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ACÓRDÃO Nº 689/2025
Processo n.º 366/25
2.ª Secção
Relator: Conselheiro António José da Ascensão
Ramos
*
Acordam
na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional
I.
Relatório
1. O Ministério Público
interpôs recurso para o Tribunal Constitucional ao abrigo do artigo 70.º, n.º
1, alínea a), da Lei n.º 28/82 de 15 de novembro (Lei da Organização,
Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, adiante designada por LTC), da sentença do Tribunal
Administrativo e Fiscal de Penafiel de 31 de janeiro de 2025, pedindo a
fiscalização do disposto no artigo 2.º, n.º 2, da Lei n.º 45/2024, de 27 de
dezembro, com fundamento no juízo de inconstitucionalidade por violação do
princípio da confiança (artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa) e
de desaplicação desta norma constante da decisão recorrida.
2.
A. propôs
ação contra a Caixa Geral de Aposentações (doravante, CGA) e o Ministério da
Educação, pedindo a extensão de efeitos da sentença proferida no Proc.
485/19.2BEPNF e, como consequência necessária daí decorrente, a condenação das
requeridas a reinscreverem a demandante na CGA com efeitos reportados a 1 de
setembro de 2013, bem como a concretizar os atos materiais necessários a repor
essa inscrição.
O
Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel julgou a ação totalmente
procedente, desaplicando a norma do artigo 2.º, n.º 2, da Lei n.º 45/2024, de
27 de dezembro, e condenando as entidades demandadas à inscrição da demandante
na CGA nos termos peticionados.
3. O Ministério Público
veio então interpor recurso para o Tribunal Constitucional desta sentença, que
foi admitido com subida imediata, nos próprios autos e com efeito apenas
devolutivo.
Depois
de notificado, o recorrente apresentou alegações concluindo do seguinte modo:
«1. O
Ministério Público interpôs recurso obrigatório, para este Tribunal
Constitucional, da douta sentença, de 31-01-2025, do Mmo. Juiz do Tribunal
Administrativo e Fiscal de Penafiel que decidiu “Em Dezembro do ano passado foi
publicada a Lei n.º 45/2024, de 27-12. Esta lei visa, ostensivamente, a
«interpretação autêntica do n.º 2 do artigo 2.º da Lei 60/2005, de 29 de
Dezembro, que estabelece mecanismos de convergência do regime de protecção
social da função pública com o regime geral da segurança social, no que
respeita às condições de aposentação e cálculo das pensões». (…) . O legislador
viola a confiança legítima dos particulares e, consequentemente, o princípio da
protecção da confiança, quando decide introduzir, em 2024, inovações na Lei n.º
60/2005, i) sem qualquer consideração pelos efeitos já constituídos, ii) sem
qualquer consideração pela jurisprudência que, de forma reiterada e constante,
vinha atribuindo aos professores o direito à inscrição na Caixa Geral de
Aposentações a quem antes de 01-01-2006, estivesse inscrito nesse regime de
providência. (…) Nada permitiria a qualquer particular nas presentes
circunstâncias antever como minimamente possível que deveria provar não existir
«qualquer descontinuidade temporal»; ou b) Existindo descontinuidade temporal,
se comprove que: i) Esta seja de natureza involuntária, limitada no tempo e
justificada pelas especificidades próprias da carreira em que o funcionário ou
agente está inserido; e ii) O funcionário não tenha exercido actividade
remunerada durante o período em que interrompeu o vínculo público. O artigo
2.º/2 da Lei n.º 45/2024 de 27-12 deve ser desaplicado por
inconstitucionalidade, nomeadamente por violação do princípio da confiança”.
2. Constitui,
pois, objecto do recurso, nos termos supramencionados, a questão da
constitucionalidade da norma do art.º 2.º n.º 2 da Lei n.º 45/2024, de 27/12,
que refere: “1 - Para efeitos de interpretação do n.º 2 do artigo 2.º da Lei
60/2005, de 29 de Dezembro, considera-se que a obrigatoriedade de inscrição no regime
geral de segurança social do pessoal que inicie funções a partir de 1 de
Janeiro de 2006, ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o
regime de protecção social da função pública em matéria de aposentação, abrange
os subscritores que cessaram o seu vínculo de emprego público após 1 de Janeiro
de 2006 e que voltem a estabelecer novo vínculo de emprego público em condições
que, antes da entrada em vigor da Lei 60/2005, de 29 de Dezembro, conferiam
direito de inscrição na Caixa Geral de Aposentações. 2 - Ressalva-se da
obrigatoriedade estabelecida no número anterior o funcionário ou agente que
demonstre que, apesar da cessação do vínculo de emprego público, constituiu um
novo vínculo de emprego público com a mesma ou com outra entidade pública,
desde que, nos termos do n.º 1 do artigo 22.º do Estatuto da Aposentação,
aprovado pelo Decreto-Lei 498/72, de 19 de Dezembro: a) Não exista qualquer
descontinuidade temporal; ou b) Existindo descontinuidade temporal, se comprove
que: i) Esta seja de natureza involuntária, limitada no tempo e justificada
pelas especificidades próprias da carreira em que o funcionário ou agente está
inserido; e ii) O funcionário não tenha exercido actividade remunerada durante
o período em que interrompeu o vínculo público” (sublinhado nosso).
3. A Lei n.º
60/2005, de 29 de dezembro estabeleceu os mecanismos de convergência do regime
de proteção social da função pública com o regime geral da segurança social, no
que respeita às condições de aposentação e cálculo das pensões.
4. Prevê este
diploma, no seu artigo 2.º, quanto à inscrição de subscritores na Caixa Geral
de Aposentações que: “1 - A Caixa Geral de Aposentações deixa, a partir de 1 de
janeiro de 2006, de proceder à inscrição de subscritores. 2 - O pessoal que inicie
funções a partir de 1 de janeiro de 2006 ao qual, nos termos da legislação
vigente, fosse aplicável o regime de protecção social da função pública em
matéria de aposentação, em razão da natureza da instituição a que venha a estar
vinculado, do tipo de relação jurídica de emprego de que venha a ser titular ou
de norma especial que lhe conferisse esse direito, é obrigatoriamente inscrito
no regime geral da segurança social”.
5. Este
dispositivo normativo impôs, portanto, um limite na inscrição de novos
subscritores, a partir de 1 de janeiro de 2006, vedando o acesso ao regime
social convergente de trabalhadores ou agentes que exerçam funções públicas e
se inscrevam após esta data, e, consequentemente, a obrigatoriedade da
inscrição destes trabalhadores no regime geral da segurança social.
6. Neste
sentido, a Caixa Geral de Aposentações está impedida de inscrever trabalhadores
que, pela primeira vez, estejam a exercer funções públicas após o limite
temporal estabelecido por aquela norma.
7. Ou seja, o
que o legislador pretendeu foi não aumentar o número de inscrições através do
cancelamento da entrada de novos subscritores e, nessa medida, caminhar para a
convergência ao mesmo tempo que se limitava o crescimento da despesa pública
nesta área.
8. Aliás, na
exposição de motivos constante da Proposta de Lei nº 38/X podia ler-se, entre o
mais, que “Razões de equidade e de justiça social, aliadas ao desaparecimento
progressivo das razões que estiveram na base da criação para os funcionários
públicos de um regime de pensões separado do da generalidade dos restantes
trabalhadores por conta de outrem e à necessidade de contrariar o desequilíbrio
financeiro do sistema, que a consolidação das finanças públicas torna
inadiável, recomendam a implementação neste momento das medidas necessárias a
alcançar essa uniformização de regimes. A concretização da convergência não
deve, porém, fazer-se nem à custa do sacrifício das expectativas daqueles que,
no quadro do regime actualmente em vigor, já reúnem condições para se aposentarem,
nem de ruturas fracturantes, optando-se antes por um modelo de transição
gradual que aplica aos funcionários, agentes da Administração Pública e demais
servidores do Estado o regime de pensões do Estatuto da Aposentação, o regime
de segurança social ou ambos simultaneamente”.
9. A Lei
45/2024 de 27 de dezembro refere expressamente que “A presente lei procede à
interpretação autêntica do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de
dezembro, que estabelece mecanismos de convergência do regime de proteção
social da função pública com o regime geral da segurança social, no que
respeita às condições de aposentação e cálculo das pensões”. E acrescenta: “1.
Para efeitos de interpretação do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29
de dezembro, considera-se que a obrigatoriedade de inscrição no regime geral de
segurança social do pessoal que inicie funções a partir de 1 de janeiro de
2006, ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de
proteção social da função pública em matéria de aposentação, abrange os
subscritores que cessaram o seu vínculo de emprego público após 1 de janeiro de
2006 e que voltem a estabelecer novo vínculo de emprego público em condições
que, antes de 1 de janeiro de 2006, conferiam direito de inscrição na Caixa
Geral de Aposentações (n.º 1 do artigo 2.º); 2. Ressalva-se da obrigatoriedade
estabelecida no n.º 1 do artigo 2.º o funcionário ou agente que demonstre que,
apesar da cessação do vínculo de emprego público, constituiu um novo vínculo de
emprego público com a mesma ou com outra entidade pública, desde que, nos
termos do n.º 1 do artigo 22.º do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo
Decreto-Lei n.º 498/72, de 19 de dezembro (n.º 2 do artigo 2.º): a) Não exista
qualquer descontinuidade temporal; ou b) Existindo descontinuidade temporal, se
comprove que: i) Esta seja de natureza involuntária, limitada no tempo e
justificada pelas especificidades próprias da carreira em que o funcionário ou
agente está inserido; e ii) O funcionário não tenha exercido atividade
remunerada durante o período em que interrompeu o vínculo público”.
10. A
exposição de motivos da Proposta de Lei n.º 19/XVI/1.ª respeitante à Lei 45/24,
de 29/12 refere que: “Com a publicação da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro,
na sua redação atual, estabeleceram-se mecanismos de convergência do regime de
proteção social da função pública com o regime geral da segurança social, no
que respeita às condições de aposentação e cálculo das pensões. A fim de
alcançar este resultado, o n.º 1 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de
dezembro, na sua redação atual, determinou que, a partir de 1 de janeiro de
2006, a Caixa Geral de Aposentações (CGA) deixaria de proceder à inscrição de
subscritores. Ademais, o artigo 9.º da mesma lei procedeu à revogação do artigo
1.º do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de
dezembro, na sua redação atual, e de todas as normas especiais que conferissem
direito de inscrição na CGA, garantindo uma clara convergência do regime de
proteção social da função pública com o regime da segurança social, tendo em
vista a existência de um regime de proteção social fechado. Neste sentido o n.º
2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, na sua redação atual,
veio determinar a obrigatoriedade de inscrição no regime geral da segurança
social do pessoal que inicie funções a partir de 1 de janeiro de 2006, ao qual,
nos termos da legislação anterior vigente, fosse aplicável o regime de proteção
social da função pública em matéria de aposentação, em razão da natureza da
instituição a que venha a estar vinculado, do tipo de relação jurídica de
emprego de que venha a ser titular ou de norma especial que lhe conferisse esse
direito. (…) O Acórdão do STA, no processo n.º 0889/13, de 06.03.2014, concluiu,
tendo em conta o artigo 2.º daquele diploma, que se refere apenas ao pessoal
que “inicie funções”, visando o mesmo cancelar novas entradas no sistema e não
limitar os subscritores que permanecem no mesmo, concluindo não haver quebra do
estatuto do subscritor quando o funcionário ou agente se limita a transitar de
uma entidade administrativa para outra sem qualquer descontinuidade temporal,
nos termos do n.º 1 do artigo 22.º do Estatuto da Aposentação. Porém,
jurisprudência posterior tem ultrapassado o sentido do referido Acórdão,
entendendo que o direito de manutenção de inscrição de antigos subscritores
deve ser reconhecido, mesmo quando exista descontinuidade temporal entre os
vínculos de emprego público estabelecidos e a continuidade de funções. Uma vez que
tais entendimentos contrariam a intenção legislativa de proceder à convergência
de sistemas, n.º 60/2005, de 29 de dezembro impedindo assim, na prática, que a
Caixa Geral de Aposentações se mantenha como um regime fechado, importa, com
premência, proceder a uma clarificação do sentido e alcance da determinação
ínsita no n.º 2 do artigo 2.º da Lei, na sua redação atual” (sublinhado nosso).
11. Na
discussão, na generalidade, da Proposta de Lei n.º 19/XVI/1.ª (GOV) que procede
à interpretação autêntica do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de
dezembro, que estabelece mecanismos de convergência do regime de proteção
social da função pública com o regime geral da segurança social, a Sr.ª
Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social (Maria do Rosário Palma
Ramalho) referiu que : “A interpretação que firmamos do artigo 2.º- é
sempre o artigo 2.º do diploma de 2005 - é, no nosso entender, a mais
consentânea com o espírito do legislador aquando da aprovação da Lei n.º 60/2005.
Ou seja, pretende-se continuar o objetivo da lei, que era assegurar a
convergência dos sistemas da CGA e da Segurança Social, tornando a primeira num
sistema fechado, isto é, a extinguir, e o objetivo simultâneo de reconhecer
àqueles trabalhadores da Administração Pública que efetivamente têm uma
continuidade material no exercício de funções, apesar de poderem ter contratos
diferentes, sucessivos, que essa continuidade lhes permita ter a reinscrição”.
12. Estando a
Lei n.º 45/2024, de 27/12 qualificada, pelo próprio legislador, como lei
interpretativa importa apurar a abordagem do Tribunal Constitucional sobre esta
matéria.
13. No que
diz respeito a leis interpretativas em matéria fiscal, o Acórdão n.º 751/2020
deste Tribunal Constitucional, tirado em Plenário, refere o seguinte: “10. A
especificidade da lei interpretativa prende-se com a intenção e a força
vinculante do próprio ato normativo: por contraposição à lei inovadora, aquela
visa ou declara pretender fixar apenas o sentido correto de um ato normativo
anterior. A mesma não pretende criar direito novo, antes tem como objetivo
esclarecer o sentido “correto” do direito preexistente. «O órgão competente que
cria uma lei (p. ex. a Assembleia da República) tem também a competência para a
interpretar, modificar, suspender ou revogar» (cfr. BAPTISTA MACHADO,
Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, Coimbra, 1983, p.
176). Está em causa, afinal, uma manifestação da mesma competência legislativa
que é fonte em sentido orgânico do ato interpretando (cfr. idem, ibidem). E,
por ser de valor igual a este último, a lei interpretativa determina-lhe o
sentido para todos os efeitos, independentemente da correção hermenêutica de
tal interpretação. Por isso, a interpretação da lei fixada pelo próprio legislador
– a chamada “interpretação autêntica” – «vale com a força inerente à nova
manifestação de vontade» do respetivo autor (cfr. Autor cit., ibidem, p. 177).
Daí a aludida consequência de a lei interpretativa se integrar na lei
interpretada (cfr. o artigo 13.º, n.º 1, do Código Civil).Por isso mesmo, como
se referiu no Acórdão n.º 267/2017, pode, de acordo com certa conceção,
falar-se de uma retroatividade meramente formal inerente a toda a lei – tida
por “verdadeiramente” ou “genuinamente” – interpretativa: há retroatividade,
porque tal lei se aplica a factos e situações anteriores, e a mesma
retroatividade é “formal”, visto que a lei, «vindo consagrar e fixar uma das
interpretações possíveis da [lei anterior – cujo sentido e alcance não se
podiam ter como certos –] com que os interessados podiam e deviam contar, não é
suscetível de violar expectativas seguras e legitimamente fundadas» (cfr.
BAPTISTA MACHADO, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina,
Coimbra, 1983, p. 246). Com efeito, «a retroação [das leis interpretativas]
justifica-se, além do mais, por não envolver uma violação de quaisquer
expectativas seguras e legítimas dos interessados. Estes podiam contar com a
solução da [lei nova] interpretativa, visto ela corresponder a um dos vários
sentidos atribuídos já pela doutrina e pela jurisprudência à [lei antiga]»:
assim, é «de sua natureza interpretativa a lei que, sobre um ponto em que a
regra de direito é incerta ou controvertida, vem consagrar uma solução que a
jurisprudência, por si só, poderia ter adotado» (cfr. BAPTISTA MACHADO, Sobre a
Aplicação no Tempo do novo Código Civil, Almedina, Coimbra, 1968, pp. 286-287).
Diferentemente, se a lei nova se pretende aplicar a factos e situações
jurídicas anteriormente disciplinados por um direito certo, então este último é
modificado, violando-se expectativas quanto à sua continuidade, e tal lei, na
medida em que inove relativamente ao direito anterior – qualificando-se já não
como lei interpretativa, mas sim como lei inovadora –, será substancial ou
materialmente retroativa (cfr. BAPTISTA MACHADO, Introdução ao Direito…, cit.,
p. 247). (…) os destinatários das leis têm a expectativa legítima de que estas
sejam objeto de uma interpretação jurídica, porque é nesses exatos termos — enquanto
sujeitos de direito – que aquelas se lhes dirigem. Ao consagrarem um sentido
por razões de ordem política — constitutivas e não declarativas de direito –,
as leis interpretativas frustram essa expectativa legítima dos cidadãos na
juridicidade, adversariabilidade e justiciabilidade da sua relação com a lei.
Não é outro, segundo se crê, o alcance das seguintes palavras que constam do
Acórdão n.º 172/2000: “[A] vinculação interpretativa que [as] leis
[interpretativas] comportam, ao tornar-se critério jurídico exclusivo da
aplicação do texto anterior da lei, modifica a relação do Estado, emitente de
normas, com os seus destinatários. A exclusão pela lei interpretativa de outras
interpretações propugnadas e já aplicadas noutros casos […] leva a que o Estado
possa a posteriori impedir que o Direito que criou funcione através da sua
lógica intrínseca comunicável aos destinatários das normas, permitindo que
interfira na interpretação jurídica um poder imperativo e imediato que altera o
quadro dos elementos relevantes da interpretação jurídica” (sublinhado nosso).
14. Cunha
Gonçalves, Tratado de Direito Civil, vol. I, pág. 379, refere que: “Lei
interpretativa, enfim. é uma determinada interpretação, gramatical ou
doutrinal. de uma lei, imposta pelo legislador». E mais adiante, pág. 381,
comentando a opinião sobre a suposta inutilidade das leis interpretativas, sustentada
por António Luiz de Seabra, acrescenta: «A lei interpretativa, repito. é a
mesma lei anterior, mas não é inútil, porque vem redigida em termos mais
explícitos e claros, ou indica o exacto sentido e alcance dos preceitos em
questão, de modo que o pensamento do legislador se patenteia tal qual era e não
mais subsistam os intuitos que certos litigantes e certos juízes erradamente
lhe atribuem. A lei interpretativa diz o mesmo que a lei interpretada; mas
di-lo melhor”.
15. Ou seja,
leis interpretativas são aquelas que o legislador faz para determinar o sentido
duvidoso obscuro ou controvertido, de uma lei antiga: a lei interpretativa só
materialmente é uma lei nova, porque, pela sua função, integra-se, em absoluto,
na lei velha.
16. Toda a
lei que excede esta função, toda a lei que define um princípio que não está
contido na lei que diz pretender interpretar, não é interpretativa, é
inovadora, porque, neste caso, não declara o direito existente, neste caso cria
uma nova norma jurídica.
17. O Ac. do
S.T.J. de 14.03.2019, in www.dgsi.pt. refere que “o Supremo Tribunal de Justiça
tem consistentemente declarado que o critério determinante da qualificação de
uma lei como interpretativa depende do preenchimento cumulativo de dois
requisitos: o primeiro consiste em “a lei [nova] regular um ponto de direito
acerca do qual se levantam dúvidas e controvérsias na doutrina e
jurisprudência” e o segundo, em “a lei [nova] consagrar uma solução que a
jurisprudência pudesse tirar do texto da lei anterior, sem intervenção do
legislador”. Convocando a formulação do Professor Baptista Machado, dir-se-á
que o primeiro requisito está em que a solução do direito anterior, da lei
antiga, “seja controvertida ou, pelo menos, incerta” e que o segundo requisito
está em que a solução da lei nova se situe dentro dos quadros da controvérsia
ou da incerteza, de forma a que “o julgador ou o intérprete a ela poderiam
chegar sem ultrapassar os limites normalmente impostos à interpretação e
aplicação da lei”.
18. Seguindo
estes critérios será que existe controvérsia ou conflito na jurisprudência
acerca da questão regulada pela lei nova? E a solução da lei nova situa-se
dentro dos quadros da controvérsia? Parece-nos que a resposta é duplamente
negativa, como vamos expor de seguida.
19. Por ser das
decisões mais recentes sobre esta temática transcreve-se a proferida pelo
Tribunal Central Administrativo Norte a 07-02-2025 in www.dgsi.pt. a respeito
da aplicação do n.º 2 do art.º 2º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro (tal
também resultando expresso no Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
de 07-12-2022 in www.dgsi.pt): “a jurisprudência tem sido unânime em
considerar que a norma do n.º 2 do artº 2º da Lei n.º 60/2005, de 29 de
dezembro, apenas proíbe a inscrição de novos subscritores que, efetivamente,
iniciem ex novo funções públicas, independentemente, de terem ocorrido ou não
hiatos temporais entre contratos celebrados com o Ministério da Educação para o
exercício de funções docentes. A interpretação seguida é a de que a norma em causa
visa impedir a entrada de novos subscritores no sistema e não eliminar os
subscritores que permanecem no mesmo. O Acórdão proferido pelo Supremo Tribunal
Administrativo, de 06/03/2014, no Proc. n.º 0889/13, sumaria que: “I -
Considerando a letra do art. 2º da Lei nº 60/2005, de 29 de Dezembro, que se
refere apenas ao pessoal que “inicie funções” e a sua razão de ser (proibir a
entrada de novos subscritores), afigura-se claro poder retirar-se que o mesmo
deve ser interpretado no sentido de a Caixa Geral de Aposentações estar
impedida de inscrever como subscritor aquele funcionário/agente que pela
primeira vez venha a ser titular de relação jurídica pública.” Na sua
fundamentação, e quando em abstrato, este Acórdão se dedica a discorrer acerca
do sentido e do alcance da norma, conclui: “assim sendo, considerando a letra
do preceito e a sua razão de ser, afigura-se claro poder retirar-se do preceito
que o mesmo deve ser interpretado no sentido de a CGA estar impedida de
inscrever como subscritor aquele funcionário/agente que pela primeira vez venha
a ser titular de relação jurídica pública”. A referência que este Acórdão faz
em relação à (des)continuidade temporal entre vínculos de emprego público
surge, apenas, no contexto de aplicação dessa norma ao caso concreto e tendo em
conta a sua factualidade própria. Veja que o julgador refere: “para além do
mais, considerando que, no caso, não tendo havido sequer hiato temporal nem
sequer descontinuidade na prestação do trabalho, a prevalecer a interpretação
sufragada no Acórdão recorrido a mesma conduziria a um resultado
desproporcionado e a ruturas fraturantes não desejadas pelo legislador, atenta
a razão de ser das normas em causa”. Efetivamente, à situação profissional da
Autora não é de aplicar o disposto no artº 2º, n.º 2 da Lei n.º 60/2005, uma
vez que o início das suas funções docentes ocorreu em data anterior a 1 de
janeiro de 2006. A descontinuidade temporal verificada nos seus vínculos de
emprego público a termo não pode ser imputada à Autora. Como é do conhecimento
público, fruto do regime de recrutamento e contratação de docentes que vigorou
nos últimos anos, no período em questão milhares de docentes, tal como a
Autora, foram sempre opositores ao concurso nacional mas não obtiveram
colocação anual (com início a 1 de setembro e término a 31 de agosto de cada um
daqueles anos letivos). As interrupções entre alguns desses contratos não
impediram que a Autora voltasse a exercer funções e às quais correspondia o
direito de manter a sua inscrição no regime social convergente. O Supremo
Tribunal Administrativo assim julgou nos Acórdãos proferidos em 09/06/2022, no
Proc. n.º 099/21.6BEBRGe e em 22/09/2022, nos Procs. n.ºs 877/21.6BEBRG e
1974/20.0BEBRG, ao não admitir os recursos interpostos pela CGA e pelo Ministério
da Educação em processos de docentes que tiveram hiatos temporais entre
contratos, tendo confirmado as decisões judicias que reconheceram o direito
daqueles docentes em manter o direito de inscrição na CGA, com efeitos
retroativos. Idêntica interpretação tem sido feita por este Tribunal Central
Administrativo do Norte, sempre que tem sido chamado a interpretar o sentido e
o alcance do artigo 2º da Lei nº 60/2005, de 29 de dezembro e aplicar esta
norma a situações de facto idênticas à da Autora. Com efeito, os nºs 1 e 2 do
artigo 2º da Lei nº. 60/2005, de 29 de dezembro, preconizam a inadmissibilidade
de novas inscrições na Caixa Geral de Aposentações, e, bem assim, a
obrigatoriedade de inscrição no regime geral de segurança social de todo o
pessoal que “inicie funções” a partir 1 de janeiro de 2006, ao qual, nos termos
da legislação vigente, fosse aplicável o regime de proteção social da função
pública em matéria de aposentação, em razão da natureza da instituição a que
venha a estar vinculado, do tipo de relação jurídica de emprego de que venha a
ser titular ou de norma especial que lhe conferisse esse direito. Na
determinação do que se deve entender relativamente à previsão “iniciem funções”
contida nos nºs 2 do artigo 2º da Lei nº. 60/2005, dever-se-á atender ao teor
da jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, espraiada, entre muitos
outros, no aresto de 06/03/2014, no âmbito do processo nº. 0889/13, que, quanto
a esta temática, considerou que o disposto no nºs.1 e 2 do artigo da Lei nº.
60/2005 visa apenas abranger o pessoal que inicie absolutamente funções. Como
aí se sinalizou, por razões atinentes a uma interpretação harmoniosa com a
letra e a teleologia intrínseca do artº 2º da Lei nº 60/2005, a eliminação da
subscrição do trabalhador em funções públicas decorrente da cessação do
exercício do seu cargo prevista no nº. 1 do artigo 22º do EA só ocorrerá se
este não for investido noutro cargo a que antes de 01.01.2006 correspondesse
direito de inscrição. Os Acórdãos proferidos por este Tribunal Central
Administrativo Norte, em 2022/01/28, no Processo nº 01100/20.6BEBRG, e em
2022/04/08, no Processo nº 00307/19.3VBEBRG concretizam que: “Verificando-se
que antes de 01/01/06, a Autora estava inscrita na CGA e que posteriormente a
essa data foi investida, através da celebração de sucessivos contratos com o
Ministério da Educação, em cargo a que antes de 01.01.2006 correspondia o
direito de inscrição na CGA, a mesma tem o direito à sua reinscrição, de acordo
com o disposto no artigo 2º da Lei nº 60/2005.”. Sistematicamente também assim
temos decidido. Em suma, Considerar, tal como a Ré/Recorrente o faz, que a
Autora está a iniciar funções nos termos desta disposição legal apresenta-se
uma interpretação que não cabe na letra do artigo 2º, n.º 2, da Lei n.º
60/2005, de 29 de dezembro; A Autora não estava pela primeira vez a exercer
funções públicas na data em que foi erradamente inscrita no regime geral da
segurança social; O artigo 22º do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo
Decreto-Lei n.º 498/72, de 09 de dezembro prevê as situações em que se verifica
a “eliminação do subscritor”, com o respetivo cancelamento da inscrição: “1.
Será eliminado o subscritor que, a título definitivo, cesse o exercício do seu
cargo, salvo se for investido noutro a que corresponda igualmente direito de
inscrição. 2. O antigo subscritor será de novo inscrito se for readmitido em
quaisquer funções públicas previstas nos artigos 1.º e 2.º e satisfizer o
disposto no artigo 4.º.”; Determina-se neste preceito que assiste ao ex subscritor
o direito de ser de novo inscrito, caso pretenda voltar a ingressar em funções
públicas, resultando que, o cancelamento da inscrição do subscritor ocorre caso
exista cessação definitiva do exercício do cargo, assistindo-lhe, porém, o
direito de ser de novo inscrito, se voltar a ingressar no exercício de funções
públicas; In casu, não se pode dizer que a Autora/Recorrida por ter celebrado,
na Administração Pública e em anos sucessivos contratos com o mesmo empregador
- o Ministério da Educação -, estivesse a iniciar funções nos termos e para os
efeitos do artigo 2º, n.º 2 da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro; Tal norma
visa a proibição de entrada de novos subscritores e não a eliminação daqueles
que já integravam a CGA; Como tal, não assiste razão à Ré/Recorrente ao afirmar
que a Autora cessou funções públicas passando à situação de ex-subscritora; Bem
andou, pois, a decisão recorrida, que condenou as Entidades Demandadas a
reconhecerem o direito da Autora como subscritora da CGA e a praticarem todos os
atos materiais necessários a repor a sua inscrição com efeitos à data em que
foi erradamente inscrita no regime geral da segurança social, em conformidade,
repete-se, com a posição da jurisprudência que defende que a proibição
constante do nº 2 do artº 2º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, se aplica a
novos subscritores que iniciem ex novo funções públicas, a partir de 1 de
janeiro de 2006; Nessa medida, a Autora não é ex subscritora da CGA, ao abrigo
do disposto no artº 22º do Estatuto de Aposentação” (sublinhados nossos).
20. Como
resulta desta decisão o sentido da jurisprudência dos Tribunais Administrativos
tem sido uniforme (ou unânime) não se detectando a controvérsia ou conflito
jurisprudencial que deveria estar na base da opção da lei interpretativa e que
o Governo assinalou.
21. E mesmo o
Acórdão do STA de 2014, citado na exposição de motivos do Governo, de 2015, ou
seja, de há 11 anos (!) não tem o sentido divergente que se lhe pretende
atribuir, uma vez que foi favorável à pretensão do autor e limitado ao
circunstancialismo do caso concreto.
22. Pelo que,
o texto original tem sido interpretado uniformemente pelos tribunais falecendo
o primeiro pressuposto assinalado.
23. Como
refere o Acórdão n.º 395/2017 do TC, “(…) para que se verifique uma controvérsia
jurisprudencial, não basta que recaiam sobre uma determinada questão de
interpretação decisões divergentes; é necessário que exista um corpo
desenvolvido de pronunciamentos judiciais (ou arbitrais) no seio do qual se
estabeleceram correntes opostas e não reconciliadas dentro da ordem
jurisdicional a que respeitem. só na base desse lastro jurisprudencial
estatisticamente significativo se pode dar por assegurada a evidência de que a
questão jurídica é incerta ou insanável, pelo menos no momento presente”, o que
não está minimamente verificado no presente caso.
24. E será
que a solução adotada na nova lei de apenas permitir a reinscrição dos
trabalhadores que não tiveram qualquer descontinuidade temporal entre vínculos
de emprego público ou, existindo descontinuidade temporal, se comprove ser esta
de natureza involuntária, limitada no tempo e justificada pelas especificidades
próprias da carreira em que o trabalhador está inserido e este não tenha
exercido atividade remunerada durante o período em que interrompeu o vínculo
público, poderia ser inferida do texto original?
25.
Parece-nos também que não uma vez que o texto da lei original em nenhum momento
refere a existência ou não de descontinuidades temporais entre vínculos.
26. A lei
interpretativa aprovada permite a reinscrição na CGA, mas só a quem,
comprovadamente, não tenha exercido atividade remunerada durante o período em
que interrompeu o vínculo público.
27. Ora, esta
exigência é incompatível com as necessidades básicas de procura de trabalho alternativo
e com a necessidade de ganhar a vida, suportar as despesas da vida diária e não
decorre, de forma alguma, do texto original da lei (como uma simples
confrontação de textos confirma).
28. A lei
interpretativa, como a própria palavra indica, é a lei que se destina a
interpretar e a esclarecer uma lei anterior. Nasce da necessidade de que esse
esclarecimento seja prestado, pelo próprio órgão que promulgou a lei obscura,
pondo assim, termo às dúvidas que, na sua aplicação, se hajam suscitado.
29. A lei
interpretativa pressupõe, por consequência, na lei interpretada, uma
obscuridade ou uma ambiguidade.
30. Se a lei
interpretativa, em vez de esclarecer uma norma obscura ou ambígua, cria uma
outra norma, um preceito novo, essa lei não é interpretativa, é inovadora e
dispositiva.
31. Gomes da
Silva entendia que “para haver interpretação autêntica é necessário que tenha
havido dúvidas sobre a lei, orientações diferentes a procurar interpretá-la e é
preciso que a interpretação opte por uma delas” citado por Germano Marques da
Silva, Direito Penal Português I, Parte Geral, Introdução e Teoria da Lei
Penal, Verbo, 3.ª Edição, pág, 284, nota de rodapé n. º 1.
32. No mesmo
sentido de que a lei interpretativa deve integrar um dos sentidos com que a
norma habitualmente é interpretada, pois só assim não será estranha aos
interessados, Santos Justo, Introdução ao Estudo do Direito, Coimbra Editora,
10.ª Edição, pág. 394-395.
33. Assim,
interpretar não é inovar, mas esclarecer dúvidas que se hajam suscitado na interpretação
de uma norma vigente: a lei interpretativa pressupõe, portanto, como dissemos,
a existência de uma lei obscura e divergências e contradições quanto ao modo de
a interpretar.
34. A lei até
pode ser obscura, mas se a interpretação está judicialmente fixada, o
legislador não deve aproveitar a circunstância de a lei ser obscura, para a
interpretar, autenticamente, num sentido diverso do estabelecido pelos
tribunais, Guilherme Moreira, Instituições de Direito Civil Português, vol, I,
pág. 84.
35. Para uma
lei ser interpretativa, não basta que o legislador a qualifique como tal.
36. No caso
em apreço verifica-se um desvio da função natural da lei interpretativa uma vez
que sob a capa de uma lei interpretativa se criou uma lei inovadora.
37. Um dos
limites constitucionais à atuação do legislador é o princípio da segurança
jurídica ou o princípio da proteção da confiança: apesar do texto da
Constituição não aludir expressamente a este princípio, ele é pacificamente
dedutível do princípio do Estado de Direito consagrado no seu artigo 2.º, a
afirmação deste princípio significa que, num Estado de Direito, a atuação dos
poderes públicos deve ser previsível e confiável.
38. Como o
Tribunal Constitucional também salientou no Acórdão n.º 862/2013: “A proteção
da confiança é uma norma com natureza princípio lógica que deflui de um dos
elementos materiais justificadores e imanentes do Estado de Direito: a
segurança jurídica dedutível do artigo 2.º da CRP. Enquanto associado e
mediatizado pela segurança jurídica, o princípio da proteção da confiança
prende-se com a dimensão subjetiva da segurança – o da proteção da confiança
dos particulares na estabilidade, continuidade, permanência e regularidade das
situações e relações jurídicas vigentes. Sustentado no princípio do “Estado de
direito democrático”, o seu conteúdo tem sido construído pela jurisprudência,
em avaliações e ponderações que têm em conta as circunstâncias do caso
concreto”.
39. Fora dos
casos de retroatividade proibida expressamente previstos na Constituição, o
juízo-ponderação de que o Tribunal Constitucional vem lançando mão para
apreciar as restantes situações potencialmente lesivas do princípio da
segurança jurídica assenta no pressuposto de que o princípio do Estado de
Direito contido no artigo 2.º da CRP implica “um mínimo de certeza e de
segurança no direito das pessoas e nas expetativas que a elas são juridicamente
criadas”. Neste sentido, “a normação que, por sua natureza, obvie de forma
intolerável, arbitrária ou demasiado opressiva àqueles mínimos de certeza e
segurança (...), terá de ser entendida como não consentida pela lei básica”
cfr. Acórdão n.º 556/2003.
40. A questão
que deve ser colocada é, então, saber se a norma em causa afeta, de forma
inadmissível, arbitrária ou demasiadamente onerosa direitos ou expetativas
legitimamente fundadas dos cidadãos, traduzindo uma violação daquele mínimo de
certeza e de segurança que as pessoas devem poder depositar na ordem jurídica
de um Estado de Direito – i.e. uma violação do princípio da proteção da
confiança, ínsito na ideia de Estado de Direito, consagrado no artigo 2.º da
CRP (cfr., v.g., Acórdãos do Tribunal Constitucional n.ºs 11/83, 10/84, 287/90,
330/90, 486/96, 559/98, 556/2003, 128/2009, 188/2009, 399/2010, 3/2011,
396/2011 e 355/2013).
41. Mesmo
reconhecendo que o princípio-regra será o da revisibilidade da Legislação isso
não pode significar a obliteração de situações juridicamente sedimentadas que
hajam gerado expectativas fundadas de imobilidade do segmento jurídico em
causa, na verdade, “O Estado de direito é um estado de segurança jurídica. E a
segurança exige que os cidadãos saibam com o que podem contar, sobretudo nas
suas relações com os poderes públicos. Saber com o que se pode contar em
relação aos atos da função legislativa do Estado é coisa incerta ou vaga,
precisamente porque o que é conatural a essa função é a possibilidade, que
detém o legislador, de rever ou alterar, de acordo com as diferentes exigências
históricas, opções outrora tomadas. Contudo, a possibilidade de alteração
dessas opções, se é irrestrita (uma vez cumpridas as demais normas
constitucionais que sejam aplicáveis) quando as novas soluções legislativas são
pensadas para valer apenas para o futuro, não pode deixar de ter limites sempre
que o legislador decide que os efeitos das suas escolhas hão de ter, por alguma
forma, certa repercussão sobre o passado” Acórdão do TC n.º 575/2014.
42. No
Acórdão n.º 128/2009, pode ler-se o seguinte: “No Acórdão n.º 287/90, de 30 de
outubro, o Tribunal estabeleceu já os limites do princípio da proteção da
confiança na ponderação da eventual inconstitucionalidade de normas dotadas de
«retroatividade inautêntica, retrospetiva». Neste caso, à semelhança do que
sucede agora, tratava-se da aplicação de uma lei nova a factos novos havendo,
todavia, um contexto anterior à ocorrência do facto que criava, eventualmente,
expectativas jurídicas. Foi neste aresto ainda que o Tribunal procedeu à
distinção entre o tratamento que deveria ser dado aos casos de «retroatividade
autêntica» e o tratamento a conferir aos casos de «retroatividade inautêntica»
que seriam, disse-se, tutelados apenas à luz do princípio da confiança enquanto
decorrência do princípio do Estado de direito consagrado no artigo 2.º da
Constituição. De acordo com esta jurisprudência sobre o princípio da segurança
jurídica na vertente material da confiança, para que esta última seja tutelada
é necessário que se reúnam dois pressupostos essenciais: a) a afetação de
expectativas, em sentido desfavorável, será inadmissível, quando constitua uma
mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas
dela constantes não possam contar; e ainda b) quando não for ditada pela
necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente
protegidos que devam considerar-se prevalecentes (deve recorrer-se, aqui, ao
princípio da proporcionalidade, explicitamente consagrado, a propósito dos
direitos, liberdades e garantias, no n.º 2 do artigo 18.º da Constituição). (…)
Este princípio postula, pois, uma ideia de proteção da confiança dos cidadãos e
da comunidade na estabilidade da ordem jurídica e na constância da atuação do
Estado”.
43. Vejamos
então o primeiro dos mencionados critérios, isto é, a afetação de expectativas,
em sentido desfavorável, será inadmissível, quando constitua uma mutação da
ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas dela
constantes não possam contar.
44.
Referindo-se à proteção da confiança dos particulares relativamente à
manutenção de um certo regime legal, Reis Novais, Princípios Estruturantes de
Estado de Direito, Almedina, 2023, p. 219 sintetiza que “os particulares têm,
não apenas o direito a saber com o que podem legitimamente esperar por parte do
Estado, como, também, o direito a não verem frustradas as expectativas que
legitimamente formaram quanto à permanência de um dado quadro ou curso
legislativo, desde que essas expectativas sejam legítimas, haja indícios
consistentes de que, de algum modo, elas tenham sido estimuladas, geradas ou
toleradas por comportamentos do próprio Estado e os particulares não possam ou
devam, razoavelmente, esperar alterações radicais no curso do desenvolvimento
legislativo normal”.
45. Dito de
outro modo, cabe-nos aferir se se pode entender sinalizada uma expetativa
fundada na estabilidade do ordenamento jurídico, que haja sido violada pela Lei
interpretativa, face ao seu carácter retrospetivo, impondo a circunscrição dos
seus efeitos e a tutela da situação material dos particulares por tributo ao
princípio da segurança jurídica e da proteção da confiança do sujeito passivo
perante a República, que dimana da própria conceção de Estado de Direito
constitucionalmente consagrado.
46. E
efectivamente assim é.
47. Como
referimos, o n.º 2 do artigo 2.º da Lei 60/2005, de 29 de Dezembro foi sempre
interpretado uniformemente pelos tribunais, pelo que a solução adotada na nova
lei, de apenas permitir a reinscrição dos trabalhadores que não tiveram
qualquer descontinuidade temporal entre vínculos de emprego público ou,
existindo descontinuidade temporal, se comprove ser esta de natureza
involuntária, limitada no tempo e justificada pelas especificidades próprias da
carreira em que o trabalhador está inserido e este não tenha exercido atividade
remunerada durante o período em que interrompeu o vínculo público, não poderia
nunca ser inferida do texto original, que em nenhum momento refere a existência
ou não de descontinuidades temporais entre vínculos.
48. A
jurisprudência dos tribunais administrativos tem sido unânime em considerar que
a norma do n.º2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, apenas
proíbe a inscrição de novos subscritores que efetivamente iniciem ex novo
funções públicas, independentemente de terem ocorrido, ou não, hiatos temporais
entre os vínculos de emprego público (contratos de trabalho em funções públicas
a termo resolutivo).
49. A sua
interpretação é a de que a norma em causa visou impedir novas entradas no
sistema e não eliminar os subscritores que permanecem no mesmo.
50. Importa
salientar que a lei interpretativa é de 2024 e a lei interpretada é de 2005, ou
seja, foi produzida, muito relevantemente, cerca de dezanove anos depois da lei
interpretada (!).
51. Como refere
Reis Novais, ob. Loc. Cit., p. 230: “o carácter inesperado da alteração de
normas ou de comportamento que frustra as expectativas dos particulares tem
directamente a ver com o tempo de vigência de um determinado regime jurídico.
Uma lei que é sucessivamente alterada, revogada e reposta em vigor dificilmente
sustenta expectativas com alguma consistência; já um regime de atribuição de
benefícios ou de regulação de posições dos particulares que dura durante
dezenas de anos, convivendo e subsistindo durante mandatos de governos com
programas políticos diferentes e opostos. eventualmente mantendo-se inalterado
nos seus aspectos essenciais mesmo quando a lei geral em que se insere é
alterada ao longo do tempo, gera objectivamente uma interiorização reflexa de
improbabilidade de revogação, justificando, da parte dos particulares,
correspondentes planos de vida baseados na respectiva subsistência”.
52. Em suma,
a Lei interpretativa em causa constituiu uma mutação da ordem jurídica com que,
razoavelmente, os destinatários da norma não podiam contar, veio quebrar uma
posição jurídica consolidada e fundamentada, uma expectativa legitima e
justificada: a inexistência de discrepância jurisprudencial não deixa de
constituir um facto ou um elemento que aumenta significativamente a criação de
expectativas de manutenção do sentido imputado à lei interpretada.
53. E o
segundo requisito suprarreferido quando não for ditada pela necessidade de
salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam
considerar-se prevalecentes sobre os interesses particulares afetados não está,
a nosso ver, preenchido.
54. Nesta
ponderação, ganha relevo decisivo a consciencialização de que a satisfação dos
interesses particulares não requeria a continuidade normativa.
55. Só uma
premência absoluta do interesse público, que não está fundamentada nem se
descortina, poderia justificar a nova interpretação.
56. A
ponderação do peso relativo dos bens em confronto e do seu grau de afetação por
cada uma das soluções em alternativa depõe no sentido da salvaguarda da posição
de confiança dos particulares sendo de concluir que o interesse geral deve
ceder nos casos e na medida acima delimitados, sob pena de se frustrarem, em
violação do princípio da proteção da confiança, expectativas legitimamente
fundadas.
57. A fórmula
indica que a vertente activa da equação ponderativa é preenchida pelas “razões
de interesse público que justifiquem, em ponderação, a não continuidade do
comportamento que gerou a situação de expectativa”.
58. Mais uma
vez, servem de exemplos os Acórdãos n.º 187/13 e 862/13, quando aludem,
respetivamente, à “relevância do interesse público que determinou a alteração
legislativa” ou às “razões de interesse público que justificam a não
continuidade das soluções legislativas”.
59. Ora,
neste caso, o legislador optou não por uma alteração da lei, mas pela ínvia
aprovação de uma lei interpretativa que na realidade não o é perante uma
jurisprudência estabilizada.
60. Tendo o
legislador optado por uma lei nova camuflada de lei interpretativa (lembrando a
necessidade de fazer a distinção de Montaigne il y a le nom et il y a la chose,
distinguir o nome da coisa) a tutela do interesse público prevalecente não pode
aquilatar-se nos mesmos termos.
61. Não se
contesta que pela sua própria natureza, a lei interpretativa pode fixar o
sentido que o legislador entende politicamente mais vantajoso e que pode até
não ser o maioritário na jurisprudência (Acórdão n.º 395/2017) mas neste caso
não foi possível encontrar indícios de qualquer incerteza ou controvérsia
quanto à interpretação da lei interpretada.
62. Ou seja,
não é sequer invocado nenhum novo interesse público, uma vez que se visa fazer
apenas uma interpretação autêntica da lei interpretada.
63.
Recorde-se que como referem Pires de Lima e Antunes Varela, Código Civil
Anotado, Volume I, 4.ª edição, pág. 62 deve considerar-se lei interpretativa
aquela que intervém para decidir uma questão de direito cuja solução é
controvertida ou incerta, consagrando um entendimento a que a jurisprudência
pelos seus próprios meios poderia ter chegado e de acordo com o n.º 1 do artigo
13.º do Código Civil, a lei interpretativa considera-se integrada na lei
interpretada, referindo os autores citados: “Isto quer dizer que retroage os
seus efeitos até à entrada em vigor da antiga lei, tudo ocorrendo como se
tivesse sido publicada na data em que o foi a lei interpretada”. Ao contrário
do que é válido para a lei em geral, que em princípio «só dispõe para o futuro»
(artigo 12.º, n.º 1, do Código Civil), o artigo 13.º do Código Civil estabelece
que “[a] lei interpretativa integra-se na lei interpretada”, no sentido de que
deve ser considerada como se fizesse parte da lei interpretada desde que esta
entrou em vigor.
64. Retomando
as palavras do Acórdão n.º 172/2000: “[A] vinculação interpretativa que [as]
leis [interpretativas] comportam, ao tornar-se critério jurídico exclusivo da
aplicação do texto anterior da lei, modifica a relação do Estado, emitente de
normas, com os seus destinatários. A exclusão pela lei interpretativa de outras
interpretações propugnadas e já aplicadas noutros casos (como acontece na
situação presente) leva a que o Estado possa a posteriori impedir que o Direito
que criou funcione através da sua lógica intrínseca comunicável aos destinatários
das normas, permitindo que interfira na interpretação jurídica um poder
imperativo e imediato que altera o quadro dos elementos relevantes da
interpretação jurídica”.
65. Ao
consagrar um sentido à lei por razões de ordem exclusivamente política, esta
lei interpretativa frustra essa expectativa legítima dos cidadãos na
juridicidade, adversariabilidade e justiciabilidade da sua relação com a lei.
66. Já no
domínio da Constituição Política anterior, José de Azeredo Perdigão perante a
questão de saber se o Poder Judicial deveria aplicar a lei inovadora como
interpretativa, uma vez que o legislador assim a qualifique, respondia
impressivamente: “A ordem moral e a ordem jurídica não podem ceder perante a
ordem política. A ordem política poderá criar uma nova ordem jurídica, mas o
que não pode é, por uma questão de conveniência política, sofismar a ordem
jurídica existente” (sublinhado nosso), Parecer de Azeredo Perdigão, «Natureza
e Efeitos das Leis Interpretativas», publicado na Revista da Ordem dos Advogados
e disponível no endereço https://portal.oa.pt/upl/.pdf
67. No caso
concreto em que é encontrado um sentido estranho à lei, que a interpretação
judicial não tinha descortinado, não pode deixar de se considerar que a
utilização deste instrumento foi abusivo e visou fins concretos que a definição
de lei interpretativa não comporta, não podendo, dessa forma, justificar
qualquer razão de interesse público que sustente, em ponderação, a não
continuidade do comportamento que gerou a situação de expectativa.
Assim, por todas as razões invocadas ao longo das presentes
alegações, julga-se que o presente recurso deve ser julgado improcedente e que
este Tribunal Constitucional deverá julgar inconstitucional a norma do art.º 2
n.º 2 da Lei n.º 45/2024 de 27-12, por violação, nomeadamente, do princípio
constitucional da confiança.»
Cumpre
apreciar e decidir.
*
II.
Fundamentação
6.
A norma da Lei n.º 45/2024, de 27
de dezembro, sob sindicância possui o teor que seguidamente se assinala
a bold e insere-se no seguinte dispositivo legal:
«Artigo
2.º
Interpretação
autêntica
1 - Para efeitos de
interpretação do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro,
considera-se que a obrigatoriedade de inscrição no regime geral de segurança
social do pessoal que inicie funções a partir de 1 de janeiro de 2006, ao qual,
nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de proteção social
da função pública em matéria de aposentação, abrange os subscritores que
cessaram o seu vínculo de emprego público após 1 de janeiro de 2006 e que
voltem a estabelecer novo vínculo de emprego público em condições que, antes da
entrada em vigor da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, conferiam direito de
inscrição na Caixa Geral de Aposentações.
2 - Ressalva-se da
obrigatoriedade estabelecida no número anterior o funcionário ou agente que
demonstre que, apesar da cessação do vínculo de emprego público, constituiu um
novo vínculo de emprego público com a mesma ou com outra entidade pública,
desde que, nos termos do n.º 1 do artigo 22.º do Estatuto da Aposentação,
aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 19 de dezembro:
a) Não exista qualquer
descontinuidade temporal; ou
b) Existindo
descontinuidade temporal, se comprove que:
i) Esta seja de natureza
involuntária, limitada no tempo e justificada pelas especificidades próprias da
carreira em que o funcionário ou agente está inserido; e
ii) O funcionário não
tenha exercido atividade remunerada durante o período em que interrompeu o
vínculo público.
3 - Os períodos
contributivos para o regime geral de segurança social dos trabalhadores
abrangidos pelos números anteriores relevam para efeitos da aplicação do Regime
Jurídico da Pensão Unificada, previsto no Decreto-Lei n.º 361/98, de 18 de
novembro.»
Tendo em vista deixar mais
transparente o objeto do processo, importa ainda deixar transcritos os
preceitos que se seguem, porque especialmente relacionados com a norma
fiscalizada.
Com relação à Lei n.º
60/2005, de 29 de dezembro:
«Artigo 1.º
Objecto
A presente
lei estabelece mecanismos de convergência do regime de protecção social da
função pública com o regime geral da segurança social no que respeita às
condições de aposentação e cálculo das pensões.
Artigo 2.º
Inscrição
1 - A Caixa
Geral de Aposentações deixa, a partir de 1 de Janeiro de 2006, de proceder à
inscrição de subscritores.
2 - O
pessoal que inicie funções a partir de 1 de Janeiro de 2006 ao qual, nos termos
da legislação vigente, fosse aplicável o regime de protecção social da função
pública em matéria de aposentação, em razão da natureza da instituição a que
venha a estar vinculado, do tipo de relação jurídica de emprego de que venha a
ser titular ou de norma especial que lhe conferisse esse direito, é
obrigatoriamente inscrito no regime geral da segurança social.»
Com relação ao Decreto-Lei
n.º 498/72, de 9 de Dezembro (Estatuto da Aposentação):
«Artigo 22.º
Eliminação
do subscritor
1. Será
eliminado o subscritor que, a título definitivo, cesse o exercício do seu
cargo, salvo se for investido noutro a que corresponda igualmente direito de
inscrição.
2. O antigo
subscritor será de novo inscrito se for readmitido em quaisquer funções
públicas previstas nos artigos 1.º e 2.º e satisfazer ao disposto no artigo 4.º»
Entrada em vigor em 1 de
janeiro de 2006 (artigo 10.º), a Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, pretendeu aprovar
um regime progressivo de assimilação dos trabalhadores da função pública ao
regime da segurança social, designadamente em matéria de condições de reforma e
cálculo de pensões (artigo 1.º). Com esse escopo, foi proibida a inscrição de
novos subscritores na Caixa Geral de Aposentações após o início da vigência do
diploma (artigo 2.º, n.º 1), impondo-se, em sua substituição, a inscrição na
segurança social (artigo 2.º, n.º 2). Se o estatuto dos novos
trabalhadores do Estado (que é dizer, daqueles que ingressaram em funções
públicas depois de 1 de janeiro de 2006) nunca mereceu dúvidas, colocou-se a
questão de saber qual seria a situação dos trabalhadores que já exerciam funções
públicas antes de 1 de janeiro de 2006 que abandonassem a sua posição depois
dessa data e que, mais tarde, readquirissem o estatuto de agente público:
poderiam estes ser entendidos novos subscritores, aplicando-se a
proibição de inscrição na CGA e sujeição ao regime da segurança social (artigo
2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro)?
A Lei n.º 45/2024, de 27 de
dezembro, com início de vigência em 27 de outubro de 2024 – ou seja, mais de 18
anos depois da entrada em vigor do regime de convergência estabelecido pela Lei
n.º 60/2005, de 29 de dezembro – propôs-se patentear a interpretação
autêntica deste programa normativo (artigo 1.º), dirimindo qualquer
controvérsia respeitante a funcionários nesta situação. Segundo o disposto no
artigo 2.º, n.º 1, do novo diploma, o trabalhador que, depois de 1 de janeiro
de 2006, haja abandonado as funções públicas e reingressado mais tarde em
carreira pública, considera-se abrangido pela proibição de inscrição na CGA
constante do artigo 2.º, n.º 1, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro. Será, por
necessária deriva, inscrito no regime comum da segurança social de acordo com a
regra de convergência prevista no artigo 2.º, n.º 2, deste mesmo diploma. Em
exceção a esta regra, porém, podem ser reinscritos na CGA os trabalhadores que,
depois da cessação de funções, hajam constituído novo vínculo de emprego
público desde que (i) não haja existido descontinuidade na transição (artigo
2.º, n.º 2, alínea a) – ou seja, apenas quando se trate da transferência entre
diferentes posições na função pública, sem nenhuma interrupção da qualidade de
servidor público) ou, caso se interponha um intervalo até à reaquisição do
estatuto de agente público, desde que essa descontinuidade seja coeva à
categoria profissional em referência, quando o interregno seja alheio à vontade
do trabalhador e, ainda, desde que este não tenha exercido atividade remunerada
durante esse intervalo (artigo 2.º, n.º 2, alínea b)).
Tratando-se de norma
interpretativa, como expressamente se indica no texto do diploma, esta
seria a revelação autêntica da disciplina contida no artigo 2.º, n.ºs 1
e 2, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, razão por que os seus efeitos
acompanhariam o início de vigência da norma nos termos do artigo 13.º, n.º 1,
do Código Civil (CC) (com as exceções aí constantes, que aqui não importam).
Por outras palavras, ainda que
aprovada pelo Parlamento muito mais tarde, a aquisição de eficácia da descrita
disciplina remontaria a 1 de janeiro de 2006, aplicando-se a todos os
trabalhadores públicos que hajam cessado funções e reingressado na função
pública depois dessa data, já que não se trataria de introduzir um novo regime,
mas de enunciar o que se achava em vigor.
Para o Tribunal ‘a quo’,
porém, o artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, não possui natureza
interpretativa, trata-se antes de um corpo de normas inovatório e que veio mesmo
alterar substancialmente a disciplina normativa que vertia do artigo 2.º, n.ºs
1 e 2, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro. A eficácia retroativa conferida à
norma mediante a atribuição artificial (meramente legal-formal) de caráter
interpretativo teria permitido, em 2024, impor a proibição de inscrição na CGA de
trabalhadores readmitidos ao serviço público com efeitos a partir de 2006: para
a decisão recorrida, este efeito não é consentido pelo princípio da segurança
jurídica que deriva do arquétipo de Estado de Direito acolhido na Lei
Fundamental (artigo 2.º), aí radicando o juízo de inconstitucionalidade
material e inerente desaplicação da norma, impondo-se a inerente procedência da
ação proposta e a condenação da demandada a reinscrever a demandante na CGA.
Assim sendo, a questão de
inconstitucionalidade sinalizada pelo Tribunal ‘a quo’ reside no facto de a
norma fiscalizada ter atingido um direito constituído e titulado pela
demandante antes do seu início de vigência: porque a demandante tinha cessado e
readquirido o vínculo de emprego público antes da entrada em vigor da Lei n.º
45/2024, de 27 de dezembro, assistir-lhe-ia o direito a reinscrição na CGA ao
abrigo da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro – a norma fiscalizada,
aplicando-se retroativamente, teria alterado este quadro legal, produzindo a
ablação do direito da demandante a reinscrição na CGA e sujeitando-a ao regime
geral da Segurança Social.
Posto isto, estamos em posição
de concluir que o objeto normativo fiscalizado, desaplicado e objeto de recurso
consiste no disposto no artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 45/2024, de 27 de
dezembro, interpretado no sentido de a proibição de reinscrição na Caixa
Geral de Aposentações e os requisitos para essa reinscrição constantes daqueles
preceitos se considerarem aplicáveis a sujeitos cujo vínculo de emprego público
haja cessado depois de 1 de janeiro de 2006 e que o hajam restabelecido antes
de 26 de outubro de 2024.
Delimitado o objeto do
processo e colocada a controvérsia, passemos à apreciação.
7. A Caixa Geral de Aposentações foi criada pelo Decreto n.º
16:669, publicado em 27 de março de 1929, e tinha por missão a atividade
gestora do sistema de pensões dos servidores públicos, presidindo a um sistema
previdencial organizado que agregava os trabalhadores com vínculo ao Estado,
captando receitas e conferindo direitos de pensão a esta classe profissional.
Depois de iniciativas de reforma nos anos 70 (Decreto-Lei n.º
498/72, de 9 de dezembro) e 90 (Decreto-Lei n.º 277/93, de 10 de agosto e
Decreto-Lei n.º 361/98, de 18 de novembro), iniciou-se na viragem do milénio o
processo de liquidação do sistema previdencial dos funcionários públicos e de convergência
e integração no estatuto dos trabalhadores privados, que se vem prolongando até
hoje (entre outros, v. Decreto-Lei n.º 361/98, de 18 de novembro, Decreto-Lei
n.º 503/99, de 20 de novembro, Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, bem como
subsequentes alterações, Decreto-Lei n.ºs 187/2007, de 10 de maio, Lei n.º
3-B/2010, de 28 de abril, Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, Lei n.º
11/2014, de 6 de março, Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro, Decreto-Lei n.º
84/2019, de 28 de junho e Decreto-Lei n.º 108/2019, de 13 de agosto).
Esta alteração de modelo previdencial suscita questões
particulares, já que a radical alteração de paradigma do plano de reforma facilmente
pode colocar em causa direitos em formação ou já adquiridos perante a entidade
pública. Até à iniciativa legal, a existência da CGA foi influindo na
determinação de trabalhadores em aderirem à carreira pública (já que o estatuto
de reforma será, essencialmente, uma componente retributiva do período de
exercício efetivo de funções) e o organismo foi obtendo financiamento nos
trabalhadores públicos ao longo de todo o período em que desenvolveu atividade,
conferindo-lhes, por contrapartida, direitos enquanto futuros pensionistas.
Nesse pressuposto, a integridade destas posições materiais sobre o instituto
público constitui uma componente necessária da transição para um sistema de
previdência universal e da liquidação da pessoa coletiva de direito público que
desempenhou a função de entidade gestora.
De outra parte, a questão das normas interpretativas foi debatida
recentemente neste Tribunal e não se mostra controverso o entendimento,
alinhado com a doutrina sobre a matéria, de que uma norma apenas se entenderá interpretativa
quando a solução que apresenta esteja contida na orientação da norma
interpretada, que é dizer, quando constitua uma das leituras possíveis do texto
legal; no caso, de acordo com a jurisprudência dos tribunais da ordem jurisdicional
em que a questão se insere. Dito de outra forma, a norma será interpretativa
quando por sua ação se depure a norma interpretada da ubiquidade que esta
possuía, elegendo um sentido e alcance prático que, antes da norma nova, a
antiga apresentava como possível, em face dos elementos interpretativos
atendíveis:
«A
função das leis interpretativas é determinar o sentido de uma lei anterior cuja
aplicação não seja uniforme. Por isso mesmo, o sentido interpretativo que ela
revela já está virtualmente contido no espírito da lei interpretada, não
implicando a sua determinação qualquer apreciação e valoração ex novo dos
factos e situações regidas pela lei interpretada, mas apenas a clarificação do
sentido que o legislador atribui às suas próprias palavras, precisando o
respetivo conteúdo. Assim, uma norma será interpretativa quanto ao fundo, não
porque o legislador assim a denomine, mas, sim, porque teve intenção de
interpretar o direito anterior, removendo o conflito de jurisprudência que
sobre ele se havia estabelecido.»
(Acórdão do
TC n.º 121/2023, em plenário; também, n.º 503/2024)
Assim sendo, a norma interpretativa não é um conceito
legal-formal: trata-se de uma qualificação que depende da forma particular como
a norma se relaciona com outra norma, a cuja interpretação se dedica, cingindo
o seu desempenho a um efeito específico relativo a esta última: a norma
interpretativa opera apenas como fórmula de identificação de um dos sentidos
possíveis contidos no texto legal de acordo com as regras gerais de
interpretação, assim exibindo desempenho como determinante definitivo do seu
sentido normativo e alcance disciplinador.
8. Pois bem, regressando ao caso dos autos, a primeira observação
que se impõe é que a jurisprudência, algum tempo depois da entrada em vigor da
Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, apreciou o problema dos ex-agentes públicos
readmitidos a funções para efeitos de inscrição na CGA ou na segurança social.
Uma vez que, por força do Estatuto da Aposentação (Decreto-Lei n.º 498/72 de 9
de dezembro), a eliminação do funcionário como subscritor da CGA dependia que o
abandono de funções fosse definitivo (artigo 22.º, n.º 1: «Será
eliminado o subscritor que, a título definitivo, cesse o exercício do
seu cargo (…)») e porque o artigo 2.º, n.º 1, da Lei n.º 60/2005, de 29 de
dezembro, só impunha a inscrição na Segurança social a funcionários que nunca
antes tivessem exercido funções públicas («O pessoal que inicie funções
a partir de 1 de Janeiro de 2006 (…) é obrigatoriamente inscrito no
regime geral da segurança social»), os Tribunais perfilharam o entendimento
de que a proibição de (re)inscrição na CGA (com a obrigatoriedade de inscrição
no regime geral da segurança social) não abrangia servidores readmitidos
ao serviço depois da entrada em vigor do novo diploma. Quanto a estes, permitia-se,
como tal, a reinscrição na CGA, entendido como um direito antes adquirido.
O problema foi assim decidido pelo Supremo Tribunal
Administrativo em acórdão de 6 de março de 2014 no Proc. 0889/13:
«A
articulação entre os regimes do sistema de segurança social e os regimes de
protecção social da função pública, nomeadamente no sentido da sua tendencial
uniformização ou convergência, tem constituído um dos objectivos sucessivamente
proclamados pelo legislador em vários diplomas de que constitui exemplo a Lei
nº 60/2005, de 29 de Dezembro.
O art. 2º
deste diploma tem o seguinte conteúdo:
“Artigo 2º
Inscrição
1-A Caixa
Geral de Aposentações deixa, a partir de 1 de Janeiro de 2006, de proceder à
inscrição de subscritores.
2- O
pessoal que inicie funções a partir de 1 de Janeiro de 2006 ao qual, nos termos
da legislação vigente, fosse aplicável o regime de protecção social da função
pública em matéria de aposentação, em razão da natureza da instituição a que
venha estar vinculado, do tipo de relação jurídica de emprego de que venha a
ser titular ou de norma especial que lhe conferisse esse direito, é
obrigatoriamente inscrito no regime geral da segurança social.”
Retira-se
imediatamente da letra dos nºs 1 e 2 do preceito que o legislador pretende que
a CGA deixe de proceder à inscrição de subscritores, a partir de 1 de Janeiro
de 2006, o que significa que aos funcionários e agentes que “iniciem” funções,
a partir daquela data, passa a aplicar-se o regime da segurança social. Neste
sentido, a utilização do inciso “inicie” funções, afigura-se inequívoco no
sentido de abranger os trabalhadores que ingressem pela primeira vez (ex novo)
na função pública. O objectivo a alcançar é o de não aumentar o número de inscrições
através do cancelamento da entrada de novos subscritores e, nessa medida,
caminhar para a convergência ao mesmo tempo que se limita o crescimento da
despesa pública nesta área.
No mesmo
sentido, na exposição de motivos constante da Proposta de Lei nº 38/X pode
ler-se, entre o mais, que “A concretização da convergência não deve, porém,
fazer-se nem à custa do sacrifício das expectativas daqueles que, no quadro do
regime actualmente em vigor, já reúnem condições para se aposentarem. Nem de
ruturas fracturantes, optando-se antes por um modelo de transição gradual que
aplica aos funcionários, agentes da Administração Pública e demais servidores
do Estado o regime de pensões do Estatuto da Aposentação, o regime de segurança
social ou ambos simultaneamente.”
Assim
sendo, considerando a letra do preceito e a sua razão de ser, afigura-se claro
poder retirar-se do preceito que o mesmo deve ser interpretado no sentido de a
CGA estar impedida de inscrever como subscritor aquele funcionário/agente que
pela primeira vez venha a ser titular de relação jurídica pública. (…)
O art. 22º
do EA, sob a epígrafe “Eliminação do subscritor”, prevê as situações em que há
lugar ao cancelamento da inscrição dos subscritores, dispondo do seguinte modo:
“1- Será
eliminado o subscritor que, a título definitivo, cesse o exercício do seu
cargo, salvo se for investido noutro a que corresponda igualmente direito de
inscrição”.
Por sua
vez, o nº 2 do mesmo preceito permite em qualquer caso nova inscrição se o
antigo subscritor vier a ser readmitido em quaisquer funções públicas
contempladas no art. 1º do mesmo Estatuto.
Da leitura
conjugada das referidas normas retira-se que, para o legislador, só haverá
cancelamento da inscrição do subscritor que cesse definitivamente o exercício
do seu cargo, assistindo-lhe, porém, o direito a ser de novo inscrito, se
voltar a ingressar em funções públicas.
No entanto,
note-se que, à luz do EA, só há lugar ao cancelamento da inscrição do
subscritor, com a consequente eliminação, quando aquele cesse, a título
definitivo, o seu cargo (…)
Acresce que
também quanto ao fim visado pelo art. 2º da Lei nº 60/2005 se afigura não
existir incompatibilidade entre os dois preceitos, uma vez que, como vimos, o
que se pretende é alcançar a convergência progressiva através da proibição da
entrada de novos subscritores, ou seja, o objectivo é cancelar novas entradas e
não propriamente eliminar os que permanecem no sistema.
(…) pelo
que ficou dito, o inciso “direito de inscrição” deve ser objecto de
interpretação adequada de modo a harmonizar-se com a letra e a teleologia
intrínseca do art. 2º da Lei nº 60/2005, preceito que, como vimos, apenas visa
abranger o pessoal que inicie absolutamente funções. Logo, esta norma deve ser
tomada no sentido restrito de que só há eliminação do subscritor se ele não for
investido noutro cargo a que – antes de 1/1/2006 - correspondesse direito de
inscrição.»
Esta orientação jurisprudencial sedimentou-se e estabilizou nos
nossos Tribunais, do que serão exemplos os acórdãos do Tribunal Central
Administrativo Norte de 14 de fevereiro de 2020 no Proc. 01771/17.0BEPRT, de 28
de janeiro de 2022 no Proc. 01100/20.6BEBRG, de 11 de fevereiro de 2022 no
Proc. 00099/21.1BRBRG, de 10 de março de 2022 no Proc. 1974/20.0BEBRG, de 10 de
março de 2022 no Proc. 877/21.6BEBRG, de 30 de setembro de 2022 no Proc.
00708/20.4BEPRT, de 7 de dezembro de 2022 no Proc. 00714/20.9BEPNF e de 08 de
abril de 2022 no Proc. 00307/19.3BEBRG. Mais recentemente, o mesmo entendimento
foi reiterado no acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 27 de março
de 2025 no Proc. 108/24.7BELRA e nos acórdãos do Tribunal Central
Administrativo Norte de 24 de janeiro de 2025 no Proc. 01183/23.7BEPRT, de 7 de
fevereiro de 2025 no Proc. 01668/23.5BEPRT, de 7 de fevereiro de 2025 no Proc.
00567/24.8BEBRG, de 21 de fevereiro de 2025 no Proc. 00123/24.0BECBR, de 21 de
fevereiro de 2025 no Proc. 01091/24.4BEBRG, de 7 de março de 2025 no Proc.
00240/24.7BECBR, de 7 de março de 2025 no Proc. 00187/24.7BEPNF, de 21 de março
de 2025 no Proc. 00619/23.1BEBRG, de 21 de março de 2025 no Proc.
00953/24.3BEBRG, de 27 de março de 2025 no Proc. 108/24.7BELRA, de 4 de abril
de 2025 no Proc. 00197/24.4BEPNF, de 4 de abril de 2025 no Proc.
00270/24.9BEPNF, de 10 de abril de 2025 no Proc. 795/24.6BESNT e de 24 de abril
de 2025 no Proc. 00401/24.9BEPNF.
O artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, porém, veio
opor-se com estrondo a esta disciplina normativa – extraída da Lei aplicável como
unívoca e com dezoito anos de vigência – já que introduziu como regra a
proibição de reinscrição na CGA de servidores públicos que regressassem a
funções, abrindo exceção apenas para duas situações programadas no n.º 2 do sobredito
articulado legal, que antes referimos e agora relembramos: quando se verifique mero
trânsito do profissional entre posições na função pública, sem interrupção na
qualidade de servidor público; ou, em alternativa, quando o interregno seja
indissociável do estatuto de agente público em causa e, cumulativamente, quando
a alteração seja alheia à vontade do funcionário e este não tenha desenvolvido
atividade remunerada no ínterim.
Muito embora resulte do já exposto, importa fazer ver que este novo
programa normativo jamais poderia ser obtido com base num exercício
interpretativo do Direito ordinário em vigor até à chegada ao ordenamento da
Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro: de uma parte, a regra de exclusão da CGA dos
agentes públicos que regressem à função opunha-se ao teor literal do artigo
22.º, n.º 1, do Estatuto de Aposentação, que expressis verbis exigia que
o abandono fosse definitivo para que se perdesse a qualidade de
beneficiário da CGA; de outra parte, a obrigação de inscrição na segurança social
de funcionários públicos nos termos do artigo 2.º, n.º 1, da Lei n.º 60/2005,
de 29 de dezembro, cingia-se a trabalhadores que iniciassem funções
depois de 1 de janeiro de 2006, excluindo da assimilação ao regime previdencial
comum os agentes que se apresentassem de regresso ao exercício de
funções públicas; em terceiro lugar, e por fim, pelo menos a segunda cláusula
de exceção sobre o princípio geral de proibição de reinscrição de funcionários
na CGA (artigo 2.º, n.º 2, alínea b), Lei n.º 45/2024 de 27 de dezembro), com
condicionantes específicas que caracterizam situações francamente circunscritas
e peculiares, seria impassível de ser extraída do texto do artigo 2.º da Lei
n.º 60/2005, de 29 de dezembro, cujo texto nada de remotamente associável poderia
sugerir ao intérprete. Serve por dizer, a vinculação dos funcionários públicos
ao programa normativo que se observa no artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de
dezembro, estava dependente de uma iniciativa legislativa, não sendo
equacionável disciplina semelhante antes deste diploma.
Em reforço e emprestando adicional solidez à conclusão que já
alcançámos, recordamos que a jurisprudência ganhou contornos de unanimidade
sobre esta matéria, cimentando a posição material dos funcionários públicos que
regressassem a funções após 1 de janeiro de 2006 perante a CGA que a Lei n.º
45/2024, de 27 de dezembro, maxime o seu artigo 2.º, veio alterar.
Face a todo o exposto, a norma fiscalizada não se pode entender
uma norma interpretativa, é antes um quadro normativo inovador e que alterou o estatuto
legal e a relação substantiva entre servidores públicos e a Caixa Geral de
Aposentações, agravando fortemente os requisitos para a reinscrição de
trabalhadores regressados ao serviço e reforçando de forma intensa os casos de
sujeição ao regime comum da segurança social. Diríamos mesmo que se tratou de
uma alteração importante ao sistema de equilíbrios do processo de convergência
com privados programado pelo Legislador e com evidente prejuízo para os
sujeitos que hajam reingressado depois de 1 de janeiro de 2006 na função
pública, cuja qualidade de subscritores da CGA foi abolida arbitrariamente.
Dito
de outra forma, enfim, desde 1 de janeiro de 2006 e até à entrada em vigor do
artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, todos os funcionários
inscritos na CGA que interrompessem o exercício de funções públicas, mas a elas
regressassem, beneficiavam do direito a reinscrição na Caixa Geral de Aposentações.
O artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 45/2024, de 27
de dezembro, porém, adotando outro paradigma, acelerou o processo de
convergência por via de um efeito ablativo sobre a esfera destes funcionários,
eliminando o direito a reinscrição na CGA no caso de readmissão a funções
públicas (ressalvando apenas, como se disse, os casos em que a interrupção haja
sido involuntária, coeva à função e desde que o trabalhador não tenha exercido
atividade remunerada durante o interregno) e fazendo retroagir a nova solução
ao início do processo de convergência, em 1 de janeiro de 2006.
A norma sindicada mostra-se,
por tudo, violadora do princípio de Estado de Direito (artigo 2.º da
Constituição da República Portuguesa) e sua derivação sobre segurança
jurídica, já que o seu desempenho operativo se projeta numa lesão em
direitos incorporados na esfera jurídica de particulares sobre uma pessoa
coletiva de Direito público, a CGA. Nada proibia o Estado de proceder à
reorganização do sistema previdencial dos seus servidores optando por um novo
modelo, este assente numa premissa de solidariedade universal entre
trabalhadores, seja qual for o setor onde prestem funções, público ou privado.
Isso não significa, porém, que fosse permitido ao Legislador amputar direitos
de terceiros consolidados na ordem jurídica através da reforma conduzida por
via da retroação do novo quadro legal, tal como se pretende pela norma
fiscalizada:
«(…) a luta pela Constituição e
pelo Estado de Direito foi também, desde os primórdios das revoluções liberais,
uma luta pela segurança jurídica, no sentido de um projeto de organização
racional do Estado e da sua atuação que mantivesse a esfera dos particulares,
nomeadamente no domínio da propriedade e da atividade económica, ao abrigo das
arbitrariedades típicas de um exercício dos poderes de autoridade
discricionária que caracterizavam o anterior Estado absoluto (…) uma lei
retroativa restritiva de direitos é, à partida, constitucionalmente ilegítima,
de tal forma ela afeta desvantajosamente posições dos particulares já estabilizadas
ou resolvidas no passado, de uma forma com que estes não podiam razoavelmente
contar nem a ordem jurídica de Estado de Direito poderia admitir. Uma lei
retroativa restritiva de direitos é, por definição, uma lei que, apesar de
aprovada num dado momento, ficciona a sua entrada em vigor em momento anterior
e pretende produzir integralmente os seus efeitos, no caso efeitos restritivos,
desvantajosos para os particulares, a partir desse momento ficcionado,
portanto, produzindo efeitos sobre situações já estabilizadas no passado e
constituídas legalmente ao abrigo do quadro jurídico então vigente.»
(Jorge Reis Novais, Princípios
Estruturantes do Estado de Direito, 2.ª Ed., Almedina, 2022, p. 216 e 221;
v., também, Acórdão do TC n.º 188/2009)
A ablação, unilateral e
injustificada, do direito a reinscrição na Caixa Geral de Aposentações por
funcionários que hajam sido reinstituídos em funções públicas depois de 1 de
janeiro de 2006 e antes de 27 de outubro de 2024 representa, em face do exposto, uma lesão
arbitrária em direitos legais e legítimos titulados por particulares, lesiva do
princípio da confiança e por isso proibida pelo princípio constitucional de
Estado de Direito (artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa).
Assim sendo e convergindo com
as conclusões do recorrente, a norma sob sindicância será julgada
inconstitucional com o descrito fundamento, improcedendo o recurso interposto.
*
III.
Decisão
Nestes
termos e com estes fundamentos, decide-se:
a) Julgar inconstitucional o
artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, quando
interpretado no sentido de a proibição de reinscrição na Caixa Geral de
Aposentações e os requisitos para a reinscrição constantes destes preceitos se
considerarem aplicáveis a sujeitos cujo vínculo de emprego público haja cessado
depois de 1 de janeiro de 2006 e que o hajam restabelecido antes de 26 de
outubro de 2024 por violação do artigo 2.º da Constituição da República
Portuguesa;
b) Negar
provimento ao recurso interposto pelo Ministério Público.
*
Sem
custas, em face da isenção aplicável (artigo 84.º, n.ºs 1 e 2, a
contrario, ambos da LTC).
Lisboa, 15 de julho de 2025 - António José da
Ascensão Ramos - José Eduardo Figueiredo Dias - Mariana Canotilho
- Dora Lucas Neto - Gonçalo Almeida Ribeiro