Recomendação n.º 6/A/2014

A Sua Excelência O Secretário de Estado da Cultura Palácio Nacional da Ajuda 1349-021 Lisboa V.ª Ref.ª V.ª Comunicação Nossa Ref.ª Ofício n.º 6392 20/06/2013 Proc. Q-6342/12 (UT 1) DBC/DPIMI/UCC P.20005/11-10/2/CL/116 RECOMENDAÇÃO N.º 6/A/2014 (artigo 20.º, n.º 1, alínea a), da Lei n.º 9/91, de 9 de abril, na redação da Lei n.º 17/2013, de 18 de fevereiro) ASSUNTO: património cultural - classificação – imóvel de interesse público – zona de proteção – princípio da proporcionalidade – desvio de poder Nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 20.º, n.º 1, alínea a), da Lei n.º 9/91, de 9 de abril, e em face da motivação seguidamente apresentada, RECO- MENDO a V. Exa que: I) Tome a iniciativa de alterar o conteúdo da zona de proteção especial à Ca- sa LG …, sita em Caxias, concelho de Oeiras, que resulta da Portaria n.º 740-AO/2012, de 12 de dezembro, de modo a refletir uma ponderação razoável dos vários interesses legítimos relevantes e a cumprir as obriga- ções decorrentes do princípio da proporcionalidade, concretizadas nas es- pecificações próprias do artigo 43.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 309/2009, de 23 de outubro. II) Determine a revogação do despacho interpretativo do artigo 43.º, do De- creto-Lei n.º 309/2009, de 23 de outubro, praticado, em 10/03/2010, pelo chefe de gabinete do então secretário de Estado da Cultura, sobre a Infor- mação n.º 654379 DSBC/DRCN/10, da Direção Regional da Cultura (Norte).  2 III) Oriente a Direção-Geral do Património Cultural e as direções regionais de cultura para adaptarem progressivamente as zonas especiais de proteção que tenham sido delimitadas em circunstâncias análogas e com termos se- melhantes, ou seja, abrindo mão de especificar as limitações e restrições excessivas sobre os imóveis abrangidos. IV) Oriente esses mesmos órgãos no sentido de promoverem a participação prévia dos municípios, não apenas quanto ao ato de classificação, como também quanto ao conteúdo imposto por meio das zonas especiais de pro- teção e suas vicissitudes. V) Na eventualidade de se encontrarem em fase adiantada planos integrados ou planos de pormenor de salvaguarda para as áreas a proteger (artigo 53.º do Decreto-Lei n.º 309/2009, de 23 de outubro), sejam compreendidas es- tas medidas nesses instrumentos e atribuída prioridade à sua tramitação. Consigno que foram atendidas as explicações prestadas pelos serviços superiormen- te dirigidos por Vossa Excelência. §1.º - Considerações preliminares 1. Apreciámos uma queixa relativa à zona especial de proteção delimitada em redor da Casa LG …, sita à Rua…, em Caxias, concelho de Oeiras, imóvel classificado de interesse público pelo disposto no artigo 1.º da Portaria n.º 740-AO/2012, de 12 de dezembro (Diário da República, 2.ª série, n.º 248, de 24 de dezembro de 2012). 2. Opõe o queixoso, em defesa da proprietária de um imóvel compreendido na zona especial de proteção, que foi preterida a audição da Câmara Mu- nicipal de Oeiras, incumprindo-se o disposto no artigo 41.º, n.º 2, do De- creto-Lei n.º 309/2009, de 23 de outubro.  3 3. A proposta sujeita à participação não definia as limitações nem os condici- onamentos, suscitando dúvidas aos interessados acerca do exato alcance que viria produzir1. 4. A omissão do enunciado das restrições concretamente impostas às zonas especiais de proteção compaginava-se com instruções superiores sobre como interpretar o disposto no artigo 43.º do citado diploma2. 5. A Direção-Geral do Património Cultural foi interpelada pelos meus cola- boradores e limitou-se a renovar as considerações já anteriormente repli- cadas ao queixoso. 6. Em suma, o disposto no citado artigo 43.º, n.º 1, prevê a faculdade de es- pecificar zonas non ædificandi e outras condições, o que, literalmente, não lhes deixaria dúvidas3: «Ao inserir a palavra ”podendo especificar” (...), o legislador permitiu, sem sombra de dúvida, que uma ZEP possa apenas ser definida pela sua área – na esmagadora maioria dos casos superior a uma ZEP standard – aplicando- se aqui as normas constantes do artigo 43.º da LPC e 51.º, n.º 1, do DL 309/2009.» 7. Razões semelhantes levam a Direção-Geral do Património Cultural4 a con- siderar que os órgãos municipais, só excecionalmente têm algo a dizer acerca da concreta definição das restrições: 1 Tão-pouco o ato definitivo, pois no artigo 2.º, da Portaria n.º 740-AO/2012, ocorre apenas a re- missão para a planta de delimitação, cuja leitura pouco mais permite do que identificar o polígono do imóvel classificado e a delimitação da zona especial de proteção, cuja extensão muito superior é muito superior aos 50 metros das zonas comuns. 2 Algo que se admitia na informação da extinta Direção Regional de Cultura de Lisboa e Vale do Tejo (Informação n.º 211/DRCLVT/2012): «Atendendo a que o artigo 43.º, n.º 1, do Decreto-lei n.º 309/2009, de 23 de outubro, habilita não obriga, não foram especificadas na ZEP a fixar as restrições indicadas no supra referido ar- tigo. Esta metodologia decorre na sequência do despacho do Exmo. Senhor Arq. Pinho Lopes, Chefe do Gabinete do Secretário de Estado da Cultura, de 11/3/2010, relativo à aplicação do artigo 43.º» 3 Parecer n.º 61/GJ/2013, de 7 de junho, Direção-Geral do Património Cultural, homologado por despacho superior de 17/06/2013. 4 Ibidem.  4 «Ora bem, se a entidade competente da administração central define para uma determinada ZEP somente uma área, não necessita, nem deve (...), en- volver a câmara municipal na definição da mesma» autarquia para a elabora- ção. A opção da chamada da autarquia para a elaboração conjunta de uma determinada ZEP relativa a imóvel de âmbito nacional, é um poder conferi- do por lei ao órgão da administração central responsável pela proteção do património cultural de âmbito nacional. Poder que se transforma em dever se numa ZEP forem inseridos elementos referentes a atribui- ções/competências do município onde se encontre o imóvel classificado.» 8. Por seu turno, a Câmara Municipal de Oeiras confirmou ter sido notifica- da para se pronunciar em audiência prévia, mas não considerou insuficien- tes os elementos. De resto, já tinha prestado informações ao extinto IP- PAR e reconhecido que a zona especial não justificava objeções da sua parte. 9. A Direção Regional de Cultura do Norte, em casos semelhantes, tinha as- sinalado contingências de ordem circunstancial para poder concretizar as especificações de cada zona especial de proteção5: «A aplicação do artigo 43.º do Decreto-Lei n.º 309/2009 implica um estudo rigoroso das tipologias e morfologias das áreas em questão, da sensibilidade arqueológica, dos usos do solo, das dinâmicas e expetativas urbanísticas e das condições socioeconómicas da população, levada a cabo – para ser cre- dível – por uma equipa multidisciplinar. Exige ainda uma atenta consulta dos interessados e das autarquias, com quem se deve trabalhar em parceria nesta matéria. Trata-se de uma tarefa de grande responsabilidade, que não pode ser realizada com base numa abordagem rápida, de tipo empírico ou impressionista.» 10. Encontrar-se-ia iminente, ao tempo, a caducidade de múltiplas iniciativas de classificação (artigo 78.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 309/2009, de 23 de outubro6) e, por conseguinte, urgia concluir os procedimentos, ainda que 5 Informação n.º 654379 DSBC/DRCN/10. 6 O termo de um ano veio a ser prorrogado até 31 de dezembro de 2012, através do Decreto-Lei n.º 115/2011, de 5 de dezembro, e até 30 de junho de 2013, em certas circunstâncias, através do De- creto-Lei n.º 265/2012, de 28 de dezembro.  5 sacrificando «a necessária ponderação e qualidade, propostas de zonamen- to e restrições»7. 11. O gabinete do antecessor de Vossa Excelência aquiescera. Pelo menos pa- ra os procedimentos iniciados antes da publicação do Decreto-Lei n.º 309/2009, de 23 de outubro, não haveria necessidade de especifica- ções, até porque isso representaria uma aplicação retroativa da lei. 12. Observo, desde já, que a homologação da informação parcialmente trans- crita pelo já citado8 despacho de 11/03/2010 do chefe de gabinete do en- tão secretário de Estado da Cultura, infringiu normas de competência, pois aos chefes de gabinete dos membros do Governo não é permitido senão exercer os poderes – próprios ou delegados – que, ao tempo, se en- contrassem expressamente enunciados no Decreto-Lei n.º 262/88, de 23 de julho9. 13. O centro das questões controvertidas parece-me delimitado. Trata-se da interpretação do disposto no artigo 43.º, n.º 2 a n.º 4, da Lei n.º 107/2001, de 8 de setembro (Bases da Política e Regime de Proteção e Valorização do Património Cultural), e do disposto no artigo 43.º, do Decreto-Lei n.º 309/2009, de 23 de outubro, no que diz respeito à servidão administrativa designada zona de proteção constituída nas imediações de um imóvel ou de um conjunto de imóveis classificados ou em vias de classificação. 14. Por um lado, importa saber se é obrigatória e com que alcance a interven- ção municipal. Por outro lado, saber se cada uma das zonas de proteção obriga a uma especificação das limitações e restrições impostas aos propri- etários dos imóveis afetados ou se, pelo contrário, é de admitir uma apli- cação supletiva pelo máximo de sacrifícios previstos na lei (artigo 43. º do Decreto-Lei n.º 309/2009, de 23 de outubro). 7 Cf. Informação n.º 211/DRCLVT/2012, aprovada pelo diretor regional, em 24/01/2012. Estaria em causa a restituição de processos instrutores pelo presidente do extinto IGESPAR, IP, para se pronunciarem de acordo com o sempre citado artigo 43.º. 8 Supra, nota 2. 9 Revogado, entretanto, pelo Decreto-Lei n.º 11/2012, de 20 de janeiro, sem inovar, contudo, neste aspeto.  6 15. Os imóveis classificados beneficiam de uma zona geral de proteção (artigo 43.º, n.º 1), no interior de um perímetro de 50 metros, traçado a partir do polígono que representa os limites externos do imóvel ou do conjunto de imóveis classificados. 16. A julgar-se insuficiente, pode, por portaria, ser estabelecida uma zona mais vasta (n.º 2). Designa-se zona especial de proteção. Traçada do mesmo mo- do, pode ir muito além dos 50 metros e, ao contrário das primeiras, pode incluir zonas non ædificandi (n.º 3). §2.º - Da natureza jurídica e estatuto das zonas especiais de proteção 17. Zonas gerais e especiais, ambas constituem verdadeiras servidões adminis- trativas (n.º 4), nomeadamente por condicionarem a urbanização e a edifi- cação, com prevalência sobre os planos municipais ou especiais de orde- namento do território. 18. Por isso, os órgãos municipais não podem admitir operações que «alterem a topografia, os alinhamentos e as cérceas e, em geral, a distribuição de vo- lumes e coberturas ou o revestimento exterior dos edifícios» sem o parecer favorável da Direção-Geral do Património Cultural ou das direções regio- nais (onde existam). 19. As servidões administrativas, por definição, delimitam negativamente o aproveitamento edificatório. Delas resultam situações jurídicas passivas propter rem, como, por exemplo, o ónus de preferência em favor do Estado na venda ou dação em pagamento dos imóveis incluídos em zonas de pro- teção (artigo 37.º da Lei n.º 107/2001, de 8 de setembro). 20. Contudo, a proteção e a valorização do património classificado não se re- duz a este meio. É por isso que, por meio do artigo 44.º, n.º 1, ficou o le- gislador incumbido de encontrar «outras formas de assegurar que o patri- mónio cultural se torne elemento potenciador da coerência dos monu-  7 mentos, conjuntos e sítios que o integrem, e da qualidade ambiental e pai- sagística». 21. Ideal, no quadro legislativo, seria aprovar um plano de pormenor de salva- guarda por iniciativa municipal (artigo 53.º, n.º 1) ou de um plano integra- do por iniciativa da administração central (n.º 2). 22. Até lá, «a concessão de licenças, ou a realização de obras licenciadas, ante- riormente à classificação (...) dependem do parecer prévio favorável da administração do património cultural competente» (artigo 54.º, n.º 1). 23. Parece razoável que os particulares conheçam de antemão as limitações com as quais se irão confrontar doravante. Parece ainda razoável que, em cada zona especial, se poupem os proprietários a limitações sem utilidade para a proteção ou valorização do imóvel classificado – não raro, a cente- nas de metros – ou que não se adequem à concreta configuração espacial. 24. Uma vez que o sacrifício especial recai sobre a conformação de direitos seus, é justo que conheçam, com alguma margem de certeza e de seguran- ça jurídica, os principais impedimentos a que ficam sujeitos, designada- mente em matéria de obras de alteração exterior ou de ampliação. §3.º Da participação municipal 25. Justifica-se plenamente aplicar o regime geral da constituição das servidões administrativas, consagrado, até há pouco, no Decreto-Lei n.º 181/70, de 28 de abril. 26. Até há pouco, pois entrou em vigor, em 29 de junho de 2014, com a Lei n.º 31/2014, de 30 de maio (Bases gerais da política pública de solos, de ordenamento do território e de urbanismo) um novo quadro normativo das servidões administrativas (artigo 33.º), mas que, no essencial, o repro- duz.  8 27. O aviso público e a audiência dos interessados estendem-se do momento constitutivo (artigo 1.º, n.º 1) até cada uma das ampliações ou agravamen- tos das onerações (n.º 2) e a participação municipal obrigatória importa que à câmara municipal sejam dadas a conhecer a área, encargos e restri- ções a impor (artigo 2.º, n.º 1), para poder formular «as observações que lhe parecerem convenientes» (artigo 5.º, n.º 2). 28. De modo a que a participação dos interessados não seja um exercício fútil e possa considerar aspetos de legalidade e de mérito – como a «inutilidade da constituição ou alteração da servidão ou a sua excessiva amplitude e onerosidade» (artigo 4.º) – bem se vê como é indispensável conhecer, em concreto, as limitações que se preveem. 29. Há de concluir-se, pois, pela obrigatoriedade da participação municipal, conquanto o seu parecer não seja vinculativo (artigo 98.º, n.º 2, do Código do Procedimento Administrativo). 30. É certo que no artigo 25.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 309/2009, de 23 de outubro, apenas se obriga à audiência prévia dos municípios quando do ato de classificação, sem se fixar que essa participação incida na constitui- ção de uma zona especial de proteção. 31. Não é menos certo, contudo, mostrar-se precipitado o afastamento de uma participação mais extensa com base neste preceito, porquanto a clas- sificação e a constituição da zona de proteção podem praticar-se no mes- mo ato e ao mesmo tempo ou ficar relegada esta última para os 18 meses subsequentes (artigo 42.º, n.º 1), conservando-se até lá a zona provisória de proteção, observada ao longo do procedimento (em vias de classifica- ção). 32. Como tal, não podem restar dúvidas. Sem prejuízo da articulação da Dire- ção-Geral do Património Cultural com as câmaras municipais, de forma a ser constituída uma unidade autónoma de planeamento (artigo 41.º, n.º 2) e de ser divulgada a consulta pública no boletim e sítio eletrónico do mu- nicípio (artigo 46.º, n.º 2), é obrigatório o parecer municipal sobre a cons-  9 tituição, ampliação ou agravamento da servidão administrativa, em cum- primento do artigo 5.º n.º 2, do Decreto-Lei n.º 181/70, de 28 de abril. 33. Vejamos, em seguida, os exatos termos do conteúdo de uma zona especial de proteção. §4.º - Conteúdo da zona especial de proteção: discricionariedade administrati- va e limites 34. Esse conteúdo reflete o exercício de um poder discricionário, o que, quan- to mais não seja, obriga o motivo principalmente determinante das opções adotadas a convergir para o fim de «proteção e valorização do bem imóvel classificado» (artigo 43.º, n.º 1), concretizado no «enquadramento paisagís- tico do bem imóvel e as perspetivas da sua contemplação» (artigo 43.º, n.º 2) assim como a respeitar os princípios gerais de direito administrativo. 35. Depois, não se trata de discricionariedade plenamente criativa ou de deci- são, mas em boa parte, e segundo a terminologia tradicional, de discricio- nariedade optativa ou de escolha10. 36. Assim, no artigo 43.º, n.º 1, a extensão da zona especial e as restrições têm de ser adequadas ao fim, podendo identificar-se, além de zonamentos es- pecíficos (n.º 311): a) Zonas non ædificandi; b) Áreas de sensibilidade arqueológica; c) Os edifícios individual ou coletivamente identificados que: 10 V., por todos, JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Lições de Direito Administrativo, 2.ª edição, Co- imbra, 2011, p. 43. 11 Assim, deve abranger, nos termos do artigo 43.º, n.º 3, «os espaços verdes, nomeadamente jardins ou parques de interesse histórico, que sejam relevantes para a defesa do contexto do bem imóvel classificado».  10 i. admitam obras de alteração na sua morfologia, cromatismo e revestimento exterior; ii. devam ser preservados; iii. possam ser demolidos, ainda que sob circunstâncias excecio- nais; iv. possam suscitar o exercício do direito de preferência; d) As condições e periodicidade das obras de conservação em certos imóveis; e) A disciplina genérica da afixação de publicidade. 37. No artigo 51.º, n.º 2, alínea b), acrescenta-se ainda ao conteúdo de cada zona especial de proteção o enunciado das operações urbanísticas que possam ficar isentas do parecer da Direção-Geral do Património Cultural, a indicar expressamente na portaria que a fixa. 38. Temos, pois, que muitas das especificações pretendem aliviar o excesso de restrições e limitações. Visam afastar aquelas que se podem individualizar como manifestamente excessivas. 39. Se é de admitir um conteúdo uniforme para as zonas de proteção provisó- rias e, por definição, para as zonas gerais de proteção, desde logo, pela ex- tensão fixada ope legis (artigo 43.º, n.º 1, da Lei n.º 107/2001, de 8 de se- tembro), o mesmo não pode valer para as zonas especiais de proteção. Justamente por serem especiais. 40. Apesar das prorrogações legislativas do termo de caducidade dos procedi- mentos de classificação que se encontravam em curso ao tempo da publi- cação do Decreto-Lei n.º 309/2009, de 23 de outubro, os serviços viram- se a braços com um vasto conjunto de classificações quase em simultâneo. 41. Esta circunstância, porém, não constitui motivo bastante para definir um conteúdo indistinto na generalidade das zonas especiais de proteção de cada imóvel classificado. Como se viu, o órgão competente dispõe de 18 meses, desde a publicação oficial do ato de aprovação, para estipular com  11 conta, peso e medida as restrições adequadas à proteção especial de cada imóvel classificado. 42. Não é justo fazer reverter sobre os proprietários de edificações sitas nas imediações de um imóvel classificado o congestionamento dos serviços públicos em face dos procedimentos de classificação e diante do termo do prazo que determinaria a caducidade das iniciativas (imóveis em vias de classificação). 43. A zona especial de proteção «tem um sentido operativo, ao especificar as restrições imprescindíveis à prote- ção e à valorização do imóvel classificado, permitindo que os interessados sai- bam, com maior celeridade e segurança jurídica, quais as operações urbanísticas que aí podem realizar. As regras estabelecidas pela zona especial de proteção sobrepõem-se às normas dos instrumentos de gestão territorial em vigor»12. 44. Quer isto dizer que a definição de cada zona especial de proteção não pode nunca abrir mão de uma apreciação individual e concreta: a extensão do perímetro, as características do imóvel classificado, o contexto urbanístico e paisagístico, a caracterização socioeconómica do local e os valores ambi- entais. 45. Para o órgão competente definir uma zona especial de proteção em con- formidade com o princípio da proporcionalidade tem de exercer os pode- res que a lei lhe confere: nem pode abster-se, sem mais, de fixar nenhuma das restrições possíveis, nem pode, por sistema, fixar todas as restrições possíveis pelo limiar superior. 46. Se nada estipular, o ato é inválido por se alhear do interesse público. A re- núncia ao exercício de uma competência de ordem pública importa a nuli- dade do ato (artigo 29.º, n.º 2, do Código do Procedimento Administrati- vo). 12 FLÁVIO LOPES, Zonas de Proteção ao Património Arquitetónico: para que servem? Ed. Caleidoscópio, Sintra, 2013, p. 155.  12 47. Se tudo estipular, criando um excesso de proteção, o ato é inválido por violar as várias disposições legais que abrigam o princípio da proporciona- lidade, a começar pelo artigo 43.º, n.º 1, do Decreto-lei n.º 309/2009, de 23 de outubro. §5.º - Das concretizações do princípio da proporcionalidade 48. Ao observarmos com atenção as especificações que o órgão competente pode introduzir numa zona especial de proteção, pudemos reconhecer, em algumas, um imperativo de proporcionalidade. Se o fim mediato é do de proteger e valorizar o imóvel classificado, o fim concreto e imediato é o de aliviar o peso excessivo que vem onerar os proprietários dos imó- veis sitos na zona especial de proteção, designadamente por identifica- ção aqueles que, indiscutivelmente, não interessa ao Estado adquirir no exercício do direito de preferência, pelo enunciado das obras com di- minuto alcance e impacto na proteção e valorização do imóvel ou atra- vés de critérios para a mera conservação das edificações. 49. Tenhamos presente que, por exemplo, na situação da Casa LG…, es- tamos a falar de muitas dezenas de moradias unifamiliares ao longo de uma extensão considerável. 50. No caso do direito de preferência, chega-se a confessar o excesso, no teor da informação n.º 211/DRCLVT/2012, como resposta ao autor de uma queixa endereçada a Vossa Excelência. 51. Com efeito, antecipa-se o juízo, segundo o qual as preocupações dos proprietários não teriam razão de ser, pois o exercício da preferência prevê-se venha a ficar circunscrito «aos sítios arqueológicos carecidos de proteção alargada, o que não é o caso em apreciação». 52. Reconhecido o diminuto interesse na aquisição dos imóveis compre- endidos na zona especial de proteção, exigem o princípio da propor- cionalidade e o princípio da segurança jurídica que, ao menos, se afas-  13 tem os imóveis que inequivocamente é inútil adquirir para proteger ou valorizar a Casa LG…. 53. Não basta alvitrar que sobre eles recai a preferência por simples co- modidade administrativa, obrigando os proprietários, quando da sua alienação onerosa, a comunicarem ao Estado (artigo 36.º, n.º 1, da Lei n.º 107/2001, de 8 de setembro) e terem de aguardar pela pronúncia ou pelo decurso do prazo, sob pena de o notário e o conservador im- pedirem, respetivamente a escritura pública e a inscrição registral. 54. Decerto poderiam ter sido discriminadas os quarteirões, arruamentos ou parte dos arruamentos cujas edificações admitem obras de altera- ção exterior, no respeito por certos condicionalismos. 55. E, bem assim, em cumprimento do artigo 51.º, n.º 2, alínea b), discri- minar as obras de escassa relevância. 56. A isenção de licença e de comunicação prévia de certas operações ur- banísticas mercê da sua escassa relevância não vale para as zonas de proteção (artigo 6.º-A, n.º 2, alínea b), do Regime Jurídico da Urbani- zação e da Edificação13). 57. Subsiste – para todas elas – o controlo municipal e o parecer obrigató- rio e vinculante da Direção-Geral do Património Cultural. 58. Ora, o artigo 51.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 309/2009, de 23 de outu- bro, determina expressamente que se excluam as operações urbanísti- cas isentas de parecer favorável. 59. A especificação é um dever para o Estado, sempre que se possa reco- nhecer a inutilidade ou desnecessidade do parecer prévio da Direção- Geral do Património Cultural. 60. Pensemos, por exemplo, em algumas obras de escassa relevância urba- nística (artigo 6.º-A, n.º 1, do Regime Jurídico da Urbanização e da 13 Desde a redação dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2010, de 30 de março.  14 Edificação) e que só se encontram sujeitas a controlo municipal para reforçar a garantia de intervenção da Direção-Geral do Património Cultural com o seu parecer: «muros de vedação até 1,80 m de altura que não confinem com a via pública», «estufas de jardim com altura inferior a 3 m e área inferior a 20 m²» ou «substituição dos materiais de revestimento exterior ou de cobertura ou telhado por outros que, conferindo acabamento exterior idêntico ao original, promovam a efi- ciência energética». 61. Dizer que o fim concreto destas especificações é o de obviar a exces- sos é o mesmo que dizer que o fim próprio destas normas é nem mais nem menos do que o princípio da proporcionalidade. §6.º - Fim assinalado por lei e motivo principalmente determinante no exercí- cio de um poder discricionário 62. Ao abster-se de um mínimo de concretização e de individualização, o órgão desvia-se do fim: o ato é praticado com desvio de poder. 63. O motivo principalmente determinante foi o de apressar a classificação e de fixar, quanto antes, uma zona especial de proteção, mas em con- traste com o fim específico de algumas destas normas que é o de con- ter sacrifícios desnecessários, inidóneos ou absolutamente desequili- brados diante da proteção e da valorização do imóvel classificado. 64. A vinculação pelo fim é o limite ancestral do poder discricionário, marca o início da longa evolução14 que lhe assinalaria limites externos e internos, de modo a não poder confundir-se com o arbítrio. 65. Como explica JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE15, «(...) em virtude da precedência da lei, não haverá dúvida atualmente de que a discrici- onariedade não designa uma liberdade administrativa: é um espaço 14 V. § único do artigo 19.º, da Lei Orgânica do Supremo Tribunal Administrativo. 15 Ob. cit., p. 42.  15 decisório que resulta de concessão legislativa, nos termos do princípio da competência». 66. O desvio de poder não se circunscreve à quebra de imparcialidade, à sobreposição de interesses privados – individuais ou coletivos – ao in- teresse público. 67. O desvio do poder discricionário para um fim outro público que não o fim principal que justifica a competência pública é quanto basta para verificar a ilegalidade16. 68. Ninguém tem dúvidas quanto à prossecução do interesse público, mandatada pelo disposto no artigo 43.º do Decreto-Lei n.º 309/2009, de 23 de outubro. Se a proteção e valorização da Casa LG… não se bastam com a zona geral de proteção, justifica-se certamente a consti- tuição de uma zona especial de proteção. 69. Todavia, o interesse público é igualmente prosseguido com uma carga de ónus, encargos, limitações e restrições ao gozo e transmissão dos imóveis abrangidos, o que revela ser indevido o excesso de proteção. 70. De outro modo, parece que não é apenas a Casa LG… a ser classifica- da, mas todos os imóveis da zona especial de proteção, sob o estatuto de conjunto classificado (artigos 54.º e seguintes). 71. A proteção especial da zona não fica longe de uma medida de efeito equivalente à própria classificação da Casa LG…. Quase como se to- do o conjunto de imóveis tivesse sido classificado, o que nem aconteceu nem era intenção do Governo. 72. Note-se, porém, que até para os conjuntos de imóveis classificados (artigo 54.º) se preveem graduações no nível de compressão. 16 V., por todos, JOÃO CAUPERS, Introdução ao Direito Administrativo, 11.ª edição, Ed. Âncora, Lisboa, 2013, p. 245, nota 166.  16 73. Por maioria de razão, para os imóveis não classificados, mas localiza- dos em zona especial de proteção de um imóvel classificado (artigo 43.º) as diferenciações hão de ser ponderadas prima facie. 74. Nem todos se encontram na mesma proximidade. Nem todos perten- cem aos mesmos enfiamentos de vistas. Nem todos possuem as mes- mas características. 75. O Governo não se encontra vinculado a fixar todas as restrições enun- ciadas no artigo 43.º, n.º 1, mas tão-só as que se afigurem convenien- tes e, dentro destas, as que se revelem necessárias, adequadas e em justo equilíbrio com a proteção e valorização arquitetónica da Casa LG…. 76. Ao que já se encontra vinculado é a conter as restrições adotadas, jus- tamente por meio dos poderes de especificação e diferenciação, cujo exercício reflete um dever. 77. O conteúdo definido para as zonas especiais de proteção pode ser modificado, aplicando-se com necessárias adaptações o quadro nor- mativo dos artigos 36.º e seguintes do Decreto-Lei n.º 309/2009, de 23 de outubro. 78. Imperativos de legalidade sugerem que a zona especial de proteção da Casa LG… seja modificada no sentido de especificar minimamente os imóveis afetados e que o Estado não pretende adquirir no exercício da preferência legal, de especificar as obras de alteração exterior permiti- das e individualizar, de entre as obras de escassa relevância urbanísti- ca, aquelas que, do mesmo passo, demonstrem escassa ou nenhuma relevância para a proteção e valorização da Casa LG…. 79. Sem esta medida, os proprietários lesados arbitrariamente podem, com bons motivos, reclamar o ressarcimento por danos patrimoniais impu- tados ao excessivo sacrifício (artigo 16.º da Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro).  17 80. Imperativos de justiça levam a reconhecer no exercício desse poder um verdadeiro e próprio dever: o dever de prosseguir o interesse pú- blico, não de um qualquer modo, mas no respeito pelos direitos e in- teresses legalmente protegidos. §7.º - Conclusões A. Apesar de ouvida a Câmara Municipal de Oeiras sobre a classificação da Casa LG…, sita à Rua …, em Caxias, deveria também ter sido notificada para se pronunciar acerca do conteúdo das restrições e limitações impostas com a instituição da zona especial de proteção que resulta do artigo 2.º da Portaria n.º 740-AO/2012, de 12 de dezembro). B. Embora constitua um poder discricionário a definição das restrições e das limitações, dos ónus e encargos, que recaem sobre o gozo e a transmissão de imóveis sitos em zonas especiais de proteção (artigo 43.º do Decreto-Lei n.º 309/2009, de 23 de outubro), isso não permite ao órgão competente es- tabelecer, de modo universal, o pleno dos sacrifícios. C. Na parte que diferencia esse pleno daquilo que é adequado, necessário e equi- librado para a salvaguarda e valorização do imóvel classificado, ocorre um excesso, cuja proibição resulta do princípio da proporcionalidade, indiciado em várias disposições do Decreto-Lei n.º 309/2009, de 23 de outubro, e a tí- tulo principal, no próprio artigo 43.º. D. Sempre que as especificações enunciadas na lei tenham como fim aliviar o peso excessivo das limitações impostas, esse fim vincula direta e imediata- mente o exercício do poder discricionário, ao ponto de ocorrer desvio de poder se o motivo principalmente determinante da opção for outro. E. Circunstâncias excecionais de congestionamento administrativo, em face da iminente caducidade de múltiplos procedimentos de classificação de imóveis, podem explicar, mas não justificar a ilegalidade e a injustiça praticadas.  18 F. Explicar, refira-se, apenas em parte, pois nada obrigava a que as zonas espe- ciais de proteção fossem aprovadas em conjunto com a classificação, pre- vendo-se justamente um prazo de 18 meses com esse desiderato (artigo 42.º, n.º 1). G. A justificação, por seu turno, não se encontrou. H. A Portaria n.º 740-AO/2012, de 12 de dezembro, deve ser alterada com o al- cance de tornar consentâneos os seus efeitos lesivos com o princípio da pro- porcionalidade. I. Uma tal alteração convém ao princípio da segurança jurídica, ao diminuir a incerteza dos proprietários lesados, e convém ao interesse público por permi- tir expurgar procedimentos administrativos reconhecidamente inúteis. J. Referimo-nos à transmissão de factos respeitantes à venda ou dação em pa- gamento de imóveis, para exercer um direito de preferência que se saiba de antemão não vir a sê-lo. Referimo-nos à identificação de obras de escassa ou nenhuma relevância para a salvaguarda e valorização do imóvel classificado, para afastar licenças municipais e pareceres da Direção-Geral do Património Cultural superabundantes. Referimo-nos às obras de alteração exterior per- mitidas, ao menos, nos edifícios mais afastados ou com menor significado paisagístico e a uma desejável definição dos critérios a que as obras de con- servação devem obedecer. Solicito a Vossa Excelência que, dando cumprimento do disposto no artigo 38.º, n.º 2, da Lei n.º 9/91, de 9 de abril, me transmita, no prazo de 60 dias a contar da rece- ção desta recomendação, a posição que vier a adotar. O Provedor de Justiça (José de Faria Costa)