330/2025

ACÓRDÃO Nº 929/2025[1] Processo n.º 330/2025 2.ª Secção Relator: Conselheiro José Eduardo Figueiredo Dias Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional I. Relatório 1. Nos presentes autos, vindos do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, veio o Ministério Público interpor recurso, ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, doravante LTC), da sentença desse Tribunal Administrativo e Fiscal, de 28 de janeiro de 2025, que recusou a aplicação do artigo 2.º, n.º 2, da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, com fundamento em juízo de inconstitucionalidade por violação do princípio da confiança (artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa), condenando os réus a reconhecer o direito das autoras A., B. e C. a manter-se como subscritoras da ré Caixa Geral de Aposentações com efeitos desde a data em que cada uma foi inscrita na Segurança Social. 2. O recurso foi admitido por despacho de 10 de março de 2025, constando do respetivo requerimento de interposição o seguinte: «(…) O Ministério Público, na ação à margem identificada, que A., B. e C. movem contra a Caixa Geral de Aposentações, IP, o Ministério da Educação e o Instituto da Segurança Social, vem ao abrigo do disposto nos artigos 280.º n.º 1, al. a) e n.º 3 da Constituição da República Portuguesa (CRP), 70.º, nº 1, alínea a), e 72.º nº 1 alínea a) e nº 3, da Lei nº 28/82, de 15/11, na sua atual versão, interpor recurso para o Tribunal Constitucional da douta sentença proferida em 28 de janeiro de 2025, que expressamente recusou a aplicação, no caso dos autos, do artº 2, n.º 2 da Lei 45/2024, de 27/12, com fundamento na sua inconstitucionalidade, por violação do principio da confiança, ínsito no artigo 2.º da C.R.P.. Por ter legitimidade e estar em tempo em tempo, queiram V. Exas. considerá-lo interposto, o qual tem efeito suspensivo e subida imediata nos próprios autos. Nos termos previstos no artº 79.º da Lei 28/82, as alegações de recurso serão produzidas no Tribunal Constitucional.». 3. Subidos os autos e verificando-se que se encontravam preenchidos os pressupostos processuais, as partes foram notificadas para apresentar as suas alegações. 4. O recorrente apresentou alegações, concluindo nos seguintes termos: «III-Conclusões 1. O Ministério Público interpôs recurso obrigatório, para este Tribunal Constitucional, da douta sentença, de 28-02-2025, do Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel que decidiu “Em Dezembro do ano passado foi publicada a Lei n.º 45/2024, de 27-12. Esta lei visa, ostensivamente, a «interpretação autêntica do n.º 2 do artigo 2.º da Lei 60/2005, de 29 de Dezembro, que estabelece mecanismos de convergência do regime de protecção social da função pública com o regime geral da segurança social, no que respeita às condições de aposentação e cálculo das pensões». (…) . O legislador viola a confiança legítima dos particulares e, consequentemente, o princípio da protecção da confiança, quando decide introduzir, em 2024, inovações na Lei n.º 60/2005, i) sem qualquer consideração pelos efeitos já constituídos, ii) sem qualquer consideração pela jurisprudência que, de forma reiterada e constante, vinha atribuindo aos professores o direito à inscrição na Caixa Geral de Aposentações a quem antes de 01-01-2006, estivesse inscrito nesse regime de providência. (…) Nada permitiria a qualquer particular nas presentes circunstâncias antever como minimamente possível que deveria provar não existir «qualquer descontinuidade temporal»; ou b) Existindo descontinuidade temporal, se comprove que: i) Esta seja de natureza involuntária, limitada no tempo e justificada pelas especificidades próprias da carreira em que o funcionário ou agente está inserido; e ii) O funcionário não tenha exercido actividade remunerada durante o período em que interrompeu o vínculo público. O artigo 2.º/2 da Lei n.º 45/2024 de 27-12 deve ser desaplicado por inconstitucionalidade, nomeadamente por violação do princípio da confiança”. 2. Constitui, pois, objecto do recurso, nos termos supramencionados, a questão da constitucionalidade da norma do art.º 2.º n.º 2 da Lei n.º 45/2024, de 27/12, que refere: “1 - Para efeitos de interpretação do n.º 2 do artigo 2.º da Lei 60/2005, de 29 de Dezembro, considera-se que a obrigatoriedade de inscrição no regime geral de segurança social do pessoal que inicie funções a partir de 1 de Janeiro de 2006, ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de protecção social da função pública em matéria de aposentação, abrange os subscritores que cessaram o seu vínculo de emprego público após 1 de Janeiro de 2006 e que voltem a estabelecer novo vínculo de emprego público em condições que, antes da entrada em vigor da Lei 60/2005, de 29 de Dezembro, conferiam direito de inscrição na Caixa Geral de Aposentações. 2 - Ressalva-se da obrigatoriedade estabelecida no número anterior o funcionário ou agente que demonstre que, apesar da cessação do vínculo de emprego público, constituiu um novo vínculo de emprego público com a mesma ou com outra entidade pública, desde que, nos termos do n.º 1 do artigo 22.º do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei 498/72, de 19 de Dezembro: a) Não exista qualquer descontinuidade temporal; ou b) Existindo descontinuidade temporal, se comprove que: i) Esta seja de natureza involuntária, limitada no tempo e justificada pelas especificidades próprias da carreira em que o funcionário ou agente está inserido; e ii) O funcionário não tenha exercido actividade remunerada durante o período em que interrompeu o vínculo público” (sublinhado nosso). 3. A Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro estabeleceu os mecanismos de convergência do regime de proteção social da função pública com o regime geral da segurança social, no que respeita às condições de aposentação e cálculo das pensões. 4. Prevê este diploma, no seu artigo 2.º, quanto à inscrição de subscritores na Caixa Geral de Aposentações que: “1 - A Caixa Geral de Aposentações deixa, a partir de 1 de janeiro de 2006, de proceder à inscrição de subscritores. 2 - O pessoal que inicie funções a partir de 1 de janeiro de 2006 ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de protecção social da função pública em matéria de aposentação, em razão da natureza da instituição a que venha a estar vinculado, do tipo de relação jurídica de emprego de que venha a ser titular ou de norma especial que lhe conferisse esse direito, é obrigatoriamente inscrito no regime geral da segurança social”. 5. Este dispositivo normativo impôs, portanto, um limite na inscrição de novos subscritores, a partir de 1 de janeiro de 2006, vedando o acesso ao regime social convergente de trabalhadores ou agentes que exerçam funções públicas e se inscrevam após esta data, e, consequentemente, a obrigatoriedade da inscrição destes trabalhadores no regime geral da segurança social. 6. Neste sentido, a Caixa Geral de Aposentações está impedida de inscrever trabalhadores que, pela primeira vez, estejam a exercer funções públicas após o limite temporal estabelecido por aquela norma. 7. Ou seja, o que o legislador pretendeu foi não aumentar o número de inscrições através do cancelamento da entrada de novos subscritores e, nessa medida, caminhar para a convergência ao mesmo tempo que se limitava o crescimento da despesa pública nesta área. 8. Aliás, na exposição de motivos constante da Proposta de Lei nº 38/X podia ler-se, entre o mais, que “Razões de equidade e de justiça social, aliadas ao desaparecimento progressivo das razões que estiveram na base da criação para os funcionários públicos de um regime de pensões separado do da generalidade dos restantes trabalhadores por conta de outrem e à necessidade de contrariar o desequilíbrio financeiro do sistema, que a consolidação das finanças públicas torna inadiável, recomendam a implementação neste momento das medidas necessárias a alcançar essa uniformização de regimes. A concretização da convergência não deve, porém, fazer-se nem à custa do sacrifício das expectativas daqueles que, no quadro do regime actualmente em vigor, já reúnem condições para se aposentarem, nem de rupturas fracturantes, optando-se antes por um modelo de transição gradual que aplica aos funcionários, agentes da Administração Pública e demais servidores do Estado o regime de pensões do Estatuto da Aposentação, o regime de segurança social ou ambos simultaneamente”. 9. A Lei 45/2024 de 27 de dezembro refere expressamente que “A presente lei procede à interpretação autêntica do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, que estabelece mecanismos de convergência do regime de proteção social da função pública com o regime geral da segurança social, no que respeita às condições de aposentação e cálculo das pensões”. E acrescenta: “1. Para efeitos de interpretação do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, considera-se que a obrigatoriedade de inscrição no regime geral de segurança social do pessoal que inicie funções a partir de 1 de janeiro de 2006, ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de proteção social da função pública em matéria de aposentação, abrange os subscritores que cessaram o seu vínculo de emprego público após 1 de janeiro de 2006 e que voltem a estabelecer novo vínculo de emprego público em condições que, antes de 1 de janeiro de 2006, conferiam direito de inscrição na Caixa Geral de Aposentações (n.º 1 do artigo 2.º); 2. Ressalva-se da obrigatoriedade estabelecida no n.º 1 do artigo 2.º o funcionário ou agente que demonstre que, apesar da cessação do vínculo de emprego público, constituiu um novo vínculo de emprego público com a mesma ou com outra entidade pública, desde que, nos termos do n.º 1 do artigo 22.º do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 19 de dezembro (n.º 2 do artigo 2.º): a) Não exista qualquer descontinuidade temporal; ou b) Existindo descontinuidade temporal, se comprove que: i) Esta seja de natureza involuntária, limitada no tempo e justificada pelas especificidades próprias da carreira em que o funcionário ou agente está inserido; e ii) O funcionário não tenha exercido atividade remunerada durante o período em que interrompeu o vínculo público”. 10. A exposição de motivos da Proposta de Lei n.º 19/XVI/1.ª respeitante à Lei 45/24, de 29/12 refere que: “Com a publicação da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, na sua redação atual, estabeleceram-se mecanismos de convergência do regime de proteção social da função pública com o regime geral da segurança social, no que respeita às condições de aposentação e cálculo das pensões. A fim de alcançar este resultado, o n.º 1 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, na sua redação atual, determinou que, a partir de 1 de janeiro de 2006, a Caixa Geral de Aposentações (CGA) deixaria de proceder à inscrição de subscritores. Ademais, o artigo 9.º da mesma lei procedeu à revogação do artigo 1.º do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de dezembro, na sua redação atual, e de todas as normas especiais que conferissem direito de inscrição na CGA, garantindo uma clara convergência do regime de proteção social da função pública com o regime da segurança social, tendo em vista a existência de um regime de proteção social fechado. Neste sentido o n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, na sua redação atual, veio determinar a obrigatoriedade de inscrição no regime geral da segurança social do pessoal que inicie funções a partir de 1 de janeiro de 2006, ao qual, nos termos da legislação anterior vigente, fosse aplicável o regime de proteção social da função pública em matéria de aposentação, em razão da natureza da instituição a que venha a estar vinculado, do tipo de relação jurídica de emprego de que venha a ser titular ou de norma especial que lhe conferisse esse direito. (…) O Acórdão do STA, no processo n.º 0889/13, de 06.03.2014, concluiu, tendo em conta o artigo 2.º daquele diploma, que se refere apenas ao pessoal que “inicie funções”, visando o mesmo cancelar novas entradas no sistema e não limitar os subscritores que permanecem no mesmo, concluindo não haver quebra do estatuto do subscritor quando o funcionário ou agente se limita a transitar de uma entidade administrativa para outra sem qualquer descontinuidade temporal, nos termos do n.º 1 do artigo 22.º do Estatuto da Aposentação. Porém, jurisprudência posterior tem ultrapassado o sentido do referido Acórdão, entendendo que o direito de manutenção de inscrição de antigos subscritores deve ser reconhecido, mesmo quando exista descontinuidade temporal entre os vínculos de emprego público estabelecidos e a continuidade de funções. Uma vez que tais entendimentos contrariam a intenção legislativa de proceder à convergência de sistemas, n.º 60/2005, de 29 de dezembro impedindo assim, na prática, que a Caixa Geral de Aposentações se mantenha como um regime fechado, importa, com premência, proceder a uma clarificação do sentido e alcance da determinação ínsita no n.º 2 do artigo 2.º da Lei, na sua redação atual” (sublinhado nosso). 11. Na discussão, na generalidade, da Proposta de Lei n.º19/XVI/1.ª (GOV) que procede à interpretação autêntica do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, que estabelece mecanismos de convergência do regime de proteção social da função pública com o regime geral da segurança social, a Sr.ª Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social (Maria do Rosário Palma Ramalho) referiu que : “A interpretação que firmamos do artigo 2.º- é sempre o artigo 2.º do diploma de 2005 - é, no nosso entender, a mais consentânea com o espírito do legislador aquando da aprovação da Lei n.º 60/2005. Ou seja, pretende-se continuar o objetivo da lei, que era assegurar a convergência dos sistemas da CGA e da Segurança Social, tornando a primeira num sistema fechado, isto é, a extinguir, e o objetivo simultâneo de reconhecer àqueles trabalhadores da Administração Pública que efetivamente têm uma continuidade material no exercício de funções, apesar de poderem ter contratos diferentes, sucessivos, que essa continuidade lhes permita ter a reinscrição”. 12. Estando a Lei n.º 45/2024, de 27/12 qualificada, pelo próprio legislador, como lei interpretativa importa apurar a abordagem do Tribunal Constitucional sobre esta matéria. 13. No que diz respeito a leis interpretativas em matéria fiscal, o Acórdão n.º 751/2020 deste Tribunal Constitucional, tirado em Plenário, refere o seguinte: “10. A especificidade da lei interpretativa prende-se com a intenção e a força vinculante do próprio ato normativo: por contraposição à lei inovadora, aquela visa ou declara pretender fixar apenas o sentido correto de um ato normativo anterior. A mesma não pretende criar direito novo, antes tem como objetivo esclarecer o sentido “correto” do direito preexistente. «O órgão competente que cria uma lei (p. ex. a Assembleia da República) tem também a competência para a interpretar, modificar, suspender ou revogar» (cfr. BAPTISTA MACHADO, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, Coimbra, 1983, p. 176). Está em causa, afinal, uma manifestação da mesma competência legislativa que é fonte em sentido orgânico do ato interpretando (cfr. idem, ibidem). E, por ser de valor igual a este último, a lei interpretativa determina-lhe o sentido para todos os efeitos, independentemente da correção hermenêutica de tal interpretação. Por isso, a interpretação da lei fixada pelo próprio legislador – a chamada “interpretação autêntica” – «vale com a força inerente à nova manifestação de vontade» do respetivo autor (cfr. Autor cit., ibidem, p. 177). Daí a aludida consequência de a lei interpretativa se integrar na lei interpretada (cfr. o artigo 13.º, n.º 1, do Código Civil).Por isso mesmo, como se referiu no Acórdão n.º 267/2017, pode, de acordo com certa conceção, falar-se de uma retroatividade meramente formal inerente a toda a lei – tida por “verdadeiramente” ou “genuinamente” – interpretativa: há retroatividade, porque tal lei se aplica a factos e situações anteriores, e a mesma retroatividade é “formal”, visto que a lei, «vindo consagrar e fixar uma das interpretações possíveis da [lei anterior – cujo sentido e alcance não se podiam ter como certos –] com que os interessados podiam e deviam contar, não é suscetível de violar expectativas seguras e legitimamente fundadas» (cfr. BAPTISTA MACHADO, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, Coimbra, 1983, p. 246). Com efeito, «a retroação [das leis interpretativas] justifica-se, além do mais, por não envolver uma violação de quaisquer expectativas seguras e legítimas dos interessados. Estes podiam contar com a solução da [lei nova] interpretativa, visto ela corresponder a um dos vários sentidos atribuídos já pela doutrina e pela jurisprudência à [lei antiga]»: assim, é «de sua natureza interpretativa a lei que, sobre um ponto em que a regra de direito é incerta ou controvertida, vem consagrar uma solução que a jurisprudência, por si só, poderia ter adotado» (cfr. BAPTISTA MACHADO, Sobre a Aplicação no Tempo do novo Código Civil, Almedina, Coimbra, 1968, pp. 286-287). Diferentemente, se a lei nova se pretende aplicar a factos e situações jurídicas anteriormente disciplinados por um direito certo, então este último é modificado, violando-se expectativas quanto à sua continuidade, e tal lei, na medida em que inove relativamente ao direito anterior – qualificando-se já não como lei interpretativa, mas sim como lei inovadora –, será substancial ou materialmente retroativa (cfr. BAPTISTA MACHADO, Introdução ao Direito…, cit., p. 247). (…) os destinatários das leis têm a expectativa legítima de que estas sejam objeto de uma interpretação jurídica, porque é nesses exatos termos — enquanto sujeitos de direito – que aquelas se lhes dirigem. Ao consagrarem um sentido por razões de ordem política — constitutivas e não declarativas de direito –, as leis interpretativas frustram essa expectativa legítima dos cidadãos na juridicidade, adversariabilidade e justiciabilidade da sua relação com a lei. Não é outro, segundo se crê, o alcance das seguintes palavras que constam do Acórdão n.º 172/2000: “[A] vinculação interpretativa que [as] leis [interpretativas] comportam, ao tornar-se critério jurídico exclusivo da aplicação do texto anterior da lei, modifica a relação do Estado, emitente de normas, com os seus destinatários. A exclusão pela lei interpretativa de outras interpretações propugnadas e já aplicadas noutros casos […] leva a que o Estado possa a posteriori impedir que o Direito que criou funcione através da sua lógica intrínseca comunicável aos destinatários das normas, permitindo que interfira na interpretação jurídica um poder imperativo e imediato que altera o quadro dos elementos relevantes da interpretação jurídica” (sublinhado nosso). 14. Cunha Gonçalves, Tratado de Direito Civil, vol, I, pág. 379, refere que: “Lei interpretativa, enfim. é uma determinada interpretação, gramatical ou doutrinal. de uma lei, imposta pelo legislador». E mais adiante, pág. 381, comentando a opinião sobre a suposta inutilidade das leis interpretativas, sustentada por António Luiz de Seabra, acrescenta: «A lei interpretativa, repito. é a mesma lei anterior, mas não é inútil, porque vem redigida em termos mais explícitos e claros, ou indica o exacto sentido e alcance dos preceitos em questão, de modo que o pensamento do legislador se patenteia tal qual era e não mais subsistam os intuitos que certos litigantes e certos juízes erradamente lhe atribuem. A lei interpretativa diz o mesmo que a lei interpretada; mas di-lo melhor”. 15. Ou seja, leis interpretativas são aquelas que o legislador faz para determinar o sentido duvidoso obscuro ou controvertido, de uma lei antiga: a lei interpretativa só materialmente é uma lei nova, porque, pela sua função, integra-se, em absoluto, na lei velha. 16. Toda a lei que excede esta função, toda a lei que define um princípio que não está contido na lei que diz pretender interpretar, não é interpretativa, é inovadora, porque, neste caso, não declara o direito existente, neste caso cria uma nova norma jurídica. 17. O Ac. do S.T.J. de 14.03.2019, in www.dgsi.pt. refere que “o Supremo Tribunal de Justiça tem consistentemente declarado que o critério determinante da qualificação de uma lei como interpretativa depende do preenchimento cumulativo de dois requisitos: o primeiro consiste em “a lei [nova] regular um ponto de direito acerca do qual se levantam dúvidas e controvérsias na doutrina e jurisprudência” e o segundo, em “a lei [nova] consagrar uma solução que a jurisprudência pudesse tirar do texto da lei anterior, sem intervenção do legislador”. Convocando a formulação do Professor Baptista Machado, dir-se-á que o primeiro requisito está em que a solução do direito anterior, da lei antiga, “seja controvertida ou, pelo menos, incerta” e que o segundo requisito está em que a solução da lei nova se situe dentro dos quadros da controvérsia ou da incerteza, de forma a que “o julgador ou o intérprete a ela poderiam chegar sem ultrapassar os limites normalmente impostos à interpretação e aplicação da lei”. 18. Seguindo estes critérios será que existe controvérsia ou conflito na jurisprudência acerca da questão regulada pela lei nova? E a solução da lei nova situa-se dentro dos quadros da controvérsia? Parece-nos que a resposta é duplamente negativa, como vamos expor de seguida. 19. Por ser das decisões mais recentes sobre esta temática transcreve-se a proferida pelo Tribunal Central Administrativo Norte a 07-02-2025 in www.dgsi.pt. a respeito da aplicação do n.º 2 do art.º 2º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro (tal também resultando expresso no Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 07-12-2022 in www.dgsi.pt): “a jurisprudência tem sido unânime em considerar que a norma do n.º 2 do artº 2º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, apenas proíbe a inscrição de novos subscritores que, efetivamente, iniciem ex novo funções públicas, independentemente, de terem ocorrido ou não hiatos temporais entre contratos celebrados com o Ministério da Educação para o exercício de funções docentes. A interpretação seguida é a de que a norma em causa visa impedir a entrada de novos subscritores no sistema e não eliminar os subscritores que permanecem no mesmo. O Acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo, de 06/03/2014, no Proc. n.º 0889/13, sumaria que: “I - Considerando a letra do art. 2º da Lei nº 60/2005, de 29 de Dezembro, que se refere apenas ao pessoal que “inicie funções” e a sua razão de ser (proibir a entrada de novos subscritores), afigura-se claro poder retirar-se que o mesmo deve ser interpretado no sentido de a Caixa Geral de Aposentações estar impedida de inscrever como subscritor aquele funcionário/agente que pela primeira vez venha a ser titular de relação jurídica pública.” Na sua fundamentação, e quando em abstrato, este Acórdão se dedica a discorrer acerca do sentido e do alcance da norma, conclui: “assim sendo, considerando a letra do preceito e a sua razão de ser, afigura-se claro poder retirar-se do preceito que o mesmo deve ser interpretado no sentido de a CGA estar impedida de inscrever como subscritor aquele funcionário/agente que pela primeira vez venha a ser titular de relação jurídica pública”. A referência que este Acórdão faz em relação à (des)continuidade temporal entre vínculos de emprego público surge, apenas, no contexto de aplicação dessa norma ao caso concreto e tendo em conta a sua factualidade própria. Veja que o julgador refere: “para além do mais, considerando que, no caso, não tendo havido sequer hiato temporal nem sequer descontinuidade na prestação do trabalho, a prevalecer a interpretação sufragada no Acórdão recorrido a mesma conduziria a um resultado desproporcionado e a ruturas fraturantes não desejadas pelo legislador, atenta a razão de ser das normas em causa”. Efetivamente, à situação profissional da Autora não é de aplicar o disposto no artº 2º, n.º 2 da Lei n.º 60/2005, uma vez que o início das suas funções docentes ocorreu em data anterior a 1 de janeiro de 2006. A descontinuidade temporal verificada nos seus vínculos de emprego público a termo não pode ser imputada à Autora. Como é do conhecimento público, fruto do regime de recrutamento e contratação de docentes que vigorou nos últimos anos, no período em questão milhares de docentes, tal como a Autora, foram sempre opositores ao concurso nacional mas não obtiveram colocação anual (com início a 1 de setembro e término a 31 de agosto de cada um daqueles anos letivos). As interrupções entre alguns desses contratos não impediram que a Autora voltasse a exercer funções e às quais correspondia o direito de manter a sua inscrição no regime social convergente. O Supremo Tribunal Administrativo assim julgou nos Acórdãos proferidos em 09/06/2022, no Proc. n.º 099/21.6BEBRGe e em 22/09/2022, nos Procs. n.ºs 877/21.6BEBRG e 1974/20.0BEBRG, ao não admitir os recursos interpostos pela CGA e pelo Ministério da Educação em processos de docentes que tiveram hiatos temporais entre contratos, tendo confirmado as decisões judicias que reconheceram o direito daqueles docentes em manter o direito de inscrição na CGA, com efeitos retroativos. Idêntica interpretação tem sido feita por este Tribunal Central Administrativo do Norte, sempre que tem sido chamado a interpretar o sentido e o alcance do artigo 2º da Lei nº 60/2005, de 29 de dezembro e aplicar esta norma a situações de facto idênticas à da Autora. Com efeito, os nºs 1 e 2 do artigo 2º da Lei nº. 60/2005, de 29 de dezembro, preconizam a inadmissibilidade de novas inscrições na Caixa Geral de Aposentações, e, bem assim, a obrigatoriedade de inscrição no regime geral de segurança social de todo o pessoal que “inicie funções” a partir 1 de janeiro de 2006, ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de proteção social da função pública em matéria de aposentação, em razão da natureza da instituição a que venha a estar vinculado, do tipo de relação jurídica de emprego de que venha a ser titular ou de norma especial que lhe conferisse esse direito. Na determinação do que se deve entender relativamente à previsão “iniciem funções” contida nos nºs 2 do artigo 2º da Lei nº. 60/2005, dever-se-á atender ao teor da jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, espraiada, entre muitos outros, no aresto de 06/03/2014, no âmbito do processo nº. 0889/13, que, quanto a esta temática, considerou que o disposto no nºs.1 e 2 do artigo da Lei nº. 60/2005 visa apenas abranger o pessoal que inicie absolutamente funções. Como aí se sinalizou, por razões atinentes a uma interpretação harmoniosa com a letra e a teleologia intrínseca do artº 2º da Lei nº 60/2005, a eliminação da subscrição do trabalhador em funções públicas decorrente da cessação do exercício do seu cargo prevista no nº. 1 do artigo 22º do EA só ocorrerá se este não for investido noutro cargo a que antes de 01.01.2006 correspondesse direito de inscrição. Os Acórdãos proferidos por este Tribunal Central Administrativo Norte, em 2022/01/28, no Processo nº 01100/20.6BEBRG, e em 2022/04/08, no Processo nº 00307/19.3VBEBRG concretizam que: “Verificando-se que antes de 01/01/06, a Autora estava inscrita na CGA e que posteriormente a essa data foi investida, através da celebração de sucessivos contratos com o Ministério da Educação, em cargo a que antes de 01.01.2006 correspondia o direito de inscrição na CGA, a mesma tem o direito à sua reinscrição, de acordo com o disposto no artigo 2º da Lei nº 60/2005.”. Sistematicamente também assim temos decidido. Em suma, Considerar, tal como a Ré/Recorrente o faz, que a Autora está a iniciar funções nos termos desta disposição legal apresenta-se uma interpretação que não cabe na letra do artigo 2º, n.º 2, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro; A Autora não estava pela primeira vez a exercer funções públicas na data em que foi erradamente inscrita no regime geral da segurança social; O artigo 22º do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 09 de dezembro prevê as situações em que se verifica a “eliminação do subscritor”, com o respetivo cancelamento da inscrição: “1. Será eliminado o subscritor que, a título definitivo, cesse o exercício do seu cargo, salvo se for investido noutro a que corresponda igualmente direito de inscrição. 2. O antigo subscritor será de novo inscrito se for readmitido em quaisquer funções públicas previstas nos artigos 1.º e 2.º e satisfizer o disposto no artigo 4.º.”; Determina-se neste preceito que assiste ao ex subscritor o direito de ser de novo inscrito, caso pretenda voltar a ingressar em funções públicas, resultando que, o cancelamento da inscrição do subscritor ocorre caso exista cessação definitiva do exercício do cargo, assistindo-lhe, porém, o direito de ser de novo inscrito, se voltar a ingressar no exercício de funções públicas; In casu, não se pode dizer que a Autora/Recorrida por ter celebrado, na Administração Pública e em anos sucessivos contratos com o mesmo empregador - o Ministério da Educação -, estivesse a iniciar funções nos termos e para os efeitos do artigo 2º, n.º 2 da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro; Tal norma visa a proibição de entrada de novos subscritores e não a eliminação daqueles que já integravam a CGA; Como tal, não assiste razão à Ré/Recorrente ao afirmar que a Autora cessou funções públicas passando à situação de ex-subscritora; Bem andou, pois, a decisão recorrida, que condenou as Entidades Demandadas a reconhecerem o direito da Autora como subscritora da CGA e a praticarem todos os atos materiais necessários a repor a sua inscrição com efeitos à data em que foi erradamente inscrita no regime geral da segurança social, em conformidade, repete-se, com a posição da jurisprudência que defende que a proibição constante do nº 2 do artº 2º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, se aplica a novos subscritores que iniciem ex novo funções públicas, a partir de 1 de janeiro de 2006; Nessa medida, a Autora não é ex subscritora da CGA, ao abrigo do disposto no artº 22º do Estatuto de Aposentação” (sublinhados nossos). 20. Como resulta desta decisão o sentido da jurisprudência dos Tribunais Administrativos tem sido uniforme (ou unânime) não se detectando a controvérsia ou conflito jurisprudencial que deveria estar na base da opção da lei interpretativa e que o Governo assinalou. 21. E mesmo o Acórdão do STA de 2014, citado na exposição de motivos do Governo, de 2015, ou seja, de há 11 anos (!) não tem o sentido divergente que se lhe pretende atribuir, uma vez que foi favorável à pretensão do autor e limitado ao circunstancialismo do caso concreto. 22. Pelo que, o texto original tem sido interpretado uniformemente pelos tribunais falecendo o primeiro pressuposto assinalado. 23. Como refere o Acórdão n.º 395/2017 do TC, “(…) para que se verifique uma controvérsia jurisprudencial, não basta que recaiam sobre uma determinada questão de interpretação decisões divergentes; é necessário que exista um corpo desenvolvido de pronunciamentos judiciais (ou arbitrais) no seio do qual se estabeleceram correntes opostas e não reconciliadas dentro da ordem jurisdicional a que respeitem. só na base desse lastro jurisprudencial estatisticamente significativo se pode dar por assegurada a evidência de que a questão jurídica é incerta ou insanável, pelo menos no momento presente”, o que não está minimamente verificado no presente caso. 24. E será que a solução adotada na nova lei de apenas permitir a reinscrição dos trabalhadores que não tiveram qualquer descontinuidade temporal entre vínculos de emprego público ou, existindo descontinuidade temporal, se comprove ser esta de natureza involuntária, limitada no tempo e justificada pelas especificidades próprias da carreira em que o trabalhador está inserido e este não tenha exercido atividade remunerada durante o período em que interrompeu o vínculo público, poderia ser inferida do texto original? 25. Parece-nos também que não uma vez que o texto da lei original em nenhum momento refere a existência ou não de descontinuidades temporais entre vínculos. 26. A lei interpretativa aprovada permite a reinscrição na CGA, mas só a quem, comprovadamente, não tenha exercido atividade remunerada durante o período em que interrompeu o vínculo público. 27. Ora, esta exigência é incompatível com as necessidades básicas de procura de trabalho alternativo e com a necessidade de ganhar a vida, suportar as despesas da vida diária e não decorre, de forma alguma, do texto original da lei (como uma simples confrontação de textos confirma). 28. A lei interpretativa, como a própria palavra indica, é a lei que se destina a interpretar e a esclarecer uma lei anterior. Nasce da necessidade de que esse esclarecimento seja prestado, pelo próprio órgão que promulgou a lei obscura, pondo assim, termo às dúvidas que, na sua aplicação, se hajam suscitado. 29. A lei interpretativa pressupõe, por consequência, na lei interpretada, uma obscuridade ou uma ambiguidade. 30. Se a lei interpretativa, em vez de esclarecer uma norma obscura ou ambígua, cria uma outra norma, um preceito novo, essa lei não é interpretativa, é inovadora e dispositiva. 31. Gomes da Silva entendia que “para haver interpretação autêntica é necessário que tenha havido dúvidas sobre a lei, orientações diferentes a procurar interpretá-la e é preciso que a interpretação opte por uma delas” citado por Germano Marques da Silva, Direito Penal Português I, Parte Geral, Introdução e Teoria da Lei Penal, Verbo, 3.ª Edição, pág, 284, nota de rodapé n. º 1. 32. No mesmo sentido de que a lei interpretativa deve integrar um dos sentidos com que a norma habitualmente é interpretada, pois só assim não será estranha aos interessados, Santos Justo, Introdução ao Estudo do Direito, Coimbra Editora, 10.ª Edição, pág. 394-395. 33. Assim, interpretar não é inovar, mas esclarecer dúvidas que se hajam suscitado na interpretação de uma norma vigente: a lei interpretativa pressupõe, portanto, como dissemos, a existência de uma lei obscura e divergências e contradições quanto ao modo de a interpretar. 34. A lei até pode ser obscura, mas se a interpretação está judicialmente fixada, o legislador não deve aproveitar a circunstância de a lei ser obscura, para a interpretar, autenticamente, num sentido diverso do estabelecido pelos tribunais, Guilherme Moreira, Instituições de Direito Civil Português, vol, I, pág. 84. 35. Para uma lei ser interpretativa, não basta que o legislador a qualifique como tal. 36. No caso em apreço verifica-se um desvio da função natural da lei interpretativa uma vez que sob a capa de uma lei interpretativa se criou uma lei inovadora. 37. Um dos limites constitucionais à atuação do legislador é o princípio da segurança jurídica ou o princípio da proteção da confiança: apesar do texto da Constituição não aludir expressamente a este princípio, ele é pacificamente dedutível do princípio do Estado de Direito consagrado no seu artigo 2.º, a afirmação deste princípio significa que, num Estado de Direito, a atuação dos poderes públicos deve ser previsível e confiável. 38. Como o Tribunal Constitucional também salientou no Acórdão n.º 862/2013: “A proteção da confiança é uma norma com natureza principiológica que deflui de um dos elementos materiais justificadores e imanentes do Estado de Direito: a segurança jurídica dedutível do artigo 2.º da CRP. Enquanto associado e mediatizado pela segurança jurídica, o princípio da proteção da confiança prende-se com a dimensão subjetiva da segurança – o da proteção da confiança dos particulares na estabilidade, continuidade, permanência e regularidade das situações e relações jurídicas vigentes. Sustentado no princípio do “Estado de direito democrático”, o seu conteúdo tem sido construído pela jurisprudência, em avaliações e ponderações que têm em conta as circunstâncias do caso concreto”. 39. Fora dos casos de retroatividade proibida expressamente previstos na Constituição, o juízo-ponderação de que o Tribunal Constitucional vem lançando mão para apreciar as restantes situações potencialmente lesivas do princípio da segurança jurídica assenta no pressuposto de que o princípio do Estado de Direito contido no artigo 2.º da CRP implica “um mínimo de certeza e de segurança no direito das pessoas e nas expetativas que a elas são juridicamente criadas”. Neste sentido, “a normação que, por sua natureza, obvie de forma intolerável, arbitrária ou demasiado opressiva àqueles mínimos de certeza e segurança (...), terá de ser entendida como não consentida pela lei básica” cfr. Acórdão n.º 556/2003. 40. A questão que deve ser colocada é, então, saber se a norma em causa afeta, de forma inadmissível, arbitrária ou demasiadamente onerosa direitos ou expetativas legitimamente fundadas dos cidadãos, traduzindo uma violação daquele mínimo de certeza e de segurança que as pessoas devem poder depositar na ordem jurídica de um Estado de Direito – i.e. uma violação do princípio da proteção da confiança, ínsito na ideia de Estado de Direito, consagrado no artigo 2.º da CRP (cfr., v.g., Acórdãos do Tribunal Constitucional n.ºs 11/83, 10/84, 287/90, 330/90, 486/96, 559/98, 556/2003, 128/2009, 188/2009, 399/2010, 3/2011, 396/2011 e 355/2013). 41. Mesmo reconhecendo que o princípio-regra será o da revisibilidade da Legislação isso não pode significar a obliteração de situações juridicamente sedimentadas que hajam gerado expectativas fundadas de imobilidade do segmento jurídico em causa, na verdade, “O Estado de direito é um estado de segurança jurídica. E a segurança exige que os cidadãos saibam com o que podem contar, sobretudo nas suas relações com os poderes públicos. Saber com o que se pode contar em relação aos atos da função legislativa do Estado é coisa incerta ou vaga, precisamente porque o que é conatural a essa função é a possibilidade, que detém o legislador, de rever ou alterar, de acordo com as diferentes exigências históricas, opções outrora tomadas. Contudo, a possibilidade de alteração dessas opções, se é irrestrita (uma vez cumpridas as demais normas constitucionais que sejam aplicáveis) quando as novas soluções legislativas são pensadas para valer apenas para o futuro, não pode deixar de ter limites sempre que o legislador decide que os efeitos das suas escolhas hão de ter, por alguma forma, certa repercussão sobre o passado” Acórdão do TC n.º 575/2014. 42. No Acórdão n.º 128/2009, pode ler-se o seguinte: “No Acórdão n.º 287/90, de 30 de outubro, o Tribunal estabeleceu já os limites do princípio da proteção da confiança na ponderação da eventual inconstitucionalidade de normas dotadas de «retroatividade inautêntica, retrospetiva». Neste caso, à semelhança do que sucede agora, tratava-se da aplicação de uma lei nova a factos novos havendo, todavia, um contexto anterior à ocorrência do facto que criava, eventualmente, expectativas jurídicas. Foi neste aresto ainda que o Tribunal procedeu à distinção entre o tratamento que deveria ser dado aos casos de «retroatividade autêntica» e o tratamento a conferir aos casos de «retroatividade inautêntica» que seriam, disse-se, tutelados apenas à luz do princípio da confiança enquanto decorrência do princípio do Estado de direito consagrado no artigo 2.º da Constituição. De acordo com esta jurisprudência sobre o princípio da segurança jurídica na vertente material da confiança, para que esta última seja tutelada é necessário que se reúnam dois pressupostos essenciais: a) a afetação de expectativas, em sentido desfavorável, será inadmissível, quando constitua uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas dela constantes não possam contar; e ainda b) quando não for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalecentes (deve recorrer-se, aqui, ao princípio da proporcionalidade, explicitamente consagrado, a propósito dos direitos, liberdades e garantias, no n.º 2 do artigo 18.º da Constituição). (…) Este princípio postula, pois, uma ideia de proteção da confiança dos cidadãos e da comunidade na estabilidade da ordem jurídica e na constância da atuação do Estado”. 43. Vejamos então o primeiro dos mencionados critérios, isto é, a afetação de expectativas, em sentido desfavorável, será inadmissível, quando constitua uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas dela constantes não possam contar. 44. Referindo-se à proteção da confiança dos particulares relativamente à manutenção de um certo regime legal, Reis Novais, Princípios Estruturantes de Estado de Direito, Almedina, 2023, p. 219 sintetiza que “os particulares têm, não apenas o direito a saber com o que podem legitimamente esperar por parte do Estado, como, também, o direito a não verem frustradas as expectativas que legitimamente formaram quanto à permanência de um dado quadro ou curso legislativo, desde que essas expectativas sejam legítimas, haja indícios consistentes de que, de algum modo, elas tenham sido estimuladas, geradas ou toleradas por comportamentos do próprio Estado e os particulares não possam ou devam, razoavelmente, esperar alterações radicais no curso do desenvolvimento legislativo normal”. 45. Dito de outro modo, cabe-nos aferir se se pode entender sinalizada uma expetativa fundada na estabilidade do ordenamento jurídico, que haja sido violada pela Lei interpretativa, face ao seu carácter retrospetivo, impondo a circunscrição dos seus efeitos e a tutela da situação material dos particulares por tributo ao princípio da segurança jurídica e da proteção da confiança do sujeito passivo perante a República, que dimana da própria conceção de Estado de Direito constitucionalmente consagrado. 46. E efectivamente assim é. 47. Como referimos, o n.º 2 do artigo 2.º da Lei 60/2005, de 29 de Dezembro foi sempre interpretado uniformemente pelos tribunais, pelo que a solução adotada na nova lei, de apenas permitir a reinscrição dos trabalhadores que não tiveram qualquer descontinuidade temporal entre vínculos de emprego público ou, existindo descontinuidade temporal, se comprove ser esta de natureza involuntária, limitada no tempo e justificada pelas especificidades próprias da carreira em que o trabalhador está inserido e este não tenha exercido atividade remunerada durante o período em que interrompeu o vínculo público, não poderia nunca ser inferida do texto original, que em nenhum momento refere a existência ou não de descontinuidades temporais entre vínculos. 48. A jurisprudência dos tribunais administrativos tem sido unânime em considerar que a norma do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, apenas proíbe a inscrição de novos subscritores que efetivamente iniciem ex novo funções públicas, independentemente de terem ocorrido, ou não, hiatos temporais entre os vínculos de emprego público (contratos de trabalho em funções públicas a termo resolutivo). 49. A sua interpretação é a de que a norma em causa visou impedir novas entradas no sistema e não eliminar os subscritores que permanecem no mesmo. 50. Importa salientar que a lei interpretativa é de 2024 e a lei interpretada é de 2005, ou seja, foi produzida, muito relevantemente, cerca de dezanove anos depois da lei interpretada (!). 51. Como refere Reis Novais, ob. Loc. Cit., p. 230: “o carácter inesperado da alteração de normas ou de comportamento que frustra as expectativas dos particulares tem directamente a ver com o tempo de vigência de um determinado regime jurídico. Uma lei que é sucessivamente alterada, revogada e reposta em vigor dificilmente sustenta expectativas com alguma consistência; já um regime de atribuição de benefícios ou de regulação de posições dos particulares que dura durante dezenas de anos, convivendo e subsistindo durante mandatos de governos com programas políticos diferentes e opostos. eventualmente mantendo-se inalterado nos seus aspectos essenciais mesmo quando a lei geral em que se insere é alterada ao longo do tempo, gera objectivamente uma interiorização reflexa de improbabilidade de revogação, justificando, da parte dos particulares, correspondentes planos de vida baseados na respectiva subsistência”. 52. Em suma, a Lei interpretativa em causa constituiu uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários da norma não podiam contar, veio quebrar uma posição jurídica consolidada e fundamentada, uma expectativa legitima e justificada: a inexistência de discrepância jurisprudencial não deixa de constituir um facto ou um elemento que aumenta significativamente a criação de expectativas de manutenção do sentido imputado à lei interpretada. 53. E o segundo requisito suprarreferido quando não for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalecentes sobre os interesses particulares afetados não está, a nosso ver, preenchido. 54. Nesta ponderação, ganha relevo decisivo a consciencialização de que a satisfação dos interesses particulares não requeria a continuidade normativa. 55. Só uma premência absoluta do interesse público, que não está fundamentada nem se descortina, poderia justificar a nova interpretação. 56. A ponderação do peso relativo dos bens em confronto e do seu grau de afetação por cada uma das soluções em alternativa depõe no sentido da salvaguarda da posição de confiança dos particulares sendo de concluir que o interesse geral deve ceder nos casos e na medida acima delimitados, sob pena de se frustrarem, em violação do princípio da proteção da confiança, expectativas legitimamente fundadas. 57. A fórmula indica que a vertente activa da equação ponderativa é preenchida pelas “razões de interesse público que justifiquem, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a situação de expectativa”. 58. Mais uma vez, servem de exemplos os Acórdãos n.º 187/13 e 862/13, quando aludem, respetivamente, à “relevância do interesse público que determinou a alteração legislativa” ou às “razões de interesse público que justificam a não continuidade das soluções legislativas”. 59. Ora, neste caso, o legislador optou não por uma alteração da lei, mas pela ínvia aprovação de uma lei interpretativa que na realidade não o é perante uma jurisprudência estabilizada. 60. Tendo o legislador optado por uma lei nova camuflada de lei interpretativa (lembrando a necessidade de fazer a distinção de Montaigne il y a le nom et il y a la chose, distinguir o nome da coisa) a tutela do interesse público prevalecente não pode aquilatar-se nos mesmos termos. 61. Não se contesta que pela sua própria natureza, a lei interpretativa pode fixar o sentido que o legislador entende politicamente mais vantajoso e que pode até não ser o maioritário na jurisprudência (Acórdão n.º 395/2017) mas neste caso não foi possível encontrar indícios de qualquer incerteza ou controvérsia quanto à interpretação da lei interpretada. 62. Ou seja, não é sequer invocado nenhum novo interesse público, uma vez que se visa fazer apenas uma interpretação autêntica da lei interpretada. 63. Recorde-se que como referem Pires de Lima e Antunes Varela, Código Civil Anotado, Volume I, 4.ª edição, pág. 62 deve considerar-se lei interpretativa aquela que intervém para decidir uma questão de direito cuja solução é controvertida ou incerta, consagrando um entendimento a que a jurisprudência pelos seus próprios meios poderia ter chegado e de acordo com o n.º 1 do artigo 13.º do Código Civil, a lei interpretativa considera-se integrada na lei interpretada, referindo os autores citados: “Isto quer dizer que retroage os seus efeitos até à entrada em vigor da antiga lei, tudo ocorrendo como se tivesse sido publicada na data em que o foi a lei interpretada”. Ao contrário do que é válido para a lei em geral, que em princípio «só dispõe para o futuro» (artigo 12.º, n.º 1, do Código Civil), o artigo 13.º do Código Civil estabelece que “[a] lei interpretativa integra-se na lei interpretada”, no sentido de que deve ser considerada como se fizesse parte da lei interpretada desde que esta entrou em vigor. 64. Retomando as palavras do Acórdão n.º 172/2000: “[A] vinculação interpretativa que [as] leis [interpretativas] comportam, ao tornar-se critério jurídico exclusivo da aplicação do texto anterior da lei, modifica a relação do Estado, emitente de normas, com os seus destinatários. A exclusão pela lei interpretativa de outras interpretações propugnadas e já aplicadas noutros casos (como acontece na situação presente) leva a que o Estado possa a posteriori impedir que o Direito que criou funcione através da sua lógica intrínseca comunicável aos destinatários das normas, permitindo que interfira na interpretação jurídica um poder imperativo e imediato que altera o quadro dos elementos relevantes da interpretação jurídica”. 65. Ao consagrar um sentido à lei por razões de ordem exclusivamente política, esta lei interpretativa frustra essa expectativa legítima dos cidadãos na juridicidade, adversariabilidade e justiciabilidade da sua relação com a lei. 66. Já no domínio da Constituição Política anterior, José de Azeredo Perdigão perante a questão de saber se o Poder Judicial deveria aplicar a lei inovadora como interpretativa, uma vez que o legislador assim a qualifique, respondia impressivamente: “A ordem moral e a ordem jurídica não podem ceder perante a ordem política. A ordem política poderá criar uma nova ordem jurídica, mas o que não pode é, por uma questão de conveniência política, sofismar a ordem jurídica existente” (sublinhado nosso), Parecer de Azeredo Perdigão, «Natureza e Efeitos das Leis Interpretativas», publicado na Revista da Ordem dos Advogados e disponível no endereço https://portal.oa.pt/upl/.pdf 67. No caso concreto em que é encontrado um sentido estranho à lei, que a interpretação judicial não tinha descortinado, não pode deixar de se considerar que a utilização deste instrumento foi abusivo e visou fins concretos que a definição de lei interpretativa não comporta, não podendo, dessa forma, justificar qualquer razão de interesse público que sustente, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a situação de expectativa. (…)». 5. Notificados os recorridos, apenas a recorrida Caixa Geral de Aposentações, I.P. apresentou contra-alegações, concluindo do seguinte modo: «CONCLUSÕES: A — A Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, veio estabelecer mecanismos de convergência do regime de proteção social da função pública com o regime geral da segurança social no que respeita às condições de aposentação e cálculo de pensões, estatuindo o seu artigo 2.º o seguinte: "1 - A Caixa Geral de Aposentações deixa, a partir de 1 de janeiro de 2006, de proceder à inscrição de subscritores. 2- O pessoal que inicie funções a partir de 1 de janeiro de 2006 ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de proteção social da função pública em matéria de aposentação, em razão da natureza da instituição a que venha a estar vinculado, do tipo de relação jurídica de emprego de que venha a ser titular ou de norma especial que lhe conferisse esse direito, é obrigatoriamente inscrito no regime geral da segurança social". B — Esta disposição legal veio ser objeto de interpretação autêntica perpetrada pela Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, assumindo-se esta como lei interpretativa, e da qual resulta (concretamente do n.º 2 do artigo 2.º), que não é obrigatoriamente inscrito no regime geral da segurança social o funcionário ou agente que demonstre que, após a cessão do vínculo de emprego público a partir de 1 de janeiro de 2006, constituiu um novo vínculo de emprego público com a mesma ou com outra entidade sem que exista qualquer descontinuidade temporal ou existindo descontinuidade temporal, se comprove que: esta seja de natureza involuntária, limitada no tempo e justificada pelas especificidades própria da carreira em que o funcionário ou agente está inserido; e o funcionário não tenha exercido atividade remunerada durante o período em que interrompeu a vínculo público. C - Ou seja, de acordo com o disposto na dita disposição legal, pode aceitar-se a reinscrição no regime de proteção social convergente da CGA dos trabalhadores públicos que, comprovadamente: não tenham hiatos temporais entre exercício de funções; ainda que tenham hiatos temporais, demonstrem a natureza involuntária ou própria da carreira em que está inserido (in casu, a carreira docente) e não tenham exercido atividade profissional remunerada fora da administração pública. D - Dispõe ainda o n.º 3, do artigo 2.º desta supracitada lei que “Os períodos contributivos para o regime geral de segurança social dos trabalhadores abrangidos pelos números anteriores relevam para efeitos da aplicação do Regime Jurídico da Pensão Unificada, previsto no Decreto-Lei n.º 361/98, de 18 de novembro.”, obstando, assim, este dispositivo à atribuição de quaisquer efeitos retroativos às reinscrições que se venham a operar na CGA. Ademais, E - A Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, tem natureza interpretativa, procedendo à interpretação autêntica do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, e como lei interpretativa não tem em vista criar direito novo, mas sim permitir ao legislador esclarecer o pensamento legislativo que esteve subjacente à criação da lei interpretada, visando fixar o sentido correto de um ato normativo anterior, e qualquer decisão, ainda que judicial, em contrário do disposto na lei, deverá entender-se como violadora dos princípios da separação de poderes, da igualdade e da confiança, porquanto redundará em decisões dotadas de fundamentação diferente em situações iguais e diante do mesmo diploma legal interpretativo. F - No essencial, esta lei consolida a interpretação do Supremo Tribunal Administrativo, plasmada no Acórdão de 6 de março de 2014, proferido no processo n.º 0889/13, restaurando a intenção do legislador originário e assegurando que, sem defraudar os trabalhadores antes abrangidos, se procede no caminho decidido há quase 20 anos. G - Com efeito, naquele aresto, o STA determinou que para a manutenção do direito de inscrição na CGA, é exigida a continuidade do exercício de funções públicas, não admitindo a existência de hiatos temporais entre os diversos contratos celebrados, mas apenas o exercício de funções de modo ininterrupto para a Administração Pública. H - Não obstante aquela decisão do nosso Supremo Tribunal, foram posteriormente prolatadas várias decisões judiciais que “prescindem” do requisito de continuidade de funções, dando azo a divergências e incertezas, geradoras de uma enorme pendência judicial. I - Face à publicação da Lei 45/2024, de 27 de dezembro, seria de concluir que as dúvidas ficariam dissipadas e qualquer decisão, ainda que judicial, em contrário do disposto na lei, seria violadora dos princípios da separação de poderes, da igualdade e da confiança, porquanto estaríamos perante decisões dotadas de fundamentação diferente em situações iguais e diante do mesmo diploma legal interpretativo. J - O órgão competente que cria uma lei tem também a competência para a interpretar, modificar, suspender ou revogar. Está em causa, afinal, como refere Baptista Machado, uma manifestação da mesma competência legislativa que é fonte em sentido orgânico do ato interpretando. E, por ser de valor igual a este último, a lei interpretativa determina-lhe o sentido para todos os efeitos, independentemente da correção hermenêutica de tal interpretação. Por isso, a interpretação da lei fixada pelo próprio legislador - a chamada “interpretação autêntica” - «vale com a força inerente à nova manifestação de vontade» do respetivo autor. K - Não se diga que com esta interpretação pode ser afetado o princípio da confiança, porquanto, como se retira do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, no âmbito do processo n.º 0753/11, de 21.09.2011, disponível em www.dgsi.pt: “I - O princípio da boa fé, na sua vertente de tutela da confiança, visa salvaguardar os sujeitos jurídicos contra actuações injustificadamente imprevisíveis daqueles com quem se relacionem. II - No âmbito da actividade administrativa são pressupostos da tutela de confiança um comportamento gerador de confiança, a existência de uma situação de confiança, a efetivação de um investimento de confiança e a frustração da confiança por parte de quem a gerou.”. L - Também o Tribunal Constitucional tem entendido que «não é consentida uma normação tal que afete, de forma inadmissível, intolerável, arbitrária ou desproporcionadamente onerosa, aqueles mínimos de segurança que as pessoas, a comunidade e o direito devem respeitar.» (Cf. Ac. TC nº 365/91, DR II Série, de 27.09.91). M - Dispondo o n.º 1 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, que a “A Caixa Geral de Aposentações deixa, a partir de 1 de Janeiro de 2006, de proceder à inscrição de subscritores”, e acrescentando o n.º 2 que “O pessoal que inicie funções a partir de 1 de janeiro de 2006 (...) é obrigatoriamente inscrito no regime geral da segurança social”, não se compreende que expetativas jurídicas válidas poderão ter sido criadas com a Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, que a lei interpretativa venha agora pôr em causa, pois que, se a versão da lei inicial restringia sem mais, a Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, veio, agora, melhor aclarar esta obrigatoriedade, definindo requisitos de exceção a essa obrigatoriedade e permitindo a reinscrição na CGA de quem cumpra os requisitos definidos no n.º 2 do seu artigo 2.º. N - Destaca-se, também, o Acórdão n.º 128/2009, citado reiteradamente pelos tribunais, onde se lê o seguinte: “No Acórdão n.º 287/90, de 30 de Outubro, o Tribunal estabeleceu já os limites do princípio da protecção da confiança na ponderação da eventual inconstitucionalidade de normas dotadas de «retroactividade inautêntica, retrospectiva». Neste caso, à semelhança do que sucede agora, tratava-se da aplicação de uma lei nova a factos novos havendo, todavia, um contexto anterior à ocorrência do facto que criava, eventualmente, expectativas jurídicas. Foi neste aresto ainda que o Tribunal procedeu à distinção entre o tratamento que deveria ser dado aos casos de «retroactividade autêntica» e o tratamento a conferir aos casos de «retroactividade inautêntica» que seriam, disse-se, tutelados apenas à luz do princípio da confiança enquanto decorrência do princípio do Estado de direito consagrado no artigo 2.º da Constituição. O - De acordo com esta jurisprudência sobre o princípio da segurança jurídica na vertente material da confiança, para que esta última seja tutelada é necessário que se reúnam dois pressupostos essenciais: a) a afetação de expectativas, em sentido desfavorável, será inadmissível, quando constitua uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas dela constantes não possam contar; e ainda b) quando não for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalecentes (deve recorrer-se, aqui, ao princípio da proporcionalidade, explicitamente consagrado, a propósito dos direitos, liberdades e garantias, no n.º 2 do artigo 18.º da Constituição). P - Os dois critérios enunciados (e que são igualmente expressos noutra jurisprudência do Tribunal) são, no fundo, reconduzíveis a quatro diferentes requisitos ou “testes”; - Para que para haja lugar à tutela jurídico-constitucional da «confiança» é necessário, em primeiro lugar, que o Estado (mormente o legislador) tenha encetado comportamentos capazes de gerar nos privados «expectativas» de continuidade; depois, devem tais expectativas ser legítimas, justificadas e fundadas em boas razões; em terceiro lugar, devem os privados ter feito planos de vida tendo em conta a perspetiva de continuidade do «comportamento» estadual; por último, é ainda necessário que não ocorram razões de interesse público que justifiquem, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a situação de expectativa. Q - Este princípio postula, pois, uma ideia de proteção da confiança dos cidadãos e da comunidade na estabilidade da ordem jurídica e na constância da atuação do Estado. Todavia, a confiança, aqui, não é uma confiança qualquer: se ela não reunir os quatro requisitos que acima ficaram formulados a Constituição não lhe atribui proteção. R - Retomando o artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, facilmente se verifica que não se encontram reunidos cumulativamente os, tais, quatro requisitos ou “testes” a que alude o Tribunal Constitucional, requisitos esses necessários para se concluir que a mesmo ofende o princípio da confiança. - Desde logo porque não é possível afirmar que o Estado adotou comportamentos capazes de gerar nos trabalhadores em funções públicas (designadamente naqueles que, tendo estado inscritos na Caixa Geral de Aposentações, após 1 de janeiro de 2006, voltaram a exercer funções públicas) expectativas no sentido de manterem o direito de inscrição no regime de proteção social convergente. Bem pelo contrário: a partir da entrada em vigor da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, as entidades públicas (CGA, ISS, entidades públicas empregadoras), de forma articulada, adotaram procedimentos no sentido de “barrar” a inscrição desse pessoal na Caixa Geral de Aposentações. - Depois, as tais fundadas expectativas de se manterem inscritos na CGA, ainda que legítimas, não são decididamente fundadas em “boas razões”. Inscritos na Caixa Geral de Aposentações após 1 de setembro de 1993, a pensão destes trabalhadores será sempre calculada nos termos das normas legais aplicáveis aos beneficiários do regime geral da segurança social, tal como determinam o Decreto-Lei n.º 286/93, de 20 de agosto, e o artigo 5.º, n.º 2, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, pelo que o direito que reclamam não é sequer relevante para efeitos do valor da pensão a que, no futuro, terão direito. Apenas é relevante para a salvaguarda de direitos em caso de doença, já que, relativamente aos trabalhadores com vínculo de emprego público, que se encontrem inscritos na Caixa Geral de Aposentações, compete aos serviços onde desempenham funções o pagamento da remuneração, sendo que essa remuneração tem um valor superior ao da remuneração de referência que é paga aos trabalhadores que se encontrem inscritos no Regime Geral de Segurança Social. - Relativamente ao terceiro requisito apontado pelo Tribunal Constitucional, cumpre tão só fazer a seguinte pergunta: que planos de vida dos trabalhadores em funções públicas foram gorados pela sua inscrição no regime geral de segurança social e não no regime de proteção social convergente? Desconhecemos. - Por fim, importa notar que há razões de interesse público que justificam, em ponderação, que, decorridos, por vezes, quase vinte anos de inscrição no regime geral da segurança social, não seja permitida a reinscrição destes trabalhadores na Caixa Geral de Aposentações com efeitos retroativos. S - A tudo isto acresce que, a contabilização dos períodos contributivos para o regime de segurança social, ora prevista no n.º 3 do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, em nada prejudica os interessados, porquanto sempre serão relevados para efeitos da aplicação do Regime Jurídico da Pensão Unificada, não se violando qualquer direito contributivo ou frustrando qualquer expectativa de quem contribuiu. T - Em suma, face ao exposto, não considera a CGA que a Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, atente contra qualquer princípio constitucionalmente consagrado, devendo esse douto Tribunal negar provimento ao recurso interposto pelo Ministério Público e declarar constitucional a norma contida no n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, a qual, aplicando-se às Recorridas – A., B. e C. - terá como consequência que o TCANorte profira Acórdão no sentido de dar provimento ao recurso interposto pela CGA, com as legais consequências, isto é, com a revogação da sentença proferida em 2025-02-28 pelo TAF de Penafiel e a sua substituição por outra que julgue a ação totalmente improcedente e absolva as entidades demandadas da instância. U - Tal decisão não obstará a que, caso as Autoras façam prova do seu enquadramento nas ressalvas previstas no n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, o seu pedido de reinscrição no regime previdencial gerido pela CGA seja equacionado, todavia, apenas com efeitos para o futuro em conformidade com o disposto no n.º 3 do sempre referido artigo 2.º da Lei 45/2024, o qual ao dispor que “Os períodos contributivos para o regime geral de segurança social dos trabalhadores abrangidos pelos números anteriores relevam para efeitos da aplicação do Regime Jurídico da Pensão Unificada, previsto no Decreto-Lei n.º 361/98, de 18 de novembro”, veda a possibilidade de atribuição de efeitos retroativos à reinscrição V - Isto é, ainda que se venha a concluir que as Recorridas possam ser enquadradas no regime legal previsto na alínea b) do n.º 2 do art.0 2.º da Lei n.º 45/2024 - o que carece de prova por parte da Autoras/Recorridas e não resulta da leitura dos seus registos s - nunca a decisão poderia ser semelhante à tomada pelo Douto Tribunal “a quo” que decidiu reconhecer o direito das Autoras/recorridas a manterem a subscrição na CGA com efeitos retroativos. W - Porém, a contabilização dos períodos contributivos para o regime de segurança social, ora prevista no n.º 3 do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, em nada prejudica os interessados, porquanto sempre serão relevados para efeitos da aplicação do Regime Jurídico da Pensão Unificada, não se violando qualquer direito contributivo ou frustrando qualquer expectativa de quem contribuiu. X - De todo o exposto, conclui-se que o TAF de Penafiel não andou bem ao mandar desaplicar, ao caso subjudice, o artigo 2.º, n.º 2, da Lei n.º 45/2024, de 27-12, por inconstitucionalidade - violação do princípio da confiança -, julgando procedente a ação com a condenação das Entidades demandadas a proceder à inscrição das Autoras – A., B. e C. - na CGA com efeitos à data em que foram inscritas no regime geral da segurança social, bem como, a concretizar e praticar os actos materiais necessários a repor essa inscrição. Termos em que, e nos mais de Direito que Vs. Exas. doutamente suprirão, deverá ser julgado improcedente o recurso sobre a inconstitucionalidade da norma contida no n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, com as legais consequências.». Cumpre apreciar e decidir. II. Fundamentação 6. Tendo presente a jurisprudência constitucional produzida a respeito da questão normativa em causa nos presentes autos, verifica-se que a situação ora em apreciação é em tudo semelhante àquela que foi apreciada e decidida pelo Tribunal Constitucional, no Acórdão n.º 689/2025, desta 2.ª Secção, no qual se decidiu o seguinte: «6. A norma da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, sob sindicância possui o teor que seguidamente se assinala a bold e insere-se no seguinte dispositivo legal: «Artigo 2.º Interpretação autêntica 1 - Para efeitos de interpretação do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, considera-se que a obrigatoriedade de inscrição no regime geral de segurança social do pessoal que inicie funções a partir de 1 de janeiro de 2006, ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de proteção social da função pública em matéria de aposentação, abrange os subscritores que cessaram o seu vínculo de emprego público após 1 de janeiro de 2006 e que voltem a estabelecer novo vínculo de emprego público em condições que, antes da entrada em vigor da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, conferiam direito de inscrição na Caixa Geral de Aposentações. 2 - Ressalva-se da obrigatoriedade estabelecida no número anterior o funcionário ou agente que demonstre que, apesar da cessação do vínculo de emprego público, constituiu um novo vínculo de emprego público com a mesma ou com outra entidade pública, desde que, nos termos do n.º 1 do artigo 22.º do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 19 de dezembro: a) Não exista qualquer descontinuidade temporal; ou b) Existindo descontinuidade temporal, se comprove que: i) Esta seja de natureza involuntária, limitada no tempo e justificada pelas especificidades próprias da carreira em que o funcionário ou agente está inserido; e ii) O funcionário não tenha exercido atividade remunerada durante o período em que interrompeu o vínculo público. 3 - Os períodos contributivos para o regime geral de segurança social dos trabalhadores abrangidos pelos números anteriores relevam para efeitos da aplicação do Regime Jurídico da Pensão Unificada, previsto no Decreto-Lei n.º 361/98, de 18 de novembro.» Tendo em vista deixar mais transparente o objeto do processo, importa ainda deixar transcritos os preceitos que se seguem, porque especialmente relacionados com a norma fiscalizada. Com relação à Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro: «Artigo 1.º Objecto A presente lei estabelece mecanismos de convergência do regime de protecção social da função pública com o regime geral da segurança social no que respeita às condições de aposentação e cálculo das pensões. Artigo 2.º Inscrição 1 - A Caixa Geral de Aposentações deixa, a partir de 1 de Janeiro de 2006, de proceder à inscrição de subscritores. 2 - O pessoal que inicie funções a partir de 1 de Janeiro de 2006 ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de protecção social da função pública em matéria de aposentação, em razão da natureza da instituição a que venha a estar vinculado, do tipo de relação jurídica de emprego de que venha a ser titular ou de norma especial que lhe conferisse esse direito, é obrigatoriamente inscrito no regime geral da segurança social.» Com relação ao Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de Dezembro (Estatuto da Aposentação): «Artigo 22.º Eliminação do subscritor 1. Será eliminado o subscritor que, a título definitivo, cesse o exercício do seu cargo, salvo se for investido noutro a que corresponda igualmente direito de inscrição. 2. O antigo subscritor será de novo inscrito se for readmitido em quaisquer funções públicas previstas nos artigos 1.º e 2.º e satisfazer ao disposto no artigo 4.º» Entrada em vigor em 1 de janeiro de 2006 (artigo 10.º), a Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, pretendeu aprovar um regime progressivo de assimilação dos trabalhadores da função pública ao regime da segurança social, designadamente em matéria de condições de reforma e cálculo de pensões (artigo 1.º). Com esse escopo, foi proibida a inscrição de novos subscritores na Caixa Geral de Aposentações após o início da vigência do diploma (artigo 2.º, n.º 1), impondo-se, em sua substituição, a inscrição na segurança social (artigo 2.º, n.º 2). Se o estatuto dos novos trabalhadores do Estado (que é dizer, daqueles que ingressaram em funções públicas depois de 1 de janeiro de 2006) nunca mereceu dúvidas, colocou-se a questão de saber qual seria a situação dos trabalhadores que já exerciam funções públicas antes de 1 de janeiro de 2006 que abandonassem a sua posição depois dessa data e que, mais tarde, readquirissem o estatuto de agente público: poderiam estes ser entendidos novos subscritores, aplicando-se a proibição de inscrição na CGA e sujeição ao regime da segurança social (artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro)? A Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, com início de vigência em 27 de outubro de 2024 – ou seja, mais de 18 anos depois da entrada em vigor do regime de convergência estabelecido pela Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro – propôs-se patentear a interpretação autêntica deste programa normativo (artigo 1.º), dirimindo qualquer controvérsia respeitante a funcionários nesta situação. Segundo o disposto no artigo 2.º, n.º 1, do novo diploma, o trabalhador que, depois de 1 de janeiro de 2006, haja abandonado as funções públicas e reingressado mais tarde em carreira pública, considera-se abrangido pela proibição de inscrição na CGA constante do artigo 2.º, n.º 1, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro. Será, por necessária deriva, inscrito no regime comum da segurança social de acordo com a regra de convergência prevista no artigo 2.º, n.º 2, deste mesmo diploma. Em exceção a esta regra, porém, podem ser reinscritos na CGA os trabalhadores que, depois da cessação de funções, hajam constituído novo vínculo de emprego público desde que (i) não haja existido descontinuidade na transição (artigo 2.º, n.º 2, alínea a) – ou seja, apenas quando se trate da transferência entre diferentes posições na função pública, sem nenhuma interrupção da qualidade de servidor público) ou, caso se interponha um intervalo até à reaquisição do estatuto de agente público, desde que essa descontinuidade seja coeva à categoria profissional em referência, quando o interregno seja alheio à vontade do trabalhador e, ainda, desde que este não tenha exercido atividade remunerada durante esse intervalo (artigo 2.º, n.º 2, alínea b)). Tratando-se de norma interpretativa, como expressamente se indica no texto do diploma, esta seria a revelação autêntica da disciplina contida no artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, razão por que os seus efeitos acompanhariam o início de vigência da norma nos termos do artigo 13.º, n.º 1, do Código Civil (CC) (com as exceções aí constantes, que aqui não importam). Por outras palavras, ainda que aprovada pelo Parlamento muito mais tarde, a aquisição de eficácia da descrita disciplina remontaria a 1 de janeiro de 2006, aplicando-se a todos os trabalhadores públicos que hajam cessado funções e reingressado na função pública depois dessa data, já que não se trataria de introduzir um novo regime, mas de enunciar o que se achava em vigor. Para o Tribunal ‘a quo’, porém, o artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, não possui natureza interpretativa, trata-se antes de um corpo de normas inovatório e que veio mesmo alterar substancialmente a disciplina normativa que vertia do artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro. A eficácia retroativa conferida à norma mediante a atribuição artificial (meramente legal-formal) de caráter interpretativo teria permitido, em 2024, impor a proibição de inscrição na CGA de trabalhadores readmitidos ao serviço público com efeitos a partir de 2006: para a decisão recorrida, este efeito não é consentido pelo princípio da segurança jurídica que deriva do arquétipo de Estado de Direito acolhido na Lei Fundamental (artigo 2.º), aí radicando o juízo de inconstitucionalidade material e inerente desaplicação da norma, impondo-se a inerente procedência da ação proposta e a condenação da demandada a reinscrever a demandante na CGA. Assim sendo, a questão de inconstitucionalidade sinalizada pelo Tribunal ‘a quo’ reside no facto de a norma fiscalizada ter atingido um direito constituído e titulado pela demandante antes do seu início de vigência: porque a demandante tinha cessado e readquirido o vínculo de emprego público antes da entrada em vigor da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, assistir-lhe-ia o direito a reinscrição na CGA ao abrigo da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro – a norma fiscalizada, aplicando-se retroativamente, teria alterado este quadro legal, produzindo a ablação do direito da demandante a reinscrição na CGA e sujeitando-a ao regime geral da Segurança Social. Posto isto, estamos em posição de concluir que o objeto normativo fiscalizado, desaplicado e objeto de recurso consiste no disposto no artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, interpretado no sentido de a proibição de reinscrição na Caixa Geral de Aposentações e os requisitos para essa reinscrição constantes daqueles preceitos se considerarem aplicáveis a sujeitos cujo vínculo de emprego público haja cessado depois de 1 de janeiro de 2006 e que o hajam restabelecido antes de 26 de outubro de 2024. Delimitado o objeto do processo e colocada a controvérsia, passemos à apreciação. 7. A Caixa Geral de Aposentações foi criada pelo Decreto n.º 16:669, publicado em 27 de março de 1929, e tinha por missão a atividade gestora do sistema de pensões dos servidores públicos, presidindo a um sistema previdencial organizado que agregava os trabalhadores com vínculo ao Estado, captando receitas e conferindo direitos de pensão a esta classe profissional. Depois de iniciativas de reforma nos anos 70 (Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de dezembro) e 90 (Decreto-Lei n.º 277/93, de 10 de agosto e Decreto-Lei n.º 361/98, de 18 de novembro), iniciou-se na viragem do milénio o processo de liquidação do sistema previdencial dos funcionários públicos e de convergência e integração no estatuto dos trabalhadores privados, que se vem prolongando até hoje (entre outros, v. Decreto-Lei n.º 361/98, de 18 de novembro, Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de novembro, Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, bem como subsequentes alterações, Decreto-Lei n.ºs 187/2007, de 10 de maio, Lei n.º 3-B/2010, de 28 de abril, Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, Lei n.º 11/2014, de 6 de março, Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro, Decreto-Lei n.º 84/2019, de 28 de junho e Decreto-Lei n.º 108/2019, de 13 de agosto). Esta alteração de modelo previdencial suscita questões particulares, já que a radical alteração de paradigma do plano de reforma facilmente pode colocar em causa direitos em formação ou já adquiridos perante a entidade pública. Até à iniciativa legal, a existência da CGA foi influindo na determinação de trabalhadores em aderirem à carreira pública (já que o estatuto de reforma será, essencialmente, uma componente retributiva do período de exercício efetivo de funções) e o organismo foi obtendo financiamento nos trabalhadores públicos ao longo de todo o período em que desenvolveu atividade, conferindo-lhes, por contrapartida, direitos enquanto futuros pensionistas. Nesse pressuposto, a integridade destas posições materiais sobre o instituto público constitui uma componente necessária da transição para um sistema de previdência universal e da liquidação da pessoa coletiva de direito público que desempenhou a função de entidade gestora. De outra parte, a questão das normas interpretativas foi debatida recentemente neste Tribunal e não se mostra controverso o entendimento, alinhado com a doutrina sobre a matéria, de que uma norma apenas se entenderá interpretativa quando a solução que apresenta esteja contida na orientação da norma interpretada, que é dizer, quando constitua uma das leituras possíveis do texto legal; no caso, de acordo com a jurisprudência dos tribunais da ordem jurisdicional em que a questão se insere. Dito de outra forma, a norma será interpretativa quando por sua ação se depure a norma interpretada da ubiquidade que esta possuía, elegendo um sentido e alcance prático que, antes da norma nova, a antiga apresentava como possível, em face dos elementos interpretativos atendíveis: «A função das leis interpretativas é determinar o sentido de uma lei anterior cuja aplicação não seja uniforme. Por isso mesmo, o sentido interpretativo que ela revela já está virtualmente contido no espírito da lei interpretada, não implicando a sua determinação qualquer apreciação e valoração ex novo dos factos e situações regidas pela lei interpretada, mas apenas a clarificação do sentido que o legislador atribui às suas próprias palavras, precisando o respetivo conteúdo. Assim, uma norma será interpretativa quanto ao fundo, não porque o legislador assim a denomine, mas, sim, porque teve intenção de interpretar o direito anterior, removendo o conflito de jurisprudência que sobre ele se havia estabelecido.» (Acórdão do TC n.º 121/2023, em plenário; também, n.º 503/2024) Assim sendo, a norma interpretativa não é um conceito legal-formal: trata-se de uma qualificação que depende da forma particular como a norma se relaciona com outra norma, a cuja interpretação se dedica, cingindo o seu desempenho a um efeito específico relativo a esta última: a norma interpretativa opera apenas como fórmula de identificação de um dos sentidos possíveis contidos no texto legal de acordo com as regras gerais de interpretação, assim exibindo desempenho como determinante definitivo do seu sentido normativo e alcance disciplinador. 8. Pois bem, regressando ao caso dos autos, a primeira observação que se impõe é que a jurisprudência, algum tempo depois da entrada em vigor da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, apreciou o problema dos ex-agentes públicos readmitidos a funções para efeitos de inscrição na CGA ou na segurança social. Uma vez que, por força do Estatuto da Aposentação (Decreto-Lei n.º 498/72 de 9 de dezembro), a eliminação do funcionário como subscritor da CGA dependia que o abandono de funções fosse definitivo (artigo 22.º, n.º 1: «Será eliminado o subscritor que, a título definitivo, cesse o exercício do seu cargo (…)») e porque o artigo 2.º, n.º 1, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, só impunha a inscrição na Segurança social a funcionários que nunca antes tivessem exercido funções públicas («O pessoal que inicie funções a partir de 1 de Janeiro de 2006 (…) é obrigatoriamente inscrito no regime geral da segurança social»), os Tribunais perfilharam o entendimento de que a proibição de (re)inscrição na CGA (com a obrigatoriedade de inscrição no regime geral da segurança social) não abrangia servidores readmitidos ao serviço depois da entrada em vigor do novo diploma. Quanto a estes, permitia-se, como tal, a reinscrição na CGA, entendido como um direito antes adquirido. O problema foi assim decidido pelo Supremo Tribunal Administrativo em acórdão de 6 de março de 2014 no Proc. 0889/13: «A articulação entre os regimes do sistema de segurança social e os regimes de protecção social da função pública, nomeadamente no sentido da sua tendencial uniformização ou convergência, tem constituído um dos objectivos sucessivamente proclamados pelo legislador em vários diplomas de que constitui exemplo a Lei nº 60/2005, de 29 de Dezembro. O art. 2º deste diploma tem o seguinte conteúdo: “Artigo 2º Inscrição 1-A Caixa Geral de Aposentações deixa, a partir de 1 de Janeiro de 2006, de proceder à inscrição de subscritores. 2- O pessoal que inicie funções a partir de 1 de Janeiro de 2006 ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de protecção social da função pública em matéria de aposentação, em razão da natureza da instituição a que venha estar vinculado, do tipo de relação jurídica de emprego de que venha a ser titular ou de norma especial que lhe conferisse esse direito, é obrigatoriamente inscrito no regime geral da segurança social.” Retira-se imediatamente da letra dos nºs 1 e 2 do preceito que o legislador pretende que a CGA deixe de proceder à inscrição de subscritores, a partir de 1 de Janeiro de 2006, o que significa que aos funcionários e agentes que “iniciem” funções, a partir daquela data, passa a aplicar-se o regime da segurança social. Neste sentido, a utilização do inciso “inicie” funções, afigura-se inequívoco no sentido de abranger os trabalhadores que ingressem pela primeira vez (ex novo) na função pública. O objectivo a alcançar é o de não aumentar o número de inscrições através do cancelamento da entrada de novos subscritores e, nessa medida, caminhar para a convergência ao mesmo tempo que se limita o crescimento da despesa pública nesta área. No mesmo sentido, na exposição de motivos constante da Proposta de Lei nº 38/X pode ler-se, entre o mais, que “A concretização da convergência não deve, porém, fazer-se nem à custa do sacrifício das expectativas daqueles que, no quadro do regime actualmente em vigor, já reúnem condições para se aposentarem. Nem de ruturas fracturantes, optando-se antes por um modelo de transição gradual que aplica aos funcionários, agentes da Administração Pública e demais servidores do Estado o regime de pensões do Estatuto da Aposentação, o regime de segurança social ou ambos simultaneamente.” Assim sendo, considerando a letra do preceito e a sua razão de ser, afigura-se claro poder retirar-se do preceito que o mesmo deve ser interpretado no sentido de a CGA estar impedida de inscrever como subscritor aquele funcionário/agente que pela primeira vez venha a ser titular de relação jurídica pública. (…) O art. 22º do EA, sob a epígrafe “Eliminação do subscritor”, prevê as situações em que há lugar ao cancelamento da inscrição dos subscritores, dispondo do seguinte modo: “1- Será eliminado o subscritor que, a título definitivo, cesse o exercício do seu cargo, salvo se for investido noutro a que corresponda igualmente direito de inscrição”. Por sua vez, o nº 2 do mesmo preceito permite em qualquer caso nova inscrição se o antigo subscritor vier a ser readmitido em quaisquer funções públicas contempladas no art. 1º do mesmo Estatuto. Da leitura conjugada das referidas normas retira-se que, para o legislador, só haverá cancelamento da inscrição do subscritor que cesse definitivamente o exercício do seu cargo, assistindo-lhe, porém, o direito a ser de novo inscrito, se voltar a ingressar em funções públicas. No entanto, note-se que, à luz do EA, só há lugar ao cancelamento da inscrição do subscritor, com a consequente eliminação, quando aquele cesse, a título definitivo, o seu cargo (…) Acresce que também quanto ao fim visado pelo art. 2º da Lei nº 60/2005 se afigura não existir incompatibilidade entre os dois preceitos, uma vez que, como vimos, o que se pretende é alcançar a convergência progressiva através da proibição da entrada de novos subscritores, ou seja, o objectivo é cancelar novas entradas e não propriamente eliminar os que permanecem no sistema. (…) pelo que ficou dito, o inciso “direito de inscrição” deve ser objecto de interpretação adequada de modo a harmonizar-se com a letra e a teleologia intrínseca do art. 2º da Lei nº 60/2005, preceito que, como vimos, apenas visa abranger o pessoal que inicie absolutamente funções. Logo, esta norma deve ser tomada no sentido restrito de que só há eliminação do subscritor se ele não for investido noutro cargo a que – antes de 1/1/2006 - correspondesse direito de inscrição.» Esta orientação jurisprudencial sedimentou-se e estabilizou nos nossos Tribunais, do que serão exemplos os acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte de 14 de fevereiro de 2020 no Proc. 01771/17.0BEPRT, de 28 de janeiro de 2022 no Proc. 01100/20.6BEBRG, de 11 de fevereiro de 2022 no Proc. 00099/21.1BRBRG, de 10 de março de 2022 no Proc. 1974/20.0BEBRG, de 10 de março de 2022 no Proc. 877/21.6BEBRG, de 30 de setembro de 2022 no Proc. 00708/20.4BEPRT, de 7 de dezembro de 2022 no Proc. 00714/20.9BEPNF e de 08 de abril de 2022 no Proc. 00307/19.3BEBRG. Mais recentemente, o mesmo entendimento foi reiterado no acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 27 de março de 2025 no Proc. 108/24.7BELRA e nos acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte de 24 de janeiro de 2025 no Proc. 01183/23.7BEPRT, de 7 de fevereiro de 2025 no Proc. 01668/23.5BEPRT, de 7 de fevereiro de 2025 no Proc. 00567/24.8BEBRG, de 21 de fevereiro de 2025 no Proc. 00123/24.0BECBR, de 21 de fevereiro de 2025 no Proc. 01091/24.4BEBRG, de 7 de março de 2025 no Proc. 00240/24.7BECBR, de 7 de março de 2025 no Proc. 00187/24.7BEPNF, de 21 de março de 2025 no Proc. 00619/23.1BEBRG, de 21 de março de 2025 no Proc. 00953/24.3BEBRG, de 27 de março de 2025 no Proc. 108/24.7BELRA, de 4 de abril de 2025 no Proc. 00197/24.4BEPNF, de 4 de abril de 2025 no Proc. 00270/24.9BEPNF, de 10 de abril de 2025 no Proc. 795/24.6BESNT e de 24 de abril de 2025 no Proc. 00401/24.9BEPNF. O artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, porém, veio opor-se com estrondo a esta disciplina normativa – extraída da Lei aplicável como unívoca e com dezoito anos de vigência – já que introduziu como regra a proibição de reinscrição na CGA de servidores públicos que regressassem a funções, abrindo exceção apenas para duas situações programadas no n.º 2 do sobredito articulado legal, que antes referimos e agora relembramos: quando se verifique mero trânsito do profissional entre posições na função pública, sem interrupção na qualidade de servidor público; ou, em alternativa, quando o interregno seja indissociável do estatuto de agente público em causa e, cumulativamente, quando a alteração seja alheia à vontade do funcionário e este não tenha desenvolvido atividade remunerada no ínterim. Muito embora resulte do já exposto, importa fazer ver que este novo programa normativo jamais poderia ser obtido com base num exercício interpretativo do Direito ordinário em vigor até à chegada ao ordenamento da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro: de uma parte, a regra de exclusão da CGA dos agentes públicos que regressem à função opunha-se ao teor literal do artigo 22.º, n.º 1, do Estatuto de Aposentação, que expressis verbis exigia que o abandono fosse definitivo para que se perdesse a qualidade de beneficiário da CGA; de outra parte, a obrigação de inscrição na segurança social de funcionários públicos nos termos do artigo 2.º, n.º 1, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, cingia-se a trabalhadores que iniciassem funções depois de 1 de janeiro de 2006, excluindo da assimilação ao regime previdencial comum os agentes que se apresentassem de regresso ao exercício de funções públicas; em terceiro lugar, e por fim, pelo menos a segunda cláusula de exceção sobre o princípio geral de proibição de reinscrição de funcionários na CGA (artigo 2.º, n.º 2, alínea b), Lei n.º 45/2024 de 27 de dezembro), com condicionantes específicas que caracterizam situações francamente circunscritas e peculiares, seria impassível de ser extraída do texto do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, cujo texto nada de remotamente associável poderia sugerir ao intérprete. Serve por dizer, a vinculação dos funcionários públicos ao programa normativo que se observa no artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, estava dependente de uma iniciativa legislativa, não sendo equacionável disciplina semelhante antes deste diploma. Em reforço e emprestando adicional solidez à conclusão que já alcançámos, recordamos que a jurisprudência ganhou contornos de unanimidade sobre esta matéria, cimentando a posição material dos funcionários públicos que regressassem a funções após 1 de janeiro de 2006 perante a CGA que a Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, maxime o seu artigo 2.º, veio alterar. Face a todo o exposto, a norma fiscalizada não se pode entender uma norma interpretativa, é antes um quadro normativo inovador e que alterou o estatuto legal e a relação substantiva entre servidores públicos e a Caixa Geral de Aposentações, agravando fortemente os requisitos para a reinscrição de trabalhadores regressados ao serviço e reforçando de forma intensa os casos de sujeição ao regime comum da segurança social. Diríamos mesmo que se tratou de uma alteração importante ao sistema de equilíbrios do processo de convergência com privados programado pelo Legislador e com evidente prejuízo para os sujeitos que hajam reingressado depois de 1 de janeiro de 2006 na função pública, cuja qualidade de subscritores da CGA foi abolida arbitrariamente. Dito de outra forma, enfim, desde 1 de janeiro de 2006 e até à entrada em vigor do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, todos os funcionários inscritos na CGA que interrompessem o exercício de funções públicas, mas a elas regressassem, beneficiavam do direito a reinscrição na Caixa Geral de Aposentações. O artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, porém, adotando outro paradigma, acelerou o processo de convergência por via de um efeito ablativo sobre a esfera destes funcionários, eliminando o direito a reinscrição na CGA no caso de readmissão a funções públicas (ressalvando apenas, como se disse, os casos em que a interrupção haja sido involuntária, coeva à função e desde que o trabalhador não tenha exercido atividade remunerada durante o interregno) e fazendo retroagir a nova solução ao início do processo de convergência, em 1 de janeiro de 2006. A norma sindicada mostra-se, por tudo, violadora do princípio de Estado de Direito (artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa) e sua derivação sobre segurança jurídica, já que o seu desempenho operativo se projeta numa lesão em direitos incorporados na esfera jurídica de particulares sobre uma pessoa coletiva de Direito público, a CGA. Nada proibia o Estado de proceder à reorganização do sistema previdencial dos seus servidores optando por um novo modelo, este assente numa premissa de solidariedade universal entre trabalhadores, seja qual for o setor onde prestem funções, público ou privado. Isso não significa, porém, que fosse permitido ao Legislador amputar direitos de terceiros consolidados na ordem jurídica através da reforma conduzida por via da retroação do novo quadro legal, tal como se pretende pela norma fiscalizada: «(…) a luta pela Constituição e pelo Estado de Direito foi também, desde os primórdios das revoluções liberais, uma luta pela segurança jurídica, no sentido de um projeto de organização racional do Estado e da sua atuação que mantivesse a esfera dos particulares, nomeadamente no domínio da propriedade e da atividade económica, ao abrigo das arbitrariedades típicas de um exercício dos poderes de autoridade discricionária que caracterizavam o anterior Estado absoluto (…) uma lei retroativa restritiva de direitos é, à partida, constitucionalmente ilegítima, de tal forma ela afeta desvantajosamente posições dos particulares já estabilizadas ou resolvidas no passado, de uma forma com que estes não podiam razoavelmente contar nem a ordem jurídica de Estado de Direito poderia admitir. Uma lei retroativa restritiva de direitos é, por definição, uma lei que, apesar de aprovada num dado momento, ficciona a sua entrada em vigor em momento anterior e pretende produzir integralmente os seus efeitos, no caso efeitos restritivos, desvantajosos para os particulares, a partir desse momento ficcionado, portanto, produzindo efeitos sobre situações já estabilizadas no passado e constituídas legalmente ao abrigo do quadro jurídico então vigente.» (Jorge Reis Novais, Princípios Estruturantes do Estado de Direito, 2.ª Ed., Almedina, 2022, p. 216 e 221; v., também, Acórdão do TC n.º 188/2009) A ablação, unilateral e injustificada, do direito a reinscrição na Caixa Geral de Aposentações por funcionários que hajam sido reinstituídos em funções públicas depois de 1 de janeiro de 2006 e antes de 27 de outubro de 2024 representa, em face do exposto, uma lesão arbitrária em direitos legais e legítimos titulados por particulares, lesiva do princípio da confiança e por isso proibida pelo princípio constitucional de Estado de Direito (artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa). Assim sendo e convergindo com as conclusões do recorrente, a norma sob sindicância será julgada inconstitucional com o descrito fundamento, improcedendo o recurso interposto.». 7. O presente caso não apresenta particularidades de relevo em relação àquele que foi apreciado no Acórdão citado, inexistindo qualquer outra razão que justifique apreciação diversa da que ali foi adotada, pelo que se impõe reiterar nos presentes autos o juízo de inconstitucionalidade, o que determina a improcedência do presente recurso. III. Decisão Face ao exposto, decide-se: a) Julgar inconstitucional o artigo 2.º, n.º 2, da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, quando interpretado no sentido de a proibição de reinscrição na Caixa Geral de Aposentações e os requisitos para a reinscrição constantes destes preceitos se considerarem aplicáveis a sujeitos cujo vínculo de emprego público haja cessado depois de 1 de janeiro de 2006 e que o hajam restabelecido antes de 27 de dezembro de 2024 por violação do artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa; e, b) Em consequência, negar provimento ao recurso interposto. Sem custas – cfr. artigo 84.º, n.ºs 1, 2 a contrario e 3 a contrario, da LTC. Lisboa, 22 de outubro de 2025 - José Eduardo Figueiredo Dias - Mariana Canotilho - Dora Lucas Neto - António José da Ascensão Ramos - João Carlos Loureiro [1] Retificado pelo Acórdão n.º 1182/25, de 18 de dezembro