715/2023

ACÓRDÃO Nº 786/2024 Processo n.º 715/2023 1.ª Secção Relatora: Conselheira Maria Benedita Urbano Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional I – RELATÓRIO 1. No âmbito dos presentes autos, vindos do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (TAC Lisboa), os Autores (AA), todos ex-deputados à Assembleia da República, interpuseram ação administrativa contra a Assembleia da República (AR) e a Caixa Geral de Aposentações (CGA), tendo em vista a impugnação daquele que os AA qualificam como um «ato materialmente administrativo» contido no artigo 77º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, que aprovou o Orçamento de Estado para 2014 (Lei do Orçamento de Estado para 2014), e, bem assim, dos atos de execução do mesmo decorrentes. Em 31.05.2023 foi proferido despacho saneador-sentença, no qual, relativamente à questão da inconstitucionalidade das normas constantes no referido preceito – por alegada violação dos princípios da proteção da confiança, da proporcionalidade e da igualdade –, se referiu o seguinte: «[…] As subvenções vitalícias para os titulares de cargos políticos haviam sido eliminadas por efeito da Lei n.º 52-A/2005, de 10/10, através da revogação dos artigos 24.º a 28.º da Lei n.º 4/85, de 9/4, mantendo-se transitoriamente apenas para os titulares de cargos políticos que, até ao termo dos mandatos em curso, preenchessem os requisitos da respetiva atribuição [cfr. artigo 8.º]. Nos termos do artigo 9.º da Lei n.º 52-A/2005, os beneficiários de subvenções mensais vitalícias que exerçam quaisquer funções políticas ou públicas remuneradas passaram a estar, a partir de 2011 [e, por força do artigo 172.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31/12], adstritos à obrigação de optar entre a suspensão do pagamento daquela subvenção e a suspensão da remuneração correspondente à função política ou pública remunerada; a partir do ano seguinte, os mesmos beneficiários que exerçam quaisquer funções privadas, incluindo de natureza liberal, passaram a só poder acumular a totalidade da subvenção com a remuneração correspondente à atividade privada, se esta for de valor inferior a três vezes o IAS [cfr. artigo 203.º da Lei n.º 64-B/2011, de 30/12]. A partir de 2014, quando a remuneração correspondente à atividade privada desempenhada for de valor superior a três IAS, a subvenção mensal vitalícia é reduzida na parte excedente a três IAS até ao limite do valor da subvenção [cfr. artigo 78.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31/12]. E, por fim, com as normas do artigo 77.º da Lei do Orçamento de Estado para 2014 [Lei n.º 82-C/2013, de 31/12] e do artigo 80.º da LOE 2015, o limite máximo da subvenção vitalícia deixou de ser calculado nos termos do artigo 25.º da Lei n.º 4/85, de 9 de abril, em função da remuneração atualizada dos diferentes cargos exercidos, para passar a estar submetida a um teto [de 2.000,00€], aplicável independentemente dos cargos anteriormente exercidos. Concretamente, o artigo 77.º da Lei do Orçamento de Estado para 2014 [Lei n.º 82- C/2013, de 31/12] instituiu a condição de recursos relativamente às subvenções vitalícias remanescentes, implicando que a subvenção seja suspensa ou limitada em função do valor do rendimento médio mensal do beneficiário e do seu agregado familiar, tomando como valor de referência 2.000,00€. O que veio a ser replicado ipsis verbis pelo artigo 80,º da LOE 2015 [Lei n.º 82- B/2014, de 31/12]. E precisamente contra estas últimas alterações que os AA. se insurgem [artigo 77.º da LOE para 2014 e do artigo 80.º da LOE para 2015]. (…) O Tribunal Constitucional tem uma jurisprudência constante e reiterada sobre o princípio da proteção da confiança, corolário do princípio do Estado de direito democrático, que constitui o lado subjetivo da garantia de estabilidade e segurança jurídica [cfr., em especial, a posição adotada no Acórdão n.º 128/2009, de 12 de março de 2009, extraído no processo n.º 772/2007]. De acordo com essa jurisprudência, a violação do princípio da confiança depende, por um lado, da preexistência de uma situação de confiança digna de tutela jurídica, resultante da verificação de três requisitos cumulativos. Em primeiro lugar, as expectativas de estabilidade do regime jurídico que tutela a posição jurídica do cidadão e que é alvo de alteração ou revogação devem ter sido induzidas ou alimentadas por comportamentos dos poderes públicos. Em segundo lugar, elas devem ser legítimas, i.e., fundadas em boas razões, a avaliar no quadro axiológico jurídico-constitucional. Em terceiro lugar, o cidadão deve ter orientado a sua vida e feito opções, precisamente, com base em expectativas de manutenção do referido quadro jurídico. Uma vez confirmada a verificação desses requisitos, cabe, por outro lado, proceder a uma ponderação de interesses: entre os interesses particulares desfavoravelmente afetados pela alteração do quadro normativo que os regula e o interesse público que justifica essa alteração. Isto porque, para que a situação de confiança seja constitucionalmente protegida, é ainda necessário que não ocorram razões de interesse público que justifiquem a alteração do comportamento dos poderes públicos que gerou ou incentivou a construção da expectativa pelo cidadão. Como se deixou exposto, o artigo 77.º da LOE de 2014 sujeita à condição de recursos nos termos do regime de acesso a prestações sociais não contributivas o valor das subvenções mensais vitalícias, «em pagamento e a atribuir», e, desse modo, atinge quer os direitos que se encontram já reconhecidos, quer os que podem sê-lo, por se encontrarem reunidos todos os requisitos legais necessários de atribuição da subvenção. E não pode deixar de reconhecer-se que os destinatários das normas que são titulares de um direito à subvenção vitalícia já constituído e consolidado na sua esfera jurídica têm expectativas legítimas de receberem mensalmente o montante dessa subvenção nos termos do regime vigente à data da atribuição do direito. É verdade que, já desde a LOE de 2012, o legislador alterou o artigo 9.º da Lei n.º 52-A/2005, sujeitando o recebimento de subvenções mensais vitalícias pelos beneficiários que exerçam atividades privadas a um controlo de rendimentos [cfr. n.ºs 7 e 8 do artigo 9.º], mas um controlo de rendimentos do próprio e quando numa situação de acumulação de funções privadas. Coisa diferente e de impacto preponderante, não previsível, é fixar uma condição de recursos que atinge os rendimentos do beneficiário e do seu agregado familiar, independentemente das circunstâncias matérias, suscetível de afetar o núcleo e finalidade da subvenção, o que não casa com o princípio da confiança, confiança e legitimas expetativas criadas aos AA. Nessa medida, conforme anteriormente referido, o Tribunal Constitucional já se pronunciou sobre questão idêntica à suscitada pelos AA., no que concerne à violação do princípio da confiança, proporcionalidade e igualdade, ainda que por referência ao artigo 80.º da LOE para 2015. Sucede que, e não podemos olvidar, a redação do artigo 77.º do LOE para 2014 e a redação do artigo 80.º do LOE para 2015 são idênticas. De facto, o Acórdão n.º 3/2016 do Tribunal Constitucional visou a apreciação da constitucionalidade das normas contidas no artigo 80.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31/12. (…) Salientar, atenta a pertinência para a decisão a proferir nos autos, que, à semelhança do que deixamos expresso supra, nas declarações de voto que acompanham o Acórdão n.º 3/2016 do Tribunal Constitucional é aceite por todos, mais ou menos com os mesmos dizeres, que o artigo 80.º da LOE 2015 repete a solução normativa contida na lei orçamental do ano anterior — nomeadamente, no artigo 77.ºda Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro (LOE 2014). Ora, se assim é, em ordem à uniformização das decisões judiciais e prevalência da racionalidade lógica, e pelo que deixamos dito supra, não podemos deixar de acompanhar o decidido no acórdão 3/2016, pois que, o juízo de inconstitucionalidade formulado naquele acórdão, quer pela força dos seus argumentos, quer por provir do tribunal a que a ordem judiciária comete a competência específica para a apreciação das questões da constitucionalidade das normas, deve ser observado quando é invocada a inconstitucionalidade de norma materialmente idêntica, ipsis verbis no seu concreto teor e finalidade, e a concreta substancia da inconstitucionalidade sinalizada, ou seja, aplicar e fazer recair sobre o artigo 77.º da LOE para 2014 o juízo de inconstitucionalidade que recaiu sobre o artigo 80.º da LOE para 2014 e, em consequência, determinar a sua desaplicação aos AA., como, a final, se decidirá. Donde, quer o artigo 77.º da LOE/2014 quer o artigo 80.º LOE/2015 não são aplicáveis aos AA. por violação do princípio da confiança. De maneira que, a subvenção mensal vitalícia atribuída aos AA. não está dependente da condição de recursos, ou seja, não está dependente do rendimento mensal médio do beneficiário e do seu agregado familiar. A convocação do artigo 9.º da Lei n.º 52-A/2005, de 10/10, seja na versão conferida pelas LOE para 2011, 2012 e 2013, não convoca para efeitos de pagamento da subvenção mensal vitalícia dos AA. o seu rendimento mensal médio e do seu agregado familiar, mas sim saber se exercem funções, públicas e/ou privados, se essas funções são ou não remuneradas e, caso sejam remuneradas, qual o montante para efeitos de reduzir ou não o montante a liquidar a título de subvenção mensal vitalícia. Trata-se tão só de aferir se se encontram em situação de cumulação ou não, e respetivos limites. Face ao exposto e com os fundamentos acabados de expor, os AA. têm direito a auferir a subvenção mensal vitalícia que lhes foi reconhecida e atribuída pela Ré [direito que, configura-se, não estava ameaçado] e não só o artigo 80.º da LOE para 2015 não é aplicável aos AA. [como reconhecido pela Ré], mas também não lhes é aplicável o disposto no artigo 77.º da LOE para 2014. Impõe-se, assim, à Ré o pagamento da subvenção mensal vitalícia aos AA. que se encontrem ainda em falta, sem aplicação dos artigos 77.º e 80.º da LOE para 2014 e da LOE para 2015, respetivamente, ou seja, sem aplicação da condição de recursos». 2. O Ministério Público veio, nos termos dos artigos 70.º, n.º 1, al. a), e 72.º, n.os 1, alínea a), e 3, da Lei nº 28/12 de 15 de novembro, na redação que lhe foi dada, por último, pela Lei Orgânica n.º 1/2022, de 4 de janeiro (LTC), interpor recurso da sentença proferida nos autos em epígrafe, tendo por objeto «a desaplicação do artigo 77.° da Lei de Orçamento de Estado para 2014 ao cálculo e pagamento da subvenção mensal vitalícia aos AA. por violação do principio da proteção da confiança, impondo-se à Ré o pagamento da subvenção mensal vitalícia aos AA. que ainda se encontrem em falta, sem aplicação dos artigos 77.° e 80.° da LOE para 2014 e da LOE para 2015, respetivamente, ou seja, sem aplicação da condição de recursos», o qual foi admitido no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa. 3. Já no Tribunal Constitucional (TC), foram produzidas alegações pelo Ministério Público, pedindo que o recurso seja julgado procedente e determinada a reformulação da decisão recorrida de acordo com um juízo de não inconstitucionalidade. As alegações culminaram com as seguintes conclusões: «[…] 1. O Ministério Público junto do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa veio, nos termos dos artigos 70º, nº1, al. a) e 72º, nºs 1, al. a) e 3, da Lei do Tribunal Constitucional (Lei nº 28/82, de 15.11, na sua atual redação), interpor recurso obrigatório para o Tribunal Constitucional da douta sentença proferida nos autos à margem referenciados, a qual desaplicou o artigo 77.º da Lei de Orçamento de Estado para 2014 ao cálculo e pagamento da subvenção mensal vitalícia aos AA. por violação do princípio da proteção da confiança. 2. A Mma. Juiz a quo, após discorrer sobre a evolução histórica do regime das subvenções vitalícias para os titulares de cargos políticos e sobre o princípio da proteção da confiança, debruça-se sobre a situação concreta em análise e, invocando o Acórdão nº 3/2016 do Tribunal Constitucional que visou a apreciação da constitucionalidade das normas contidas no artigo 80° da Lei nº 82-B/2014, de 31/12, conclui que: Salientar, atenta a pertinência para a decisão a proferir nos autos, que, à semelhança do que deixamos expresso supra, nas declarações de voto que acompanham o Acórdão nº 3/2016 do Tribunal Constitucional é aceite por todos, mais ou menos com os mesmos dizeres, que o artigo 80º da LOE 2015 repete a solução normativa contida na lei orçamental do ano anterior – nomeadamente, no artigo 77º da Lei nº 83-C/2013, de 31 de dezembro (LOE 2014). Ora, se assim é, em ordem à uniformização das decisões judiciais e prevalência da racionalidade lógica, e pelo que deixamos dito supra, não podemos deixar de acompanhar o decidido no acórdão 3/2016, pois que, o juízo de inconstitucionalidade formulado naquele acórdão, quer pela força dos seus argumentos, quer por provir do tribunal a que a ordem judiciária comete a competência específica para a apreciação das questões da constitucionalidade das normas, deve ser observado quando é invocada a inconstitucionalidade de norma materialmente idêntica, ipsis verbis no seu concreto teor e finalidade, e a concreta substância da inconstitucionalidade sinalizada, ou seja, aplicar e fazer recair sobre o artigo 77º da LOE para 2014 o juízo de inconstitucionalidade que recaiu sobre o artigo 80° da LOE para 2014 e, em consequência, determinar a sua desaplicação aos AA., como, a final, se decidirá. Donde, quer o artigo 77º da LOE/2014 quer o artigo 80° LOE/2015 não são aplicáveis aos AA. por violação do princípio da confiança. 3. Seguindo a descrição da evolução histórica efetuada no mencionado Acórdão nº 3/2016, para melhor enquadramento, há que assinalar que as subvenções dos titulares de cargos políticos foram criadas pela Lei n.º 4/85, de 9 de Abril, que estipulava que os titulares de cargos políticos têm direito a uma subvenção mensal vitalícia desde que tenham exercido os cargos ou desempenhado as respetivas funções após 25 de Abril de 1974 durante oito ou mais anos, consecutivos ou interpolados (artigo 24.º, n.º 1). A subvenção era calculada, nos termos do artigo 25.º da mesma Lei, à razão de 4% do vencimento base correspondente, por ano de exercício, até ao limite de 80%, acumulável com a pensão de aposentação; segundo o artigo 27.º da Lei n.º 4/85, 75% do seu montante era também transmissível por morte ao cônjuge e descendentes menores, ou aos ascendentes a cargo (artigo 28.º). 4. O diploma citado foi objeto de várias modificações, sendo de salientar as introduzidas pela Lei n.º 26/95, de 18 de agosto. Com esta lei, passou a exigir-se, como condição de atribuição da subvenção, o exercício dos cargos ou desempenho das funções públicas, após 25 de Abril de 1974, durante doze ou mais anos, consecutivos ou interpolados (artigo 24.º, n.º 1). Estabeleceu-se então um limite para a acumulação com a pensão de aposentação ou de reforma a que o respetivo titular tivesse igualmente direito, equivalente à remuneração base do cargo de ministro. Determinou-se ainda que a subvenção só poderia ser processada a partir do momento em que o titular do cargo perfizesse cinquenta e cinco anos de idade. 5. A alteração mais significativa ocorreria, porém, com a Lei n.º 52-A/2005, de 10 de outubro, que revogou os artigos 24.º a 28.º da Lei n.º 4/85, eliminando, desta forma, o regime jurídico das subvenções vitalícias para os titulares de cargos políticos. O artigo 8.º daquele diploma previa um regime transitório, nos termos do qual: “(…) aos titulares de cargos políticos que, até ao termo dos mandatos em curso, preencham os requisitos para beneficiar dos direitos conferidos pelas disposições alteradas ou revogadas pelos artigos anteriores são aplicáveis, para todos os efeitos, aqueles regimes legais, computando-se, nas regras de cálculo, apenas o número de anos de exercício efetivo de funções verificado à data da entrada em vigor da presente lei, independentemente da data do requerimento e sem prejuízo dos limites máximos até aqui vigentes”. 6. A norma ora em análise, determinou novas alterações, tendo passado o valor das subvenções mensais vitalícias atribuídas a ex-titulares de cargos políticos e das respetivas subvenções de sobrevivência, em pagamento e a atribuir, a ficar dependente de condição de recursos, isto é, passou a exigir-se que aquele que reclama a prestação não tenha rendimentos suficientes, nos termos do regime de acesso a prestações sociais não contributivas previsto no Decreto-Lei n.º 70/2010, de 16 de junho. Passaram a prever-se, ainda, diversas modulações de efeitos, em função do valor do rendimento mensal médio do beneficiário e do seu agregado familiar: a) Suspensão da subvenção, caso o beneficiário tivesse um rendimento mensal médio, excluindo a subvenção, superior a 2000 euro; b) Limitação do montante da subvenção à diferença entre o valor de referência de 2000 euro e o rendimento mensal médio, excluindo a subvenção, nas restantes situações. 7. A Lei do Orçamento do Estado para 2015 manteve esta redação, no seu art.80º, e foi sobre a mesma que o Tribunal Constitucional se pronunciou no citado Acórdão nº 3/2016, tendo declarado a sua inconstitucionalidade com força obrigatória geral, por violação do princípio da proteção da confiança. 8. Entendeu o Tribunal que se os particulares afetados não poderiam ter “expectativas fundadas” quanto à inalterabilidade do regime das subvenções já em pagamento, já teriam toda a expectativa de que tais subvenções não mudassem de “natureza”, porque nesse sentido tinha ido, até então, todo o «comportamento» legislativo. 9. E que todas as mudanças legislativas entretanto ocorridas tinham constantemente mantida intacta tal natureza, tratando sempre as subvenções como recompensa de um sacrifício que se havia traduzido na entrega (pessoal) à causa pública. Todavia, ao introduzir na norma orçamental sob apreciação a “condição de recursos”, o legislador assimilara as subvenções mensais vitalícias às prestações do sistema de segurança social destinadas a assegurar mínimos de sobrevivência condigna, assim se desvirtuando a natureza da prestação. 10. Alterara-se, portanto, o “comportamento do legislador” de uma forma tal que com essa alteração não podiam as pessoas legitimamente contar. Foi este o argumento central do Tribunal. Além disso – entendeu-se também – nenhum “contrapolo valorativo” poderia justificar esta alteração do “comportamento legislativo”, uma vez que «considerando o orçamento no seu todo», a poupança de despesa pública alcançada por esta medida não seria “de grande monta”. 11. Com base nesta argumentação, assim sumariada, decidiu o Tribunal Constitucional declarar, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade das normas do artigo 80.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro, por violação do princípio da proteção da confiança, inferível do artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa. 12. Importa salientar, porém, que, para além de tal decisão ter sido tomada por uma composição do Plenário da qual doze Conselheiros já não se encontram em funções neste Tribunal, a mesma mereceu cinco votos de vencido. 13. Subscrevemos na íntegra a argumentação aduzida nas declarações de voto de vencido., nomeadamente: 14. Não se vê como a suspensão por tempo limitado e a título excecional da «versão autêntica» da subvenção vitalícia, substituindo-a transitoriamente por uma «versão reduzida e adaptada às necessidades excecionais», pode interferir com a sua natureza: a excecionalidade ou necessidade temporária impõem justamente uma adaptação meramente transitória da medida que, por isso mesmo, não é alterada na sua natureza. Com efeito, passado o período de exceção, a medida em causa retoma a sua configuração original. 15. Tratando-se de uma medida transitória inscrita num esforço coletivo de cumprimento de metas orçamentais, a carga negativa para os seus destinatários é muitíssimo menor, ficando vazia de sentido toda a argumentação baseada no excesso da medida de redução ou na desproteção da confiança. 16. A conexão ténue com o exercício da função ou cargo político desaparece quase por completo no caso da subvenção mensal vitalícia. Aliás, existem diversos pareceres do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República a qualificar expressamente a subvenção vitalícia em causa como «medida de segurança social que visa a atenuação, sob um figurino compensatório, dos efeitos do afastamento do exercício da profissão que a carreira política impôs aos titulares de cargos políticos» (assim, v. o Parecer n.º 97/90; no mesmo sentido, v., a título exemplificativo, os Pareceres n.ºs 61/86, 69/86, 104/87, 97/88, 96/90, 97/90, 4/91, 20/92, 73/92, 50/96, 28/98, 1/2003 e 165/2003). 17. Os traços típicos de apoio social que (também) caracterizam a subvenção mensal vitalícia desde a sua origem justificam que a sua atribuição seja submetida aos princípios materiais estruturantes do sistema de apoios sociais de caráter não contributivo a cargo dos contribuintes, nomeadamente ao princípio da condição de recursos, entendida como valor máximo dos rendimentos e dos bens de quem pretende um apoio social, bem como do seu agregado familiar, até ao qual a lei condiciona a possibilidade da sua atribuição (cfr. o artigo 2.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 70/2010, de 16 de junho, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 133/2012, de 27 de junho). 18. Não o fazer implicaria sempre um rigoroso exame à luz do princípio da igualdade, em que se comparasse o regime de condicionamento dos apoios consubstanciados em prestações não contributivas pagas aos ex-políticos e seus descendentes ou ascendentes com o regime de condicionamento das prestações não contributivas devidas aos cidadãos em geral. Prima facie não há razões para um tratamento diferenciado. Recorde-se que a condição de recursos é aplicável a todos “os apoios sociais ou subsídios atribuídos [pelo] Estado, qualquer que seja a sua natureza, previstos em atos legislativos ou regulamentares” (artigo 1.º, n.º 2, alínea f), do Decreto-Lei n.º 70/2010). 19. Se o legislador pode reduzir o quantum da subvenção vitalícia e fixar-lhe um teto máximo, não se compreende que não possa fazer variar esse quantum até ao limite do teto em função das necessidades reais dos beneficiários. 20. A identificação das expectativas de continuidade a tutelar é crítica para ajuizar da pertinência da invocação do princípio da proteção da confiança. Como este Tribunal afirmou no seu Acórdão nº 575/2014, “as “expectativas” dos particulares na continuidade, e na não disrupção, da ordem jurídica, não são realidades aferíveis ou avaliáveis no plano empírico dos factos. A sua densidade não advém de uma qualquer pré-disposição, anímica ou psicológica, para antecipar mentalmente a iminência ou o risco das alterações legislativas; a sua densidade advém do tipo de direitos de que são titulares as pessoas afetadas e o modo pelo qual a Constituição os valora”. É que, “quanto mais consistente for o direito do particular, mais exigente deverá ser o controlo da proteção da confiança” (Acórdão n.º 862/2013). 21.Tendo em conta as modificações legislativas posteriores a 2005 verifica-se que a confiança constitucionalmente tutelada dos beneficiários da subvenção vitalícia apenas poderia respeitar à continuidade do reconhecimento pelo exercício passado de funções políticas e à atribuição de uma compensação compatível com tal reconhecimento e as funções anteriormente exercidas; não um quantum certo e imodificável. Ora, nessa parte, o artigo 77º da LOE 2014 não constitui uma descontinuidade relativamente ao tratamento anterior; o mesmo preceito continuou a assegurar o pagamento de valores que não podem ser considerados incompatíveis com a autonomia patrimonial ou um nível de vida satisfatório dos beneficiários da subvenção vitalícia. 22. Ainda que assim não fosse, sempre haveria que relevar as importantes razões de interesse público justificativas da modificação do comportamento gerador da expectativa, como são, para além das razões estritamente financeiras mencionadas no acórdão, as preocupações de justiça social e de coerência valorativa contrárias à continuação das condições privilegiadas, nomeadamente devido à isenção de condição de recursos genericamente aplicável a apoios sociais, de atribuição de um “puro benefício”. 23. Face a todo o exposto, entendemos que o artigo 77º da Lei de Orçamento de Estado para 2014 não viola a Constituição, nomeadamente o princípio da proteção da confiança». 4. Por seu lado, alegaram as partes recorridas perante o TC, concluindo do seguinte modo: «[…] Importa começar por, tendo em conta a idêntica materialidade das normas, ipsis verbis no seu concreto teor e finalidade, assim como na substância da inconstitucionalidade sinalizada, entender que, nomeadamente pela força dos argumentos invocados pelo Tribunal, procurando a uniformização das decisões judiciais, se deve ter em conta o juízo de inconstitucionalidade previamente realizado. 2a- Assim sendo, impõe-se concluir que, a medida legislativa que constitui o conteúdo normativo da norma em análise mostra-se violadora do Princípio da Proporcionalidade, visto que, surgindo em contraciclo, quando a justificação para a imposição de medidas de sacrifício diminui, o regime agrava-se, chegando à abolição, afastando vias alternativas de partilha de sacrifícios para a redução da despesa pública. A modalidade e o grau de sacrifício impostos não têm assim justificação à luz de um critério de necessidade, e assume recortes de desproporcionalidade. 3a- Assim sendo, impõe-se concluir que, a medida legislativa que constitui o conteúdo normativo da norma em análise mostra-se violadora do Princípio da Igualdade, visto que, além de não se aplicar a todos cargos associados à subvenção mensal vitalícia, a condição de aplicada não garante que se tem em conta todos os rendimentos auferidos pelos beneficiários, tornando desigual a atribuição da subvenção com base nesses rendimentos. 4a- O estável quadro legislativo quanto ao reconhecimento da natureza da subvenção permite aos particulares gerar expetativas de continuidade, sendo esta legítima, visto que tem por base a consagração constitucional das regalias dos titulares de cargos políticos, o que, levou a consecutivos planos de vida tendo em conta a garantia da subvenção mensal vitalícia. Ademais, apesar de serem essenciais as medidas de redução da despesa pública, a medida adotada, devido ao reduzido número de beneficiários, não terá o impacto global que justifique a frustração das expetativas. Nestes termos, E nos demais de direito que V. Exa. doutamente suprirá, deve o presente recurso ser julgado improcedente, por não provado, julgando-se inconstitucionais as normas do artigo 77.º da Lei do Orçamento do Estado para 2014 (Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro), confirmando-se o juízo de inconstitucionalidade feita na sentença recorrida». 5. Cumpre apreciar e decidir. II – FUNDAMENTAÇÃO 6. O presente recurso foi interposto nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, nos termos da qual «Cabe recurso para o Tribunal Constitucional, em secção, das decisões dos tribunais: a) Que recusem a aplicação de qualquer norma, com fundamento em inconstitucionalidade», sendo que «O recurso é obrigatório para o Ministério Público quando a norma cuja aplicação haja sido recusada, por inconstitucionalidade ou ilegalidade, conste de convenção internacional, ato legislativo ou decreto regulamentar (…)» (artigo 72.º, n.º 3, 1.ª parte, da LTC). 7. A título prévio, consoante decorre do requerimento de recurso interposto pelo Ministério Público, no mesmo, apesar da referência, num primeiro momento, à desaplicação, pelo despacho saneador-sentença, proferido pelo tribunal a quo, do artigo 77.º da Lei do Orçamento de Estado para 2014 (LOE 2014), é igualmente efetuada menção à desaplicação do artigo 80.º da Lei do Orçamento de Estado para 2015 (LOE 2015) e, no seguimento, requerida a apreciação da inconstitucionalidade das «referidas normas» pelo TC. A este propósito, conforme resulta do relatório constante do presente acórdão, o tribunal a quo recusou a aplicação de um dispositivo legal, mais concretamente, das normas do artigo 77.º da LOE 2014, concluindo pela sua inconstitucionalidade por «violação do princípio da proteção da confiança, impondo-se à Ré o pagamento da subvenção mensal vitalícia aos AA. que ainda se encontrem em falta, sem aplicação dos artigos 77.º e 80.º da LOE para 2014 e da LOE para 2015, respetivamente, ou seja, sem aplicação da condição de recursos», dispositivo este que é, em termos similares, reproduzido no requerimento de interposição de recurso perante este Tribunal. Nestes termos, não obstante a referência efetuada pela decisão recorrida ao artigo 80.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro, que consubstancia a Lei do Orçamento de Estado para 2015, e a menção, no requerimento de interposição de recurso perante o TC, a tal preceito, cumpre delimitar o objeto do presente recurso de constitucionalidade às normas inscritas pelo artigo 77.º da LOE 2014 e, em particular, à condição de recursos, nas condições previstas pelo referido artigo, em consonância com o pedido efetuado pelos Autores, ora Recorridos, na ação administrativa especial subjacente à prolação da decisão recorrida, na medida em que a referência efetuada pelo tribunal a quo, quanto às normas inscritas pelo artigo 80.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro, se prende, unicamente, com a circunstância de estas, a par de integrarem um conteúdo normativo análogo ao constante do artigo 77.º da LOE 2014, haver sido objeto de decisão de inconstitucionalidade pelo TC, no contexto do Acórdão nº 3/2016, amplamente citado pela decisão recorrida, aresto o qual teve por referência os mesmos parâmetros de constitucionalidade em causa nos presentes autos. 8. Delimitado o objeto do recurso, nos referidos termos, atente-se no teor do artigo 77.º da Lei de Orçamento de Estado para 2014 (LOE 2014) que, sob a epígrafe «Subvenções mensais vitalícias», dispõe do seguinte modo: «1 - O valor das subvenções mensais vitalícias atribuídas a ex-titulares de cargos políticos e das respetivas subvenções de sobrevivência, em pagamento e a atribuir, fica dependente de condição de recursos, nos termos do regime de acesso a prestações sociais não contributivas previsto no Decreto-Lei n.º 70/2010, de 16 de junho, alterado pela Lei n.º 15/2011, de 3 de maio, e pelos Decretos-Leis n.os 113/2011, de 29 de novembro, e 133/2012, de 27 de junho, com as especificidades previstas no presente artigo. 2 - Em função do valor do rendimento mensal médio do beneficiário e do seu agregado familiar no ano a que respeita a subvenção, esta prestação, com efeitos a partir do dia 1 de janeiro do ano seguinte: a) É suspensa se o beneficiário tiver um rendimento mensal médio, excluindo a subvenção, superior a (euro) 2000; b) Fica limitada à diferença entre o valor de referência de (euro) 2000 e o rendimento mensal médio, excluindo a subvenção, nas restantes situações. 3 - O beneficiário da subvenção deve entregar à entidade processadora daquela prestação, até ao dia 31 de maio de cada ano, a declaração do imposto sobre o rendimento de pessoas singulares relativa ao ano anterior ou certidão comprovativa de que, nesse ano, não foram declarados rendimentos. 4 - O não cumprimento do disposto no número anterior determina a imediata suspensão do pagamento da subvenção, que apenas volta a ser devida a partir do dia 1 do mês seguinte ao da entrega dos documentos nele referidos. 5 - O beneficiário da subvenção pode requerer à entidade processadora daquela prestação a antecipação provisória da produção de efeitos do regime estabelecido no presente artigo para o próprio ano. 6 - O pedido previsto no número anterior, devidamente instruído com prova do rendimento mensal atual dos membros do agregado familiar do beneficiário, produz efeitos entre o mês seguinte àquele em que seja recebido e o mês de maio do ano subsequente. 7 - Nos casos em que seja exercido o direito de antecipação previsto nos números anteriores, a entidade processadora procede, no mês de junho do ano seguinte, com base na declaração prevista no n.º 3, ao apuramento definitivo dos valores devidos, creditando ou exigindo ao beneficiário o pagamento da diferença, consoante os casos, no mês imediato. 8 - O recebimento de subvenções em violação do disposto nos números anteriores implica a obrigatoriedade de reposição das quantias indevidamente recebidas, as quais são deduzidas no quantitativo das subvenções a abonar posteriormente nesse ano, se às mesmas houver lugar. 9 - O disposto nos números anteriores abrange todas as subvenções mensais vitalícias e respetivas subvenções de sobrevivência, independentemente do cargo político considerado na sua atribuição, com a única exceção das previstas na Lei n.º 26/84, de 31 de julho, alterada pelas Leis n.ºs 33/88, de 24 de março, 102/88, de 25 de agosto, 63/90, de 26 de dezembro, e 28/2008, de 3 de julho. 10 - Se o beneficiário de subvenção mensal vitalícia ou de subvenção mensal de sobrevivência não tiver outro rendimento mensal não se aplica o disposto nos números anteriores”. 9. Efetuando uma súmula dos antecedentes legislativos ao referido preceito, tendo por referência a jurisprudência constitucional – constante do predito Acórdão nº 3/2016 e proferida a propósito de preceito de conteúdo normativo similar ao que ora se encontra sob escrutínio –, cumpre ter presente que as subvenções dos titulares de cargos políticos foram criadas pela Lei n.º 4/85, de 9 de abril, que estipulava, na sua versão original, que os titulares de cargos políticos têm direito a uma subvenção mensal vitalícia desde que tenham exercido os cargos ou desempenhado as respetivas funções após 25 de abril de 1974 durante oito ou mais anos, consecutivos ou interpolados (cfr. artigo 24.º, n.º 1). A subvenção era calculada, nos termos do artigo 25.º da mesma lei, à razão de 4% do vencimento base correspondente, por ano de exercício, até ao limite de 80%, acumulável com a pensão de aposentação; segundo o artigo 27.º da Lei n.º 4/85, 75% do seu montante era também transmissível por morte ao cônjuge e descendentes menores, ou aos ascendentes a cargo (cfr. artigo 28.º). O diploma citado foi objeto de várias modificações, sendo de salientar as introduzidas pela Lei n.º 26/95, de 18 de agosto. Com esta lei, passou a exigir-se, como condição de atribuição da subvenção, o exercício dos cargos ou desempenho das funções públicas, após 25 de abril de 1974, durante doze ou mais anos, consecutivos ou interpolados (artigo 24.º, n.º 1). Estabeleceu-se, então, um limite para a acumulação com a pensão de aposentação ou de reforma a que o respetivo titular tivesse igualmente direito, equivalente à remuneração base do cargo de ministro. Determinou-se, ainda, que a subvenção só poderia ser processada a partir do momento em que o titular do cargo perfizesse cinquenta e cinco anos de idade. A alteração mais significativa ocorreu, porém, com a Lei n.º 52-A/2005, de 10 de outubro, que revogou os artigos 24.º a 28.º da Lei n.º 4/85, eliminando, desta forma, o regime jurídico das subvenções vitalícias para os titulares de cargos políticos. O artigo 8.º daquele diploma previa um regime transitório, ao abrigo do qual «aos titulares de cargos políticos que, até ao termo dos mandatos em curso, preencham os requisitos para beneficiar dos direitos conferidos pelas disposições alteradas ou revogadas pelos artigos anteriores são aplicáveis, para todos os efeitos, aqueles regimes legais, computando-se, nas regras de cálculo, apenas o número de anos de exercício efetivo de funções verificado à data da entrada em vigor da presente lei, independentemente da data do requerimento e sem prejuízo dos limites máximos até aqui vigentes». Por fim, novas alterações advieram do artigo 77.º da LOE 2014, para cujo teor normativo se remete (cfr. supra 10.). 10. Cumpre, igualmente, sublinhar que o teor da norma extraída do preceito impugnado, relativa à condição de recursos, necessária para o acesso a prestações sociais não contributivas, regulada pelo Decreto-Lei n.º 70/2010, de 16 de junho, alterado pela Lei n.º 15/2011, de 3 de maio, e pelos Decretos-Leis n.ºs 113/2011, de 29 de novembro, e 133/2012, de 27 de junho, diplomas para as quais remete o mencionado n.º 1 do artigo 77.º da LOE 2014, se enquadram no âmbito do conjunto de medidas de consolidação orçamental definidas no Programa de Estabilidade e Crescimento 2010-2013, com o objetivo fundamental de harmonizar as condições de acesso às prestações sociais não contributivas e de alcançar uma aplicação mais criteriosa destas prestações, tendo o Decreto-Lei n.º 70/2010, de 16 de junho, procedido a uma redefinição das condições de acesso às prestações sociais não contributivas com um desígnio de harmonização por via da extensão da aplicação da verificação da condição de recursos a todas as prestações sociais de natureza não contributiva atribuídas pelo Estado. 11. Em contexto análogo, e na linha das novas alterações introduzidas pelo artigo 77.º da LOE 2014, no que concerne à introdução de uma nova condição de recursos, condicionante da atribuição das subvenções, a LOE 2015 veio, em termos similares, prever, no correspondente artigo 80.º, no que concerne à referida condição, que: «1- O valor das subvenções mensais vitalícias atribuídas a ex-titulares de cargos políticos e das respetivas subvenções de sobrevivência, em pagamento e a atribuir, fica dependente de condição de recursos, nos termos do regime de acesso a prestações sociais não contributivas previsto no Decreto-Lei n.º 70/2010, de 16 de junho, alterado pela Lei n.º 15/2011, de 3 de maio, e pelos Decretos-Leis n.ºs 113/2011, de 29 de novembro, e 133/2012, de 27 de junho, com as especificidades previstas no presente artigo. 2. Em função do valor do rendimento mensal médio do beneficiário e do seu agregado familiar no ano a que respeita a subvenção, esta prestação, com efeitos a partir do dia 1 de janeiro do ano seguinte: a) É suspensa se o beneficiário tiver um rendimento mensal médio, excluindo a subvenção, superior a (euro) 2000; b) Fica limitada à diferença entre o valor de referência de (euro) 2000 e o rendimento mensal médio, excluindo a subvenção, nas restantes situações. 3 - O beneficiário da subvenção deve entregar à entidade processadora daquela prestação, até ao dia 31 de maio de cada ano, a declaração do imposto sobre o rendimento de pessoas singulares relativa ao ano anterior ou certidão comprovativa de que, nesse ano, não foram declarados rendimentos. 4 - O não cumprimento do disposto no número anterior determina a imediata suspensão do pagamento da subvenção, que apenas volta a ser devida a partir do dia 1 do mês seguinte ao da entrega dos documentos nele referidos. 5 - O beneficiário da subvenção pode requerer à entidade processadora daquela prestação a antecipação provisória da produção de efeitos do regime estabelecido no presente artigo para o próprio ano. 6 - O pedido previsto no número anterior, devidamente instruído com prova do rendimento mensal atual dos membros do agregado familiar do beneficiário, produz efeitos entre o mês seguinte àquele em que seja recebido e o mês de maio do ano subsequente. 7 - Nos casos em que seja exercido o direito de antecipação previsto nos números anteriores, a entidade processadora procede, no mês de junho do ano seguinte, com base na declaração prevista no n.º 3, ao apuramento definitivo dos valores devidos, creditando ou exigindo ao beneficiário o pagamento da diferença, consoante os casos, no mês imediato. 8 - O recebimento de subvenções em violação do disposto nos números anteriores implica a obrigatoriedade de reposição das quantias indevidamente recebidas, as quais são deduzidas no quantitativo das subvenções a abonar posteriormente nesse ano, se às mesmas houver lugar. 9 - O disposto nos números anteriores abrange todas as subvenções mensais vitalícias e respetivas subvenções de sobrevivência, independentemente do cargo político considerado na sua atribuição, com a única exceção das previstas na Lei n.º 26/84, de 31 de julho, alterada pelas Leis n.os 102/88, de 25 de agosto, e 28/2008, de 3 de julho». Atendendo à letra deste último preceito, o único aspeto que o diferencia do teor do artigo 77.º da LOE 2014 reside na referência, pelo seu n.º 10, à circunstância de a aplicação da condição de recursos e do respetivo regime inscrito pelo artigo 77.º se encontrar dependente do recebimento, pelo beneficiário, de outros rendimentos mensais. Em suma, ambos os diplomas vieram alterar o regime das subvenções vitalícias então em vigor, no mesmo introduzindo uma condicionante de recursos para a atribuição das subvenções. Bem assim, determinaram diversas modulações de efeitos em função do valor do rendimento mensal médio do beneficiário e do seu agregado familiar, em particular, a (i) suspensão da subvenção, caso o beneficiário tivesse um rendimento mensal médio, excluindo a subvenção, superior a 2000 euro; bem como a (ii) limitação do montante da subvenção à diferença entre o valor de referência de 2000 euro e o rendimento mensal médio, excluindo a subvenção, nas restantes situações, estando o regime do artigo 77.º da LOE 2014 dependente do recebimento, pelo beneficiário, de outros rendimentos mensais. 12. Retornando à argumentação dos recorrentes, os mesmos convocam o Acórdão n.º 3/2016 e a decisão de inconstitucionalidade aí adotada para fundar a sua pretensão. Preliminarmente, cabe assinalar que não se tratou de decisão unânime, tendo-se registado cinco votos de vencido. Cabe ainda sublinhar que a solução normativa impugnada se integra num regime transitório, aplicável a quem já beneficiava ou ainda podia legalmente beneficiar da subvenção vitalícia, sendo que a mesma deixou de existir a partir de 2005. Passando agora aos principais fundamentos da decisão em apreço, eles resumem-se, no essencial, ao seguinte: (i) as legítimas expetativas dos recorrentes foram frustradas, em violação do princípio da proteção da confiança, pois, desta feita, as alterações levadas a cabo pelo legislador ordinário não se limitaram a modificar o regime jurídico da subvenção vitalícia em apreço (v.g., o seu quantum), antes tendo operado a modificação da sua natureza jurídica («O que sucede é que o comportamento do legislador ao longo do tempo – tornando embora mais exigentes as condições de atribuição da subvenção e reduzindo o seu montante – nunca pôs em causa a sua peculiar natureza, supra clarificada. Ora, a confiança dos beneficiários assentava precisamente neste aspeto: que o Estado manteria transitoriamente em vigor, para os beneficiários da prestação, um regime legal compatível com a sua natureza»); (ii) tendo em consideração o orçamento no seu todo, a poupança da despesa pública a alcançar com a medida orçamental em causa não seria «de grande monta». 12.1. Quanto ao primeiro fundamento, há que, antes de mais, apurar se, efetivamente, foi operada uma modificação da natureza jurídica da subvenção vitalícia em causa – que a possa ter descaracterizado – e, caso a resposta seja afirmativa, se havia legítimas expetativas, por parte dos respetivos beneficiários, no sentido de que, não obstante as sucessivas alterações legislativas que vieram a restringir o seu alcance pessoal e material (no texto do acórdão fala-se em «trajetória crescentemente restritiva») e, por último, a extingui-la (por efeito da Lei n.º 52-A/2005, de 10 de Outubro), a natureza jurídica da subvenção nunca seria alterada. Antes, porém, torna-se imperioso recuperar algo que transparece do Acórdão n.º 3/2016 relativamente à natureza jurídica da subvenção vitalícia que agora se aprecia. De forma sintética, não configura a mesma um direito fundamental «Pelo contrário, as sucessivas alterações legislativas deveriam ter alertado os afetados pelas normas cuja constitucionalidade aqui se escrutina para a precariedade desse regime, já que as subvenções vitalícias, não sendo um elemento constitucionalmente imposto ao estatuto dos titulares de cargos políticos, nem consubstanciando uma concretização necessária de um direito fundamental, não são imunes à possibilidade de uma reconfiguração legislativa com alcance redutor do círculo dos beneficiários e dos montantes das prestações» – itálico nosso). Do que se trata, segundo se pode ainda depreender, é de um «puro benefício» («Este último aspeto é, aliás, de extraordinária relevância para a presente análise: a subvenção vitalícia dos ex-titulares de cargos políticos não constitui uma dimensão concreta, nem do direito constitucional ao salário, nem do direito à segurança social. Por outras palavras: não é, na sua específica caracterização, nem remuneração, nem pensão, não gozando, por isso, da proteção constitucional conferida a estes dois tipos de rendimento. Representa antes um puro benefício, que, por razões específicas, válidas num certo contexto histórico, o legislador entendeu atribuir a uma categoria de sujeitos e cuja resistência às alterações legislativas são seguramente mais ténues» – itálico nosso) previsto em lei. Cumpre dizer que, mesmo para quem configure a subvenção vitalícia dos ex-titulares de cargos políticos como um verdadeiro direito, o mesmo apenas poderá ser visto como um direito legal, sem que se possa afirmar a sua analogia com qualquer direito, liberdade e garantia consagrado na Constituição. O que sempre seria difícil de aceitar – entenda-se, a sua fundamentalidade material – dada a sua natureza muito próxima de um privilégio dirigido a uma determinada categoria de pessoas. Passando, então, à questão da alegada modificação da natureza jurídica da subvenção vitalícia dos ex-titulares de cargos políticos, o raciocínio que subjaz a esta asserção prende-se com a circunstância de que, ao associá-la a uma condição de recursos, a mesma deixou de poder ser vista como um benefício estritamente pessoal atribuído a pessoas que exerceram determinadas funções políticas («Ora, a contabilização de outros rendimentos do beneficiário e do seu agregado familiar constitui um elemento inovador no regime jurídico relativo a estas prestações, que as descaracteriza por completo. Com a nova configuração, constante das normas sob escrutínio, a subvenção mensal vitalícia perde a sua natureza de benefício atribuído aos ex-titulares de cargos políticos, em razão dos serviços prestados ao país e tendo em conta as especiais exigências e potenciais consequências, nos percursos de vida de cada um, do desempenho de determinadas funções, e passa a revestir a natureza de prestação não contributiva comum, visando, como as outras, tão-somente evitar que os seus beneficiários sofram uma situação de carência económica»). Ora, «[S]e a evolução legislativa e a mudança das conceções sociais dominantes contrariam decisivamente a formação de uma base de confiança na perpetuação, inalterado, do regime anteriormente em vigor, é de ter como legítima e digna de proteção a crença – mais mitigada, mas ainda assim merecedora de tutela constitucional – de que qualquer alteração legislativa, a ter lugar, manteria uma configuração da subvenção consentânea com a sua finalidade e a sua natureza originais». Dos votos de vencidos apostos a este acórdão podem extrair-se várias ideias fundamentais – não necessariamente complementares, mas também não necessariamente excludentes – que visam contrariar a posição vencedora. Vejamos: (i) Não existe propriamente uma «garantia de instituto» (Conselheiro Pedro Machete); num sentido próximo, sustenta o Conselheiro Lino Ribeiro o seguinte: «E se o comportamento do legislador não contribui para a formação, por parte dos potenciais beneficiários, de expectativas fundadas na intangibilidade ou na subsistência do regime jurídico das pensões em pagamento, de igual modo também não alimentou expectativas de que manteria permanentemente um regime legal compatível com a natureza da subvenção, ou que nunca alteraria as suas características essenciais». (ii) A subvenção mensal vitalícia não se inscreve no âmbito dos direitos, regalias e imunidades dos titulares dos cargos políticos, antes sendo evidente a sua proximidade com a figura do apoio social; neste preciso sentido, defende o Conselheiro Pedro Machete no seu voto de vencido que, «5. Ora, é precisamente essa conexão ténue com o exercício da função ou cargo político que desaparece quase por completo no caso da subvenção mensal vitalícia. Desde logo, porque a mesma, nos termos dos artigos 24.º, n.º 1, e 26.º, n.º 1, da Lei n.º 4/85, de 9 de abril, só é atribuída a quem, tendo exercido durante um certo número de anos um ou mais dos cargos previstos no artigo 1.º da citada Lei, já não exerça a função ou o cargo que está na base da sua atribuição. Mas há outros fatores que apontam decisivamente para uma natureza de apoio social, mais do que de garantia funcional (similar à indemnidade parlamentar). De resto, isso mesmo é indiciado pela occasio legis referida no acórdão. Com efeito, concorrem no sentido da prevalência de uma conotação social em detrimento de uma natureza mais diretamente ligada ao exercício efetivo de cargos políticos: – O caráter vitalício da subvenção: o ex-titular de cargo político previsto no artigo 24.º, n.ºs 1 e 3, da Lei n.º 4/85 (na redação da Lei n.º 26/95, de 18 de agosto) tem direito à subvenção enquanto for vivo; – A transmissibilidade do direito à subvenção: em caso de morte do beneficiário de subvenções mensais vitalícias conferidas pelos n.ºs 1 e 3 do artigo 24.º da Lei n.º 4/85, 75% do respetivo montante transmite-se ao cônjuge viúvo e aos descendentes menores ou incapazes e aos ascendentes a seu cargo, mediante requerimento (cfr. o artigo 28.º, n.º 1, da referida Lei n.º 4/85); – A articulação em termos de complementaridade com a subvenção em caso de incapacidade – não revogada pelo artigo 6.º, n.º 1, da Lei n.º 52-A/2005, de 10 de outubro, e, portanto, ainda em vigor – e com a subvenção de sobrevivência: no primeiro caso, “quando, no decurso do exercício das funções referidas no artigo 1.º, ou por causa delas, o titular do cargo se incapacitar física ou psiquicamente para o mesmo exercício tem direito a uma subvenção mensal correspondente a 50% do vencimento do respetivo cargo enquanto durar a incapacidade, desde que o incapacitado não aufira, por continuar titular do cargo, ou por o ter sido, nos termos deste decreto, vencimento ou subsídio superiores àquela subvenção” (cfr. o artigo 29.º da Lei n.º 4/85); no segundo caso, “se, em caso de morte no exercício das funções previstas no artigo 1.º, não houver lugar à atribuição da subvenção mensal vitalícia prevista no artigo 24.º, será atribuída ao cônjuge sobrevivo, aos descendentes menores ou incapazes e aos ascendentes a seu cargo uma subvenção mensal de sobrevivência correspondente a 40% do vencimento do cargo que o falecido desempenhava” (cfr. o artigo 30.º da Lei n.º 4/85); – O contraste com o subsídio de reintegração, que, como refere Maria Benedita Urbano, desempenha função similar à de uma “indemnidade de fim de mandato” (v. ob. cit., p. 373): “aos titulares de cargos políticos que não tiverem completado 12 anos de exercício das funções referidas no n.º 1 do artigo 24.º é atribuído um subsídio de reintegração, durante tantos meses quanto os semestres em que tiverem exercido esses cargos, de montante igual ao vencimento mensal do cargo à data da cessação de funções” (cfr. o artigo 31.º, n.º 1, da Lei n.º 4/85, na redação dada pelas Lei n.º 3/2001, de 23 de fevereiro). Aliás, existem diversos pareceres do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República a qualificar expressamente a subvenção vitalícia em causa como “medida de segurança social que visa a atenuação, sob um figurino compensatório, dos efeitos do afastamento do exercício da profissão que a carreira política impôs aos titulares de cargos políticos” (assim, v. o Parecer n.º 97/90; no mesmo sentido, v., a título exemplificativo, os Pareceres n.ºs 61/86, 69/86, 104/87, 97/88, 96/90, 97/90, 4/91, 20/92, 73/92, 50/96, 28/98, 1/2003 e 165/2003). Por outro lado, é evidente que a medida em apreço não constitui um elemento fundamental ou necessário do estatuto dos titulares de cargos políticos – e, por isso, foi eliminada. E, decisivamente, importa ter presente que o fim compensatório desligado do exercício efetivo de funções, como sucede, não é incompatível – bem pelo contrário – com o reconhecimento de uma autónoma função e natureza sociais, independentemente do nomen iuris atribuído. Afinal, como reconhece a maioria que votou o acórdão, está em causa também “assegurar mínimos de existência condigna” a quem prestou determinados serviços, sendo tais «mínimos» aferidos pela “continuidade de um nível de vida satisfatório, sem uma degradação acentuada». Este mesmo aspeto é salientado pelo Conselheiro Lino Ribeiro pela seguinte forma: «O regime da subvenção mensal vitalícia revela que a prestação assume natureza análoga à das prestações da segurança social, já que contempla situações de incapacidade e de decesso, permite a transmissibilidade “mortis causa” do direito, é auferida após os 55 anos de idade e é cumulável com a pensão de aposentação ou de reforma. Como o tempo de exercício do cargo político enquanto tal não garante o direito à aposentação, embora conte para esse efeito no cargo de origem, a lei pretende compensar socialmente o titular daquele cargo na velhice, invalidez e morte com a subvenção mensal vitalícia (cfr. Pareceres do Conselho Consultivo Procuradoria Geral da República, nºs 97/1998, 97/1990, 73/1992 e 1/2003, in http:www.dgsi.pt)». (iii) O acórdão incorre em grave incongruência ao fazer assentar a declaração de inconstitucionalidade num juízo habitualmente aplicável a direitos fundamentais quando, do mesmo passo, afirma, abertamente, que a subvenção em questão consubstancia um «puro benefício» – vd. a declaração de voto do Conselheiro Carlos Cadilha que agora em parte se reproduz: «No caso, o acórdão reconhece que as sucessivas e constantes alterações do regime legal, que conduziram à restrição dos requisitos da atribuição da subvenção vitalícia e, depois, à sua total eliminação para futuro, impedem que se tenha como verificado o primeiro requisito da tutela constitucional da proteção da confiança (a expectativa de estabilidade do regime jurídico), quando, por fim, a atribuição da subvenção passa também a ser condicionada por um limite de rendimentos. Quando é certo que para essa mesma conclusão contribui a circunstância de a subvenção constituir um mero benefício, que não dispõe da proteção constitucional do direito ao salário ou do direito à segurança social. […] Poderá dizer-se que uma subvenção sujeita a condição de recursos em termos de a sua atribuição ou o montante a auferir fiquem dependentes de rendimentos do agregado familiar, e não apenas do beneficiário, poderá não ser ajustado ao estatuto constitucional dos titulares de cargos políticos, mas essa é uma questão que se não reflete na tutela constitucional da proteção da confiança e não pode servir de fundamento a um juízo de inconstitucionalidade com esse parâmetro». (iv) A manutenção da subvenção paga aos ex-titulares de cargos políticos nos exatos termos em que foi concebida, não só põe em causa o princípio da igualdade, como nem sequer representa já a realidade atual, não podendo afirmar-se com exatidão que ainda corresponda, ou não, à perceção da comunidade. Efetivamente, cumpre assinalar, na senda das considerações manifestadas pelo Conselheiro Pedro Machete na sua declaração de voto, que «a subvenção vitalícia atribuída aos ex-titulares de cargos políticos é uma prestação para a qual os mesmos não descontaram – tal subvenção corresponde na verdade a uma prestação não contributiva – e que para a consecução das aludidas metas foi exigido o sacrifício de salários e de prestações contributivas, como as pensões de aposentação…Afinal, salários de «funcionários públicos», pensões e outras prestações sociais e a própria subvenção vitalícia reconduzem-se sempre a prestações pecuniárias a pagar por conta do Orçamento do Estado». Ora, se ainda se podia aceitar uma contribuição deste estilo quando reportada à situação dos ex-titulares de cargos políticos, designadamente dos ex-deputados, de há umas décadas atrás, já não é possível justificá-la do ponto de vista da sua constitucionalidade quando reportada a um contexto social, político e económico totalmente distinto. (v) A ‘indexação’, designadamente ao DL n.º 70/2010, não põe em causa o propósito inicial da solução normativa em apreço. Isto mesmo é sinalizado nas declarações de voto dos Conselheiros Pedro Machete e Lino Ribeiro, dos quais se extraem os excertos que seguidamente se transcrevem: «Mas, tendo em conta tudo quanto se refere no acórdão a este respeito e, bem assim, as modificações legislativas posteriores a 2005 mencionadas no ponto anterior desta declaração, verifica-se que a confiança constitucionalmente tutelada dos beneficiários da subvenção vitalícia apenas poderia respeitar à continuidade do reconhecimento pelo exercício passado de funções políticas e à atribuição de uma compensação compatível com tal reconhecimento e as funções anteriormente exercidas; não um quantum certo e imodificável. Ora, nessa parte, e pelas razões já referidas, o artigo 80.º da LOE 2015 não constitui uma descontinuidade relativamente ao tratamento anterior; o mesmo preceito continuou a assegurar o pagamento de valores que não podem ser considerados incompatíveis com a autonomia patrimonial ou um nível de vida satisfatório dos beneficiários da subvenção vitalícia» – Conselheiro Pedro Machete. E, «Pretendeu-se valorizar a função política através da concessão de uma subvenção suplementar não contributiva que atenue os efeitos prejudiciais da interrupção da atividade profissional em razão da dedicação ao exercício dessa função. A integração no complexo normativo relativo ao regime dos direitos de índole social, destinado a satisfazer as necessidades dos cidadãos, sobretudo daqueles que desenvolvem uma atividade profissional, no setor público ou privado, e em alguns casos do respetivo agregado familiar, justifica que o valor de referência possa incluir também os rendimentos do agregado familiar. A natureza não contributiva da subvenção por si só justifica tal solução, sem que se veja nisso a transformação da subvenção numa prestação assistencialista. A lei não pretende que o reconhecimento do direito à subvenção fique dependente da prova da carência de recursos, mas apenas que a redução temporária do valor da subvenção tenha em conta os rendimentos do agregado familiar. Não se trata, pois, de garantir, em nome da dignidade humana, um rendimento social mínimo de subsistência aos ex-titulares de cargos políticos, mas apenas que o valor prestação compensatória dos encargos inerentes à opção pela carreira política possa ser transitoriamente ser calculado em função dos rendimentos do agregado familiar» – Conselheiro Lino Ribeiro. (vi) Para quem admita verificar-se uma alteração de natureza jurídica da subvenção vitalícia em causa, a mesma apresenta-se como uma medida temporária (para mais, inserida num esforço coletivo em tempos difíceis), haja em vista a inserção da medida impugnada em norma orçamental – «a excecionalidade ou necessidade temporária impõem justamente uma adaptação meramente transitória da medida que, por isso mesmo, não é alterada na sua natureza. Com efeito, passado o período de exceção, a medida em causa retoma a sua configuração original» (cfr. o voto de vencido do Conselheiro Pedro Machete; para o Conselheiro Lino Ribeiro, esta asserção não é posta em causa pelo facto de o LOE 2015 repetir uma medida em quase tudo idêntica à do LOE 2014, pois, por um lado, em parte alguma se sugere que ela consubstancia uma medida estrutural e, nesse sentido, definitiva e não meramente conjuntural, e, por outro lado, se houvesse a pretensão de criar uma medida estrutural teria mais sentido inserir a mesma na Lei n.º 4/85: « Se fosse uma medida de natureza definitiva, a mesma já resultaria do artigo 77.º da LOE de 2014, constituindo o preceito objeto de fiscalização uma duplicação desnecessária, ou então o legislador teria introduzido tal inovação na Lei n.º 4/85, que é a sede própria para alterar de forma duradoura o regime dessas subvenções, como sempre fez no passado»). Em síntese, somando e sopesando os vários argumentos esgrimidos, quer no acórdão, quer, sobretudo, nas declarações de voto dos Senhores Conselheiros que não o subscreveram, podem extrair-se várias ilações. De entre as quais destacam-se as que seguidamente se expõem. Em primeiro lugar, registou-se ao longo dos anos uma tendência no sentido do afunilamento dos pressupostos de atribuição da pensão vitalícia dos ex-titulares de cargos políticos (processo que teve como epílogo a sua extinção), aproximando-a ou, se se preferir, acentuando a sua natureza de prestação da segurança social não contributiva. Em segundo lugar, a subvenção vitalícia dos ex-titulares de cargos políticos não configura um direito fundamental. Neste sentido, não goza do mesmo tipo de tutela de que beneficiam os direitos fundamentais, tutela acrescida quando se trata de direitos, liberdades e garantias (cfr. artigos 17.º e 18.º da CRP). Em terceiro lugar, o tratamento legislativo da subvenção vitalícia em apreço foi acompanhando a realidade da situação socio-económica dos ex-titulares de cargos políticos. Em quarto lugar, a condição de recursos é comum no que se refere a muitas das prestações dos subsistemas de proteção familiar e de solidariedade e de apoios sociais ou subsídios (v. artigo 1.º do Decreto-lei n.º 70/2010, de 16 de junho). Tanto basta para inferir que a norma impugnada – a solução legislativa proposta pelo legislador ordinário e que agora se aprecia –, ainda que proceda a uma transformação da natureza jurídica original da pensão vitalícia dos ex-titulares de cargos políticos (e não, portanto, a uma mera acentuação de uma natureza que já era a sua ou que lhe era próxima), não afronta de modo desadequado e desproporcionado a confiança dos seus beneficiários, confiança essa tutelada de forma genérica ao abrigo do artigo 2.º da Constituição. Com efeito, ela continua a prever a atribuição aos ex-titulares de cargos políticos de um montante apto a proporcionar-lhes autonomia patrimonial e um nível de vida satisfatório, sendo certo que os mesmos, atendendo à circunstância de a subvenção vitalícia em causa não poder ser vista como um direito fundamental, apenas podiam confiar na continuidade do reconhecimento, por parte do Estado, das funções políticas que exerceram, mas já não num quantum certo e para sempre inalterável. Acresce a isto que não se vislumbra a alegada violação do princípio da igualdade (artigo 13.º), uma vez que decorre da dimensão material deste princípio que situações distintas reclamam soluções distintas. Ora, como visto, a evolução do estatuto remuneratório dos titulares de cargos políticos e, outrossim, dos direitos e regalias associados aos seus vários e respetivos estatutos justifica uma intervenção do legislador que pretenda acomodar determinadas medidas adotadas num certo contexto a novas e distintas realidades. Ao invés, e conforme aflorado supra, desigualdade, sim, adviria da manutenção da subvenção vitalícia devida aos ex-titulares de cargos políticos nos exatos moldes em que foi concebida e inicialmente aplicada. Ainda em jeito de conclusão, não pode deixar de mencionar-se o Acórdão n.º 428/2018, tirado por unanimidade em Plenário, em que também estava em causa a apreciação do regime jurídico das subvenções vitalícias dos ex-titulares de cargos políticos, embora sob um ângulo algo distinto. Seja como for, pode inferir-se, a partir da leitura do aresto em questão, que já com ele se deu uma fragilização da posição maioritária adotada no Acórdão n.º 3/2016. Vejamos o que foi afirmado nesse Acórdão n.º 428/2018: «Nestes termos − e conforme se sublinhou Acórdão n.º 3/2016 −, considerando que, nas sucessivas alterações que fez ao regime das subvenções, o legislador evidenciou a intenção de reduzir o seu montante, chegando ao ponto de as eliminar, como efetivamente veio a ocorrer em 2005, não se pode ter por verificado o primeiro requisito da proteção constitucional da confiança. Com efeito, a evolução legislativa relatada tem um sinal visivelmente restritivo, que se expressou através de exigências cada vez maiores para o reconhecimento do direito à subvenção e em condições cada vez mais rigorosas para o seu recebimento efetivo. Conclui-se, assim, seguindo de perto a fundamentação do Acórdão n.º 3/2016, que as normas sindicadas não violam o princípio da proteção da confiança. 14. Resta dizer que a conclusão é a mesma – a fortiori – caso se entenda que as normas apreciadas no Acórdão n.º 3/2016 não violavam o princípio da proteção da confiança. Seja porque se entende que as subvenções vitalícias constituem uma espécie de apoio social, de modo que a sujeição a condição de recursos, nos termos gerais, não adultera a sua natureza; seja porque se entende que as normas que faziam depender de condição de recursos, nos termos gerais, a atribuição e o quantum da subvenção, consubstanciavam uma medida de carácter provisório, sem a virtualidade de descaracterizar a figura; seja porque se parte de uma compreensão diversa da tutela constitucional da confiança, nos termos da qual as expectativas dos destinatários na continuidade do regime anterior devem ser aferidas em função, não das incidências empíricas do comportamento legislativo, mas da relevância constitucional das situações jurídicas que através dele se consolidaram; seja porque se entende que o «contrapólo valorativo» de uma eventual lesão da confiança não era a redução da despesa pública, mas a justiça na distribuição dos sacrifícios da consolidação orçamental; seja, em suma, qual for a razão para se entender que as normas então apreciadas não eram inconstitucionais, maior será a razão para se formar idêntico juízo a respeito das normas sindicadas no presente processo. Assim sendo, seria ocioso reabrir a controvérsia sobre a qual incidiu o Acórdão n.º 3/2016. O Tribunal basta-se com o juízo de que, mesmo tendo por referência o entendimento expresso em tal aresto, as normas sindicadas pelo requerente não são inconstitucionais». 12.2. Quanto ao segundo fundamento – relembremos, o de que, tendo em consideração o orçamento no seu todo, a poupança da despesa pública a alcançar com a medida orçamental em causa não seria «de grande monta» –, como bem salienta a Conselheira Maria Lúcia Amaral na sua declaração de voto, «[…] o Tribunal procedeu neste caso a uma ponderação – entre as «expectativas» das pessoas quanto à inalterabilidade do regime das prestações em causa (ou, como se diz no acórdão, quanto à inalterabilidade da sua «natureza») e os fins de interesse público que a justificariam – que não foi suficientemente fundamentada». De facto, prossegue a mesma, «Em todo o caso, os termos em que se processa esta ponderação – seja ela feita no quadro do princípio da proporcionalidade, seja ela feita no quadro do princípio da proteção da confiança – têm que ser exigentemente fundamentados. O juízo nunca é, nestas circunstâncias, de fácil formulação, uma vez que estamos perante a mais «fino» e «delicado» teste a que há que proceder. E não creio que, no presente caso, tal «teste» tenha sido realizado com fundamentação suficiente. Por um lado, porque acabou por ser indiferente, para o «balanceamento» que se fez, um dado que já havia ficado claro – e segundo o qual o direito a aferir subvenções mensais vitalícias decorria exclusivamente da lei ordinária, e não detinha, por isso, especial proteção jurídico-constitucional. Quando se «pesaram» as expectativas dos cidadãos na manutenção, por parte do legislador, da natureza destas subvenções, conferindo a esse «peso» a máxima intensidade – pois que se entendeu que havia uma «expectativa», constitucionalmente merecedora da maior tutela, de que as referidas subvenções não fossem «desvirtuadas» pela aplicação da lógica da condição de recursos – em nenhum lugar da ponderação se voltou a valorar o «facto», que já ficara claro, de serem essas subvenções o resultado de uma criação livre do legislador. Por que razão poderia então este revogá-las para o futuro, mas nunca submetê-las a condição de recursos durante o tempo intermédio? Por outro lado, a consideração das razões de interesse público que levaram o legislador a mudar o estado de coisas é feita de modo claramente insatisfatório. Dizer, como se diz, que as poupanças da despesa pública que com esta medida se obteria «são, seguramente, insuficientes», a meu ver, não basta. Por isso, e também por este motivo, não acompanhei a decisão que a maioria tomou». Não podemos deixar de subscrever o argumento segundo o qual a ponderação levada a cabo pelo Acórdão n.º 3/2016, pelos motivos supra expostos, se mostra insatisfatória, não sendo passível de fundar uma qualquer inconstitucionalidade assacável à norma impugnada. III – Decisão Em face do exposto, decide-se: a) Não julgar inconstitucional, por violação do artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa, as normas constantes do artigo 77.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro; e, em consequência b) Conceder provimento ao presente recurso. Sem custas, por não serem devidas, uma vez que o Ministério Público, que interpôs o presente recurso por imposição legal e «em nome próprio na defesa dos direitos e interesses que lhe são confiados por lei», está isento das mesmas, nos termos do artigo 4.º, n.º 1, alínea a), do Regulamento das Custas Processuais, aplicável por remissão expressa do artigo 4.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro, sempre nas suas redações atuais. Lisboa, 5 de novembro de 2024 - Maria Benedita Urbano - José Teles Pereira (Revendo a posição assumida há nove anos, no Ac. 3/2016, como já resultava do Ac. 428/2018 que subscrevi). - Gonçalo Almeida Ribeiro - Rui Guerra da Fonseca - José João Abrantes