715/2023

ACÓRDÃO Nº 682/2025 Processo n.º 715/2023 Plenário Relatora: Conselheira Maria Benedita Urbano Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional 1. No Acórdão n.º 786/2024, proferido no Processo n.º 715/2023 da 1.ª Secção do Tribunal Constitucional e datado de 05.11.2024, decidiu-se, inter alia, e no que para aqui mais releva, o seguinte: «Não julgar inconstitucional, por violação do artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa, as normas constantes do artigo 77.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro». 2. Os recorrentes vieram interpor recurso desse aresto para o Plenário do Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto no artigo 79.º-D, n.º 1, da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (Lei n.º 28/82, de 15.11 – LTC), referindo, no respetivo requerimento de interposição, que «o Plenário do Tribunal Constitucional, no seu acórdão n.º 3/2016 veio decidir, há nove anos, em quase total contradição com o acórdão recorrido, pela inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma ínsita no artigo 80.º da LOE de 2015 – norma essa idêntica à norma objeto do presente recurso, ainda que inscrita em texto legislativo distinto». Com efeito, no Acórdão n.º 3/2016 foi decidido, por maioria (com cinco votos contra), o seguinte: «declarar, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade das normas do artigo 80.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro, por violação do princípio da proteção da confiança, inferível do artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa». 3. Pelos despachos da relatora de 18.01.2025 e de 07.03.2025 foi tratada e decidida a questão da identidade do objeto das decisões em alegada oposição, pressuposto processual de admissibilidade do recurso interposto ao abrigo do artigo 79.º-D da LTC. 4. Ulteriormente, a relatora proferiu despacho pelo qual se determinou a notificação das partes para alegarem, tendo os aqui recorrentes apresentado alegações, culminadas com as seguintes conclusões: «[…] A) As subvenções vitalícias para ex-titulares de cargos políticos foram criadas com o objetivo de dignificar a atividade política, atrair profissionais qualificados para o exercício de funções públicas e garantir estabilidade financeira aos seus beneficiários, reconhecendo o empenho na causa pública e protegendo-os contra incertezas económicas. B) Estas subvenções visavam proporcionar um rendimento que assegurasse a continuidade de uma vida digna, diferenciando-se das prestações sociais não contributivas, as quais têm como objetivo assegurar mínimos de existência condigna, e não compensar sacrifícios ou reconhecer mérito. C) Ao longo dos anos, este regime foi sendo restringido, culminando na sua extinção pela Lei n.º 52-A/2005, que estabeleceu um regime transitório para os titulares que reunissem os requisitos até ao final dos mandatos então em curso. D) No entanto, a introdução da condição de (falta de) recursos pela LOE de 2014 aproximou as subvenções das prestações sociais, desvirtuando a sua natureza original e colocando os beneficiários numa situação de dependência face aos rendimentos do agregado familiar, comprometendo a autonomia patrimonial e frustrando legítimas expectativas de continuidade do regime inicial. E) No caso das subvenções vitalícias, o legislador sempre manteve, ao longo do tempo, e apesar das sucessivas restrições ao regime, a natureza intrínseca destas prestações como garantias financeiras vitalícias, baseadas no desempenho de funções políticas, e desvinculadas de situações de carência económica, criando expectativas legítimas nos seus beneficiários quanto à continuidade de um regime compatível com os direitos constituídos. F) As alterações legislativas que introduziram a condição de recursos desvirtuaram a essência do regime, aproximando-o, antes, de uma prestação social não contributiva, o que frustrou as expetativas criadas nos beneficiários, de que as funções políticas por si exercidas seriam reconhecidas, em violação do princípio da proteção da confiança, na medida em que estas alterações comprometeram a pessoalidade e a estabilidade jurídica originalmente associadas ao estatuto dos ex-titulares de cargos políticos. G) Apesar do acórdão recorrido concluir que a norma impugnada não viola, de forma desproporcionada, a confiança dos beneficiários, que apenas poderiam ter a expetativa do reconhecimento das funções políticas exercidas, mas não a manutenção de um montante fixo e inalterável, tal solução não pode ser entre nós acatada. H) Na verdade, a medida legislativa que constitui o conteúdo normativo em análise mostra-se violadora do princípio da proporcionalidade, visto que, surgindo em contraciclo, quando a justificação para a imposição de medidas de sacrifício diminui, o regime agrava-se, chegando à abolição (e não apenas a uma alteração do quantum a pagar), afastando vias alternativas de partilha de sacrifícios para a redução da despesa pública. I) A modalidade e o grau de sacrifício impostos não têm, assim, justificação à luz de um critério de necessidade, assumindo recortes de desproporcionalidade. J) O Tribunal Constitucional, no acórdão recorrido, concluiu que a norma em análise não violava o princípio da igualdade, justificando o tratamento diferenciado com base na evolução das condições remuneratórias e socioeconómicas dos ex-titulares de cargos políticos. K) No entanto, o princípio da igualdade, embora permita ao legislador introduzir distinções, proíbe diferenciações arbitrárias ou injustificadas, como aqui sucedeu. L) Com efeito, a medida legislativa que constitui o conteúdo da norma em análise mostra-se violadora do princípio da igualdade, visto que, além de não se aplicar a todos os cargos associados à subvenção mensal vitalícia, a condição de recursos não garante que se tem em conta todos os rendimentos auferidos pelos beneficiários, tornando desigual a atribuição da subvenção com base nesses rendimentos. […]». 5. O Ministério Público, aqui recorrido, mantém a sua decisão no sentido da não admissibilidade do recurso para o Plenário, reiterando as alegações de recurso que anteriormente tinha apresentado, concluídas pela forma que segue: «1. O Ministério Público junto do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa veio, nos termos dos artigos 70º, nº1, al. a) e 72º, nºs 1, al. a) e 3, da Lei do Tribunal Constitucional (Lei nº 28/82, de 15.11, na sua atual redação), interpor recurso obrigatório para o Tribunal Constitucional da douta sentença proferida nos autos à margem referenciados, a qual desaplicou o artigo 77.º da Lei de Orçamento de Estado para 2014 ao cálculo e pagamento da subvenção mensal vitalícia aos AA. por violação do princípio da proteção da confiança. 2. A Mma. Juiz a quo, após discorrer sobre a evolução histórica do regime das subvenções vitalícias para os titulares de cargos políticos e sobre o princípio da proteção da confiança, debruça-se sobre a situação concreta em análise e, invocando o Acórdão nº 3/2016 do Tribunal Constitucional que visou a apreciação da constitucionalidade das normas contidas no artigo 80º da Lei nº 82-B/2014, de 31/12, conclui que: Salientar, atenta a pertinência para a decisão a proferir nos autos, que, à semelhança do que deixamos expresso supra, nas declarações de voto que acompanham o Acórdão nº 3/2016 do Tribunal Constitucional é aceite por todos, mais ou menos com os mesmos dizeres, que o artigo 80º da LOE 2015 repete a solução normativa contida na lei orçamental do ano anterior – nomeadamente, no artigo 77º da Lei nº 83-C/2013, de 31 de dezembro (LOE 2014). Ora, se assim é, em ordem à uniformização das decisões judiciais e prevalência da racionalidade lógica, e pelo que deixamos dito supra, não podemos deixar de acompanhar o decidido no acórdão 3/2016, pois que, o juízo de inconstitucionalidade formulado naquele acórdão, quer pela força dos seus argumentos, quer por provir do tribunal a que a ordem judiciária comete a competência específica para a apreciação das questões da constitucionalidade das normas, deve ser observado quando é invocada a inconstitucionalidade de norma materialmente idêntica, ipsis verbis no seu concreto teor e finalidade, e a concreta substância da inconstitucionalidade sinalizada, ou seja, aplicar e fazer recair sobre o artigo 77º da LOE para 2014 o juízo de inconstitucionalidade que recaiu sobre o artigo 80º da LOE para 2014 e, em consequência, determinar a sua desaplicação aos AA., como, a final, se decidirá. Donde, quer o artigo 77º da LOE/2014 quer o artigo 80º LOE/2015 não são aplicáveis aos AA. por violação do princípio da confiança. 3. Seguindo a descrição da evolução histórica efetuada no mencionado Acórdão nº 3/2016, para melhor enquadramento, há que assinalar que as subvenções dos titulares de cargos políticos foram criadas pela Lei n.º 4/85, de 9 de Abril, que estipulava que os titulares de cargos políticos têm direito a uma subvenção mensal vitalícia desde que tenham exercido os cargos ou desempenhado as respetivas funções após 25 de Abril de 1974 durante oito ou mais anos, consecutivos ou interpolados (artigo 24.º, n.º 1). A subvenção era calculada, nos termos do artigo 25.º da mesma Lei, à razão de 4% do vencimento base correspondente, por ano de exercício, até ao limite de 80%, acumulável com a pensão de aposentação; segundo o artigo 27.º da Lei n.º 4/85, 75% do seu montante era também transmissível por morte ao cônjuge e descendentes menores, ou aos ascendentes a cargo (artigo 28.º). 4. O diploma citado foi objeto de várias modificações, sendo de salientar as introduzidas pela Lei n.º 26/95, de 18 de agosto. Com esta lei, passou a exigir-se, como condição de atribuição da subvenção, o exercício dos cargos ou desempenho das funções públicas, após 25 de Abril de 1974, durante doze ou mais anos, consecutivos ou interpolados (artigo 24.º, n.º 1). Estabeleceu-se então um limite para a acumulação com a pensão de aposentação ou de reforma a que o respetivo titular tivesse igualmente direito, equivalente à remuneração base do cargo de ministro. Determinou-se ainda que a subvenção só poderia ser processada a partir do momento em que o titular do cargo perfizesse cinquenta e cinco anos de idade. 5. A alteração mais significativa ocorreria, porém, com a Lei n.º 52-A/2005, de 10 de outubro, que revogou os artigos 24.º a 28.º da Lei n.º 4/85, eliminando, desta forma, o regime jurídico das subvenções vitalícias para os titulares de cargos políticos. O artigo 8.º daquele diploma previa um regime transitório, nos termos do qual: “(…) aos titulares de cargos políticos que, até ao termo dos mandatos em curso, preencham os requisitos para beneficiar dos direitos conferidos pelas disposições alteradas ou revogadas pelos artigos anteriores são aplicáveis, para todos os efeitos, aqueles regimes legais, computando-se, nas regras de cálculo, apenas o número de anos de exercício efetivo de funções verificado à data da entrada em vigor da presente lei, independentemente da data do requerimento e sem prejuízo dos limites máximos até aqui vigentes”. 6. A norma ora em análise, determinou novas alterações, tendo passado o valor das subvenções mensais vitalícias atribuídas a ex-titulares de cargos políticos e das respetivas subvenções de sobrevivência, em pagamento e a atribuir, a ficar dependente de condição de recursos, isto é, passou a exigir-se que aquele que reclama a prestação não tenha rendimentos suficientes, nos termos do regime de acesso a prestações sociais não contributivas previsto no Decreto-Lei n.º 70/2010, de 16 de junho. Passaram a prever-se, ainda, diversas modulações de efeitos, em função do valor do rendimento mensal médio do beneficiário e do seu agregado familiar: a) Suspensão da subvenção, caso o beneficiário tivesse um rendimento mensal médio, excluindo a subvenção, superior a 2000 euro; b) Limitação do montante da subvenção à diferença entre o valor de referência de 2000 euro e o rendimento mensal médio, excluindo a subvenção, nas restantes situações. 7. A Lei do Orçamento do Estado para 2015 manteve esta redação, no seu art. 80º, e foi sobre a mesma que o Tribunal Constitucional se pronunciou no citado Acórdão nº 3/2016, tendo declarado a sua inconstitucionalidade com força obrigatória geral, por violação do princípio da proteção da confiança. 8. Entendeu o Tribunal que se os particulares afetados não poderiam ter “expectativas fundadas” quanto à inalterabilidade do regime das subvenções já em pagamento, já teriam toda a expectativa de que tais subvenções não mudassem de “natureza”, porque nesse sentido tinha ido, até então, todo o “comportamento” legislativo. 9. E que todas as mudanças legislativas entretanto ocorridas tinham constantemente mantida intacta tal natureza, tratando sempre as subvenções como recompensa de um sacrifício que se havia traduzido na entrega (pessoal) à causa pública. Todavia, ao introduzir na norma orçamental sob apreciação a “condição de recursos”, o legislador assimilara as subvenções mensais vitalícias às prestações do sistema de segurança social destinadas a assegurar mínimos de sobrevivência condigna, assim se desvirtuando a natureza da prestação. 10. Alterara-se, portanto, o “comportamento do legislador” de uma forma tal que com essa alteração não podiam as pessoas legitimamente contar. Foi este o argumento central do Tribunal. Além disso – entendeu-se também – nenhum “contrapolo valorativo” poderia justificar esta alteração do “comportamento legislativo”, uma vez que “considerando o orçamento no seu todo”, a poupança de despesa pública alcançada por esta medida não seria “de grande monta”. 11. Com base nesta argumentação, assim sumariada, decidiu o Tribunal Constitucional declarar, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade das normas do artigo 80.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro, por violação do princípio da proteção da confiança, inferível do artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa. 12. Importa salientar, porém, que, para além de tal decisão ter sido tomada por uma composição do Plenário da qual doze Conselheiros já não se encontram em funções neste Tribunal, a mesma mereceu cinco votos de vencido. 13. Subscrevemos na íntegra a argumentação aduzida nas declarações de voto de vencido, nomeadamente: 14. Não se vê como a suspensão por tempo limitado e a título excecional da “versão autêntica” da subvenção vitalícia, substituindo-a transitoriamente por uma “versão reduzida e adaptada às necessidades excecionais”, pode interferir com a sua natureza: a excecionalidade ou necessidade temporária impõem justamente uma adaptação meramente transitória da medida que, por isso mesmo, não é alterada na sua natureza. Com efeito, passado o período de exceção, a medida em causa retoma a sua configuração original. 15. Tratando-se de uma medida transitória inscrita num esforço coletivo de cumprimento de metas orçamentais, a carga negativa para os seus destinatários é muitíssimo menor, ficando vazia de sentido toda a argumentação baseada no excesso da medida de redução ou na desproteção da confiança. 16. A conexão ténue com o exercício da função ou cargo político desaparece quase por completo no caso da subvenção mensal vitalícia. Aliás, existem diversos pareceres do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República a qualificar expressamente a subvenção vitalícia em causa como “medida de segurança social que visa a atenuação, sob um figurino compensatório, dos efeitos do afastamento do exercício da profissão que a carreira política impôs aos titulares de cargos políticos” (assim, v. o Parecer n.º 97/90; no mesmo sentido, v., a título exemplificativo, os Pareceres n.ºs 61/86, 69/86, 104/87, 97/88, 96/90, 97/90, 4/91, 20/92, 73/92, 50/96, 28/98, 1/2003 e 165/2003). 17. Os traços típicos de apoio social que (também) caracterizam a subvenção mensal vitalícia desde a sua origem justificam que a sua atribuição seja submetida aos princípios materiais estruturantes do sistema de apoios sociais de caráter não contributivo a cargo dos contribuintes, nomeadamente ao princípio da condição de recursos, entendida como valor máximo dos rendimentos e dos bens de quem pretende um apoio social, bem como do seu agregado familiar, até ao qual a lei condiciona a possibilidade da sua atribuição (cfr. o artigo 2.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 70/2010, de 16 de junho, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 133/2012, de 27 de junho). 18. Não o fazer implicaria sempre um rigoroso exame à luz do princípio da igualdade, em que se comparasse o regime de condicionamento dos apoios consubstanciados em prestações não contributivas pagas aos ex-políticos e seus descendentes ou ascendentes com o regime de condicionamento das prestações não contributivas devidas aos cidadãos em geral. Prima facie não há razões para um tratamento diferenciado. Recorde-se que a condição de recursos é aplicável a todos “os apoios sociais ou subsídios atribuídos [pelo] Estado, qualquer que seja a sua natureza, previstos em atos legislativos ou regulamentares” (artigo 1.º, n.º 2, alínea f), do Decreto-Lei n.º 70/2010). 19. Se o legislador pode reduzir o quantum da subvenção vitalícia e fixar-lhe um teto máximo, não se compreende que não possa fazer variar esse quantum até ao limite do teto em função das necessidades reais dos beneficiários. 20. A identificação das expectativas de continuidade a tutelar é crítica para ajuizar da pertinência da invocação do princípio da proteção da confiança. Como este Tribunal afirmou no seu Acórdão nº 575/2014, “as “expectativas” dos particulares na continuidade, e na não disrupção, da ordem jurídica, não são realidades aferíveis ou avaliáveis no plano empírico dos factos. A sua densidade não advém de uma qualquer pré-disposição, anímica ou psicológica, para antecipar mentalmente a iminência ou o risco das alterações legislativas; a sua densidade advém do tipo de direitos de que são titulares as pessoas afetadas e o modo pelo qual a Constituição os valora”. É que, “quanto mais consistente for o direito do particular, mais exigente deverá ser o controlo da proteção da confiança” (Acórdão n.º 862/2013). 21.Tendo em conta as modificações legislativas posteriores a 2005 verifica-se que a confiança constitucionalmente tutelada dos beneficiários da subvenção vitalícia apenas poderia respeitar à continuidade do reconhecimento pelo exercício passado de funções políticas e à atribuição de uma compensação compatível com tal reconhecimento e as funções anteriormente exercidas; não um quantum certo e imodificável. Ora, nessa parte, o artigo 77º da LOE 2014 não constitui uma descontinuidade relativamente ao tratamento anterior; o mesmo preceito continuou a assegurar o pagamento de valores que não podem ser considerados incompatíveis com a autonomia patrimonial ou um nível de vida satisfatório dos beneficiários da subvenção vitalícia. 22. Ainda que assim não fosse, sempre haveria que relevar as importantes razões de interesse público justificativas da modificação do comportamento gerador da expectativa, como são, para além das razões estritamente financeiras mencionadas no acórdão, as preocupações de justiça social e de coerência valorativa contrárias à continuação das condições privilegiadas, nomeadamente devido à isenção de condição de recursos genericamente aplicável a apoios sociais, de atribuição de um “puro benefício”. 23. Face a todo o exposto, entendemos que o artigo 77º da Lei de Orçamento de Estado para 2014 não viola a Constituição, nomeadamente o princípio da proteção da confiança». 6. Cumpre apreciar e decidir. II – FUNDAMENTAÇÃO 7. Atenta a circunstância de que, como é sobejamente sabido, a decisão singular de admissão do recurso não vincula o Plenário, é imperioso, a título de questão prévia, analisar os pressupostos de admissibilidade do recurso, por oposição de julgados, para o plenário, para efeitos da verificação do seu cabal cumprimento. Dispõe o n.º 1 do artigo 79.º-D da LTC que, «[S]e o Tribunal Constitucional vier a julgar a questão de inconstitucionalidade ou ilegalidade em sentido divergente do anteriormente decidido quanto à mesma norma por qualquer umas das suas secções, dessa decisão cabe recurso para o plenário do Tribunal, obrigatório para o Ministério Público quando intervier no processo como recorrente ou recorrido». Do teor deste preceito e, designadamente, da utilização da fórmula «julgar» e da referência às «suas secções» que constam da sua redação, decorre com suficiente clareza que as decisões em contradição hão de ter sido prolatadas em sede de fiscalização concreta. O que, aliás, se revela lógico, haja em vista que as ‘declarações’ de inconstitucionalidade, proferidas em sede de fiscalização abstrata sucessiva, determinam, por efeito na nulidade da norma declarada inconstitucional e dos efeitos ex tunc da decisão (por regra atribuídos às declarações de inconstitucionalidade), o desaparecimento da norma sindicada do ordenamento jurídico. Esta asserção vai ao encontro daquela que tem sido a orientação uniforme e constante deste Tribunal, conforme consta, entre outros e mais recentemente, dos Acórdãos n.os 498/2020 e 523/2023. Sucede que, in casu, se constata que o acórdão fundamento é uma decisão do plenário deste Tribunal – vale por dizer, não é uma decisão de qualquer secção, tal como se exige, expressis verbis, no n.º 1 do artigo 79.º-D da LTC. Em face disso, tanto basta para concluir no sentido do indeferimento do presente recurso por oposição de julgados, ficando prejudicado o conhecimento dos restantes pressupostos de admissibilidade do artigo 79.º-D da LTC, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 608.º do Código de Processo Civil – CPC – aplicável ex vi do artigo 69.º da LTC. III – Decisão Em face do exposto, decide-se: a) Não tomar conhecimento do presente recurso; b) Sem custas, por não serem legalmente devidas. Lisboa, 15 de julho de 2025 - Maria Benedita Urbano - Dora Lucas Neto - António José da Ascensão Ramos - Afonso Patrão - João Carlos Loureiro - Joana Fernandes Costa - Carlos Medeiros de Carvalho - José Teles Pereira - Gonçalo Almeida Ribeiro - José Eduardo Figueiredo Dias - Mariana Canotilho - Rui Guerra da Fonseca - José João Abrantes