194/2023

ACÓRDÃO Nº 524/2025 Processo n.º 194/2023 Plenário Relator: Conselheiro José Eduardo Figueiredo Dias (Conselheiro Afonso Patrão) Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional I. Relatório 1. Nos presentes autos, vindos do Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) do Funchal, em que é recorrente o Ministério Público, foi interposto recurso ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei do Tribunal Constitucional, referida adiante pela sigla “LTC”), da sentença proferida por aquele tribunal, datada de 17 de janeiro de 2023, sendo recorridas a A., S.A. e a AT – Autoridade Tributária e Aduaneira – Alfândega do Funchal. 2. A B., S.A. (atualmente designada A., S.A.) deduziu impugnação judicial contra a AT – Autoridade Tributária e Aduaneira – Alfândega do Funchal, tendo por objeto os atos de liquidação de taxas n.ºs 2014/0029664, 2014/0033955 e 2014/0038647, referentes aos meses de agosto, setembro e outubro de 2014, emitidos ao abrigo do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril, que criou a “ECOTAXA”, aplicável a embalagens não reutilizáveis produzidas/introduzidas no território da Região Autónoma da Madeira. Por sentença datada de 17 de janeiro de 2023, o TAF do Funchal julgou a ação procedente, «desaplico[u] as normas contidas no Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril, nomeadamente as constantes dos seus arts. 1.º e 3.º, por inconstitucionalidade» e declarou nulos os atos de liquidação impugnados. Notificado desta decisão, o Ministério Público interpôs recurso obrigatório para o Tribunal Constitucional ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, identificando como objeto do recurso as «normas constantes no Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril, nomeadamente as constantes dos seus artigos 1.º e 3.º». Interposto recurso de constitucionalidade, foi proferido, pela 3.ª Secção, o Acórdão n.º 936/2024, que decidiu «[j]ulgar inconstitucional, por violação do artigo 13.º da Constituição, a norma do artigo 3.º do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril, na parte em que determina que a ECOTAXA incide exclusivamente sobre operadores económicos sujeitos passivos do IABA». 3. A Fazenda Pública (AT – Autoridade Tributária e Aduaneira – Alfândega do Funchal), ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 79.º-D da LTC e invocando oposição entre o Acórdão n.º 936/2024, da 3.ª Secção, e o Acórdão n.º 609/2024, da 2.ª Secção, interpôs recurso para o plenário do Tribunal Constitucional, que foi admitido por despacho do relator. Nas suas alegações, sublinha que «A divergência subjacente aos Acórdãos assenta na interpretação do artigo 3.º do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril, concretamente sobre a incidência subjetiva da ecotaxa, na parte em que refere que esta incide sobre os operadores económicos, sujeitos passivos do imposto sobre o álcool e as bebidas alcoólicas (IABA), que introduzem no consumo na Região Autónoma da Madeira cerveja ou outras bebidas alcoólicas acondicionadas em embalagens não reutilizáveis». Nesta sequência, sustenta que a ECOTAXA constitui um imposto ambiental, pugnando pela sua conformidade constitucional, considerando ter o legislador regional cumprido escrupulosamente o princípio da igualdade: «(…) 19. O Legislador regional, no exercício da sua liberdade de conformação legislativa, fez incidir a ecotaxa sobre os operadores económicos que introduzem no consumo cerveja ou outras bebidas alcoólicas em embalagens não reutilizáveis, destinadas ao consumo na RAM, e fê-lo no respeito da lei, sem qualquer arbitrariedade. 20. A delimitação da incidência não é arbitrária e foi marcada por motivos racionais e razoáveis, que se enquadram nas exigências constitucionais acima enunciadas, nas especificidades regionais e no respeito dos princípios constitucionais da igualdade, justiça e proporcionalidade. 21. O princípio da igualdade consente ao legislador o uso dos critérios que entende serem os mais adequados à prossecução dos fins que tem em vista. 22. É o legislador, enquanto órgão que resultou de uma escolha democrática, que é responsável por promover as políticas e os meios mais adequados e eficazes à gestão da causa pública, acautelando os interesses legítimos da população. É por isso que o princípio da igualdade atua pela negativa, no sentido de só ficar vedado ao legislador o uso de critérios manifestamente irracionais, critérios para o qual não se encontram fundamentos objetivos e evidentes. O que não sucede com a ecotaxa. 23. Mais se acrescenta que o princípio da igualdade tolera uma desigualdade que se revele ser a mais adequada aos meios disponíveis e aos fins visados e também às soluções possíveis, sob pena de um "alegado'' respeito do princípio da igualdade redundar em desigualdade e injustiça. 24. O nível de exigência preconizado no Acórdão recorrido (“englobar todos os agentes"), com o devido respeito, inviabilizaria a intervenção do Legislador regional, por não se descortinar meios para o fazer nem se revelar justo para com todos os utilizadores de embalagens não reutilizáveis, sejam produtores ou consumidores. Vejamos. 25. A ecotaxa não é um tributo sobre a cerveja e as bebidas alcoólicas, mas é justo, coerente e adequado tributar as embalagens não reutilizáveis que acondicionam cerveja e outras bebidas alcoólicas, bens não essenciais e supérfluos, em vez de tributar todas as embalagens não reutilizáveis sem qualquer diferenciação. 26. A opção do legislador enquadra-se na promoção do consumo racional e sustentável, visto os conhecidos excessos com o consumo de bebidas alcoólicas acondicionadas nestas embalagens, em particular as de pequena capacidade, o que se refletiu na escolha do Legislador regional ao tributar com maior taxa as embalagens de reduzida capacidade, no dizer do Acórdão fundamento "um elenco regressivo de taxação variável em função do volume de bebida embalada", (cfr. art. 4.º DLR 8/2012/M). 27. E são as embalagens não reutilizáveis de reduzida capacidade, que acondicionam estas bebidas alcoólicas, as que mais são responsáveis pela produção de grandes quantidades de resíduos, que são deixadas ao abandono pelos consumidores nos espaços públicos, com os prejuízos que isso acarreta para o meio ambiente e desenvolvimento económico, numa região dependente do turismo. 28. As exceções previstas no n.º 2 do artigo 3.º estão abrangidas pela liberdade de conformação do legislador, que atendeu à fragilidade da economia regional, no quadro de uma região ultraperiférica, com particulares condições económicas e sociais, onde a produção agrícola é feita por pequenos produtores, com elevados custos e sob condições naturais muito exigentes e desafiantes, como é de conhecimento geral. 29. O regime legal da ecotaxa não proíbe as embalagens não reutilizáveis, permite as embalagens não reutilizáveis e as reutilizáveis, dando ao operador económico e ao consumidor a possibilidade de optar/escolher, numa estratégia de responsabilidade social, de compromisso e de solidariedade com a realidade insular. 30. A delimitação da incidência da ecotaxa não configura qualquer excesso ou arbítrio, na medida em que não restringe posições jusfundamentais e não afeta outros valores constitucionais, antes pelo contrário, o recorte da incidência da ecotaxa moldou-se pela ponderação dos valores em causa de modo a obter uma solução justa e equilibrada, compatibilizando os interesses da RAM e dos operadores económicos. E considerando que era inviável e injusto tributar todas as embalagens não reutilizáveis, o Legislador regional, conhecedor da realidade regional e das necessidades da população, fez a sua escolha, que obedeceu a critérios adequados, proporcionais e justos face aos fins pretendidos, sem qualquer arbitrariedade, no exercício da sua liberdade de conformação, dentro do respeito do princípio da igualdade, tal como definido no artigo 13.º da CRP, atendendo às exigências da praticabilidade e cognoscibilidade do facto tributário, optando por uma solução legislativa prática e eficiente». 4. O Ministério Público apresentou contra-alegações. Em primeiro lugar, sustentou a inadmissibilidade do recurso, entendendo que não se verifica uma verdadeira oposição quanto ao decidido. Para assim concluir, nota que o Acórdão n.º 936/2024 (ora recorrido) decidiu «[j]ulgar inconstitucional, por violação do artigo 13.º da Constituição, a norma do artigo 3.º do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril, na parte em que determina que a ECOTAXA incide exclusivamente sobre operadores económicos sujeitos passivos do IABA (…)», ao passo que o Acórdão n.º 609/2024 decidiu «[n]ão julgar inconstitucionais as normas constantes dos artigos 1.º e 3.º, do Decreto-Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril, que criou e aprovou o regime jurídico da taxa ambiental (Ecotaxa) pela utilização de embalagens não reutilizáveis para a Região Autónoma da Madeira». Nessa medida, sustenta que «os objetos normativos são distintos e, consequentemente, que não existe uma qualquer divergência sobre a mesma norma ou interpretação normativa, nos termos exigidos pela previsão do n.º 1, do artigo 79.º-D, da Lei do Tribunal Constitucional». Quanto ao mérito do recurso, o Ministério Público remete para as suas alegações nos presentes autos (fls. 299 a 342), «no sentido do julgamento da inconstitucionalidade do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril». 5. Notificada (fls. 539), a recorrida A., S.A. contra-alegou, sustentando a manutenção do acórdão recorrido. 6. Discutida a questão e fixada a orientação do Tribunal – tendo havido mudança de relator – nos termos e para os efeitos do n.º 5 do artigo 79.º-D da LTC, cumpre agora decidir em conformidade com o que então se estabeleceu. II. Fundamentação A. Da admissibilidade do recurso para o Plenário 7. Importa, antes de mais, decidir sobre a admissibilidade do presente recurso para o plenário do Tribunal Constitucional. Com efeito, para que o recurso interposto ao abrigo do artigo 79.º-D da LTC seja admitido, é necessário que o Tribunal Constitucional se tenha debruçado anteriormente sobre a mesma norma e sobre a mesma questão de inconstitucionalidade em sentido divergente. 7.1. No Acórdão n.º 936/2024 decidiu-se «[j]ulgar inconstitucional, por violação do artigo 13.º da Constituição, a norma do artigo 3.º do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril, na parte em que determina que a ECOTAXA incide exclusivamente sobre operadores económicos sujeitos passivos do IABA; Não tomar conhecimento quanto às questões de ilegalidade enunciadas pela recorrida A., S.A.». De acordo com o requerimento de interposição do recurso agora apresentado, este juízo é divergente do anteriormente adotado no Acórdão n.º 609/2024 (que decidiu «“[n]ão julgar inconstitucionais as normas constantes dos artigos 1.º e 3.º, do Decreto-Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril, que criou e aprovou o regime jurídico da taxa ambiental (Ecotaxa) pela utilização de embalagens não reutilizáveis para a Região Autónoma da Madeira»). Diferentemente, alega o Ministério Público que esta decisão não incide sobre a mesma norma. 7.2. O recurso para o Plenário previsto no n.º 1 do artigo 79.º-D da LTC pressupõe a existência de um conflito jurisprudencial, traduzido em decisões de mérito contraditórias das secções, respeitantes a uma mesma norma (cf., neste sentido, Carlos Lopes Do Rego, Os Recursos de Fiscalização Concreta na Lei e na Jurisprudência do Tribunal Constitucional, Almedina, 2010, p. 280; e, entre muitos outros, os Acórdão n.ºs 4/2010, 577/2015, 281/2017, 243/2018 e 190/2019). Significa isto que a admissibilidade deste recurso pressupõe uma real coincidência entre as normas ou interpretações normativas objeto de decisões divergentes das secções. Ou seja, terá de haver uma substancial identidade normativa entre as questões dirimidas, bem como uma incompatibilidade ou oposição entre os juízos emitidos sobre tais questões (cf., a este respeito, entre outros, os Acórdãos n.ºs 573/2005, 343/2007, 551/2008 e 190/2019), tornando-se necessário «para o efeito, que os juízos de mérito, sobre as quais haja divergência, correspondam à solução dada pelo Tribunal às questões erigidas como objeto do recurso» (cf. Acórdão n.º 81/2017). 8. No Acórdão n.º 936/2024, depois de se negar a inconstitucionalidade orgânica das normas dos artigos 1.º e 3.º do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril (ponto 11. da fundamentação), apreciou-se a constitucionalidade material das normas cuja aplicação havia sido recusada pelo tribunal a quo, concluindo-se pela inconstitucionalidade da norma de incidência contida no artigo 3.º «na parte em que determina que a ECOTAXA incide exclusivamente sobre operadores económicos sujeitos passivos de IABA, em violação do artigo 13.º da Constituição». Ora, este juízo encontra-se em oposição com a decisão contida no Acórdão n.º 609/2024, da 2.ª Secção. Com efeito, diferentemente do que sucedeu nos Acórdãos n.ºs 668/2024, 669/2024, 670/2024 e 671/2024, todos da 1.ª Secção – que apenas apreciaram a constitucionalidade orgânica de todas as nomas do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M – o Acórdão n.º 609/2024, da 2.ª Secção (que reitera o decidido no Acórdão n.º 534/2024, também da 2.ª Secção) apreciou especificamente a norma de incidência contida no artigo 3.º do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M, exatamente por referência ao princípio da igualdade. Pode ler-se em tal decisão: «(…) 9. (…) Ora, a este respeito, a recorrente censura a norma de incidência objetiva porque sujeita a tributação apenas as embalagens não-reutilizáveis utilizadas para o embalamento de cerveja e outras bebidas alcoólicas (artigo 3.º, n.º 1, do RJEcotaxa), dispensando de encargo fiscal todas as bebidas sem teor alcoólico e, pretende-se, discriminando os operadores do seu setor sem causa justificativa. (…) Em segundo lugar, a diferenciação que resulta da norma está diretamente associada ao objetivo de política legislativa que subjaz ao imposto, o de controlo da proliferação de resíduos e a proteção do ambiente e dos recursos naturais. As bebidas alcoólicas têm de característico envolver-se em fenómenos de consumo compulsivo, multiplicando a circulação de embalagens e a geração de resíduos em situações de contexto que colocam especiais desafios no que respeita a recolha (pense-se, por exemplo, na acumulação de resíduos deste tipo em festivais de Verão, festas académicas, concertos de música popular, etc.). Este fenómeno dificilmente se colocará com água ou sumos de fruta e se é por vezes observado quanto a refrigerantes açucarados, é de gravidade incomparável. Em terceiro lugar, a geração de resíduos terá na generalidade dos casos por trade off a disponibilização de maiores utilidades ao público consumidor, aconselhando prudência na criação de instrumentos de política fiscal que possam resultar no abrandamento da sua circulação em circuitos económicos, mesmo que importem certa medida de dano ecológico. Pense-se, por exemplo, no que representará para o conforto e condições de vida das populações da Madeira a oneração com carga fiscal de garrafas ou garrafões de água, especialmente durante o período de Verão. No caso de bebidas alcoólicas, porém, as utilidades que lhes são associáveis terão maiores dificuldades em contrabalançar o prejuízo ambiental que decorre da utilização de descartáveis no seu acondicionamento, já que apenas o consumo muito moderado não será nocivo ao ser humano. Se não merece dúvidas que a Ecotaxa se preocupa com a geração de resíduos de embalagens, como vimos, e não com o impacto na saúde pública que o consumo excessivo de álcool representa, também aqui se denota uma situação diferenciada face a outros produtos (e suas condições de embalamento) que justificará maior severidade no combate à proliferação de resíduos. Assim, não vemos que a delimitação de incidência da Ecotaxa como abarcando apenas no facto tributário embalagens de cerveja e de outras bebidas alcoólicas, excluindo todas as demais, constitua um critério arbitrário, frívolo ou dirigido a prejudicar de forma especial uma pessoa ou um grupo de pessoas. Ainda que nada impedisse que a Ecotaxa abrangesse os depósitos de outras categorias de produtos, não vemos que a sujeição do imposto apenas a esta classe exceda o espaço de liberdade conferido ao legislador ordinário e que por isso incorresse em violação do princípio da igualdade tributária (artigos 13.º e 103.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa)». 9. Nessa medida, está em causa a mesma norma e a mesma questão de inconstitucionalidade, tendo sido decidida de forma divergente no Acórdão n.º 936/2024, ora recorrido, face ao anteriormente decidido nos Acórdãos n.ºs 534/2024 e 609/2024, ambos da 2.ª Secção. Como tal, estão preenchidos os pressupostos para que se conheça do objeto do recurso. B. Do mérito do recurso 10. No que se refere à natureza jurídica da ECOTAXA em disputa nos autos, dúvidas não existem sobre a sua qualificação como um imposto. Com pequenas diferenças de enquadramento quando a este ponto, tanto o acórdão recorrido como o acórdão fundamento concluem tratar-se de um imposto, principalmente por não existir qualquer contraprestação, específica ou genérica, contra o seu pagamento. Aliás, como é evidenciado no Acórdão n.º 936/2024, «a própria recorrida FAZENDA PÚBLICA reconhece a qualificação da ECOTAXA na categoria de imposto». As especificidades deste imposto prendem-se com o facto de ele ser um instrumento pré-determinado à redução da produção de resíduos e, como se salienta no Acórdão fundamento (aqui, como quase sempre, por remissão para o Acórdão n.º 534/2024), apesar de reunir as caraterísticas próprias do imposto, não ser possível «defender que tenha por fundamento indicadores de capacidade contributiva dos obrigados tributários, tal como não se extrai da sua estrutura dogmática que esteja parametrizada em função dela». Daí que, e por não se integrar primacialmente no sistema público de captação de receitas, constituindo antes, essencialmente, um instrumento de política ambiental, se conclua pela sua qualificação como verdadeiro imposto ambiental. 11. Assim, onde verdadeiramente se verifica a diferença entre o Acórdão recorrido e o Acórdão fundamento é nos elementos que permitem sustentar ou afastar o juízo de inconstitucionalidade material: é neste ponto que se observa a divergência entre o decidido no Acórdão n.º 936/2024 e nos Acórdãos n.ºs 534/2024 e 609/2024, sendo este o aspeto decisivo para aquilatar da bondade da solução sustentada no presente recurso ou, pelo contrário, o seu não fundamento. 12. Em consequência, o que está em causa nos autos, para verificar a conformidade constitucional do artigo 3.º do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril – convém sublinhar de novo, a norma contestada nestes autos –, em termos materiais, é a sua conformidade ou desconformidade com as exigências decorrentes do artigo 13.º da Constituição, isto é, com o princípio da igualdade. Como se pode ler no Acórdão n.º 534/2024 (9.), o qual é transcrito, ipsis verbis, no Acórdão fundamento, «A recorrente suscita ainda a violação do princípio da igualdade (tributária) (artigos 13.º e 103.º, n.º 3, ambos da Constituição da República Portuguesa) pelo programa normativo fiscalizado e, sobre esta componente normativa da Constituição fiscal e sobre o princípio geral de que deriva, podemos convocar a jurisprudência deste Tribunal, há muito consolidada sobre a matéria: “O princípio da igualdade patenteado no artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa constitui uma componente estrutural da Lei Fundamental e o seu alcance normativo é particularmente fecundo. Como princípio negativo, dele decorre a proibição de arbítrio, interditando tratamentos diferentes para situações substancialmente iguais (igualdade horizontal) e impondo tratamento diferenciado para situações substancialmente diferentes (igualdade vertical), assim vedando a adoção de critérios frívolos ou injustos na associação de efeitos jurídicos, diferenciadores ou uniformizantes, para o universo de situações fácticas reguladas. Isto significa, portanto, que o exercício da liberdade conformativa do Legislador deve assentar em travamento materialmente fundado, mas igualmente tem por implícito que lhe caberá, dentro dos limites constitucionais, o desenho dos modelos que constituirão referência para definição de bases diferenciadoras. Daqui resulta um amplo espaço conferido ao Legislador ordinário que pode ser entendido como «discricionariedade legislativa» na regulamentação jurídica, e, por necessária deriva, que o princípio da igualdade não opera como garantia de optimização da sua maior efetividade (impondo a adoção da solução jurídica que melhor se adeque ao arquétipo de igualdade material), mas apenas como limite ou parâmetro de controlo: «A proibição de arbítrio constitui um limite externo da liberdade de conformação ou de decisão dos poderes públicos, servindo o princípio da igualdade como princípio negativo de controlo: (...) Nesta perspetiva, o princípio da igualdade exige positivamente um tratamento igual de situações de facto iguais e um tratamento diverso de situações de facto diferentes. Porém, a vinculação jurídico-material do legislador ao princípio da igualdade não elimina a liberdade de conformação legislativa, pois a ele pertence, dentro dos limites constitucionais, definir ou qualificar as situações de facto ou as relações da vida que hão-de funcionar como elementos de referência a tratar igual ou desigualmente. Só quando os limites externos da «discricionariedade legislativa» são violados, isto é, quando a medida legislativa não tem adequado suporte material, é que existe uma «infração» do princípio da igualdade enquanto proibição de arbítrio.» (v. J. CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. 1, Coimbra, 2007, p. 339) Esta forma de compreender o princípio da igualdade possui raízes profundas na jurisprudência constitucional e, a este propósito, podemos deixar aqui a resenha dos mais importantes precedentes prudenciais na matéria apresentada pelo Acórdão do TC n.º 362/2016 (Acórdãos do TC n.ºs 39/88 e 546/2011; v. , também, Acórdãos do TC n.ºs 237/98 e 379/2021): «Numa perspetiva de igualdade material ou substantiva – aquela que subjaz ao artigo 13.º, n.º 1, da Constituição e que se traduz na igualdade através da lei –, a igualdade jurídica corresponde a um conceito relativo e valorativo assente numa comparação de situações: estas, na medida em que sejam consideradas iguais, devem ser tratadas igualmente; e, na medida em que sejam desiguais, devem ser tratadas desigualmente, segundo a medida da desigualdade. Tal implica a determinação prévia da igualdade ou desigualdade das situações em causa, porquanto no plano da realidade factual não existem situações absolutamente iguais. Para tanto, é necessário comparar situações em função de um certo ponto de vista. Por isso, a comparação indispensável ao juízo de igualdade exige pelo menos três elementos: duas situações ou objetos que se comparam em função de um aspeto que se destaca do todo e que serve de termo de comparação (tertium comparationis). Este termo – o «terceiro (elemento) da comparação» – corresponde à qualidade ou característica que é comum às situações ou objetos a comparar; é o pressuposto da respetiva comparabilidade. Assim, o juízo de igualdade significa fazer sobressair ou destacar elementos comuns a dois ou mais objetos diferentes, de modo a permitir a sua integração num conjunto ou conceito comum (genus proximum). Porém, a Constituição não proíbe todo e qualquer tratamento diferenciado. Proíbe, isso sim, as discriminações negativas atentatórias da (igual) dignidade da pessoa humana e as diferenças de tratamento sem uma qualquer razão justificativa e, como tal, arbitrárias. Nesse sentido, afirmou-se no Acórdão n.º 39/88: «A igualdade não é, porém, igualitarismo. É, antes, igualdade proporcional. Exige que se tratem por igual as situações substancialmente iguais e que, a situações substancialmente desiguais, se dê tratamento desigual, mas proporcionado: a justiça, como princípio objetivo, “reconduz-se, na sua essência, a uma ideia de igualdade, no sentido de proporcionalidade” – acentua Rui de Alarcão (Introdução ao Estudo do Direito, Coimbra, lições policopiadas de 1972, p. 29). O princípio da igualdade não proíbe, pois, que a lei estabeleça distinções. Proíbe, isso sim, o arbítrio; ou seja: proíbe as diferenciações de tratamento sem fundamento material bastante, que o mesmo é dizer sem qualquer justificação razoável, segundo critérios de valor objetivo, constitucionalmente relevantes. Proíbe também que se tratem por igual situações essencialmente desiguais. E proíbe ainda a discriminação; ou seja: as diferenciações de tratamento fundadas em categorias meramente subjetivas, como são as indicadas, exemplificativamente, no n.º 2 do artigo 13º. Respeitados estes limites, o legislador goza de inteira liberdade para estabelecer tratamentos diferenciados. O princípio da igualdade, enquanto proibição do arbítrio e da discriminação, só é, assim, violado quando as medidas legislativas contendo diferenciações de tratamento se apresentem como arbitrárias, por carecerem de fundamento material bastante.» Por outro lado, não é função do princípio da igualdade garantir que todas as escolhas do legislador sejam racionais e coerentes ou correspondem à melhor solução. Nesse particular, justifica-se recordar a jurisprudência constitucional firmada no Acórdão n.º 546/2011: «[O] n.º 1 do artigo 13.º da CRP, ao submeter os atos do poder legislativo à observância do princípio da igualdade, pode implicar a proibição de sistemas legais internamente incongruentes, porque integrantes de soluções normativas entre si desarmónicas ou incoerentes. Ponto é, no entanto – e veja-se, por exemplo, o Acórdão n.º 232/2003 – que o carácter incongruente das escolhas do legislador se repercuta na conformação desigual de certas situações jurídico-subjetivas, sem que para a medida de desigualdade seja achada uma certa e determinada razão. É que não cabe ao juiz constitucional garantir que as leis se mostrem, pelo seu conteúdo, “racionais”. O que lhe cabe é apenas impedir que elas estabeleçam regimes desrazoáveis, isto é, disciplinas jurídicas que diferenciem pessoas e situações que mereçam tratamento igual ou, inversamente, que igualizem pessoas e situações que mereçam tratamento diferente. Só quando for negativo o teste do “merecimento” – isto é, só quando se concluir que a diferença, ou a igualização, entre pessoas e situações que o regime legal estabeleceu não é justificada por um qualquer motivo que se afigure compreensível face à ratio que o referido regime, em conformidade com os valores constitucionais, pretendeu prosseguir – é que pode o juiz constitucional censurar, por desrazoabilidade, as escolhas do legislador. Fora destas circunstâncias, e, nomeadamente, sempre que estiver em causa a simples verificação de uma menor “racionalidade” ou congruência interna de um sistema legal, que contudo se não repercuta no trato diverso – e desrazoavlmente diverso, no sentido acima exposto – de posições jurídico-subjetivas, não pode o Tribunal Constitucional emitir juízos de inconstitucionalidade. Nem através do princípio da igualdade (artigo 13.º) nem através do princípio mais vasto do Estado de direito, do qual em última análise decorre a ideia de igualdade perante a lei e através da lei (artigo 2.º), pode a Constituição garantir que sejam sempre “racionais” ou “congruentes” as escolhas do legislador. No entanto, o que os dois princípios claramente proíbem é que subsistam na ordem jurídica regimes legais que impliquem, para as pessoas, diversidades de tratamento não fundados em motivos razoáveis.” (Acórdão do TC n.º 181/2023 e, também, n.º 60/2023, em Plenário.)». 13. Ora, ao proceder ao exame da (des)conformidade da incidência da ECOTAXA com o princípio da igualdade, não podemos deixar de nos rever nos argumentos enunciados no Acórdão n.º 534/2024, reiterados e reafirmados no Acórdão n.º 609/2024 – e, por essa via, de considerarmos merecerem acolhimento os argumentos esgrimidos pela Fazenda Pública (AT – Autoridade Tributária e Aduaneira – Alfândega do Funchal) no recurso interposto para o Plenário, no qual se faz valer, precisamente, de alguns dos argumentos em que estes acórdãos se fundaram. Assim, e segundo o Acórdão n.º 534/2024 (reiterado, realçamos novamente, no Acórdão fundamento, n.º 609/2024): «Ora, a este respeito, a recorrente censura a norma de incidência objetiva porque sujeita a tributação apenas as embalagens não-reutilizáveis utilizadas para o embalamento de cerveja e outras bebidas alcoólicas (artigo 3.º, n.º 1, do RJEcotaxa), dispensando de encargo fiscal todas as bebidas sem teor alcoólico e, pretende-se, discriminando os operadores do seu setor sem causa justificativa. Pois bem, será desde logo de sublinhar que a questão está mal colocada, já que o regime de incidência da Ecotaxa não elege qualquer grupo económico como alvo de carga fiscal: o quadro legal delimita a sujeição a imposto em função das embalagens de certo tipo de produto produzido ou distribuído, não da entidade que o realize. As bebidas sem teor alcoólico colocadas nos mercados por empresas que também comercializem bebidas alcoólicas não estarão sujeitas ao tributo, em paridade de condições com os operadores que, centrando a sua atividade principal na distribuição de águas ou refrigerantes, distribuam também bebidas com álcool a título de operação secundária. Será este o caso, por exemplo, dos distribuidores de marcas …, …, …, …, …, .., …, …, produzidos (e também distribuídos, sem carga fiscal) pela recorrente, ou de marcas .., …, .. e .., produzidos (e também distribuídos) pelo grupo Central de Cervejas. Não é possível, pois, delimitar um conjunto de entidades a que o imposto se dirige de forma especial, já que o facto tributário respeita a embalagens de certo tipo de produtos, constituindo obrigados tributários todas as entidades que promovam a sua circulação no território da Madeira, o que só por si descaracteriza a ideia de «imposto de grupo» que a recorrente sugere na sua alegação. Em segundo lugar, a diferenciação que resulta da norma está diretamente associada ao objetivo de política legislativa que subjaz ao imposto, o de controlo da proliferação de resíduos e a proteção do ambiente e dos recursos naturais. As bebidas alcoólicas têm de característico envolver-se em fenómenos de consumo compulsivo, multiplicando a circulação de embalagens e a geração de resíduos em situações de contexto que colocam especiais desafios no que respeita a recolha (pense-se, por exemplo, na acumulação de resíduos deste tipo em festivais de Verão, festas académicas, concertos de música popular, etc.). Este fenómeno dificilmente se colocará com água ou sumos de fruta e se é por vezes observado quanto a refrigerantes açucarados, é de gravidade incomparável. Em terceiro lugar, a geração de resíduos terá na generalidade dos casos por trade off a disponibilização de maiores utilidades ao público consumidor, aconselhando prudência na criação de instrumentos de política fiscal que possam resultar no abrandamento da sua circulação em circuitos económicos, mesmo que importem certa medida de dano ecológico. Pense-se, por exemplo, no que representará para o conforto e condições de vida das populações da Madeira a oneração com carga fiscal de garrafas ou garrafões de água, especialmente durante o período de Verão. No caso de bebidas alcoólicas, porém, as utilidades que lhes são associáveis terão maiores dificuldades em contrabalançar o prejuízo ambiental que decorre da utilização de descartáveis no seu acondicionamento, já que apenas o consumo muito moderado não será nocivo ao ser humano. Se não merece dúvidas que a Ecotaxa se preocupa com a geração de resíduos de embalagens, como vimos, e não com o impacto na saúde pública que o consumo excessivo de álcool representa, também aqui se denota uma situação diferenciada face a outros produtos (e suas condições de embalamento) que justificará maior severidade no combate à proliferação de resíduos. Assim, não vemos que a delimitação de incidência da Ecotaxa como abarcando apenas no facto tributário embalagens de cerveja e de outras bebidas alcoólicas, excluindo todas as demais, constitua um critério arbitrário, frívolo ou dirigido a prejudicar de forma especial uma pessoa ou um grupo de pessoas. Ainda que nada impedisse que a Ecotaxa abrangesse os depósitos de outras categorias de produtos, não vemos que a sujeição do imposto apenas a esta classe exceda o espaço de liberdade conferido ao legislador ordinário e que por isso incorresse em violação do princípio da igualdade tributária (artigos 13.º e 103.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa).» (ponto 9.; sublinhados nossos). 14. É este juízo de não inconstitucionalidade do Acórdão fundamento que deve ser acolhido no presente processo. É evidente que não se verifica uma manifesta violação do princípio da igualdade, pois não é possível identificar um conjunto de entidades a que o imposto se dirija de forma especial, havendo objetivos de política legislativa subjacentes ao tributo, que repousam, antes de mais, no controlo da proliferação de resíduos e na proteção do ambiente. A Ecotaxa incide sobre as embalagens de produtos determinados que configuram uma situação diferenciada face a outros produtos, não havendo um critério arbitrário, que prejudique de forma especial uma pessoa ou entidade ou um grupo de pessoas ou entidades ou que implique uma diferença de tratamento sem qualquer razão justificativa. A sujeição da Ecotaxa apenas a embalagens de uma classe de produtos não ultrapassa o espaço de liberdade conferido ao legislador ordinário: pelo contrário, implica uma ponderação entre diversos objetivos extrafiscais que o mesmo legislador não está impedido de fazer. Em suma, o critério definidor da incidência da Ecotaxa não é arbitrário, encontrando arrimo na liberdade constitutiva do legislador democrático e na ampla margem de conformação de que o mesmo dispõe em matéria de impostos. Por todas estas razões, a incidência da Ecotaxa não consubstancia uma violação do princípio da igualdade tributária, tal como o mesmo resulta da articulação entre os artigos 13.º e 103.º, n.º 1, ambos da Constituição da República Portuguesa. III. Decisão Face ao exposto, decide-se: a) Não julgar inconstitucional a norma do artigo 3.º do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril, que criou e aprovou o regime jurídico da taxa ambiental (Ecotaxa) pela utilização de embalagens não reutilizáveis para a Região Autónoma da Madeira; e, b) Em consequência, conceder provimento ao recurso, revogando o acórdão recorrido; c) Determinar a remessa dos autos ao tribunal recorrido, para que este reforme a decisão recorrida em conformidade com o decidido quanto à questão de constitucionalidade. Sem custas – cfr. artigo 84.º, n.ºs 1, 2 a contrario e 3 a contrario, da LTC. Lisboa, 17 de junho de 2025 - José Eduardo Figueiredo Dias - Mariana Canotilho - Rui Guerra da Fonseca - Dora Lucas Neto - António José da Ascensão Ramos - Gonçalo Almeida Ribeiro - Maria Benedita Urbano (vencida de acordo com a declaração de voto junta). - Carlos Medeiros de Carvalho (vencido nos termos da declaração anexa) - João Carlos Loureiro (Vencido, mantendo a posição que tomei no Acórdão n.º 936/2024) - Joana Fernandes Costa (vencida nos termos da declaração em anexo) - José Teles Pereira (Vencido. Seguiria o decidido no Acórdão n.º 936/2024). - José João Abrantes Atesto declaração de voto de vencido do Conselheiro Afonso Patrão, cuja declaração de voto protesta juntar não assina por não estar presente. José Eduardo Figueiredo Dias DECLARAÇÃO DE VOTO Vencida. Entendo que se verifica um vício material, por violação do princípio da igualdade (artigo 13.º da CRP), remetendo para os fundamentos expendidos, quanto a este específico aspeto, no Acórdão n.º 936/2024. Maria Benedita Urbano DECLARAÇÃO DE VOTO Vencido, porquanto sustentei uma pronúncia no sentido de ser firmado um juízo de inconstitucionalidade, por violação do artigo 13.º da Constituição, da norma do artigo 3.º do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril, na parte em que determina que a ECOTAXA incide exclusivamente sobre operadores económicos sujeitos passivos do IABA, juízo esse estribado nas razões e motivação plasmadas no Acórdão n.º 936/2024, ora acórdão recorrido, que subscrevi, pelo que, em consequência, deveria ter sido negado total provimento ao recurso e mantido o juízo firmado no mesmo acórdão. Carlos Luís Medeiros de Carvalho DECLARAÇÃO DE VOTO Vencida pelos fundamentos constantes do Acórdão n.º 936/2024, que creio não terem sido convincentemente refutados pela argumentação que sustenta a posição que fez vencimento. Para excluir a incompatibilidade com o princípio da igualdade da norma que limita a incidência da Ecotaxa às embalagens não reutilizáveis que contenham cerveja e outras bebidas alcoólicas para consumo na Região Autónoma da Madeira, a maioria considera que a diferenciação inerente à exclusão das embalagens não reutilizáveis cujo conteúdo líquido seja isento de teor alcoólico «está diretamente associada ao objetivo de política legislativa que subjaz ao imposto, o de controlo da proliferação de resíduos e a proteção do ambiente e dos recursos naturais». Não vejo como. Em primeiro lugar, não creio que o Tribunal disponha do conjunto de elementos que seria necessário para sustentar que o potencial poluente das embalagens descartáveis que contenham bebidas alcoólicas é, na Região Autónoma da Madeira, superior ao potencial poluente das embalagens descartáveis que contenham bebidas sem teor alcoólico. A perceção de que as «bebidas alcoólicas têm de característico envolver-se em fenómenos de consumo compulsivo» e em massa é, quanto a mim, manifestamente insuficiente para suportar essa conclusão. Que, em rigor, só poderia decorrer da consideração de dados comparativos, suscetíveis de demonstrar que o consumo per capita de embalagens não reutilizáveis de bebidas alcoólicas e de embalagens não reutilizáveis de bebidas não alcoólicas (refrigerantes e afins) objeto de tratamento na Região Autónoma da Madeira num determinado período de referência (mês/ano) não só é significativamente distinto, como diverge na medida que seria necessária para permitir imputar às primeiras um potencial poluente não assacável às segundas. Em segundo lugar, não me parece que considerações relativas à relação entre o consumo de bebidas alcoólicas e a saúde dos consumidores possam contribuir para estabelecer o fundamento racional da diferenciação operada pela norma que estabelece a incidência da Ecotaxa. Até porque essa relação releva já no âmbito do imposto especial sobre o consumo que incide sobre as bebidas alcoólicas, cuja ratio reside precisamente na imputação aos consumidores deste tipo de bebidas dos custos provocados em matéria de saúde pública. Em terceiro e último lugar, parece-me que qualquer argumento que se pretenda extrair dos custos sociais associáveis à «oneração com carga fiscal de garrafas ou garrafões de água, especialmente durante o período de Verão», provará sempre de mais. O que dele em rigor se retira é um fundamento para a isenção das embalagens recicláveis de água no âmbito da modelação da incidência da Ecotaxa; não uma justificação para a exclusão das embalagens descartáveis de bebidas açucaradas, às quais se encontra, aliás, consabidamente associado um conjunto de riscos para a saúde dos consumidores, como sobrepeso, obesidade, diabetes e doenças cardiovasculares. Sendo incontestável que o potencial poluente inerente à utilização de embalagens recicláveis e não reutilizáveis não é determinado pelo teor alcoólico da bebida acondicionada nem varia em função dele, creio, em suma, que um imposto regional destinado a promover a «redução da produção de resíduos, e respetivos custos de gestão» e a incentivar «o consumo de bebidas embaladas em embalagem reutilizável, em detrimento das embaladas em embalagem não reutilizável, onerando estas últimas com uma contrapartida financeira» (Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M), na medida em que incida apenas sobre as embalagens não reutilizáveis que contenham cerveja e outras bebidas alcoólicas, viola, prima facie, a proibição do arbítrio, que proscreve diferenciações de tratamento sem fundamento material bastante. Os argumentos com base nos quais a posição que fez vencimento procura estabelecer a «justificação razoável» que evitaria esta conclusão não são, quanto a mim, suficientemente persuasivos para situar dentro da margem de discricionariedade do legislador regional a diferenciação imposta pelos termos em que se encontra modelada a incidência da Ecotaxa. Joana Fernandes Costa DECLARAÇÃO DE VOTO Vencido. Considero que o tributo fiscalizado incide arbitrariamente sobre embalagens não reutilizáveis que contenham certos produtos (bebidas alcoólicas, com exceção das que beneficiam de isenção) sem que exista motivo justificativo para a discriminação quanto a embalagens iguais com outras bebidas. 1. Tendo em conta que a ECOTAXA é um imposto ambiental, que visa ser ‹‹um instrumento essencial para a redução da produção de resíduos, e respetivos custos de gestão, constituindo um incentivo ao consumo de bebidas embaladas em embalagem reutilizável, em detrimento das embaladas em embalagem não reutilizável» (preâmbulo do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M), o problema que se põe ao Tribunal Constitucional é o de saber se a circunstância de incidir apenas sobre embalagens não reutilizáveis que contenham certas bebidas alcoólicas (deixando de lado as embalagens de refrigerantes, sumos, bebidas energéticas, etc.) constitui uma violação do princípio da igualdade. Se, face aos objetivos do imposto, a sua incidência é arbitrária. Para justificar a bondade constitucional da diferenciação legislativa, a posição que fez vencimento entendeu que a disparidade de tratamento «está diretamente associada ao objetivo de política legislativa que subjaz ao imposto, o de controlo da proliferação de resíduos e a proteção do ambiente e dos recursos naturais. As bebidas alcoólicas têm de característico envolver-se em fenómenos de consumo compulsivo»; e que «a geração de resíduos terá na generalidade dos casos por trade off a disponibilização de maiores utilidades ao público consumidor, aconselhando prudência na criação de instrumentos de política fiscal que possam resultar no abrandamento da sua circulação em circuitos económicos, mesmo que importem certa medida de dano ecológico. Pense-se, por exemplo, no que representará para o conforto e condições de vida das populações da Madeira a oneração com carga fiscal de garrafas ou garrafões de água, especialmente durante o período de Verão». 2. Afasto-me deste entendimento. Em meu juízo, tais argumentos assentam numa sobreposição da embalagem ao seu conteúdo. Ora, os resíduos são gerados pelas embalagens não reutilizáveis, independentemente do carácter alcoólico da bebida no seu interior. Pretendendo o legislador tributar a utilização de embalagens não reutilizáveis, não se encontra fundamento para se estabelecer desigualdades de tributação por atenção ao respetivo conteúdo. Sobretudo quando o regime das isenções indicia que o propósito pode ser o de atingir as bebidas, excecionando-se da incidência os produtos intermédios, os vinhos tranquilos, o Rum da Madeira e outras bebidas alcoólicas regionais — n.º 2 do artigo 3.º; o que pode mesmo suscitar a questão de saber se não haverá uma cumulação com impostos nacionais, assim se ultrapassando a competência dos órgãos legislativos regionais. 3. Segundo creio, tanto a incidência do imposto ambiental como o regime de isenções devem, sob pena de arbitrariedade, ser erigidos em função dos concretos fins extrafiscais preconizados pela ECOTAXA: a redução da produção de resíduos e respetivos custos de gestão. O que obriga a considerar as características próprias das embalagens e não do tipo de produto que consta do seu interior, cujas propriedades ou tipos de consumo não relevam para o propósito da tributação. Com efeito, ainda que os tributos extrafiscais possam inserir-se no direito económico, o legislador não está desonerado de respeitar o princípio da igualdade. Não se vislumbrando qualquer fundamento material para tributar apenas embalagens não reutilizáveis quando contenham certas bebidas alcoólicas, as normas sob fiscalização transgridem o disposto no artigo 13.º da Constituição. Afonso Patrão