Documento Relatorio_Inspecao_SPE_junho_2020

RELATÓRIO (junho de 2020) INSPEÇÃO Processo SECÇÕES DE PROCESSO EXECUTIVO P/5/2018 (UT2) do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, IP 1  SIGLAS E ABREVIATURAS a AT Autoridade Tributária e Aduaneira c CD Centro Distrital (do ISS) CDF Consulta de Dados Fiscais (*) CNP Centro Nacional de Pensões CPC Código de Processo Civil CPPT Código de Procedimento e de Processo Tributário CRC Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança Social d DF Declaração em Falhas DGD Departamento de Gestão de Dívida (do IGFSS) DUC Documento Único de Pagamento i IDQ Identificação e Qualificação (*) IGFSS Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, IP II, IP Instituto de Informática, IP ISS Instituto da Segurança Social, IP l LGT Lei Geral Tributária m MOE Membro de Órgão Estatutário n NAP Notificação para Audição Prévia NCE Núcleo de Controlo Executivo (do DGD) NIM Núcleo de Informação e Monitorização (do DGD) NVD Notificação de Valores em Dívida p PAD Pedido de Análise de Dívida PC Pessoa Coletiva PEDSS Processo de Execução de Dívidas à Segurança Social (DL 42/2001, de 09-02) PEF Processo de Execução Fiscal PERES Programa Especial de Redução do Endividamento ao Estado PP Plano Prestacional PS Pessoa Singular q QE Quantia Exequenda (excluídos juros e custas) r RPS Regime da Responsabilidade Emergente do Pagamento Indevido de Prestações (DL 133/88, de 20-04) s SEF Sistema de Execuções Fiscais (*) SICC Sistema de Informação de Contribuições e Cotizações (*) SISS Sistema de Informação da Segurança Social (*) SMN Salário Mínimo Nacional SPE Secção de Processo Executivo (do IGFSS) SS Segurança Social SSDireta Segurança Social Direta t TAF Tribunal Administrativo e Fiscal TI Trabalhador Independente u UC Unidade de Conta (*) Ferramenta informática. 2  ÍNDICE I. SUMÁRIO EXECUTIVO 4 II. MOTIVO E METODOLOGIA 27 III. DESCRIÇÃO E ANÁLISE 30 1. INSTALAÇÕES E CONDIÇÕES DE TRABALHO 30 2. RECURSOS HUMANOS 33 3. SISTEMA INFORMÁTICO 39 4. ATENDIMENTO AO PÚBLICO 48 5. GESTÃO DOS PROCESSOS DE EXECUÇÃO FISCAL 59 5.1. ORGANIZAÇÃO DOS PROCESSOS 59 5.2. TRAMITAÇÃO DOS PROCESSOS 66 a) Notificações e Citações 66 (i) Notificação de Valores em Dívida 66 (ii) Notificação para Audição Prévia 72 (iii) Citação 75 b) Penhoras 81 (i) Penhora de saldos de contas bancárias – termo de validade e embargos de terceiro 82 (ii) Penhora de créditos e penhora de rendimentos 87 (iii) Mínimos de impenhorabilidade e redução ou isenção de penhora 91 (iv) Cancelamento 96 (v) Imputação dos valores penhorados 103 (vi) Restituição de remanescentes de penhora versus outras restituições 105 (vii) Penhora de bens – reversão e declaração em falhas 115 c) Compensações e imputação dos valores compensados 130 d) Planos prestacionais 135 (i) Pedido e deferimento 137 (ii) Garantia – dispensa e isenção ou redução de garantia 142 (iii) Instruções de pagamento 153 (iv) Incumprimento 156 e) Oposições à execução 162 6. DÍVIDA PARTICIPADA (ISS) versus PAD (prescrição) e anulação de custas 180 IV. CONCLUSÕES 196 V. FICHA TÉCNICA 202 VI. NOTAS DE FIM (destaques do Contraditório) ________________________________________202 VII. ANEXOS Anexo I – Guião de entrevista, Checklists e Grelhas de consultas de processos Anexo II – Questionário nacional Anexo III – Contraditório (IGFSS, ISS e II,IP) 3  I. SUMÁRIO EXECUTIVO O presente Relatório dá conta dos resultados de inspeção motivada quer pelo crescente volume de queixas visando a conduta das Secções de Processo Executivo (SPE) do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, IP (IGFSS), quer pelo facto de se manterem sem resolução os problemas constatados na instrução deste tipo de queixas, não obstante as intervenções casuísticas deste órgão do Estado. Foi neste contexto que a Provedora de Justiça tomou a iniciativa de abrir procedimento destinado a inspecionar diversas SPE, selecionadas em função da diversidade das suas dimensões, da sua dispersão geográfica e em número (11) correspondente a metade das existentes (22), a fim de recolher uma amostra tão variada e representativa quanto possível do universo alvo de inspeção, a qual foi levada a cabo através de entrevistas presenciais e recolha de elementos junto das 11 SPE visitadas, sem prejuízo de um levantamento nacional, concretizado através da remessa de um questionário ao total das SPE (22, incluídas as visitadas), solicitando informação de cariz tendencialmente estatístico. Já a seleção dos aspetos a inspecionar resultou da experiência dos últimos anos de instrução, abordando-se questões sobre a organização e tramitação dos processos de execução fiscal por dívidas à Segurança Social (SS), o atendimento ao público e os contornos da (necessária) articulação entre o IGFSS e o Instituto da Segurança Social, IP (ISS) – diálogo que localmente se estabelece entre SPE e Centro Distrital (CD) –, sem esquecer a verificação dos recursos humanos disponíveis e das condições e meios de trabalho ao seu dispor, incluído o sistema informático e a informação aí acessível, atenta a importância que tais fatores assumem na qualidade e eficiência do serviço prestado aos cidadãos. Os elementos recolhidos em cada visita inspetiva, juntamente com os questionários preenchidos e devolvidos pela totalidade das SPE (22), suportaram a elaboração do presente Relatório, onde a análise da informação disponível não deixa de considerar a experiência instrutória que motivou esta mesma inspeção, a adquirida no seu decurso, os esclarecimentos que foram prestados pelo IGFSS no âmbito do processo aberto em 2016 por iniciativa do Provedor de Justiça (visando a morosidade excessiva no tratamento das oposições à execução), e o Contraditório exercido pelo IGFSS e pelo ISS. Figurando a sublinhado as que foram visitadas no âmbito desta inspeção, as SPE do IGFSS são as seguintes: Aveiro, Beja, Braga, Bragança, Castelo Branco, Coimbra, Évora, Faro, Guarda, Leiria, Lisboa I, Lisboa II, Lisboa III, 100, Portalegre, Porto I, Porto II, Santarém, Setúbal, Viana do Castelo, Vila Real e Viseu. A fim de melhor direcionar o leitor para a parte do Relatório onde se encontram desenvolvidos os temas abordados no presente sumário executivo, optou-se por aqui replicar a numeração (pontos 1. a 6.) utilizada na parte III (“Descrição e Análise”) do mesmo. 1. INSTALAÇÕES E CONDIÇÕES DE TRABALHO De acordo com a informação prestada em diversas visitas, em 2015, no âmbito de uma estratégia nacional de redução de despesas, a maioria das SPE deixou de usufruir de instalações autónomas, passando a ocupar espaços afetos aos CD, geridos pelo ISS. Em matéria de acessibilidade, todas as SPE visitadas estavam dotadas de condições de acesso, à zona de atendimento ao público, de pessoas com mobilidade reduzida. Porém, na ótica de (eventuais) funcionários com mobilidade reduzida, não existem condições de acesso ao espaço de trabalho nas SPE de Coimbra, Viseu e Lisboa I, II (III e 100, todas integradas no mesmo edifício). 4 Em nenhuma das SPE visitadas existem instalações sanitárias reservadas aos funcionários que sejam adaptadas/próprias para pessoas com mobilidade reduzida, obrigando os funcionários em causa a deslocar- -se quase sempre entre diferentes pisos para aceder às instalações que, para os utentes, já dispõem de equipamento adequado. Só nas SPE de Faro e de Vila Real o acesso dos funcionários às instalações sanitárias adaptadas para uso dos utentes é mais fácil, por se situarem no mesmo piso. As SPE de Leiria e de Viseu não estão munidas de quaisquer instalações sanitárias para pessoas com mobilidade reduzida, em prejuízo de todos: utentes e funcionários. Em termos de funcionalidade, são exíguas as áreas de trabalho das SPE de Faro, de Setúbal (a mais prejudicada) e de Vila Real – nesta última determinando a instalação do gabinete da Coordenadora em piso distinto daquele em que funciona o backoffice por si gerido –, destacando-se, quanto aos equipamentos, o facto de a SPE de Leiria trabalhar sob temperaturas críticas no verão (atingindo 40º, em ambiente interior), uma vez que nunca esteve em funcionamento o sistema de ar condicionado aí instalado. Constatou-se um problema grave na SPE de Santarém, que se prendia com a falta de qualidade do ar aí circulante – sendo frequentes os sintomas de irritação de olhos, pele e vias respiratórias (uma funcionária, que padece de doença do foro imunológico, usava continuamente uma máscara respiratória com filtros) –, SPE que, no termo da Inspeção, foi transferida para outras instalações, tendo o IGFSS reportado, em abril de 2020, que o anterior espaço estava a ser intervencionado. Relativamente à privacidade, não se afiguram garantidas condições suficientes para que os utentes possam expor a sua situação nos postos de atendimento ao público das SPE de Lisboa I e de Lisboa II (que partilham o atendimento, também com as SPE 100 e Lisboa III), de Setúbal e de Viseu. Em suma, embora todas as SPE visitadas sejam acessíveis a público com mobilidade reduzida, o mesmo não acontece na ótica dos funcionários: nas SPE de Coimbra, Viseu e Lisboa I e II (que partilham o edifício com as SPE 100 e Lisboa III) dificilmente se pode equacionar a contratação de pessoas com mobilidade reduzida, devido aos degraus/escadarias que separam os espaços de trabalho do exterior. Nas SPE de Leiria e Viseu inexistem instalações sanitárias adaptadas a pessoas com mobilidade reduzida, prejudicando funcionários e utentes. As restantes SPE, embora não disponham de instalações sanitárias adaptadas reservadas aos funcionários, dispõem desses equipamentos na zona de atendimento ao público. As condições de trabalho dos funcionários demandam melhorias que em alguns casos deveriam assumir natureza prioritária: foi o caso da SPE de Santarém e ainda é o caso da SPE de Leiria, a primeira por um problema ao nível da (má) qualidade do ar circulante e a segunda com o sistema de ar condicionado avariado desde meados de 2015, situação especialmente crítica no verão. As SPE de Faro, Setúbal e Vila Real não estão dotadas de espaço adequado/suficiente para acomodar adequadamente o número de funcionários que ali exercem funções. Relativamente à privacidade no atendimento dos utentes, impõem-se melhorias nas SPE de Setúbal, Viseu, Lisboa I e Lisboa II (que partilham o atendimento, também com as SPE 100 e Lisboa III). 2. RECURSOS HUMANOS A carência de recursos humanos tem sido sucessivamente invocada pelo IGFSS como fator determinante na 5 morosidade por que se pautam determinados atos (nomeadamente, no tratamento das oposições à execução). O mesmo motivo também se poderia associar à omissão de atos devidos – dos que deveriam ser praticados, se não oficiosamente (por lei), pelo menos em resposta a pedido expresso do contribuinte. Mas, outras variáveis assumem peso nesta equação, designadamente objetivos internos de cobrança, com efeitos práticos nas prioridades estabelecidas pelos serviços (dando primazia a operações com retorno). De acordo com os dados preenchidos nos questionários, será manifesta a insuficiência dos meios disponíveis, face ao volume de Processos de Execução Fiscal (PEF) instaurados anualmente. Mesmo com os reforços mais recentes, o volume de PEF em causa não poderá ser gerido, de forma adequada, por uma força de trabalho com as dimensões reportadas. Tendo por base o rácio de PEF por gestor (média 2017-2018), em cada SPE, verifica-se, a nível nacional, que em 45% das SPE caberia a cada um dos respetivos gestores tramitar, anualmente, entre 4000 a 8000 PEF – estes rácios ficarão muito aquém dos reais, porquanto apenas está a ser considerada a média de PEF instaurados em 2017 e 2018 (497.562), que não o acumulado de PEF ativos instaurados em anos anteriores (de 3.131.106 PEF, conforme reportado pelo IGFSS, em sede de audição prévia). Nesta análise já são tomados em conta os automatismos decorrentes do sistema informático, sabendo-se que da dimensão das diligências manuais subsistentes decorrem muitas das morosidades e omissões que motivam queixas. Existem desequilíbrios entre os recursos humanos de cada SPE e o fluxo de PEF nelas instaurados. A medida dos meios disponíveis em cada SPE não parece ser determinante para definir o volume de trabalho que lhes é afeto – seja em grandezas de dívida ou de PEF (afigurando-se que a disponibilidade temporal necessária à gestão do fluxo de trabalho deveria ser medida em função do número de PEF). Nesta análise não foi desconsiderada a prática de “exportação/importação” entre SPE de terminações de Números de Identificação Fiscal (NIF) – prática que terá sido adotada como método para introduzir algum equilíbrio na distribuição, entre SPE, da carga processual nacional. Contudo, face às disparidades percecionadas, serão muito relativos os seus efeitos – ou mesmo prejudiciais, quando desajustados, parecendo ser o caso da SPE de Viseu, que recebe PEF de Lisboa e do Porto, apresentando o maior rácio de PEF por cada gestor (uma média, nos 2 últimos anos, de 12.491/Gestor). Acresce que foram apontados alguns problemas a esta metodologia, como o de dificultar a segurança e rigor desejáveis à reconstituição dos trâmites dos PEF em causa (dependente de elementos a solicitar à SPE de origem), ou a circunstância de o sistema informático não contemplar soluções adequadas à prática em causa – ora a SPE “importadora” não acede a dados relevantes de PEF com origem alheia, ora a documentação emitida pelo sistema não integra os contactos da SPE “importadora”, gerando perda de informação e/ou uma sua receção tardia. Para além da dimensão quantitativa, também a vertente qualitativa dos recursos disponíveis tem grande impacto no trabalho das SPE. A maioria das SPE (incluídas as não visitadas) sinalizou a carência de funcionários licenciados em Direito, reconhecendo que são indispensáveis para a análise de determinadas matérias. Também foi estabelecido um paralelismo com a AT, cuja representação em juízo pelo Ministério Público a desonera do recrutamento de mandatários, ao contrário do que sucede com as SPE. 6 A nível nacional, as (22) SPE dispõem de 43 juristas (incluídos mandatários), nos quais se incluem os 8 Coordenadores licenciados em Direito – 3 deles também mandatários exclusivos da sua SPE. Nos elementos integrados nos últimos 2 anos, num total de 85 (a nível nacional), só 4 são licenciados em Direito. Em suma, os dados recolhidos e as informações prestadas pelas SPE (todas, não apenas as visitadas) apontam no sentido da escassez de recursos humanos, em geral, e de juristas, em especial. A análise dos dados recolhidos não revelou ligação direta entre o número de funcionários (incluindo juristas) e a produtividade/eficiência de cada SPE, pelo que, embora se acompanhe a ideia de que são necessários reforços nesta área – com especial enfoque nos que tenham formação jurídica –, seria também importante repensar a forma de organização e trabalho de cada SPE, eventualmente replicando o modelo utilizado nas mais eficientes e revendo também estratégias como a da importação/exportação de PEF entre SPE, cujos inconvenientes parecem suplantar eventuais vantagens. Um bom domínio das normas que regem as execuções fiscais, bem como das especificidades existentes em matéria de SS, é essencial ao aumento de produtividade dos serviços, pelo que a par do reforço quantitativo de meios humanos é essencial apostar na formação profissional especializada dos funcionários das SPE. 3. SISTEMA INFORMÁTICO Foram aferidas as ferramentas informáticas de que as SPE dispõem, em termos de equipamentos (hardware) e de aplicações (software), bem como os constrangimentos que originam no trabalho desenvolvido por estes Serviços, tendo presente o papel desempenhado, nesta matéria, por outros Institutos – Instituto de Informática, IP (II, IP) e ISS. Em matéria de software, o sistema informático caracteriza-se pela sua dispersão, por múltiplas aplicações, por uma informação falível, inacessível ou indisponível, e por um Sistema de Execuções Fiscais (SEF) com problemas de desempenho e falhas de conceção. A dispersão do sistema informático resulta da multiplicidade de aplicações, em diferentes plataformas, geridas por entidades distintas:  O Sistema de Informação da Segurança Social (SISS), que integra vários subsistemas, destacando-se  O SEF (gerido pelo IGFSS, em ações nacionais, e pelas SPE, em ações distritais e na tramitação casuística),  O SICC/GC e o IDQ (geridos pelo ISS, os primeiros com as contas correntes dos beneficiários/contribuintes, o segundo com a qualificação da sua atividade, designadamente como gerentes),  O CDF (interconexão com dados da AT, referentes a imóveis e a rendimentos);  A Intranet (gerida pelo IGFSS em articulação com o II, IP);  O SAG, que integra o sistema de penhoras (agora noutro módulo, também não integrado em SEF), entre outros elementos muito díspares – reclamações em livro, citações e A/R centrais, registo de emails e devedores estratégicos; 7  O FINESSE, com o correio eletrónico da caixa central, igfss-divida@seg-social.pt (assim autonomizado das caixas de cada SPE, geridas em Outlook);  O SMARTDOCS (repositório de digitalização de documentos, utilizado por algumas SPE). A informação necessária à gestão dos PEF apresenta-se como:  Falível – para além da parca qualidade da dívida participada para execução (assacável ao ISS), sobressai o problema da falta de atualização do IDQ, onde os dados de Membro de Órgão Estatutário (MOE) não são completos ou fidedignos;  Inacessível – no SISS, apenas algumas das suas aplicações são acedidas pelas SPE (destacando-se o SEF, o SICC e o CDF) e, mesmo nessas, os perfis de acesso dos funcionários são inconsistentes, acrescendo que, no SEF, a informação de gestão relativa aos PEF só é passível de ser acedida por parte das SPE de origem, não pelas SPE “importadoras” (incumbidas de tramitar os processos em causa);  Indisponível  Quanto a informação própria do circuito da SS, um dos maiores constrangimentos sentidos pelas SPE consiste no facto de, cobrando coercivamente dívidas referentes a prestações sociais (subsídios e pensões a repor), não disporem de quaisquer dados nesta matéria (incluída a inexistência, em SICC, de informação sobre a evolução da dívida no seio do ISS, fruto de anulações ou de compensações com prestações em curso);  Quanto a informação radicada em entidades terceiras, a falta de interconexão com bases de dados da Autoridade Tributária e Aduaneira (AT) e do Instituto dos Registos e do Notariado (IRN);  Por último, e com efeitos idênticos (indisponibilidade da informação necessária), é transversal o desfasamento temporal entre a prática dos atos (pelo ISS e IGFSS) e um seu reflexo em sistema, gerador de inúmeros problemas. Relativamente ao SEF, o seu desempenho não é prático, seja para efeitos de pesquisas, seja para utilização de alertas. Por outro lado, entre as falhas de conceção assinaladas pelas SPE visitadas, as de cariz mais abrangente prendem-se com o facto de o SEF não permitir uma consulta e gestão “integral/integrada /contínua dos PEF”, nem comunicar com o SAG, designadamente em matéria de penhoras (“a SPE não devia perder tempo com cancelamentos que deveriam ser automáticos, por óbvios, como aquando de PEF extintos”). Os métodos de superação adotados pelas SPE – para contornar a ausência de ferramentas adequadas (sobretudo nos menus da reversão) – têm a agravante de implicarem a elaboração de um despacho por cada adulteração efetuada em SEF (acrescendo as distorções estatísticas, nos casos de ativações simuladas de “Contencioso”, para suspender os PEF). Em matéria de hardware, mais de 1/4 das SPE sinalizou constrangimentos relacionados com a capacidade dos equipamentos disponíveis (computadores e servidores), mormente a lentidão dos sistemas e as suas falências (interrupções frequentes). A potência dos computadores ficará aquém da necessária e os servidores não terão capacidade adequada para comportar o volume de informação que os sistemas encerram, imprimindo lentidão excessiva às interações pretendidas (“até para a simples abertura de um PDF”). 8 Assim, ficam inviabilizadas consultas simultâneas da mesma aplicação (por mais do que um utilizador), também verificando-se dificuldades na abertura simultânea de várias aplicações (pelo mesmo utilizador), situação especialmente grave se se tiver presente que, para gerir os PEF, as SPE são obrigadas a consultar dados dispersos por vários sistemas. Por último, no que diz respeito a quebras de sistemas que perturbem o trabalho das SPE (interrupções transitórias, mas frequentes, ou falências mais duradoras), o calendário das visitas inspetivas coincidiu com o período em que o SAG colapsou, a nível nacional, assim permanecendo, nas SPE visitadas, durante 2 a 3 semanas – impossibilitando cancelamentos automáticos de penhoras, pedidos de transferência de cativos, imputação de valores penhorados e análises de prescrição (na falta de acesso a citações e A/R). Não tendo sido objeto de inspeção, os moldes de funcionamento ou o desempenho do II,IP não são analisados no presente Relatório, que se limita a espelhar uma perspetiva que, embora unilateral, foi reiteradamente manifestada pelas SPE e, não raro, testemunhada por ocasião das visitas de inspeção. Em suma, a quantidade e a exigência técnica do trabalho a cargo das SPE demanda que estas se encontrem dotadas de meios informáticos que sejam verdadeiras ferramentas auxiliares do seu trabalho, sendo urgente repensar a atual multiplicidade de aplicações, a funcionar em diferentes plataformas, bem como permitir/agilizar a acessibilidade dos funcionários a toda a informação essencial à gestão dos PEF. A interconexão com as bases de dados da AT e do IRN afigura-se importante mas, acima de tudo, apresenta-se como absolutamente essencial que a informação gerida pelo ISS, relevante para a tramitação dos PEF, seja direta e integralmente acessível pelas SPE. Por fim, é inevitável lançar a questão de saber se é financeiramente viável que o Estado continue a investir separada e simultaneamente em sistemas informáticos que visam um mesmo fim: AT e SS (via IGFSS) têm competências idênticas para a cobrança coerciva de dívidas, fazem-no através do mesmo procedimento (execução fiscal), regulamentado pelas mesmas normas (salvo especificidades pontuais) e nenhuma sinergia se deteta, na relação entre estes dois mundos. 4. ATENDIMENTO AO PÚBLICO O serviço de atendimento ao público é prestado ora presencialmente, ora à distância – por meio de contactos telefónicos (centralizados e, parcialmente, locais) e via correio eletrónico (caixas central e locais). Quanto ao atendimento à distância, é confusa e não é imediata a forma pela qual são disponibilizados, no site da SS, os contactos em causa (números de telefone ou endereços de email). Passível de ser confundida com a linha do ISS, a linha do IGFSS só é conhecida através de um percurso longo e não intuitivo. Figurando números de telefone individualizados, não constam os endereços de email correspondentes às caixas de correio de cada SPE, mas sim a caixa central, do Departamento de Gestão de Dívida (DGD). No universo das SPE “importadoras” de NIF de executados que, assim, perderam a possibilidade de um atendimento presencial no distrito a que pertencem (i.e., na SPE de origem, que os encaminha para a SPE com a gestão efetiva dos PEF), pelo menos 40% não presta serviço de atendimento telefónico (as SPE de Castelo Branco, Leiria, Vila Real e Viseu), que seria essencial neste específico universo. 9 Quanto ao atendimento presencial, destacam-se, pela positiva e pela negativa, as SPE de Lisboa I e II. Pela positiva, por disponibilizarem quer um recetáculo destinado à “ENTREGA DIRETA DE DOCUMENTOS”, quer um ponto de acesso à SSDireta. Pela negativa:  Por só fazerem atendimento geral mediante marcação prévia – só passível de se agendar online, um executado info-excluído também terá dificuldade em comunicar via email, não podendo contactar por telefone estas SPE (que não prestam esse tipo de atendimento);  Por o número de postos permanentes corresponder a um rácio inferior a 1 posto/SPE – o atendimento presencial é comum às 4 SPE que laboram nas mesmas instalações;  Por cada posto corresponder a um tipo de assunto (Penhoras, DUC e Marcações), seja qual for a SPE envolvida, metodologia de organização (estanque) que implica:  Desperdícios, i.e., volumes de procura não escoados pelos postos momentaneamente livres;  Insuficiências, face à contenção da duração de cada tipo de atendimento (porque o tempo total disponível não contempla o aproveitamento de postos vagos), reduzido a padrões manifestamente insuficientes para dar resposta adequada às solicitações em causa (acrescendo a parte consumida pela lentidão do sistema informático);  Desempenho empobrecido (ou parca qualidade do serviço prestado), pela falta de autonomia do trabalhador escalado, que atende executados com PEF noutras SPE, i.e., não geridos por aquela a que pertence, cingindo o atendimento a esclarecimentos ou encaminhamentos para a SPE competente, sem prover à resolução concreta e imediata de problemas (assegurada nas demais SPE). Nas restantes SPE, os postos prestam atendimento sobre os PEF por si geridos – nas de Porto I e II, os postos são divididos por SPE e nele são tratados, com flexibilidade, todos os tipos de temáticas (atendimento geral, DUC e marcações). Algumas SPE, contudo, excluíam tipologias de assuntos, a saber:  Emissão de DUC (Coimbra, Faro e Viseu) – pelo que o executado info-excluído só muito dificilmente conseguirá emitir um DUC na SSDireta ou solicitar a sua emissão via email;  Marcações (então só viáveis em Lisboa, Porto e Braga) – as vantagens inerentes ao agendamento de atendimentos não eram acedidas por executados com PEF estão afetos a SPE com volumes significativos de procura, no atendimento, facto que foi sinalizado em sede de audição prévia, na qual o IGFSS veio reportar que o agendamento foi recentemente alargado a todas as outras SPE. Ainda a propósito dos atendimentos pré-agendados, afigurou-se restritivo o facto de só poderem ser marcados online, em prejuízo dos executados info-excluídos, pelo que, sugerida por este órgão do Estado, em sede de audição prévia, a adição de alternativa assente em marcações através de linha telefónica, o IGFSS veio reportar, nessa mesma sede, que em março de 2020 viabilizou o agendamento através da linha de atendimento do DGD. 10 Por último, com exceção de Lisboa (com 3 postos), o número de postos permanentes fixa-se sempre entre 1 ou 2, por SPE (a nível nacional). Já os fluxos de procura variam significativamente de SPE para SPE – entre 5 a 49 solicitações efetivamente atendidas, por dia (médias de 2018, consolidadas). Na aferição de eventuais desfasamentos, entre solicitações e meios disponíveis, também as desistências constituirão um indicador do quanto a oferta poderá ficar aquém do volume real de procura. Não raras, as desistências consultadas traduziram-se em médias de 10-11/dia, em Lisboa (no 1.º quadrimestre de 2019, o total atingiu as 919 desistências), de 8/dia, em Setúbal (2018) e de 5/dia, em Coimbra (janeiro de 2019). Em suma, O atendimento presencial mediante marcação prévia deveria ser incrementado, por ser tendencialmente mais cómodo para o utente (que evita filas de espera) e para os serviços (que podem prever antecipadamente o fluxo de trabalho), sendo importante assegurar que os pedidos de agendamento pudessem ser formulados telefonicamente, para evitar prejudicar os executados info-excluídos, aspetos, estes, que foram assegurados na sequência das sugestões formuladas em sede de audição prévia. Quanto ao atendimento telefónico, é essencial que seja disponibilizado pelo menos nas SPE “importadoras” – i.e., as que recebem PEF de contribuintes residentes na área territorial de outra SPE –, situação em que esse atendimento, telefónico, compensará a impossibilidade ou a extrema dificuldade de os executados em questão beneficiarem de atendimento presencial. Esta será mais uma ocasião, a par de outras aludidas ao longo do Relatório, em que se justificará repensar a bondade da solução de “importação e exportação” de PEF entre SPE. Atenta as diferentes realidades geridas por cada SPE, desde logo induzidas pela sua localização geográfica, poderá ser difícil a implementação de um único esquema de atendimento (presencial e à distância) que a todas sirva de igual forma. Na reflexão que se faça sobre o tema – para a qual aqui apenas se deixam algumas pistas –, convirá ter presente que o atendimento (presencial ou à distância) pode dar um importante contributo à eficácia e celeridade na tramitação processual. Formação profissional específica na área do atendimento também não deverá ser descartada, por se tratar de atividade desgastante e com papel fundamental na aproximação entre serviços e executados, o mesmo é dizer, entre Estado e cidadãos. 5. GESTÃO DOS PROCESSOS DE EXECUÇÃO FISCAL 5.1. ORGANIZAÇÃO DOS PROCESSOS A gestão dos processos não é eficiente, pela fragmentação dos seus trâmites em diferentes suportes, físicos e eletrónicos, os quais também são dispersos por distintos métodos e arquivos, bem como por múltiplas aplicações informáticas, sendo impossível aceder à tramitação integral, de forma imediata e segura. A necessidade de um sistema de gestão processual, que integre todos os trâmites dos processos (e respetiva documentação), não é suprível pela ferramenta (SMARTDOCS), de mera gestão documental, que desmaterializa e agrega apenas parte do expediente, e em parca medida:  Por limitações da própria versão adquirida, não interoperável com os sistemas de correio eletrónico – em Lisboa, convive-se com o contrassenso de um suporte já de si desmaterializado (email) ter que ser impresso, em papel, para que, através da sua digitalização, possa ser integrado no SMARTDOCS; 11  Por restrições do serviço contratado (à FUJITSU) para Lisboa e Porto – i.e., a insuficiência do volume mensal máximo de digitalizações;  Por escassez de recursos humanos nas SPE desprovidas desse serviço. Assim, esta ferramenta acaba por se resumir a fragmento adicional para consulta, dispersa, da tramitação do processo, com a agravante de introduzir disparidades no tratamento de assuntos prioritários – em Lisboa, as entradas postais são entregues nas instalações do serviço de digitalização, só depois chegando às SPE, para despacho, sendo que as do atendimento são triadas por prioridade e logo despachadas, numa SPE, enquanto outra SPE as faz seguir primeiro para digitalização, sem triagem alguma. Nos distritos de Lisboa e Porto, os arquivos são caóticos, pelo que, falhando a digitalização de uma entrada, em Lisboa será impossível localizar o original (são todos empilhados em caixas, sem identificação ou separação por critério algum) e, no Porto, as buscas serão excessivamente morosas (por caixas, com data início-fim de empilhamento do expediente, também indiferenciado). Em suma, a adoção de um verdadeiro sistema de gestão processual que integre todos os trâmites e documentos dos PEF é essencial a uma gestão eficiente do trabalho das SPE. 5.2. TRAMITAÇÃO DOS PROCESSOS a) Notificações e Citações (i) Notificação de Valores em Dívida As Notificações de Valores em Dívida (NVD) são extraídas do SEF contendo informação extremamente relevante para o executado, nomeadamente: identificação do(s) PEF, tipo de tributo que lhe(s) deu origem ou tipo de prestação social a repor, período a que se refere a dívida, quantia exequenda (com indicação do valor pelo qual o PEF foi instaurado e do valor ainda em dívida), juros de mora e custas processuais. Com relevância para o universo de executados que não aceda/utilize o Portal da SSDireta, as NVD com a situação global das execuções, ativas e findas, não identificam, como tais, os processos apensos, tratando-se de lacuna transversal, comum a todas as fases e comunicações da execução (citações e notificações). As queixas recebidas na Provedoria de Justiça revelam grande desconhecimento, por parte dos executados, de quais os PEF apensos abrangidos nas citações que lhes são enviadas, nas notificações de deferimento de planos prestacionais ou nas penhoras determinadas pela SPE, desconhecimento que tão pouco o acesso a uma NVD logra colmatar. A apensação de PEF deveria ser um ato de conhecimento facilmente alcançável pelos executados, de modo a permitir-lhes deduzir ou fundamentar cabalmente uma oposição à execução, perceber quais os PEF que ficam suspensos com o deferimento de um plano prestacional ou compreender o valor fixado nas ordens de penhora. Dessa informação depende, também, a perceção de irregularidades processuais. Para além de não permitirem identificar os PEF apensos, nem tão pouco as custas parciais de cada PEF, as NVD só refletem o estado da dívida ao tempo da sua emissão, não permitindo a reconstituição da situação da dívida (i.e., dos juros) em data determinada, essencial a análises próprias – correntes (correção manual de DUC coercivos) ou críticas (como, no PERES, quando se verificaram, indevidamente, rescisões automáticas de planos prestacionais) –, ou a análises pendentes noutra sede (nomeadamente, judicial). 12 Segundo as SPE, os executados não são prejudicados pelo desfasamento entre a data em que são transferidos os valores penhorados e aquela em que são imputados à dívida (através da emissão de DUC coercivo), “porque o SEF retroage à data da transferência (o DUC coercivo é emitido com essa data), calculando juros em função da mesma”. Estranha-se que o mesmo sistema (SEF) não o faça para a emissão de NVD. Em suma, o direito à informação e o direito de defesa dos executados sairiam reforçados se as NVD permitissem identificar os processos apensos e as custas devidas por processo, bem como se fosse possível a obtenção de NVD reportadas a datas passadas e não apenas à data da respetiva emissão. (ii) Notificação para Audição Prévia Todas as minutas de Notificação para Audição Prévia (NAP), sobre o projeto de reversão, induzem em erro o notificado, criando-lhe a convicção de que, se requerer a reversão – preenchendo modelo anexo e, assim, abdicando deste meio de defesa –, beneficiará da isenção de juros e custas que sempre resultaria do pior desfecho (reversão consumada, a partir de cuja citação se inicia prazo para pagamento com aquela isenção). Nunca o princípio de economia processual poderia justificar um logro do contribuinte, conducente à automutilação dos seus direitos – perversamente, através de notificação legalmente concebida para os assegurar (a NAP). Também o modelo de “Requerimento Reversão” anexo à NAP induz em erro sobre o regime de dispensa de prestação de garantia em caso de pedido de pagamento em prestações. Tanto em modelo de requerimento (para audição prévia) como numa das versões de NAP, o exercício de audição prévia é condicionado à junção de “certidão de registo comercial atualizada” da empresa, devedora originária, onerando o notificado com diligência que, de antemão, caberia aos Serviços, facto revelador de que estes, antes da elaboração/notificação do projeto de reversão, não confirmam os dados de que dispõem (quanto aos MOE e respetivos períodos de gerência), que bem sabem e acusam de ser falíveis – porque incompleta/desatualizada a informação que é carregada pelo ISS, em sistema (no IDQ). Em suma, revela-se essencial rever e uniformizar as minutas de NAP, de requerimento de reversão e de requerimento para o exercício de audição prévia, compatibilizando-as com a legislação em vigor, de modo a informar cabalmente o contribuinte, evitando, a todo o custo, induzi-lo em erro. (iii) Citação Executados e Serviços não são poupados a reações inúteis, resultantes do facto de as citações centrais, de devedores originais, anexarem certidões de dívida emitidas pelo ISS, que são imutáveis, incluindo dívida prescrita (que não deixa de ser participada para execução) – nas poucas vezes em que estas citações são distritais, as SPE (bem) anexam NVD certificada, que já reflete a dívida expurgada das prescrições (automaticamente operadas no momento da instauração dos processos). Em mais de metade das SPE circula uma minuta de citação, quer para devedores originários, quer para revertidos, que não inclui menções legalmente obrigatórias, seja pela falta de clareza na indicação do prazo para oposição à execução (só o de pagamento é inequívoco), seja pela omissão de informação em matéria de garantia (e respetivo efeito suspensivo). 13 Todas as versões (documentadas) de citação do revertido indicam referências para pagamento por valor correspondente ao total da dívida (com acrescidos), quando através desta citação o revertido é informado de que, mediante pagamento voluntário no prazo de 30 dias, beneficia de isenção de juros e custas – i.e., sendo oportuna, a regularização voluntária reduz-se ao valor da Quantia Exequenda (QE), que não é o que consta referenciado, nos meios de pagamento. Os Serviços não procedem à repetição da citação, nos casos legalmente exigíveis – quando a primeira, frustrada, revista a forma de citação pessoal (de devedores originários, em processo por dívida superior a €51.000, e de revertidos, independentemente do valor da dívida) –, efetuando logo penhoras, assim ilegais. Em suma, revela-se essencial rever e uniformizar as minutas de citação, de modo a que contenham todas as menções legalmente obrigatórias e de forma a assegurar clareza e rigor nas informações a prestar ao executado. A citação deve ser sempre acompanhada de NVD certificada, devendo ainda proceder-se à repetição da citação nos casos legalmente exigíveis. b) Penhoras (i) Penhora de saldos de contas bancárias – termo de validade e embargos de terceiro Relativamente a penhoras de saldos de contas bancárias:  As comunicações que as ordenam (aos bancos) referem, a título principal, as contas à ordem – em lugar dos depósitos a prazo (também nada advertindo quanto à preferência a ser dispensada a contas tituladas apenas pelo executado);  As ordens de penhora emitidas não são renovadas anualmente (deixando de ser válidas ao fim de 1 ano), mas, ainda assim, as SPE ordenam a transferência de valores cativos já sem título habilitante (caducada a penhora), recusando qualquer hipótese de restituição destes valores invalidamente penhorados (porque é máxima central a de que “havendo dívida, não há restituição”);  A maioria das SPE mantém penhoras e conserva valores penhorados a terceiros, mesmo se confrontadas com probatório adequado de que, embora também titulada pelo executado, na conta só são depositados rendimentos do cotitular, alheio à execução. Em suma, é importante que as minutas de penhora de saldo de conta bancária remetidas às instituições financeiras sejam alteradas, evitando-se que subvertam o regime legal aplicável em matéria de preferência na escolha da(s) conta(s) a penhorar. Mais premente, porém, é a consciencialização – pelos Serviços Centrais e pelas SPE – de que a penhora ordenada é válida apenas por 1 ano e de que a sua não renovação, findo esse prazo, invalida toda e qualquer penhora/cativação posterior, legitimando pedidos de restituição do valor transferido, por parte do executado. (ii) Penhora de créditos e penhora de rendimentos Circulam minutas de penhora de rendimentos (vencimentos/pensões) que fixam diferentes mínimos de impenhorabilidade, em clara violação do princípio da igualdade, por discriminação positiva de uns executados, face a outros em idênticas circunstâncias – nuns casos, aplica-se o mínimo legal, de 1 Salário Mínimo Nacional (SMN), através de minutas com remissão para normas desatualizadas (desde 2013); noutros casos, alude-se a um mínimo de 2 SMN, decorrente de orientação central (de 2014). 14  Em suma, é urgente uniformizar e atualizar as minutas de penhora de rendimentos, adaptando-as à legislação em vigor. (iii) Mínimos de impenhorabilidade e redução ou isenção de penhora Face a requerimento do executado com probatório adequado sobre:  Pensão impenhorável ou deduções acima do penhorável, 73% e 82% das SPE, respetivamente, não agem – remetendo o assunto para o Centro Nacional de Pensões (CNP) ou para o ISS –, sendo que as demais, cancelando ou reduzindo a penhora, não restituem valores ilegalmente apreendidos;  Conta bancária onde só dá entrada vencimento/pensão impenhorável, 91% das SPE não atua – encaminhando o executado para o banco –, sendo que a única SPE que cancela a penhora, não restitui os valores ilegalmente apreendidos;  Rendimentos de Trabalhadores Independentes (TI) impenhoráveis, 100% das SPE não age – encaminhando o executado para a entidade contratante (/cliente do executado) –, todas tendo estranhado a menção à AT, por desconhecimento do seu papel na matéria (emissão de declaração fixando limites de impenhorabilidade, mediante pedido do executado instruído com os elementos legalmente previstos). Quase metade das SPE não dá provimento a pedidos de redução de penhora. Nenhuma procede a isenções de penhora (legalmente possível até 1 ano, se reunidos os pressupostos) – até informaticamente inviáveis, pela impossibilidade de se suspender uma penhora (ato não tipificado no sistema). Em suma, as SPE não podem demitir-se do exercício de competências que o Código de Processo Civil (CPC) atribui ao órgão da execução, desde logo a possibilidade de, excecionalmente, reduzir ou determinar a isenção temporária de penhora (artigo 738.º/6 do CPC). Enquanto órgão da execução, é também às SPE que cabe apreciar a prova produzida pelo executado, de que o valor depositado em determinada conta bancária é impenhorável atenta a respetiva proveniência (artigo 739.º do CPC) e, se comprovada essa impenhorabilidade, é o órgão da execução que deve notificar o banco do cancelamento ou redução da penhora. (iv) Cancelamento Os cancelamentos automáticos de penhoras de saldos de contas bancárias, realizados através do envio de ficheiros eletrónicos, não são rastreáveis nem comprováveis (pelo IGFSS), pelo que, quando o banco invoca não ter recebido tal instrução, não desativa a penhora enquanto não for renovada a ordem de cancelamento, nem se responsabiliza pelos juros que pagaria pelo tempo por que os valores ficaram desnecessariamente indisponíveis (o IGFSS nem sequer o equaciona). Na falta de informação suficiente sobre os cativos efetuados pelos bancos:  As SPE agem mediante junção, pelo executado, de comprovativo da suficiência dos cativos, ordenando o cancelamento da penhora com transferência (apenas) dos cativos necessários, mas a análise destes pedidos, de cancelamento, é excessivamente morosa;  Os cancelamentos automáticos, centrais, sendo mais céleres, ordenam transferências que, em caso de penhoras simultâneas (titulando o executado mais do que 1 conta), geram excessos de penhora. 15 O novo modelo de penhoras, potenciando a superação de falhas de comunicação com os bancos (a experiência o dirá), não resolverá o problema da emissão automática de ordens de transferência de cativos desnecessários, cuja resolução também depende da assiduidade e acuidade da informação prestada pelo setor bancário, bem como da missão cometida ao Governo (no OE para 2019 e na Proposta de Lei do OE para 2020), de criar um mecanismo eletrónico que evite penhoras simultâneas de várias contas, assim que cativado montante suficiente. As ordens de cancelamento de penhoras bancárias não indicam a concreta data de suspensão do processo (fruto de acordo prestacional), instruindo os bancos a transferir todos os cativos “até à presente data” (a da emissão da ordem de cancelamento), assim originando a penhora, ilegal (não imputável aos bancos), de valores cativados entre a data da suspensão do processo e a data em que se concretize o cancelamento da penhora. O mesmo sucede com as penhoras de créditos, ademais existindo um modelo de requerimento (de cancelamento de penhoras) onde se afirma que este tipo de penhoras, a par das penhoras de vencimento, só se cancela com a extinção do processo, tendo 1 SPE confirmado esta prática, incompatível com eventuais atos dotados de efeitos suspensivos (planos prestacionais ou apresentação de defesa com prestação de garantia). Em suma, os cancelamentos automáticos de penhoras de saldos de contas bancárias carecem de aperfeiçoamento, desde logo para passarem a ser rastreáveis/comprováveis pelo IGFSS e, por outro lado, para que se encontre o necessário equilíbrio entre a rapidez/eficiência do cancelamento automático e a assiduidade e acuidade da informação sobre cativos a transferir (ou não), desde logo mediante revisão da data a incluir nas ordens de cancelamento. (v) Imputação dos valores penhorados Nos casos consultados, as SPE demoram 20 dias, em média, para imputar à dívida os valores já transferidos pelos bancos, período durante o qual os executados não veem reduzido o valor das prestações do plano (na falta de amortização), ou veem agravados os riscos de excessos de penhora (quando o executado titule mais do que uma conta). Em suma, é essencial reduzir o tempo que medeia entre a transferência, para o IGFSS, dos valores cativos pelos bancos e a imputação de tais valores à dívida. (vi) Restituição de remanescentes de penhora versus outras restituições As instruções de trabalho do IGFSS, em matéria de restituições, não incluem qualquer indicação sobre prazos, em consonância com a prática respetiva, mas é líquida a sujeição da sua atuação a norma imperativa que determina o dever de restituição, ao executado, dos remanescentes de penhora, findo um prazo de 30 dias (a contar da extinção do PEF de que resultaram tais remanescentes) sem que tenham sido aplicados na liquidação de outras dívidas do mesmo executado – artigo 81.º/ 1 e 2 do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT). A prática (ilegal) das SPE, seguindo as instruções dos Serviços Centrais, é a de aplicar os remanescentes de penhora a todo o tempo e de não proceder a quaisquer restituições, enquanto subsistir dívida. 16 A prática do ISS, nesta matéria, quanto aos créditos que lhe são transmitidos pelo IGFSS (a restituir aos cidadãos), também não se rege por quaisquer prazos, chegando mesmo aquele Instituto a subtrair-se (via compensações) ao próprio dever, imperativo, de restituição destes valores. O problema das restituições – quer das que não são efetuadas, quer das que o são largos meses ou anos após permanecerem na esfera da SS – não se fica pelos remanescentes de penhora, antes se tendo constatado que a resistência a efetuar restituições de valores indevidamente arrecadados é transversal a todas as realidades geridas pela SS. Acresce que, quando por fim são efetuadas, tais restituições nunca são acompanhadas do pagamento de juros que indemnizem o cidadão pelo tempo por que se viu privado dos valores em causa. É certo que o ordenamento jurídico já tem resposta para alguns destes problemas: quando está em causa a restituição de valores de natureza tributária, o artigo 43.º/3 b) e c) da Lei Geral Tributária (LGT) prevê que ao contribuinte sejam pagos juros indemnizatórios decorridos mais de 30 dias sobre a anulação do ato tributário, sem que a respetiva nota de crédito tenha sido processada, ou quando a revisão do ato tributário solicitada pelo contribuinte decorra mais de um ano após o seu pedido. Contudo, a natureza tributária do regime mencionado impede-o de abranger todas as realidades geridas pela SS, muitas das quais extravasam as relações de cariz tributário. É o caso da demora na restituição, aos cidadãos, de prestações de cariz social que estes são instados a devolver, vindo-se, a final, a concluir que tinham direito à perceção de tais prestações. Também aqui a demora na restituição aos cidadãos, de valores que lhes foram indevidamente subtraídos, não surge acompanhada do pagamento de juros. Para estes últimos casos, tal como para os casos de restituição de valores pagos por lapso imputável ao cidadão – por exemplo, um pagamento com base em entidade e referência associadas ao ISS ou ao IGFSS, de valor que seria devido à AT ou a outra entidade terceira à SS –, sempre poderia convocar-se norma do Regime da Administração Financeira do Estado, segundo a qual “devem ser restituídas as importâncias de quaisquer receitas que tenham dado entrada nos cofres do Estado sem direito a essa arrecadação” (artigo 35.º). Todavia, embora esta norma até estabeleça o prazo prescritivo do direito à restituição, assim acautelando a segurança jurídica das contas do Estado, não tem idêntico efeito no reverso mais imediato, isto é, não fixa um prazo para a concretização da restituição em causa, não salvaguardando, por isso, as garantias dos cidadãos que titulam esse direito. Em suma, esta inspeção permitiu confirmar o que já há muito se intuía: o ordenamento jurídico nacional carece de um regime – especial, para a SS, ou transversal a todos os setores do Estado – que consagre prazos de restituição de valores indevidamente entrados nos cofres da SS/ do Estado, bem como a obrigatoriedade de pagamento de juros indemnizatórios aos cidadãos que, para além desse prazo, permaneçam privados de valores que lhes pertencem. Quanto às normas que já fixam prazos para restituição e às que já preveem o pagamento de juros por atraso na restituição de valores indevidamente pagos, é essencial que os serviços da SS pugnem pelo respetivo cumprimento. Neste segmento, incluem-se as restituições de remanescentes de penhora, a efetuar se, volvidos 30 dias sobre a extinção do PEF, não tiverem sido aplicados noutras dívidas (artigo 81.º/1 e 2 do CPPT), e as restituições decorrentes da anulação de atos de natureza tributária praticados pela SS (artigo 43.º da LGT, sobre o pagamento de juros). 17  (vii) Penhora de bens – reversão e declaração em falhas Não constitui prática das SPE a realização de penhoras/vendas de imóveis (só hipotecas legais) ou de móveis – a SPE de Lisboa I promove apreensões massivas de veículos, ilegalmente, porquanto não regista quaisquer penhoras sobre este tipo de bens (sujeitos a registo). Em matéria de reversões:  Na falta de promoção de penhoras sobre móveis/imóveis, será duvidosa a realização de reversões, pela possibilidade de as empresas, devedoras originárias, até disporem de património penhorável e suficiente – na consulta de trâmites de reversões, foi com surpresa que se constatou a expressividade das situações sem evidências de qualquer tipo de penhoras, antes da reversão;  É precipitada a identificação dos responsáveis subsidiários, porque, sabendo que não são fiáveis os dados que o ISS carrega em sistema, as SPE não os confirmam (designadamente junto das Conservatórias de Registo Comercial), quando preparam a reversão – mesmo na posse de probatório que invalida os dados em que se baseiam (demonstrativos de que os visados não eram gerentes de direito nos períodos em causa), as SPE só agem depois de o ISS corrigir tal informação em sistema;  É ignorada a pronúncia dos visados, em sede de audição prévia, quando se invoque/demonstre que não está verificado o pressuposto da inexistência/insuficiência de bens, na esfera do devedor originário, porquanto “a prática é relegar tudo para a fase de citação” – só quando invocada uma não gerência de facto, e apenas em menos de metade das SPE, é que a pronúncia é analisada.  As SPE não suspendem a execução, na esfera dos revertidos, em caso de uma sua insolvência pessoal ou quando devesse haver lugar a excussão prévia do património da empresa – o sistema informático não inclui estas hipótese no elenco das causas suspensivas. Em matéria de Declaração em Falhas (DF):  Sendo a prescrição de conhecimento oficioso, são triadas e listadas dívidas prescritas, para efeitos de DF, em lugar de se proceder à respetiva extinção;  Depois da DF, a maioria das diligências de penhora resulta de automatismos (ações centralizadas), que não decorrerão de um concreto conhecimento da posse, pelos executados, de novos bens (condição legalmente estipulada e, assim, não observada), pelo que a DF não passa de mera formalidade, sem efeitos práticos na esfera dos executados – já sendo útil à redução do volume de dívida líquida apresentada pelas SPE, com base no qual se calcula a respetiva taxa de cobrança (centralmente são fixadas metas, com contrapartidas: quotas SIADAP e prémios de desempenho). Em suma, não constitui prática do IGFSS proceder a penhoras de imóveis, situação que deve ser alterada, em especial quando seja ponderada a reversão da dívida. De facto, o legislador faz depender a reversão da fundada insuficiência de bens penhoráveis do devedor principal, pelo que não é legítimo avançar para a reversão (ou, sequer, o seu projeto) antes de o órgão da execução ter esgotado os meios ao seu alcance para detetar – e, sendo caso disso, penhorar – bens do devedor originário, nomeadamente bens imóveis e bens móveis sujeitos a registo. Em matéria de reversões, revela-se ainda importante investir no reforço/melhoria de outros atos que devem precedê-la: para além da busca por património do devedor originário, é importante identificar corretamente o gerente de direito, tal como é importante analisar cuidadosamente a prova produzida pelo gerente de direito que, nomeadamente logo em sede de audição prévia, sustenta não ter sido gerente de facto no período a que se reporta a dívida. 18  c) Compensações e imputação dos valores compensados Por alteração legal de junho de 2019, o legislador pôs fim à possibilidade de cobrança simultânea de contribuições de TI, pelo ISS (por compensação, através de deduções às pensões dos TI) e pelo IGFSS (em sede de execução fiscal), determinando que o PEF “suspende-se nas situações em que a dívida esteja a ser regularizada através de compensação nos termos previstos no artigo 220.º” do Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de SS (CRC). Enquanto o regime aplicável a prestações sociais (notas de reposição) prevê um critério, já em matéria de contribuições (de TI) não parece decorrer da nova legislação qualquer diretriz para a decisão/opção do ISS – entre uma compensação ou uma execução. Em suma, saúda-se a alteração legislativa de junho de 2019 que veio determinar a suspensão do PEF nas situações em que a dívida de contribuições de TI esteja a ser regularizada por compensação, no seio do ISS, mas urge definir o critério que deverá estar subjacente à opção de cobrança do ISS, ao qual cabe a tarefa de elaborar e divulgar orientações pelos serviços (CD e CNP), de modo a que estes saibam quando enveredar pela compensação e quando participar a dívida para execução, evitando decisões distintas em casos análogos. Relativamente aos PEF que se encontravam pendentes à data da entrada em vigor da referida alteração legislativa, é essencial que ISS e IGFSS comuniquem entre si de forma célere e eficiente para que se apure, em cada caso, o valor total já pago (seja por via de compensações, seja no âmbito do PEF), assim se conhecendo – e dando a conhecer ao interessado, sempre que este o solicite – o valor que permaneça ainda em dívida. d) Planos prestacionais No leque de autorizações, pelo ISS, de pagamentos faseados, o legislador, em junho de 2019, estabeleceu, relativamente a reposições de prestações sociais, que o número de prestações se fixa em função do valor da dívida não participada para execução. Sem que a norma habilitante o preveja, o Despacho de regulamentação estabeleceu um valor mínimo para cada prestação e os escalões de faseamento definidos afastarão do ISS os titulares de dívida superior a €3.060 (PS) / €15.300 (PC), tornando mais apelativa a execução fiscal (i.e., os termos aplicáveis aos respetivos planos prestacionais). Nas execuções, os planos prestacionais também têm tetos máximos de prestações, em função da dívida exequenda e, embora a lei estipule que a fixação do número de prestações não está condicionada a um limite mínimo de pagamento, detetou-se, em instrução interna de uma SPE (Coimbra), a indicação de “mínimos por prestação”. Noutra SPE (Viseu), é facultado folheto desatualizado, com escalões há muito alterados (anteriores a 2015). Em suma, é importante atualizar e uniformizar a informação disponível nas SPE sobre tetos/limites das prestações a ter em conta na celebração de planos prestacionais, bem como fazer cessar a prática, ilegal, de consagrar “mínimos por prestação”. 19  (i) Pedido e deferimento Entre o pedido e o deferimento do plano prestacional, as SPE de Lisboa I e II, entre 2017 e 2018, duplicaram os seus timings, de acordo com os dados consultados. Segundo reporte de algumas SPE, o deferimento é “muito mais moroso” quando tem que se submeter a despacho do Conselho Diretivo do IGFSS (planos associados “devedores estratégicos, com dívidas acima de certos valores”). Só 27% das SPE documentaram que, antes da tomada de decisão pelo executado, este tem acesso à informação de que o deferimento do plano prestacional não impede a transferência de valores cativos (ao abrigo de penhora prévia) – são inúmeras as queixas onde é invocada a falta de prestação desta informação. A minuta de ofício de notificação do deferimento de plano prestacional:  Comunica que a falta de pagamento de qualquer prestação implica incumprimento, mas este regime é só um dos aplicáveis, correspondendo ao dos planos deferidos com dispensa de garantia – não é informado o regime de incumprimento por que se pautam os planos deferidos com prestação de garantia (com a falta de 3 prestações sucessivas, ou de 6 interpoladas, e desde que decorridos 30 dias sobre notificação do executado para que regularize tais prestações);  Não inclui informação sobre os meios de pagamento das prestações/obtenção de Documentos Únicos de Cobrança (DUC) prestacionais – apenas formula convite de adesão ao sistema de débito direto. Em suma, é importante diminuir o tempo que medeia entre o pedido e o deferimento do plano prestacional, bem como complementar e uniformizar a minuta de ofício de notificação do deferimento do plano. Deve continuar a investir-se tempo e meios na missão de assegurar que o executado é sempre informado de que o deferimento de plano não impede a transferência de valores cativos ao abrigo de penhora de saldo de conta bancária previamente concretizada. As queixas que continuam a chegar à Provedoria de Justiça a este respeito, a par da baixa percentagem de SPE que logra documentar a disponibilização dessa informação ao executado, não permitem que se considere este assunto resolvido/ultrapassado. (ii) Garantia – dispensa e isenção ou redução de garantia É desconcertante o volume de planos prestacionais (sempre acima de 95%, em 2017 e em 2018) que são deferidos com isenção de garantia – dependente de demonstração da situação económica ou patrimonial do executado –, por contraposição aos deferidos com dispensa de garantia – dependente do valor da dívida (até €5000/PS ou €10.000/PC). Por confusão de regimes ou por estratégia (para recolha de informação contabilística junto de PC, para eventuais penhoras de créditos), não é verosímil que os números espelhem a realidade que juridicamente devesse ser aplicada – a SPE 100, especializada em dívida titulada por PS (presumivelmente gerindo volume significativo de processos com dívida igual ou inferior a €5000), apresenta as mesmas grandezas. Estar-se-á a onerar os executados com diligências de demonstração desnecessárias (para um isenção de garantia), por motivos injustificados (sem cobertura legal, se o valor da dívida viabilizar uma dispensa de garantia), assim também se imprimindo morosidade acrescida ao deferimento dos planos prestacionais. 20 Subsistem suportes de informação – minutas de resposta, modelo de requerimento de reversão e cartaz “Plano Prestacional” – que, quanto à forma de contabilização dos valores que são elegíveis para dispensa de garantia, ainda aludem à globalidade da dívida fiscal do executado, quando, já desde janeiro de 2018, só releva a dívida do processo no qual é formulado o pedido de plano prestacional. É prática das SPE admitir, em caso de incumprimento, a celebração de múltiplos planos prestacionais, para a regularização da mesma dívida, o que motivará outra prática (que previne abusos): a de só promoverem a suspensão da execução com o pagamento da 1ª prestação – quando a lei associa tal suspensão à situação da garantia (sua prestação ou dispensa/isenção). Contudo, porque às PC e aos revertidos as SPE, por regra, não admitem mais do que 1 plano prestacional, torna-se ainda mais injustificável que, também nestes casos, não se opere a suspensão do processo de acordo com o critério legal (prestação de garantia ou sua dispensa/isenção) – também nestes casos, a execução só é suspensa com o pagamento da 1ª prestação. Para divulgação da possibilidade de isenção de garantia, quando a dívida não seja elegível para uma sua dispensa (i.e., de valor igual ou superior a €5000/€10.000), existe o cartaz “Citação”, com informação pertinente, mas 2 SPE não o têm afixado (Coimbra e Santarém), enquanto outras 2 (Portalegre e Viseu) exibiam uma versão obsoleta, indicando valores (€2.500/€5.000) há muito inaplicáveis (desde 2017). Ainda em matéria de isenção de garantia, destaca-se como boa prática a adotada nas SPE de Coimbra, Vila Real e Viseu, que poupam diligências desnecessárias aos executados – pela possibilidade de consulta, em sistema (CDF), dessa informação, não obrigam à junção de certidão negativa de imóveis. A figura da redução de garantia não tem expressão na prática das SPE, senão a pedido dos contribuintes e, nesses casos (alegadamente raros), os exemplos concretizados traduziram-se: ora numa aplicação cingida a universos discriminatórios (devedores estratégicos), ora numa sua negação por incompreensão do pressuposto legal (o próprio invocado como fundamento de indeferimento da redução de garantia). Em suma, as SPE devem ter sempre presente a diferença entre dispensa de garantia e isenção de garantia: a primeira depende, apenas, do valor da dívida no PEF em que é solicitado o plano prestacional. Isto é, o executado só tem de requerer e provar que preenche os requisitos para a isenção de garantia quando o valor da dívida não tenha feito operar, desde logo, a dispensa de garantia. Crê-se que o maior rigor nesta distinção essencial, entre dispensa e isenção de garantia, trará consequências benéficas para os executados (escusados de provar os requisitos para a isenção quando estão dispensados da garantia) e para os serviços (que poderão poupar recursos e tempo preciosos na análise de pedidos de isenção desnecessários). (iii) Instruções de pagamento Não constando na notificação de deferimento do plano prestacional, as instruções de pagamento não são divulgadas em suporte físico algum (afixado ou distribuído ao público), salvo numa SPE, cingindo-se, nas demais, à divulgação de só 1 dos meios possíveis (o Portal da SSDireta), através do cartaz “Secção de Processos online” – omisso nas SPE de Lisboa I, II (III e 100), Portalegre e Santarém. Por sua vez, noutra SPE (Viseu) é facultado folheto que elucida sobre um procedimento que deixou de ser praticado (nessa SPE, desde 2017) – o do envio dos DUC prestacionais por email. 21  Em suma, na notificação de deferimento do plano prestacional deve ser incluída informação clara e completa sobre todas as formas possíveis de pagamento das prestações acordadas. (iv) Incumprimento Não figurando na notificação de deferimento do plano prestacional, os diferentes regimes de incumprimento (consoante deferido com dispensa ou com prestação de garantia) não são informados em qualquer cartaz ou folheto, sendo que o único suporte que alude a ambos os regimes – o modelo de requerimento de plano prestacional –, omite a notificação para regularização no prazo de 30 dias (das prestações em falta num plano deferido com prestação de garantia). A referida notificação para regularização, sem a qual não se verifica o incumprimento nos planos deferidos com prestação de garantia, não é efetuada centralmente, nem pela globalidade das SPE (73%), assim realizando-se, em igual medida, penhoras ilegais – por ser inválida a rescisão dos planos (na falta daquele pressuposto legal). Acresce o problema de os DUC só serem válidos até ao termo do mês da sua emissão (por exemplo, emitido um DUC dia 15 de janeiro, as referências só podem ser utilizadas até 31 de janeiro) – o sistema informático não gera DUC com validade para determinado prazo a contar da data da sua emissão (no caso, 30 dias). A documentação apresentada pelas 3 SPE que efetuam esta notificação revela que:  A SPE de Portalegre transmite informação contraditória – em notificação de dia 15, o pagamento tanto deverá ser feito “durante o corrente mês” como “no prazo de 30 dias a contar da presente notificação”;  A SPE de Leiria não inclui qualquer advertência quanto ao DUC anexo;  A SPE de Coimbra, a única que alerta para o termo de validade do DUC (especificando-o), é a mesma SPE que esclareceu só remeter estas notificações a devedores estratégicos – ou seja, de forma discriminatória. A globalidade das SPE que não efetua esta notificação afirmou que indeferiria qualquer reação que invocasse a omissão deste pressuposto legal – não deixaria de ordenar a transferência de valores penhorados, os quais também nunca restituiria (em obediência à diretiva central de que, “enquanto houver dívida, não há restituição”). Em suma, a notificação do deferimento do plano prestacional deve incluir informação clara e completa sobre os regimes de incumprimento aplicáveis. A falta de pagamento de 3 prestações sucessivas ou 6 interpoladas não equivale a incumprimento definitivo do plano com prestação de garantia enquanto não for efetuada a notificação do executado para regularização em 30 dias. Todas as SPE devem assegurar tal notificação, sob pena de serem inválidas as rescisões dos planos e, consequentemente, ilegais as penhoras subsequentes. Para o cumprimento desta formalidade essencial será necessário que o sistema informático esteja apto a emitir DUC com validade de 30 dias. 22  e) Oposições à execução O órgão da execução dispõe de 20 dias, a contar da data em que a oposição é deduzida, para a remeter ao tribunal competente, podendo, no mesmo prazo, analisá-la e revogar o ato que a motivou. O tratamento das oposições pelas SPE ultrapassa em meses ou anos o referido prazo legal. Os dados consultados revelam que serão mais os casos em que há maior morosidade quando a análise da oposição só dependa da SPE – nas análises que envolvem o CD, a maior parte das vezes é imputável à SPE a fatia mais expressiva do tempo decorrido. Apesar de, a partir de 2018, as oposições serem finalmente rastreáveis/passíveis de controlo, a amostra consultada aponta para um agravamento geral da morosidade (para o dobro ou, até, décuplo do tempo). As SPE apontam diversas causas para esta morosidade excessiva, seja ao nível dos recursos humanos (problemas de escassez e de qualificação), seja no que depende de apoio/resolução pelo II,IP (pela respetiva morosidade de resposta), seja no que depende da obtenção de elementos da SPE de origem (que tarda no envio dos originais necessários à reconstituição do processo, para remessa a TAF). O contributo do IGFSS, neste quadro, passará pela direção e organização que imprima a este procedimento, em geral, sendo que:  Não fixava objetivos centrais em matéria de oposições (só para cobranças, com contrapartidas na avaliação e, desde meados de 2019, prémios de desempenho);  Uma instrução de trabalho, central, relativa a oposições, não inclui qualquer referência expressa ao prazo legal de 20 dias;  Sinalizados estes aspetos em sede de audição prévia, o IGFSS veio reportar ter fixado, para o ano de 2020, objetivos de recuperação de pendências e de prazo para remessa a tribunal mas, neste último caso, aludindo a (20) dias “úteis” (quando por lei a contagem é contínua, nos processos de natureza judicial, como o são as execuções fiscais);  Submete a tipologia manifestamente desadequada (a de PAD), para o procedimento em causa (a finalizar em 20 dias), os pedidos feitos ao CD, sabendo que lhes é aplicável um prazo de resposta incompatível (de 60 dias), protocolado com o ISS. Mesmo quando as oposições são analisadas, verificam-se procedimentos ilegais. Na sequência de uma revogação total, as SPE utilizam as respetivas notificações para os seguintes efeitos:  36% das SPE não remetem a oposição a TAF (Coimbra, Lisboa II, Portalegre e Viseu), devolvendo-a ao oponente, a par do comprovativo de pagamento da taxa de justiça – com esta prática, violam a reserva de competência judicial e comprometem a oportunidade de o oponente se ressarcir, nessa sede, das despesas suportadas com advogado (se não oferecer reação adicional, a este ato sumário de “arquivamento”, o oponente também poderá não recuperar o valor da taxa de justiça, pela elevadíssima probabilidade de já terem decorrido 6 meses sobre a emissão do seu comprovativo de pagamento, então inútil, para reembolso junto do IGFEJ);  55% das SPE informam o oponente de que dispõe de 10 dias para se pronunciar sobre se mantém interesse na remessa da oposição a tribunal (a SPE de Santarém limita-se ao que “tiver por conveniente”), sendo que 1 SPE (a mesma) não devolve o comprovativo da taxa de justiça e outra SPE (Faro) “arquiva” a oposição, na falta de pronúncia – colocam-se os mesmo problemas (acima descritos), 23  nesta prática, porquanto o convite à desistência e o silêncio do oponente não legitimam esta atuação (só uma desistência expressa o viabilizaria). Na sequência de uma revogação parcial, as SPE incluem na respetiva notificação idêntico convite à desistência, sendo que, na falta de pronúncia: 1 SPE (Lisboa I) aguarda 30 dias adicionais, antes de remeter a oposição a TAF (prorrogando, indevidamente, o prazo legal de 20 dias); outra SPE (Vila Real) aguarda indefinidamente (sem remessa a TAF), enquanto ainda outra (Faro) “arquiva” a oposição – os problemas são os já apontados, com a agravante de subsistir dívida e, assim, a execução, que só se mantém suspensa à custa da garantia prestada com o ato de defesa em causa. Na sequência de resposta do CD (dando o valor por devido), ou de análise sumária da SPE (descartando a prescrição ou validando a reversão), 36% das SPE – a Lisboa II, Setúbal, Santarém e Viseu (esta, apenas “quando a oposição se cinja a prescrição”) – notificam o oponente da manutenção do ato, aí formulando convite à desistência, nos termos já referidos (em Santarém, no que “tiver por conveniente”). Estas últimas SPE colocam sobre o oponente um ónus de pronúncia adicional, à semelhança dos anteriormente descritos (pelo menos radicados em notificação de uma alteração jurídica), o que seria apenas compreensível se viesse o oponente a ser confrontado com novos e relevantes factos/fundamentos, o que não se alcançou nas situações reportadas – arrastando-se, indevidamente, o prazo legal de remessa da oposição a TAF (20 dias), bem como o encargo da garantia prestada. SPE há (Vila Real, pelo menos) que, na falta de junção de comprovativo de pagamento da taxa de justiça, dispensam à oposição tratamento idêntico ao de um comum PAD – em lugar de prover ao aperfeiçoamento do ato ou de viabilizar uma sua promoção em sede judicial (alternativas por que se divide a prática da maioria das SPE). Em suma, o tratamento das oposições à execução carece de orientações centrais claras e adequadas, tendentes, não apenas ao cumprimento do prazo de 20 dias que vem sendo sistemática e substancialmente ultrapassado pelas SPE, mas também à definição dos procedimentos a adotar – e a evitar – na análise das oposições, de modo a torná-la mais rigorosa e eficiente, evitando atos desnecessários, ilegais ou inúteis. O executado não pode ficar refém do órgão da execução, assistindo- lhe o direito de ver o assunto remetido ao Tribunal competente em 20 dias (corridos). 6. DÍVIDA PARTICIPADA (ISS) versus PAD (prescrição) e anulação de custas São preocupantes os volumes de dívida inexistente ou prescrita que são participados, pelo ISS, para execução – em 2017 e em 2018, foram anulados/declarados prescritos, em sede executiva, cerca de 300 e 210 milhões de euros, respetivamente (30% e 23% do que nesses anos foi o valor de dívida que originou a instauração de processos executivos). Estes números ficarão aquém da realidade, porquanto apenas representam a capacidade anual dos Serviços para promover este expurgo, que abrange PEF instaurados em anos diferentes dos consultados. Nesta matéria, de acordo com os dados disponíveis, será assacável:  Aos CD, por erro, a participação de dívida inexistente, que só vem a ser anulada em sede executiva – com todos os prejuízos que tal acarreta para o contribuinte não devedor, ademais sobrecarregando as SPE com diligências alheias à cobrança;  Ao ISS, por opção, a participação de dívida prescrita, por não analisar a sua prescrição em sede pré- -executiva, mesmo quando tal lhe seja requerido pelos interessados; 24  Ao IGFSS (e, porventura, ao II,IP), a insuficiência dos automatismos implementados para detetar prescrições (de conhecimento oficioso), aquando da sua participação/instauração de PEF;  Às SPE, uma análise excessivamente morosa (e frequentemente incorreta) das prescrições que escapam aos automatismos, que na maioria dos casos só é feita a pedido dos interessados. Este enquadramento gera inúmeras reações, pelos executados, acrescendo que as SPE desconhecem, de todo, quaisquer antecedentes, designadamente:  Pedidos de análise da dívida (sobre a sua inexistência/prescrição) ou reclamações de notas de reposição, apresentados aos CD antes da execução (que, segundo as SPE, estes não analisarão);  Pendência de impugnações judiciais (visando a ilegalidade do ato de liquidação da dívida) – que deveria ter efeito suspensivo, se prestada garantia. A propósito de impugnações judiciais, foi reportado que o ISS emitirá orientação interna no sentido de que: “A apresentação de garantia para dívida impugnada deve ser feita em execução fiscal” – “em miúdos, parece que os CD não sabem/querem calcular garantias, chutando para as SPE o seu cálculo (valor que é informado nas citações), i.e., participando dívida que não seria participada noutras circunstâncias”. Não foi detetado qualquer meio/suporte acessível ao público (cartaz, folheto) onde se informe o executado de que a apresentação de PAD, reclamação ou de qualquer outro tipo de requerimento, não suspende a execução, senão mediante prestação de garantia – esta advertência não consta nos modelos oficiais de PAD/reclamação. É de meses/anos a morosidade associada à análise, pelos CD, de pedidos relativos a dívida por reposição de prestações sociais e, pela SPE, de pedidos sobre prescrição – nestas, tanto se deveria à falta de juristas (embora SPE deles dotadas nem lhes distribuam este assunto), como por se tratar de análise “sem grande prioridade, porque não dá dinheiro” (leia-se, sem retorno ou valor acrescentado). Quanto à qualidade técnica destas análises, as incorreções (amiúde detetadas na instrução de queixas) não parecem resultar das orientações técnicas formalizadas pelo IGFSS, pelo que serão imputáveis aos concretos decisores, distritais. Na documentação recolhida, constatou-se que 1 SPE (Lisboa I) emite diretrizes inaplicáveis, em matéria de atos interruptivos (ora obsoletos, ora declarados inconstitucionais com força obrigatória geral). Alegadamente a coberto de instruções centrais, as SPE não procedem à restituição de valores penhorados que tenham sido imputados a dívida prescrita, apesar de a prescrição verificar-se a seu tempo, próprio e alheio à data em que seja reconhecida. Reconhecida tardiamente, por não ser detetada oficiosamente (como deveria), por ser só analisada a pedido e por tal análise revelar-se excessivamente morosa. Nas anulações totais de dívida, por inexistentes, os valores penhorados/pagos convertem-se em crédito do executado, mas o seu montante fica sempre aquém do total a restituir, porque as custas não são automaticamente anuladas. Ademais só são anuladas, manualmente, se/quando o executado o constate e requeira também o reembolso desse diferencial. 25 Precisamente o executado que, nunca tendo sido devedor, vê o seu crédito transferido/comunicado ao ISS, consoante se reporte a contribuições ou prestações sociais, que este Instituto, respetivamente, ora não restitui (aplicando o crédito em contribuições futuras), ora, restituindo, pauta-se por anos, para esse efeito. Em suma, a participação de dívida para cobrança coerciva deve ser efetuada, pelo ISS, de forma responsável e cuidada: é impossível garantir que toda a dívida participada seja, efetivamente, devida, mas há muito a fazer na melhoria do sistema de triagem prévia da dívida a participar. A falta dessa triagem prévia leva a que sejam alocados recursos – humanos e materiais, ambos escassos – a diligências de cobrança coerciva que nunca deveriam ter lugar. A participação de dívida inexistente penaliza os serviços e os cidadãos/contribuintes não devedores e em nada contribui para aproximar o Estado dos cidadãos, nem para a gestão eficaz dos recursos públicos. Cumulativamente com o reforço da triagem prévia à participação da dívida, a cargo do ISS, também o IGFSS e as SPE podem melhorar a qualidade técnica e o tempo de análise de questões como a da prescrição das dívidas – seja quando é invocada pelo executado, seja quando oficiosamente analisada, nos casos em que a deteção/reconhecimento da prescrição escapa aos automatismos do sistema. Crê-se que o II,IP terá papel determinante na concretização destas melhorias. 26  II. MOTIVO E METODOLOGIA O presente Relatório dá conta dos resultados de inspeção motivada pelo crescente volume de queixas visando a conduta das Secções de Processo Executivo (SPE) do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, IP (IGFSS), bem como pelo facto de se manterem sem resolução os problemas constatados na instrução deste tipo de queixas, não obstante as intervenções casuísticas deste órgão do Estado. O agravamento destas queixas, na sua vertente quantitativa, registou-se a um ritmo inquietante, desde que, em 2015, alcançaram número idêntico ao das que visavam a Autoridade Tributária e Aduaneira (AT) em matéria de execuções fiscais (em 2014 representavam cerca de metade), atingindo, em 2016, quase o dobro destas. Em 2017, cifraram-se em 55% das queixas sobre execuções fiscais – convindo recordar que neste universo se incluem, a par da AT, outras entidades visadas, como serviços municipais, instituições de crédito e entidades pagadoras de vencimentos ou pensões. Em 2018 e 2019 corresponderam, respetivamente, a 64% e 68% do segmento em causa. Em termos qualitativos, constatou-se, ao longo dos últimos anos, que as situações descritas nas queixas e (não raro) confirmadas pela instrução de cada processo não assentavam em irregularidades pontuais, antes revelando um problema, estrutural, de desconhecimento – ou, pelo menos, de não reconhecimento – de direitos e garantias dos executados. Entre os assuntos recorrentes e/ou preocupantes, vinham-se destacando a morosidade excessiva no tratamento das oposições à execução, os atrasos no cancelamento de penhoras, a violação dos mínimos de impenhorabilidade e a instauração de Processos de Execução Fiscal (PEF), por parte da entidade credora – o Instituto da Segurança Social, IP (ISS) –, sem que houvesse certezas de que os valores a cobrar eram efetivamente devidos. Isto, sem prejuízo da frequência e/ou gravidade de outras questões entretanto identificadas, também sinalizadas para efeitos de monitorização. Relativamente às intervenções do Provedor de Justiça, para além dos argumentos (sugestões e/ou reparos) que paulatina e casuisticamente, no âmbito da instrução de cada queixa, foram sendo trocados com o IGFSS – Instituto que avocou o papel de interlocutor, intermediando os esclarecimentos prestados pelas SPE (os órgãos da execução) –, cumprirá assinalar que:  Em 2014, através de chamada de atenção, reiterou o seu desagrado quanto ao incumprimento do prazo (de 20 dias, ultrapassado em meses e, amiúde, em anos) para remessa das oposições ao Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) competente, assunto que já há anos fora discutido simultaneamente com a AT, cujas queixas viriam a cessar, ao contrário do sucedido com o IGFSS, junto do qual se manifestou a convicção de que seria útil uma revisão profunda da forma como se relacionam a entidade credora e a entidade responsável pela cobrança coerciva das dívidas à Segurança Social (SS);  Em 2016, realizou-se, nas instalações do IGFSS, uma reunião entre colaboradores do Provedor de Justiça e colaboradores daquele Instituto, o qual, entre outras dificuldades, invocou a carência de recursos humanos, certamente agravada pela ineficácia resultante do emprego destes meios em PEF indevidamente instaurados (por dívida inexistente e/ou inexigível, ainda assim participada pelo ISS);  Também em 2016, o Provedor de Justiça abriu processo de iniciativa própria (P/001/2016), destinado a reforçar as tentativas de apuramento e superação das causas da extrema (e persistente) morosidade no envio das oposições a tribunal, associadas, segundo explicação que continuava a ser avançada pelo IGFSS, à falta de recursos humanos. 27 Em suma, apesar dos esforços desenvolvidos por este órgão do Estado, não se registaram alterações significativas neste estado de coisas – no contínuo aumento, exponencial, das queixas relacionadas com a execução fiscal de dívidas à SS, a par do caráter reiterado e/ou grave das situações visadas. Deteta-se nos serviços visados algum alheamento (ou aparente sentimento de impunidade) em relação a normativos que tutelam os executados, passível de se agravar, neste enquadramento controvertido (que o potencia), com a recente aprovação de um sistema de recompensa dos trabalhadores do IGFSS pelos resultados obtidos na cobrança de dívida (através de alteração introduzida pelo DL n.º 56/2019, de 26-04)1. Foi neste contexto que a Provedora de Justiça tomou a iniciativa de abrir procedimento destinado a inspecionar diversas SPE, selecionadas, à falta de critério de desempenho (por ser frequente o desconhecimento da SPE que esteja em causa, decorrente da centralização instrutória no IGFSS), em função da diversidade das suas dimensões, da sua dispersão geográfica e em número (11) correspondente a metade das existentes (22), a fim de recolher uma amostra tão variada e representativa quanto possível do universo alvo de inspeção. Já a seleção dos aspetos a inspecionar resultou da experiência dos últimos anos de instrução, abordando-se questões sobre a organização e tramitação dos processos de execução fiscal, o atendimento ao público e os contornos de (necessária) articulação entre o IGFSS e o ISS – diálogo que localmente se estabelece entre SPE e Centro Distrital (CD) –, sem esquecer a verificação dos recursos humanos disponíveis e das condições e meios de trabalho ao seu dispor, incluído o sistema informático e a informação aí acessível, atenta a importância que tais fatores assumem na qualidade e eficiência do serviço prestado aos cidadãos. Através da metodologia utilizada, procurou-se abranger diferentes fontes e suportes de informação para cada um dos quesitos indagados, sem deixar de ter presente que, enquanto determinadas questões poderiam ser alargadas às demais SPE, não inspecionadas – designadamente aspetos de natureza estatística –, já as referentes a posições com implicações jurídicas deveriam cingir-se a um ambiente de aferição e avaliação presencial, passível de complementação com esclarecimentos adicionais direta ou indiretamente relacionados com o quesito em causa. Em termos concretos, delineou-se um método inspetivo assente quer na visita às 11 SPE selecionadas (incluindo entrevistas e recolha de elementos), quer na remessa de um questionário ao total das SPE (22, incluídas as visitadas). Obedecendo a um guião elaborado para o efeito, as visitas inspetivas passaram por uma entrevista ao/à Coordenador/a de cada SPE, bem como pela recolha de documentação (minutas, instruções, outra) e de prints das ferramentas informáticas. Na mesma visita também era reunida informação atinente ao atendimento presencial, junto dos funcionários então adstritos a essa função, a par de dados extraídos por consulta de suportes e históricos processuais reveladores dos trâmites e/ou timings de certos atos (reversões, declarações em falhas, planos prestacionais, oposições à execução e embargos de terceiro). O guião de entrevista e as checklist de atendimento, de documentos e de consultas (prints informáticos e grelhas de trâmites) poderão ser consultados na parte final deste Relatório (Anexo I). Note-se que, em agosto de 2018, o IGFSS foi informado da intenção da Provedora de Justiça de efetuar a inspeção, tendo correspondido positiva e rapidamente ao pedido de indicação de um Serviço que pudesse 1 Este diploma entrou em vigor no dia 01-05-2019, sendo que o sistema de recompensa assenta na atribuição de prémios de desempenho, nos termos definidos pela Portaria n.º 173/2019, de 05-06 (de €500 ou de €340 mensais, consoante exerçam funções de dirigentes intermédios e técnicos superiores ou de assistentes técnicos). 28 ser tido como modelo (em matéria de organização, funcionamento, eficiência e respeito pelos direitos dos executados) para ponto de partida das visitas inspetivas, as quais tiveram início no ano de 2019. Deste modo, proporcionou-se ao IGFSS a oportunidade de incluir no objeto da inspeção uma SPE que considerasse exemplar em matéria de boas práticas, ademais servindo-se o propósito de assegurar um modelo presumivelmente idóneo para efeitos de visita piloto, em cujo âmbito conviria testar, por confronto com a realidade, o nível de adequação do material preparado para a condução das visitas. Concluída a visita piloto e com base no que foi observado, foram feitos ajustamentos aos instrumentos de trabalho aí submetidos à experiência – eliminaram-se quesitos quanto a realidades que se revelaram necessariamente transversais e, assim, invariáveis, aditando-se outros suscitados pelo constatado na visita. Cada visita foi anunciada à SPE em causa com cerca de 2 dias de antecedência, de forma a viabilizar uma organização do material solicitado para consulta (o relativo à tramitação dos atos atrás referidos) – nas primeiras visitas, a comunicação prévia era feita no dia anterior, mas depressa se percebeu a necessidade (e utilidade) de se alargar a precedência destes avisos, pela constatação das dificuldades sentidas pelas SPE em localizar, atempadamente, os elementos pretendidos. Repare-se que também aqui se verificou uma abertura para as SPE poderem selecionar, querendo, o seu melhor material (os trâmites mais céleres e/ou adequados), garantindo-lhes uma vertente onde pudessem revelar trabalho diligente – o único elemento não opcional consistia na disponibilização, para consulta, das 5 oposições pendentes mais antigas. Como adiante melhor se poderá concluir, mesmo com o alargamento da antecedência com que era anunciada a visita inspetiva e a enumeração, no mesmo ato, dos elementos que deveriam ser disponibilizados para consulta, nem sempre era facultada a sua totalidade – em muitos casos por problemas de organização ou (des)localização do arquivo –, acrescendo conteúdos indiciando trâmites e/ou timings que suscitam grande apreensão, validando preocupações que estiveram na origem da inspeção. Finalizadas as visitas planeadas, todas pautadas por uma boa colaboração dos respetivos coordenadores e colaboradores, foi ajustado o questionário destinado a ser preenchido por todas as SPE (Anexo II) – passou a integrar quesitos sobre factos percecionados nas visitas e que suscitaram interesse (designadamente a escassez ou total ausência de mandatários), que não conflituavam com o cariz tendencialmente estatístico dos dados a recolher através deste instrumento. O IGFSS avocou o preenchimento, centralizado, de vários pontos do referido questionário, aproveitando para simultaneamente dar conta de certos desenvolvimentos – em matéria de recursos humanos, de aplicações informáticas (destacando-se a recente rastreabilidade dos contenciosos e um novo modelo de penhoras que também poderá agilizar as restituições associadas a esta fase) e de implementação, até ao final de 2019, de um mecanismo de envio de segunda citação, em caso de insucesso da primeira. Os esclarecimentos em causa são aludidos ao longo do presente Relatório, em local próprio. Ainda nesta sede, o IGFSS afirma, em súmula, que “estão a ser reforçadas as condições materiais, humanas e procedimentais e criadas novas ferramentas que melhoram a qualidade e celeridade da resposta aos contribuintes”, partilhando igualmente balanço (também gráfico) que conclui no sentido de uma diminuição, desde 2016, do número de pedidos instrutórios da Provedoria de Justiça (“um decréscimo de 33% entre 2016 e 2017 e de 6% entre 2017 e 2018”). A propósito deste último aspeto, aparentemente conflituante com o atrás descrito, i.e., com o imparável aumento do número de queixas apresentadas neste órgão do Estado, cumprirá sublinhar que são muitos os 29 processos que não envolvem a adoção de diligências de instrução junto do IGFSS, mas sim a prestação de esclarecimentos aos queixosos. Tais informações deveriam ser asseguradas, à partida, pelas SPE, tendo sido precisamente este um dos aspetos que também foi identificado como lacunoso, motivo pelo qual foi desde logo incluído no objeto da inspeção (abundantemente, refira-se) – nos quesitos da entrevista aos Coordenadores das SPE, nas questões indagadas junto dos funcionários em atendimento presencial (a sua maioria), no controlo efetuado quanto aos suportes informativos aí acessíveis ou facultados e na documentação arrolada para o mesmo tipo de verificação (conteúdo de respostas ou de comunicações remetidas ao executado em diferentes fases do PEF). Os elementos recolhidos em cada visita inspetiva, juntamente com os questionários preenchidos e devolvidos pela totalidade das SPE (22), suportaram a elaboração do presente Relatório, onde a análise da informação disponível não deixa de considerar a experiência instrutória que motivou esta mesma inspeção, a adquirida no seu decurso e os esclarecimentos que foram prestados pelo IGFSS no âmbito do processo aberto em 2016 por iniciativa do Provedor de Justiça (visando a morosidade excessiva no tratamento das oposições à execução). Submetido a contraditório, através de audição prévia do IGFSS, do ISS e do Instituto de Informática, IP (que não se pronunciou), o Relatório passou a integrar o conteúdo veiculado neste exercício – no Anexo III (versão integral) e no Anexo IV (Notas de Fim, com partes destacadas do Contraditório, para as quais se remete ao longo do Relatório, a propósito dos temas abordados) –, momento em que ficaram reunidas as condições para se cristalizarem conclusões sobre as medidas passíveis de contribuir para a premente melhoria do respeito pelas garantias dos executados, sem descurar a eficiência na cobrança dos valores efetivamente devidos. III. DESCRIÇÃO E ANÁLISE Figurando a sublinhado as que foram visitadas no âmbito desta inspeção, as SPE do IGFSS são as seguintes: Aveiro, Beja, Braga, Bragança, Castelo Branco, Coimbra, Évora, Faro, Guarda, Leiria, Lisboa I, Lisboa II, Lisboa III, 100, Portalegre, Porto I, Porto II, Santarém, Setúbal, Viana do Castelo, Vila Real e Viseu. 1. INSTALAÇÕES E CONDIÇÕES DE TRABALHO De acordo com a informação prestada em diversas visitas, em 2015, no âmbito de uma estratégia nacional de redução de despesas, a maioria das SPE deixou de usufruir de instalações autónomas, passando a ocupar espaços afetos aos CD, geridos pelo ISS. Foram vários os testemunhos de Coordenadores lamentando o facto de usufruírem de áreas menores do que as desejáveis, ou de terem que solicitar a utilização de salas para reuniões (evento a evento), ficando na dependência ora do sucesso de negociações entre o IGFSS e o ISS, ora da pontual disponibilidade do CD. Os dados recolhidos nesta matéria foram analisados sob os seguintes prismas:  Acessibilidade de pessoas com mobilidade condicionada (na ótica do funcionário e do utente);  Funcionalidade (espaço e ferramentas de trabalho); e  Privacidade (na perspetiva do utente do serviço de atendimento presencial). 30 AcessibilidadeA Todas as SPE visitadas estavam dotadas de condições que permitiam o acesso, à zona de atendimento ao público (frontoffice), por pessoas com mobilidade reduzida, fosse através de rampas, fosse pelo facto de o piso estar nivelado com o pavimento exterior. O mesmo não sucede na ótica dos funcionários:  Da SPE de Coimbra, cujo espaço de trabalho (backoffice) se situa em edifício distinto (do de atendimento ao público) e desprovido de elevador, apenas acessível por meio de uma longa escadaria com mais do que um patamar;  Das SPE de Lisboa I e Lisboa II, pois embora o edifício disponha de elevadores, para se lhes aceder (e, assim, aos pisos de backoffice destas SPE) é necessário transpor 4 degraus relativamente espaçados;  Da SPE de Viseu, onde o acesso ao backoffice se faz exclusivamente através de escadaria com mais do que um patamar, para cuja transposição é inútil o estrado utilizado no piso térreo para superar alguns degraus que separam a entrada e o gabinete de atendimento ao público. Não tendo sido dado nota, nestas SPE, de que incluam no respetivo quadro pessoas com mobilidade reduzida, a verdade é que dificilmente se equaciona uma contratação indiscriminada, por parte destas SPE, de alguém nestas condições, acrescendo que o mesmo problema se estende a todos os serviços que laborem no mesmo edifício – designadamente em Lisboa (SPE 100 e SPE Lisboa III). No que respeita a instalações sanitárias – ou, pelo menos, aparelhos nelas integrados –, nenhuma das SPE dispõe de equipamentos acessíveis reservados aos funcionários, problema que é contornado por meio da utilização das instalações com as características em causa que são disponibilizadas nas zonas de atendimento ao público. Esta alternativa é mais onerosa para os colaboradores cujo backoffice se encontra em piso distinto daquele em que se situa o frontoffice (acedido por elevador e dotado de instalações sanitárias para pessoas com mobilidade condicionada) – como no caso de um funcionário da SPE de Santarém que se desloca em cadeira de rodas –, situação comum a todas as SPE, à exceção das de Faro e de Vila Real (onde os espaços em causa se localizam no mesmo piso). Destaca-se o facto de tal alternativa não assistir aos colaboradores das SPE de Leiria e de Viseu, porquanto as mesmas não estão munidas de quaisquer instalações sanitárias para pessoas com mobilidade reduzida, o que significa que também os utentes nestas condições não dispõem deste tipo de equipamento na zona de atendimento ao público. Funcionalidade Em geral, afiguraram-se razoáveis ou satisfatórias as condições de trabalho existentes nas SPE visitadas, em termos de espaço e de logística de apoio (equipamentos mobiliários, informáticos, etc). Contudo, foram constatadas algumas situações que poderão ser objeto de melhorias, a par de outras que as reclamarão com merecida prioridade. Quanto às áreas disponíveis e cujo alargamento se encontra dependente de cedência por parte do ISS: 31  O backoffice das SPE de Faro e de Setúbal não serão suficientes para comportar adequadamente o número de funcionários, também pelo facto de o mesmo espaço, já de si exíguo (mormente na SPE de Setúbal), incorporar o arquivo destas SPE;  Na SPE de Vila Real, embora o arquivo não se situe no mesmo espaço, a exiguidade da área disponível obrigou à instalação do gabinete da Coordenadora em piso distinto daquele em que funciona o backoffice por si gerido, com uma sala contígua cuja disponibilização vem sendo solicitada ao CD desde 2016, sem sucesso, até à data da visita;  Só desde fevereiro de 2018 é que a SPE de Lisboa I passou a acomodar de forma suficiente a totalidade dos seus funcionários, até então partilhando o mesmo espaço com a SPE 100. Em termos de equipamentos e à semelhança das demais, a SPE Porto I funciona com uma impressora multifuncional, com códigos personalizados (não se verificando constrangimentos aquando de ordens de impressão simultâneas), mas, segundo o respetivo Coordenador, “o ideal seria ter duas multifuncionais”, pois “o volume de trabalho assim o justifica, bem como a contingência de uma eventual avaria”. Destacado, a título de problema, foi o sistema de comunicação, via rádio, com o CD: a rede é suportada por uma antena instalada a cerca de 900 metros (no CD), cujo sinal é lento e falível – a aplicação informática das execuções pode, por vezes, levar o triplo do tempo em determinadas operações (até para uma simples impressão) e colapsa facilmente com as atualizações do sistema. Ainda a propósito de equipamentos, mas ora envolvendo o bem-estar dos funcionários, cumpre assinalar que a SPE de Leiria vê-se forçada a trabalhar sob temperaturas críticas no verão (atingindo 40º, em ambiente interior), uma vez que nunca esteve em funcionamento o sistema de ar condicionado aí instalado, por avaria que se mantém desde a mudança da SPE para as instalações do CD (em meados de 2015), não obstante reiteradamente reportada esta situação – ao IGFSS, que encaminhou o assunto para o ISS (“senhorio da SPE”)B. Muito grave será também, para a saúde dos seus colaboradores, o problema constatado na SPE de Santarém, que se prende com a falta de qualidade do ar aí circulante, sendo frequentes os sintomas de irritação de olhos, pele e vias respiratórias – refira-se que uma funcionária da SPE, que padece de doença do foro imunológico, usa continuamente uma máscara respiratória com filtros (que se vê obrigada a substituir a cada 100 dias). Segundo a Coordenadora da SPE, esta situação já foi sinalizada junto do Conselho Diretivo do IGFSS, que definiu um plano de ação (avaliação da qualidade do ar pelo Instituto Ricardo Jorge), a par de um plano de Medicina do TrabalhoC. Privacidade Nos postos de atendimento ao público de algumas SPE não se afiguraram garantidas condições suficientes para que os utentes possam expor a sua situação com a privacidade desejável, designadamente: nas SPE de Lisboa I e de Lisboa II (que partilham o atendimento, também com as SPE 100 e Lisboa III), pela proximidade física de 2 dos postos; na SPE Porto I, pela ineficácia do método de separação entre os postos (mesa com impressora), mas estando a decorrer obras que alterarão a atual configuração do local; na SPE de Setúbal, pela proximidade com posto do CD, acrescendo a dificuldade criada pelo ruído circundante (obrigando à elevação do tom de voz); na SPE de Viseu, pela acústica da sala (de pequenas dimensões) destinada ao serviço em causa (atendendo 1 utente de cada vez, a solução também passaria por se retirar o posto do segurança que foi instalado na mesma sala). 32  2. RECURSOS HUMANOS Conforme já mencionado, a carência de recursos humanos tem sido sucessivamente invocada pelo IGFSS como fator determinante na morosidade por que se pautam determinados atos (nomeadamente, no tratamento das oposições à execução). O mesmo motivo também se poderia associar à omissão de atos devidos – dos que deveriam ser praticados, se não oficiosamente (por lei), pelo menos em resposta a pedido expresso do contribuinte. Mas, conforme adiante melhor explanado, outras variáveis assumem peso nesta equação, designadamente objetivos internos de cobrança, com efeitos práticos nas prioridades estabelecidas pelos serviços (dando primazia a operações com retorno). De todo o modo, tendo-se indagado, junto das SPE visitadas (11), quais seriam as suas principais dificuldades, quase 2/3 (64%) assinalaram a falta de recursos humanos e, neste universo, a maioria (55%) destacou a carência de juristas e/ou de mandatários (com poderes para representar o IGFSS em juízo). E, de facto, de acordo com os dados preenchidos nos questionários remetidos a todas as SPE (22), será manifesta a insuficiência dos meios disponíveis, face ao volume de PEF instaurados anualmente. No seu último reporte, a propósito desta matéria, o IGFSS remeteu tabela relativa à “progressão e variação anual de recursos humanos do Departamento de Gestão da Dívida entre 2009 e 31/12/2018”, a saber: Total de 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Trabalhadores 194 185 184 181 178 163 154 194 201 255 Mais esclareceu que “em 2018 as equipas das Secções de Processo foram incrementadas de recursos humanos decorrentes do programa de regularização extraordinária dos vínculos precários, Lei n.º 112/2017 de 29/12”, estando “hoje (…) capacitadas com mais 60% de recursos face a 2016, ou 65% face a 2015”. Com alguma surpresa, o IGFSS concluiu que, “com esta estabilização de equipas, parte ainda em formação, e contando com a maturidade dos elementos com maior antiguidade, é agora possível fazer a recuperação de situações identificadas como prementes de resolução, nomeadamente, os contenciosos pendentes nalgumas unidades orgânicas”. Ora, mesmo com os reforços mais recentes, o volume de PEF em causa não poderá ser gerido, de forma adequada, por uma força de trabalho com as dimensões reportadas. Acresce que os números acima tabelados dirão respeito à totalidade de trabalhadores (255, em 2018), indiscriminadamente, incluídos os que não são gestores de PEF, sabendo-se, pelos elementos recolhidos, que muitas das integrações envolveram técnicos operacionais, que não exercem funções de técnicos administrativos ou de técnicos superiores. A mesma conclusão resulta do confronto com os dados preenchidos no questionário, onde foi especificamente solicitado o número de colaboradores apenas afetos à tramitação de PEF, por SPE, cujo total corresponde a metade daqueles números (127, em 2019). A partir dos dados extraídos do referido questionário estatístico, calculou-se o número de PEF que, instaurados nos últimos 2 anos, seria distribuído por funcionário de cada SPE (aos que nelas laboram como gestores de processos) – ficcionando-se uma repartição igualitária, independentemente dos critérios2 de distribuição praticados nas SPE –, sendo estes os resultados: 2 Os critérios de distribuição de PEF variam de SPE para SPE – são atribuídos aos gestores ora em função da terminação do NIF do executado, ora consoante a fase/matéria processual em que são especializados (entre outros). 33  PEF instaurados em 2017 PEF instaurados em 2018 Média SPE Gestores de PEF Totais PEF / Gestor Totais PEF / Gestor PEF / Gestor Aveiro 4 32.075 8.019 29.502 7.376 7.698 Beja (Dado não confirmado) 3 16.190 5.397 14.780 4.927 5.162 Braga 13 39.482 3.037 37.993 2.923 2.980 Bragança 4 9.439 2.360 8.589 2.147 2.254 Castelo Branco 3 10.844 3.615 10.201 3.400 3.508 Coimbra 11 21.296 1.936 19.338 1.758 1.847 Évora 5 9.410 1.882 9.598 1.920 1.901 Faro 4 32.087 8.022 28.627 7.157 7.590 Guarda 6 9.367 1.561 8.575 1.429 1.495 Leiria 7 29.210 4.173 27.629 3.947 4.060 Lisboa I 4 32.613 8.153 30.232 7.558 7.856 Lisboa II 4 32.192 8.048 30.433 7.608 7.828 Lisboa III 4 1.775 444 1.365 341 393 100 (Lx) 4 33.000 8.250 30.560 7.640 7.945 Portalegre 6 13.996 2.333 13.332 2.222 2.278 Porto I 11 38.600 3.509 35.930 3.266 3.388 Porto II 7 37.648 5.378 36.190 5.170 5.274 Santarém 6 27.490 4.582 25.920 4.320 4.451 Setúbal 11 34.102 3.100 32.397 2.945 3.023 Viana do Castelo 2 13.228 6.614 12.894 6.447 6.531 Vila Real 6 15.213 2.536 14.818 2.470 2.503 Viseu 2 25.989 12.995 23.974 11.987 12.491 Total 127 515.246 482.877 3.930 Tendo por base o rácio de PEF por gestor (média 2017-2018), em cada SPE, verifica-se, a nível nacional, que em 45% das SPE caberia a cada um dos respetivos gestores tramitar, anualmente, entre 4000 a 8000 PEF – números acima de 8000 PEF/ano chegam a ser atingidos numa SPE (5%), onde o rácio médio anual é de 12.491 PEF por gestor. Em 32% das SPE, situa-se entre os 2000 a 4000 PEF por cabeça, sendo que só em 18% das SPE o rácio fica aquém dos 2000 PEF anuais per capita: > 8000 5% > 4000 ≤ 8000 45 % > 2000 ≤ 4000 32 % Média percentual ≤ 2000 18 % PEF / Gestor 0 10 20 30 40 50 A sublinhar: estes rácios ficarão muito aquém dos reais, porquanto apenas está a ser considerada a média de PEF instaurados em 2017 e 2018, que não o acumulado de PEF ativos instaurados em anos anterioresD. Acresce que parecem existir desequilíbrios entre os recursos humanos de cada SPE e o fluxo de PEF que nelas são instaurados. Cruzados estes dados com os referentes aos valores de dívida participada em 2017 e 2018 (dívida líquida3, expurgada de anulações4 e prescrições5), tentou-se perceber se seria este o critério por que se pautaria a distribuição de trabalho pelas SPE, tendo em conta os recursos humanos disponíveis em cada uma. 3 Na presunção de que, para a eventual fixação de um critério de distribuição guiado por valores de dívida, seriam considerados os totais que efetivamente fossem geridos, ano a ano, por cada SPE. 4 Sobrepôs-se a consideração de que as anulações de dívida são efetivadas pelo ISS, por ser muito variável, de SPE para SPE, o papel mais ou menos ativo que adotam na promoção de anulações junto dos CD. 5 Os dados do questionário revelam que são manifestamente dominantes as prescrições reconhecidas através de automatismos do sistema informático, sendo residuais (por motivos adiante descritos), comparativamente, as prescrições decorrentes de análises manuais que, assim, acabam por ser inexpressivas num cômputo global das diligências levadas a cabo pelas SPE. 34 À partida, não se afiguraria adequado um tal critério, por parecer que a disponibilidade temporal necessária à gestão do fluxo de trabalho medir-se-á em função do número de PEF – dos respetivos trâmites, incontornáveis, em maior ou menor medida (dependente de vários fatores) –, independentemente do volume de dívida que lhes esteja subjacente. Calcularam-se, por SPE, as percentagens dos totais nacionais de cada uma das variáveis a considerar – recursos humanos, PEF instaurados (média 2017-2018) e valores de dívida líquida (média 2017-2018): As percentagens mais distanciadas, em matéria de valores e de PEF, seriam as ideais para se aferir de qual mais se aproximaria a percentagem de recursos humanos de que dispõe cada SPE. Nestas condições encontram-se 2 SPE, com a mesma percentagem de meios humanos (3,1%, do total nacional de 124):  A SPE Lisboa III, que nos 2 últimos anos geriu uma média de 7,8% da dívida nacional, a qual só se traduziu numa média de 0,3% dos PEF instaurados em todo o país (esta SPE é especializada em Devedores Estratégicos, com dívidas superiores a €400.000);  A SPE 1006, que nos mesmos anos ficou responsável pela cobrança de uma média de 3,4% da dívida nacional, a qual representou, em média, 6,4% do total dos PEF instaurados [esta SPE lida apenas com dívidas tituladas por Pessoas Singulares (PS)]. Dispondo dos mesmos recursos (4 gestores de PEF), a primeira SPE geriu mais do que o dobro do volume de dívida da segunda, mas tramitou o número mais inexpressivo de PEF instaurados (uma média de 393/Gestor), ao contrário do número de PEF, significativo, da segunda (uma média de 7.945 PEF/Gestor). Nos demais serviços, sem especializações por tipos de dívida e/ou de devedor, assiste-se a idêntico desfasamento entre meios disponíveis e volume de trabalho – quer este volume se meça em valores de dívida ou em número de PEF (nestes casos são mais próximas as percentagens respetivas, por SPE). 6 A SPE 100, criada para só tramitar em suportes eletrónicos – “Sem Papel” (talvez daqui derive a sua designação) –, acaba por ser das que mais trabalha com suportes físicos, pelo tipo de devedores que lhe estão afetos. 35 A título de exemplo:  Os mesmos 4,7% de recursos (6 Gestores) tramitaram na SPE da Guarda 1,1% da dívida e 1,8% dos PEF (1.495/Gestor), ao passo que na SPE de Santarém lidaram com 4,1% da dívida e 5,4% dos PEF (4.451/Gestor);  Ambas munidas com 8,7% (11 gestores) dos recursos totais, as SPE de Coimbra e de Porto I tiveram a seu cargo uma média de PEF correspondente a 4,1% (1.847/Gestor) e a 7,5% (3.388/Gestor), respetivamente;  Com 7 gestores, à SPE Porto II coube volume de PEF (7,4%) praticamente igual ao do afeto à SPE Porto I (11 Gestores), o que se traduziu num rácio de 5.274 PEF/Gestor, enquanto Braga recebeu apenas mais 0,4% de PEF (7,8%), dispondo de 10,2% dos recursos (13 Gestores), no que assim se cifrou em 2.980 PEF/Gestor. Note-se que estas últimas considerações reportam-se à constatação de que a medida dos meios disponíveis em cada SPE não parece ser determinante para definir o volume de trabalho que lhes é afeto (seja em grandezas de dívida ou de PEF), questão diferente da inicial, a manter presente, de que serão manifestamente insuficientes os recursos nacionais (127 Gestores), face aos fluxos anuais totais de PEF (cerca de 500.000, em média). Ou, de que não deixariam de ser incomportáveis os rácios que teoricamente resultariam de uma distribuição igualitária de tal fluxo entre as SPE (quase 4000/Gestor). Repare-se também que, nesta análise, já são tomados em conta os automatismos decorrentes do sistema informático, sabendo-se, pela experiência instrutória deste órgão do Estado, que da dimensão das diligências manuais subsistentes decorrem muitas das morosidades e omissões que motivam queixas e que, em último termo, suscitaram a presente inspeção. De igual modo, não foi desconsiderada a prática de “exportação/importação” entre SPE de terminações de Números de Identificação Fiscal (NIF) – i.e., certas SPE foram incumbidas de tramitar PEF de outra/s SPE, as “SPE de origem”, determinados em função da terminação (último número) do NIF do executado [PS e/ou Pessoas Coletivas (PC)]7. Presumivelmente, esta prática terá sido adotada como método para introduzir algum equilíbrio na distribuição, entre SPE, da carga processual nacionalE. Contudo, face às disparidades atrás descritas, serão muito relativos os seus efeitos – ou mesmo prejudiciais, quando desajustados (parecendo ser o caso da SPE de Viseu, que recebe PEF de Lisboa e do Porto, apresentando o maior rácio de PEF por cada gestor (uma média, nos 2 últimos anos, de 12.491/Gestor). Acresce que, no âmbito das visitas de inspeção, foram apontados alguns problemas a esta metodologia, designadamente o facto de dificultar a segurança e o rigor desejáveis à reconstituição dos trâmites dos PEF em causa (dependente de elementos a solicitar à SPE de origem), ou a circunstância de o sistema informático de gestão dos PEF não contemplar soluções adequadas à prática em causaF. Ora a SPE “importadora” não acede, nessa aplicação, a dados relevantes de PEF com origem alheia, ora a documentação emitida pelo sistema não integra os contactos da SPE “importadora” (só os da SPE de 7 Por exemplo:  A SPE de Leiria recebe da SPE Porto I os PEF de executados cujo NIF termina em 1;  A SPE de Santarém importa a terminação 2 da SPE de Setúbal;  A SPE de Vila Real recebe terminações da SPE Porto I (2, PS e PC) e da SPE 100 (8, PS);  A SPE de Viseu importa terminações da SPE Lisboa II (9, PC) e da SPE Porto II (2, PS e PC). 36 origem), gerando perda de informação e/ou uma sua receção tardia – tornando inúteis, por desatualizadas, comunicações dos executados ou prejudicando prazos legais associados aos meios de defesa exercidosG. Para além da dimensão quantitativa, também a vertente qualitativa dos recursos disponíveis tem grande impacto no trabalho das SPE, circunstância acusada pelas próprias e desde logo indiciada por muitos dos conteúdos da sua autoria, analisados na instrução das queixas que dão entrada neste órgão do Estado. De facto, a maioria das SPE (incluídas as não visitadas) sinalizou a carência de funcionários licenciados em Direito, reconhecendo que são indispensáveis para a análise de determinadas matérias. No universo dos serviços visitados, apurou-se informação variada sobre esta temática, destacando-se a seguinte:  A SPE Lisboa I (especializada em dívidas tituladas por PC) não integra jurista algum, nem logrou suprir esta falta através do procedimento8 de mobilidade interna de finais de 2018 (por desistência do candidato), motivo pelo qual, desde março de 2019 (altura em que perdeu o “outsourcing jurídico”, partilhado com as SPE Lisboa II e 100), cessou a análise de quaisquer prescrições, exercícios de audição prévia (à reversão da dívida) e oposições à execução (todas acriticamente remetidas para tribunal, salvo nos casos que “manifestamente” justifiquem a revogação do ato);  A SPE Lisboa II (também afeta a dívidas de PC), munida de 3 juristas (1 em serviço e os demais em formação), não dispõe de qualquer mandatário, agora contando com o apoio do Gabinete Jurídico do IGFSS, mas apenas para “os mínimos” (representação em juízo para contestação de oposições), cabendo-lhe efetuar toda a análise jurídica (desde que perdeu o “outsourcing jurídico”), sem que obtivesse resultados no procedimento de mobilidade de finais de 2018 (por desistência do candidato);  A SPE Porto I, dispondo de 1 mandatário (e 2 solicitadores), vê-se na contingência de este recurso ser partilhado com outras 2 SPE (Porto II e Viana do Castelo, cujos Coordenadores são os respetivos mandatários exclusivos, tarefa que cumulam com as funções de coordenação destes serviços), situação não alterada com o último procedimento de mobilidade, lançado em finais de 2018, findo sem sucesso (por desistência do candidato). Ainda em ambiente de visitas (em geral), a mensagem aí veiculada foi a de que dificilmente se consegue evitar a desistência dos candidatos, num procedimento de mobilidade interna – única modalidade considerada, pelos constrangimentos legais e orçamentais associados a contratações externas –, assim que percecionam o volume de trabalho em causa, no quadro de pessoal atualmente vigente. Também foi estabelecido um paralelismo com a AT, cuja representação em juízo pelo Ministério Público a desonera do recrutamento de mandatários, ao contrário do que sucede com as SPE. Os dados do questionário não contrariam o descrito, sendo expressivo o facto de, nos elementos integrados nos últimos 2 anos, num total de 85 (a nível nacional), só 4 serem licenciados em Direito – sem prejuízo de prosseguirem as tentativas, pelo menos em Lisboa (SPE Lisboa I, II e 100), através de novo procedimento9 de mobilidade interna (2 vagas para mandatário)H. No mais, o questionário revela que, a nível nacional, as SPE dispõem de 43 juristas (incluídos mandatários)I, nos quais se incluem os 8 Coordenadores licenciados em Direito – 3 deles também mandatários exclusivos da sua SPE –, pelo que, com disponibilidade temporal adequada (i.e., sem cumulação de funções) e com experiência suficiente (estarão em formação os integrados em 2019), serão cerca de 31 os juristas em serviço pleno, o que teoricamente corresponderia a quase 1,5 juristas por cada SPE. 8 BEP OE 2018/0131. 9 BEP OE 2019/0941. 37 Reitere-se que, na prática, situações há em que o mesmo jurista representa 0,5 ou mesmo 0,3 em cada SPE, fruto do facto de ser partilhado por 2 SPE ou, mesmo, 3 SPE – é o caso dos mandatários, 8 nestas condições, destacando-se o exemplo já referido, do que, na SPE Porto I, se multiplica por 3 SPE. Replicam-se aqui as considerações feitas quanto aos recursos humanos, em geral. Sendo já de si em número escasso – uma autêntica raridade, que não se compadece com a multiplicidade de atos que em execução fiscal requerem análises jurídicas –, os juristas disponíveis marcam presença nas SPE com desfasamentos que não se poderão explicar mediante hipotéticos critérios de volumes de dívida e/ou de PEF instaurados em cada SPE (o mesmo raciocínio, atrás delineado, ser-lhes-á aplicável). Por último e ainda a propósito de qualificações, foi feito um levantamento da frequência e do conteúdo das mais recentes ações de formação realizadas em cada uma das (22) SPE, parecendo mais apreensível uma representação gráfica da evolução registada: 2017 2018 2019 jun-jul set mai jun set jan mar abr abr-mai Trabalhadores Contact Center SPE Atendimento (nova aplicação Revitalização Plano Prest. CPA 2015 Insolvência Independentes Fl. Cálculo Reversão Venda Penhoras) Presencial SEF PEF DQC No SEF MIPE Aveiro 3 8 1 1 Beja 3 1 1 1 3 Braga 1 1 2 1 5 5 1 Bragança 1 3 2 Castelo Branco 2 1 2 3 Coimbra 2 1 1 2 3 3 Évora 1 1 2 3 Faro 2 2 1 4 1 Guarda 1 1 2 1 2 Leiria 1 2 2 2 1 2 2 Lisboa I 4 1 6 2 3 Lisboa II 2 1 5 1 2 2 1 Lisboa III 1 2 1 1 3 100 (Lx) 5 1 1 2 2 Portalegre 1 1 2 1 2 Porto I 1 2 1 1 3 1 3 Porto II 1 1 8 2 3 Santarém 2 1 3 3 2 Setúbal 2 1 3 1 7 2 Viana do Castelo 1 2 1 1 Vila Real 1 1 2 1 2 Viseu 1 2 1 2 2 2 PARTICIPANTES 8 1 2 5 1 10 2 36 8 2 11 57 42 47 9 Participantes 20 Participantes 203 Participantes Quanto à frequência, em 2017 o número de formandos totalizou 9, em 2018 ultrapassou o dobro (20) e, em 2019, assistiu-se a um extraordinário incremento, traduzido em 203 participantes em ações de formação, incluídas SPE cujos elementos se mantiveram sem as frequentar nos 2 anos anterioresJ. A recente integração de funcionários, desde finais de 2018 (vd. ação “PEF”, de setembro), bem justificará esta melhoria – sendo recorrente a preocupação manifestada pelas SPE (nas visitas e via questionário) quanto à inexperiência destes colaboradoresK –, mas também se percebe, pelos conteúdos das ações de 2019, o impacto naturalmente produzido, nesta matéria, pela nova aplicação informática de penhoras (MIPE), bem como pelos inovadores objetivos de vendas (até ora inauditos, como adiante esclarecido). As ações de formação, residuais ou de todo inexistentes (em 7 SPE), antes de 2019L, podendo introduzir melhorias na qualidade técnica do trabalho desenvolvido, não suprirão nem constituirão alternativa adequada para suprir a carência, manifesta, de juristas, essenciais para a análise das matérias em causa. 38  3. SISTEMA INFORMÁTICO Neste ponto, interessará descrever as ferramentas informáticas de que as SPE dispõem, em termos de equipamentos (hardware) e de aplicações (software), bem como os constrangimentos que originam no trabalho desenvolvido por estes Serviços, tendo presente o papel desempenhado, nesta matéria, por outros Institutos – Instituto de Informática, IP (II, IP) e ISS. Relativamente às aplicações disponíveis, a descrição dos seus contornos procurará ater-se a questões transversais (sobre a acessibilidade e o tipo de informação disponível), sem prejuízo do reporte de limitações concretas (problemas de conceção) – também em local próprio, enquadradas pela análise de fases e/ou atos processuais onde suscitam constrangimentos, para uma perceção prática do seu impacto. Software – dispersão, informação (falível, inacessível ou indisponível) e SEF (desempenho e falhas de conceção) São várias as aplicações por que se dispersa a informação utilizada pelas SPE, encontrando-se em diferentes plataformas, geridas por entidades distintas. Dispersão Uma plataforma, designada de Sistema de Informação da Segurança Social (SISS), integra vários subsistemas, destacando-se os seguidamente enunciados:  Gerido pelo IGFSS (/respetivas SPE), o Sistema de Execuções Fiscais (SEF), com os dados e os trâmites de cobrança das dívidas participadas pelo ISS (respetivos CD) – dívidas contributivas [contribuições e quotizações das empresas, a par de contribuições de Trabalhadores Independentes (TI)] e dívidas por pagamento indevido de prestações sociais (subsídios, pensões, etc.);  Geridos pelo ISS (/respetivos CD),  Um sistema com informação sobre os fluxos de contribuições e de quotizações (SICC), integrando a “Conta Corrente” dos contribuintesM, na sua relação com o ISS;  Um sistema de identificação e qualificação (IDQ) dos contribuintes, onde se verifica a atividade do executado (como TI ou trabalhador por conta de outrem), se e quando exerceu funções de gerência como Membro de Órgão Estatutário (MOE), entre outros;  Um sistema para consulta de dados fiscais (CDF)N, em interconexão com algumas bases de dados da AT – as de IMI (bens imóveis dos executados) e de IRS (rendimentos de TI). Outra plataforma consiste na Intranet, gerida pelo IGFSS (em articulação com o II, IP), onde são partilhadas listagens com “informação de gestão” – sobre os PEF (ativos e extintos) –, orientações centrais e minutas, entre outros elementos. 39 Noutra plataforma, apelidada de Sistema de Apoio à Gestão (SAG), as aplicações tratam de temáticas tão dísparesO como:  “Penhoras” – ordens, transferências de valores cativos, cancelamentos e restituições;  “Reclamações”, em Livro;  “Documentos” – citações centrais e respetivos avisos de receção (A/R), em suporte digitalizado;  “Mails” – registo de comunicações eletrónicas dos contribuintes, referentes a planos prestacionais;  “Devedores Estratégicos”. Servindo o Outlook como repositório dos emails trocados com os contribuintes através da caixa da SPE (spet._@seg-social.pt), já o correio eletrónico central, do Departamento de Gestão de Dívida (DGD) do IGFSS (igfss-divida@seg-social.pt), é gerido numa plataforma apelidada de FINESSE – carregada em outsourcing, com triagem por assuntos (cada entrada de email gera uma ordem de serviço em matéria de planos prestacionais, de garantias ou de cancelamentos de penhoras), depois distribuídos pelas SPE. Por último, dependendo da SPE que esteja em causa, as entradas postais poderão estar registadas e digitalizadas noutra plataforma, o SMARTDOCS. A pluralidade destas fontes de informação também se verifica ao nível da respetiva gestão – por exemplo: para a anulação de dívida que se mostre indevida (em SICC) ou para a correção/atualização de períodos de gerência (em IDQ) de um contribuinte visado para reversão de dívida, a SPE depende do ISS (/CD)P; para consulta de uma citação central (e respetivo A/R) que não conste digitalizada em SAG, a SPE depende do IGFSS (na posse dos suportes físicos em causa). Os próprios trâmites dos PEF são adotados por gestores distintos, ainda que no âmbito do mesmo organismo. Tanto podem resultar de iniciativa local (das SPE, ou de “ações distritais”), como podem ser concretizados a nível central, através das chamadas “ações nacionais” (de citação, de penhora, de reversão, entre outras). Não raro, em ambiente de visita inspetiva, o sistema informático vigente foi descrito como uma “manta de retalhos”Q, pela dispersãoR da informação e dos próprios atos de gestão por uma multiplicidade de fontes e entidadesS, acrescendo as dificuldades inerentes ao mecanismo de importação/exportação de terminações de NIF, entre SPE (atrás aludido), carenciado de respostas adequadas em matéria de aplicações informáticas, tornando as SPE “importadoras” dependentes de informação na posse das SPE de origem ou dos Serviços centrais. Informação (falível, inacessível ou indisponível) Falível Quanto à falibilidade da informação disponível, para além da parca qualidade da dívida (em conta corrente10) participada para execução – assacável ao ISS e adiante analisada –, destaca-se o problema, apontado por 45% das SPE visitadas, da falta de atualização da IDQ, por parte do ISS. Segundo o descrito, os dados de MOE não são completos ou fidedignos, porquanto as renúncias à gerência não são registadas oportunamente, pelo que “muitas das revogações de reversões resultam deste facto”T. 10 A expressão “conta corrente” constante do presente texto é sempre sinónimo de “conta corrente contributiva”. 40  Inacessível No SEF, a informação de gestão relativa aos PEF só é passível de ser acedida por parte das SPE de origem. Isto significa que as SPE “importadoras” (de terminações de NIF de outras SPE), incumbidas de tramitar processos alheios, são precisamente as que se veem impossibilitadas de aceder, na ferramenta principal de gestão dos PEF, a informação essencial para esse efeito. Se, para a reconstituição dos trâmites processuais, já dependem da remessa de elementos por parte das SPE de origem, também em termos informáticos têm que se socorrer de fonte alternativa de informação (a Intranet, gerida pelo IGFSS). No SISS, apenas algumas das suas aplicações são acedidas pelas SPE (destacando-se o SEF, o SICC e o CDF) e, mesmo nessas, os perfis de acesso dos funcionários dependem ora da antiguidade, ora de oportunidade (entrada no Serviço aquando de autorização determinada), ora de fatores não compreendidos cabalmente pelos seus utilizadores, coordenadores incluídos. Não se trata aqui de critérios de acesso em função de competências reservadas à coordenação – como o registo de prescrição de dívida (para controlo de riscos), a correção de Documentos Únicos de Cobrança (DUC), a transferência de créditos (do executado, para conta corrente) ou a anulação de juros [de Quantia Exequenda (QE) anulada pelo ISS na pendência de PEF]. A inconsistência nos perfis de acesso, de SPE para SPE – numas o acesso é cingido ao/à Coordenador/a, noutras é alargado à maioria dos colaboradores (exceto os mais recentes), noutras é vedado só a alguns funcionários (independentemente da sua antiguidade) – verifica-se relativamente às seguintes aplicações:  CDF (com dados fiscais relativos aos rendimentos e património dos contribuintes), havendo coordenadores que lamentam a falta de acesso por parte de “assistentes técnicos” que fazem planos prestacionais (pela necessidade de aferir da prestação/isenção de garantia);  IDQ (com informação sobre períodos de gerência de MOE, entre outra), necessária para reversões;  GR (Gestão de Remunerações), com históricos mensais e anuais de Declarações de Remunerações (referência de cálculo das contribuições e das quotizações). Indisponível Várias foram as SPE que manifestaram a necessidade de “um SEF com mais informação”, também para que não dependam tanto da sede, do ISS ou de entidades terceiras. Quanto a informação própria do circuito da SS, um dos maiores constrangimentos sentidos pelas SPE consiste no facto de, cobrando coercivamente dívidas referentes a prestações sociais (subsídios e pensões indevidamente pagas aos cidadãos, objeto de Notas de Reposição), não disporem de quaisquer dados nesta matéria, para além das certidões de dívida emitidas pelo ISS. Nestes casos, as SPE ficam na total dependência dos CD – da sua proatividade ou, mesmo, da sua disponibilidade para prestar resposta a pedidos de informação (que, nesta matéria, atingem os tempos de espera mais críticos). No próprio SICC, gerido pelo ISS, não é disponibilizada informação alguma quanto à evolução destas dívidas na esfera da entidade credora. Nomeadamente, quanto a eventuais anulações deste tipo de dívida (na pendência de PEF), ou quanto a factos que o justificassem, como operações de compensação promovidas pelo ISS – através de deduções a prestações sociais em curso (por exemplo, subsídios de desemprego), 41 sendo o caso paradigmático das que incidem sobre pensões, que só no seu termo, atingido o total de dívida identificado (décadas volvidas, em muitos casos), é que são reportadas pelo Centro Nacional de Pensões (CNP), altura em que o ISS procede às anulações. Diferentemente, caso o CD falhe em comunicar anulações de QE correspondente a contribuições – por lapso ou por não adotar tal prática (o que faz parte da experiência de muitas das SPE visitadas) –, tomando delas conhecimento só através do executado (no limite, não desejável), pode a SPE consultar o SEF, onde são refletidas as anulações efetuadas na conta corrente do contribuinte (também disponível para consulta/confronto). Em matéria de prestações sociais, inexistindo contas correntes (porquanto não se trata de uma relação contributiva), também ficam comprometidas as restituições associadas à cobrança indevida ou excessiva deste tipo de dívidas, conforme adiante melhor descrito (em local próprio). Esta indisponibilidade de informação resulta de uma sua não contemplação, absoluta, nos sistemas – diferenciável de falhas de conceção em aplicações que tenham sido criadas para dar resposta a uma necessidade, assim contemplada, ainda que de forma relativamente inoperante (como os casos abaixo descritos, relativos ao SEF). Quanto a informação radicada em entidades terceiras, quase 1/3 da totalidade das SPE sinalizou a falta de interconexão com bases de dados da AT e do Instituto dos Registos e do Notariado (IRN), tendo em vista, designadamente, dados:  Do e-Fatura (da AT), para penhoras de créditos (junto da clientela dos executados);  Das Conservatórias de Registo Comercial, para aferição de períodos de gerência de MOE;  Das Conservatórias de Registo Predial, para conhecimento dos números de descrição dos imóveis (os dados de IMI só identificam o número matricial);  Das Conservatórias de Registo Automóvel, para consulta deste tipo de património. A este propósito, refira-se que foram aprovadas disposições legais (vigentes em 2019) que poderão contribuir para uma eventual concretização do alargamento da informação disponível, a saber:  Norma orçamental11 que prevê que o IGFSS possa obter informações referentes à identificação do executado e dos seus bens penhoráveis, através da consulta direta às bases de dados da AT, da SS, dos registos predial, comercial, automóvel e civil, bem como de outros registos ou arquivos semelhantes;  Normativos12 que cometeram ao IGFSS a atribuição de fiscalizar o cumprimento das obrigações dos devedores com dívida à SS em execução fiscal (para recolha da prova necessária à instrução dos respetivos processos), dotando de poderes inspetivos os trabalhadores nessas funções. Neste último caso, os poderes de inspeção atribuídos ao IGFSS também viabilizariam, para efeitos de penhoras de créditos, a obtenção da conta de clientes dos executados. Contudo, dificilmente se vislumbra uma exequibilidade desta nova atribuição, fiscalizadora, por parte do IGFSS, no contexto atual de recursos humanos disponíveis nas SPE (se lhes fosse cometida tal função, por tramitarem os PEF que a legitimam). 11 Artigo 134.º (Consulta direta em processo executivo) do Orçamento do Estado para 2019 (Lei n.º 71/2018, de 31-12). 12 Artigos 3.º/3 f) (Missão e atribuições) e 15.º-A (Poderes de autoridade) do DL n.º 84/2012, de 30-03 (que aprovou a orgânica do IGFSS), na versão introduzida pelo DL n.º 56/2019, de 26-04. 42 Por outro lado, também a possibilidade prevista no Orçamento do Estado (para 2019) terá que ser operacionalizada, através de medidas de concretização que a efetivem, i.e., a obtenção de informação mediante consulta direta das bases de dados da AT e do IRN – sabendo-se que o assunto foi comunicado ao II,IP, para desenvolvimentos aplicacionais de implementação (de acordo com Orientação do IGFSS)13. Ainda sobre informação indisponível, cumprirá dar nota de uma dificuldade transversalmente exteriorizada pelas SPE visitadas, numa delas assim formulada: “a falta de comunicação integral de dados entre os diferentes Institutos (IGFSS e ISS), pois se toda a informação estivesse disponível, em tempo real (suspensões, pagamentos, anulações, etc., não refletidos no sistema), evitava-se a maior parte dos problemas, sobretudo em matéria de restituições, PAD e Notas de Reposição”. Os exemplos enumerados parecem mais relacionados com a inexistência, absoluta (em sistema), de certo tipo de informação – em matéria de prestações sociais, conforme atrás referido. Mas, a mesma citação também abrange e descreve, com assertividade, o problema do desfasamento temporal entre a prática dos atos e um seu reflexo em sistema, reiteradamente assinalado nas visitas inspetivas. Não se tratando de informação absolutamente subtraída às SPE, não deixará de produzir resultados comparáveis, porquanto um desfasamento dilatado e persistente, como o reportado, conduzirá à prática ou à omissão, indevidas, de atos, bem como à adoção de diligências de correção, prejudicando os direitos dos executados e a eficiência dos Serviços. SEF (desempenho e falhas de conceção) Desempenho No âmbito das visitas inspetivas, solicitou-se às SPE uma avaliação do SEF – num espetro gradativo entre nulo, mau, razoável, bom, muito bom e excelente –, em termos de legibilidade, utilidade e adequação (também de velocidade, analisada no ponto seguinte, relativo ao hardware). Os maiores consensos verificaram-se numa avaliação de razoável (64% das SPE), quanto à adequação desta aplicação, e de bom (55%), quanto à respetiva legibilidade. Entre razoável e bom (cada qual com 36%) dividiram-se as SPE, na valoração da utilidade do SEF – num aparente conflito, relativamente à principal ferramenta de tramitação dos PEF, entre a sua indispensabilidade e a sua margem para melhorias. O SEF permite efetuar levantamentos direcionados, ora de Processos – através de filtros de pesquisa (simples e avançada) por data de instauração, QE, fase e tipo de tributo, passíveis de outros cruzamentos (processos ativos, c/ p. prestacional, etc.) –, ora de Relatórios de Secção de Processos (só acedidos pela SPE de origem), por atos tipificados (pagamentos, penhoras, prescrições, etc.). 13 Orientação Técnica 01/VCD/2019, de 02-01, com o assunto “Lei do Orçamento de Estado para 2019 – Alterações introduzidas no âmbito das competências do DGD”. 43 Contudo, os resultados das pesquisas são gerados em PDF, de formato não editável, motivo pelo qual a maioria das SPE visitadas não utiliza o SEF para efetuar os levantamentos necessários à gestão dos PEF. Só 27% das SPE é que o faz, mas apenas parcialmente – para identificar devedores de quotizações e de maior risco, universos para ações distritais ou o valor cobrado pela SPE em determinado período – e sempre mediante cruzamento com a informação central que é partilhada na Intranet. Todas as SPE socorrem-se, quase exclusivamente, das listagens que figuram na Intranet, em formato de EXCEL, cabendo ao Núcleo de Informação e Monitorização (NIM, integrado no DGD) fazer a ponte com o II, IP, remetendo emails sobre a disponibilidade das listagens elaboradas/atualizadas pelo II, IP. De acordo com o apurado, a listagem que reúne mais campos de informação é a de “PEF ativos” – inclui todos os PEF e apensos, identificando fases, CAE, créditos, emails, valores, penhoras, tipo de contribuinte, suspensões, situação de garantia, etc. Ainda assim, também foi apontada como integrando dados “em bruto”, que “a “SPE não tem tempo para analisar”, e como sendo “muito incompleta numa ótica funcional”. Também suscitam interesse as listagens relativas ora a valores entrados em SAG (transferidos para conta do IGFSS por força de penhora) – a de “Transferências SAG, sem dívida”, de remanescentes de penhora (para aplicação noutras dívidas) –, ora, no final de cada ano14, a de “Transferências por validar” (valores pagos ou penhorados, já na esfera do IGFSS, que aguardam a sua imputação no PEF). Todavia, também se constatou que as listagens associadas às reversões não serão operacionais, a saber: as de “Reversões por citar” e de “Revertidos sem dívida de QE” (“não funcionam”, “saem a branco”), bem como a de “PEF em reversão” (“só têm alguns NIF”). Por outro lado, no rol consultado, não se detetou listagem alguma cuja designação revelasse um acompanhamento dos planos prestacionais deferidos no âmbito do Programa Especial de Redução do Endividamento ao Estado (PERES)15, matéria que ainda suscita queixas a este órgão do Estado. Na mesma linha, também nenhuma indiciava qualquer levantamento, junto do ISS ou do CNP, das anulações de QE (por exemplo, anulações semanais, por CD) – decorrentes de atos de decisão (pela inexistência da dívida) ou de compensação (deduções a subsídios/pensões). Outro aspeto aferido, quanto ao funcionamento do SEF, consistiu em saber se estaria parametrizado para emitir alertas, relativamente a eventos selecionados pela sua relevância (designadamente, em matéria de prazos legais). De entre as visitadas, só 1 SPE afirmou que o SEF tem um ecrã de alertas, por PEF, na Visão do Executado, mas também afiançou que não o utiliza, porque a consulta, NIF a NIF, não é prática/eficiente. 14 Só contam, para a estatística de cobrança das SPE, os pagamentos (coercivos ou voluntários) que forem validados até 31 de dezembro de cada ano. 15 Aprovado pelo DL n.º 67/2016, de 03-11. 44 As demais SPE visitadas (91%) asseveraram que o SEF não inclui alertas automáticos, nem os permite agendar – fosse por desconhecimento, fosse pela impraticabilidade do mecanismo existente. O suprimento desta função passa por controlos manuais – por exemplo, levantamentos quinzenais dos pedidos de planos prestacionais registados, mas ainda não elaborados. Falhas de conceção Entre as falhas de conceção assinaladas pelas SPE visitadas, as de cariz mais abrangente (claros ecos da dispersão atrás descrita) prendem-se com o facto de:  O SEF não permitir uma consulta e gestão «integral/integrada/contínua dos PEF, que também fosse “users friendly”» – por não integrar toda a documentação do PEF, logo a começar pela citação e pelo respetivo A/R (na falta de uma sua digitalização e colocação no SAG, figurando no SEF “citação confirmada”, não é possível verificá-lo documentalmente)U V;  O SEF não comunicar com o SAG, designadamente em matéria de penhoras (“a SPE não devia perder tempo com cancelamentos que deveriam ser automáticos, por óbvios, como aquando de PEF extintos”)W – foi dado conhecimento de que estavam em curso diligências de criação de um novo modelo de penhoras (foram reunidos contributos junto dos Coordenadores das SPE), mas não foi identificada uma perspetiva temporal para a sua finalização e operacionalizaçãoX. Quanto a falhas concecionais mais específicas, atinentes à desconsideração aplicacional de determinados atos, o módulo que se destacou foi o da reversão, porquanto nele:  O SEF não possibilita a suspensão de PEF relativamente a revertidos e insolventes – não se consegue suspender PEF por insolvência pessoal do revertido, uma vez que o separador das suspensões só opera insolvências de devedor originário (estando tipificado, é incompleto, só se podendo editar a data da insolvência, mas não o NIF do revertido) – SPE há que inativam a reversão, enquanto outras ativam uma tipificação suspensiva (“Contencioso”), sempre implicando uma “adulteração em SEF”;  O SEF não permite introduzir alterações em PEF com reversão, nomeadamente a desapensação de PEF, necessária para viabilizar ao responsável subsidiário um pedido de plano prestacional só para alguns dos PEF apensados – previamente ao plano, a reversão tem que ser inativada (para se desapensar PEF) e, depois, refeita (com a reinserção de todos os antecedentes), “falseando-se uma realidade em SEF”. Os métodos de superação adotados pelas SPE – para contornar a ausência de ferramentas adequadas – têm a agravante de implicarem a elaboração de um despacho por cada adulteração efetuada em SEF (acrescendo as distorções estatísticas, nos casos de ativações simuladas de “Contencioso”). 45 Hardware – lentidão e falências Ainda sobre problemas de natureza informática, reportados em ambiente de visita ou no questionário de âmbito nacional, mais de 1/4 das SPE sinalizou constrangimentos relacionados com a capacidade do hardware disponível (computadores e servidores), mormente a lentidão dos sistemas e as suas interrupções frequentes. O parque informático das SPE será constituído por equipamentos em número suficiente, na perspetiva das SPE visitadas, porquanto são em medida idêntica à dos recursos humanos disponíveis, permitindo um rácio de 1 computador/Gestor. Contudo, a respetiva potência ficará aquém da necessária – foi apontada como imperativa a substituição da totalidade dos computadores em serviço. De entre as SPE visitadas, só 2 terão beneficiado de uma renovação integral dos seus equipamentos – as SPE de Coimbra e de Viseu, que registaram melhorias muito significativas desde então (2017/1018), no que não dependa dos servidores (que subtraem utilidade à capacidade acrescida dos novos recursos). A este propósito, algumas SPE associaram os problemas de rede (“cada vez mais frequentes”) aos servidores de que se socorrem, ora partilhados com o CD em cujas instalações as SPE laboram – recorde-se o caso agravado da SPE Porto I, que estabelece ligação com o CD através de uma antena de rádio –, ora aparentemente autónomos, mas associados a complicações acrescidas, desde que foram mudados para Viseu. Os servidores não terão capacidade adequada para comportar o volume de informação que os sistemas encerram, imprimindo lentidão excessiva às interações pretendidas (“até para a simples abertura de um PDF”). Pelo mesmo motivo, ficarão inviabilizadas consultas simultâneas da mesma aplicação (por mais do que um utilizador) – em boa parte das visitas, aquando de pedidos de consulta, observou-se a necessidade de se requerer ao utilizador momentâneo que saísse da aplicação, a qual, depois de consultada, era de imediato encerrada, de forma a possibilitar uma consulta por outrem. Ademais, também se verificaram dificuldades na abertura simultânea de várias aplicações (pelo mesmo utilizador). Dificilmente este estado de coisas será compatível com um sistema informático caraterizado pela dispersão da sua informação por uma multiplicidade de aplicações, como é o caso. Conforme atrás descrito, para gerir os PEF, as SPE são obrigadas a consultar dados dispersos por vários sistemas. Já quanto ao SEF, em particular, a avaliação da respetiva velocidade, solicitada às SPE visitadas, traduziu-se no juízo mais consensual deste exercício: 73% das SPE considerou-a “razoável”. No que extravase as vicissitudes associadas aos servidores, a parca velocidade do SEF (também) resultará do facto de “estar dentro do SISS, um monstro de dados, pesado, tornando tudo lento e obsoleto”. Estabelecidos paralelismos com o portal da Segurança Social Direta (SSDireta) – a contrario (pelo bom funcionamento desta, por confronto com o SEF) –, uma das soluções equacionadas defendia a “webização de todo o SEF, para ser mais rápido”. Por último, no que diz respeito a quebras de sistemas que perturbem o trabalho das SPE – interrupções transitórias, mas frequentes, ou falências mais duradoras –, o calendário das visitas inspetivas (realizadas de fevereiro a abril de 2019) coincidiu com o período em que o SAG colapsou, a nível nacional (não era passível de ser acedido), assim permanecendo, nas SPE visitadas, durante 2 a 3 semanas. 46 Enquanto o SAG esteve em baixo, não eram feitos cancelamentos16 de penhoras – só manualmente, “mas sem dar resposta a tudo” –, nem eram pedidas transferências de valores cativos ou imputados valores penhorados (insuscetíveis de consulta). Também não podiam ser despachados pedidos de análise de prescrição – na impossibilidade de consulta dos suportes digitalizados de documentação relevante para esse efeito (citações e respetivos A/R). No mais, as SPE reportaram que as quebras se agudizaram em 2019, em frequência e duração (“têm sido muito mais frequentes”, afetando total ou parcialmente os sistemas (“ou não há sistema, ou só há sistema em parte”) e abrangendo múltiplas plataformas, como o Outlook e o SISS (onde se integra o SEF) – “em 07- 03-2019, o país inteiro não teve SISS”. Indagada a frequência deste tipo de vicissitudes, nas SPE visitadas – separadamente, aos Coordenadores e aos funcionários então adstritos ao atendimento presencial –, foram estes os resultados: Coordenadores Atendimento Presencial 1-2/semana Raras (salvo SAG) 1/mês 1/3-3 semanas 1/mês Raras 1/mês Bastantes 1/mês 2/mês 1/mês 2/mês 8/ano Por vezes 4-5/ano Lentidão/ semanal 4/ano 2/semana e lentidão (por vezes) 2/ano Raras (salvo SAG) Raras (salvo Outlook) 1/mês Uma vez verificada uma quebra de sistema, os serviços de atendimento ao público recorrem à SSDireta 17 (se estiver em funcionamento), ou limitam a sua prestação a esclarecimentos genéricos, à recolha de dados para remessa de DUC e à receção de formulários (de reclamação ou de requerimento). II,IP Não tendo sido objeto de inspeção, os moldes de funcionamento ou o desempenho do II,IP não são analisados no presente Relatório, limitando-se este trecho a espelhar uma perspetiva que, embora unilateral, foi reiteradamente manifestada pelas SPE (incluídas as não visitadas, via questionário), no âmbito da descrição dos constrangimentos informáticos que experienciam. Quanto às questões mais óbvias, relacionadas com falhas de conceção de índole mais específica – atrás referidas, com destaque para a impossibilidade de suspensão de PEF em caso de insolvência pessoal dos revertidos –, as SPE afirmaram que há muito que já foram sinalizadas, desde então aguardando-se desenvolvimentos, que não se terão registadoY. Citando-se uma das considerações sobre este tipo de lacunas informáticas – tratando-se de palavras que também indiciam uma aparente passividade por parte do DGD (na intermediação feita, com o II,IP) –, «apesar de reiterados pedidos de intervenção informática, apresentados, de forma muito específica, aos Serviços Centrais (ao DGD), a resposta é sempre a mesma: “o II,IP tem outras prioridades”»Z. 16 O SAG acautela, automaticamente, cancelamentos de penhoras de PEF extintos e de PEF com planos prestacionais com a 1ª prestação paga (e com garantia prestada ou com dispensa/isenção de garantia). 17 Todos os funcionários têm perfil de acesso. 47 Outra questão prende-se com minutas que são extraídas do SEF, alegadamente desatualizadas (face às que vão sendo partilhadas na Intranet) e, até, juridicamente desconformes. Acresce que tais minutas também não poderão ser corrigidas e/ou complementadas, porquanto não serão editáveis – SPE há que criaram as suas próprias ferramentas, visando uma agilização de procedimentos e uma otimização de conteúdos (por exemplo, despachos de revogação em sintonia com pronúncias de audição prévia). Mais preocupantes seriam, a confirmar-se, os timings de resposta do II,IP a pedidos pontuais de assistência (na veste de Helpdesk) – relacionados com a rede, com mensagens de erro impeditivas da realização de certos atos, com incompatibilidades, etc. –, consistentemente apontados como correspondendo a 1 ou 2 anos de espera, pelos quais se multiplicam insistênciasAA. Uma das interpretações avançadas pelas SPE, a este propósito, selecionada pela sua assertividade, foi expressa da seguinte forma: “o II,IP trabalha por contrato (em função do caderno de encargos da contratação pública de cada ano), não sai da caixa, não se desvia do objeto contratado – por exemplo, no regime dos incêndios, para suspender os PEF, o II,IP deixou de fazer as rescisões dos acordos”. Sumariamente, as palavras das SPE sugerem que o II,IP se pauta por prioridades definidas em função de planos contratuais de atividades:  Cuja fixação não terá vindo a dar resposta aos concretos pedidos de assistência estrutural – quanto a lacunas aplicacionais, com efeitos lesivos para os executados, salvo expedientes utilizados por algumas SPE (que oneram os seus parcos recursos com diligências adicionais e/ou que deturpam as estatísticas globais de gestão);  Cujo cumprimento terá primazia sobre os pedidos de assistência pontual (em Helpdesk) que, acabando por ser respondidos, sê-lo-ão com morosidade excessiva, independentemente dos prejuízos que para os executados acarrete uma anomalia informática ordinária. Desconhecendo-se, pela razão indicada, qual seja a realidade dos factos, já é de conhecimento público a disparidade exponencial dos investimentos feitos nos sistemas da AT, por contraposição com os que suportam a atividade do II,IP – uma SPE aventou que a solução seria, “sumariamente, que o SEF fosse uma cópia do sistema da AT“. Na eventualidade de algum destes reportes encontrar correspondência na situação vigente, afigura-se que uma sua verificação, pela Tutela competente, mereceria toda a atenção – a bem do rigor e da eficiência da cobrança nos Serviços tutelados (num Estado Social) e, outrossim, do respeito pelos direitos e garantias dos executados (num Estado de Direito). 4. ATENDIMENTO AO PÚBLICO O serviço de atendimento ao público é prestado ora presencialmente, ora à distância – por meio de contactos telefónicos (centralizados e, parcialmente, locais) e via correio eletrónico (caixas central e locais). Neste ponto, é mais detalhada a análise do atendimento presencial, quanto ao seu modo de funcionamento, aos recursos nele empregues (face ao número de solicitações, de SPE para SPE) e aos tipos de desempenho observados (grau de autonomia e de resolução, concreta, de problemas). Quanto aos esclarecimentos prestados (ou não) aos contribuintes – presencialmente, por funcionários ou através de suportes informativos (afixados/distribuídos nos locais de atendimento), ou via email –, a sua 48 descrição é feita ao longo do Relatório, a propósito de cada uma das questões, de índole mais jurídica, onde este aspeto também foi indagado. Atendimento à distância - contactos telefónicos e correio eletrónico Antes de mais, cumpre sinalizar que é confusa e não é imediata a forma pela qual são disponibilizados, no sítio da SS, os contactos em causa (números de telefone ou endereços de email). 49 A linha telefónica imediatamente apreensível diz respeito ao atendimento do ISS, que não do IGFSS (o mesmo sucede no Portal da SSDireta), linha para a qual também remetem os separadores mais claros e acessíveis (sob “A Segurança Social”) – “Serviços de atendimento”, “Linha Segurança Social/Atendimento Automático”. Passível de ser confundida com a linha do ISS, pelo motivo referido, a linha do IGFSS também só é passível de ser conhecida através de um percurso longo e não intuitivo, parecendo que o sítio da SS foi concebido para alocar informação do ISS, e depois utilizado para também suportar a do IGFSS, sem que as adaptações lograssem retirar-lhe a natureza de enxerto, remetido para um plano secundário. Nos locais onde são informados os meios de atendimento do IGFSS (linha nacional e caixa eletrónica central) – seja pelo percurso iniciado em “Sou Cidadão” ou “Sou Empregador” (o caminho é idêntico), seja pelo que explora os “Organismos” da SS –, o texto remete para a consulta dos contactos das SPE. Nessa parte, figurando números de telefone individualizados, não constam os endereços de email correspondentes às caixas de correio de cada SPE, mas sim a caixa central, do DGD (igfss-dívida@seg- social.pt). Os emails dos contribuintes rececionados na caixa central são os que são triados e registados na aplicação FINESSE (atrás descrita), gerando ordens de serviço no seio das SPE competentes, cujas respostas chegam aos interessados através da mesma caixa central de correio eletrónico. Não raro, as SPE escalam trabalhadores para este efeito, bem como para a troca direta de comunicações com os executados, que asseguram através da sua própria caixa de correio eletrónico – a caixa SPE (spet._@seg-social.pt). Através da sua Linha informativa nacional (300 036 036, em funcionamento nos dias úteis, das 9-18h), o IGFSS assegura o serviço de atendimento telefónico (SAT), por meio do qual, segundo esclarecimento divulgado no sítio da SS, “o contribuinte pode pedir: Informação sobre processos em curso; A emissão de DUC e extratos de valores em dívida; Informações genéricas; Informações sobre o estado do seu pedido de análise de dívida”. A este atendimento telefónico, centralizado (pautado por esclarecimentos e encaminhamentos), acresce o que é prestado por algumas SPE, a nível distrital, serviço que será dotado de valências acrescidas – decorrentes da autonomia de gestão (dos PEF em causa) e da possibilidade de consulta de elementos não integrados em sistema. No universo das visitadas (11), são 4 (36%) as que afirmaram prestar este tipo de serviço, de atendimento de chamadas externas, dos contribuintes – que incluem pedidos de emissão de DUC (depois remetidos por email/carta), também emitidos em resposta a chamadas de Tesourarias dos Serviços Locais18 do ISS (que assim lhes acedem, em sistema), suscitadas por pedidos presenciais dos contribuintes. As SPE em causa são as de Coimbra, Faro, Portalegre e Santarém. A prestação do serviço de “Atendimento Telefónico” também foi indagada a nível nacional (em termos de recursos escalados para o efeito, por manhãs e tardes), a par do atendimento presencial – logo, tendo por objeto o atendimento de cidadãos. Contudo, no preenchimento do questionário (centralizado, nesta parte), foram incluídas 2 SPE (Setúbal e Viseu) que, podendo escalar meios para organizar o atendimento de chamadas internas (no circuito da SS), 18 Serviços por que se distribui o atendimento do ISS, para além do assegurado a nível distrital (pelos CD). 50 não prestam o serviço de atendimento em causa, porquanto afirmaram, no âmbito das visitas inspetivas, que não atendem nem prestam informações aos executados por esta via (telefónica). Assim, o total nacional apresentado (10 SPE) corresponderá a uma realidade menor, que, no máximo, será de 8 SPE (36%) – desconhecendo-se a situação das SPE não visitadas (que figuram listadas). Neste universo, seria desejável que marcassem presença todas as SPE “importadoras” de PEF, uma vez que os executados em causa perderam a possibilidade de um atendimento presencial no distrito a que pertencem (i.e., na SPE de origem, que os encaminha para a SPE com a gestão efetiva dos PEF). De acordo com a informação constante em documento central, que serve de guia ou manual nesta matéria – “Serviço de Atendimento Telefónico e Gestão de Canal de E-mail”19 –, são 10 as SPE “importadoras” (SPE destino), a saber: as SPE de Beja, Bragança, Castelo Branco, Coimbra, Guarda, Leiria, Portalegre, Santarém, Viana do Castelo, Vila Real e Viseu. Terminação de SPE origem SPE destino NIF distribuída Faro Coimbra T1 Lisboa I Portalegre T1 Beja T7 Lisboa II Viseu T9 Bragança T7 SPE 100 (Lx) Guarda T4 Vila Real T8 Leiria T1 Porto I Vila Real T2 Viana do Castelo T1 Porto II Viseu T2 Castelo Branco T1 Setúbal Santarém T2 Todavia, só 6 dessas SPE (60% do total de“importadoras”) é que prestam serviço de atendimento telefónico – não o providenciam as SPE de Castelo Branco, Leiria, Vila Real e Viseu. Distritos dos PEF importados Trabalhadores (n.º) Atendimento Telefónico (executados sem proximidade do atendimento presencial) Manhãs Tardes √ SPE de Beja Lisboa 1 1 √ SPE de Bragança Lisboa 2 2 √ SPE de Coimbra (*) Faro 1 1 √ SPE da Guarda Lisboa 2 2 √ SPE de Portalegre (*) Lisboa 4 4 √ SPE de Santarém (*) Setúbal 1 1 - SPE de Castelo Branco Setúbal - SPE de Leiria (*) Porto _ - SPE de Vila Real (*) Lisboa e Porto - SPE de Viseu (*) Lisboa e Porto √ SPE de Faro (*) 1 1 _ √ SPE Lisboa III 6 6 - SPE Lisboa I (*) - SPE Lisboa II (*) - SPE 100 (Lx) - SPE de Aveiro - SPE de Braga _ _ - SPE de Évora - SPE Porto I (*) - SPE Porto II - SPE de Setúbal (*) - SPE de Viana do Castelo (*) SPE visitada. 19 “SPN.01.06, revisão 6, 19-09-2017”. 51 O número de trabalhadores, por turno, através do qual é prestado este serviço (nas 8 SPE que o asseguram), corresponde, maioritariamente, a 1 ou a 2 colaboradores. No distrito de Lisboa, onde as (4) SPE são especializadas (em função da natureza do devedor ou do valor da sua dívida)20, a única que atende telefonicamente os seus executados destaca-se por afetar o maior número de colaboradores (6) – trata-se da SPE Lisboa III, especializada em devedores estratégicos (com dívidas superiores a €400.000). Atendimento presencial – funcionamento, recursos e tipo de desempenho Funcionamento Todas as SPE visitadas asseguram um atendimento presencial contínuo, sem interrupções, coincidente com o respetivo horário de funcionamento. Esta modalidade de atendimento é gerida numa plataforma eletrónica – o Sistema de Informação para Gestão do Atendimento (SIGA)21 –, mediante distribuição de senhas, com triagem por assuntos (em regra), que contemplam o atendimento prioritário (onde se incluem os portadores de convocatórias)22, bem como o preferencial (de profissionais legalmente elegíveis)23. Constituindo exceção, no distrito do Porto não se gere o atendimento presencial através do SIGA. Distribuídas manualmente, as senhas são triadas por SPE (Porto I e Porto II), que não por assunto – agregando, no 3º tipo de senha, o atendimento prioritário e os pré-agendados. No SIGA, as senhas obedecem, invariavelmente, à seguinte tipificação, sendo chamadas com primazia as destinadas à emissão de DUC (o mesmo sucede na subtipologia dos atendimentos prioritários): Atendimento Geral (senha A) Emissão de documentos de cobrança (senha C) Marcações (senha Y) Atendimento Prioritário: Atendimento Geral (PA) Emissão de documentos de cobrança (PC) Diferentemente, apesar de também utilizarem o SIGA, as SPE Lisboa I e II (III e 100)24 adaptaram-no de forma a incluir, autonomizada, a tipificação “Penhoras” (senha B) – a par da de emissão de DUC e marcações, sem prejuízo do atendimento prioritário. Ou seja, em Lisboa, as SPE não prestam Atendimento Geral (só mediante Marcações), só atendendo, de forma imediata, executados com penhoras em curso ou que pretendam a emissão de DUC. Não substituindo um serviço de atendimento, propriamente dito, não deixará de ser útil a disponibilização, em Lisboa, de um recetáculo destinado à “ENTREGA DIRETA DE DOCUMENTOS” – para quem, no local, se aperceba que não acede ao atendimento geral, ou se confronte com o congestionamento deste ou de 20 Por PS (SPE 100) e PC (SPE Lisboa I e II), ou por devedores estratégicos (SPE Lisboa III). 21 Este sistema, da autoria do II,IP – também utilizado por outros organismos públicos (AMA, IEFP, IMT, IRN, ISS, PSP, entre outros) –, permite a gestão e monitorização em tempo real do atendimento, a gestão de serviços e prioridades, a recolha e disponibilização de estatísticas em tempo real e a nível nacional, o atendimento por marcação e a disponibilização de senhas digitais (por meio de dispositivos móveis, através da aplicação sigaApp, que informa o número de pessoas em espera, entre outros). 22 A par de “Pessoas com deficiência ou incapacidade”, “Pessoas Idosas, com idade igual ou superior a 65”, “Grávidas” e “Pessoas acompanhadas de crianças de colo”. 23 “Advogados, Solicitadores e Agentes de Execução, Administradores Judiciais e Contabilistas Certificados”. 24 O atendimento presencial das (4) SPE de Lisboa é comum (o mesmo). 52 outro tipo de senhas. Nas demais SPE visitadas, embora também facultem modelos de requerimentos, só o ISS é que disponibiliza caixas onde os contribuintes podem depositar pedidos ou documentação. Ademais, em Lisboa encontra-se instalado um ponto de acesso à SSDireta – onde também, em sede de atendimento, os contribuintes serão esclarecidos ou, mesmo, introduzidos na utilização deste Portal (designadamente, para emissão de DUC, tendo sido recentemente iniciada uma fase de formação dos contribuintes, que torna mais moroso o atendimento deste tipo de senhas, vocacionado para a mera extração de DUC). No decurso das visitas inspetivas, constatou-se igualmente que 55% das SPE erradicaram tipologias de atendimento presencial (algumas riscadas/omissas nos menus das máquinas distribuidoras de senhas) – em 2 ou 3 SPE, de forma cumulativa (DUC e Marcações). SPE Atendimento Geral Emissão de DUC Marcações Coimbra - Excluída Excluídas Faro - Excluída ? Lisboa I e II (III e 100) Excluído (salvo penhoras) - - Setúbal - - Excluídas Vila Real - - Excluídas Viseu - Excluída Excluídas Segundo informação disponibilizada no sítio da SS, “o atendimento por marcação apenas pode ser feito on-line” (em marcação on-line) e “encontra-se disponível para as Secções de Processo Executivo de Braga, Lisboa e Porto”, tão sóBB. Relativamente à exclusão de atendimentos pré-agendados (Marcações), uma das SPE aventou que tal se deveria, “provavelmente, por a média de atendimentos não o justificar” – com alguma propriedade, face à média respetiva. Outra SPE, explicou que o seu público “é marcadamente constituído por pessoas iletradas ou info-excluídas”, com um perfil não consentâneo com marcações online. De acordo com a informação constante no sítio da SS, os DUC podem ser obtidos nas SPE ou via SSDireta25, entre outros. Quanto à erradicação de senhas para a emissão de DUC, uma SPE esclareceu que “tal implicaria a criação de outro posto de atendimento” – leia-se, mais recursos (tratando-se efetivamente de SPE onde são parcos, face ao seu volume de trabalho). Já noutra SPE, a medida foi adotada “para contornar um fenómeno frequente, que adultera as estatísticas: o de os utentes recolherem em simultâneo as senhas A e C (DUC), na expetativa de um atendimento mais célere (o que vier primeiro)”. 25 “Menu Conta-corrente > Execuções Fiscais e Penhoras”. 53 Um executado info-excluído terá dificuldade em agendar um atendimento compatível com a sua disponibilidade (uma vez que as marcações só se fazem online), não dispondo de alternativas – por exemplo, via telefónica, central (uma linha para o efeito)CC –, porquanto só 36% das SPE atendem telefonicamente os contribuintes. O mesmo cidadão só muito dificilmente conseguirá emitir um DUC na SSDireta ou solicitar a sua emissão via email, restando-lhe, para o efeito, o atendimento presencial que, porventura, integre este serviço (e que não o sujeite a regime de exceção, dispensado a PS), ou, na falta de atendimento telefónico pela SPE, a linha nacional (quando descongestionada). Este cidadão, porém, até estará em vantagem relativamente ao que, PS de Lisboa (SPE 100), do Porto (I ou II) ou de Setúbal, tenha os seus PEF a ser geridos por uma SPE de outro distrito que não preste atendimento telefónico (Castelo Branco, Leiria, Vila Real e Viseu)DD. No atendimento de Lisboa, dificilmente acedendo ao atendimento geral (apenas prestado mediante marcação, online), só o info-excluído já com penhoras é que será presencialmente atendido, ou o que pretenda exclusivamente efetuar um pagamentoEE, sendo improvável que um devedor estratégico, o único atendido telefonicamente pela sua SPE, experiencie dificuldades por infoexclusão. Executados Atendimento Atendimento Presencial SPE “deslocalizados” Telefónico Geral DUC Marcações Beja Lisboa √ Não Bragança Lisboa √ Não Guarda Lisboa √ Não Portalegre Lisboa √ √ √ Não Santarém Setúbal √ √ √ Não Castelo Branco Setúbal Não Não Leiria Porto Não √ √ Não Vila Real Lisboa e Porto Não √ √ Não Viseu Lisboa e Porto Não √ Não Não Coimbra Faro √ √ Não Não Faro ? √ √ Não Não Lisboa III - √ Só Penhoras √ √ Lisboa I - Não Só Penhoras √ √ Lisboa II - Não Só Penhoras √ √ 100 (Lx) - Não Só Penhoras √ √ Aveiro - Não Não Braga - Não √ Évora - Não Não Porto I - Não √ √ √ Porto II - Não √ √ √ Setúbal - Não √ √ Não Viana do Castelo - Não Não Recursos (oferta vs. procura) Os fluxos de procura e a capacidade de resposta do serviço de atendimento são geridos e monitorizados, em tempo real, pelo SIGA, que simultaneamente traduz essa realidade em estatísticas passíveis de consulta imediata, a nível nacional. O número de solicitações é destrinçado entre atendimentos efetivos e desistências. Os ritmos de resposta do serviço são controlados pelo número de senhas em espera ou pelo intervalo de duração que rege as marcações de atendimento (a cada 15 minutos). 54 Excedidos os máximos parametrizados – de tempos de espera (senhas A/B e C) ou de tempos de atendimento (senha Y, das marcações) –, o SIGA emite alertas (a vermelho), com base nos quais os Coordenadores podem ponderar se se justifica reforçar o/s posto/s permanente/s de atendimento. Leitura: no momento da recolha do print, estavam ultrapassados o tempo máximo para atendimento (t MAX Aten) da senha Y (marcações), e o tempo máximo de espera (t MAX Esp) da senha B (penhoras). Na prática, para decidir sobre a necessidade de ativação de posto/s de reforço, a maioria das SPE visitadas não se pauta pelo critério de “tempos” excedidos, obedecendo, sim, ao da constatação, no SIGA (salvo no Porto), do número de senhas em espera, variável de SPE para SPE (entre 3 a 7 senhas). Reforço Número relevante (do atendimento) (de senhas em espera) 1 SPE 3 5 Maioria das SPE 6 1 SPE 7 As SPE Lisboa I e II (III e 100) guiam-se por um método misto (de “tempos” e de acumulação de senhas): para DUC, tempo de espera superior a 15’; nas penhoras, um número de atendimentos inferior a 20/25 senhas26 antes do termo do turno da manhã; em marcações, acumulação de 2 ou mais senhas (“sinal de descontrolo, porquanto são pré-agendadas de 15 em 15 minutos”). O reforço também é acionado em alturas associadas a picos de procura, verificados:  Nos últimos dias de cada mês, por força de pedidos de DUC para pagamentos prestacionais (fenómeno relativamente mitigado desde que, em janeiro de 2017, passou a ser possível emiti-los na SSDireta);  Na sequência de ações nacionais de citação (fruto de instaurações massivas de PEF, quanto a dívidas com 3 meses em conta corrente), de notificação para audição prévia (pré-reversão), de notificação para lista de devedores e, sobretudo, de penhora (“que agora são mensais”). Foram recolhidos dados sobre o número de trabalhadores, por SPE, que prestam atendimento em cada turno (manhãs e tardes) – i.e., o número habitual de postos permanentes de atendimento, em cada SPE –, bem como extraídas, do SIGA, as médias, por SPE, de atendimentos diários (em 2018 e início de 2019). 26 Por regra, este número é imediatamente entregue aos contribuintes que já se encontram em fila aquando da abertura do serviço, sendo os Coordenadores das SPE que vão decidindo, mediante consulta do SIGA, coadjuvados pelos vigilantes. 55  Postos Média Atendimentos/dia SPE Permanentes 2018 jan-fev 2019 Aveiro 2 41 37 Beja 1 13 15 Braga 2 49 45 Bragança 1 13 13 Castelo Branco 1 16 15 Coimbra 1 27 31 Évora - 23 13 Faro 1 30 33 Guarda 1 13 13 Leiria 1 35 33 Lisboa I Lisboa II 3 114 110 Lisboa III 100 (Lx) Portalegre 1 5 5 Porto I 2 71 73 Porto II 2 Santarém 1 24 26 Setúbal 2 49 54 Viana do Castelo 2 15 16 Vila Real 1 13 14 Viseu 1 17 15 O número de postos permanentes fixa-se sempre entre 1 ou 2, em cada SPE. Já em Lisboa (com 4 SPE e 3 postos permanentes)27, o rácio não atinge, sequer, 1 posto/SPE – cada posto corresponde a um tipo de assunto (Penhoras, DUC e Marcações), seja qual for a SPE envolvida (não é feita uma divisão por SPE, como nas de Porto I e II, onde cada qual trata de qualquer temática, própria à sua SPE). Já os fluxos de procura variam significativamente de SPE para SPE – entre 5 a 49 solicitações efetivamente atendidas, por dia (com base nas médias de 2018, consolidadas). Na estatística global do SIGA, relativa a médias de atendimento diário, são apresentados em bloco os números de Lisboa28 e Porto, sem discriminação por SPE. Na aferição de eventuais desfasamentos, entre solicitações e meios disponíveis, também as desistências constituirão um indicador do quanto a oferta poderá ficar aquém do volume real de procura (do que não chega a ser objeto de atendimento). Não raras e, até, insólitas29, as desistências consultadas (pontualmente, no SIGA) traduziram-se numa média de 10-11/dia, em Lisboa (no 1.º quadrimestre de 2019, o total atingiu as 919 desistências), de 8/dia, em Setúbal (2018) e de 5/dia, em Coimbra (janeiro de 2019). 27 Cruzada a informação do questionário (nacional) com a que foi recolhida in loco, conclui-se que, em Lisboa, o número de postos de atendimento permanente é sempre de 3, por cada turno (com a possibilidade de mais 3 postos, de reforço), sendo 9 o universo de trabalhadores que vão integrando as escalas, rotativamente – numa política de partilha de recursos, estes trabalhadores provêm: das 4 SPE (Lisboa I, II, III e 100) e do Núcleo de Controlo Executivo (NCE). Independentemente da sua origem, os 3 funcionários escalados para cada turno atendem, indistintamente, contribuintes de qualquer SPE (de Lisboa), com triagem por assuntos (Penhoras, DUC e Marcações). 28 Segundo informação prestada numa das visitas de Lisboa, “a SPE 100, que trata de trabalhadores independentes e de prestações sociais, tem os números mais elevados”. 29 Numa das SPE visitadas, a desistência foi motivada pela morosidade na chamada da única senha em espera, relacionada com o facto de, só então (a meio do dia), estar a ser ligado o computador do posto de atendimento, ato ainda antecedido de confirmação pelo segurança, e comunicação ao backoffice, de que a senha foi corretamente recolhida, para que o trabalhador escalado, que permanece em backoffice, se desloque até ao piso do atendimento e ocupe o respetivo posto – a manter-se esta metodologia (por, na SPE em causa, ser inexpressivo o atendimento presencial, face ao telefónico), seria pertinente que o computador do posto principal (pelo menos esse) fosse ligado logo ao começo do dia, e que assim se mantivesse (em standby mode) até ao termo do horário de atendimento. 56 Partindo das variáveis principais de cada SPE (postos permanentes e média de atendimentos por dia), por confronto com o horário de atendimento que lhes é comum – das 9-18h, continuamente, num total de 420 minutos (420’) –, calculou-se o que teoricamente seria a duração máxima de cada atendimento, por SPE. Atendimentos/dia Duração Máx./Atend. SPE Postos Permanentes (médias 2018) (9-16h = 420’) Aveiro 2 41 20’ Beja 1 13 32’ Braga 2 49 17’ Bragança 1 13 32’ Castelo Branco 1 16 26’ Coimbra 1 27 16’ Évora - 23 - Faro 1 30 14’ Guarda 1 13 32’ Leiria 1 35 12’ Lisboa I Lisboa II 3 114 11’ Lisboa III 100 (Lx) Portalegre 1 5 84’ Porto I 2 71 24’ Porto II 2 Santarém 1 24 18’ Setúbal 2 49 17’ Viana do Castelo 2 15 56’ Vila Real 1 13 32’ Viseu 1 17 25’ Em princípio, a extração de DUC será bem mais célere do que as diligências (de esclarecimento e/ou resolução de problemas) associadas ao Atendimento Geral. Nas SPE visitadas, à medida que vagam, os postos atendem qualquer tipo de senha, indiferenciada ou necessariamente (quando só exista um posto de atendimento). Esta flexibilidade permitirá uma gestão mais ajustada do tempo disponível – o não consumido em emissões de DUC poderá ser investido em atendimentos gerais. Mais difícil será evitar desistências quando seja único o posto permanente de atendimento, que, dispensando tempo adequado a um atendimento geral, não possa, nesse hiato, dar vazão às demais solicitações em espera. Nestes casos, mesmo que o volume médio de procura não justifique uma pluralidade de postos permanentes, o critério de acionamento do posto de reforço deveria ser mais imediato – ou desde logo convolado em permanente, quando as instalações do backoffice se situem em edifício distinto daquele em que é prestado o serviço de atendimento (como na SPE de Coimbra). Já em Lisboa, cada posto está rigidamente adstrito a 1 tipo de senha, pelo que, para dar vazão às que são recolhidas em matéria de Penhoras, ou aos atendimentos gerais por Marcação, o tempo máximo disponível obriga a uma contenção da respetiva duração, que, em 2018, seria de 11’, em teoria. A prática não contraria a teoria, porquanto neste Serviço só se pondera um reforço se houver indícios de que não serão atendidas 20/25 senhas até ao termo do turno da manhã (das 9-13h, i.e., 240’). O mesmo é dizer que a referência de normalidade, na duração de um atendimento sobre Penhoras, corresponde a 12/13 minutos. Recorde-se, igualmente, que as Marcações dos atendimentos gerais sucedem-se a cada 15’, duração à qual, por sua vez, também é associado o descontrolo na emissão de DUC, como se fossem realidades comparáveis. 57 Ainda que o problema de uma oferta desajustada, face ao volume de procura, pareça caracterizar várias SPE (nomeadamente, as de Leiria, Faro, Coimbra, Setúbal, Braga e Santarém), em Lisboa o problema é agravado pela metodologia adotada – pela estanquicidade dos postos, causadora de desperdícios (dispensando-se idêntico tratamento a realidades distintas). Daqui resultam padrões de duração de atendimento que se afiguram manifestamente insuficientes, como regra, para dar resposta adequada a solicitações feitas em matéria de “Penhoras” ou em sede de “Marcações” (de atendimento geral). Acresce que, na prática do atendimento, são igualmente experienciadas as debilidades informáticas, não sendo despiciendo o tempo consumido pela lentidão do sistema e pela dispersão da informação (a consultar) por múltiplas aplicaçõesFF. Tipo de desempenho (grau de autonomia e de resolução) Naturalmente, os constrangimentos descritos terão impacto na qualidade do serviço prestado, condicionada pelo tempo disponível para a duração dos atendimentos – dependente do número de postos (consoante o volume médio de procura, em cada SPE), bem como da forma como é organizada a versatilidade temática desses mesmos postos (definida pela metodologia adotada). Se cada posto de atendimento não estiver cingido ao tratamento de um tipo único de assunto, desta versatilidade resultarão ganhos de gestão temporal, idóneos quer a otimizar a qualidade de cada atendimento, quer a mitigar a taxa de desistências. Contudo, a qualidade do serviço não assenta exclusivamente no tempo que lhe seja dispensado, ou nos conhecimentos e experiência, essenciais, dos trabalhadores que o prestam – no universo das visitadas, existem 2 SPE30 que apostam numa especialização (e na libertação dos demais recursos), destacando sempre o mesmo elemento, ao passo que as restantes asseguram ao atendimento o apoio especializado (em backoffice) que se revele necessário. Constatou-se que um outro fator, assente no grau de autonomia dos trabalhadores afetos a este serviço, origina diferentes tipos de desempenho, com impacto determinante na qualidade do serviço prestado. Se há situações que não justificam mais do que a prestação dos devidos esclarecimentos, já outras requerem a resolução concreta de problemas, que em muitos casos poderá ser imediata (quando não envolvam análises complexas). É o que sucede na maioria das SPE, a cujos trabalhadores é reconhecida autonomia, em sede de atendimento, para, por exemplo, elaborarem planos prestacionais e aferirem da respetiva garantia (submetendo-os a imediato deferimento pelo Coordenador), também promovendo logo o cancelamento de penhoras, mediante demonstração de pagamentos voluntários (da 1ª prestação ou integral) ou de transferências coercivas (valores penhorados em montante suficiente). Nas (4) SPE de Lisboa, porque o atendimento é prestado por recursos partilhados (provindos, rotativamente, de 5 Serviços), que atendem por temáticas – que não por SPE31 (ao contrário do atendimento dividido em Porto I e II, neste distrito) –, o trabalhador escalado, independentemente do Serviço a que pertença (SPE Lisboa I, II, III, 100 ou NCE), atende, por exemplo em matéria de “Penhoras”, qualquer executado, independentemente da SPE em que esteja a ser gerido o respetivo PEF. 30 As SPE de Vila Real e de Viseu. 31 O que no quadro vigente até seria matematicamente impossível, porquanto são 3 os postos, e 4 as SPE de Lisboa. 58 Pelos atendimentos aí observados e pelas informações recolhidas – junto quer de trabalhadores que integram as escalas de atendimento, quer das Coordenações das SPE visitadas neste distrito –, o serviço em causa não é prestado com autonomia (seja por regra estabelecida, fruto da partilha de recursos, seja por casuisticamente não coincidirem trabalhador e executado da mesma SPE), presumivelmente pela indesejabilidade ou impossibilidade de ingerências em PEF sob gestão alheia. Assim, e uma vez mais, da metodologia de organização do atendimento adotada, no distrito de Lisboa, também resulta um tipo de desempenho com menor valia, reduzido a esclarecimentos, a encaminhamentos para a SPE competente (“dirija-se” por escrito, ou, “aguarde” resposta), ou a recetáculo de formulários ou documentação (a despachar, depois, pela SPE gestora do PEF). Aliás, em bom rigor, “no atendimento nunca fica papelada”. No atendimento, os contribuintes são instruídos a proceder “lá fora” ao seu depósito – quaisquer requerimentos (pedidos de plano prestacional, de cancelamento de penhoras, etc.) –, i.e., na caixa instalada na zona de espera, destinada à “ENTREGA DIRETA DE DOCUMENTOS”. Caixa que, assim e afinal, para além de sucedâneo dos atendimentos gerais (não imediatos, só pré- agendados), também acaba por cumprir função idêntica quanto a um serviço imediatamente acessível, como o de “Penhoras”. Acresce, como agravante, que numa das SPE de Lisboa (de entre as visitadas), a documentação depositada naquela caixa não é triada, para aferição de prioridades, seguindo diretamente para as instalações sitas na Av. Manuel da Maia, onde se procede à respetiva digitalização – para inserção no SMARTDOCS, conforme adiante melhor descrito), só sendo despachada quando os suportes físicos, de regresso à Av. da República, são entregues na SPE em causa. Neste enquadramento, não se estranham os entendimentos manifestados, no sentido de que o serviço de atendimento, em Lisboa, será “redundante” e destituído de valor acrescentado, “porque já lá vai o tempo em que se cobrava ou negociava no atendimento, que tira recursos humanos necessários às SPE”. 5. GESTÃO DOS PROCESSOS DE EXECUÇÃO FISCAL 5.1. ORGANIZAÇÃO DOS PROCESSOS Em matéria de organização dos processos, destacaram-se:  A fragmentação dos PEF em diferentes tipos de suportes, eletrónico e físico – prejudicando a eficiência na gestão processual (por impossibilidade de análise imediata dos trâmites, de forma integrada e segura);  A restrição e não uniformidade da utilização do SMARTDOCS, para digitalização de documentos – pelos custos envolvidos (limites contratuais do outsourcing de Lisboa e Porto versus recursos próprios das demais SPE);  A externalização dos arquivos físicos, por saturação dos espaços (em várias das SPE visitadas), ou níveis críticos de desorganização (nos distritos de Lisboa e Porto). 59 Suportes A tramitação dos PEF é feita eletronicamente, no SEF, nele constando os registos de atos assegurados pelos automatismos do sistema ou, na gíria utilizada pelas SPE, de atos “centrais” – designadamente:  As citações dos devedores originários (empresas e TI) – cuja digitalização consta noutro sistema (SAG);  O mandado de penhora – que concretiza a transição do PEF para fase de penhora (habilitando operações concretas desta natureza);  As penhoras centralizadas, resultantes de “ações nacionais” de penhora – de saldos de contas bancárias e de créditos tributários (reembolsos de IRS e de IVA);  Outros atos decorrentes de “ações nacionais” – por exemplo, de notificações para audição prévia, quanto a projetos de reversão da dívida para o responsável subsidiário (gerente da empresa devedora originária, no período da dívida em causa). Cabe às SPE proceder ao registo dos trâmites que promovem manualmente, de forma casuística (PEF a PEF) ou massiva (no âmbito de “ações distritais”). Independentemente dos registos eletrónicos que efetuem, os atos das SPE e as suas interações com os executados só constam em suportes de papel – salvo o correio eletrónico, suportado em Outlook (caixa SPE) ou em FINESSE (caixa central). Poucas são as SPE que digitalizam este tipo de documentação e, de todo o modo, esta desmaterialização não é integrada no SEF, mas sim alocada em plataforma alheia (SMARTDOCS). No universo da documentação que extravasa o SEF, que é suportada em papel (ou em Outlook/FINESSE), encontram-se, designadamente:  As notificações para audição prévia, as pronúncias dos visados e as citações dos revertidos;  Os pedidos de pagamento em prestações, os pedidos de isenção de garantia, os deferimentos de planos prestacionais e as garantias associadas;  As penhoras de créditos (junto de clientes do executado) e as hipotecas legais;  O contencioso - as oposições à execução e as reclamações judiciais (de atos do órgão da execução), bem como os subsequentes despachos (de revogação) ou informações (para remessa a tribunal);  Quaisquer requerimentos dos executados (“avulsos”, “atípicos”) ou reclamações;  Os Pedidos de Análise de Dívida – apresentados nas SPE, por estar em curso uma execução fiscal, mas dependentes de pronúncia dos CD, sobre a in/existência ou in/exigibilidade da dívida. Existe uma Orientação Interna32 sobre a constituição de processos físicos – no sentido de se imprimir a partir do momento em que haja garantia, reversão ou oposição. Todas as SPE visitadas afirmaram que só é feita uma reconstituição integral do PEF quando este deva instruir um ato remetido para tribunal (oposições ou reclamações judiciais) – nestes casos, o processo é capeado e todos os trâmites são impressos (os registos do SEF e as pronúncias enviadas por email), sendo cronologicamente organizados, a par dos atos já suportados em papel. 32 OI 03/DGD/2012, de 30-07-2012. 60 SMARTDOCS O SMARTDOCS é uma ferramenta de gestão documental (que não processual), desmaterializada, assente na digitalização e indexação de documentos a esta plataforma, onde são pesquisáveis por NIF. Com base na informação publicamente divulgada pela empresa responsável por este produto (Fujitsu)33, por confronto com as descrições recolhidas nas SPE visitadas – sobre a forma de funcionamento desta ferramenta –, conclui-se que o IGFSS trabalha com uma versão do SMARTDOCS que, ao contrário da utilizada por outros34 organismos da Administração Pública, não comporta soluções de interoperabilidade com software de correio eletrónico (designadamente, Outlook). O mesmo é dizer que os emails não são automaticamente integrados em SMARTDOCS, tendo que ser impressos, para posterior digitalização, juntamente com as entradas em papel. Para efetuar a digitalização (e proceder à anexação e registo dos PDF em SMARTDOCS), são necessários meios que, no âmbito das SPE, correspondem aos seus próprios recursos humanos, com exceção das SPE de Lisboa (4) e Porto (2), que usufruem deste serviço em regime de outsourcing (prestado pela Fujitsu). Conforme constatado nas visitas inspetivas, esta diferença de meios determina:  Quer a não utilização do SMARTDOCS por parte de SPE destituídas de outsourcing – no universo das visitadas, nestas condições (8), são 2 as que lhe dão uso (Santarém, desde janeiro de 2019, e Setúbal, desde 2016), invocando as demais a falta de colaboradores, de formação, ou de potência do servidor;  Quer um emprego não uniforme do SMARTDOCS, consoante as SPE utilizadoras se apoiem em serviços externos (outsourcing) ou em recursos próprios – nestas últimas, o uso deste produto cinge-se às entradas postais, enquanto em Lisboa abrange parte dos emails rececionados (pedidos de plano prestacional, junção de documentação solicitada), bem como algum do expediente interno (deferimentos de planos e oposições à execução). O correio postal destinado às SPE de Lisboa (sediadas na Av. da República) é entregue diretamente pelos CTT na morada onde a Fujitsu presta o serviço de digitalização (em instalações sitas na Av. Manuel da Maia), para a qual também são remetidas, para o mesmo efeito, as entradas depositadas na caixa do atendimento. Todo este expediente (externo) só é tratado depois de recebido, em papel, “da Manuel da Maia”. As respostas das SPE é que não são digitalizadas, “porque constam em email, rastreável”. Registaram-se desvios ao descrito:  Na SPE Porto I, apesar do outsourcing, apenas são digitalizadas as entradas postais35 – à semelhança do que fazem as (2) SPE sem apoio externo;  Na SPE Lisboa II, também são digitalizadas algumas saídas de correio eletrónico, como consequência de nuance procedimental aí adotada, visando assuntos prioritários – “o que for urgente (levantamentos de penhoras, planos) é tratado antes de seguir para SMARTDOCS, casos em que a documentação já integra 33 Fujitsu Technology Solutions, Lda. 34 Por exemplo, na Administração Central do Sistema de Saúde, “os emails dirigidos à caixa de correio geral da ACSS, são igualmente integrados automaticamente no smartDOCS® através de uma solução de monitorização possibilitando o seu registo e posterior distribuição para os correspondentes departamentos”. 35 Na SPE Porto I, “o volume de entradas ronda as 100 a 120/dia”. 61  as respostas da SPE”, embora “este procedimento só seja possível quando se trata de expediente rececionado por via não postal (caixa de entrega de documentos do atendimento e caixas eletrónicas) ”. Ou seja, nas SPE Lisboa I, II e Porto I, os pedidos formulados por via postal chegam primeiro à Fujitsu (onde são logo digitalizados), só sendo despachados depois de rececionados os respetivos suportes, físicos, pelas SPE destinatárias – incluídos requerimentos de cancelamento de penhoras e de plano prestacional. Na SPE Lisboa I, pedidos de plano prestacional (e junções de documentação), entrados por correio eletrónico ou depositados na caixa do atendimento, são impressos e/ou remetidos para digitalização, sendo tratados aquando do seu regresso da Fujitsu. Na SPE Lisboa II, aos pedidos de plano e de cancelamento de penhoras é dada prioridade, sendo retidos e despachados antes de seguirem para a Fujitsu – altura em que são acompanhados das respostas eletrónicas da SPE, assim também digitalizadas. Apenas se tem feito referência às entradas, do correio postal, porque não são digitalizadas as saídas – nomeadamente, notificações do deferimento de plano, notificações de penhora de créditos (junto de clientes dos executados), NAP e citações de revertidos. Nas poucas SPE que, sem apoio externo, utilizam o SMARTDOCS, tal dever-se-á à preocupação de otimizar recursos que lhes são próprios. Nas SPE com outsourcing, este facto prende-se com uma questão contratual, a do volume máximo36 de registos/digitalizações que foi acordado com a Fujitsu – “na prática, facilmente é atingido o limite com as entradas, não restando espaço para as saídas”. SMARTDOCS (GRAU DE UTILIZAÇÃO) Correio Postal Correio Eletrónico Caixa Expediente Entradas Saídas Atendimento Interno Entradas Saídas Caixa SPE Caixa Central Caixa SPE Caixa Central Lisboa II √ Não Parte Parte Prioritários Prioritários √ Planos e Oposições Outsourcing Lisboa I √ Não Parte Parte Não Não √ Planos e Oposições Porto I √ Não Não Não Não Não - Não Recursos Santarém Próprios Setúbal √ Não Não Não Não Não - Não Não constituindo uma solução para suprir a necessidade, em falta (no SEF), de um sistema de gestão processual que integre todos os trâmites dos PEF e respetiva documentação, o SMARTDOCS – já de si mero sistema de gestão documental, de apoio paralelo – não representa um contributo efetivo, porquanto não agrega todo o expediente que circula nas SPE, por múltiplos canais externos (entradas e saídas) ou internos (despachos e informações). 36 Sob a cláusula 11.ª (Volumetria) do contrato celebrado em 09-03-2016, foi acordado o seguinte volume mensal de documentos a processar: 4 62 Na realidade, quase total é o universo de tipos de interações que não são digitalizadas e agregadas nesta plataformaGG, pelo que a fragmentação dos PEF mantém-se, em formatos distintos (físico/digital), igualmente dispersos por diferentes suportes (arquivos em papel ou múltiplas aplicações informáticas37). Neste quadro, o SMARTDOCS converte-se, afinal, em peça adicional (/parcial) do puzzle a consultar, sem que se retirem proveitos relevantes em termos de eficiência (na gestão dos PEF), colocando em crise os custos envolvidos:  Quer para o IGFSS (com o serviço de outsourcing);  Quer para as SPE que empregam recursos próprios, em maior ou menor medida – ora na digitalização das entradas postais (como as SPE de Santarém e de Setúbal), ora na impressão dos emails selecionados para remessa à Fujitsu (nas SPE de Lisboa). Quanto a este último aspeto, não deixa de impressionar a acomodação a uma versão de SMARTDOCS sem interoperabilidade com software de correio eletrónico – convive-se com o contrassenso de um suporte já de si desmaterializado (email) ter que ser impresso, em papel, para que, através da sua digitalização, em aparelho interoperável com o SMARTDOCS, possa ser integrado nessa plataforma informática. Acrescem efeitos na esfera dos executados, porquanto assuntos da mesma natureza e/ou urgência são objeto de tratamentos diferenciados, determinados por critérios aleatórios (como a SPE gestora dos PEF do executado, ou os canais de comunicação que este utilize), em resultado:  Ora da disparidade de procedimentos, de SPE para SPE – a autonomia de organização de cada SPE, em matéria de SMARTDOCS, introduz uma disparidade de procedimentos na gestão, processual, de assuntos prioritários38 apresentados por email ou no atendimento, cujos executados os veem despachados antes ou após digitalização (noutras instalações), consoante os respetivos PEF sejam geridos, respetivamente, pelas SPE Lisboa II ou Lisboa I 39;  Ora da uniformização de procedimentos, centralmente determinada40 – a entrega direta do correio postal em instalações alheias às SPE de Lisboa41 (para digitalização) sujeita a idêntico circuito assuntos de diferentes prioridades, também originando, no seio da mesma SPE (Lisboa II), que pedidos prioritários sejam processados de formas diferentes, consoante os canais de entrada sejam imediatamente acessíveis à SPE (eletrónico e presencial), ou não (postal). Outro efeito, na esfera dos executados, consiste na tendência das SPE para restringir os meios de comunicação disponíveis, de forma a combater a multiplicidade de canais de entrada, ingeríveis na ótica das SPE, precisamente porque, para a informação e documentação geradas, não existe uma solução que as agregue, de forma integrada – no questionário de âmbito nacional, 27% das SPE identificaram, a título de “problema”, a multiplicidade de canais de contacto, pela dificuldade em localizar/agregar pedidos sobre o mesmo assunto, apresentados através de mais do que um canal. 37 SEF, SAG, FINESSE, Outlook e, sendo o caso, SMARTDOCS. 38 Pedidos de cancelamento de penhora e pedidos de plano prestacional. 39 Recorde-se que, na SPE Porto I, só as entradas postais são digitalizadas (em outsourcing). E, no respetivo espaço de atendimento (comum ao da SPE Porto II), não está instalada caixa para depósito de pedidos/ documentação. 40 Decorrente dos termos do contrato celebrado com a Fujitsu (cláusula 8.ª). 41 Procedimento que se presume também abranger as SPE Lisboa III e 100. 63 Algumas das SPE visitadas admitiram ter eliminado contactos das suas minutas – só subsistindo o correspondente a uma das caixas de correio eletrónico –, universo onde também foi manifestado que, “por vezes, a SPE acaba por responder 3 vezes ao mesmo pedido”. Em suma, o SMARTDOCS, mera ferramenta de gestão documental, resume-se a mais um fragmento dos PEF – fruto de limitações resultantes quer da gestão contratual do serviço adquirido à Fujitsu (versão sem interoperabilidade com o correio eletrónico e insuficiente “volumetria” acordada), quer da escassez dos recursos humanos das SPE –, com a agravante de introduzir disparidades procedimentais na gestão processual de assuntos prioritários. Arquivos físicos Externalização (por saturação dos espaços) O arquivo da documentação física (em suporte de papel) divide-se, em geral, em definitivo (PEF extintos), intermédio (PEF ativos, designadamente com planos prestacionais em curso) e corrente, tendo-se constatado, na quase totalidade das SPE visitadas, que as oposições são mantidas em ambiente de backoffice, independentemente de este coincidir, ou não, com o espaço42 do arquivo. Em 55% dos casos, a insuficiência da área (face ao volume documental) determina a externalização dos arquivos definitivo e intermédio – o IGFSS adjudicou à EAD43 o serviço de custódia externa destes tipos de arquivo. Consoante a área em causa, de SPE para SPE, o arquivo intermédio é externalizado com intervalos temporais mais ou menos alargados – a situação mais difícil é a da SPE de Setúbal44, que expurga anualmente para a EAD os planos deferidos no ano transato (a SPE de Coimbra também o faz). SPE PEF extintos Planos prestacionais (ativos) Oposições Coimbra EAD EAD (último ano) Backoffice Faro EAD EAD (últimos 5 anos) Backoffice Leiria Arquivo Arquivo Backoffice Lisboa I e II (e 100) Arquivo Arquivo Arquivo Portalegre Backoffice Backoffice Backoffice Porto I EAD Arquivo Backoffice Santarém EAD Backoffice Backoffice Setúbal EAD EAD (último ano) - Vila Real Arquivo Arquivo Backoffice Viseu Backoffice Backoffice Backoffice Tabela exclusivamente baseada em informações prestadas nas visitas inspetivas (na falta de detalhe contratual, quanto às SPE abrangidas na externalização de arquivos definitivos/intermédios) Desorganização (níveis críticos) Relativamente aos critérios de organização dos arquivos, destacam-se os casos, críticos, de Lisboa e Porto. Nas SPE Lisboa I e II (que partilham o seu arquivo com a SPE 100), tais critérios consistem em “nada, sendo impossível encontrar algo”, uma vez que o método assenta em «caixas com a designação “SPE Lisboa …”», 42 Nas SPE visitadas (11), o espaço destinado ao arquivo ora se integrava no backoffice – em sala própria ou distribuído pelos gabinetes (3 SPE) –, ora se encontrava noutro piso. 43 Empresa de Arquivo de Documentação, SA. 44 Instalada numa sala do CD (em open space), diminuta face às necessidades (de qualquer vertente). 64 que integram documentação “sem qualquer ordem cronológica ou diferenciação por NIF/nome/PEF ou tipologia”, referente a PEF findos ou PEF ativos (“tratados”). Estas caixas45 são colocadas em “corredores com indicação de terminações NIF”, existindo prateleira própria para as oposições, onde são identificadas por terminação/letra (ordem alfabética), mas sendo “difícil diferenciar entre oposições ativas ou extintas”. Na SPE Porto I, o sistema de caixas tem algum critério quanto a deferimentos de planos – estão em pastas, que são colocadas em caixas identificadas por mês (1 para PS, outra para PC). Contudo, os requerimentos atípicos e as exposições dos executados entram nas caixas apenas por ordem cronológica de chegada, independentemente dos assuntos/PEF/contribuintes – “se forem registados em SEF, nas notas do executado, procura-se em função da data” (na caixa é aposta a data do dia em que começa a ser utilizada, bem como a data do dia em que fica cheia). Na falta de registo, em sistema, destas entradas, os originais só serão localizáveis se o executado identificar a data da exposição prévia, em nova reclamação, que ficará em idêntica situação (num círculo vicioso), se não for formulada em Livro – este último tipo de reclamações é processado por Serviço central (pelo NCE, do DGD, com conhecimento à Tutela Ministerial), que solicita informações à SPE visada, para preparação da resposta46 ao contribuinte. Já em Lisboa, mesmo que conhecida, a data da exposição de pouco servirá para a localizar, em arquivo, porquanto a documentação é colocada nas caixas acriticamente, sem ordem cronológica (entre outras). Nestes distritos, tratando-se de entrada postal (e, em Lisboa, de documentação depositada na caixa do atendimento), em princípio constará digitalizada em SMARTDOCS, onde é pesquisável por NIF. Tratando-se de correio eletrónico, se todo este expediente for guardado, poderá pesquisar-se por nome (ou endereço de email), em Outlook ou FINESSE (e, em Lisboa, na seleção de emails digitalizados para SMARTDOCS). Inexistindo duplicado digital, como será o caso da documentação entregue no atendimento presencial do Porto, restará procurar o original, na caixa (ou caixas) que tenha aposta datas inicial/final onde se enquadre a da exposição em causa. Sendo moroso no Porto e, assim, ineficiente, em Lisboa seria inexequível, numa falta de duplicado digital – por lapso no circuito para digitalização, ou por eliminação inadvertida de correio eletrónico (ou decorrente da sua política de conservação). Na ótica das SPE visitadas (nestes distritos), a solução do problema passaria:  Pela “criação de uma base de dados EXCEL de todos os PEF, com a localização exata de cada um (como o sistema de cotas, nas bibliotecas) e, se o PEF estivesse capeado, o documento seria aí integrado” – mas, “até lá, até se reunir capacidade/recursos para a referida alteração, funciona o sistema de caixas”;  Pela “contratação de serviço em outsourcing que ordenasse o arquivo por critérios definidos superiormente”;  Pela não existência de arquivo físico, o qual “devia estar efetivamente todo digitalizado”. 45 Caixas de cartão aproveitadas, correspondentes às que acondicionavam resmas de folhas A4. 46 Embora a análise se atenha a matéria relacionada com o funcionamento dos serviços, escopo próprio do Livro de Reclamações (cuja função é alheia aos assuntos subjacentes à reclamação), tratando-se de uma questão de morosidade ou omissão de resposta, a SPE terá que localizar a exposição, para informar o NCE sobre o seguimento dado (i.e., em como entretanto foi prestada resposta, ou reportando que o assunto está a ser analisado). 65  5.2. TRAMITAÇÃO DOS PROCESSOS a) Notificações e Citações (i) Notificação de Valores em Dívida Modalidades Do SEF são extraídas Notificações de Valores em Dívida (NVD), que identificam o PEF, o tipo de tributo em causa – contribuições ou quotizações, contribuições de TI ou a prestação social a repor (por exemplo, subsídio de desemprego) –, o período a que se refere, a QE (discriminando a que foi instaurada e a que subsiste em dívida), os juros de mora e as custas processuais. Com o escopo de dar a conhecer ao executado a situação atualizada da sua dívida, as NVD são emitidas em diferentes ocasiões – no atendimento presencial, aquando de respostas47 prestadas pelos Serviços (anexando NVD), por iniciativa do IGFSS (no âmbito de ações nacionais), ou a pedido de entidades terceiras (por exemplo, Tribunais e Provedora de Justiça). São 2 as modalidades extraíveis do SEF:  NVD por PEF principal e seus apensos;  NVD por NIF (ou NIPC), incluindo todos os PEF associados ao executado – PS (TI ou revertido) ou PC –, quer se tratem de PEF ativos ou extintos (permitindo uma visão global da dívida, com o seu histórico). NOTIFICAÇÃO DE VALORES EM DÍVIDA MARIA….. / ….., LDA. IDENTIFICAÇÃO DO EXECUTADO (morada / sede) NIF: IDENTIFICAÇÃO DA DÍVIDA N.º PROCESSO: 0000201700000111 E APENSOS DESIGNAÇÃO VALOR EM DÍVIDA (EUR) Quantia Exequenda 0,00 Juros de Mora 0,00 Custas 0,00 TOTAL 0,00 DETALHE DE DÍVIDA Número de Processo: 0000201700000111 Tributo Período Referência QE Instaurada QE em Dívida JM em Dívida Quotizações 2016/09 0,00 0,00 0,00 Quotizações 2016/10 0,00 0,00 0,00 TOTAL 0,00 0,00 0,00 Número de Processo: 0000201700000122 Tributo Período Referência QE Instaurada QE em Dívida JM em Dívida Contribuições 2016/09 0,00 0,00 0,00 Contribuições 2016/10 0,00 0,00 0,00 TOTAL 0,00 0,00 0,00 Data de emissão: 28-02-2019 (NVD por PEF e Apensos) 47 “Atualmente, remetem para a SSDireta”, não expedindo NVD, salvo com respostas a requerimentos sobre prescrição, ou com notificações (a par de DUC) para regularização/extinção de PEF – enviadas aquando da insuficiência dos valores transferidos ao abrigo de penhora bancária. 66  NOTIFICAÇÃO DE VALORES EM DÍVIDA MARIA….. / ….., LDA. IDENTIFICAÇÃO DO EXECUTADO (morada / sede) NIF: IDENTIFICAÇÃO DA DÍVIDA NIF: DESIGNAÇÃO VALOR EM DÍVIDA (EUR) Quantia Exequenda 0,00 Juros de Mora 0,00 Custas 0,00 TOTAL 0,00 DETALHE DE DÍVIDA Número de Processo: 0000201400000543 Tributo Período Referência QE Instaurada QE em Dívida JM em Dívida Quotizações 2010/01 0,00 0,00 0,00 Quotizações 2010/02 0,00 0,00 0,00 TOTAL 0,00 0,00 0,00 Número de Processo: 0000201500000321 Tributo Período Referência QE Instaurada QE em Dívida JM em Dívida Quotizações 2011/06 0,00 0,00 0,00 Quotizações 2011/07 0,00 0,00 0,00 TOTAL 0,00 0,00 0,00 Número de Processo: 0000201500000333 Tributo Período Referência QE Instaurada QE em Dívida JM em Dívida Contribuições 2011/06 0,00 0,00 0,00 Contribuições 2016/07 0,00 0,00 0,00 TOTAL 0,00 0,00 0,00 Número de Processo: 0000201700000111 Tributo Período Referência QE Instaurada QE em Dívida JM em Dívida Contribuições 2016/09 0,00 0,00 0,00 Contribuições 2016/10 0,00 0,00 0,00 TOTAL 0,00 0,00 0,00 Número de Processo: 0000201700000122 Tributo Período Referência QE Instaurada QE em Dívida JM em Dívida Quotizações 2016/09 0,00 0,00 0,00 Quotizações 2016/10 0,00 0,00 0,00 TOTAL 0,00 0,00 0,00 Número de Processo: 0000201700000234 Tributo Período Referência QE Instaurada QE em Dívida JM em Dívida Contribuições 2016/11 0,00 0,00 0,00 Contribuições 2016/12 0,00 0,00 0,00 TOTAL 0,00 0,00 0,00 Data de emissão: 28-02-2019 (NVD por NIF / NIPC) Não identificação dos Apensos Na análise de queixas apresentadas a este órgão do Estado, verifica-se que, em regra, os PEF instaurados separadamente, por tipo de dívida (PEF de quotizações e PEF de contribuições), são apensos quando haja identidade de períodos de dívida (por exemplo, de janeiro a agosto de 2016), o que será pacífico, quando os PEF se encontrem na mesma fase – critério legal, previsto no Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT)48. 48 DL n.º 433/99, de 26-10, e alterações subsequentes. Artigo 179º Apensação de execuções 1 - Correndo contra o mesmo executado várias execuções, (…), serão apensadas, oficiosamente ou a requerimento dele, quando se encontrarem na mesma fase. 2 - A apensação será feita à mais adiantada dessas execuções. 3 - (...) não se fará quando possa prejudicar o cumprimento de formalidades especiais ou (…) a eficácia da execução. 4 - Proceder-se-á à desapensação sempre que, em relação a qualquer das execuções apensadas, se verifiquem circunstâncias de que possa resultar prejuízo para o andamento das restantes. 67 Contudo, nas NVD não são identificados os PEF apensos, i.e., os PEF que figuram discriminados nas NVD não têm qualquer indicação que os classifique como sendo PEF principais ou PEF apensos. Este facto não constitui problema na modalidade de NVD emitida por PEF e respetivos apensos, uma vez que o processo principal é identificado, coincidindo com o listado em primeiro lugar no “detalhe de dívida”, pelos que os demais PEF, aí enumerados, são apreensíveis como correspondendo aos apensos daquele PEF principal. O mesmo não sucede com a NVD emitida por NIF, onde constam todos os PEF do executado, principais e apensos, de forma indistinta, o que, numa pluralidade de PEF (situação comum, neste universo), obriga à obtenção de tantas NVD por PEF (a outra modalidade) quantos os processos principais. Este problema é transversal a todas as fases processuais, porquanto as minutas dos respetivos atos padecem da mesma lacuna, pelo que não existem meios alternativos de suprimento da informação em falta. Porque pode ser emitida em qualquer fase ou momento da tramitação de um PEF, de forma atualizada, optou-se por destacar esta questão no seio da análise da NVD, mas tendo em vista sublinhar a necessidade de uma solução transversal, à medida do problema em causa. Nas queixas apresentadas a este órgão do Estado, muitos são os executados que não percebem (e que desesperam por não perceber) quais são os PEF apensos que estão abrangidos:  Na citação – que também não os identifica (“PEF n.º …e apensos”);  No deferimento do plano prestacional – a respetiva notificação também não os identifica (“PEF n.º… e apensos”);  Nas penhoras – que, não lhes sendo notificadas, também não poderiam ser esclarecidas, quanto a este aspeto, pelos terceiros envolvidos (bancos, entidades pagadoras, clientes), dado que recebem notificações (ordens de penhora) que também não identificam os apensos (“PEF n.º… e outros”). Só mediante cruzamento com os valores constantes nas certidões de dívida (anexas à citação) é que os executados poderão deduzir algo, mas apenas nesse momento, inicial. Sendo uma realidade mutável, a apensação de PEF deveria ser um ato de conhecimento alcançável pelos executados. Principalmente, através de uma discriminação dos apensos abrangidos em cada ato (na citação, na notificação de deferimento de plano e nas notificações de penhora). Naqueles atos, pelos efeitos que lhes são próprios, é fundamental saber-se que PEF estão abrangidos, seja para a dedução de uma oposição, seja para se perceber quais são os PEF que ficam suspensos com um plano prestacional (imunes a penhoras), seja para se entender o valor fixado nas ordens de penhora (ou o universo de aplicação dos valores penhorados). Desta informação também depende a perceção de irregularidades processuais e uma reação adequada (informada). Fixados, naqueles atos, os apensos sobre os quais recaem os respetivos efeitos, não deixará de ter interesse o conhecimento das apensações que entretanto tenham ou não lugar, porquanto poderá interessar a desapensação de apenso ou a apensação de PEF não apensado. 68 Poderá interessar criar condições legais (de garantia, designadamente) para a desapensação de um PEF ainda não extinto, porque pendente de análise da prescrição da sua dívida: são inúmeros os casos em que, para suster a penhora (ativa sobre o PEF principal e seus apensos), os executados acabam por celebrar plano prestacional – na expectativa de uma decisão célere sobre a prescrição invocada naquele apenso, o que não sucede (conforme adiante descrito). Entretanto, os pagamentos prestacionais poderão minar a utilidade de um reconhecimento da prescrição – tais pagamentos começam por ser imputados, precisamente, à dívida mais antiga49, sendo discutida a sua ressarcibilidade, porque são voluntários (associados ao cumprimento de obrigação natural50), embora não sejam espontâneos (porque é coercivo o contexto que os motiva)51. Noutro sentido, poderá o executado pretender a apensação de PEF ao principal, por estarem reunidos os pressupostos legais (fase idêntica) e por se justificar abrangê-lo na mesma oposição à execução (pelos fundamentos e/ou pela economia processual), em lugar de se deduzir uma oposição por cada PEF. Sinalize-se como preocupante, a este propósito, que, no âmbito das visitas inspetivas, descrevendo que os PEF são automaticamente apensados se/quando se encontram na mesma fase, uma SPE52 também afirmou que “não procede a apensações, mesmo a pedido dos contribuintes, salvo se um novo PEF for abrangido em acordo pré-existente, de pagamento em prestações”. Legalmente, assiste aos executados a prerrogativa de requerer e ver deferida a apensação, se estiverem verificados os pressupostos para esse efeito. Em suma, para além da devida identificação dos apensos abrangidos por atos processuais determinados, será importante existir um meio de conhecimento da evolução desta realidade (sua mutabilidade ou constância), para o que relevará aceder à data em que determinado PEF passou a estar apensado a um outro, principal. Esta informação não consta, sequer, na modalidade de NVD emitida por PEF (principal), onde, revelando o universo em causa (PEF principal e PEF que lhe estão apensados), cinge-se a um “instantâneo” da situação vigente ao tempo da sua emissão. Impossibilidade de emissão de NVD retrodatada (versus possibilidade de DUC retrodatados) Qualquer das modalidades de NVD reporta o total devido nos PEF ativos (custas incluídas) e discrimina os valores por período e natureza de dívida (QE e juros). Mas, tal reporte corresponde ao da situação atual à data da sua extração, sem possibilidade de inserção de data anterior, para verificação de qual seria a QE, juros e custas devidos nessa altura – ou seja, o sistema é incapaz de reconstituir a dívida existente em determinada data. As NVD são também uma ferramenta de trabalho para as SPE, que nelas se apoiam para consultar os PEF associados aos executados e a situação da dívida em cada processo. 49 Artigo 264.º do CPPT (Pagamento voluntário. Pagamento por conta) (…) 2 - Sem prejuízo do andamento do processo, pode efetuar-se qualquer pagamento por conta do débito, desde que a entrega não seja inferior a 1 unidade de conta, observando-se, neste caso, o disposto nos nºs 2 a 6 do artigo 262º. Artigo 262.º do CPPT (Insuficiência da importância arrecadada. Pagamentos parciais) (…) 2 - Quando, em virtude de penhora ou de venda, forem arrecadadas importâncias insuficientes para solver a dívida exequenda e o acrescido, serão sucessivamente aplicadas, em primeiro lugar, na amortização dos juros de mora, de outros encargos legais e da dívida tributária mais antiga, incluindo juros compensatórios. 50 Artigos 402.º e ss do Código Civil – subsidiariamente aplicável [2.º da Lei Geral Tributária (LGT), ex vi 2.º do CPPT]. 51 Vd. Jorge Lopes de Sousa, em Código de Procedimento e de Processo Tributário, Ed. 2011, anotação 10 (Pagamento de obrigação tributária prescrita) ao artigo 175.º. 52 SPE de Leiria. 69 À exceção de 2 SPE, todas as demais visitadas (82%) consideram insuficiente aceder apenas ao “instantâneo” da situação da dívida à data da consulta, tendo avançado exemplos de circunstâncias em que uma NVD retrodatada traria utilidade:  À colaboração com entidades terceiras – para dar resposta quer a “pedidos dos tribunais”, solicitando “informação reportada a determinada data” (designadamente, em sede de oposições, de reclamações judiciais e de processos-crime de abuso de confiança contra a SS, promovidos por falta de pagamento de quotizações), quer a “pedidos da Provedoria de Justiça”;  À sua própria atividade,  Fosse para a superação de problemas conjunturais, designadamente, “Aquando de medidas de regularização extraordinária (para verificação da dívida em determinada data)”, como “no âmbito do PERES, quando se verificaram, indevidamente, rescisões automáticas de planos” (problema entretanto resolvido), ou “No ano passado, com a alteração do sistema por força do Código Contributivo53 (juros)54, quando as pessoas foram surpreendidas com alterações de juros muito significativas” (“a orientação central foi a de não se renegociarem planos com dívidas mais antigas”);  Seja para tarefas de gestão corrente, Ora na relação com os executados – “não raras vezes, os contribuintes pedem informação sobre o que deviam em determinada data, o que é impossível”, bem como “a evolução dos juros, em reclamações invocando que já se pagou a mais num plano”, Ora na correção, manual, de DUC coercivos55 – “nos pagamentos coercivos, para conhecimento da situação aquando da data de entrada do valor no IGFSS, pois se, por lapso, vai para o PEF errado, mais antigo, têm que repristinar e ver o que se devia à data no PEF correto” (uma das SPE referiu que, para acautelar eventuais pedidos dos tribunais, sobre DUC coercivos, “imprime vários momentos de NVD, aquando da alteração de DUC”). 53 Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança Social (CRC) – Lei n.º 110/2009, de 16-09 (e alterações subsequentes). 54 “Os juros não eram contabilizados para além dos 5 anos, prazo limite de contagem que passou para 8 anos, em planos; quando elaborados em dívidas mais antigas, são contabilizados os juros vencidos em falta”. Esta alteração legal data de 2010 (vd. abaixo), parecendo que só recentemente o sistema informático terá sido parametrizado para aplicar aos planos a contagem de juros por 8 anos (até então regida pelo limite regra, de 5 anos, mesmo com plano). Artigo 212.º do CRC (Taxa de juros de mora) A taxa de juros de mora é igual à estabelecida no regime geral dos juros de mora para as dívidas ao Estado (…) e é aplicada nos mesmos termos. Regime dos Juros de Mora das Dívidas ao Estado (DL n.º 73/99, de 16-03) Artigo 4.º Prazo de liquidação 1 - A liquidação de juros de mora não pode ultrapassar os últimos cinco anos anteriores à data do pagamento da dívida sobre que incidem, salvo se esta estiver a ser paga em prestações, caso em que o prazo máximo de contagem dos juros de mora é de oito anos (…) [Redação introduzida pela Lei n.º 3-B/2010, de 28-04]. (…). 55 DUC coercivos são os documentos únicos de pagamento que ilustram a forma como os valores penhorados foram imputados à dívida – neste documento figuram discriminados, valor a valor (do total resultante de um tipo de penhora), os PEF e o tipo de dívida regularizados desta forma (por exemplo, juros, custas e QE do PEF “x”, a par de juros, custas e parte da QE/períodos de dívida do PEF “y”). 70 Relativamente a este último aspeto, i.e., sobre a utilidade que teria uma NVD retrodatada, para a correção manual de DUC coercivos, cumpre assinalar uma dúvida. Em matéria de valores penhorados, pela sua experiência, este órgão do Estado sabia que não eram imputados à dívida em tempo real (i.e., estes pagamentos coercivos só eram refletidos em sistema decorrido algum tempo, em maior ou menor medida). Por esse motivo, as SPE visitadas foram questionadas sobre se efetuavam anulações de juros de mora, quando o tempo decorrido fosse exclusivamente imputável aos Serviços. Nas suas respostas, todas as SPE informaram que não o faziam, por desnecessário, esclarecendo que “a imputação é retrodatada à data da transferência do valor e, assim, o sistema recalcula automaticamente os juros corretos”, “porque o SEF retroage à data da transferência (o DUC coercivo é emitido com essa data), calculando juros em função da mesma”. De acordo com o esclarecido pelas SPE, o SEF está programado para reconstituir a situação da dívida num momento do passado (designadamente os juros então devidos), quando se trata de refletir em sistema, hoje, um valor penhorado que foi transferido há um mês, fazendo-o através de um DUC coercivo, emitido hoje com a data de há um mês atrás, razão pela qual os juros entretanto vencidos não são contabilizados, como se transferência e imputação ocorressem na mesma data, sem prejuízos para o executado pelo tempo realmente entretanto decorrido. Por um lado, o SEF retroage à data do pagamento, na emissão de DUC coercivos, mas, por outro lado, a correção de um DUC coercivo (com diferentes valores ou PEF) apresenta como dificuldade o desconhecimento da situação da dívida à data do pagamento – para cuja superação, recorde-se, as SPE manifestaram que seria útil uma NVD que recuasse a qualquer data (para verificação dos juros e custas então vigentes). Ficando sinalizada a dúvida sobre se o sistema recalculará efetivamente os juros devidos por reporte à data do pagamento coercivo, caso não haja motivo para preocupação, sempre será de estranhar que não se logre informaticamente aplicar os parâmetros em causa à emissão de NVD. Não discriminação das custas parcelares (de cada PEF) Em ambas as suas modalidades, as NVD não discriminam as custas parcelares de cada PEF, apenas informando o valor total de custas do conjunto de PEF que nelas figurem. Trata-se de outra realidade mutável, que evolui em função das diligências adotadas pelo órgão da execução. Esta informação também deveria ser acedida pelo executado, por princípio e para controlo da regularidade dos trâmites processuais. Por exemplo, se o total penhorado for imputado a mais do que um PEF, de entre os apensos, mas entretanto um dos PEF for extinto por anulação integral da dívida (inexistente), o DUC coercivo que tinha sido emitido, discriminando a imputação feita às custas parcelares do PEF extinto, também é anulado (pelo IGFSS), gerando-se um crédito na esfera do executado. Em sede de restituição, o executado não sabe que fração foi aplicada nas custas do PEF extinto por anulação da dívida (pelo ISS), não podendo aferir se o valor restituído corresponde ao que fora imputado àquele PEF, designadamente a título de custas (e dos juros então vigentes), só conhecendo o valor da respetiva QE. E este executado teria razões para efetuar este controlo, porquanto, nestes casos de anulação total de dívida (por inexistente), as restituições não incluem, senão manualmente, as custas, conforme adiante melhor descrito. 71  (ii) Notificação para Audição Prévia (NAP) A Notificação para Audição Prévia (NAP) é um trâmite legal56 através do qual se dá a conhecer ao visado o projeto de reversão, para a sua esfera (na qualidade de responsável subsidiário), de dívida da devedora principal – dívida da empresa, associada a períodos em que o visado era responsável pela sua gestão. Caso o visado não exerça aquele direito, ou caso a SPE não releve o que o visado invoque na sua pronúncia, é proferido despacho de reversão, que acompanha a subsequente citação do revertido. Com importância para desenvolvimentos ulteriores deste Relatório, refira-se que, depois desta decisão, e a contar da sua citação, o revertido dispõe de 30 dias para, entre outras reações, proceder ao pagamento da dívida. Sublinhe-se, agora, que, pagando nesse prazo, o revertido fica isento57 de custas e de juros de mora, ou seja, se o pagamento for oportuno, reduz-se ao valor da QE. Nas SPE visitadas, foram recolhidas minutas de NAP e informações sobre os procedimentos adotados nesta matéria. Interessava confirmar que na respetiva expedição postal o registo não é simples, mas sim em mão (“carta registada”)58, atenta a jurisprudência59 que, nos casos de devolução (inaplicável aquando de registo simples), considera ilidível a presunção de notificação (ao 3.º dia)60. De acordo com as informações prestadas, as NAP são expedidas por carta registada – menção que figura aposta nas minutas recolhidas –, quer pelas SPE, quer por iniciativa central (em ações nacionais), anexando sempre NVD por PEF e seus apensos (os PEF ativos objeto do projeto de reversão), bem como o projeto de reversão (a proposta de reversão e os seus fundamentos). De SPE para SPE, as minutas dos projetos de reversão (anexos às NAP) são díspares e baseadas em modelos distanciados no tempo61, mas comungando na alusão genérica: ao desconhecimento de bens suficientes na esfera da devedora principal e, assim, à verificação dos pressupostos da reversão; à identificação do visado como responsável subsidiário (em SEF e IDQ), por ter sido gerente nos períodos de dívida em causa. 56 Artigo 23.º da LGT (Responsabilidade tributária subsidiária) (…) 4 - A reversão, mesmo nos casos de presunção legal de culpa, é precedida de audição do responsável subsidiário nos termos da presente lei e da declaração fundamentada dos seus pressupostos e extensão, a incluir na citação. 57 Artigo 23.º da LGT (…) 5 – O responsável subsidiário fica isento de custas e de juros de mora liquidados no processo de execução fiscal se, citado para cumprir a dívida constante do título executivo, efetuar o respetivo pagamento no prazo de oposição. 58 Artigo 60.º da LGT (Princípio da participação) (…) 4 - O direito de audição deve ser exercido no prazo a fixar (…) em carta registada a enviar para esse efeito para o domicílio fiscal do contribuinte. (…). 59 Por exemplo, Acórdão do TCAS de 12-05-2016 (Proc. 04627/11). 60 os Artigo 39.º, n. 1 (presunção) e 2 (ilisão). 61 Nem todas as SPE juntaram cópia dos anexos da NAP mas, nas que o fizeram, disponibilizando exemplares de projetos de reversão, os modelos utilizados eram os seguintes:  SPE de Leiria e de Setúbal – modelo “IMP.IGFSS.01.07, Revisão 4, 02-04-2018”;  SPE de Portalegre – modelo “IT.SPN.01.01.06, Revisão 2, 11-04-2013”;  SPE Porto I – modelo “IMP.IGFSS.19.04, Revisão 8, 02-04-2018”;  SPE de Coimbra – diferentemente das demais SPE, o próprio ofício de NAP, de modelo “IMP.IGFSS.10.01, revisão 9, 02-04-2018”, integra teor correspondente ao de um projeto de reversão. 72 Mais uniforme62 é a própria minuta de NAP, o que acaba por ser prejudicial, porquanto inclui, no seu texto, a seguinte menção: “caso pretenda efetuar o pagamento a pronto desta dívida, beneficiando da isenção de juros e custas nos 30 dias após a citação, ou proceder ao pagamento prestacional da dívida, deve enviar preenchido o Requerimento Reversão em anexo”. O texto citado induz em erro, em moldes que obliteram o princípio da boa-fé – por que se devem pautar as relações administrativas e tributárias, em geral63 e em especial64. Informando sobre o regime de isenção de juros e custas resultante de um pagamento integral no prazo dos 30 dias posteriores à citação (da reversão), a minuta associa este regime ou vantagem (que sempre se aplicaria, numa reversão consumada) ao ato de o próprio contribuinte requerer logo a reversão, abdicando da sua defesa (do exercício de audição prévia), pela convicção, aí falaciosamente criada, de que só assim poderá beneficiar daquela isenção. A NAP constitui um trâmite legal vocacionado para assegurar os direitos do contribuinte notificado (ao contraditório, como meio de defesa), mas nesta minuta convola-se em instrumento idóneo a precipitá-lo na reversão (sem audição prévia), a pedido próprio, colocando-se, antecipadamente, numa posição correspondente ao que seria o pior desfecho deste procedimento, tudo tendo em vista obter uma vantagem que neste pior cenário sempre lhe seria garantida. Nunca o princípio de economia processual poderia justificar um logro do contribuinte, conducente à automutilação dos seus direitos – perversamente, através de notificação legalmente concebida para os assegurar (a NAP). Mesmo o contribuinte em condições de tomar uma decisão informada – i.e., que não fosse convencido, erroneamente, de que mais valeria assumir logo a dívida, do que, decaindo a sua defesa, ter que suportar custas e juros –, em princípio não veria proveito num pagamento integral antecipado, da QE (na qualidade de revertido), uma vez que a isenção de custas e juros, na sua esfera, não sustaria penhoras para regularização desses valores, na esfera da empresa65. 62 À exceção de 2 SPE (ora sem junção, ora juntando documento diferente do solicitado), as demais SPE (82%) disponibilizaram modelo idêntico: “IT.SPN.01.01.06, revisão 3, 11-04-2013”. 63 Código de Procedimento Administrativo (CPA) Artigo 10.º Princípio da boa-fé 1 - No exercício da atividade administrativa e em todas as suas formas e fases, a Administração Pública e os particulares devem agir e relacionar-se segundo as regras da boa-fé. 2 - No cumprimento do disposto no número anterior, devem ponderar-se os valores fundamentais do Direito relevantes em face das situações consideradas, e, em especial, a confiança suscitada na contraparte pela atuação em causa e o objetivo a alcançar com a atuação empreendida. 64 Artigo 59.º da LGT (Princípio da colaboração) (…) 2 - Presume-se a boa-fé da atuação dos contribuintes e da administração tributária. (…). 65 Artigo 23.º da LGT (Responsabilidade tributária subsidiária) (…) 6 – O disposto no número anterior [isenção de custas e juros em pagamento oportuno pelo revertido] não prejudica a manutenção da obrigação do devedor principal ou do responsável solidário de pagarem os juros de mora e as custas, no caso de lhe virem a ser encontrados bens. 73 Quanto ao “Requerimento Reversão”66 (anexo à NAP), constatou-se que nele67 é informado o regime de dispensa de prestação de garantia – porque este requerimento inclui pedido simultâneo de plano prestacional (em alternativa a pedido de emissão de DUC para pagamento integral). Todavia, são incorretos os termos da informação referida, porquanto ainda remetem para a situação global de dívida do contribuinte: “É dispensada a prestação de garantia quando, à data do pedido, o devedor tenha dívidas fiscais, legalmente não suspensas, de valor inferior a…” (sic). Nos termos do regime aplicável ao Processo de Execução de Dívidas à Segurança Social (PEDSS)68, o valor que baliza uma dispensa de garantia não é o da totalidade da dívida titulada pelo contribuinte (junto do ISS e/ou, já em execução, junto do IGFSS), mas sim, e apenas, o valor em dívida no PEF no qual é formulado o pedido de plano prestacional (artigo 13.º-B)69. Uma informação rigorosa, conforme com a legislação aplicável, permitirá uma decisão adequada, guiada pelos exatos termos do regime de dispensa de garantia, cujo critério é bem menos exigente do que o incorretamente informado (no modelo de requerimento em causa). Parece mais equacionável que um contribuinte requeira a reversão nos casos em que, para sustar penhoras sobre a empresa, pretenda requerer plano com um número mais alargado de prestações70 do que aquele a que acederia a empresa (PC), para o que são mais facilmente elegíveis os revertidos (porque PS). Uma reversão da dívida viabilizaria ao revertido, como PS, um plano prestacional sustentável, que, na hipótese de abranger a totalidade da dívida da empresa (por que aquele fosse e reconhecesse ser responsável), em princípio suspenderia o PEF, em ambas as esferas, originando o cancelamento das penhoras ativas (sobre a empresa). Por último, refira-se que 2 SPE juntaram, neste âmbito, um modelo71 designado “Requerimento Exercício de Audição Prévia”, com campos para a identificação da executada (empresa) e do notificado em audição 66 Modelo “IMP.PN.01.69, revisão 14, 05-09-2018”. 67 Sob o Quadro 3 das instruções de preenchimento. 68 DL n.º 42/2001, de 09-02 (e alterações subsequentes), que criou as SPE e definiu regras processuais especiais. 69 Artigo 13.º-B Dispensa de garantia (aditado pela Lei nº 114/2017, de 29-12, que aprovou o OE para 2018) É dispensada a prestação de garantia quando, à data do pedido, o valor em dívida no processo executivo no qual é formulado o pedido de pagamento em prestações for inferior a € 5 000 para pessoas singulares, ou € 10 000 para pessoas coletivas. 70 Artigo 13.º do PEDSS (Pagamento em prestações) (…) 3 - O número de prestações [36] …pode ser alargado até 60, se a dívida exequenda exceder 30 unidades de conta no momento da autorização ou, independentemente do valor da dívida exequenda, no caso de pessoas singulares. 4 - O número de prestações [36] …pode ser alargado até 150 desde que, cumulativamente,…: a) A dívida exequenda exceda 150 unidades de conta no momento da autorização; b) O executado preste garantia idónea ou requeira a sua isenção e a mesma seja concedida; c) Se demonstre notória dificuldade financeira e previsíveis consequências económicas. 5 - Para as pessoas singulares, o número [36] …pode ser alargado até 150, desde que, cumulativamente,…: d) A dívida exequenda exceda 30 unidades de conta no momento da autorização; e) O executado preste garantia idónea ou requeira a sua isenção e a mesma seja concedida. 6 - Para efeitos do disposto nos números anteriores, a fixação do número de prestações a autorizar não está condicionada a um limite mínimo de pagamento. 71 “IMP.PN.01.68, Revisão 8, 16-03-2017”. 74 prévia, dos fundamentos da pronúncia – □ Nunca foi gerente / □ Não é o único gerente (com identificação dos demais) / □ Foi gerente em períodos distintos (com indicação dos mesmos) –, e com espaço para se enumerar a documentação junta, encabeçada pela “Certidão de Registo Comercial atualizada da executada” (único documento discriminado, aparentemente obrigatório). Também uma minuta de NAP (de 1 das SPE72) inclui a seguinte menção: “Se exercer o direito de audição prévia, ao mesmo deve juntar certidão do registo comercial da sociedade devedora”. Quanto ao “dever” de junção de certidão do registo comercial, parece que deveria ser a SPE a recolher tal informação (reveladora de quem era/não era gerente nos diferentes períodos da dívida), antes, sequer, de elaborar/notificar um projeto de reversão – assim o fará (e bem) a AT. Conforme já referido, as SPE estão bem cientes de que os dados inseridos em sistema (pelo ISS, na IDQ), sobre MOE, são incompletos e não atualizados. Ainda assim, a maioria das SPE avança para NAP sem confirmar a conformidade da informação disponível (como adiante melhor descrito), o que já se retira do conteúdo destes últimos documentos – minuta de NAP e modelo de requerimento, de 2017 e 2018, respetivamente. Faz-se recair sobre o notificado um ónus (em sede de defesa) que pertenceria desde logo à SPE, na preparação de ato próprio – na elaboração do projeto de reversão, para a qual deveria ser verificada, pela SPE, a conformidade da identificação dos responsáveis subsidiários pelos períodos de dívida em causa. (iii) Citação Forma, iniciativa da expedição e anexos (imutabilidade da certidão junta pelos Serviços Centrais) A citação do executado é o ato pelo qual lhe é dado conhecimento da instauração da execução. Consoante o valor da dívida [em Unidades de Conta (UC)73], varia a sua forma74, entre:  Citação postal – simples (valor ≤ 50UC ou € 5.100) ou registada (valor > 50UC e ≤ 500UC ou € 51.000);  Citação pessoal (valor > 500UC ou € 51.000) – que inclui a modalidade de carta registada com A/R. No caso do revertido75, a citação dá-lhe conhecimento da execução, bem como do facto de que a mesma reverteu contra ele (de que nela passou a ocupar a posição de executado), motivo pelo qual o legislador impôs que a sua citação seja sempre pessoal. O IGFSS determinou que, independentemente do valor da dívida, todas as citações sejam feitas por carta registada com A/R – uma das modalidades da citação pessoal, cf. o Código de Processo Civil (CPC)76 –, adotando o critério legal77 da conveniência de serviço. 72 SPE de Coimbra – ofício misto de NAP e projeto de reversão (modelo “IMP.IGFSS.10.01, revisão 9, 02-04-2018”). 73 1 UC corresponde a € 102. 74 os Artigo 191º (Citações por via postal), n. 1 a 3, e artigo 192.º (Citações pessoal e edital), n.º 1, ambos do CPPT. 75 Artigo 191º/3 b) do CPPT: A citação é pessoal (…) na efetivação da responsabilidade solidária ou subsidiária. 76 Artigo 225.º/2 b). 75 Deste modo, fica assegurada a observância da lei: seja por excesso de forma (citação pessoal) – nas citações de PEF cujos valores admitam a via postal simples ou registada; seja em conformidade com a forma exigível (citação pessoal) – nas citações de devedores originários elegíveis (quanto a PEF por dívidas superiores a € 51.000) e nas citações de revertidos. Quanto à iniciativa da sua expedição, a regra é a seguinte: as citações dos devedores originários são centrais; as citações dos revertidos são distritais. A citação do devedor originário é feita pelos Serviços Centrais – consta em suporte eletrónico, sendo cometida a serviço em outsourcing a digitalização e arquivo dos suportes físicos dos A/R. Os anexos que seguem com esta citação são: a certidão de dívida e, desde 2007, o modelo de requerimento para pagamento em prestações. Por vezes, esta citação é remetida pela SPE (antecipando-se à central) – designadamente, em situações em que é a SPE ou o contribuinte que solicitam ao CD a participação de dívida (para execução), que assim é acompanhada em tempo real. Nestes casos, as SPE78 anexam uma NVD, em substituição da certidão de dívida, porque a certidão é um “elemento estanque, insuscetível de traduzir evoluções no valor da dívida”, nela “figurando todos os períodos de dívida, mesmo os prescritos e/ou anulados, já expurgados da NVD”. Com esta prática, procuram evitar reclamações originadas pelo facto de os contribuintes serem confrontados com certidões de dívida que não refletem os desenvolvimentos entretanto registados – “os contribuintes vêm muitas vezes invocar inutilmente prescrições e/ou anulações já concretizadas”. Salvo melhor opinião e pelas vantagens descritas, esta prática deveria ser adotada nas citações centrais – a junção de NVD (por PEF e apensos, objeto da citação), em lugar da certidão de dívida emitida pelo CD. Porque o ISS participa, amiúde, dívida prescrita, e porque esse facto é do conhecimento do IGFSS, foram introduzidos parâmetros no SEF destinados a filtrar prescrições no próprio ato de instauração do PEF (gerado quando o CD prime a tecla “participar dívida”). Se, logo à nascença, o PEF consta em SEF com períodos de dívida que figuram a zero (€ “0,00”), e aí pode ser extraída NVD que espelha essa evolução – ao contrário da certidão emitida pelo CD, no ato de participação –, parece que será exequível esta prática, também a nível central, idónea a evitar reações inúteis por parte dos contribuintes, que também prejudicam a eficiência das SPE. A citação do revertido, de iniciativa distrital, é efetuada pelas SPE, que lhe anexam: NVD certificada (do PEF e apensos objeto da reversão), despacho de revogação e modelo de requerimento para pagamento em prestações. A exceção a esta regra consiste nas ações nacionais de reversão (antecipadamente planeadas), onde as citações dos revertidos são promovidas pelos Serviços Centrais. 77 Artigo 191º/3 d) do CPPT: A citação é pessoal…quando o órgão da execução fiscal a considerar mais eficaz para a cobrança da dívida. 78 As SPE de Coimbra e de Viseu, pelo menos. 76 Citação de devedor originário (TI e empresas) – confusão e omissão de menções obrigatórias Relativamente ao conteúdo da citação do devedor originário, 55% das SPE79 documentaram, como exemplar utilizado para este efeito, uma minuta que não inclui menções legalmente obrigatórias, pensadas para garantir atuações ou reações oportunas e adequadas, por parte dos citados. Por determinação legal80, a citação é sempre acompanhada da nota indicativa do prazo para oposição, ou para dação em pagamento, bem como da indicação de que (nos casos81 de pagamento em prestações ou reclamação, recurso, impugnação e oposição à execução) a suspensão da execução e a regularização da situação tributária dependem da efetiva existência de garantia idónea, cujo valor deve constar da citação, ou da obtenção de autorização da sua dispensa. Na minuta em causa, o único prazo claramente expresso é o de pagamento (que nem se inclui nas menções exigíveis), sendo de todo omissa qualquer informação em matéria de garantia (e indicação do seu valor), incluída a de que uma sua prestação ou dispensa possibilita a suspensão do processo. Já nas demais SPE82, a minuta disponibilizada revelou-se legalmente conforme, pela clara discriminação dos prazos aplicáveis (a cada tipo de conduta), e pela informação prestada em matéria de garantia (com indicação do seu valor), também sobre a sua dispensa, como condição para uma suspensão do processo. 79 SPE de Leiria, Portalegre (a única com identificação do número do registo postal), Porto I, Santarém, Setúbal e Viseu. 80 Artigo 190.º/2 do CPPT. 81 Referidos no artigo 169.º do CPPT (Suspensão da execução. Garantias) e no artigo 52.º da LGT (Garantia da cobrança da prestação tributária). 82 SPE de Coimbra, Faro, Lisboa I, Lisboa II e Faro. 77  Embora a preterição da formalidade legal em causa seja considerada83 mera irregularidade (sanável), a verdade é que, circulando uma minuta que é conforme com a legislação aplicável, assegurando os direitos dos citados, a falta de articulação de procedimentos acaba por lhe retirar utilidade, na maioria das SPE visitadas. Assim, impor-se-á a sua adoção por parte das SPE que a não utilizam, incluídas as que, não visitadas nesta inspeção, possam estar a incorrer no mesmo desvio. Citação do revertido – problema acrescido, do valor referenciado para pagamento Relativamente ao conteúdo da citação do revertido, 82% das SPE84 documentaram, como exemplar utilizado para este efeito, uma minuta que não inclui as menções impostas por lei85, nos mesmos termos referidos no ponto anterior. Acresce que, neste universo, 2 versões (emitidas em 2018 e em 2015)86 ainda remetem para a redação, desatualizada (“n.º 4”), da norma relativa à reclamação graciosa ou impugnação judicial (n.º 5 do artigo 22.º da LGT) – redação que deixou de vigorar com legislação87 aprovada em 2014. Só 2 SPE88 apresentaram uma versão (atualizada89) que contempla as menções legalmente previstas – sobre o prazo aplicável a cada meio de reação, e em matéria de garantia (suspensão do processo mediante a sua dispensa ou prestação, com indicação do respetivo valor). 83 Vd. Acórdãos do STA de 06-06-2018 (Proc. 0486/18) e de 11-04-2018 (Proc. 0222/18). 84 SPE de Coimbra, Leiria, Lisboa I, Portalegre, Porto I, Santarém, Setúbal, Vila Real e Viseu. 85 Previstas no Artigo 190.º/2 do CPPT. 86 Respetivamente, pelas SPE de Portalegre e de Viseu. 87 Lei n.º 82-E/2014, de 31-12 (reforma da tributação das pessoas singulares). 88 SPE de Faro e Lisboa II. 89 Com remissão para o “n.º 5” do artigo 22.º da LGT. 78 Contudo, antes de se fazer circular uniformemente esta última minuta (a nível nacional), a mesma deverá ser revista quanto a um aspeto que suscita apreensão, presente em todas as versões minutadas (100% do material analisado). Recorde-se que o revertido beneficia de um regime90 de isenção de juros e de custas, caso proceda ao pagamento da dívida nos 30 dias após a citação. Pagando nesse prazo, a dívida revertida reduz-se à QE, cujo montante corresponde ao do pagamento em causa. Embora as minutas informem o revertido de que, “se o pagamento se verificar no prazo (…), não lhe serão exigidos juros de mora nem custas”, também discriminando os valores imputáveis a QE, a juros e a custas, já na parte onde são indicadas as referências para pagamento, o valor que lhes está associado corresponde ao do total da dívida – incluídos os acrescidos (juros e custas) –, que não ao valor da QE. Não se justificará suscitar no revertido dúvidas desnecessárias, ou onerá-lo com indagações sobre esta divergência (a par dos Serviços, com esclarecimentos sobre o assunto) – mesmo que, por hipótese, as referências indicadas pudessem ser utilizadas para pagamento de valor diferente (o da QE), na minuta não consta expressa qualquer indicação específica91 sobre esta questão. Ainda que constasse minutado um esclarecimento, seria mais adequado que este se destinasse apenas a uma forma de pagamento fora do prazo, porquanto, numa citação do revertido, a primazia caberá à QE, no valor a associar à referência de pagamento – até na linha do teor inicial minutado, que informa o revertido de que é “citado (…) para, no prazo de 30 (trinta) dias (…), pagar a quantia exequenda de €….”. 90 Artigo 23.º/5 da LGT. 91 Caso seja esse o escopo da indicação que figura sob “B” (no verso da minuta), não será suficiente, até pelo facto de só abranger uma das modalidades de pagamento: 79 Citações devolvidas – não repetição da citação Uma das constatações deste órgão do Estado, na instrução de processos originados por queixas, era a de que as SPE não procediam à repetição da citação, quando a mesma devesse ter lugar. Assim, esta foi uma das questões indagadas na presente inspeção (nas visitas e através do questionário de âmbito nacional). Nos termos da legislação92 aplicável, a repetição de uma citação impõe-se quando a primeira, frustrada, assumindo a forma legal de citação pessoal, tivesse sido concretizada através de carta registada com A/R. Naturalmente, para este efeito não relevam as citações pessoais efetuadas com excesso de forma, por opção do IGFSS – estes casos não são elegíveis na matéria em causa, uma vez que a premissa legal da repetição é a de que a primeira citação seja obrigatoriamente pessoal (por lei). Deste modo, no universo relevante (para efeitos da repetição legalmente exigível) incluem-se:  As citações de devedores originários em PEF de valor superior a € 51.000;  Todas as citações de revertidos. Cruzados os dados disponíveis, detetaram-se contradições entre a informação prestada em ambiente de visita e a preenchida no questionário nacional, acrescendo que, no preenchimento deste último, houve SPE (10) que não diferenciaram o tipo de citações objeto de repetição. Contabilizados apenas os dados mais fidedignos, relativos a 12 SPE, os resultados indiciam que:  Em todas essas SPE, a regra é a da não repetição de citações de devedores originários (centrais) – “consoante o volume de serviço”, “quando possível”, “dentro da capacidade face aos recursos”;  Em metade dessas SPE, a regra cumula a não repetição de citações de revertidos – a este propósito, numa das visitas, transmitiu-se que «a listagem central de "PEFs Instaurados" identifica o insucesso das citações de devedores originários, mas não das citações de revertidos»;  De entre as 6 SPE que repetirão citações de revertidos, só 2 é que documentaram a advertência93 sobre a presunção legal aplicável – todavia, constava no corpo da citação ou a ela agrafada, i.e., estaria inacessível94 em caso de nova frustração de entrega. Aquando do envio de parte do questionário, o IGFSS afirmou que “está também a ser implementado um mecanismo de envio da 2.ª citação em caso de insucesso da primeira citação, para garantir que os contribuintes têm efetivo conhecimento das dívidas, com previsão de implementação até ao final de 2019”. Se dúvidas subsistissem quanto à prática generalizada, da não repetição das citações elegíveis para esse efeito, o teor desta resposta validará a suspeita inicial e a conclusão equacionada. Isto com a agravante de, 92 Artigo 192.º do CPPT (Citações pessoal e edital) (…) 2 - No caso de a citação pessoal ser efetuada mediante carta registada com aviso de receção e este vier devolvido ou não vier assinado o respetivo aviso (…), é repetida a citação, enviando-se nova carta registada com aviso de receção ao citando, advertindo-o da cominação prevista no número seguinte. 3 - A citação considera-se efetuada (…) na data certificada pelo distribuidor do serviço postal ou, no caso de ter sido deixado aviso, no 8º dia posterior a essa data, (…), sem prejuízo de fazer prova da impossibilidade de comunicação da alteração do seu domicílio ou sede. (…). 93 A lei determina que, no ato de repetição, o visado deverá ser advertido de que se considerará ter sido citado na data certificada pelo carteiro ou no 8.º dia posterior ao do depósito de aviso para levantamento desta nova citação. 94 Acessível estaria se agrafada ao A/R (que porventura o citando recusasse assinar) e ao aviso para levantamento (ainda que a ele não procedesse, o citando acederia à cominação legal junta ao aviso deixado na sua caixa postal). 80 na mesma resposta, o IGFSS também ter manifestado que o faz – que aposta na implementação daquele mecanismo (por concretizar) – “apesar de não decorrer de uma obrigação legal”. Sublinhe-se a perplexidade suscitada por este entendimento, cumprindo esclarecer a gravidade dos efeitos em causa: Serão ilegais todas as penhoras efetuadas ao longo dos anos (e até ver), pelas SPE, em PEF onde ao insucesso da citação pessoal – de devedores originários, por dívida superior a €51.000, ou de revertidos – não se seguiu o envio de nova carta registada com A/R (com advertência sobre a cominação legal aplicável), antes de se avançar para fase de penhoraHH. Caso se frustre a citação, as SPE só podem adotar diligências de penhora, sem95 necessidade de nova citação, nos casos em que a lei determina uma forma menos exigente (do que a pessoal) para o ato de citação – i.e., quando se trate de devedor originário (TI ou empresa) citado em PEF de valor até €51.000, para o que basta a via postal, registada (ou meramente simples, até €5.100). b) Penhoras Decorridos 30 dias sobre a data de entrega da citação (ou da sua tentativa, primeira ou segunda), sem que nesse prazo tivesse sido efetuado pagamento integral ou deduzida oposição, caso entretanto não se verifique uma causa suspensiva – por exemplo, o deferimento de plano prestacional, com dispensa, isenção ou prestação de garantia –, os trâmites prosseguem para fase96 de penhora, dando lugar à emissão do 95 Artigo 193º do CPPT (Penhora e venda em caso de citação por via postal ou transmissão eletrónica de dados) 1 - Se a citação for efetuada por via postal (…), conforme previsto no artigo 191º, e o postal não vier devolvido ou, sendo devolvido, não indicar a nova morada do executado (…), procede-se à penhora. (…). 96 Refira-se que foram constatadas algumas transições aparentemente anómalas, na análise de históricos processuais recolhidos nas SPE visitadas. Uma ordem normal de tramitação registará primeiro a “Tramitação para fase Penhora…”, depois a “Emissão de Mandado Penhora”, a que se seguirão operações concretas de penhora (no caso, uma “Ação centralizada de penhora de IVA”). Detetou-se mais do que um caso em que o histórico de trâmites revelava penhoras centralizadas que abrangeram PEF que, ao tempo, ainda não tinham transitado para fase de penhora. (Penhora central de reembolso de IVA, anterior à fase de penhora) (Penhora central de saldos de contas bancárias, anterior à fase de penhora) Parece que os parâmetros informáticos das penhoras centralizadas não se guiam pelo critério de o PEF se encontrar formalmente em fase própria (fase de penhora), mas sim pelo de uma prévia citação – verificada em ambos os casos, ainda que devolvida. Será desejável que o sistema pelo menos destrince entre uma citação confirmada e uma não bem-sucedida – a primeira ainda pressuporá o decurso do prazo de oposição (30 dias), sendo que só na frustrada (com “Insucesso de Citação Pessoal”) é que o PEF poderá estar logo habilitado a prosseguir para penhoras, salvo nos casos que exijam a repetição da citação. 81 mandado respetivo, genérico mas habilitando a adoção, por parte das SPE, de diligências específicas (e tipificadas) de penhora. Em Relatório97 de Auditoria ao IGFSS (numa ótica contabilística), a Inspeção-Geral de Finanças menciona que, “dos processos desmaterializados, não constam (…) a evidência de terem sido efetuadas ações de penhora (quando não são centralizadas) e os resultados das mesmas”, tendo anotado, a este propósito, que “em sede de contraditório o IGFSS (…) [destacou] a implementação de um sistema de penhoras bancárias integrado em SEF”. Conforme já referido, o sistema de penhoras não foi “integrado em SEF” – consistindo em sistema paralelo, o SAG, que só comunica ao SEF as evidências já percecionadas ao tempo daquela Auditoria. Na verdade, mesmo que o sistema de penhoras tivesse sido integrado no SEF (ou mesmo que o “novo modelo de penhoras” o viesse a ser, não sendo o caso), as evidências continuariam a reportar-se a ações de penhora centralizadas, uma vez que, de acordo com a informação recolhida na presente inspeção, só excecionalmente é que as SPE adotam diligências (diretas) de penhora. (i) Penhora de saldos de contas bancárias – termo de validade e embargos de terceiro Procedimento centralizado De acordo com a informação prestada pelas SPE visitadas, as penhoras de saldos de contas bancárias são efetuadas pelos Serviços Centrais, que são responsáveis pela seleção dos universos a penhorar, pela expedição das ordens de penhora e pelo seu registo, também ficando na posse dos respetivos suportes. Apenas pontualmente é que as SPE participam neste procedimento (e de forma indireta) – “o procedimento de penhora é totalmente centralizado”, “só excecionalmente é feita pela SPE”, “a SPE não penhora saldos”, “na SPE não há contacto direto com bancos, salvo para cancelamentos”. O apuramento de universos a penhorar é efetuado no DGD, pelo Núcleo de Informação e Monitorização (NIM), que procede ao seu carregamento para SAG – sem prejuízo de as SPE poderem carregar em SAG98 outros NIF (na janela temporal viável). A expedição (pelo NIM, em SAG) das ordens de penhora gera um seu registo automático em SEF99, mediante descritivo tipificado, única informação a que as SPE aí acedem (PEF a PEF) – para uma visão da totalidade das penhoras efetuadas, os Serviços Centrais disponibilizam listagens (em EXCEL). Os suportes das notificações (aos bancos) ficam na posse do NIM – os ofícios físicos ou os ficheiros eletrónicos (nos casos assim protocolados com determinados bancos) –, não sendo visualizáveis pelas SPE, que só a eles acedem (e ao respetivo teor) quando solicitem a sua remessa aos Serviços Centrais (para reconstituição de PEF). 97 Relatório nº 2016/1871, de auditoria realizada entre junho de 2015 e junho de 2016, que incidiu fundamentalmente sobre o exercício de 2014. 98 Em “Penhoras”/ “Registo de Pedidos de Penhora” – uma das opções disponíveis, a par de “Pedir transferência SPE” (aos bancos) e “Levantamento de Penhora”. 99 Aí figurando nos “Acontecimentos” do histórico da tramitação dos PEF. 82 Quanto ao feedback dos bancos, os dados que constam em SAG, passíveis de consulta pelas SPE, são respostas tipificadas – “Cliente”, “Não Cliente”100, “Saldo Impenhorável” (sem campo com a data destas respostas). A minuta101 utilizada para a notificação (aos bancos) da ordem de penhora – disponibilizada pela maioria das SPE (exceto 2, por se tratar de procedimento centralizado: “NA”, “Comunicação centralizada”) –, alude à validade da penhora (“não superior a um ano, sem prejuízo de renovação”), à obrigação de penhora imediata de novas entradas e aos normativos sobre os mínimos de impenhorabilidade. Contudo, tendo em conta a legislação102 pertinente – aplicável em primeira linha aos bancos, mas cujo cumprimento deverá ser acautelado (à semelhança do que sucede com o teor minutado sobre os mínimos de impenhorabilidade) –, cumpre assinalar que, nesta minuta:  As contas à ordem são referidas a título principal (em lugar dos depósitos a prazo);  Nada é advertido quanto à preferência a ser dada a contas tituladas apenas pelo executado (em detrimento das cotituladas). Termo de validade da penhora (1 ano) Apesar de a minuta de notificação da penhora (aos bancos) incorporar alusão ao limite de validade103 da penhora ordenada (“não superior a um ano, sem prejuízo de renovação”), este facto não se reflete na prática dos Serviços. Com efeito, numa primeira abordagem, 55% das SPE visitadas:  Ora desconheciam que estas penhoras têm uma validade limitada;  Ora afirmaram (com ou sem conhecimento de tal facto), categoricamente, que uma ordem de penhora pré-existente não é renovada – “os Serviços Centrais só efetuam novas penhoras (aquando do 100 Em princípio, nestas respostas serão menos frequentes as situações de “Não Cliente” (salvo quanto a recentes ex- clientes). Segundo a informação recolhida, estas ordens de penhora já não seguem indiscriminadamente para todas as instituições de crédito, sendo o Banco de Portugal (ao abrigo de protocolo) a indicar os bancos onde os executados titulam contas. 101 “Minuta de notificação para penhora de valores” (modelo “IT.SPN.01.01.08, revisão 4, 23-09-2015”). 102 Artigo 780.º do CPC (Penhora de depósitos bancários) (…) 7 - São sucessivamente observados, pela instituição de crédito e pelo agente de execução, os seguintes critérios de preferência na escolha da conta ou contas cujos saldos são bloqueados: a) Preferem as contas de que o executado seja único titular àquelas de que seja contitular e, entre estas, as que têm menor número de titulares àquelas de que o executado é primeiro titular; b) As contas de depósito a prazo preferem às contas de depósito à ordem. (…). 103 Artigo 223.º do CPPT (Formalidade da penhora de dinheiro ou de valores depositados) (…) 3 - “Salvo nos casos de depósitos existentes em instituição de crédito competente, em que se aplica o disposto no Código de Processo Civil, a penhora efetua-se por meio de carta registada, com aviso de receção, dirigida ao depositário, devendo a notificação conter ainda a indicação de que as quantias depositadas nas contas referidas nos números anteriores ficam indisponíveis desde a data da penhora, salvo nos casos previstos na lei, mantendo-se válida por período não superior a um ano, sem prejuízo de renovação”. 83  conhecimento de outras contas bancárias)”, “não se veem” (renovações centrais), «a penhora não é renovada, porque está “ativa”, só sendo renovados os pedidos de transferência de valores cativos». As SPE visitadas também foram questionadas sobre a conduta que adotariam perante um requerimento onde o executado solicitasse a restituição do valor transferido, invocando a invalidade da penhora (ao tempo do cativo), por ter decorrido mais de 1 ano sobre a data em que foi ordenada. A maioria, traduzida em 64%, respondeu que não restituiriam o valor transferido – 36%, invocando a novidade da situação, teria que analisar/estudar o assunto. No seio das respostas negativas, alguns esclarecimentos permitiram perceber que o sentido da decisão radica numa máxima emanada pelos Serviços Centrais, a título de diretiva ou instrução superior – “havendo dívida, não há restituições” –, genérica e, assim, abrangente, que acaba por servir de referência transversal de decisão, em diversas matérias (conforme doravante ilustrado, nesta e noutras questões). Na referida maioria:  4 SPE expressaram a dependência e/ou improbabilidade de uma autorização superior, pelos Serviços Centrais (face à respetiva diretiva) «Provavelmente indefeririam, porque têm a máxima de que “só há restituição quando não haja dívida”» “Não creio que o IGFSS-Restituições validasse uma restituição” “Duvido que fosse autorizada – por ser improvável um deferimento central, proporia ao executado que o valor fosse imputado a quotizações (matéria crime) ou, em caso de TI, assinalaria que contaria para a reforma” “Solicitaria instruções a nível superior”  1 SPE pronunciou-se em conformidade com a diretiva central (“se a dívida se mantém e o banco envia o valor, em princípio não restituiriam”);  3 SPE encaminhariam o executado para o banco ou para defesa judicial (porque “não tem que haver renovação da penhora” / “se não se entendessem, que discutisse isso em sede própria” / “não restituir, também por o contribuinte dispor de mecanismos de defesa, designadamente o 276.º do CCPT”). Ou seja, nesta matéria (e noutras), para a prática das SPE será irrelevante que o valor transferido não tenha sido validamente penhorado – por caducidade da penhora (na falta de uma sua renovação, após 1 ano) e, assim, por inexistência de título que a habilite – porquanto à lei se sobrepõem diretivas superiores, que vedam restituições quando haja dívida (independentemente da invalidade do ato e, assim, da ilegitimidade do IGFSS para se apossar do valor em causa). Embargos de Terceiro Quando a penhora incida sobre os saldos de conta que, sendo titulada pelo executado, também o é por terceiro/s (alheio/s à execução), o órgão da execução não tem como saber104, senão através de reação do terceiro ou do executado, se os valores depositados na conta pertencem parcial ou exclusivamente ao/s cotitular/es que é/não são executado/s. 104 Os órgãos da execução fiscal, comunicando a penhora às instituições de crédito, não têm (nem devem ter) conhecimento do valor e da proveniência do saldo da conta penhorada, ou de quais sejam os seus titulares (para além do executado). 84 O cotitular não executado tem ao seu dispor um meio legal de defesa: os embargos de terceiro105, a deduzir junto do órgão da execução fiscal (no caso, junto da SPE), embora devam ser dirigidos ao TAF competente, tratando-se de incidente que se rege106 pelas disposições aplicáveis à oposição à execução – o que significa que a SPE dispõe de 20 dias107 para os remeter ao tribunal. No mesmo prazo, a SPE também poderá proceder à revogação do ato em causa (no caso, apreensão de bens de terceiro, não executado) e adotar diligências conformes aos seus efeitos (designadamente, restituir valores de terceiro que porventura tenham sido transferidos para o IGFSS). De acordo com as SPE visitadas (11), esta matéria é inexpressiva, pouco ou nada representando na respetiva gestão processual. Tendo sido solicitado para consulta, por SPE, 1 caso por ano (2017 e 2018), de 3 tipos de situações (num total de 6 exemplos por SPE) – embargo remetido a tribunal, decidido pela SPE e pendente de remessa/decisão (aqui relevando o ano em que foi deduzido) –, o material disponibilizado, longe de corresponder à amostra visada (60 casos)108, cingiu-se a 7 casos. Decididos pela SPE Remetidos a TAF Pendentes (em 2017-2018) (em 2017-2018) (deduzidos em 2017-2018) 1 caso (2017) – decisão tomada em Coimbra _ _ 9 dias (favorável ao embargante)109 2 casos (2018) – remessa a tribunal em Porto I _ _ 21 dias e em 81 dias, respetivamente 1 caso (2018) – remessa a tribunal em Santarém _ _ 18 dias 2 casos (2017) – remessa a tribunal decorridos mais de 7 anos (2561 dias), Setúbal _ _ em ambos os casos (deduzidos na mesma data, de 2010) 1 caso (2018) – remessa a tribunal em Vila Real _ _ 50 dias 105 Artigo 237.º do CPPT (Função do incidente dos embargos de terceiro. Disposições aplicáveis) 1 - Quando o arresto, a penhora ou qualquer outro ato judicialmente ordenado de apreensão ou entrega de bens ofender a posse ou qualquer outro direito incompatível com a realização ou o âmbito da diligência de que seja titular um terceiro, pode este fazê-lo valer por meio de embargos de terceiro. 2 - Os embargos são deduzidos junto do órgão da execução fiscal. 3 - O prazo para dedução de embargos de terceiro é de 30 dias contados desde o dia em que foi praticado o ato ofensivo da posse ou direito ou daquele em que o embargante teve conhecimento da ofensa, mas nunca depois de os respetivos bens terem sido vendidos. 106 Artigo 167º do CPPT (Incidente de embargos de terceiros) O incidente dos embargos de terceiros, quando não forem liminarmente indeferidos na parte que não estiver regulada no presente Código, rege-se pelas disposições aplicáveis à oposição à execução. 107 Artigo 208.º/1 e 3 do CPPT. 108 Não 66, uma vez que a visita piloto não contemplava a consulta em causa. 109 “Decorreu da tramitação do processo que se fez prova de que a posse das contas penhoradas pertencia à embargante e não à executada”. 85 O terceiro só tem legitimidade para agir através de embargos (no prazo de 30 dias, a contar do conhecimento da penhora), não sendo parte legítima para formular requerimentos à SPE, porque não é executado. Já o executado poderá dirigir pedido ao órgão da execução, juntando prova110 de que o saldo da conta não lhe pertence – por provir exclusivamente de rendimentos do terceiro cotitular – e requerendo o cancelamento da penhora e a restituição (ao terceiro) dos valores transferidos para o IGFSS, que não deveriam ser imputados à dívida do executado. Em caso de indeferimento do requerido, poderá o executado apresentar uma reclamação judicial111 na SPE, que, no prazo de 10 dias112, poderá revogar o ato reclamado. Não o revogando, a SPE só teria 8 dias para remeter a reclamação para TAF (onde será tramitada como urgente, ficando a penhora suspensa)113, por nela se invocar prejuízo irreparável causado por incidência da penhora “sobre bens que, não respondendo, nos termos de direito substantivo, pela dívida exequenda, não deviam ter sido abrangidos pela diligência”. Parecendo, pelos dados disponibilizados, que os embargos de terceiros serão inexpressivos – e, mesmo assim, uma SPE só os remeteu a tribunal decorridos 7 anos sobre a sua dedução (o prazo é de 20 dias) –, já é um facto conhecido por este órgão do Estado, fruto das queixas que recebe, que é significativo o volume de requerimentos formulados por executados (e por terceiros), nesta matéria. Assim, as SPE visitadas foram questionadas sobre a conduta que adotariam perante um requerimento solicitando o cancelamento da penhora de saldos da conta bancária cotitulada, a par da restituição dos valores transferidos, invocando e juntando prova de que, apesar de a conta também ser titulada pelo executado, nela só são depositados rendimentos pertencentes ao terceiro. 1 SPE teria que analisar/estudar o assunto. 3 SPE (27%) afirmaram que cancelariam a penhora e restituiriam os valores transferidos. 1 SPE só cancelaria a penhora (e apenas porque em tribunal experienciou uma decisão desfavorável), tendo que analisar a questão da restituição, “na falta de antecedentes”. A maioria, traduzida em 55%, não alteraria o rumo em curso – penhora/transferência de cativos/ imputação à dívida dos valores penhorados (de terceiro). O grosso das SPE encaminharia o requerente para o banco, sendo que 2 SPE transmitir-lhe-iam que a forma adequada de reação corresponde a embargos de terceiro. Ou seja, a prática das SPE, não sendo uniforme, é em grande medida imune a requerimentos desta natureza, mesmo se confrontadas com probatório adequado, mantendo na sua posse valores de terceiros e admitindo a possibilidade de reclamações judiciais inúteis – ora suscitando à SPE uma revogação (mais tardia, com prejuízo para o terceiro), ora a isso sendo obrigada, pelos tribunais (em vão sobrecarregados). 110 Por exemplo, extratos bancários demonstrativos de que na conta, pelo período em que a penhora esteve ativa, só eram depositadas as pensões do terceiro. 111 Artigo 276.º do CPPT (Reclamações das decisões do órgão da execução fiscal) As decisões proferidas pelo órgão da execução fiscal e outras autoridades da administração tributária que no processo afetem os direitos e interesses legítimos do executado ou de terceiro são suscetíveis de reclamação para o tribunal tributário de 1ª instância. 112 Artigo 277.º/2 do CPPT (Prazo e apresentação da reclamação). 113 Artigo 278.º/3 c), 4 e 6 do CPPT (Regime da reclamação). 86  (ii) Penhora de créditos e penhora de rendimentos Penhora de créditos (reembolsos da AT e clientes dos executados) De acordo com a informação prestada pelas SPE visitadas, as penhoras de créditos são efetuadas pelos Serviços Centrais, que são responsáveis pela seleção dos universos a penhorar, pela expedição das ordens de penhora e pelo seu registo. Estas penhoras cingem-se aos créditos tributários (reembolsos de IRS/IVA), abrangendo com menor frequência as rendas dos executados (penhoradas junto dos respetivos arrendatários). O apuramento de universos é efetuado por consulta do Portal da AT (em espaço reservado para este efeito), a expedição dos pedidos segue para a AT em ficheiro (EXCEL), sendo registados no SEF114. Com exceção da SPE Lisboa I, só residualmente é que as SPE efetuam penhoras de créditos, mas de outro tipo (“Outros Créditos”), referente às que são ordenadas junto de clientes dos executados (“não raro, são os executados que os identificam, quando são maus pagadores”). Tais clientes são apurados pelas SPE através, sobretudo, de documentação contabilística (conta de clientes) que solicitam aos executados “em momentos chave” (mormente a “grandes devedores”), designadamente como condição para o deferimento de planos prestacionais (sob o pretexto de aferição da garantia), ou para a emissão de certidões de situação contributiva regularizada (sob pretexto imperscrutável). As penhoras são registadas pelas SPE no SICC115 (“suficiente para transpor para SEF”), ou apenas em EXCEL criado para esse efeito – estas penhoras de créditos distritais não figuram no SEF (caso da SPE Lisboa II) –, sendo arquivadas em suporte físico, por regra. 114 Aí figurando nos “Acontecimentos” do histórico da tramitação dos PEF. 115 Em “Bens Penhoráveis”, sob a tipificação “Outros Créditos”. 87 O facto de este tipo de penhoras ser residual, no seio das SPE, prende-se, segundo uma delas, com o problema de as entidades notificadas não responderem e, respondendo, “as SPEs não têm forma de controlar a veracidade das respostas negativas, uma vez que se baseiam em dados históricos (por exemplo, IRS de TI do ano passado), ao passo que a AT baseia-se no e-fatura, acedendo a informação diária/mensal”. Em suma, “as SPEs estão limitadas a dados históricos e não dispõem de recursos humanos para verificar a documentação das entidades que respondem”. Penhora de rendimentos (vencimentos/pensões e rendimentos de TI) De acordo com a informação prestada pelas SPE visitadas, as penhoras de rendimentos são efetuadas pelos Serviços Centrais, que são responsáveis pela seleção dos universos a penhorar, pela expedição das ordens de penhora e pelo seu registo (idêntico ao já descrito). Estas penhoras resultam de ações nacionais (cujos critérios são dados a conhecer às SPE), abrangendo pensões – “90% do produto de penhora de pensões resulta de revertidos” – e rendimentos de TI. Os Serviços Centrais não efetuam penhoras de vencimentos, deixadas para as poucas SPE que as fazem (caso da SPE Lisboa I), tendo uma delas esclarecido que “não é prioritário, salvo algum caso avulso com dívida astronómica e não enquadrada” (i.e., sem plano prestacional). O apuramento de universos é efetuado por cruzamento da informação:  Em IDQ – onde se verifica a atividade do executado como TI, TCO (Trabalhador por Conta de Outrem), MOE (Membro de Órgão Estatutário), PENS (Pensionista);  Do CNP – quanto às pensões;  Em CDF – quanto aos rendimentos dos TI (IRS);  GR – para consulta (pelas SPE) de entidades empregadoras e do histórico de remunerações declaradas [“nas penhoras de vencimento, a AT consulta os dados da SS, mais atualizados (mensais, não anuais)”]. Relativamente às minutas utilizadas nestas notificações (ordenando penhoras de rendimentos), foi solicitado exemplar destinado a penhora de vencimento, de pensões e de rendimentos de TI. Em 2014, o IGFSS determinou mínimos de impenhorabilidade mais favoráveis do que os legais para as penhoras sobre vencimentos e pensões, que no mesmo ano estendeu aos rendimentos de TI. A partir de 2018, por força da lei, os rendimentos de TI passaram a ter proteção análoga à dos vencimentos/pensões, em matéria de mínimos de impenhorabilidade. A título de minuta de penhora de rendimentos de TI, as SPE visitadas tanto facultaram a minuta referente a vencimentos (3 SPE), como minutas destinadas a penhoras de créditos (3 SPE, uma delas juntando minuta para penhora de rendas) – nas demais, ora não seria aplicável (“NA”, numa por remissão para os Serviços Centrais, em Lisboa I e II por gerirem dívida de PC), ora não foi disponibilizado este elemento (2 SPE). Conforme se verá (na parte referente aos mínimos de impenhorabilidade), a penhora de rendimentos de TI suscita dúvidas, às SPE, que ultrapassam a da escolha da minuta utilizada. Analisadas as minutas disponíveis – para penhora de vencimento, pensão e rendimentos de TI –, constatou-se que nelas o mínimo de impenhorabilidade tanto pode corresponder a 1 como a 2 Salários Mínimos Nacionais (SMN), até no seio da mesma SPE. 88 Este fenómeno resulta de uma aplicação não uniforme das referidas orientações centrais, de 2014:  A primeira116 (onde é aludida “Recomendação da Provedoria de Justiça”)117, com o assunto “Penhora de vencimentos e de outros rendimentos análogos - Limites da impenhorabilidade”, determina, para “todas as PS, independentemente de se tratar de devedor originário ou de responsável subsidiário”, que este tipo de penhora “é sempre ordenada com a ressalva de que a ordem de penhora abrange apenas aqueles rendimentos na parte em que excedem o montante equivalente a 2 SMN” – sem prejuízo de o executado requerer a redução da parte penhorável;  A segunda118, com o assunto “Penhora de créditos de trabalhadores independentes - Limites da impenhorabilidade”, aplica aos TI “tratamento análogo” ao das demais PS (i.e., ao previamente definido para as penhoras de vencimentos e de pensões), determinando que “a penhora de créditos de TI, devidos por prestação de serviços a uma ou várias entidades contratantes, poderá ser reduzida até perfazer no montante disponível o equivalente a 2 SMN”, mediante requerimento juntando prova das entidades contratantes e da ausência de rendimentos de outras categorias (declaração de compromisso e última declaração de IRS) – sem prejuízo de o executado requerer redução da penhora. Diferença: na penhora de vencimentos será “sempre” aplicada esta solução (impenhorabilidade de valor equivalente a 2 SMN); na de créditos de TI, “poderá” ser adotada, se requerida com o probatório descrito. Em comum: apesar de nos considerandos de ambas as orientações ser relevada e transcrita a norma119 referente à redução e à isenção de penhora, apenas a figura da redução é admitida no teor decisório – na prática das SPE, conforme adiante relatado, a isenção de penhora não é, sequer, equacionável. As minutas circulantes (6) são as seguintes: MOD.IGFSS.10.01, revisão 9, Notificação para penhora de PENSÃO 28-03-2013 1 SMN IMP.IGFSS.10.01, revisão 0, Transferência bancária Penhora de VENCIMENTO 01-07-2014 (para entrega dos valores) IT.SPN.01.01.23, revisão 0, Minuta de notificação para penhora de PENSÃO 19-12-2017 2 SMN IT.SPN.01.01.23, revisão 0, DUC a solicitar à SPE Minuta de notificação para penhora de VENCIMENTO 19-12-2017 (para entrega dos valores) Minuta de notificação para penhora de CRÉDITOS IT.SPN.01.01.09, revisão 5, DUC a solicitar à SPE 120 19-12-2017 0 (dos Serviços Centrais) (para entrega dos valores) SMN IMP.IGFSS.10.01, revisão 9, Transferência bancária Notificação para penhora de CRÉDITOS 02-04-2018 (para entrega dos valores) As 2 primeiras minutas ainda remetem para a norma (“824.º”) que, em matéria de impenhorabilidades, vigorava antes do novo CPC (de 2013)121, entre outros artigos também há muito desatualizados (do CPC). 116 Orientação Técnica N.º 04/CD/2014, de 06-03-2014 (“MOD.IGFSS.01.11, Revisão 3, 28-03-2013”). 117 “Recomendação da Provedoria de Justiça, emitida no Proc. n.º Q-3437/13 (A2), no sentido de o órgão da execução apreciar sempre, casuisticamente, as penhoras contestadas, na medida em que, apesar de receber rendimentos de mais do que uma entidade, o trabalhador independente poderá ter a sua subsistência comprometida pela penhora”. 118 Orientação Técnica N.º 06/CD/2014, de 28-08-2014, (“IMP.IGFSS.01.06, Revisão 0, 01-07-2014”). 119 Artigo 738.º/6 do CPC. 120 Subscrita pela Diretora do DGD (ou por Coordenador/a de SPE). 121 Aprovado pela Lei n.º 41/2013, de 26-06, que entrou em vigor no dia 01-09-2013. 89 Nas versões referentes a penhora de vencimento, a primeira (1 SMN) indica a transferência bancária como meio de entrega dos valores penhorados, ao passo que, na segunda (2 SMN), as entidades notificadas têm que solicitar às SPE a emissão de DUC, para pagamento via multibanco. O mesmo sucede com as minutas de penhora de créditos (de TI), a primeira implicando DUC, a segunda admitindo transferência bancária. Conforme constatado na instrução de queixas, na falta de renovação das ordens para atualização do seu valor – entretanto reduzido mediante pagamentos coercivos ou voluntários –, só a versão que prevê a emissão de DUC é que prevenirá excessos de penhora (embora menos prática para a entidade pagadora)II. Curiosamente, 2 SPE que utilizam a referência legal (1 SMN) pertencem ao leque das que disponibilizaram cópia das orientações centrais (definindo mínimos de valor equivalente a 2 SMN). Paradoxalmente, 1 SPE emprega uma versão na penhora de vencimento (1 SMN), usando a outra na penhora de pensão (2 SMN). Paralelamente às SPE que associam a penhora de rendimentos à minuta de penhora de vencimentos, de encontro à orientação central (2 SMN), SPE há que aplicam uma penhora de créditos (0 SMN). Pela autoria das orientações, seria de presumir que não será o caso dos Serviços Centrais (que subscrevem uma dessas minutas), responsáveis, a título principal, pelas penhoras de rendimentos de TI. Mas, por exclusão de partes – sabendo-se que aos créditos tributários cabe uma tipificação (IRS ou IVA) e que as penhoras distritais são registadas sob “Outros Créditos” –, parece que a “Ação centralizada de penhora de Créditos” poderá reportar-se a penhoras massivas sobre rendimentos de TI. Quanto às penhoras de pensões, por que também são principalmente responsáveis os Serviços Centrais, este órgão do Estado sabe que o CNP se rege pelo critério legal (1 SMN)122, quando dá cumprimento a ordens de penhora do IGFSS – assim presumindo-se que, nas ordens centralizadas deste tipo de penhora, os Serviços Centrais não incluirão o que determinaram em 2014 (2 SMN). 122 Aliás, embora extravasando o objeto desta inspeção, refira-se que, nas penhoras de pensões, até o critério legal (1 SMN) se vem revelando prejudicado, no seio do CNP (responsável por assegurar a sua observância), pelo facto, assumido pelo próprio – no âmbito de instrução de processo originado por queixa –, de que às penhoras em curso não seriam automaticamente aplicadas as evoluções de valor do SMN (por limitações do sistema informático). 90  MÍNIMO Minuta Penhora Minuta Penhora IMPENHORÁVEL Minuta Penhora RENDIMENTOS TI VENCIMENTO PENSÃO /SPE (*) Coimbra 1 SMN 1 SMN - (“Central”) 123 (*) Faro 1 SMN 1 SMN 0 SMN (Minuta para penhora de rendas) Leiria 2 SMN 2 SMN 2 SMN (Minuta para penhora de vencimento) Lisboa I 2 SMN 2 SMN - (“NA”) Lisboa II 2 SMN 2 SMN - (“NA”) (*) Portalegre 2 SMN 2 SMN 2 SMN (Minuta para penhora de vencimento) (*) Porto I 2 SMN 2 SMN 0 SMN (Minuta para penhora de créditos) Santarém 2 SMN 2 SMN - - (*) Setúbal 2 SMN 2 SMN 2 SMN (Minuta para penhora de vencimento) (*) Vila Real 2 SMN 2 SMN - - Viseu124 1 SMN 2 SMN 0 SMN (Minuta para penhora de créditos) SERVIÇOS CENTRAIS: 1 SMN _ _ (*) SPE que juntaram cópia das orientações centrais (impenhoráveis 2 SMM, em vencimentos/pensões e rendimentos de TI) Em suma, verifica-se uma violação do princípio da igualdade, pela discriminação positiva de parte dos executados (que beneficiam de impenhorabilidade equivalente a 2 SMN), face a outros em idênticas circunstâncias – cujos mínimos de impenhorabilidade correspondem a 1 SMN (vencimentos/pensões) ou a 0 SMN (penhora de créditos). A adotar-se uma prática mais favorável do que a legal, tal tratamento deverá ser dispensado de forma uniforme, aos universos em causa. (iii) Mínimos de impenhorabilidade e redução ou isenção de penhora Mínimos legais de impenhorabilidade Em primeira linha, os responsáveis pela observância dos mínimos legais de impenhorabilidade não são os órgãos da execução (no caso, as SPE), mas sim as entidades notificadas da ordem de penhora, porquanto estão na posse da informação pertinente para efetuar os cálculos necessários. Assim, o cumprimento daqueles mínimos cabe às instituições de crédito e às entidades pagadoras de rendimentos – pensões (CNP), vencimentos (entidades empregadoras) e valores faturados por TI (entidades contratantes, vulgo, clientes do executado). A subsistência do executado, que o legislador visa assegurar (em obediência ao princípio da dignidade humana)125, é medida numa base mensal, atendendo a que o valor de referência legalmente instituído, o do SMN , reporta-se ao período de um mês. 123 A SPE de Faro, em lugar da minuta de notificação da penhora à entidade pagadora, disponibilizou exemplar da sua comunicação ao executado – “Minuta de notificação ao executado da penhora de vencimento - pensão” (“IT.SPN.01.01.23, revisão 5, 31-07-2015”), que não refere a restrição da penhora ao remanescente de 2 SMN. 124 A SPE de Viseu, se para a penhora de vencimento disponibilizou minuta idêntica à que foi junta pela SPE de Faro (dirigida ao executado, sem aludir a 2 SMN), já para a penhora de pensão facultou a minuta utilizada pela maioria das SPE (aludindo a 2 SMN). 125 Decorrente do princípio do Estado de Direito, constante nas disposições conjugadas dos artigos 1.º, 59.º/2 a) e 63.º/1 e 3 da Constituição da República Portuguesa. 91 No caso dos bancos, por regra este seu dever126 é concretizado através de automatismos que não tomam em conta a proveniência dos valores entrados na conta. Mesmo podendo aceder a descritivos que a identificam, poderão não ser suficientes (por exemplo, quanto a pensões de alimentos), o que já não sucederá se forem confrontados adequada e oportunamente. Cingindo-se à contabilização127 das entradas mensais na conta, já se forem interpelados pelos executados, antes da transferência dos cativos, deverão proceder à devida análise – uma situação ilustrativa, de queixas apresentadas a este órgão do Estado, resulta dos casos em que 2 vencimentos são pagos no mesmo mês (no início e no seu termo), acabando por ser cativo, integralmente, o vencimento do mês seguinte. No caso das entidades pagadoras, dispondo de informação completa, a mesma reduz-se à da sua própria esfera – aos componentes do vencimento/pensão que pagam (mas não a situação económica global do executado), ou aos montantes de que são devedoras pelo serviço que lhes foi prestado (desconhecendo a carteira de clientes do executado e os volumes globalmente faturados). Relativamente aos rendimentos periódicos128, como os vencimentos e as pensões, para além do cálculo da parte penhorável129, com observância do mínimo legal de impenhorabilidade (pela entidade empregadora), coloca-se a possibilidade de uma redução ou isenção130 de penhora, a decidir pelo órgão da execução. Quanto aos rendimentos de TI, tanto entidades pagadoras como órgão da execução têm que respeitar os limites de impenhorabilidade (máximo e mínimo) fixados pela AT, em declaração própria131, a promover pelo executado – isto, desde que, em finais de 2017, a lei132 equiparou este tipo de rendimentos133 aos que são auferidos periodicamente (vencimentos/pensões), para o efeito em causa. 126 Artigo 738.º/5 do CPC: Na penhora de dinheiro ou de saldo bancário, é impenhorável o valor global correspondente ao salário mínimo nacional ou, tratando-se de obrigação de alimentos, o previsto no número anterior [a totalidade]. 127 No cálculo do mínimo impenhorável, o que releva é que, até à operação em causa (cativo/débito), o executado – através de levantamentos, pagamentos e/ou transferências da sua iniciativa – já tenha acedido a 1 SMN/mês, sendo os valores excedentes penhoráveis, independentemente de qual seja o saldo à data da operação. Jkhfkfjhkfhwf Quanto à janela temporal, bancos há que contam 30 dias a partir da receção da ordem de penhora, enquanto outros se pautam pelo calendário civil. Quanto ao controlo das entradas, bancos há que investiram em sistemas que contabilizam os movimentos até ser atingido aquele mínimo (1 SMN), só então bloqueando movimentações eletrónicas (pagamentos em terminais, transferências, levantamentos em MB); já outros, impedem logo os movimentos eletrónicos, restringindo o acesso ao SMN a levantamentos ao balcão. Jfhwkfhwkfhfkhfhwfkffhkjffk Neste último caso, porque o levantamento ao balcão poderá implicar o pagamento de comissão, este poderia ser um aspeto, pelas suas implicações legais (atentatórias do mínimo impenhorável), a regular pelo Banco de Portugal – dependendo da gestão, comercial, dos bancos (da relevância que lhe reconheçam, na sua estratégia concorrencial). 128 Artigo 738.º/1 a 3 do CPC. 129 Do total líquido (pago após descontos obrigatórios), são impenhoráveis 2/3 (até equivalente a 3 SMN) e, na falta de outro rendimento, a parte penhorável (1/3) ajusta-se de modo a ser respeitado um mínimo equivalente a 1 SMN. 130 Artigo 738.º/6 do CPC. 131 Cf. Instrução de Serviço (da AT) n.º 60061/2018 - Série I - DSGCT - SIPE – Impenhorabilidade dos rendimentos auferidos no âmbito das atividades especificamente previstas na tabela a que se refere o artigo 151.º do CIRS. 132 Artigo 738.º/8 do CPC – o n.º 8 foi introduzido pela Lei 114/2017, de 29-12 (que aprovou o OE para 2018). 133 De profissionais liberais, técnicos, assimilados e quem exerça atividades exclusivamente de prestação de serviços. 92  Em casos mais complexos – como no pagamento de retroativos de vencimentos/pensões (entrados de uma só vez, nas contas bancárias134) –, em casos líquidos (declaração da AT com os limites aplicáveis às entidades pagadoras de rendimentos do TI executado), ou quando consumadas transferências indevidas (para o IGFSS), o órgão da execução, se confrontado com a invocação e demonstração da ilegalidade da penhora, é responsável pelo dever de cumprimento dos mínimos legais de impenhorabilidade. Nessa análise, deverá ter em conta que uma impenhorabilidade originária135 não fica prejudicada na veste de depósito bancário – depósitos bancários de alimentos, ou contas exclusivamente destinatárias de vencimentos/pensões que seriam impenhoráveis na fonte (junto da entidade pagadora). Nas visitas inspetivas, as SPE foram questionadas sobre o procedimento que adotariam, caso lhes fosse dirigido um requerimento com junção de prova da ilegalidade em causa, no âmbito de penhora de pensão (impenhorável ou com deduções acima do penhorável), de saldos de conta bancária (onde só entra rendimento impenhorável) e de rendimentos de TI (em conta bancária ou em crédito junto de cliente). Requerimento com invocação e junção de prova de que: Coimbra Lisboa I Lisboa II Portalegre Porto I Santarém Setúbal Vila Real O cumprimento dado à PENHORA DA PENSÃO, pelo CNP, não respeita o MÍNIMO LEGAL DE IMPENHORABILIDADE 136 Faro Leiria Viseu Encaminha/comunica ao CNP ou ao CD ● ● ● ● ● ● ● ● Tratando-se de Outro PENSÃO IMPENHORÁVEL Cancela a penhora √ √ √ Restitui o valor penhorado √ Encaminha/comunica ao CNP ou ao CD ● ● ● ● ● ● ● ● ● Tratando-se de pensão Outro penhorável, mas com DEDUÇÕES ILEGAIS Pede a redução da penhora (ao CNP) √ (*) √ Restitui o diferencial indevido (*) Como último recurso, pois antes a SPE solicitaria ao executado extratos demonstrativos de insuficiência económica, para cancelar a penhora, porque isto “seria mais fácil do que articular com o CNP a transferência do que apenas fosse penhorável”. Requerimento motivado por PENHORA DE SALDOS bancários, com invocação e junção de prova de que: Na conta só é mensalmente depositado rendimento Coimbra Lisboa I Lisboa II Portalegre Porto I Santarém Setúbal Vila Real (vencimento/pensão) de valor igual ou inferior ao SMN 137 Faro Leiria Viseu Encaminha o executado para o banco ● ● ● ● ● ● ● ● ● Outro Com transferência de cativos √ Cancela a penhora Sem transferência de cativos √ Restitui valores transferidos 134 Situações em que os executados são confrontados com a penhora integral de retroativos que, se tivessem sido oportunamente pagos (i.e., numa base mensal), poderiam ser insuscetíveis de penhora. 135 Artigo 739.º do CPC: São impenhoráveis a quantia em dinheiro ou o depósito bancário resultantes da satisfação de crédito impenhorável, nos mesmos termos em que o era o crédito originariamente existente. 136 Artigo 738.º/1 a 3 do CPC. 137 Artigos 738.º/5 e 739.º do CPC. 93  Requerimento de TI, com invocação e junção de prova de que: Portalegre Santarém Os rendimentos faturados na prestação de serviços Coimbra Lisboa I Lisboa II Porto I Setúbal Vila Real 138 (única atividade exercida) , mensalmente repartidos, cifram-se em valor igual ou inferior ao SMN Faro Leiria Viseu Encaminha o executado para o banco ● ● ● ● ● ● ● Outro (a) (b) (c) Tratando-se de PENHORA de SALDOS139 Com transferência de cativos Cancela a penhora Sem transferência de cativos √ Restitui o valor penhorado Encaminha o executado para a entidade contratante (cliente) ● ● ● ● ● ● Outro (a) (a) (a) (b) (d) Encaminha o executado para a AT Menção à AT foi estranhada por todas as SPE Tratando-se de Outro (solicita/verifica declaração emitida pela AT) Menção à AT foi estranhada por todas as SPE PENHORA de CRÉDITOS140 Com transferência de cativos Cancela a penhora Sem transferência de cativos Restitui o diferencial indevido (a) Analisaria. (b) Analisaria e, perante comprovação suficiente, ficaria “tentada a equacionar” o cancelamento sem transferência de cativos. (c) Indeferiria. (d) Reduziria a penhora para ½, se o TI prestasse serviços a “uma única entidade contratante”. Assim: Relativamente à penhora de pensão irrefutavelmente impenhorável, a esmagadora maioria das SPE (73%) não assumiria o dever de cumprimento da lei – remetendo o assunto para o CNP ou para o ISS –, sendo que, na minoria (27%) que cancelaria a penhora, só 1 SPE é que afirmou que restituiria o valor ilegalmente penhorado. Tratando-se de deduções acima do limite legal, só 2 SPE promoveriam a redução da penhora (1 preferindo reunir pressupostos para a cancelar, por ser mais viável do que articular uma redução com o CNP), e nenhuma procederia a restituições do diferencial indevidamente arrecadado. Quanto à penhora de saldo de conta bancária onde inequivocamente só dá entrada vencimento/pensão impenhorável, a resposta das SPE (91%) passaria pelo encaminhamento dos executados para os bancos, à exceção de 1 SPE, que daria cumprimento ao mínimo legal aplicável, cancelando a penhora sem transferência de eventuais cativos (possíveis, aquando de parcas poupanças de mês/es anterior/es), mas não contemplando restituições. Sobre rendimentos de TI comprovadamente impenhoráveis, numa base mensal, dominou o encaminhamento do executado para a entidade contratante, quer em penhora dos saldos bancários correspondentes (91%), onde só 1 SPE a cancelaria (sem transferência de cativos), quer no âmbito de penhora de crédito (junto do/s clientes), onde nenhuma SPE agiria em conformidade com o exigível (100%), sem prejuízo de algumas estudarem o assunto, destacando-se o facto de que todas as SPE estranharam a menção à AT, por desconhecimento do papel que desempenharia nesta matéria. Numa SPE, a atuação consistiria numa redução da penhora de créditos (mesmo face a probatório da respetiva impenhorabilidade), e apenas se o TI prestasse serviço a “uma única entidade contratante” – tendo documentado email (de 2013) com instrução central destinada a pedidos de redução de penhora. 138 Sem cumulação com vencimentos ou outras prestações que assegurem a sua subsistência – cf. 738.º/8 c) do CPC. 139 Artigos 738.º/8 e 739.º do CPC. 140 Artigo 738.º do CPC. 94 Quando se pronunciaram, negativamente, sobre uma restituição de valores ilegalmente penhorados, o fundamento das SPE assentou, uma vez mais, na afirmação de que “a sede não as validaria, não anularia esses DUC coercivos”. Redução / Isenção de penhora Nas penhoras sobre rendimentos – vencimentos, pensões e rendimentos de TI –, quanto à parte penhorável, o legislador também prevê a possibilidade de o executado, ainda assim (já considerados os limites legais), requerer a redução ou a isenção da penhora (até 1 ano, no máximo)141, com fundamento nas suas necessidades e nas do seu agregado familiar. As SPE visitadas foram questionadas sobre o procedimento que adotariam perante requerimento do executado solicitando a redução da parte penhorável (de vencimento/pensão), invocando e comprovando as despesas (fixas) suportadas mensalmente pelo seu agregado familiar. REDUÇÃO DA PARTE PENHORÁVEL (requerida com comprovação das despesas fixas mensais) SIM NÃO Coimbra √ Faro √ Leiria √ Lisboa I ● “A SPE não reduz nem isenta” Lisboa II ● “A SPE teria que analisar, pois nunca teve casos de redução de penhora e muito menos de isenção” Portalegre √ Porto I ● “Não isenta de penhora nem reduz a penhora, até porque a notificação já acautela 2 SMN” Santarém ● Juntou “Minuta de notificação para redução de penhora de créditos trabalhadores 142 Setúbal ● independentes” “Apenas se, em cumulação com penhora prévia, implicar a violação dos mínimos legais” Vila Real √ Viseu √ Quase metade das SPE não dá provimento a este tipo de pedido – 2 delas interpretando a figura legal, da redução da parte penhorável, como um ajustamento ao mínimo de impenhorabilidade –, o que poderá ser mitigado pela utilização da minuta que acautela 2 SMN (na emissão da ordem de penhora), mas apenas nesses casos (discriminatórios). Relativamente a um pedido de isenção de penhora, por tempo determinado (o demonstrado, pelo executado, como sendo indispensável para recuperar uma situação economicamente comportável, face aos encargos suportados), as SPE:  Ora estranharam a figura em causa (pela sua novidade);  Ora replicaram que não efetuam isenções de penhoras, “até porque não dá para suspender uma penhora, estando limitadas pelas suspensões tipificadas em SEF, que não contemplam esta hipótese”. 141 Artigo 738.º/6 do CPC: Ponderados o montante e a natureza do crédito exequendo, bem como as necessidades do executado e do seu agregado familiar, pode o juiz, excecionalmente e a requerimento do executado, reduzir, por período que considere razoável, a parte penhorável dos rendimentos e mesmo, por período não superior a um ano, isentá-los de penhora. 142 Notificando a entidade contratante de que “foi reduzida a penhora de créditos (…) a 1/3 dos valores faturados mensalmente, atendendo a que o executado apresentou prova de que V. Ex.ª é a única entidade para a qual presta serviço” (IT.SPN.01.01.09, revisão 1, 31-07-2015). 95  (iv) Cancelamento Cancelamento de penhora de saldos bancários Os procedimentos associados ao cancelamento de penhoras de saldos bancários originam um expressivo volume de queixas, neste órgão do Estado, por problemas que se relacionam com:  Riscos associados à forma de concretização deste tipo de penhora (penhoras simultâneas);  Não rastreabilidade de ordens de cancelamento (centrais);  Morosidade das diligências casuísticas (distritais);  Falibilidade ou desconsideração da informação sobre cativos, nos automatismos centrais;  Dependência de informação de terceiros (setor bancário);  Incorreção da data indicada nas notificações de cancelamento (motivado por plano prestacional). Penhoras simultâneas (geradoras de excessos de penhora) Conforme já referido, a ordem de penhora segue para todos os bancos onde o executado titule uma conta, cada qual recebendo a mesma indicação, quanto ao valor a penhorar: o total da QE e acrescidos (juros e custas). Isto significa que, no conjunto do setor bancário, a penhora multiplica o valor total da dívida tantas vezes quantas as instituições bancárias onde o executado seja cliente. Pelos efeitos nefastos que estão associados a esta metodologia, a lei orçamental para 2019 estipulou, sob a epígrafe “Penhoras Simultâneas”143, que, “em 2019, o Governo cria um mecanismo eletrónico que evite penhoras simultâneas dos saldos de várias contas bancárias do executado, na mesma penhora, logo que o montante cativado numa ou em mais (…) seja suficiente (…)”. A Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2020, agora sob a epígrafe “Cobrança coerciva”144, estipula: “Em 2020, o Governo dá continuidade ao mecanismo eletrónico que evite penhoras simultâneas dos saldos de várias contas (…)”. Enquanto não se concretiza este propósito, sucedem-se penhoras em excesso, já de si associadas aos riscos145 que esta prática comporta. Contudo, o modo de funcionamento dos cancelamentos automáticos, no seio do IGFSS – na forma como foram descritos, pelas SPE –, poderá contribuir para a concretização dos riscos envolvidos na prática em causa. Não rastreabilidade de ordens de cancelamento (centrais) De acordo com informação prestada pelas SPE visitadas, os cancelamentos são centralizados, resultando do carregamento diário, em SAG, de ficheiros eletrónicos com as ordens em causa, remetidos aos bancos protocolados (nomeadamente, CGD, Novo Banco e Santander). Segundo as SPE visitadas, os universos elegíveis são as penhoras que estejam ativas em: 143 Artigo 128.º da Lei n.º 71/2018, de 31-12 (Orçamento do Estado para 2019). 144 Artigo 108.º da Proposta de Lei n.º 5/XIV/1 (Orçamento do Estado para 2020). 145 Devendo-se ter presente, porém, que a simultaneidade de penhoras acautela os legítimos interesses dos credores, na medida em que viabiliza a cobrança de valores penhoráveis, dispersos por várias instituições de crédito. Se numa conta estiver acautelado o acesso a 1 SMN/mês, os saldos das demais poderiam ser integralmente penhorados. Na hipótese de uma redução do valor a penhorar, por banco, consoante o número de instituições de crédito a notificar (visando que a mesma penhora representasse o valor total da dívida, na soma das suas partes), facilmente o executado poderia distribuir os seus rendimentos de forma a manter os saldos de cada conta em níveis inferiores ao do mínimo impenhorável. Assim, só uma articulação plena, interbancária, é que viabilizaria a aferição de quantas contas garantiriam aquele mínimo, libertando as demais dessa obrigação legal. 96  PEF suspensos (dívidas enquadradas por plano prestacional, na sua maioria);  PEF extintos (dívidas regularizadas). Nesta matéria, o papel das SPE é supletivo, servindo para colmatar situações que tenham escapado aos automatismos centrais, ou para promover cancelamentos, via fax, junto de bancos que não operam com ficheiros eletrónicos (nomeadamente, Montepio e Caixas de Crédito Agrícola). Em ambas as situações também está presente o SAG: uma vez ativada a função “Levantamento de Penhora/Emitir”, ora é gerado averbamento em ficheiro eletrónico (depois “remetido pela Sede”), ora é emitido fax (“expedido pela SPE”). As ordens de cancelamento de penhoras, centrais ou distritais, ficam registadas em SAG (ato/data), mas não os suportes das notificações. Podendo as SPE arquivar (ou não) os seus faxes, os Serviços Centrais não têm como atestar a remessa eletrónica dos ficheiros – não rastreável (segundo informação do IGFSS, no âmbito da instrução de queixas). Este órgão do Estado recebe queixas de executados cujos bancos insistem que não receberam ordem de cancelamento, sem que o IGFSS possa demonstrar o contrário146, com prejuízo para o executado:  Porque o banco não cancela a penhora enquanto a ordem (central) não for reenviada – diferentemente, na posse de cópia de fax (distrital), a agência bancária remete-os à central de penhoras da instituição de crédito, através de canal privilegiado147; ou  Porque, num impasse sobre responsabilidades, o banco não assume o pagamento de juros pelo tempo por que, desnecessariamente, o cativo se manteve indisponível (e o IGFSS nem o equaciona). Morosidade das diligências casuísticas (distritais) Em geral, os cancelamentos centrais são expectáveis numa base diária (e massiva), enquanto os das SPE dependerão da disponibilidade do serviço para, casuisticamente, os promover (até à diligência, decorrerá mais tempo, pela carência de recursos). Não são raras as queixas em que se constata que os executados, na posse de comprovativo de que o cativo é suficiente, são instruídos no sentido de celebrarem acordos prestacionais – com pagamento da primeira prestação (que ficará como excesso)148 –, porque será mais moroso o tratamento, distrital, de um pedido de cancelamento (entre tantos outros, fundados e infundados), do que:  O cancelamento logo processado com o plano, em atendimento (exceto em Lisboa); ou  O que resulte da ronda do automatismo central (‘apanhando’ planos149 sem cancelamento processado). Por outro lado, em menor desespero e/ou dispondo de meios de subsistência que lhes permitam aguardar por uma análise e processamento do seu pedido, por parte da SPE, os executados poderão beneficiar de uma análise casuística, que evite transferências de cativos em excesso – se forem 3 os bancos onde pende a penhora, todos eles com cativos feitos, mas sendo suficiente o montante de 1 conta, o cancelamento poderá ser ordenado sem transferência de cativos, nas demais instituições de crédito. 146 Quanto a um facto positivo (de que remeteu), cujo ónus de prova lhe caberá – por contraposição ao banco, cuja prova incidiria sobre um facto negativo (o de que não recebeu). 147 O canal interno, não congestionado como o destinado a entidades externas (penhoras incluídas). A este propósito, algumas SPE lamentaram o facto de as agências bancárias locais não acederem à informação da central de penhoras da respetiva instituição de crédito. 148 Voluntário, não restituível em caso de prescrição (que finalmente venha a ser reconhecida). 149 “Quando é paga a 1.ª prestação de plano, são os Serviços Centrais que levantam as penhoras e pedem a transferência dos cativos”. 97  Insuficiências dos automatismos centrais Já nos cancelamentos centrais, não há cruzamento com informação que esteja associada a pedidos de cancelamento – até porque a maioria das SPE não os regista em SEF (poucas são as que o fazem, em Notas do Executado e, eventuais alertas sobre a bondade dos pedidos, cingem-se a consumo próprio). Nem tal se afigura fiável ou expedito, porque faria o sistema depender de reações dos executados e do tempo que requer a análise de pedidos de cancelamento. Pertinente será o cruzamento com informação referente a cativos (em SAG), mas, segundo as SPE visitadas, nem todos os bancos os comunicam integralmente e os comunicados, recorde-se, figuram em SAG mas sem campo que identifique a data da resposta da instituição de crédito – as SPE não descortinam se o cativo informado é ou não recente (/atualizado). Apesar de experienciarem a falibilidade da informação (de terceiros), as SPE também só agem, sem suporte na disponível, se os pedidos dos executados forem instruídos com comprovativo de que existem outros cativos, já suficientes para regularizar a dívida. Este “agir” cumula a ordem de cancelamento com a de transferência (ou não)150 de cativos, porque a prática, observada (nas queixas) e assumida (nas visitas), consiste em só pedirem a transferência aquando/com o cancelamento da penhora. Minimizam diligências que caberiam aos bancos e que estes, em regra (segundo as SPE), não asseguram – a transferência sucessiva de cativos, independentemente de formalização pedido de transferência (já minutado na ordem de penhora). Esta passividade dos bancos poderá, até, evitar excessos de penhora (traváveis pelas SPE) – no mesmo exemplo dos 3 bancos, o excesso de penhora precipitava-se se o banco do cativo suficiente o transferisse logo e, em data muito próxima (inviabilizando um cancelamento), outro banco efetuasse transferência. Uma idêntica passividade, na comunicação dos cativos, será bem mais prejudicial, por inutilizarem, nos cancelamentos automáticos, um hipotético cruzamento com essa informação – para diferenciação entre ordens de cancelamento com ou sem transferência de cativos (nas contas que estejam em causa). A verdade é que, segundo a descrição feita, em várias SPE, os cancelamentos automáticos serão “sempre” processados com ordem de transferência de cativos, “quando haja dívida” (i.e., aquando de suspensão do PEF, nomeadamente com plano prestacional). Ou seja, naquele exemplo, dos 3 bancos, se o automatismo central anteceder uma diligência distrital, o cancelamento da penhora, junto daqueles bancos, sairia com ordem de transferência dos respetivos cativos (do necessário e dos demais, convertidos em excesso de penhora), independentemente da informação disponível sobre cativos (atualizada ou não). Em suma, o passo certo do cancelamento central, não sendo acompanhado pelas SPE, também é desmedido (excessivo), porque parcial ou totalmente cego – seja por falta de informação suficiente (sobre cativos), seja pela sua desconsideração (relevando apenas a existência de dívida) –, tudo, com efeitos massivos, à medida dos universos processados. 150 Numa SPE, a Coordenação “autorizou um cancelamento sem transferência de cativos e recebeu um telefonema central questionando o motivo”. 98  Mas, também a adaptabilidade de um cancelamento distrital, não garantida pelo automatismo central, não assegura a celeridade exigível nesta matéria, por isso cumprindo missão meramente supletiva, e cada vez menos assumida pelas SPE – “a SPE deixou de os fazer, com os automatismos centrais”; “a SPE efetua cada vez menos cancelamentos”; “a SPE só os faz residualmente (em NIF com planos mais antigos)”; “só em casos de garantia prestada ou em penhoras muito antigas, porque não corre o automatismo”. Dependência de informação de terceiros (setor bancário) Reconhecendo-se a necessidade, imperiosa, destes automatismos (atento o volume e a prioridade das diligências em causa), também se assinala a premência de um seu afinamento, que, podendo implicar medidas internas (na hipótese de não cruzamento com os dados disponíveis, sobre cativos), sempre dependerá de informação a prestar por entidades terceiras (do setor bancário). Ao contrário da convicção expressa pelo IGFSS (na sua resposta ao questionário nacional), não parece que os riscos da simultaneidade de penhoras se resolvam com o “novo módulo de penhoras bancárias no Sistema Integrado da SS, que entrou em produção em abril” (o MIPE-Modelo Integrado de Penhoras)JJ. Segundo o IGFSS, “este novo módulo passou a permitir o levantamento de penhoras bancárias online, passando a ser possível às instituições bancárias aceder a essa informação através da Segurança Social Direta no imediato”. Ora, quanto muito – e até ver (no acompanhamento das queixas sobre este tipo de situações) –, este procedimento poderá resolver as falhas na comunicação de ordens de cancelamento de penhoras, matéria bem distinta da relacionada com a transferência, ou não, dos cativos – a decisão, crucial, que poderá gerar excessos de penhoraKK. Essencial será a assiduidade e acuidade da informação sobre cativos151, matéria fora do alcance do IGFSS, mas enquadrável no escopo da norma orçamental que incumbiu o Governo de criar um mecanismo eletrónico que, necessariamente, terá que contemplar os aspetos em causa. Incorreção da data indicada nas notificações de cancelamento por acordo (penhoras ilegais) Por último, outra fonte abundante de queixas reporta-se à morosidade dos cancelamentos e aos seus efeitos na esfera dos executados. Para além dos mais óbvios – a indisponibilidade de cativos (a libertar ou a imputar à dívida) e a impossibilidade de movimentações eletrónicas (contínua ou mensalmente ativada quando o cúmulo dos movimentos atinja 1 SMN) –, constatou-se um outro, não imputável aos ritmos das diligências de cancelamento, mas ao teor das notificações que os ordenam. Os contornos dos ritmos associados aos procedimentos de cancelamento central e distritais, decorrem do atrás exposto, bem como do tempo envolvido no processamento de atos prévios – conducentes à verificação dos parâmetros que centralmente despoletam o cancelamento das penhoras (extinção do PEF ou sua suspensão, com plano), a saber: 151 Desejavelmente de forma agregada (em plataforma única, interoperável com os sistemas de gestão dos órgãos da execução), tendente à simplificação de procedimentos (eliminando a multiplicação de comunicações e registos, de parte a parte), e contemplando mecanismos de segurança – por exemplo, parâmetros (PEF e valor da penhora) com base nos quais se assegurasse o bloqueio de transferências para a entidade exequente, logo que atingido, em transferência/s prévia/s, o valor necessário. 99  PRÉVIA IMPUTAÇÃO DOS VALORES ENTRADOS através de: EXTINÇÃO 152 Consoante o canal utilizado Pagamentos voluntários Entre 0 a 3 dias , do PEF (tesouraria ou MB/Banco aderente) 153 Pagamentos coercivos Pode variar entre 3 a 40 dias Consoante a SPE PRÉVIOS DEFERIMENTO DO PLANO (com dispensa/isenção de garantia) E SEU REGISTO (em SEF) Consoante a SPE e/ou SUSPENSÃO Deferimento do plano Pode variar entre 0 a 40 dias canal de entrada do pedido de plano do PEF (presencial, correio eletrónico/postal) (com plano 154 “Imediato/48h ou mais” prestacional) Registo em SEF do plano Consoante o canal de entrada Com o pagamento da 1ª prestação (com efeitos suspensivos) do comprovativo de pagamento (presencial, correio eletrónico/postal) Relativamente ao setor bancário, regra geral, as instituições de crédito deslocalizam esta matéria, concentrando-a num departamento central especializado em penhoras – que processa as ordens de penhora e as do seu cancelamento155. De acordo com as SPE, o mais rápido é o Novo Banco e, nos antípodas, estará o Santander. Mas, em princípio, estando munidos da ordem de cancelamento – que agora poderão confirmar online, na SSDireta –, os respetivos timings de concretização não suscitam as preocupações associadas aos dos órgãos da execução. Mesma nesta vertente, temporal, o que se destaca é uma fonte de penhoras ilegais (desprovidas de título habilitante) – conforme amiúde constatado na instrução de queixas apresentadas a este órgão do Estado. O pagamento em prestações suspende a execução, agora secundarizando-se (para análise em local próprio) a data que o IGFSS associa a tal suspensão – só registada com o pagamento da 1.ª prestação, quando a lei a associa à situação da garantia (à sua prestação ou dispensa/isenção). Com a suspensão do PEF, mediante plano prestacional, fica vedada a apreensão coerciva de quaisquer valores – gerando o cancelamento das penhoras via automatismo central (nos planos com dispensa/isenção de garantia), ou via manual/distrital (quando seja prestada garantia). As penhoras que ainda estejam aparentemente ativas, na ótica dos bancos (que ainda não rececionaram a ordem de cancelamento), não estão aptas a produzir efeitos, porquanto a suspensão do PEF implica a suspensão de diligências de cobrança coerciva. Ou seja, a partir da data em que o PEF esteja suspenso, serão inválidas quaisquer operações de cativo, bem como a transferência de tais valores para o IGFSS. 152 Conforme verificado na inspeção. 153 Conforme melhor descrito no próximo ponto do presente Projeto de Relatório. 154 Conforme melhor descrito no ponto referente aos planos prestacionais. 155 Estranha-se é que em algumas instituições de crédito não seja indicado um canal específico para a matéria em causa, de natureza prioritária (pedidos relacionados com penhoras), que acaba imiscuída com outros assuntos, em canal único para entidades externas – implicando triagem e encaminhamento para o departamento competente, antes do seu processamento. 100 Poder-se-ia pensar que uma morosidade do banco, em dar cumprimento à ordem de cancelamento da penhora, seria responsável pelo cativo e posterior transferência de valores entretanto entrados na conta e, assim, ilegalmente penhorados. Contudo, independentemente do tempo consumido para a concretização da ordem de cancelamento, os bancos guiam-se pela respetiva notificação, para aferirem dos cativos a transferir, ou não, para o IGFSS. O problema reside no teor de tais notificações, que são minutadas de forma uniforme, numa questão que exige diferenciação conforme aos efeitos jurídicos da suspensão processual verificada em cada caso. As SPE visitadas foram diretamente questionadas sobre se as notificações indicam a data limite de cativos a considerar pelos bancos – designadamente a data de deferimento/pagamento da 1ª prestação do plano, para balizarem os cativos a transferir –, tendo respondido que “não indicam qualquer data”, tratando-se de “comunicação padronizada, sem campo para introdução de data”. A emissão, em SAG, das notificações centrais e, mesmo, dos faxes distritais, não contempla campo para edição de data alguma, tendo-se confirmado, em todas as minutas recolhidas, que, na notificação em causa, o cancelamento é reportado à “data presente”, i.e., à data em que foi emitida/expedida a notificação (de cancelamento), em lugar da data da suspensão do PEF. IT.SPN.01.01.08, revisão 0, Sem indicação de Minuta de notificação ao banco para pagamento de valor 20-02-2010 qualquer data cativo e levantamento da penhora de dinheiro IT.SPN.01.01.08, revisão 2, Do “valor cativo “(…) em virtude de celebração de Acordo de Regularização” 28-10-2010 (versão com NIB do IGFSS) até à data” Minuta de FAX para Levantamento de Penhora (assunto) Da “totalidade dos valores que se encontrem cativos até à presente data” “(…) em virtude de celebração de Acordo de Regularização” Confrontadas com o problema subjacente, várias das SPE visitadas desdramatizaram a questão, invocando que a diferença “de dias” não é significativa, em menor medida, “até”, quando tudo é tratado em atendimento presencial. Por todo o exposto, refira-se que não é bem assim, aditando-se, conforme verificado em processos originados por queixas, que, 1 dia que seja é suficiente para que entre na conta do executado o respetivo vencimento, que é objeto de operações de cativo e de posterior transferência. Suscita apreensão a naturalidade com que os Serviços encaram o facto de darem azo a cativações ilegais (não imputáveis aos bancos), por uma prática institucionalizada – que deveria ser corrigida (e que não extravasa a sua esfera). Isto, num contexto já agravado pelo facto de a notificação já ser mais tardia do que o devido, por só se suspender o PEF (/registar o plano) com o pagamento da 1ª prestação, quando, por lei, a suspensão deveria corresponder à data do deferimento do plano (com garantia ou sua dispensa/isenção). Estes valores, ilegalmente apreendidos e mantidos na posse do IGFSS, não se confundem com os que, transferidos no mesmo ato, foram cativos e penhorados ao abrigo de uma penhora que antecedeu e vigorou até à sua suspensão, com a celebração do acordo. 101 Estes valores, ilegalmente penhorados, são imputados à dívida, para drama do executado, que na maioria dos casos requereu o plano para, precisamente, salvaguardar o rendimento mensal subsequente e procurar um modo de regularização comportável, face à situação económica que vivencia. Cancelamento de penhora de créditos O cancelamento das penhoras de créditos é efetuado pelas SPE (não é centralizado), seja através do site da AT – créditos tributários (reembolsos de IRS/IVA) –, seja por notificação das entidades pagadoras (clientes devedores do executado). Também nestas notificações, a referência temporal, dos valores a entregar, corresponde à data em que é promovido o levantamento da penhora, quando relevará a data do evento (designadamente, do acordo prestacional) que produz efeitos suspensivos sobre a execução. Minuta de notificação para levantamento IMP.IGFSS.10.01, revisão 9, Pagamento (via DUC) de penhora de créditos 02-04-2018 dos “créditos titulados por faturas emitidas até __/__/__ Minuta de notificação para levantamento IT.SPN.01.01.09, revisão 0, 04-04-2018 (data do levantamento da penhora)” de penhora de créditos, por acordo Minuta de notificação para levantamento Transferência de “1/3 dos créditos IT.SPN.01.01.09, revisão 1, de penhora de créditos – TI com única 31-07-2015 faturados pelo executado(a) entidade contratante até esta data” Uma das SPE visitadas facultou cópia de um modelo156 de requerimento de “CANCELAMENTO DE PENHORA”, cujo teor foi identificado, noutra SPE, como correspondendo à prática geral: “a regra, nas penhoras de vencimento, é a de se proceder ao seu cancelamento só com a extinção do PEF”. Aparentemente, também nas penhoras de créditos. Não se alcança o motivo que o poderá justificar. Designadamente, suspensa a execução por força de um plano prestacional (com dispensa/isenção ou prestação de garantia), deverão cessar as diligências de cobrança coerciva – onde se incluem as penhoras de vencimento e de créditos –, em resultado desse trâmite, que não “apenas em caso de extinção do processo”. Acaso se baseie na norma157 que determina a caducidade da penhora de rendimentos periódicos (“tais como rendas, juros ou outras prestações periódicas”), cumpre esclarecer que, nela, o legislador assegura que a penhora não se mantenha após a extinção do PEF. 156 “IMP.IGFSS.24.04, revisão 9, 02-04-2018”. 157 Artigo 228.º/3 do CPPT: “A penhora (…) caduca de direito logo que esteja extinta a execução (…)”. 102 Mais precisamente, determina que, “de direito”, a penhora não produz mais efeitos – ou seja, mesmo que, “de facto”, ainda se continuassem a fazer deduções depois de extinto o processo, tais valores teriam que ser restituídos ao executado. Da referida norma não se retira o que consta expresso no modelo em apreço – segundo o qual a penhora teria que subsistir até à referida extinção, independentemente de tudo (leia-se, mesmo que verificado evento determinante da suspensão do PEF). (v) Imputação dos valores penhorados São várias as queixas apresentadas, neste órgão do Estado, que se reportam à morosidade dos Serviços na imputação de valores penhorados, já transferidos para conta do IGFSS, que os executados não vêm refletidos na dívida em execução (numa sua diminuição) – valores parciais, totais ou até em excesso, nestes últimos casos aptos a extinguir a dívida e, assim, o PEF (leia-se, a/s penhora/s em curso). Questionadas sobre os procedimentos que adotam, quando o executado invoca que já foram transferidos valores penhorados, as SPE visitadas afirmaram que:  Se essa informação também constar em sistema (no SAG), imputam os valores à dívida;  Não constando, solicitam ao contribuinte comprovativo (da transferência), que depois reenviam para os Serviços Centrais – para localização158 da transferência e carregamento (em SAG) dessa informação. Segundo o descrito, o facto de não constarem em SAG deve-se às ocasiões em que, na conta do IGFSS, as transferências não figuram associadas aos NIF ou, figurando, não estão agregadas159 – “os bancos remetem listagens de transferências em bruto, sem a devida identificação (NIFs, etc)”. Numa SPE consultou-se uma troca concreta de emails internos, concluída cerca de 1 mês160 depois do pedido do executado – o valor foi inserido em SAG, e só a partir de então é que a SPE poderia proceder à imputação solicitada pelo executado. Mesmo quando já constam em SAG, a imputação desses valores, pela SPE, tem efeito diferido: “é processada, mas não é refletida no SEF em tempo real, demorando cerca de 24 a 48h”. Desejável seria que esta tarefa fosse assegurada continuamente, de forma a evitar excessos de penhora – uma imputação tardia já poderá estar perante transferências desnecessárias que, em momento prévio, pudessem ter sido evitadas (com o cancelamento da penhora, fruto de imputação oportuna de montantes suficientes para extinguir o PEF)LL. 158 Cruzando-se informação de listagens dos bancos com os NIF e PEF dos executados. 159 Por exemplo, “numa penhora sobre conta bancária de uma mercearia, bancos há que procedem às transferências tal e qual se sucederam os cativos (€5, €11, €0,20, etc.), sendo muito difícil (mais moroso) identificar e imputar estes valores”. 160 Sucessão de eventos:  21-02-2019, email do contribuinte – sobre valor penhorado mas não repercutido, juntando comprovativo da transferência efetuada pelo banco;  12-03-2019, email da SPE para o IGFSS-Penhoras – “solicito a identificação e inserção em SAG do valor constante do documento que o contribuinte anexa” (cujo email/documento são reencaminhados);  20-03-2019, email de resposta do IGFSS-Penhoras – “valor identificado em SAG”. 103 Nas visitas, foram sendo recolhidos prints do sistema onde a SPE processa a imputação destes valores penhorados, já transferidos – sob “Validação de Registo de Transferências” –, o que nem sempre foi possível por, ao tempo, o SAG estar inoperacional (assim esteve por semanas, recorde-se). Nesta consulta, de exemplos concretos, verificou-se o tempo decorrido entre a data da transferência (a da entrada dos valores no IGFSS) e a data em que esta foi “Processada” (imputada à dívida)161. As médias observadas, na imputação das transferências, variaram entre 5 a 36 dias, com tempos absolutos, mínimos e máximos, situados entre 3 e 39 dias. IMPUTAÇÃO DE TRANSFERÊNCIAS Média Mín. - Máx. (valores penhorados) (dias) (dias) (*) Coimbra - - Faro 36 34 - 39 Leiria 10 3 - 19 Lisboa I 13 7 - 24 Lisboa II 5 3-6 Portalegre 20 8 - 28 (*) Porto I - - (*) Santarém - - Setúbal 12 8 - 19 (*) Vila Real - - (*) Viseu - - (*) SAG inoperacional, à data da visita inspetiva. À exceção de 1 SPE, a média global é de quase 20 dias, afigurando-se preocupante, mesmo na hipótese162 de DUC coercivos (emitidos com a imputação e detalhando a afetação dos valores a QE, juros, ou custas) reportados à data da transferência dos valores penhorados – caso contrário, os executados estariam a suportar, indevidamente, juros contabilizados em período assacável aos Serviços, pela morosidade em refletir quantias já na sua posse. 161 De permeio, figura a “Dt. Ident.”, correspondente à data em que a transferência foi “Registada” (em SAG), que se mantém nesse “Estado” enquanto não for “Processada” (imputada à dívida). 162 Recorde-se a dúvida atrás suscitada pela incapacidade do SEF em reconstituir a situação dos juros em data distinta daquela em que seja emitida uma NVD. 104  De facto, independentemente da questão dos juros, enquanto aguardam pela imputação daqueles valores, os executados:  Com plano prestacional (celebrado para sustar as penhoras), não veem as prestações reduzidas em função da amortização pendente – ou veem-se forçados a manter um plano inutilmente163;  Sem acordo de regularização, veem agravados, com o decurso do tempo, os riscos de excessos de penhora (caso titulem mais do que uma conta bancária). Neste último caso, os executados ficam sujeitos a um problema adicional, resultante da política que é adotada pelo IGFSS em matéria de aplicação dos excessos de penhora (descrita no ponto seguinte). (vi) Restituição de remanescentes de penhora versus outras restituições Restituição de remanescentes de penhora Sobre o remanescente de penhora, dispõe a lei164 que:  Poderá ser aplicado no prazo de 30 dias, após a conclusão do processo, para pagamento de quaisquer dívidas tributárias de que o executado seja devedor, que não tenham sido reclamadas ou impugnadas;  Findo aquele prazo, o remanescente será restituído ao executado. Ou seja, as SPE dispõem de 30 dias, a contar da extinção do PEF onde se gerou o remanescente (fruto de penhora, nesse processo), para o aplicar noutras dívidas do executado, liquidadas de forma definitiva (passíveis de execução). Na falta de aplicação naquele prazo, constitui dever das SPE, por imposição legal, o de procederem à sua restituição. Naturalmente, não estão em causa valores ilegalmente penhorados (sempre a restituir), mas sim excessos de penhora – resultantes dos riscos inerentes às penhoras simultâneas, ou decorrentes da verificação de atos que tornaram desnecessária a sua imputação (pagamentos voluntários ou anulações de dívida). Conclusão do processo (data relevante) Para a contagem daquele prazo, o ponto de partida é o da “conclusão do processo”, i.e., o prazo conta-se a partir da data da extinção do PEF (onde se gerou o remanescente). Um PEF pode extinguir-se por um ato de pagamento voluntário ou por uma anulação de dívida, sem que se chegue a imputar os valores nele penhorados (pagamentos coercivos), que assim se convertem em remanescentes ou sobras da execução. Caberia aferir, assim, se a data da extinção dos PEF, na prática dos Serviços (ou na conceção do SEF), teria correspondência com a que é legalmente prevista, consoante o tipo de ato que motivasse tal extinção. Em termos sumários, a lei165 associa a extinção do PEF aos pagamentos voluntários ou coercivos que regularizem totalmente o que esteja em dívida, ou ao ato da sua anulação. 163 Nos casos, já descritos, em que só requereram plano como expediente para agilizar o cancelamento de penhoras cujas transferências já eram suficientes ou, até, excessivas. 164 Artigo 81.º/1 e 2 do CPPT (Restituição do remanescente nas execuções). 165 CPPT: artigos 261.º (Extinção da execução pelo pagamento coercivo), 269.º (Extinção da execução pelo pagamento voluntário) e 270.º (Extinção da execução por anulação da dívida). 105 O legislador também estabelece166 que a execução não deixa de ser extinta se, após o pagamento voluntário da totalidade da dívida, subsistirem juros de mora ou custas num total não superior a € 10, os quais também se extinguem. Ou seja, juros e custas subsistentes, mas de valor igual ou inferior a € 10, ficam extintos com a extinção do PEF (resultante de pagamento integral voluntário). Indagadas sobre que eventos despoletam a extinção dos PEF, nestas diferentes situações, as SPE esclareceram que:  Tratando-se de pagamentos (voluntários ou coercivos), releva a data da sua imputação à dívida, a data em que é emitido o DUC – i.e., a data em que estes pagamentos são refletidos no SEF;  Em caso de anulação de dívida, é a data em que o DUA (Documento Único de Anulação) é emitido – i.e., a data em que a anulação é registada em SEF. Em regra (salvo pagamentos mais antigos ou outras situações mais pontuais), nos históricos consultados (com os trâmites dos PEF que são registados em SEF), as datas de registo dos DUC ou DUA que extinguiram a dívida coincidem com as datas da extinção do PEF. Mais relevante, a data do efetivo pagamento (aferido através de comprovativos de pagamentos via MB ou homebanking), associada à da emissão do DUC, coincidia, na maioria dos casos, com a da extinção do PEF – independentemente da data em que a extinção tivesse sido efetivamente registada (no SEF), figurava com a data relevante (de pagamento/anulação). Esta explicação justifica-se para melhor compreensão de desenvolvimentos ulteriores. Nesta matéria, o que se destacou, pela negativa, foram os comentários das SPE, relativamente à opção de resposta sobre a extinção do PEF por pagamento integral, voluntário, ainda que subsistentes € 10, ou menos, a título de juros ou custas. Sobre esta hipótese, várias SPE replicavam que não se verificava extinção alguma, e que, “se detetados (juros ou custas neste montante ou em quantia inferior), a SPE remeteria DUC para que o executado procedesse ao respetivo pagamento”. Sumariamente, não identificando o regime legal em causa, esclareciam que os procedimentos “aplicáveis” consistiam na cobrança daqueles valores, revelando uma prática contrária à lei. Prazo legal (30 dias) As SPE visitadas foram questionadas sobre se a aplicação dos remanescentes era feita a todo o tempo, ou se obedecia a algum critério temporal. Resposta unânime (100%): “a todo o tempo”. Apesar de reiterada e reformulada a mesma questão, a resposta mantinha-se, sem que as SPE equacionassem a hipótese de aplicabilidade de um limite temporal, para o efeito em causa. Confrontada a maioria das SPE com a existência de um prazo legal e com o dever de restituição subsequente (dos remanescentes não oportunamente aplicados), clarificaram, categoricamente, que: “Independentemente do tempo decorrido ou da lei”, seguem as instruções superiores (centrais), cuja diretiva veda quaisquer restituições enquanto houver dívida, na qual tudo deverá ser “sempre aplicado”, “a todo o tempo”. 166 Artigo 269.º/2 e 3 do CPPT. 106 Uma SPE foi interpelada precocemente sobre esta matéria (antes do momento programado para a questão em causa), porquanto, na verificação dos timings de imputação das transferências de valores penhorados (em SAG), esclareceu que 2 delas, por processar, diziam respeito a créditos do contribuinte, com dívida em conta corrente (no ISS), cuja participação solicitara ao CD, originando a instauração de PEF em 25-02-2019, no qual a SPE iria aplicar aqueles créditos (cerca de € 4.200). À data da visita inspetiva, tal imputação ainda não tinha sido consumada, pelo que a SPE foi logo alertada para a data da transferência daqueles valores (31-12-2018 e 11-01-2019) e para a natureza do crédito em causa (remanescentes de penhora que extinguiu o PEF na primeira data). A SPE não alcançou o sentido destas observações (à semelhança das demais SPE), pelo que também foi aludida a existência de norma legal estipulando o dever de restituição de remanescentes de penhora que não fossem aplicados nos 30 dias subsequentes à conclusão do PEF (presumivelmente extinto em 31-12-2018, com o antepenúltimo valor processado). A este propósito, a SPE informou que foi o contribuinte que pediu a participação da dívida, para a aplicação dos seus créditos, “porque teria que aguardar muito pela restituição”. Já em local próprio, chegada a questão sobre restituições neste contexto (vd. ponto seguinte), esta mesma SPE respondeu que, havendo dívida, nunca restitui remanescentes de penhora (aplica-os, sempre). “Não há restituição enquanto houver dívida” (independentemente do prazo legal) Quando questionadas sobre uma restituição oficiosa (findo o prazo aplicável, sem aplicação noutra dívida), ou a pedido do executado (que invocasse o prazo legal ou a aplicação inoportuna do remanescente), as SPE reiteraram que a resposta seria negativa, em obediência à diretiva central. Algumas SPE acrescentaram que, mesmo que o propusessem, os Serviços Centrais não o validariam. 107  RESTITUIÇÃO de REMANESCENTE de PENHORA (findo o prazo para aplicação noutras dívidas, existentes) NÃO Coimbra ● “Independentemente do tempo que tenha decorrido sobre a extinção do PEF” Faro ● “Independentemente dos 30 dias”, são “orientações superiores” Leiria ● “Não identifico qualquer situação de aplicação fora de prazo”, o remanescente é aplicável “a todo o tempo” Lisboa I ● “As instruções superiores são: enquanto houver dívida, é para aplicar, não há restituição” ● “É diretiva superior (informal) não se proceder a restituições a contribuintes devedores” Lisboa II “Havendo dívida em conta corrente, não são autorizadas” Portalegre ● “Passar muito tempo não é o problema, mas sim saber se há dívida em condições” Porto I ● “Porque, enquanto há dívida, não podemos restituir – são instruções superiores (centrais)” Santarém ● “Enquanto houver dívida não há restituição” Setúbal ● “Não podemos restituir sabendo que há dívida, independentemente dos 30 dias, são as indicações que temos” Vila Real ● “Por força de instruções superiores” Viseu ● Fruto de “instruções superiores”, “não há restituição enquanto persistir dívida” Uma SPE confrontou-se, a certa altura, com excessos em SAG de 2013/2014, que não foram oportunamente restituídos, mas os Serviços Centrais não validaram a proposta de restituição, “porque existia dívida”. Desde então, independentemente do tempo decorrido, esta SPE solicita a participação de dívida em conta corrente, para que, com instauração de PEF, nele sejam aplicados os excessos. Outra SPE desdramatizou a questão, referindo que, “em regra, a aplicação ocorre entre 15 a 30 dias”, mas esquecendo que esta aplicação, noutras dívidas, só tem lugar depois de constatadas, em SAG, as transferências aí registadas, para imputação e geração de créditos. Trata-se da mesma SPE que, nos 12 casos consultados, para aferição de timings de imputação, processou a maioria dos valores decorridos 20 dias sobre a sua transferência para o IGFSS (em 7 casos, sendo que em 3 foram 28 dias). Some-se, agora, a estes 20 dias, os outros “15 ou 30 dias” que “em regra” são consumidos na aplicação dos créditos do executado. Conforme relatado no ponto seguinte, em regra, havendo dívida em conta corrente (na esfera do ISS), a SPE ainda solicita a sua participação ao CD e aguarda a resposta, geradora da instauração de PEF – onde, por fim, será aplicado o crédito em causa. Por último, merecerá uma observação o teor do que, em matéria de restituições, o IGFSS adiantou (quando remeteu parte das respostas ao questionário nacional), a saber: “um número importante das reclamações (…) [sobre] pedidos de restituições é gerado também pelas penhoras bancárias (…) o novo módulo [de penhoras] irá também reduzir significativamente estas situações (…) [e] estão também em revisão os procedimento de articulação com o ISS,I.P. o que permitirá uma maior agilização destes processos (…)”. Reitere-se que a possibilidade de visualização online (na SSDireta), pelos bancos, da ordem de cancelamento da penhora, resolvendo problemas de comunicação:  Não evitará excessos de penhora – nas penhoras simultâneas (de saldos e de créditos);  Não resolverá o problema das penhoras ilegais – enquanto as ordens de cancelamento não indicarem a data da suspensão do PEF (a partir da qual os cativos feitos não deverão ser transferidos para o IGFSS). E, em estreita relação, quanto à revisão para a agilização das restituições, refira-se que: Em matéria de remanescentes de penhora (sejam excessos efetivos ou valores ilegalmente arrecadados) enquanto subsista outra dívida, “infelizmente” nem se discute a morosidade de uma sua restituição, porquanto a mesma não está, sequer, contemplada, em resultado de diretiva central, contrária à lei. MM 108 Objeto da aplicação (de remanescentes de penhora) Como objeto de aplicação de remanescentes de penhora, as SPE consideram:  Dívida em execução fiscal – noutro/s PEF do executado (além do extinto, gerador dos remanescentes);  Dívida em conta corrente – ainda não participada, pelo ISS, para execução fiscal. Quanto à dívida em execução, só 2 SPE especificaram os PEF tidos por elegíveis: os PEF “em fase de penhora” ou que não estejam suspensos (dívida “não enquadrada com plano, não em estado de regularização, não originadora de suspensão”). Correndo tais PEF noutra SPE, os procedimentos não parecem ser uniformes: ou é solicitada, aos Serviços Centrais, a alteração do “código SPE” associado ao crédito (em SAG); ou pergunta-se à outra SPE se pretende a transferência desse crédito (em SAG); ou comunica-se à outra SPE a existência desse crédito; ou, de acordo com 1 das SPE visitadas, “os créditos de uma SPE não podem ser aplicados em PEF de outra SPE”, tratando-se da única situação em que serão restituídos. Relativamente à dívida em conta corrente, as SPE solicitam ao CD que as participe, para depois se aplicarem os remanescentes nos PEF assim originados. Aqui também importaria assegurar a elegibilidade da fase processual em que seja efetuada a aplicação em causa – atendendo ao prazo de defesa aberto com a citação, no PEF recentemente instaurado. No âmbito dos esclarecimentos atinentes à dívida não participada, constatou-se mais uma vertente do problema atrás descrito. Ao contrário da dívida contributiva167, se a dívida corrente disser respeito a prestações sociais168, a SPE não pode solicitar ao CD a sua participação, para instauração de PEF. Em dívidas de prestações sociais, não há participação manual, só automática/periódica, pelo que a SPE, nestes casos, confirma a correção dessa dívida com o ISS e notifica o contribuinte, informando-o de que “não há restituição porque existe dívida em conta corrente, condicionando a restituição do crédito à regularização, comprovada, daquela dívida”. Ou seja: Independentemente do prazo legal máximo para a aplicação de remanescentes de penhora – 30 dias a contar da extinção do PEF onde se gerou esse crédito, findos os quais deve ser restituído –, quando a dívida corrente se reporta a prestações sociais (insuscetível de participação manual, para instauração de PEF), o ex-executado só vê restituído o seu crédito se regularizar, junto do ISS, aquela dívida corrente. Restituição (só na falta de outra dívida) Quando não exista outra dívida, a restituição dos remanescentes de penhora não é promovida oficiosamente pelas SPE – só a pedido do executado –, não obstante o dever a que a lei as vincula, de proceder à restituição de tais valores (dos não aplicados) decorridos que estejam 30 dias sobre a data da sua apreensão. Segundo as SPE, o tempo que demora a restituição em causa varia entre dias, meses ou anosNN. 167 Dívida referente a contribuições e quotizações, ou a contribuições de TI. 168 Notas de Reposição de subsídios ou pensões, indevidamente pagos aos beneficiários. 109 A título de condicionantes, as SPE indicaram:  Os timings da Contabilidade do IGFSS – “a Contabilidade do IGFSS tem outras prioridades (por exemplo, orçamento, prestação de contas)”;  O tempo que o contribuinte demora a disponibilizar o IBAN;  A necessidade de as anulações do ISS, em conta corrente, estarem refletidas em SEF (o ISS não consegue anular QE em SEF, só as SPE);  O local de geração do crédito – em SAG (não imputado) ou em SEF (com imputação, seguida de anulação de dívida pelo ISS). Cruzados os esclarecimentos das SPE visitadas com a documentação recolhida – designadamente, uma instrução de trabalho (“Procedimento de Restituição”)169 e uma comunicação interna de 11-04-2019 (“Créditos SEF”) –, constatou-se que o IGFSS gere integralmente o procedimento de restituição:  Se o remanescente de penhora não chega a ser imputado à dívida (em SEF), por ser logo identificado como excesso de penhora (em SAG, aí permanecendo) – nestes casos, o valor não chega a integrar o universo de cobranças a entregar ao ISS;  Se o executado não tem conta corrente junto do ISS, por não ter obrigações contributivas – de pagamento de contribuições e quotizações (empresas), ou de contribuições de TI –, como é o caso dos revertidos (e dos beneficiários de prestações sociais, mas a estes não lhes aproveita esta “lógica”). Os executados por dívidas de prestações sociais (beneficiários de subsídios e pensões indevidamente pagos) também não têm conta corrente junto do ISS, mas a restituição dos seus créditos não é assegurada pelo IGFSS. Ficam nas mãos do ISS e da sua política de (não) restituição, a par dos devedores originários com conta corrente neste Instituto (empresas e TI) – todos, beneficiários e contribuintes, com créditos gerados por anulação de dívida posterior à imputação (em SEF) dos valores penhorados. Créditos restituídos pelo IGFSS Um valor penhorado que não chegue a ser imputado à dívida, logo identificável como excesso de penhora, não entrando em SEF e mantendo-se em SAG, será restituído pelo IGFSS, independentemente da natureza da dívida (contribuições/prestações sociais) ou do tipo de executado (originário/revertido) – neste caso, os timings da restituição dependerão:  Da SPE (na identificação do excesso e na proposta a dirigir para a caixa “IGFSS-DGD-Restituições”),  Do executado (na disponibilização de IBAN, solicitado em restituições de valor superior a €500),  Da Sede (na validação do proposto pela SPE e encaminhamento para a Contabilidade),  Da Contabilidade (no pagamento que concretiza a restituição); Um valor penhorado que seja imputado à dívida (entre em SEF), mas depois se convole em crédito (remanescente de penhora), aquando da anulação de dívida, se for titulado por revertido (sem conta corrente no ISS), os timings de restituição são idênticos, porquanto assentes no procedimento descrito. A diferença está no que é proposto à Sede (para a caixa “IGFSS-DGD-Penhoras”) – o “único caso em que as SPE podem pedir anulação de DUC coercivo” (com esta anulação, “o dinheiro sai de SEF e volta para SAG”). 169 “SPN.01.07, revisão 5, 04-04-2018”. 110  Créditos nas mãos do ISS Um valor penhorado que seja imputado à dívida (entre em SEF), mas depois se convole em crédito (remanescente de penhora), aquando da anulação de dívida:  Se for titulado por devedor originário, a SPE aciona a função “transferência de créditos”170, para a conta corrente do contribuinte, no ISS, o qual, segundo as SPE171, não restitui o crédito, retendo-o para fazer compensações com contribuições vincendas (futuras, não vencidas, ainda não devidas)OO;  Se for titulado por beneficiário de prestação social (sem conta corrente), o sistema não permite a transferência do crédito entre contas (do IGFSS para o ISS), pelo que a SPE elabora proposta de restituição, a Sede (IGFSS) valida e encaminha para o ISS, onde o assunto “morre”, decorrendo anos até que o crédito seja restituído – a propósito desta última situação (créditos por anulação de dívida associada a prestações sociais), destacam-se algumas descrições mais vívidas: “A partir daí, no ISS, morre, pois chegam os contribuintes anos depois a perguntar pela restituição” “Há grande morosidade na concretização destas restituições, pelos contribuintes que reclamam” “Os contribuintes reclamam a não restituição durante anos” “Havendo ecos de contribuintes, durante anos, à espera destas restituições” Recorde-se que, por lei, os remanescentes de penhora (não aplicados noutra dívida, efetiva) devem ser imperativamente restituídos, e em determinado prazo: ao fim de 30 dias sobre a data de apreensão destes valores (data a que deverá corresponder a da extinção do PEF onde foram penhorados). O legislador, concedendo 30 dias para a sua aplicação noutra dívida, acautela o interesse da entidade credora, mas, ao determinar o dever de restituição findo aquele prazo, também garante ao executado, já de si penhorado em excesso, uma certeza, também temporal, quanto à recuperação de tais remanescentes. Esta garantia mereceria reforço, que não agravamento (como o praticado), nos casos em que o executado nunca foi devedor (em que os remanescentes de penhora resultam de anulação de dívida), por contraposição àqueles em que o excesso de penhora decorra do próprio mecanismo de penhora (leia-se, da simultaneidade de penhoras). Repare-se que, à exceção dos revertidos, os mais prejudicados são os cidadãos cujos remanescentes de penhora correspondem a dívida anulada, i.e., a valores que lhes foram coercivamente cobrados por dívida inexistente – fosse porque havia sido paga oportunamente172 (e ainda assim foi participada para execução), fosse porque finalmente, só em sede de execução, o ISS concluiu que o contribuinte estava isento ou que o beneficiário da prestação social, afinal, reunia os pressupostos da sua atribuição. Estes contribuintes (empresas e TI) veem negado o seu direito à restituição e, assim, o direito de livre e imediata disposição dos seus valores – porque o ISS retém-nos para compensação com contribuições futuras (quanto mais elevado o valor, mais duradora a sua retenção). Estes beneficiários de prestações sociais também veem retidos os seus valores, no ISS, durante anos, até que se concretize a sua restituição. 170 Aqui, a ferramenta “Transferência de créditos” dispensa as SPE da elaboração de propostas para a Sede. 171 “Transfere-se o crédito para o ISS, mas este não restitui na mesma”; “uma vez transferido, o crédito não é restituído, mas sim aplicado em contribuições/quotizações futuras”. 172 Descartando-se eventual pagamento junto da entidade credora (ISS), depois de instaurada a execução, porquanto, segundo as SPE, existem mecanismos automáticos que impedirão o recebimento de QE senão pelo IGFSS. 111 A este propósito, cumpre ainda referir que, numa das visitas, foi recolhido um email interno da caixa ISS- Restituições informando que: “(…) por orientação superior, o ISS, IP apenas deve dar seguimento a processos de restituição de créditos em SEF considerados urgentes, dado o volume de pedidos e (…) pelo facto dos créditos em SEF não se encontrarem refletidos em conta corrente (…). Certamente o processo em apreço173 não foi considerado urgente até à reclamação do contribuinte em 2014, para a Provedoria de Justiça”. SAG SEF (valores penhorados e imputados na execução fiscal) (valores penhorados e PEF PEF entrados no IGFSS) CONTRIBUIÇÕES (2500) PRESTAÇÕES SOCIAIS (2500) Transferência 2000 Imputação de 2500 Imputação de 2500 Transferência 500 (penhorados) (penhorados) Transferência 1000 Anulação de dívida: 2000 Anulação de dívida: 2000 (excesso de penhora) Crédito SAG: 1000 Crédito SEF: 2000 Crédito SEF: 2000 (remanescente de penhora) (remanescente de penhora) (remanescente de penhora) SPE Devedor Originário Informação/proposta: Revertido Beneficiário Restituição (Empresa / TI, COM 174 (SEM conta corrente no ISS) (SEM conta corrente no ISS) (com IBAN do executado) conta corrente no ISS) SPE Sede SPE SPE Informação/proposta: (“IGFSS Restituições”) 175 Transferência Informação/proposta: Validação Anulação DUC coercivo de créditos (2000) Restituição (com IBAN do executado) SEF Sede Sede (IGFSS) Contabilidade (IGFSS) (“IGFSS Penhoras”) Encaminhamento para o ISS Restituição 1000 Anulação DUC coercivo 176 GC SEF ISS ISS Conta corrente: Crédito 2000 Contabilidade (IGFSS) (2000) Restituição 2000 SAG NÃO RESTITUIÇÃO (crédito compensado com ANOS para a restituição contribuições FUTURAS) 173 Por valor imputado em execução, cuja inexigibilidade foi confirmada pelo CD em mar/2013, originando crédito em SEF. Em jul/2013, a SPE remeteu Informação/proposta de restituição para o IGFSS, que em ago/2013 encaminhou para o ISS. Em ago/2014 o cidadão apresentou queixa a este órgão do Estado, por ainda aguardar a restituição. 174 Para restituições de valor superior a €500, porque efetuadas através de transferência bancária. 175 “Único caso em que as SPE podem pedir anulação de DUC coercivo”. 176 Gestão de Contribuições, do ISS, com a conta corrente dos contribuintes (empresas e TI): onde figuram os pagamentos e as contribuições vencidas em falta. 112  Fatores comuns (IGFSS e ISS) As instruções de trabalho do IGFSS, em matéria de restituições, não incluem qualquer indicação sobre prazos, em consonância com a prática respetiva, mas é líquida a sujeição da sua atuação a norma imperativa que determina o dever de restituição, ao executado, dos remanescentes de penhora, findo um prazo de 30 dias (a contar da extinção do PEF de que resultaram tais remanescentes) sem que tenham sido aplicados na liquidação de outras dívidas do mesmo executado177. A prática do ISS, nesta matéria, quanto aos créditos que lhe são transmitidos pelo IGFSS (a restituir aos cidadãos), também não se rege por quaisquer prazos, chegando mesmo aquele Instituto a subtrair-se (via compensações) ao próprio dever, imperativo, de restituição destes valores – à semelhança do que faz o IGFSS, quando exista dívida depois de findos os 30 dias para aplicação dos remanescentes de penhora. Ou seja, mesmo nos casos em que se procede à restituição, a mesma não obedece a qualquer prazo, nem as entidades (IGFSS/ISS) que a devam concretizar são penalizadas pela morosidade por que se pautam, designadamente, não são contabilizados juros a favor dos cidadãos que aguardam a recuperação dos seus créditos. Outras restituições Aproveitando a temática, atente-se no facto de que os procedimentos descritos são aplicados em qualquer tipo de restituição, sem distinção entre remanescentes de penhora, créditos de pagamentos voluntários, ou quaisquer outros valores que, independentemente da sua proveniência, não pertencem ao IGFSS (/ISS). Pelas queixas entradas neste órgão do Estado, sabe-se que muitos pagamentos voluntários são feitos apenas para sustar penhoras (seguindo-se a anulação de dívida que os convola em créditos), e que alguns resultam de lapsos – pagamentos prestacionais duplicados ou, até, pagamentos devidos a terceiros (designadamente, à AT). Por o procedimento de restituição ser idêntico, em qualquer caso, pode-se concluir que, também quanto a valores pagos voluntariamente (ou com qualquer outra proveniência), mas que não pertençam ao IGFSS (/ISS), as restituições devidas não obedecem a quaisquer prazos, nem os seus atrasos geram indemnização de espécie alguma na esfera dos cidadãos – designadamente, sob a forma de juros. Regimes há, um tributário e o outro financeiro, que determinam, respetivamente, ora o pagamento de juros indemnizatórios, ora o dever de restituição (sem alusão a quaisquer prazos ou juros). Contudo, colocam-se problemas quanto à sua aplicabilidade, adequação e/ou suficiência no âmbito da SS. O regime tributário178 prevê que ao contribuinte são devidos juros indemnizatórios, nomeadamente quando decorram mais de 30 dias sobre a decisão da administração de anular o ato tributário sem que a respetiva nota de crédito tenha sido processada, ou quando a revisão do ato tributário solicitada pelo contribuinte decorra mais de um ano após o pedido deste. Ou seja, decorridos os prazos fixados, o legislador fiscal impõe o dever de pagamento de juros como forma de indemnizar o contribuinte pelo tempo – excessivo – em que se viu privado de dispor de quantias que lhe pertenciam. 177 Artigo 81.º nºs 1 e 2 do CPPT. 178 Artigo 43.º/3 b) e c) da LGT. 113 Não é difícil estabelecer o paralelismo entre esta situação e muitos dos casos em que a SS (via ISS ou IGFSS) mantém em seu poder – durante meses ou anos – quantias que não lhe são devidas, devolvendo-as depois aos cidadãos em singelo, isto é, desacompanhadas de juros que os indemnizem do tempo em que se viram privados de tais quantias. Contudo, a natureza tributária do regime mencionado impede-o de abranger todas as realidades geridas pela SS, muitas das quais extravasam as relações de natureza tributária. É o caso da demora na restituição, aos cidadãos, de prestações de cariz social que estes são instados a devolver, vindo-se a final a concluir que tinham direito à perceção de tais prestações. Também aqui a demora na restituição aos cidadãos de valores que lhes foram indevidamente subtraídos não surge acompanhada do pagamento de juros. Já o regime financeiro179 seria equacionável para acautelar a restituição de valores pagos por lapso imputável ao cidadão – por exemplo, um pagamento com base em entidade e referência associadas ao ISS ou ao IGFSS, de valor que seria devido à AT ou a outra entidade terceira à SS (o respetivo crédito, naturalmente, deverá ser restituído, sob pena, em último termo, de um enriquecimento sem causa). Contudo, prevendo um dever de restituição, este regime nada estabelece em matéria de prazo/juros. Um prazo para a restituição de créditos resultantes deste tipo de situações (lapsos imputáveis aos cidadãos) não parece estar especificamente acautelado nos regimes especiais da SS, ora pertinentes (PEDSS, CRC e Regime da Responsabilidade Emergente do Pagamento Indevido de Prestações de SS180), ou nos que subsidiariamente também regem a respetiva atividade – o Direito Processual, Tributário (LGT e CPPT) ou Civil (CPC). O dever de restituição, em si, integra-se na lata abrangência de norma181 do Regime da Administração Financeira do Estado, segundo a qual “devem ser restituídas as importâncias de quaisquer receitas que tenham dado entrada nos cofres do Estado sem direito a essa arrecadação”. Todavia, embora esta norma até estabeleça o prazo prescritivo do direito à restituição, assim acautelando a segurança jurídica das contas do Estado, não tem idêntico efeito no reverso mais imediato, isto é, não fixa um prazo para a concretização da restituição em causa, não salvaguardando, por isso, as garantias dos cidadãos que titulam esse direito. Se é certo que a matéria em causa extravasa o objetivo da inspeção de cujos resultados o presente Relatório dá conta, certo é, também, que esta inspeção permitiu confirmar o que já há muito se intuía: o ordenamento jurídico nacional carece de um regime – especial, para a SS, ou transversal a todos os setores do Estado – que consagre prazos de restituição de valores indevidamente entrados nos cofres da SS/do Estado, bem como a obrigatoriedade de pagamento de juros indemnizatórios aos cidadãos que, para além desse prazo, permaneçam privados de valores que lhes pertencem. Em conclusão, seja através da criação de um regime especial, para a SS, seja pelo reforço do Regime da Administração Financeira do Estado, transversal (que sempre abrangesse a SS), será necessário estabelecer um prazo e prever a contabilização de juros (por incumprimento do prazo fixado), para a restituição de valores que, pertencendo aos cidadãos, encontram-se na posse da SS – medida de que também poderiam beneficiar os remanescentes de penhora, pelos motivos já referidos. 179 Regime da Administração Financeira do Estado – DL n.º 155/92, de 28-07 (e alterações subsequentes). 180 DL n.º 133/88, de 20-04 (e alterações subsequentes). 181 Artigo 35.º do Regime da Administração Financeira do Estado. 114  (vii) Penhora de bens – reversão e declaração em falhas A penhora de bens escapou ao que seria o encadeamento natural deste reporte, porque na realidade não constitui prática do IGFSS proceder a este tipo de penhoras, aspeto que tem implicações em matéria de reversões e de declarações em falhas (dos seus pressupostos), assim também se aproveitando para descrever, neste local, as vicissitudes constatadas nos trâmites destas figuras. No seu Relatório de Auditoria, a Inspeção Geral das Finanças referiu que “os processos executivos prolongam-se por vários anos, muitos deles sem perspetiva quanto ao seu términus, uma vez que no âmbito da fase de penhora, não se encontram definidos critérios para a pesquisa de bens, (…) tipologia de ações de penhora ou quaisquer outros que permitam corporizar, dar sentido e alcance ao conceito de que o executado não possui bens necessários para solver a dívida, com a consequente declaração em falhas”. O IGFSS, em sede de contraditório, informou a Inspeção-Geral das Finanças de que iria promover “a definição de critérios transversais de avaliação e pesquisa de bens”, para o que iria diligenciar junto do II, IP as necessárias alterações do sistema de informação, que possibilitassem aqueles registos centralizados (de declarações em falhas). Acrescente-se que tal lacuna colocaria uma questão prévia, a montante da referente à declaração em falhas – para se concluir pela declaração em falhas, ter-se-ia que se constatar uma falta ou insuficiência de bens penhoráveis na esfera dos responsáveis (principal e subsidiário). Na falta de critérios para a pesquisa de bens, o IGFSS não poderia, sequer, proceder a reversões, porquanto tal ato depende da verificação da inexistência de bens penhoráveis ou da fundada insuficiência do património da empresa executada. Penhora de bens Pesquisa de bens Quanto a bens imóveis, porque o CDF resulta de uma interconexão com a base de dados da AT (do IMI), nele só consta a matriz do imóvel (o n.º do artigo matricial), que não o n.º de descrição do registo predial. O elemento em falta sempre teria que ser previamente solicitado às Conservatórias de Registo Predial, por necessário ao preenchimento do modelo de apresentação/requerimento de registo de penhora. Quanto a bens móveis, não há informação em CDF (não são transpostos dados de IUC, da base de dados da AT), só podendo ser acedida através de mapas de imobilizados (juntos a planos prestacionais) ou mediante pedido às Conservatórias de Registo Automóvel. Não existe qualquer protocolo entre o IRN e o IGFSS – seja para consulta de informação, seja para promoção de penhoras. 115 Recorde-se o que já foi mencionado, no reporte sobre o sistema informático, quanto à indisponibilidade de informação e à norma orçamental pendente de operacionalização (para um acesso direto às bases de dados da AT e do IRN). Imóveis – só hipotecas legais As SPE visitadas (11) foram questionadas sobre se promoviam penhoras sobre bens imóveis, sendo que, no universo de respostas diretas e inequívocas sobre o assunto (8 SPE):  88% não efetua penhoras de imóveis;  75% só faz hipotecas legais sobre imóveis (“são gratuitas”). 1 SPE esclareceu que “centralmente não são feitas”, e outras 3 referiram que esta regra foi excecionada em 2018, com 1 ação nacional. Refira-se que, no questionário nacional, SPE houve que entraram em contradição, tendo-se relevado as respostas que foram prestadas em ambiente de visita (de confronto direto). Ademais, as respostas das restantes SPE (não visitadas) não puderam ser cruzadas com a pergunta de controlo respetiva, porquanto os Serviços Centrais não discriminaram a informação pretendida. Questionado o motivo de extinção dos PEF findos em 2017 e em 2018, mediante tabela com tipificação que incluía todas as espécies de penhora (e as vendas nas referentes a bens), o IGFSS agregou-as em resposta única (número total de PEF extintos por penhoras de qualquer tipo), sem a diferenciação solicitada, que visava, entre outros, aferir a prática dos Serviços na matéria em causa. Móveis – 1 SPE efetua apreensões massivas de veículos, mas sem penhora As SPE visitadas (11) foram questionadas sobre se promoviam penhoras sobre bens móveis, sendo que, no universo de respostas diretas e inequívocas sobre o assunto (8 SPE):  88% não efetua penhoras de móveis (“não são feitas, de todo, central ou localmente”);  1 SPE faz “só apreensões de veículos” (sem penhora). Conforme já referido e aqui também aplicável, no questionário nacional verificaram-se contradições, tendo-se relevado as respostas prestadas em ambiente de visita. As demais SPE não foram consideradas, por impossibilidade de cruzamento das suas respostas com a pergunta de controlo respetiva (os Serviços Centrais agregaram a informação, sem a discriminação solicitada, por tipologia de penhoras). Assinale-se que a SPE de Lisboa I informou que, não efetuando quaisquer penhoras sobre veículos, solicita, massivamente, a sua apreensão à PSP. Este procedimento é ilegal. A SPE criou uma base de dados com a informação recolhida junto:  Da Conservatória de Registo Automóvel – “são identificados através da CRA, que até responde rapidamente (em cerca de 24h) a pedidos com universos de 1.500 a 2.000 (tudo via email)”;  Da PSP – “na sequência de pedidos de apreensão de viaturas”. 116 De acordo com a legislação aplicável, esta penhora está sujeita a registo182. Em penhora de móveis sujeita a registo, este deve183 ser “imediatamente requerido pelo órgão da execução fiscal”, podendo184 a penhora ser realizada por comunicação eletrónica à conservatória competente. Uma efetiva apreensão185 implica a adoção de providências especialmente reguladas186 – a imobilização do veículo, a apreensão do respetivo documento de identificação e a remoção do veículo. A regra é a de que o registo de penhora antecede a apreensão do veículo, sem prejuízo de poder ser precedido da imobilização do veículo, mas, “se assim suceder, a comunicação eletrónica da penhora [à Conservatória] deve ser realizada até ao termo do 1º dia útil seguinte”187. “Deste modo, aquela apreensão é nula – pelo que deve ser levantada – se a penhora não tiver lugar dentro desse prazo e dá lugar a responsabilidade civil do agente de execução”188. Reversão Segundo as SPE, são mais as reversões centrais do que as distritais. De acordo com os dados recolhidos através do questionário nacional, quanto aos PEF referentes a dívidas por contribuições e quotizações, 21% dos instaurados em 2017 têm dívida revertida (78.612 PEF) e, nos PEF com menos 1 ano (instaurados em 2018), os que têm reversões cifram-se em 11% (38.096 PEF). Duvidosas – Inexistência de bens penhoráveis ou fundada insuficiência do património do devedor A responsabilidade subsidiária efetiva-se por reversão do processo de execução fiscal, a qual depende189 da verificação de qualquer das seguintes circunstâncias: 182 Artigo 5.º/1 h) do Registo da Propriedade Automóvel (DL n.º 54/75, de 12-02, e alterações subsequentes): “Estão sujeitos a registo (…) a penhora e quaisquer providências administrativas que afetem a livre disposição de veículos”. 183 Artigo 230.º/1 do CPPT. 184 Artigo 230.º/3 do CPPT. 185 Artigo 221.º/1 a) do CPPT. 186 Jorge Lopes de Sousa, em Código de Procedimento e Processo Tributário, 6.ª Ed. 2011, Vol. III, Anotação 8, sob a epígrafe “Penhora de veículos automóveis, navios e aeronaves” (pág. 636): «No art. 851.º do CPC incluem-se normas especiais relativas à penhora de veículos automóveis (…). Não há no CPPT, nem no art. 221.º nem no art. 230.º, remissão para estas normas, mas na alínea a) do art. 221.º, (…) prevê-se que eles sejam “efetivamente apreendidos e entregues a um depositário idóneo” o que supõe, para que ela seja “efetiva”, que se tomem as providências necessárias para os bens penhorados não serem utilizados, o que abre a porta à aplicação subsidiária das medidas previstas nos n.ºs 2 a 4 daquele art. 851.º» [atual 768.º do CPC]. 187 Artigo 768.º/2 do CPC. 188 Rui Pinto, em A Ação Executiva, 2018, pág. 571 e ss: “Se for prévia, a imobilização não é um ato preparatório de uma penhora meramente eventual do bem, i.e., para se certificar se este existe e qual o seu valor comercial, mas um ato preparatório de uma necessária penhora. (…) é ilegal e inadmissível que se proceda, antes da penhora, à apreensão da coisa móvel sujeita a registo, para se certificar que existe e qual o seu valor comercial, havendo dúvidas fundadas, e só depois, solicitar o registo da penhora. Já vimos que mesmo o atual artigo 768º nº 2 só admite a apreensão prévia porque o bem vai ser penhorado”. 189 Artigo 153.º/2 do CPPT. 117  Inexistência de bens penhoráveis do devedor (e seus sucessores); ou ~  Fundada insuficiência do património do devedor – de acordo com os elementos constantes do auto de penhora e outros de que o órgão da execução fiscal disponha. Num universo significativo de reversões, como o referido, e tendo em conta o atrás descrito quanto à prática geral em matéria de (não) penhora de bens móveis ou imóveis, será provável que em muitos casos se tenha avançado para a responsabilidade subsidiária sem que estivessem verificados estes pressupostos, objetivos, da reversão. Não sendo pesquisáveis todos os bens penhoráveis do devedor originário, como os móveis (não constam em CDF), nem constituindo prática a penhora desses bens, de todo, ou, em geral, a de bens imóveis, será provável que se efetuem inúmeras reversões indevidas, por dívidas de empresas que até dispõem de património penhorável e suficiente (stock de produtos, máquinas, viaturas comerciais, instalações, etc.). Nas palavras de 1 SPE, sobre a carência de recursos para este efeito, “é impossível verificar os ativos in loco, mesmo quando indicados pelos devedores, por exemplo, máquinas”. Nas de outra SPE, sobre a falta de interesse deste tipo de diligências, “o IGFSS não tem grande interesse em despender esforços numa venda cuja produto reverte, em regra e na sua maior parte, para bancos com hipoteca anterior”. Nas SPE visitadas foram consultados PEF com o objetivo de verificar evidências de penhoras anteriores às reversões, convindo recordar, conforme já relatado, que a maioria das penhoras são centralizadas e, assim, registadas em SEF (i.e., visíveis na tramitação eletrónica dos PEF). Embora este exercício visasse aferir (e tivesse confirmado), em especial, a ausência de penhoras de bens (móveis e/ou imóveis), antes de uma reversão, foi com surpresa que se constatou a expressividade dos casos sem evidências de quaisquer penhoras (de qualquer tipo). Poder-se-ia pensar que os PEF poderiam ser demasiado recentes, mas os biénios abrangidos integravam o de 2014-2015 (e 2017-2018). Porventura, corresponderiam a situações em que a penhora não chegou a ser registada em SEF (por ser distrital) – ou os seus frutos, por insuficientes ou negativos –, mas esta hipótese dificilmente estaria subjacente a todos ou quase todos os casos analisados190. 190 Recorde-se um dos casos de ordem de tramitação aparentemente anómala, onde a penhora centralizada de IVA antecedeu a própria fase de penhora. Neste preciso caso, não figuram registadas quaisquer outras diligências de penhora, antes das reversões. 118  DILIGÊNCIAS DE PENHORA ANTES DA REVERSÃO Universo Sem evidências de SÓ com evidências de SPE consultado QUAISQUER penhoras penhora BANCÁRIA Coimbra 20 PEF 95 % - Faro 19 PEF 95 % - Leiria (*) Lisboa I 16 PEF 31 % 69 % Lisboa II 20 PEF 95 % - Portalegre 15 PEF 73 % 13 % Porto I 18 PEF 100% - Santarém 19 PEF 100% - Setúbal 14 PEF 29 % 29 % Vila Real 18 PEF 100% - Viseu 20 PEF 90 % 10 % (*) Visita inspetiva que não contemplou consultas de PEF. Também implicada neste contexto está uma concretização legal do pressuposto da fundada insuficiência dos bens penhoráveis do devedor principal. Prevê o legislador191 que a reversão depende da fundada insuficiência dos bens penhoráveis do devedor principal, sem prejuízo do benefício da excussão. Caso, no momento da reversão, não seja possível determinar a suficiência dos bens penhorados, por não estar definido com precisão o montante a pagar pelo responsável subsidiário, o processo de execução fiscal fica suspenso desde o termo do prazo de oposição até à completa excussão do património do executado. Questionadas sobre se, após o decurso do prazo de oposição, suspendem a execução em relação ao revertido, até à completa excussão do património da empresa executada, as SPE visitadas192 responderam que nunca tal sucede, “até porque só se consegue suspender o PEF no devedor originário, não há suspensões no revertido”. Não poderá estar definido o montante a pagar pelo responsável subsidiário se não for possível determinar a suficiência dos bens do devedor (na falta de pesquisa/penhora de bens móveis/imóveis). Nestas circunstâncias, ao revertido nunca aproveitará o benefício legal da excussão prévia do património da empresa executada. 191 Artigo 23.º/2 e 3 da LGT. 192 Só 1 SPE afirmou que, “muito residualmente”, poderá “inativar o revertido” – por exemplo, “se o CD informa estar em curso venda de imóvel em sede de insolvência, só aguardando a transferência do valor, a SPE inativa o revertido, para que não ocorram penhoras em valor superior ao da sua responsabilidade, deixando entrar o valor da insolvência e, só depois, reativando o revertido (só então é possível apurar quanto é que lhe é imputável)”. 119  Ou seja, a política adotada em matéria de penhoras de bens (móveis/imóveis) implica outra prática193 avessa à legalidade da reversão: findo o prazo de oposição, as SPE não suspendem a execução contra o revertido até àquela excussão, porque o património da empresa executada nem sequer chega a ser completamente aferido. Bom reflexo disso será a inexistência, sequer, de ferramenta informática para suspender PEF na esfera de revertidos, neste tipo de situações (não tipificada, a par da insolvência pessoal). Diferentemente, um indício de que poderão estar verificados os pressupostos de uma reversão será a insolvência194 da empresa devedora. As SPE recebem dos Serviços Centrais a informação relativa às declarações de insolvência publicadas em DR, úteis para desencadear reversões, sem prejuízo de deverem ser registadas para efeitos de suspensão do PEF relativamente ao devedor originário (recorde-se que esta suspensão não está tipificada para insolvências pessoais195 dos revertidos). Em matéria de insolvências, assinale-se que, questionadas sobre se restituiriam valores indevidamente penhorados (por falta de registo da insolvência/suspensão do PEF), as SPE visitadas afirmaram que o fariam só a pedido do executado, uma delas referindo que “levanta as penhoras sem transferência, embora não seja esse o entendimento central”. Precipitada – Responsabilidade Subsidiária Outro pressuposto da reversão é o da responsabilidade subsidiária, pela dívida em causa, da pessoa a quem se pretenda imputar a obrigação do seu pagamento. A lei196 presume a responsabilidade subsidiária de quem, nominal ou juridicamente197, no período associado ao nascimento da dívida, exercia funções de administração ou gestão da empresa executada – vulgo, “gerentes de direito”. Mas, legalmente decisiva é a responsabilidade das “pessoas que exerçam, ainda que somente de facto, funções de administração ou gestão” – vulgo, “gerentes de facto”. Gerentes de direito que não o fossem, de facto, não são responsáveis. Gerentes de facto são responsáveis, ainda que não o fossem de direito. 193 Diferente da veiculada pela AT – vd. Of. Circulado 60.091, de 27-07-2012 (“pese embora a consagração legal do dever de reversão, o órgão da execução fiscal não poderá praticar atos coercivos, designadamente penhoras e vendas de bens do responsável subsidiário, sem que tenha ocorrido a excussão do património do devedor originário, nos termos do disposto no n.º 2 do art. 23.º da LGT”). 194 A informação referente aos trâmites do processo de insolvência é publicada/pesquisável no Portal Citius; a liquidação é divulgada no Portal da Justiça - Publicação Online de Atos Societários. A AT socorre-se da IES (Informação Empresarial Simplificada) do exercício transato (Of. Circulado 60.082, de 22-02-2011). 195 Designadamente quanto à decisão, notificada aos credores, de encerramento do processo de insolvência pessoal com período de cessão (5 anos, durante os quais são proibidas quaisquer execuções) – artigos 230.º/2, 233.º/1 c) e 242.º/1 do Código da Insolvência e Recuperação de Empresas (CIRE). 196 Artigo 24.º/1 b) da LGT: “Os administradores, diretores e gerentes e outras pessoas que exerçam, ainda que somente de facto, funções de administração ou gestão (…) são subsidiariamente responsáveis em relação a estas e solidariamente entre si: (…) Pelas dívidas tributárias cujo prazo legal de pagamento ou entrega tenha terminado no período do exercício do seu cargo, quando não provem que não lhes foi imputável a falta de pagamento”. 197 Do artigo 11.º do Código do Registo Comercial resulta que se presume que é gerente de direito aquele que consta como gerente no registo comercial. 120 A presunção legal da responsabilidade dos gerentes de direito não implica a presunção de que o sejam, de facto. Pelo contrário: se, na realidade dos factos, não geriam os assuntos da empresa (no período da dívida), cai a presunção legal da sua responsabilidade (associada aos cargos só nominalmente exercidos). Quando elaboram o projeto de reversão, os órgãos da execução, não tendo como saber quem geria efetivamente a empresa, já têm o dever de identificar corretamente o gerente de direito (MOE)198. Ou seja, antes de o notificarem do projeto de reversão, para audição prévia (antes da NAP), cumpre-lhes confirmar a informação de que disponham – assim o faz (e bem) a AT199. Não o IGFSS, sendo várias as queixas direta ou indiretamente relacionadas com este problema. Conforme já referido, as SPE baseiam-se exclusivamente nos dados (sobre MOE) que constam inseridos na IDQ (salvo se aí nada constar), apesar de saberem que essa informação não é completa/atualizada pelo ISS (quanto a renúncias de gerência posteriormente registadas) – “não têm tempo/recursos para mais”. Conforme também já aludido, circula uma minuta de NAP que condiciona o exercício de audição prévia à junção de certidão de registo comercial, onerando o notificado com diligência que caberia aos Serviços adotar, na preparação da própria notificação. Veio também a ser confirmado, junto das SPE visitadas, o que já resultava indiciado na instrução de queixas sobre erros de identificação dos responsáveis subsidiários. Confrontadas com a alegação de não gerência no período de dívida, mesmo que junta documentação demonstrativa (certidão ou cópia do registo comercial), as SPE só agem depois de o ISS corrigir a informação que consta em IDQ, desconsiderando, até lá, a prova que está na sua posse. Este procedimento só será atendível nos casos em que, no período em causa, figurem declarações de remuneração como MOE – situação onde já se justificará aguardar pela verificação do CD, por se tratar de informação conflituante com a documentada (por exemplo, uma renúncia à gerência). Ignorada – Pronúncia em sede de Audição Prévia São frequentes as queixas em cuja documentação se constata que, apesar de oportunamente exercido o direito de audição prévia, no despacho de reversão figura a menção de que não houve pronúncia. Procurou-se perceber o que poderia motivar a recorrência destas situações – aparentes extravios, ou dificuldades na localização de suportes ou no cruzamento de informação. Assim, indagou-se: se estas pronúncias eram registadas e, nesse caso, que informação constaria associada ao registo; se eram facilmente localizáveis, no suporte em que circulassem. Apurou-se que o registo destas pronúncias é manual200 e que os elementos registados são o ato em si, a data da sua entrada, os motivos em que é sustentada a pronúncia e o PEF a que se refere – curiosamente, a 198 Informação também aferível no Portal da Justiça - Publicação Online de Atos Societários. 199 Vd. Of. Circulado 60.058, de 17-04-2008: “oficiar (…) a CR Comercial (…) tendo em vista a obtenção da identificação dos responsáveis subsidiários, (…) à data (…) dos factos (…). Uma vez na posse desses dados, (…) audição”. 200 No menu “Gestão de Pedidos”, sob “Notificação para Audição Prévia” (quando, em rigor, deveria ser “exercício de…/pronúncia em sede de…”), imprecisão inócua, porquanto os utilizadores sabem que se destina a registar este tipo de reações. Selecionada a tipologia do ato, o menu resultante prevê campo para inserção da “Data” e do “Motivo” da pronúncia – i.e., do fundamento principal aí invocado (de entre os pré-definidos, em dropdown) –, restando depois 121 tipificação dos motivos até inclui o “benefício de excussão prévia”, embora sem efeitos práticos, conforme já descrito (inexiste suspensão tipificada para esta circunstância). Quanto aos suportes em que circulam estas pronúncias, conforme atrás descrito, depende da SPE:  Ora circulam em papel e em Outlook/FINESSE (maioria das SPE, neste caso incluindo Porto I);  Ora circulam em SMARTDOCS e em Outlook/FINESSE (SPE de Santarém e de Setúbal);  Ora circulam em SMARTDOCS (SPE de Lisboa I e II). Problemas identificados:  O registo pode ser diferido (em vários dias);  O registo não contempla campo para identificação do suporte em que a pronúncia deu entrada (a partir deste dado, cada SPE saberia o tratamento que dá ao expediente entrado presencialmente ou por correio postal/eletrónico) – “não se sabe em que sistema procurar (em “SMARTDOCS ou FINESSE”), senão por exclusão de partes (pesquisam num e, depois, sabem), uma vez que o SEF (na “Gestão de Pedidos”) não integra a informação sobre o suporte em que foi exercida e/ou guardada a audição”;  O registo não abrange todas as pronúncias em audição prévia (o SEF não o permite) – «uma pronúncia do segundo MOE que reage não pode ser registada se o PEF entretanto for suspenso com reação do primeiro MOE (que pediu plano prestacional); neste caso, só se for elaborada “Nota de Processo”, é que passa a “Acontecimento” visível no Histórico». selecionar o PEF a que o ato fica associado (entre os elencados) e, por fim, clicar em “Confirmar”, sendo gerado o número do “Pedido” – informação automaticamente exportada para o Histórico (“Associação ao Processo Contencioso ou Pedido n.º y”, precedida da informação “Início Análise Exercício AP. Reversão x”). 122 Por outro lado, são também várias as queixas que documentam pronúncias onde é alegado que não estão reunidos os pressupostos para a reversão, por a empresa executada afinal dispor de bens penhoráveis, que o visado até chega a indicar. A este propósito, foi colocada uma pergunta às SPE visitadas (11), com 3 nuances, sobre o procedimento adotado caso o visado alegue que não estão verificados os pressupostos da reversão. SE O VISADO ALEGAR A NÃO VERIFICAÇÃO DOS PRESSUPOSTOS DA REVERSÃO, designadamente (solicitando informação, invocando falta de fundamentação ou indicando bens) : Solicitando demonstração de que inexistem bens penhoráveis na esfera da devedora principal (i.e., informação/documentação sobre as diligências adotadas e resultados respetivos) 9 SPE prosseguem 5 SPE “respondem no despacho de reversão” (*) (para reversão) 4 SPE facultam a consulta do PEF, sem prejuízo da reversão 2 SPE respondem 1 SPE (Viseu) desafia o interessado a indicar bens (antes da citação) 1 SPE (Lisboa I) “responde sempre” (**) Invocando a falta de fundamentação quanto à insuficiência do património da devedora principal (i.e., esclarecimentos sobre diligências de avaliação do património e resultados respetivos) 9 SPE prosseguem 7 SPE “respondem no despacho de reversão” (*) (para reversão) 2 SPE facultam a consulta do PEF, sem prejuízo da reversão 2 SPE respondem 1 SPE (Faro) desafia o interessado a indicar bens (se não manifesta, a insuficiência do património) (antes da citação) 1 SPE (Lisboa I) “responde sempre” (**) Indicando bens para penhora (créditos da empresa, móveis, imóveis, etc.) 9 SPE prosseguem 8 SPE penhoram e citam a reversão (para reversão), sem prejuízo de penhora 1 SPE efetua hipoteca legal e cita a reversão 1 SPE (Faro) ““até penhora, porventura não avançando para o despacho de reversão” 3 SPE penhoram 1 SPE (Portalegre) “até recua, se o bem for suficiente” 1 SPE (Lisboa II) não retrocede na NAP (previne a prescrição), mas também não avança para reversão até excutir o património indicado (*) O despacho de reversão consiste em texto minutado com informação genérica. (**) Esta SPE criou um sistema de respostas com opções alternativas, de parágrafos pertinentes consoante os motivos subjacentes ao exercício da audição prévia, mas, embora adaptados à motivação concreta da pronúncia, o teor desses parágrafos é genérico (não editado em função dos esclarecimentos concretamente solicitados). Nas palavras de 1 SPE, que assertivamente resumem a conduta generalizada, “a prática é relegar tudo para a fase de citação”. Complementando com as de outra SPE: “aí [já revertidos], que se oponham”. Ou seja, na maioria dos casos (82%), a NAP reduz-se ao papel de mero cumprimento de formalismo legal, porquanto as pronúncias subsequentes:  Ora não são consideradas – designadamente para adaptação do despacho de reversão, de forma a incluir informação ou fundamentação relativa ao caso concreto;  Ora, merecendo respostas direcionadas aos motivos invocados, cingem-se a esclarecimentos genéricos, salvo nos raros casos em que uma indicação de bens suscite diligências de penhora (antes da reversão). 123 Também são recorrentes as queixas reveladoras de que, em sede de audição prévia, os visados invocam que não eram gerentes de facto, arrolando testemunhas e/ou juntando:  Documentação médica (comprovativa de patologias físicas/mentais incapacitantes nos períodos associados à dívida)201;  Sentenças judiciais pertinentes para a demonstração em causa – proferidas no âmbito de processos- crime de abuso de confiança contra a SS202, onde a sua absolvição fundou-se, precisamente, na apreciação de prova e na conclusão de que, na realidade, não exerceram funções de gerência. Conforme já referido, não há uma presunção legal que imponha a conclusão de que quem tem a qualidade de gerente de direito exerceu a gerência de facto – constitui jurisprudência203 assente que cabe ao órgão da execução fiscal o ónus de “provar que à designação correspondeu o efetivo exercício da função, posto que a lei se não basta, para responsabilizar o gerente, com a mera designação”. Ou seja, se em sede de audição prévia o visado invocar que não era gerente de facto, caberá à SPE verificar se existem elementos204 que provem o contrário, os quais deverão constar na fundamentação do despacho de reversão. Não o deverá proferir, na falta desses elementos. Segundo as SPE, existe uma orientação central (um “email de alerta de há 2 ou 3 anos”) no sentido de que, na falta de prova nos autos de que o visado exerceu de facto a gerência, a SPE devem reponderar o envio para tribunal das oposições onde se invoque um não exercício de gerência de facto. Contudo, em matéria de audição prévia (i.e., antes a reversão, respetiva citação e eventual oposição), o que chega a este órgão do Estado, por intermédio do IGFSS, são respostas de SPE que, para além de inverterem o ónus de prova (desconsiderando que lhes pertence), descartam decisões judiciais juntas pelos visados, nelas absolvidos (do crime de abuso de confiança contra a SS) por provado que não eram gerentes de facto. Alegando que “a obrigação tributária/contributiva existe independentemente do crime, pelo que se manteve a exigibilidade da dívida”, ou que “importa não confundir a responsabilidade tributária com a responsabilidade penal tributária”, IGFSS/SPE205 não atentam na evidência de que, apesar de distintos, 201 Num processo originado por queixa (Q/2920/2018), a contribuinte aguardava há quase uma década por resposta a inúmeros pedidos documentados com certidões emitidas pelo Hospital Júlio de Matos, atestando o seu internamento durante anos, coincidentes com grande parte dos períodos de dívida revertida. 202 Por não entrega de quotizações (contribuições dos trabalhadores, deduzidas às suas remunerações) – p.p. no artigo 107.º do RGIT (Regime Geral das Infrações Tributárias). 203 Vd., por exemplo, o Acórdão para resolução de conflito de julgados, de 28-02-2007, proferido pelo Pleno da Secção do Contencioso Tributário do STA (no âmbito do Proc. 1132/06). 204 Nomeadamente, pelas relações com fornecedores, clientes, bancos e trabalhadores, em nome, no interesse e em representação da empresa, através de um efetivo uso de poderes decisórios. Vd. o enquadramento sumariado no Acórdão do TCAS, de 10-11-2016 (Proc. 313/11): «Estas situações ocorrem na maior parte das vezes num contexto em que, de um lado, está o “gerente efetivo”, regra geral o detentor do capital e do poder que lhe subjaz, que oculta essa qualidade (normalmente por dificuldades de financiamento junto da banca devido a antecedentes de incumprimento, ou por restrição do uso de cheques, etc.); do outro lado, está (quase sempre) um sujeito numa relação de dependência (filho, empregado, cônjuge) ou de favor, que por isso aceita “assinar”, ou “dar o nome”». 205 Exemplo recente (verificado no âmbito da instrução do Processo Q/4411/2019): com NAP de 2008 e citação da reversão em 2009, o queixoso não reagiu ao tempo, mas também foi superveniente a decisão judicial, de 2011, que o absolveu de responsabilidade penal, por provado que não foi gerente de facto. A resposta da SPE ao queixoso, prestada na sequência da intervenção deste órgão do Estado (e a este dada a conhecer por intermédio do IGFSS), consistiu em afirmações idênticas às citadas. 124 aqueles tipos de responsabilidade dependem do mesmo pressuposto factual: a imputabilidade dos atos ao visado (na qualidade de devedor ou de arguido). Se não exerceu, de facto, a gerência, não será responsável tributária ou penalmente. Já se foi gerente de facto, para além de ser efetivo responsável subsidiário (pelo pagamento da dívida), também se sujeita aos efeitos próprios do crime (pena de prisão ou multa). Sobre esta temática, as SPE visitadas foram questionadas sobre se analisam alegações/documentação referentes a um não exercício, de facto, da gerência. SE O VISADO ALEGAR / DOCUMENTAR QUE NÃO ERA GERENTE DE FACTO 6 SPE PROSSEGUEM (não analisam e proferem despacho de reversão) (Lisboa I) “São sempre citados e, querendo, que se oponham e o tribunal que decida” Sempre 206 (Porto I) “Não têm meios para verificar, pelo que avançam para reversão e, se chegar a tribunal, tentam provar” (3 SPE) (Setúbal) “Nunca analisado nesta fase, só em sede de oposição” (Faro) “Não prejudica o despacho de reversão, salvo se for junto probatório suficiente – por ex., decisão relativa a crime de abuso de confiança que conclua que o contribuinte não foi Salvo gerente de facto no período relevante” prova (*) relevante (Portalegre) “Por regra não analisa, salvo se deparar com um elemento relevante – por ex., Em regra um despacho proferido em sede de Inquérito por crime de abuso de confiança fiscal, que (3 SPE) conclua que a gerência de facto foi exercida por outrem” (Lisboa II) “Depende dos montantes em dívida: Sendo reduzidos, segue para reversão; sendo Salvo significativos, verificam a documentação do devedor originário – por ex., requerimento de valor significativo plano assinado pelo potencial revertido” 5 SPE ANALISAM (e atuam em conformidade com a lei) (Coimbra) “Invocada uma não gerência de facto, a SPE desiste logo da reversão, mesmo que o visado não prove o que alega, porque se perde tudo em tribunal (com as testemunhas trazidas pelo visado); só avança para reversão se conseguir reunir prova da gerência de facto pelo visado, nos períodos em causa” (Leiria) “A prova relativa à gerência de facto é analisada sempre que possível” (Santarém) “Analisa sempre alegações/prova referentes a um não exercício, de facto, da gerência – ouvem as testemunhas indicadas e analisam os elementos disponíveis; Isto, porque em tribunal perdem tudo face às testemunhas arroladas pelo oponente, é uma tendência jurisprudencial” (Vila Real) “Analisa sempre alegações/prova referentes a um não exercício, de facto, da gerência ” (Viseu) “Analisam sempre, fazendo um juízo de prognose em relação a uma eventual oposição; consoante a prova junta, decidem; é um distrito onde as empresas são muito familiares: põem as mulheres como gerentes, que depois invocam que estiveram foi na cozinha – sendo verdade, a SPE não reverte” (*) Recorde-se, o ónus de prova cabe à SPE. Em suma, também aqui dominam os casos (55%) em que a NAP reduz-se a mera formalidade, com desconsideração das pronúncias relativas a não gerência de facto, salvo em situações inexigíveis ou discriminatórias (i.e., mediante prova ou em função de valores), por isso incluídas neste universo. 206 No ponto referente às penhoras de créditos, esta SPE esclareceu que a informação contabilística recolhida junto de PC com certo volume de dívida (> €25.000), para efeitos de deferimento de planos prestacionais, também “pode servir de probatório de gerência de facto (a grande dificuldade nas reversões)”. 125 Declaração em falhas A lei207, no contexto da extinção da execução, determina que a dívida é declarada em falhas pelo órgão da execução fiscal quando se verifique demonstrada a falta de bens penhoráveis do executado e dos responsáveis subsidiários. Mais estabelece208 que a execução por dívida declarada em falhas prosseguirá, sem necessidade de nova citação e a todo o tempo, salvo prescrição, logo que haja conhecimento de que o executado ou outros responsáveis possuem bens penhoráveis. Metodologias e critérios (DF empregue em casos de prescrição) No seu Relatório de Auditoria (de 2016), a Inspeção-Geral das Finanças concluiu que, “dada a ausência de critérios (…), a declaração em falhas fica assim dependente da capacidade ou interpretação casuística que cada uma das diferentes secções do processo executivo tem sobre a ação executiva e cada processo em particular”. Em sede de contraditório, o IGFSS propôs-se definir critérios transversais de pesquisa de bens e assumiu compromisso no sentido de, “concluindo-se pela impossibilidade de cobrança (…) poderão esses processos ser declarados em falhas de forma massificada”. Segundo as SPE, só em 2018 é que a Declaração em Falhas (DF) começou a ser feita através de automatismos centrais, no âmbito de ações nacionais que algumas qualificaram como “muito residuais” e “sem grande impacto”. Resultando, assim, de funcionalidades automáticas/centrais, as DF decorrem, em maior medida, de análises casuísticas/distritais (das SPE). Em ambos os casos são registadas em SEF (nos Acontecimentos do Histórico da tramitação dos PEF), com a diferença de nas centrais serem operadas sem despacho, ao contrário das distritais – que tanto as despacham pontualmente, como de forma sistemática e agregada (despachos que abrangem o universo de NIF/dívida elegíveis). Os critérios para a seleção de universos, para além de PS falecidas, baseiam-se na falta de penhoras de saldos (em SAG) e de indicação de contas bancárias (pelo Banco de Portugal), na inexistência de bens (em CDF), na falta de histórico de penhoras de créditos tributários (reembolsos de IRS/IVA), na falta de plano prestacional – na verificação destas situações na esfera de PS (onde acresce “vencimento indisponível em SISS”) ou na de PC e do revertido, ou apenas quanto à PC, quando inviável a reversão (por prescrição). Nas ações nacionais (2 em 2018, documentadas)209, cujos critérios são comunicados às SPE via email, estranhou-se a elegibilidade de PS (não falecidas) e de PC cuja dívida estivesse prescrita – “citação (executado) emitida há mais de 5 anos com insucesso ou resultado desconhecido”. 207 Artigo 272.º do CPPT (Declaração de falhas): “Será declarada em falhas pelo órgão da execução fiscal a dívida exequenda e acrescido quando, em face de auto de diligência, se verifique um dos seguintes casos: a) Demonstrar a falta de bens penhoráveis do executado, seus sucessores e responsáveis solidários ou subsidiários; (…) c) Encontrar-se ausente em parte incerta o devedor do crédito penhorado e não ter o executado outros bens penhoráveis”. 208 Artigo 274.º do CPPT (Prosseguimento da execução da dívida declarada em falhas). 209 Anexando (3) listagens: PS Falecidas, PS Não Falecidas e PC. 126 Também numa visita inspetiva, a título de critério na seleção de universos, a SPE exemplificou o de “PEF de 2006 sem citação emitida e com dívida ativa”. Confrontada com o facto de se tratar de uma prescrição, que desde logo extinguiria definitivamente o PEF (por prescrita, a dívida), a SPE afirmou que nestes casos procede a DF, “não declara a prescrição porque não tem jurista”. Ou seja, sendo a prescrição de conhecimento oficioso (em Direito Tributário não depende de invocação, pelo interessado), são detetadas e até listadas dívidas prescritas, para efeitos de DF, em lugar de se proceder à respetiva extinção. Impacto na dívida líquida (metas de redução) De acordo com os esclarecimentos prestados nalgumas SPE:  “A DF constitui um indicador/objetivo fixado pela Sede, de diminuição da dívida líquida, porque a DF suspende a contabilização dos valores em causa na dívida líquida, até reativação (plano /regularização)”;  “AS DF são promovidas em alturas de redução de dívida líquida (sobretudo no primeiro trimestre, para estabilizarem a dívida)”;  “Os objetivos centrais anualmente definidos (adaptados para cada SPE, em função da respetiva grandeza/realidade) são monitorizados e a contrapartida consiste em quotas de SIADAP”210. Ou seja, as dívidas com DF deixam de contar como dívida líquida, i.e., as DF contribuem para a redução do volume total de dívida anualmente apresentado pelo IGFSS e por cada uma das SPE. Os resultados anuais de cobrança são medidos em função da dívida líquida. A taxa de cobrança é tão mais expressiva quanto menor for a dívida líquida (expurgada da que está com DF). O IGFSS estabelece metas anuais de cobrança, diferentes para cada SPE, traduzidas em percentagem determinada da dívida líquida gerida por cada SPE. Assim, quanto à dívida que se revele incobrável, convirá às SPE despachá-la com DF, por assim diminuírem a base de cálculo (dívida líquida) sobre a qual vai ser calculada a sua taxa de cobrança anual (centralmente aferindo-se se cumpriram ou não o objetivo anual)211. A dívida prescrita abate a dívida líquida, mas como valor não cobrado oportunamente, que nunca entrará para a taxa de cobrança e que não fica “invisível”, nestes balanços, como a dívida declarada em falhas. Efeitos nos contribuintes (nulos) A DF é uma forma de sustar as diligências coercivas, na esfera do/s executado/s, por falta de bens penhoráveis – se mais tarde surgirem bens, retomam-se aquelas diligências. Recorde-se que, na letra da lei, a execução prossegue quando “haja conhecimento” de que o executado ou outros responsáveis possuem bens penhoráveis. 210 Sistema Integrado de Gestão e Avaliação do Desempenho na Administração Pública (Lei n.º 66-B/2007, de 28-12, e alterações subsequentes) – a avaliação do desempenho individual tem como efeito, designadamente, a alteração de posicionamento remuneratório e a atribuição de prémios de desempenho [artigo 52.º/1 e)]. 211 Por exemplo (desconsiderando outras variáveis), se no ano em causa a meta de cobrança da SPE for de 20%, estando sob sua gestão uma dívida líquida total de 100, caso cobre 15, a taxa de cobrança (15%) não cumpre a meta. Já se nesse ano a SPE proceder a DF correspondente a 5 de dívida, esta deixa de ser contabilizados na dívida líquida total, que passa a 95, onde os 15 cobrados correspondem a uma taxa de cobrança (17%) mais próxima da meta. 127 Outra foi a realidade revelada pela análise, nas SPE visitadas, de casos de DF (ora só destacando-se alguns). Penhoras AUTOMÁTICAS Ações Centralizadas de Penhoras APÓS Declaração em Falhas (DF) Bancária IVA IRS 30-03-2016 20-07-2017 13-07-2018 12-10-2018 18-01-2019 15-02-2019 20-02-2015 24-03-2017 24-01-2018 15-10-2018 26-11-2018 28-01-2019 23-02-2017 20-07-2017 22-02-2018 26-03-2019 SPE Exemplos DF 1 PEF 21-02-2018 ● Coimbra 2 PEF 2018 ● 2 PEF 17-07-2014 ● ● 1 PEF 17-07-2014 ● ● 1 PEF 2015 ● 2 PEF 09-10-2017 ● ● Faro 1 PEF 09-10-2017 ● ● 3 PEF 2018 ● 1 PEF 21-06-2018 ● 1 PEF 28-09-2018 ● ● Leiria 1 PEF 22-03-2016 ● ● ● ● ● ● ● ● ● ● Lisboa I (*) 10 PEF (2017, 2018) 2 PEF 2017 1 PEF 2017 ● Lisboa II 1 PEF 2017 ● 1 PEF 2018 ● 1 PEF 15-11-2018 ● ● 2 PEF 2017 ● Portalegre 1 PEF 2018 ● 3 PEF 2014 ● ● Porto I 3 PEF 2017 ● ● 2 PEF 2014 ● ● 1 PEF 2014 ● ● 1 PEF 2014 ● ● 1 PEF 2014 ● ● 3 PEF 2015 ● ● 1 PEF 2015 ● ● Santarém 1 PEF 2017 ● ● 1 PEF 2017 ● ● 1 PEF 2017 ● ● 2 PEF 2018 ● ● 1 PEF 2018 ● ● 1 PEF 2018 ● 2 PEF 23-12-2014 ● Setúbal 4 PEF 16-05-2018 ● 2 PEF 18-07-2014 ● ● 1 PEF 2017 ● 1 PEF 2017 ● Vila Real 1 PEF 2017 ● 1 PEF 2018 ● 1 PEF 2018 ● 1 PEF 06-02-2018 ● ● 1 PEF 2014 ● ● 2 PEF 2014 ● 1 PEF 2014 ● ● 1 PEF 2015 ● ● Viseu 1 PEF 2015 ● ● 1 PEF 2017 ● 1 PEF 2017 ● 1 PEF 14-09-2018 ● 2 PEF 14-09-2018 ● ● (*) Não foram detetadas penhoras posteriores à DF. 128  Depois da DF, a maioria das diligências de penhora resulta de automatismos, de ações centralizadas, que não decorrerão de um concreto conhecimento da posse, pelos executados, de novos bens. Os dados observados indiciam que, naquelas ações nacionais de penhora, o sistema não distinguirá entre PEF em fase de penhora sem ou com DF – nestes últimos, a adoção de eventuais diligências de penhora só se deve verificar se/quando forem concretamente conhecidos novos bens na esfera dos executados. Em ações centralizadas de penhoras de créditos tributários (reembolsos de IVA ou de IRS), poder-se-ia equacionar uma parametrização do sistema que selecionasse os universos elegíveis mediante cruzamento com a informação disponível sobre a existência daqueles créditos, entretanto gerados na esfera dos executados. Se assim fosse, os PEF com DF “apanhados” nestas ações reuniriam condições para o efeito. Contudo, esta lógica não se aplicará às ações centralizadas de penhora de saldos de contas bancárias, cujo sigilo não possibilita um conhecimento prévio do que poderá ser penhorável. Por outro lado, também não parece verosímil que todos os casos analisados resultassem do facto, passível de comunicação pelo Banco de Portugal, de, entretanto, os executados terem procedido à abertura de novas contas bancárias. Veja-se o caso consultado na SPE de Leiria, onde uma penhora centralizada bancária colheu a dívida volvidos 8 dias sobre a respetiva DF. Mesmo nas penhoras automáticas de créditos tributários, parece improvável que se baseiem no conhecimento de uma concreta existência de créditos – vd. o caso da SPE de Coimbra, onde uma penhora centralizada de IRS incidiu sobre dívida com DF despachada no dia anterior. Ou seja, por efeito dos automatismos centrais, a DF não passa de uma mera formalidade, sem efeitos práticos na esfera dos executados – fustigados com penhoras inúteis e, no caso das bancárias, com limitações na movimentação das contas (nos bancos que à partida a impeçam) –, já viabilizando, na esfera do IGFSS, a aparência de acolhimento da Recomendação da Inspeção Geral das Finanças, bem como a apresentação de resultados de cobrança esteticamente mais apelativos (pela diminuição de dívida líquida). Acresce, na ótica dos executados, o risco da eternização indevida destas dívidas (apontado na Auditoria da AT, na falta de critérios idóneos à emissão de DF), caso o IGFSS não determine a prescrição destas dívidas volvidos 5 anos sobre a DF – conforme assinalado, o IGFSS até elege dívidas prescritas para DF, em lugar de proceder à sua extinção, por prescrição. Recorde-se que, por lei, a execução por dívida declarada em falhas prosseguirá aquando do conhecimento de bens penhoráveis, sem necessidade de nova citação e a todo o tempo, salvo prescrição. É jurisprudência assente que, apesar de ser uma “extinção provisória”212 (salvo “melhor fortuna”), a DF faz cessar o efeito duradouro213 da citação, pelo que se reinicia a contagem do prazo de prescrição – “não se compreenderia que o processo pudesse aguardar eternamente pela descoberta de novos bens, pois tal é incompaginável com as razões de segurança jurídica ínsitas no instituto da prescrição”214. A DF “trata-se (…) de uma decisão que põe termo ao processo o qual só prosseguirá nas específicas situações previstas, (…) hipotéticas e indeterminadas temporalmente (…) [tendo o] instituto da prescrição (…) como principal destinatário o devedor (…), evitando que possa, a todo o tempo, ser interpelado”215. 212 Citação de decisão confirmada no Acórdão do STA de 31-01-2018 (Proc. 021/18). 213 O que suspendia, até à extinção do PEF, uma recontagem prescritiva (cf. artigo 327.º/1 do Código Civil). 214 Jorge Lopes de Sousa, em “Sobre a Prescrição da Obrigação Tributária, Notas Práticas” (ponto 3.3.2.1 e nota 8). 215 Acórdão do STA, de 05-04-2017 (Proc. 0304/17). 129  c) Compensações e imputação dos valores compensados Esta matéria foi incluída no objeto da inspeção, cujas visitas tiveram lugar no primeiro quadrimestre de 2019, antes de se verificarem, em junho de 2019, alterações legislativas relevantes, que em muito contribuíram para a superação de problemas revelados pela instrução de queixas neste órgão do Estado. Contudo, para além do normal acompanhamento da prática dos Serviços na aplicação do novo regime, subsistem preocupações. A título de enquadramento muito sumário, refira-se que a entidade credora (ISS) pode efetuar compensações entre dívidas e créditos titulados pela mesma pessoa (PS/PC), designadamente:  Por dívidas contributivas,  De contribuintes (TI e PC) que titulem créditos216, o ISS pode compensá-los com as dívidas vencidas;  De TI que sejam pensionistas217, o ISS pode promover deduções à respetiva pensão, junto do CNP;  Por dívidas de prestações sociais218 indevidamente pagas (notas de reposição), cujos devedores estejam a beneficiar de prestações de idêntica natureza, o ISS pode efetuar deduções às que estão em curso. 216 CRC: Artigo 197.º Compensação de créditos 1 - Sempre que no âmbito do Sistema Previdencial de Segurança Social, sem prejuízo do disposto em legislação específica, um contribuinte seja simultaneamente credor e devedor, este pode requerer à entidade de segurança social competente a compensação de créditos. 2 - A compensação referida no número anterior pode ser efetuada oficiosamente. Decreto Regulamentar n.º 1-A/2011, de 03-01 Artigo 77º Compensação oficiosa de créditos 1 - Para efeitos do disposto no nº 2 do artigo 197º do Código, a instituição de segurança social competente deve proceder à compensação oficiosa de créditos sempre que detete a sua existência. 2 - Da compensação efetuada nos termos do número anterior é dado conhecimento ao contribuinte. 217 CRC: Artigo 220.º Regularização da situação contributiva dos TI e beneficiários do seguro social voluntário por compensação 1 - Nas eventualidades de invalidez e de velhice, se a regularização da situação contributiva não tiver sido realizada diretamente pelo beneficiário, é a mesma efetuada através da compensação com o valor das prestações a que haja direito em função daquelas eventualidades (…). 2 - A compensação (…) efetua-se até ao limite de um terço do valor das prestações mediatas vincendas (…). 3 - Havendo lugar ao pagamento de prestações vencidas, a compensação efetua-se pela sua totalidade (…). 4 - É garantido ao beneficiário o pagamento de um montante mensal igual ao do valor da pensão social [€210,32, em 2019], exceto se o beneficiário fizer prova de não ser titular de outros bens ou rendimentos, situação em que lhe é garantido um montante mensal igual ao do valor do IAS [€435,76, em 2019]. 5 - As prestações (…) de montante inferior ao da pensão social só são compensáveis mediante autorização do beneficiário. 218 Regime da Responsabilidade Emergente do Pagamento Indevido de Prestações de SS (RPS): Artigo 8.º Compensação com prestações [versão introduzida pelo DL n.º 79/2019, de 14-06] 1 - A compensação do valor das prestações indevidamente pagas com outras prestações devidas (…) tem lugar quando for o mesmo o titular do débito pelas prestações indevidas e do crédito de outras prestações. os 2 - A compensação efetua-se até 1/3 das prestações mensais devidas (…), sem prejuízo do disposto nos n seguintes. 3 - A compensação com prestações em curso deve garantir ao devedor: a) Um montante mensal igual ao do valor do IAS, ou o valor da respetiva prestação se inferior àquele, quando (…) for efetuada com prestações compensatórias da perda ou redução de rendimentos de trabalho (…); b) Um montante mensal igual ao valor da pensão social, ou o valor da respetiva prestação se inferior àquele, para as restantes prestações do sistema. 4 - Não podem ser objeto de compensação as prestações destinadas a assegurar mínimos de subsistência a pessoas em situação de carência económica, exceto se a compensação tiver origem em pagamento indevido da própria prestação (…). (…) 9 - A compensação efetua-se nas prestações devidas no mês ou meses seguintes, pela totalidade do montante indevidamente pago, salvo se o remanescente da prestação (…) for inferior ao valor da pensão social, garantindo-se, nestes casos, este valor. 130 O problema radica no facto de o ISS, relativamente à mesma dívida, promover compensações e, simultaneamente, participá-la ao IGFSS, para execução fiscal. Esta duplicação de diligências de cobrança – pelo ISS e IGFSS, cada qual visando o total em dívida –, na esfera de TI pensionistas ou de beneficiários anteriores e atuais de prestações sociais:  Ora, na falta de plano prestacional (na execução), sujeita-os a deduções à prestação em curso (pensão/subsídio) e a penhoras, em simultâneo;  Ora, com plano prestacional (suspendendo a execução/penhoras), suportam, simultaneamente, deduções à prestação em curso (pensão/subsídio), bem como pagamentos prestacionais. TI Pensionistas Somava-se o drama associado ao facto de o CNP não comunicar ao ISS as deduções feitas à pensão, senão no seu termo (regularizado o valor total da dívida)219. Só volvidos anos ou décadas (de amortização), na posse da informação final, é que o ISS podia refletir em sistema tais valores (i.e., anular a dívida já compensada) e, só então, poderia a SPE promover a extinção do PEFPP – estas circunstâncias constam no guia220 de atendimento. Entretanto, o executado sujeita-se a penhoras ou a suportar pagamentos prestacionais, quando até já tem a totalidade (ou quase)221 da dívida regularizada (via deduções), sem reflexos no seu PEF. 3 SPE, uma vez confirmada pelo CD a regularização total, suspendiam os PEF artificiosamente (ativando “contencioso” inexistente), até que a compensação se refletisse em sistema. Em caso de regularização parcial significativa (confirmada pelo CD), 1 dessas SPE simulava prescrições em medida correspondente. A maioria das SPE (73%) pautava-se por orientação central constante no guia de atendimento, no sentido de se instruir os executados a pedir plano, pagar a 1ª prestação, solicitar certidão de situação regularizada e anexá-la a requerimento de cessação das deduções, a dirigir ao CNP. Ou seja, angariando meio idóneo à cobrança em sede executiva e remetendo os executados para decisão da entidade credora. 219 Diferentemente das penhoras (sobre pensões), em que mensalmente são emitidos DUCs coercivos pelo IGFSS, a pedido do CNP (ou seja, entram em SEF como outra penhora qualquer). 220 Com as seguintes elucidações: as deduções são autónomas e feitas (ordenadas pelo ISS /cumpridas pelo CNP) independentemente de a dívida estar participada (ao IGFSS); as deduções não são refletidas (registadas) em conta corrente; o órgão da execução fiscal não tem conhecimento dessas deduções. 221 Numa SPE, consultou-se o percurso de um caso em que, até 2014, o CNP deduziu cerca de €10.500 à pensão do contribuinte, pelo que este só deveria €6.000 dos €16.500 participados para execução. O executado requereu o pagamento em prestações da quantia efetivamente em dívida (para suspender a execução/penhoras), pelo que a SPE solicitou ao CD, no início de 2015, confirmação dos valores deduzidos. Questionada sobre o estado da situação, a SPE verificou que estava inalterada, i.e., não fora prestada resposta até à data da inspeção (1.º trimestre de 2019) – a SPE afirmou que iria “fazer uma insistência”. 131 Em junho de 2019, o legislador alterou este estado de coisas, precisamente quanto ao segmento dos TI pensionistas (sem fluxo de informação CNP-ISS-IGFSS), determinando222 que o processo de execução “suspende-se nas situações em que a dívida esteja a ser regularizada através de compensação nos termos previstos no artigo 220.º” do CRC. Os PEF existentes desde 01-01-2019 (o legislador retroagiu a esta data a produção de efeitos desta medida) devem ser suspensos se, pelas dívidas respetivas, estiverem a ser efetuadas deduções compensatórias às pensões dos TI devedores. A partir do momento em que a alteração entrou em vigor, em junho de 2019, cabe ao ISS optar entre uma via ou outra (compensação ou execução), não parecendo fazer sentido que dê inicio a deduções compensatórias e participe a mesma dívida para execução, que, no IGFSS, teria logo que ser suspensa. Enquanto o regime aplicável a prestações sociais (notas de reposição) prevê um critério, já em matéria de contribuições (ora em apreço as de TI) não parece decorrer da nova legislação qualquer diretriz para a decisão/opção do ISS – entre uma compensação ou uma execução. Urge, pois, definir o critério que deverá estar subjacente àquela opção, cabendo ao ISS a tarefa de elaborar e divulgar orientações pelos serviços (CD e CNP) de modo a que estes saibam quando optar pela compensação e quando participar a dívida para execução, evitando decisões distintas em casos análogos. Relativamente aos PEF que se encontravam pendentes à data da entrada em vigor da referida alteração legislativa, é essencial que ISS e IGFSS comuniquem entre si de forma célere e eficiente, para que se apure, em cada caso, o valor total já pago (seja por via de compensações, seja no âmbito do PEF), assim se conhecendo – e dando a conhecer ao interessado, sempre que este o solicite – o valor ainda em dívidaQQ. De facto, à Provedoria de Justiça chegam com frequência queixas reveladoras de que os contribuintes/executados desconhecem o valor total por si já pago e, consequentemente, o valor ainda em dívida, mesmo após tentativas infrutíferas de obtenção de tal informação junto dos serviços. 222 Artigo 14.º-A (Suspensão do processo de execução) do PEDSS, aditado pela Lei n.º 84/2019, de 28-06, a qual determinou que os efeitos desta norma retroagiam à data da entrada em vigor da Lei do Orçamento do Estado (01-01-2019). 132 Conhecer, a cada momento, qual o valor ainda em dívida é um direito básico de qualquer devedor mas é também informação essencial para que o credor/cobrador evite cobranças indevidas/excessivas, com os consequentes processos de restituição que consomem tempo e recursos aos serviços e que prejudicam sobremaneira os contribuintes. Beneficiários de prestações sociais – anteriores e atuais (notas de reposição e subsídio em curso) A lei223 estabelece um critério para a participação destas dívidas ao IGFSS (para execução), determinando que seguirão para cobrança coerciva se o recurso à compensação puder “pôr em causa” o seu efetivo reembolso. O conceito, aberto, “pôr em causa”, parece admitir uma grande discricionariedade de decisão, ao ISS – embora só se vislumbrem o caso de o devedor não ser beneficiário de uma prestação social (que possa ser objeto de compensação), ou o caso de a compensação ter esgotado as sua possibilidades (com o termo da prestação) ou ser manifestamente inútil (face a elevados valores em dívida). De todo o modo, nestes casos, a execução sempre se tratou de mera alternativa à compensação (que não de uma hipótese cumulativa). Nesta premissa, o legislador que em junho de 2019 adotou a medida atrás descrita (para os TI pensionistas) terá considerado desnecessário intervir neste segmento. Contudo, questionadas sobre se têm conhecimento de situações em que a mesma dívida, em execução, está a ser objeto de deduções compensatórias com prestações sociais, 27% das SPE confirmaram a existência de casos de compensação e execução simultâneas na esfera de beneficiários de prestações sociais (com subsídios em curso), titulares de dívida de idêntica natureza (notas de reposição): “Residualmente, como na semana passada, em que a SPE fez seguir um pedido para o CD, sobre deduções em curso num subsídio de desemprego” “Nestes casos, o CD demora mais tempo a responder, vai para as unidades processadoras das prestações que estejam em causa (abonos, subsídios, etc.), sendo necessárias muitas insistências” “Não é frequente, mas é ao CD que cabe promover a cessação das deduções (a SPE remete-lhe email)” Acresce que, nesta matéria – alheia a contribuições (e não dependente de informação do CNP) –, não é aplicável o prazo protocolado para as respostas dos CD (60 dias), as quais, quando referentes a prestações sociais, chegam, segundo as SPE, “vários meses ou anos” depois do pedido de informação/anulação de dívida compensada, para que se reflita em SEF. Neste segmento, continua a poder verificar-se a adoção, pelas SPE, de práticas ora proativas – contacto telefónico com o CD para confirmação dos valores deduzidos, e simulação de atos suspensivos (“contenciosos”) na execução, enquanto se aguarda que o CD anule a dívida já compensada com deduções ao subsídio em curso (ou entretanto findo) –, ora passivas, de encaminhamento do executado para o CD. 223 Artigo 11.º/1 do RPS (Redação dada pelo DL nº 79/2019, de 14-06): “Os serviços de segurança social devem promover a cobrança coerciva do valor das prestações indevidamente pagas sempre que o recurso à compensação possa pôr em causa o seu efetivo reembolso e estejam em causa montantes (…) que, no seu conjunto, sejam superiores a 50 euros” (Redação dada pelo DL nº 79/2019, de 14-06). 133 Ou seja, à semelhança das práticas atrás descritas (quanto às deduções a pensões), este universo de executados continua sujeito a práticas díspares (não uniformes), discricionárias (cada SPE adota ou não estas ou outras práticas) e, assim, discriminatórias (não é assegurada uma igualdade de tratamento dos contribuintes em iguais circunstâncias). Não deixa de se reconhecer que as SPE adotam tais práticas com o objetivo de mitigar irregularidades com origem no ISS. Naturalmente, desejável seria a adoção, pelas SPE, de práticas uniformes traduzidas quer na indagação dos valores deduzidos, quer, enquanto estes não fossem refletidos em sistema (SISS) pelo CD (e depois em SEF, pelas SPE), na suspensão dos PEF – socorrendo-se dos artifícios que informaticamente se revelem necessários (na falta de melhor opção, legislativa ou funcional, no seio do ISS). Acresce que é neste preciso universo que se constata, em inúmeras queixas que o documentam, que o ISS não analisa as reclamações às notas de reposição, oportunamente apresentadas pelos notificados. O efeito legal224 destas reclamações é suspensivo, vedando compensações até que sejam decididas. Contudo, a instrução de queixas sobre este tipo de situações revela é que, sem analisar a reclamação, o ISS não só procede a compensações (se o devedor estiver a beneficiar de algum subsídio), como participa a dívida para a execução. Por exemplo, tratando-se de beneficiário de RSI, teoricamente estaria protegido de execução (salvo falsas declarações)225, mas pode ver o RSI deduzido em compensação (se a dívida se reportar a RSI)226, não obstante reclamação oportuna (que suspende compensações até decisão), com a agravante de poder ser executado, caso a dívida se baseie em alegadas falsas declarações – pois não está analisada/decidida a reclamação onde o visado invocou e porventura comprovou que não faltou à verdade. Instaurado PEF, a SPE desconhece, de todo, precedentes de reclamação, salvo se o executado o der a conhecer também nesta sede, executiva, situação em que a SPE regista e remete para o CD um pedido de análise de dívida, altura em que, finalmente, decorridos “meses ou anos” (segundo as SPE), o ISS analisará a reclamação que lhe foi apresentada em sede pré-executiva. Entretanto, o cidadão convive com deduções ao subsídio (pelo ISS) e com penhoras (bancárias e de reembolsos tributários) ou pagamentos prestacionais (no/ao IGFSS) – diligências que, em ambos os casos, recorde-se, baseiam-se no valor total da dívida (cada qual, simultaneamente). A dívida extingue-se por estas vias antes da resposta do ISS e, caso lhe seja favorável, à restituição dos valores em causa é dispensado, pelo ISS, o tratamento atrás relatado (valores imputados em SEF, em PEF por dívidas de prestações sociais): “anos para a restituição”. 224 Artigo 9.º do RPS: “No caso de o devedor não reconhecer o dever de restituir e reclamar de forma fundamentada, fica suspenso o recurso à compensação até que seja decidida a reclamação”. 225 Artigo 11.º/3 do RPS (Redação dada pelo DL nº 79/2019, de 14-06): “As dívidas referentes a prestações que garantam mínimos de subsistência não são passíveis de cobrança coerciva durante o período de concessão, salvo se a sua atribuição resultar de falsas declarações do interessado”. 226 Artigo 8.º/4 do RPS (atrás transcrito). 134  d) Planos prestacionais No ISS Em fase prévia à execução fiscal, o ISS pode autorizar o pagamento em prestações da dívida contributiva (contribuições e quotizações ou contribuições de TI) e da relativa a prestações sociais (notas de reposição). Relativamente a dívida contributiva, tal autorização tem lugar em situações legalmente tipificadas (no CRC e em diploma avulso227), nomeadamente:  TI, aquando de (situações imputáveis aos Serviços)  Atraso na comunicação da base de incidência contributiva, e  Revisão anual da base de incidência contributiva (jun/2019)228;  Apuramento de contribuição de liquidação anual, pela situação económica do contribuinte (set/2019)229;  Dívida reportada a períodos limitados e não participada para execução fiscal (set/2019). Quanto a dívida de reposição de prestações sociais, o regime230 aplicável prevê que pode ser autorizada a restituição parcelada, quando inequivocamente atendíveis os motivos invocados pelo devedor. Por recente alteração legislativa231 (de jun/2019): o número máximo de prestações foi alargado (de 120 para 150), fixar-se-á em função do valor da dívida, na totalidade da que não tenha sido participada para execução. Por Despacho232 de setembro de 2019, fixaram-se escalões de dívida (PS/PC) e respetivo número máximo de prestações. Sem que a norma habilitante o preveja, neste Despacho também foi definido um valor mínimo de prestação mensal – assim exigido em sede pré-executiva (ISS), este mínimo é inexigível nos planos deferidos em execução fiscal233 (IGFSS). REPOSIÇÃO DE ISS - Plano prestacional IGFSS -Plano Prestacional (execução fiscal) PRESTAÇÕES SOCIAIS Valor da dívida Máximo de Prestações Valor da dívida Máximo de Prestações ≤ 3.050,32 60 (mín. €10 ou €25/mês) * ≤ 3.060 60 PS > 3.050,32 ≤ 6.100,64 120 (mín. €25/mês) > 3.060 150 > 6.100,64 150 (mín. €25/mês) (Sem valor ≤ 3.060 36 mín./mês) ≤ 13.072,28 60 (mín. €200/mês) ** > 3.060 ≤ 15.300 60 PC > 13.072,28 ≤ 52.291,20 120 (mín. €435/mês) > 15.300 150 > 52.291,20 150 (mín. €435/mês) * PS: O valor mínimo de cada prestação é de €10 ou €25 consoante dívida ≤ ou > €1.525,16. ** PC: O valor mínimo de cada prestação é de €200 ou €435 consoante dívida ≤ ou > €13.072,28. 227 DL n.º 213/2012, de 25-09, abrangendo situações não resultantes de incumprimento pelos contribuintes: de atraso imputável aos Serviços, na comunicação da base de incidência contributiva dos TI; de catástrofe; de medidas de revitalização económica e recuperação e viabilização empresariais (por resolução do Conselho de Ministros). 228 Com o DL n.º 84/2019, de 28-06 (Normas de Execução do OE2019), que alterou o DL n.º 213/2012 (artigo 2.º/2). 229 Com a Lei nº 93/2019, de 04-09, que alterou o CRC (artigo 190.º/7). 230 RPS: Artigo 7.º (Restituição direta). 231 Introduzida pelo DL nº 79/2019, de 14-06. 232 Despacho n.º 7881/2019, de 06-09 (do membro do Governo responsável pela área da SS). 233 Artigo 13.º/6 do PEDSS: “a fixação do número de prestações a autorizar não está condicionada a um limite mínimo de pagamento”. 135 Expurgadas as hipóteses recentemente introduzidas, a verdade é que, em matéria de execuções fiscais analisadas por este órgão do Estado (no âmbito da instrução de queixas), e no que respeita aos seus antecedentes, não são detetados Planos Prestacionais (PP) autorizados pelo ISS – cujo incumprimento desse lugar à participação da dívida, para execução fiscal. O que consta documentado neste tipo de queixas são formulários, facultados pelo ISS aos contribuintes que pretendem pagar em prestações, onde estes acabam por requerer a participação da dívida para execução fiscal. Mais precisamente, o teor minutado e depois preenchido com a identificação e assinatura do contribuinte, é o seguinte: Nas visitas inspetivas, a informação sobre acordos dependentes de autorização do ISS cingiu-se a casos já enquadrados em execução fiscal, onde “o ISS mantém a situação em incumprimento e não comunica ao IGFSS, que mantém o processo suspenso, quando poderia não estar, sendo acordos especiais feitos pelo ISS, mas de difícil articulação com o IGFSS”. As SPE lamentaram recorrentemente o facto de o ISS não proceder a análises que lhe caberiam (de reclamações, de prescrição, entre outras), remetendo tudo para execução fiscal, onde têm que ser as SPE a registar pedidos, encaminhá-los para os CD e aguardar respostas quanto a assuntos da competência do ISS, que deveriam ter sido objeto de decisão antes da participação da dívida para cobrança coerciva – injustificada em abundantes casos (sobrecarregando as SPE com execuções/diligências inúteis). As evidências resultantes da instrução de queixas, por este órgão do Estado, não invalidam as observações tecidas pelas SPE (pelo contrário), mas também a atividade do ISS não foi objeto desta inspeção. Fica a dúvida sobre se são concretizados e, nesse caso, em que medida, os acordos que o ISS pode autorizar em sede pré-executiva. Fica a preocupação sobre se os contribuintes instruídos pelo ISS a requerer a instauração de processo de execução, para acederem a PP, serão apenas os que não reúnem condições para um acordo em sede pré-executivaRR. Quanto às novas possibilidades de PP, fruto de alterações legislativas (de set/2019):  Em matéria de contribuições, a aplicabilidade das introduzidas ao CRC depende de regulamentação234;  Em matéria de prestações sociais, os escalões de faseamento definidos afastarão do ISS os titulares de dívidas superiores a € 3.050 (PS)/€ 15.300 (PC), tornando mais apelativa a execução fiscal (os termos aplicáveis aos respetivos PP). 234 Artigo 190.º/7 do CRC (na versão introduzida pela Lei n.º 93/2019, de 04-09): “(…) o ISS, IP, no âmbito da sua atribuição de assegurar o cumprimento das obrigações contributivas, pode celebrar acordos de regularização voluntária de dívida, nos termos definidos em decreto-lei, nos seguintes casos: a) Quando a dívida se reporte a períodos limitados e não se encontre participada para efeitos de execução fiscal; b) Nas situações de apuramento de contribuição de liquidação anual, quando o contribuinte, pela sua situação económica, não tenha capacidade de efetuar o pagamento de uma só vez”. 136 No IGFSS De acordo com a informação recolhida através do questionário nacional, os PP constituem a causa dominante de suspensão dos PEF. PEF SUSPENSOS (motivo) PP Insolvência Contencioso Outros Instaurados em 2017 15,28 % 1,67 % 0,14 % 0,16 % Instaurados em 2018 20,91 % 1,07 % 0,06 % 0,17 % Segundo documentação interna do IGFSS, os PP constituem a principal fonte de cobrança, entre os diferentes tipos de pagamento – “Voluntários”, “Prestacionais”, “Coercivos” e “Negociados DDER”235 (dados de 2012 em diante). VALORES COBRADOS PAGAMENTOS (milhões de euros) Voluntários Prestacionais Coercivos DDER 52 % 2017 89 198 5 313 50 % 2018 119 199 2 324 (i) Pedido e deferimento Online No decurso das visitas inspetivas, ainda não estava implementada a funcionalidade de pedido e deferimento, online236, de PP. Em 18-04-2019, entrou em funcionamento (na SSDireta), figurando, no sítio da SS, o seguinte esclarecimento: Ou seja, as limitações nos tempos de deferimento de PP serão atualmente pertinentes para os executados com uma dívida total igual ou superior a €50.000SS, mesmo que tenham PEF cingidos a valores elegíveis para deferimento de PP com dispensa de garantia – inferiores a € 5.000/PEF (PS) ou a € 10.000 (PC). Timings Quanto ao tempo que decorre entre o pedido e o deferimento de um PP, destaca-se a observação de 1 das SPE “importadoras” de NIF: “Já tivemos pedidos de planos que nos chegam 3 meses depois (apresentados nas SPEs de Lisboa ou do Porto)”. 235 Direção de Devedores Estratégicos e Revitalização (integrada no DGD). 236 No âmbito de processo da iniciativa deste órgão do Estado (P/001/2016), o IGFSS informara que: “Para 2018 prevemos a implementação de novas funcionalidades na Segurança Social Direta (…), designadamente o pedido e deferimento de planos prestacionais online”. 137 Relativamente a outras condicionantes, as SPE visitadas indicaram as seguintes:  O canal de entrada do pedido (presencial, email ou postal), a maioria afirmando que, tratando-se de situações simples, o deferimento do PP será imediato em atendimento presencial – à exceção da SPE de Lisboa I, onde “é indiferente o canal de apresentação, pois tudo vai a SMARTDOCS e só depois é que é processado”;  A existência de dívida em conta corrente, “nesse caso pedindo-se a sua participação ao CD, via email, para que essa dívida também seja enquadrada pelo PP” (os tempos de resposta, para instauração de PEF, variam consoante o CD, entre 3 e 7 dias) – 1 SPE referiu que só o faz quanto a PC, não quanto a TI, “pois o procedimento teria que ser precedido de pedido de pagamento voluntário daquela, para o que o contribuinte disporia de 10 dias úteis”;  A complexidade associada à reversão;  O valor da dívida, porquanto, tratando-se de grande devedor, acresce o tempo de negociação, mas no caso de devedor estratégico, “vai a despacho do Conselho Diretivo do IGFSS, acrescendo o tempo desse circuito” – “com devedores estratégicos, pode ser muito mais moroso”, “é um problema esta dependência/intermediação dos Serviços Centrais para aprovação de planos associados a dívidas acima de certos valores, pela morosidade resultante de procedimentos que envolvem mais níveis de decisão”. Deferimentos de PP Lisboa I Portalegre Santarém Setúbal Vila Real requeridos em 2017 Coimbra Faro Leiria (*) Lisboa II Porto I Viseu Canal do Pedido Média (dias) 1 0 0 6 1 0 6 0 (**) 19 2 0 Presencial Mín-Máx 0-6 0-0 0-9 1-14 1-2 0-0 0-20 0-0 4-34 0-10 0-0 Média (dias) 6 3 5 14 0 0 6 0 11 14 7 Email Mín-Máx 0-23 0-10 1-9 8-19 0-1 0-1 1-19 0-0 1-18 10-17 1-21 Média (dias) 3 8 5 13 7 0 14 7 _ 8 9 Postal Mín-Máx 0-6 0-15 1-9 3-22 3-13 0-0 2-28 0-15 - 0-18 1-21 Média Global (dias) 3 3 2 9 3 0 9 2 14 8 5 Deferimentos de PP Coimbra Lisboa I Lisboa II Portalegre Santarém Vila Real requeridos em 2018 Faro Leiria (*) Porto I Setúbal Viseu Canal do Pedido Média (dias) 4 2 0 (1 caso) 6 0 0 0 2 0 0 Presencial Mín-Máx 0-15 0-10 0-9 4 0-24 0-0 0-1 0-2 0-5 0-0 0-0 Média (dias) 5 8 5 7 11 0 8 0 3 6 5 Email Mín-Máx 1-15 1-13 1-9 5-14 0-36 0-0 5-12 0-0 1-7 1-18 1-10 Média (dias) 0 5 5 (1 caso) (1 caso) 0 8 0 4 2 11 Postal Mín-Máx 0-0 0-12 1-9 87 7 0-0 1-13 0-0 1-11 0-4 2-24 Média Global (dias) 3 5 2 18 9 0 5 0 3 2 5 (*) Dados exclusivamente baseados no teor da entrevista (a visita não incluiu esta consulta). (**) Média corrigida, expurgado desvio manifesto (caso onde decorreram 234 dias até ao deferimento). 138 Previamente a cada visita inspetiva, foi solicitada a preparação de material para consulta traduzido em PP requeridos em 2017 e em 2018 – para cada ano, 5 casos por cada tipo de canal de entrada dos pedidos (presencial, email e postal), num total de 30/SPE, tendo em vista aferir o tempo decorrido até ao deferimento dos PPTT. Cumprirá destacar (com base no universo selecionado pelas SPE e consultado no decurso das visitas): SPE DESTAQUES Coimbra Pedidos entrados via email foram os deferidos mais tardiamente (em 2017 e 2018) Faro O canal de email mais do que duplicou o tempo de resposta (de 2017 para 2018) Lisboa I e II Os tempos médios suscitam preocupação Portalegre Nada a apontar Pedidos entrados por via postal foram os deferidos mais tardiamente (em 2017 e 2018), Porto I mas registaram uma evolução muito positiva (de 2017 para 2018) Santarém Pedidos entrados por via postal registaram uma evolução muito positiva Setúbal Tempos médios preocupantes em 2017, com franca melhoria em 2018 Pedidos entrados via email foram os deferidos mais tardiamente (em 2017 e 2018), com Vila Real evolução positiva, sobretudo nos restantes canais Viseu A melhoria do canal de email foi acompanhada de agravamento do canal postal Informação É muito elevado o número de cidadãos que apresentam queixa, neste órgão do Estado, pelo facto de terem requerido PP para sustar uma penhora de saldos bancários, e o cancelamento desta penhora incluir ordem de transferência dos valores cativos. Ou seja, é muito expressivo o universo de cidadãos que, aquando do pedido de PP, parece que não é informado de que, na pendência de penhora, o deferimento de PP, suscitando o seu cancelamento, não impede a transferência dos valores cativos237 – isto, na premissa de que a penhora é anterior ao PP e de que foi legitimamente238 ordenada. As SPE visitadas foram questionadas sobre se, na pendência de penhora de saldos de contas bancárias, quando o contribuinte requer pagamento em prestações (para as sustar), é ou não esclarecido, nesse momento, de que o deferimento de PP não impede a transferência dos valores entretanto cativos. Esta questão foi colocada, separadamente, quer ao responsável pela Coordenação de cada SPE, quer aos funcionários afetos ao atendimento presencial (à data da visita inspetiva). Todos os interpelados afirmaram que tal informação é prestada ao contribuinte, também tendo sido referido (e documentado) que a mesma consta no guia239 do Serviço de Atendimento Telefónico e Gestão de Canal de Email – “7.5. Levantamento da penhora por deferimento de plano prestacional (…) implica o pagamento da 1.ª prestação (…) e a transferência dos valores entretanto cativos”. 237 Recorde-se que só deverão ser transferidos os valores cativos até à data da suspensão do PEF (com o deferimento do PP com prestação ou dispensa/isenção de garantia), que não os que tivessem sido efetuados até à data do cancelamento da penhora, se não forem coincidentes as datas de suspensão e de cancelamento (a única que é indicada aos bancos, pelo IGFSS/SPE). 238 Na falta de oposição nos 30 dias subsequentes à citação – ou à repetição da citação (não efetuada pelos Serviços, recorde-se), quando a primeira, frustrada, devesse ser uma citação pessoal (por lei). 239 “SPN.01.06, Revisão 6, 19-09-2017”. 139 Só 2 Coordenadores descreveram práticas específicas de reforço (positivas), adotadas, precisamente, por se tratar de um problema recorrente (reclamações recebidas a propósito desta questão): “Nos atendimentos presenciais até passaram a facultar declaração, a assinar pelo interessado, SPE de Leiria onde é o próprio que solicita o cancelamento da penhora com transferência de valores cativos” “É muito frequente os técnicos indicarem ao executado para incluir no texto do pedido de plano a SPE Porto I menção de que têm conhecimento dessa transferência” Na lista de documentos que era entregue a cada SPE (para que os reunisse e disponibilizasse até ao termo da visita inspetiva), também eram arrolados os itens: Folheto e/ou aviso (afixado) com a informação de que o deferimento de plano não impede a transferência dos valores entretanto cativos Minuta de resposta a dúvidas dos contribuintes, com a informação de que o deferimento de plano não impede a transferência dos valores entretanto cativos Outros suportes com a informação de que o deferimento de plano não impede a transferência dos valores entretanto cativos Relevantes seriam suportes de informação passíveis de esclarecer o contribuinte em momento prévio à adoção da sua decisão (de requerer PP) – sobretudo quando o cativo é de valor significativo, para a sua subsistência corrente, e está convicto de que com o PP consegue pagar faseadamente o que, assim, não lhe será penhorado de uma só vez. Foram 6 (de entre 11)240 as SPE que disponibilizaram elementos, mas só em 3 casos é que seriam oportunos, i.e., permitiriam informar o contribuinte em momento anterior ao do pedido de PP. Nos demais, o esclarecimento pertinente é prestado relativamente a facto consumado – email comunicando o deferimento do PP, email informando a data do cancelamento da penhora, email de resposta a pedido de cancelamento (na sequência de PP) e email de resposta a reclamação. Nos 3 casos destacados (positivamente), integram-se:  A SPE de Vila Real – disponibilizou cópia do já referido241 modelo de requerimento de cancelamento de penhora, que no verso esclarece o pressuposto (PP) e os efeitos (transferência dos cativos)  A SPE de Viseu – disponibilizou cópia de outro modelo de requerimento de cancelamento de penhora (de sua própria lavra), que também incluía a informação em causa (associada a PP), a qual se verificou que constava em avisos (de modelo criado pela SPE) afixados na zona de atendimento; 240 Não juntaram elementos as SPE de Coimbra, Leiria, Lisboa I, Portalegre e Setúbal. 241 A propósito da menção de se cancelarem penhoras de vencimento/créditos “apenas com a extinção do PEF”. 140  As SPE Porto I e de Viseu – facultaram cópia de panfleto (“O que fazer perante PENHORA”) com a informação pertinente, que ora era facultado ao público (Viseu), ora constava afixado (Porto I). Embora outras SPE tenham documentado outros suportes e este último panfleto, os mesmos não se encontravam acessíveis ao público – algumas SPE referiram que os panfletos foram descontinuados, enquanto outras afirmaram que a Sede só “de tempos a tempos” os faculta às SPE. Notificação de deferimento Muitas SPE têm como prática remeterem um email onde informam os contribuintes de que o PP foi deferido (juntando DUC) e de que receberão (a formal) notificação do deferimento. Estes elementos foram analisados (email e ofício de notificação), de SPE para SPE, cumprindo assinalar os seguintes problemas:  [TRANSVERSAL] Na minuta de ofício242 de notificação do deferimento de PP,  A advertência quanto aos efeitos do incumprimento do PP cinge-se ao regime aplicável a planos com dispensa de garantia (“a falta de pagamento de qualquer prestação implicará vencimento imediato das seguintes e subsequente prosseguimento da tramitação do processo de execução fiscal”), nada informando sobre o regime de incumprimento aplicável a planos com garantia prestada243, e  O único esclarecimento sobre meios de pagamento consiste em convite para adesão ao sistema de débitos diretos; 242 Conforme já referido, nesta minuta os PEF abrangidos pelo PP são identificados como “PEF n.º …. [o principal] e apensos”, sem que estes últimos sejam discriminados. 243 Verificada a falta de pagamento de 3 prestações sucessivas ou de 6 interpoladas, segue-se notificação para regularização em 30 dias, sob pena de prossecução dos trâmites executivos. 141  [SPE Lisboa I] Foram disponibilizadas 2 minutas de email notificando o deferimento de PP, distintas na parte em que anunciam, sob “Assunto”:  “…(com isenção de garantia)”, ou  “…(sem exigência de garantia)”, tratando-se de assunto inadequado (passível de confusão), porquanto no teor do email é comunicado que o PP não suspenderá as diligências coercivas, senão mediante prestação de garantia (“nos termos do 199.º do CPPT”, mas sem indicação expressa do prazo244 aplicável, sob pena de rescisão do plano e prossecução dos trâmites executivos). (ii) Garantia – dispensa, isenção ou redução de garantia Dispensa de garantia Para que o PP possa suspender o/s PEF nele/s abrangido/s, é necessária a prestação de garantia ou que esta seja objeto de dispensa (pelo valor da dívida) ou de isenção (pela situação económica do executado). A dispensa de garantia depende do valor da dívida – a lei determina que deve ter lugar quando aquele valor for inferior a € 5.000, para PS, ou a €10.000, para PC. Até 2018, aplicava-se a norma245 de direito tributário que estabelecia que “é dispensada a prestação de garantia quando, à data do pedido, o devedor tenha dívidas fiscais, legalmente não suspensas, de valor inferior” àqueles valores. Ao abrigo desta norma, o IGFSS considerava a totalidade da dívida do executado, fosse a que estivesse em execução (para além do PEF associado ao plano), fosse a que existia em conta corrente (no ISS, ainda não participada para execução fiscal) – quando, “legalmente não suspensa”, seria a dívida exequenda. Em 2018, tendo sido alterada aquela norma246, também passou a existir normativo especial247 para as execuções fiscais da SS, o qual veio determinar que “é dispensada a prestação de garantia quando, à data do pedido, o valor em dívida no processo executivo no qual é formulado o pedido de pagamento em prestações for inferior a € 5 000 para pessoas singulares, ou € 10 000 para pessoas coletivas”. Ou seja, para se aferir da dispensa de garantia, já nem sequer se consideram outros PEF ativos na esfera do executado, senão o/s que esteja/m abrangido/s pelo PP (aqui o legislador travou mais a SS do que a AT). Como se verá, no seio do IGFSS/SPE ainda subsistem vestígios do regime que já não é aplicável (e do que nunca o foi) – 1 SPE ainda está convicta de que releva toda a dívida exequenda associada ao contribuinte. A isenção de garantia depende da situação económica ou patrimonial do executado – a lei248 determina que pode ser concedida “nos casos de a sua prestação lhe causar prejuízo irreparável ou [de] manifesta falta de meios económicos revelada pela insuficiência de bens penhoráveis para o pagamento da dívida”. 244 Artigo 199.º/7 do CPPT (Garantias): “...no prazo de 15 dias a contar da notificação que autorizar as prestações…”. 245 Artigo 198.º/5 do CPPT, na redação anterior à que passou a vigorar em 2018. 246 Por força de alteração introduzida pela Lei n.º 114/2017, de 29-12 (OE2018), o artigo 198.º/5 do CPPT passou a ter a seguinte redação: “É dispensada a prestação de garantia para dívidas em execução fiscal de valor inferior a € 5000 para pessoas singulares, ou € 10 000 para pessoas coletivas” (ou seja, foi clarificada a intenção prévia, do legislador). 247 Artigo 13.º-B do PEDSS (Dispensa de garantia), aditado pela Lei n.º 114/2017, de 29-12 (OE2018). 248 Artigo 52.º/4 da LGT. 142  Confusão ou estratégia A instrução de queixas neste órgão do Estado indiciava que existiriam situações em que a dispensa e a isenção ou eram confundidas ou, por algum motivo, era dada supremacia à figura da isenção de garantia. A diferença teórica está no descrito. Diferença prática: ao contrário da dispensa (adstrita ao valor da dívida), a isenção de garantia está diretamente relacionada com uma demonstração, pelo executado, da insuficiência de bens penhoráveis (ou do prejuízo irreparável que resultaria da prestação de garantia). Para o deferimento de planos, em geral, releva o pressuposto de o executado, “pela sua situação económica, não pode[r] solver a dívida de uma só vez”249. Num pedido de isenção (quando o valor da dívida não permita uma dispensa250 de garantia), há que demonstrar a insuficiência de bens penhoráveis. Recorde-se que este é o “momento chave” (expressão de SPE) em que os Serviços, junto de PC, condicionam o deferimento do PP à apresentação de documentação depois utilizada para penhoras, em caso de incumprimento do PP – balancete analítico (revelador dos clientes/créditos do executado) e mapa de amortizações (revelador dos bens que integram o ativo do executado) – ou prova de gerência de facto. No âmbito das visitas inspetivas, foi recolhida a “Resposta tipo – Garantias para plano prestacional”, sancionada pelos Serviços Centrais251, onde é de todo eclipsada a figura jurídica da dispensa de garantia, só sendo mencionada a isenção de garantiaUU. Também foi recolhida listagem dos itens documentais a apresentar (com exigência de assinaturas na qualidade de gerente de facto). 249 Artigo 13.º/2 do PEDSS. 250 Artigo 13.º-B do PEDSS – norma especial que afastará os condicionalismos previstos para a figura homónima do CPPT (mas já não idêntica, pelo menos desde 2018), designadamente pedido “instruído com a prova documental necessária” (artigo 170.º/3 do CPPT). 251 “SPN.01.06, Revisão 6, 19-09-2017”. 143 Às SPE visitadas foi igualmente solicitada a disponibilização de um exemplar de notificação de deferimento de PP. As minutas destas notificações são emitidas com o cálculo automático da garantia a prestar, num dos campos, ficando outro em branco, para preenchimento, manual, pelos Serviços (destinado à dispensa/isenção de garantia). Ou seja, o sistema informático, estando programado para, em função do valor da dívida, calcular automaticamente o montante da garantia252,VV não está programado para inserir automaticamente a sua dispensa (aferida pela mesma referência, i.e., o valor da dívida)WW. A maior parte das SPE facultou a versão impressa do que é gerado pelo sistema, pelo que na maioria destas notificações (de deferimento de PP) o campo em branco assim figurava, sem preenchimento – não tendo sido possível aferir o tratamento dado às situações exemplificadas. Apesar de poucas SPE terem facultado cópia do original manualmente preenchido, ainda assim detetaram-se as anomalias em causa. A saber, em casos elegíveis para dispensa de garantia, os exemplos (de 2 SPE) documentam PP deferidos com isenção de garantia. 252 Refira-se, a este propósito, que, de acordo com o teor de todas as notificações emitidas pelas SPE, no período das visitas inspetivas (1.º quadrimestre de 2019), o cálculo traduzia-se em valores de garantia superiores aos devidos. A partir de 01-01-2019 (alterado o artigo 199.º/6 do CPPT, pela Lei n.º 71/2018, de 31-12), nos PP deixou de se aplicar o acréscimo de 25%, o qual só voltou a ser aplicável quando a SS (não a AT) o viu consagrado em legislação especial (alterado o artigo 14.º do PEDSS, pelo DL n.º 84/2019, de 28-06, que entrou em vigor no dia seguinte). Ou seja, entre janeiro e abril de 2019 (termo das visitas inspetivas), quiçá até julho de 2019, o sistema informático continuou a calcular o valor das garantias com um acréscimo (de 25%) então não aplicável. 144 Acresce que, de acordo com os dados do questionário nacional (22 SPE), a dispensa de garantia é de todo inexpressiva, face ao esmagador domínio das isenções de garantia – mesmo na SPE 100, especializada em dívidas tituladas por PS. Em 2018, de acordo com os dados do questionário, foram instaurados 30.560 PEF sob a gestão da SPE 100, correspondentes a um total de €24.036.814,81 – dívida a cobrar, expurgada das prescrições e das anulações (também indagadas, quantos ao biénio 2017-2018). Teoricamente, a média rondaria os €800/PEF. Na prática, isto significa uma elevada probabilidade de muitos desses PEF respeitarem a dívida elegível para PP com dispensa de garantia (< €5.000, para PS). Contudo, dos 5.047 PEF suspensos com PP (1 com prestação de garantia), só 214 PP foram deferidos com dispensa de garantia, contra 4.832 deferidos com isenção de garantia. Ou seja, no universo dos PP deferidos pela SPE 100 (PEF de 2018), especializada em dívidas de PS (por regra menores do que as de PC), 4% foram deferidos com dispensa de garantia, contra 96% de PP deferidos com isenção. A nível nacional – incluindo SPE que lidam com PS e PC, ou só PC (Lisboa I e II) –, a constatação mantém-se:  Nos PEF instaurados em 2018, 3% do PP foram deferidos com dispensa de garantia (96% com isenção);  Nos PP de PEF instaurados em 2017, a dispensa de garantia representou 1% – na SPE 100, em 5.345 PP, foram 59 os deferidos com dispensa de garantia (5.274 com isenção). SUSPENSOS com PP (100.985) PEF instaurados em 2018 Com garantia Com dispensa Com isenção 1 % (872) 3 % (3.499) 96 % (96.614) SUSPENSOS (motivo) GARANTIA Dispensa Isenção PP Contencioso (13.º-B, DL 42/2001) (52.º/4 LGT) Prestada SPE Aveiro 7.233 7 7.240 187 7.028 25 7.240 Beja 3.353 0 3.353 136 3.192 25 3.353 Braga 8.965 13 8.978 180 8.724 74 8.978 Bragança 1.743 1 1.744 60 1.665 19 1.744 Castelo Branco 2.202 12 2.214 33 2.163 18 2.214 Coimbra 5.230 9 5.239 68 5.044 127 5.239 Évora 2.282 7 2.289 44 2.209 36 2.289 Faro 4.633 0 4.633 111 4.452 70 4.633 Guarda 1.187 0 1.187 429 745 13 1.187 Leiria 4.969 21 4.990 160 4.683 147 4.990 Lisboa I 3.805 11 3.816 205 3.503 108 3.816 Lisboa II 4.898 28 4.926 312 4.589 25 4.926 Lisboa III 195 6 201 0 141 60 201 100 (Lx) 5.047 6 5.053 214 4.832 7 5.053 Portalegre 2.387 34 2.421 56 2.358 7 2.421 Porto I 7.279 28 7.307 253 7.001 53 7.307 Porto II 8.500 36 8.536 197 8.284 55 8.536 Santarém 6.832 9 6.841 126 6.670 45 6.841 Setúbal 10.019 31 10.050 418 9.555 77 10.050 Viana do Castelo 1.638 10 1.648 61 1.570 17 1.648 Vila Real 3.488 4 3.492 74 3.358 60 3.492 Viseu 5.100 14 5.114 175 4.848 91 5.114 100.985 287 101.272 3.499 96.614 1.159 101.272 145  Não se trata de mera questão de nomenclatura, porquanto existe o risco de se estar a onerar os executados com diligências de documentação desnecessárias (associadas à isenção de garantia), por motivos injustificados – seja por confusão ou estratégia, destituídas de cobertura legal quando for aplicável a dispensa de garantia –, e consequente morosidade acrescida para o deferimento do PP. Informação As SPE visitadas foram questionadas sobre se esclarecem o contribuinte sobre o regime da dispensa de garantia, quando o valor da dívida (no PEF) é inferior a € 5.000 (PS) ou € 10.000. Esta questão foi colocada, separadamente, quer ao responsável pela Coordenação de cada SPE, quer aos funcionários afetos ao atendimento presencial (à data da visita inspetiva). Todos os interpelados afirmaram que tal informação é prestada ao contribuinte, salvo em Lisboa, onde um Coordenador respondeu negativamente e, num dos atendimentos presenciais onde seria pertinente, a TI não foi elucidada quanto à possibilidade de dispensa de garantia. As SPE visitadas foram questionadas sobre se, quando o contribuinte pondera/requer a junção de planos prestacionais, é esclarecido sobre as eventuais consequências em matéria de garantia (i.e., sobre a possibilidade de perda dos pressupostos para a dispensa de garantia)253. Os interpelados foram os mesmos, todos tendo afirmado que elucidavam a questão em causa, excecionando-se as contradições verificadas nas SPE de Leiria e de Lisboa II – os trabalhadores então em atendimento responderam de forma afirmativa, enquanto os respetivos Coordenadores esclareceram que tal informação não era prestada porque a junção de planos não constituía prática da SPE. Na lista de documentos que era entregue a cada SPE (para que os reunisse e disponibilizasse até ao termo da visita inspetiva), também eram arrolados os itens: Folheto e/ou aviso (afixado) com informação sobre o regime de dispensa de garantia (13.º-B DL n.º 42/2001, de 09-02) aludindo aos valores elegíveis (€5000/PS e €10.000/PC) e/ou às eventuais consequências de junção de planos Minuta de resposta a dúvidas dos contribuintes, com informação sobre o regime de dispensa de garantia (id) aludindo aos valores elegíveis (€5000/PS e €10.000/PC) e/ou às eventuais consequências de junção de planos Outros suportes com informação sobre o regime de dispensa de garantia (id) aludindo aos valores elegíveis (€5000/PS e €10.000/PC) e/ou às eventuais consequências de junção de planos Relativamente a minutas de resposta a contribuintes, foram 5 (de entre 11)254 as SPE que disponibilizaram este elemento – cópia de emails aludindo ao regime da dispensa de garantia (na SPE de Vila Real adaptado em função do destinatário, PS ou PC), sem exemplos para a junção de planos. 253 Numa queixa instruída por este órgão do Estado (processo Q/3129/2018), a TI tinha 5 PP em curso, todos deferidos com dispensa de garantia (a dívida, por cada PEF/PP, não atingia os €5.000). Visando unificar os (5) atos de pagamento e aliviar o encargo geral através do alargamento do número de prestações – acima dos € 3.060/PP o máximo é de 150 (em lugar de 60) –, a queixosa dirigiu-se ao atendimento presencial de Lisboa, para se informar sobre uma eventual junção, num único PP, dos 5 que vinha cumprindo. Preenchido requerimento para o efeito, aquando da comunicação do deferimento a queixosa foi confrontada com a exigência de prestação de garantia, insurgindo-se pelo facto de não ter sido esclarecida sobre esta consequência, no atendimento. Interpelado em sede instrutória, o IGFSS repôs a situação prévia (os 5 PP), de encontro à pretensão da queixosa – reformulada após conhecimento daquela consequência. 254 Não juntaram este elemento as SPE de Coimbra, Leiria, Lisboa I, Portalegre, Porto I e Setúbal. 146 Cumpre assinalar que, num dos exemplares facultados pela SPE de Santarém, ainda subsiste teor inaplicável (para além de confundir dispensa com isenção): “A isenção de prestação de garantia por dívida até 10.000 euros refere-se à globalidade da dívida e não à dívida de cada processo”. Foi generalizada a disponibilização do modelo de “Requerimento para pagamento em prestações”255, que informa corretamente o regime de dispensa de prestação de garantia256. Houve SPE que também juntaram o modelo de “Requerimento de reversão”257 que, conforme já referido, embora inclua informação sobre o regime de dispensa de garantia (no verso), ainda remete para a situação global de dívida exequenda do contribuinte: “É dispensada a prestação de garantia quando, à data do pedido, o devedor tenha dívidas fiscais, legalmente não suspensas, de valor inferior a…”. Quanto a outros suportes, à exceção das SPE de Coimbra, Santarém e Viseu, as demais SPE tinham afixado o cartaz “PLANO PRESTACIONAL” com a informação em causa – mas não visível nas SPE de Lisboa (encoberto por estore). Uma vez mais, o problema deste modelo assenta no facto de ainda remeter para a globalidade das “dívidas fiscais” do contribuinte, também induzindo em erro as PS, por enquadrar esta informação no escalão das 60 prestações (recorde-se, o das 150 prestações parte de valores > € 3.060, i.e., < € 5.000). 255 “IMP.PN.01.01, revisão 36, 04-09-2018”. 256 Sob o Quadro 5 das instruções de preenchimento: “É dispensada a prestação de garantia quando, à data do pedido, o valor em dívida no processo executivo no qual é formulado o pedido (…) for inferior a (…)”. 257 “IMP.PN.01.69, revisão 14, 05-09-2018”. 147 Algumas SPE juntaram cópia do folheto “Como obter PLANO PRESTACIONAL”, mas só na SPE de Viseu é que estava acessível ao público. De todo o modo, neste suporte não consta a informação em causa (que nele deveria estar incluída, atenta a respetiva temática), acrescendo a manifesta desatualização dos escalões de valores/prestações máximas aplicáveis (ainda reportadas ao regime anterior a 2015)258. As SPE visitadas foram questionadas sobre se informam/sugerem pagamentos por conta em montante adequado a viabilizar uma dispensa de garantia no âmbito de plano prestacional. Esta questão foi colocada, separadamente, quer ao responsável pela Coordenação de cada SPE, quer aos funcionários afetos ao atendimento presencial (à data da visita inspetiva). Os interpelados responderam afirmativamente, excecionando-se as contradições verificadas nas SPE de Lisboa I, Portalegre e Santarém – os trabalhadores em atendimento responderam de forma afirmativa, ao contrário dos respetivos Coordenadores259. No âmbito da entrevista, as SPE de Lisboa II, Vila Real260 e Viseu documentaram emails onde o contribuinte era informado da possibilidade de fazer “pagamentos por conta de valor suficiente a reduzir o valor em dívida até ao valor da dispensa de garantia”. Suspensão Conforme já referido, a lei associa a suspensão do PEF à situação da garantia – à sua prestação ou à sua dispensa/isenção261. A prestação de garantia ou a sua isenção dependem da colaboração do contribuinte. Já a dispensa de garantia opera-se num enquadramento claro (sem “ruídos”), ideal para confirmar que é prática dos Serviços associar a suspensão do PEF ao pagamento da 1.ª prestação – quando, por lei, o PEF deveria ser logo suspenso aquando do deferimento de PP com dispensa de garantia. 258 Já diferente nesse ano (por força do DL n.º 128/2015, de 07-07), e objeto de mais alterações (introduzidas pelo DL n.º 35-C/2016, de 30-06). 259 Nas palavras de um, “o contribuinte que retire as consequências decorrentes da lei”. 260 Uma vez mais, a SPE de Vila Real destacou-se (positivamente) pela adaptação do teor ao destinatário (PC), inclusivamente discriminando o montante necessário a abater em cada um dos PP, identificados no email em causa. 261 Artigos 52.º da LGT, 169.º/6 do CPPT e 14.º e parte inicial do 14.º-A do PEDSS. 148 Assim, as SPE visitadas foram questionadas sobre o ato/momento a partir do qual sustêm a emissão de ordens de penhora e/ou cancelam as penhoras ativas, no caso de PP deferido com dispensa de garantia. PP deferido com Data do deferimento Data de pagamento (1.ª prestação) DISPENSA DE GARANTIA (13.º-B do PEDSS) Suspende PEF Cancela penhoras Suspende PEF Cancela penhoras Coimbra √ ● Faro ● ● Leiria √ ● Lisboa I ● ● Lisboa II ● ● Portalegre ● ● Porto I ● ● Santarém ● ● Setúbal ● ● Vila Real ● ● Viseu ● ● Confirmada a prática controvertida, parece que a mesma poderá estar relacionada com outra conduta, também sui generis, do IGFSS/SPE. No seio da AT, se o PP for incumprido, não é deferido outro, relativamente à mesma dívida/PEF – a lei262 não prevê o deferimento de mais do que um PP por PEF e determina a prossecução da execução em caso de incumprimento do PP (a “perda do direito ao pagamento em prestações”)263. Os executados terão que levar a sério a oportunidade de pagamento prestacional, sob pena de perder este meio, faseado, de regularização. No IGFSS, sob a máxima “enquadrar, enquadrar, enquadrar” (em prol da cobrança), é concedida mais do que uma oportunidade ao contribuinte – mormente PS, ainda que de forma condicionada. A maioria das SPE (/IGFSS, por meio de atos centralizados) só suspende o PEF com o pagamento da 1.ª prestação, presumivelmente para evitar que o contribuinte use o PP como expediente para diferir as penhoras, sucessivamente (a cada nova oportunidade de PP), sem proceder a qualquer pagamento. Sendo benéfico para ambas as partes, o risco estará na discricionariedade de critérios/exigências para a celebração de novos planos, de SPE para SPE, em prejuízo de um tratamento igualitário dos contribuintes em idênticas situações. Conforme adiante melhor descrito, existem orientações nesta matéria, mas a prática das SPE não é uniforme – quando se moldem ao caso concreto e em função das suas circunstâncias, sob um mesmo princípio orientador, afigura-se razoável; quando assim não seja, suscitará preocupação. Por outro lado, conforme adiante relatado, as SPE são mais uníssonas no tratamento dispensado a PC e a revertidos – por regra, não lhes é concedida mais do que uma oportunidade de regularização faseada. Nestes casos, não se aplicando aquela lógica de prevenção (na ausência do risco de utilização abusiva do PP), a suspensão do PEF deveria operar aquando do deferimento do PP (com dispensa/isenção de garantia), que não apenas com o pagamento da 1ª prestação. 262 Artigos 196.º e 200.º do CPPT. 263 Lopes de Sousa, em Código de Procedimento e Processo Tributário, 6.ª Ed. – epígrafe da anotação 2 ao artigo 200.º. 149 Isenção de garantia Conforme já referido, a isenção de garantia pode ser concedida ao contribuinte “nos casos de a sua prestação lhe causar prejuízo irreparável ou [de] manifesta falta de meios económicos revelada pela insuficiência de bens penhoráveis para o pagamento da dívida”264. Informação As SPE visitadas foram questionadas sobre se, quando o valor em dívida é igual ou superior265 a €5000 (PS)/ €10.000 (PC), esclarecem o contribuinte da possibilidade/condições para requerer isenção de garantia – questão colocada, separadamente, ao responsável pela Coordenação e aos funcionários então afetos ao atendimento presencial. Todos os interpelados afirmaram que tal informação é prestada ao contribuinte, salvo em Lisboa, onde:  Um Coordenador afirmou que, “por regra, informam é sobre modos de prestação de garantias”; e  Uma das pessoas integradas nos turnos de atendimento respondeu negativamente, “já que remete o contribuinte para a respetiva SPE, para discutir a questão da garantia”266. Na lista de documentos que era entregue a cada SPE (para que os reunisse e disponibilizasse até ao termo da visita inspetiva), também eram arrolados os itens: Folheto e/ou aviso (afixado) com informação sobre a possibilidade/condições de isenção de garantia (52.º/4,5 LGT) Minuta de resposta a dúvidas dos contribuintes, com informação sobre a possibilidade/condições de isenção de garantia (id) Outros suportes com informação sobre a possibilidade/condições de isenção de garantia (id) Relativamente a minutas de resposta a contribuintes, foram 2 (de entre 11)267 as SPE que disponibilizaram este elemento (cópia de emails com informação sobre as condições para se requerer isenção de garantia). Refira-se que 2 SPE (Lisboa I e Santarém) remeteram para o “verso” do modelo de requerimento de PP, onde consta a informação referente a outro regime, o da dispensa de garantia. A SPE de Vila Real juntou cópia do mesmo modelo, mas com propriedade, assinalando no seu rosto, entre os “Anexos Obrigatórios”, o item “Certidão da inexistência de bens imóveis da AT (para pedido de isenção de garantia)”. Quanto a outros suportes, à exceção das SPE de Coimbra e de Santarém, as demais SPE tinham afixado o cartaz “CITAÇÃO”, com a informação em causa. Contudo, nas SPE de Portalegre e Viseu figurava versão desatualizada, indicando valores inaplicáveis desde 2017268 – “superior a 2.500€ [PS] e (…) 5.000€ [PC]”. Algumas SPE juntaram cópia do folheto “O que fazer perante CITAÇÃO”, mas só na SPE Porto I é que estava acessível ao público, ainda que por meio de afixação. 264 Artigo 52.º/4 da LGT. 265 I.e., não elegíveis para dispensa de garantia – artigo 13.º-B do PEDSS (aditado pelo OE2018), lei especial que fez cessar a aplicabilidade do artigo 198.º/5 do CPPT. 266 Recorde-se que, nas SPE de Lisboa, o atendimento é assegurado através de recursos partilhados, pelo que o funcionário poderá não pertencer à SPE que gere o PEF do cidadão atendido. 267 Não as juntaram as SPE de Coimbra, Faro, Leiria, Lisboa I, Portalegre, Porto I, Santarém, Setúbal e Vila Real. 268 Com a alteração do artigo 198.º/5 do CPPT, pela Lei n.º 42/2016, de 28-12 (OE2017). 150  Prática As SPE visitadas foram questionadas sobre se concedem isenção de garantia quando o contribuinte a requeira porque a sua prestação lhe causará prejuízo irreparável ou pela falta de meios económicos, revelada pela insuficiência de bens penhoráveis. ISENÇÃO Só com DOCUMENTAÇÃO SEM de GARANTIA documentação PS PC (52.º/4 da LGT) Coimbra SPE consulta o CDF (imóveis) Faro Certidão negativa de bens imóveis (da AT), extratos, despesas fixas mensais Extrato bancário com os movimentos dos Certidão negativa de bens imóveis Leiria últimos meses (emitida pela AT) e “Conta 21” (balancete analítico atualizado) “Raramente concedem isenção de garantia”, senão mediante: Lisboa I e II Declarações dos bancos em como não prestam garantia bancária Declarações das seguradoras em como não prestam seguro caução (PC) Documentação contabilística para aferir do património remanescente da empresa Certidão negativa de imóveis (da AT) Portalegre Certidão negativa de bens imóveis (da AT) Idem, e documentação contabilística Porto I Certidão negativa de bens imóveis Idem, e documentação contabilística Santarém Basta junção de print da AT relativo à ausência de imóveis Certidão negativa de bens imóveis (da AT) ou, tendo imóveis, caderneta atualizada e Setúbal declaração dos ónus que recaem sobre tais bens Vila Real SPE consulta o CDF (imóveis) Viseu SPE consulta o CDF (imóveis) Face ao quadro de respostas e quanto às SPE de Lisboa, a afirmação de que “raramente” concedem isenção de garantia conflitua com os dados do questionário nacional (cf. total de PP e de isenções, em PEF de 2018). Relativamente a PS, destaca-se a boa prática das SPE de Coimbra, Vila Real e Viseu – que evitam diligências desnecessárias aos executados (pela possibilidade de consulta, em CDF, de imóveis). 151 Segundo as SPE, menos frequentes são os pedidos de isenção de garantia baseados em prejuízo irreparável – só 4 SPE concretizaram esta hipótese, com alguma divergência de critérios:  3 SPE associando-a a comprovação de que sobre o imóvel não pode recair hipoteca adicional, fruto das condições de mútuo bancário essencial à atividade da empresa (Porto I, Faro e Viseu)269;  1 SPE afirmando que “basta requerimento descritivo (sem documentação) das despesas fixas/número do agregado familiar/atestados médicos, etc.” (Vila Real). Redução de garantia Nos termos da lei270, a garantia pode ser reduzida, oficiosamente ou a requerimento dos contribuintes, à medida que os pagamentos forem efetuados e se tornar manifesta a desproporção entre o montante da garantia e o da dívida restante. É automática a redução do valor das prestações do PP, à medida que são imputados os pagamentos – prestacionais ou coercivos (estes, no caso de transferência de cativos ao abrigo de penhora anterior ao PP). Segundo as SPE visitadas, não se procede oficiosamente a ajustamentos da garantia à situação da cobrança prestacional em curso. De acordo com as SPE, só a pedido do contribuinte e, mesmo assim, serão raros os casos de redução de garantias:  2 SPE (Vila Real e Viseu) afirmaram que “não há pedidos destes”;  1 SPE (Lisboa I) só se recorda de 2 casos;  1 SPE (Lisboa II), só recordando 1 caso271, afirmou que o faz “quando se trate de devedor estratégico (acima de € 400.000)” – este critério não é o legal (a lei não discrimina devedores consoante o volume da sua dívida, devendo aplicar-se, em termos igualitários, sempre que se verifique uma desproporção manifesta entre montantes de garantia e de dívida remanescente);  1 SPE (Portalegre) referiu que “num caso de um devedor estratégico, não foi autorizada a redução de garantia porque fazia mais sentido o pagamento do resto da dívida” – o que motivou a sua negação constituiria, precisamente, o pressuposto legal da redução pretendida (a desproporção manifesta entre valores de garantia e de dívida remanescente). Ou seja, esta figura não tem expressão na prática das SPE, senão a pedido dos contribuintes e, nesses casos (alegadamente diminutos), os exemplos concretizados traduzem-se: ora numa redução de garantia cingida a universos discriminatórios (devedores estratégicos); ora à sua negação por incompreensão do pressuposto legal (o próprio invocado para indeferir a redução). 269 SPE Porto I – “Em 5 anos de Coordenação”, só se recorda de “um pedido devidamente instruído a alegar este fundamento”; aceitou-se penhor mercantil (menos garantístico) em lugar de hipoteca voluntária, porque sobre o imóvel já incidia hipoteca de banco que, nesse mútuo, não admitia mais hipotecas sobre o bem. SPE de Faro – “Por exemplo, se a empresa demonstra que o imóvel é necessário para hipoteca no âmbito de empréstimo bancário essencial à sua atividade”. SPE de Viseu – “Por exemplo, se demonstrado que a taxa de financiamento acordada com um banco depende de não recaírem mais ónus sobre o bem hipotecado”. 270 Artigo 199.º/11 do CPPT. 271 De “contribuinte com garantia prestada num valor de milhões, que, de 3 em 3 meses, solicita a sua redução, para o que a SPE vai emitindo declarações para apresentação no banco”. 152  (iii) Instruções de pagamento A emissão de DUC272 Prestacionais (com referências de pagamento) passou a poder fazer-se através da SSDireta a partir de 2017273 – funcionalidade imediatamente acessível às PC, utilizadoras da SSDireta. A possibilidade de obtenção de senha de acesso “na hora” foi operacionalizada a partir de 11-10-2018, viabilizando uma utilização imediata da SSDireta – sobretudo por parte de PS não utilizadoras. Antes destes desenvolvimentos, os DUC Prestacionais eram centralmente remetidos a todos os titulares de PP, na primeira quinzena de cada mês. Várias das queixas entradas neste órgão do Estado relacionavam-se com falhas, dos Serviços, na remessa daqueles DUC e, enquanto os executados os aguardavam, os PP entravam em incumprimento, o qual suscitava ordens de penhora. O IGFSS invocava a existência de alternativas para a obtenção dos dados necessários ao pagamento, pelo que seria relevante aferir dos meios de divulgação destas alternativas, que adequadamente as dessem a conhecer aos contribuintes. A partir de cada um daqueles desenvolvimentos, ora os DUC deixaram de ser remetidos às PC, ora também às PS, até ser igualmente negada a sua emissão em atendimento presencial (às PC), dependendo dos procedimentos adotados por cada SPE (segundo o apurado nas visitas inspetivas), a saber:  Passou a constituir prática generalizada a remessa apenas do DUC referente à 1.ª prestação, em anexo ao email que comunica o deferimento do PP (e anuncia a sua iminente notificação formal), no qual os contribuintes são encaminhados para a SSDireta, para efeitos de emissão dos DUC subsequentes;  Em atendimento presencial, a SPE de Viseu só emite DUC para PS (não para PC) – no atendimento de Lisboa, as SPE afetas a PC (I e II) não os emitem, as demais cingem-nos a PS;  Em atendimento telefónico, 2 SPE prestam serviço nesta matéria – ora recolhem endereço de email para remessa de DUC (Faro), ora disponibilizam de imediato referências para pagamento (Portalegre);  Em resposta a pedidos dos Serviços Locais (postos do CD dispersos pelo Concelho), 4 SPE tanto remetem email com o DUC, como o emitem para consulta em SEF (Faro, Portalegre, Santarém e Viseu). Face a esta multiplicidade de procedimentos, mantém-se pertinente uma divulgação dos meios alternativos à SSDireta, sobretudo tendo em vista as PS total ou relativamente info-excluídas. As SPE foram questionadas sobre os meios de divulgação das alternativas de obtenção de DUC Prestacionais – também foi solicitada documentação de “todos os suportes com informação sobre meios alternativos de acesso a guias para pagamento prestacionais”. 272 Documentos Únicos de Cobrança. 273 No âmbito da instrução de queixa (processo Q/2073/2016), o IGFSS veio informar, em 15-02-2017, que, não sendo possível disponibilizar cópia das comunicações de remessa dos DUC Prestacionais (porque “são enviadas centralmente pelo II, IP”), “a sua não receção não obsta ao compromisso estabelecido de pagamento mensal, pois as guias podem ser solicitadas através:  Do endereço eletrónico IGFSS-Divida@seg-social.pt;  Da linha 300036036;  Do atendimento e liquidadas em qualquer tesouraria da SS; e,  A partir de agora, é possível obter guias para pagamento através da segurança social direta – SSD”. 153 As SPE visitadas mencionaram e documentaram o email que comunica o deferimento do PP e anuncia a proximidade da sua notificação formal (anexando DUC da 1.ª prestação) – neste email, o contribuinte é encaminhado para a SSDireta, quanto à emissão dos DUC subsequentes. Algumas SPE aludiram à informação divulgada no sítio da SS, documentando (com prints):  A que consta em www.seg-social.pt/planos-prestacionais (remetendo para a SSDireta)274  A que figura em www.seg-social.pt/perguntas-frequentes?bundleId=281737 (que, curiosamente, não remete para a SSDireta)275 Embora neste último suporte informativo sejam divulgados meios alternativos à SSDireta (designadamente a via telefónica e tesourarias da SS), a verdade é que o acesso a esta informação pressupõe um contribuinte utilizador de canais eletrónicos – emails e site da SS (que remetem, na sua maioria, para a SSDireta). A informação sobre os meios alternativos de obtenção de guias (DUC) para pagamentos prestacionais devia constar no ofício formal de notificação do deferimento de PP e, conforme já referido, a respetiva minuta apenas integra convite para adesão ao sistema de débito direto276.XX E, a manterem-se procedimentos mais ou menos abrangentes, consoante a SPE, o teor desta minuta devia ajustar a informação em causa (em falta) à prática da SPE que gere o PEF do PP (objeto desta notificação). 274 275 276 154 Quanto a outros suportes, físicos, de informação, o que se constatou nas visitas foi o seguinte:  O cartaz “SECÇÃO DE PROCESSO online”, cinge-se à via da SSDireta (como seria natural, pela designação) – não se encontra afixado nas SPE de Lisboa I, II (III e 100), Portalegre e Santarém;  O folheto “Onde efetuar PAGAMENTOS” (de 2014), informa sobre um procedimento que deixou de ser praticado em todas as SPE (“as referências para pagamento de plano prestacional são enviadas ao contribuinte por E-MAIL”), tal como o folheto “Como obter PLANO PRESTACIONAL” (de 2014 e já ilustrado) – só eram distribuídos na SPE de Viseu (que não remete DUC Prestacionais “desde janeiro de 2017”); Nas SPE de Lisboa figurava afixado (para o exterior do edifício) o cartaz “PAGAMENTOS”, informando alternativas à SSDireta – “emita o seu …DUC na Segurança Social Direta (para pessoa coletiva) ou solicite-o por e-mail ou telefone” –, embora sem especificação sobre o tipo de DUC em causa. Outro suporte físico de informação consiste no modelo de requerimento de PP, em cujo verso o contribuinte é instruído a emitir os DUC na SSDireta, sem mais. De todo o modo, uma informação completa deveria ser prestada em momento mais adequado – após deferimento, nos termos atrás referidos. 155  Em suma, em nenhum suporte físico (afixado ou distribuído ao público) é prestada informação sobre todos os meios alternativos (à SSDireta) de obtenção de DUC Prestacionais – salvo numa SPE (entre 11). (iv) Incumprimento Regimes distintos – PP com dispensa ou com prestação de garantia A lei estabelece regimes diferentes, de incumprimento, consoante o PP seja deferido com dispensa de garantia ou com prestação de garantia. Nos casos de dispensa277 de garantia, basta 1 prestação em falta para que se possa retomar a execução e adotar diligências de penhora. Nos PP com garantia prestada, só releva a falta de 3 prestações sucessivas ou de 6 interpoladas e, nesse caso, o executado ainda dispõe de um prazo de 30 dias para proceder à regularização, a contar da notificação278 para esse efeito, sob pena de a execução ser retomada. Ou seja, neste último caso, só há incumprimento e só podem ser promovidas penhoras se o órgão da execução notificar o executado para uma regularização em 30 dias, não verificada neste prazo. Informação As SPE visitadas foram questionadas sobre se o contribuinte é informado do regime de incumprimento aplicável aos PP, consoante tenham sido deferidos com dispensa de garantia ou com prestação de garantia – questão colocada, separadamente, ao responsável pela Coordenação e aos funcionários então afetos ao atendimento presencial. As contradições foram de tal ordem, entre os diferentes interlocutores de cada SPE, que ficou a dúvida sobre se reconheceriam o que estava em causa (os regimes em si, os seus efeitos, a sua diferença), mesmo quando as respostas (afirmativas) eram coincidentes, no seio de algumas SPE – de Leiria, Setúbal, Portalegre e Viseu. Restava um elemento de controlo, em matéria de informação ao público – na lista de documentos que era entregue a cada SPE (para que os reunisse e disponibilizasse até ao termo da visita inspetiva), encontravam-se arrolados os itens: Folheto e/ou aviso (afixado) que incluam informação sobre o regime de incumprimento aplicável aos planos, consoante tenham sido deferidos com dispensa de garantia ou com prestação de garantia Minuta de resposta a dúvidas dos contribuintes que inclua informação sobre o regime de incumprimento aplicável aos planos, consoante tenham sido deferidos com dispensa de garantia ou com prestação de garantia Outros suportes que incluam informação sobre o regime de incumprimento aplicável aos planos, consoante tenham sido deferidos com dispensa de garantia ou com prestação de garantia 277 Artigo 200.º/4 do CPPT (Consequências da falta de pagamento): “Nos casos de dispensa de garantia (…), a falta de pagamento de 1 prestação importa o vencimento imediato das seguintes, prosseguindo o processo de execução fiscal os seus termos”. 278 Artigo 200.º/1 do CPPT: “A falta de pagamento sucessivo de 3 prestações, ou de 6 interpoladas, importa o vencimento das seguintes se, no prazo de 30 dias a contar da notificação para o efeito, o executado não proceder ao pagamento das prestações incumpridas, prosseguindo o processo de execução fiscal os seus termos”. Artigo 189.º/6 do CPPT (Efeitos e função das citações): “Caso se vençam as prestações, nos termos previstos no nº 1 do artigo 200º, ou logo que notificado o indeferimento do pedido do pagamento em prestações ou da dação em pagamento, prossegue de imediato o processo de execução”. 156 Relativamente a minutas de resposta a contribuintes, foram 2 as SPE (Lisboa II e Santarém) que disponibilizaram este elemento – cópia de emails informando sobre os regimes aplicáveis. Mas, em ambas as SPE, sem menção ao prazo de 30 dias para regularização, na sequência de notificação para o efeito – o regime de incumprimento de PP sem dispensa de garantia cingia-se ao esclarecimento do número relevante de prestações em falta (3 sucessivas ou 6 interpoladas). Quanto aos demais elementos, a maioria das SPE também não os facultou, sendo que os que foram indicados apresentavam insuficiências (num caso, total), a saber:  1 SPE279 remeteu para o modelo de “Requerimento para pagamento em prestações”280 (revisto em set/18), em cujo verso são aludidos ambos os regimes de incumprimento – contudo, omite a notificação para regularização no prazo de 30 dias (prévia à rescisão de PP com garantia)YY, acrescendo que alude a “isenção” e ainda cita norma do CPPT, em lugar da aplicável, do PEDSS (desde jan/18);  3 SPE281 remeteram para o modelo de “Notificação de deferimento de plano prestacional”, que adverte quanto ao incumprimento do PP – contudo, fá-lo de forma parcial, só aludindo a 1 dos regimes, ao aplicável aos PP deferidos com dispensa de garantia (na ótica do executado, incluído o que tenha prestado garantia, o regime é um/único, em qualquer caso, bastando a falta de 1 prestação);  1 SPE282 estava convicta de que no sítio da SS constaria esta informação – não foi localizada, designadamente na parte referente aos PP. Conforme já referido, o momento adequado para informar cabalmente o executado, nesta matéria, será o de quando é notificado do deferimento do PP – a partir de então, inicia-se o pagamento prestacional, devendo ser bem apreendidos os efeitos ou as prerrogativas, caso se falhe 1 ou mais prestações. A informação sobre ambos os diferentes regimes de incumprimento devia constar no ofício formal de notificação do deferimento de PP, incluída a menção ao prazo adicional para regularização aplicável aos PP com garantia prestada (30 dias a contar de notificação para o efeito)ZZ. Por último, refira-se que esta informação não foi identificada283 em qualquer cartaz ou folheto, em SPE alguma. 279 SPE de Coimbra. 280 “IMP.PN.01.01, revisão 36, 04-09-2018”. 281 SPE de Coimbra, Leiria e Setúbal. 282 SPE de Coimbra. 283 Todo o material informativo, afixado em zonas acessíveis ao público ou distribuído ao mesmo, foi objeto de registo fotográfico, no âmbito das visitas inspetivas. 157 Penhoras ilegais – na falta de notificação para regularização em 30 dias (PP com garantia) As SPE visitadas foram questionadas sobre se é remetida notificação para regularização (em 30 dias), nos casos de PP sem dispensa de garantia e de um seu incumprimento relevante (3.º sucessivo ou 6.º interpolado). Todas as SPE informaram que estas notificações não são feitas centralmente – o que os Serviços Centrais remetem são meros emails automáticos sobre prestações em atraso. Estes emails figuram “esporadicamente” no histórico da tramitação dos PEF, como “notificação de incumprimento” – apesar da designação, não correspondem à notificação prevista na lei. Segundo algumas SPE, em reunião do DGD, realizada no início de 2019, o assunto foi abordado – a notificação em causa “passará a rotina”, “centralizada”. Distritalmente, o que se apurou foi que 73 % das SPE não efetua esta notificação – “essa notificação não existe, central ou localmente”. As SPE “deixam correr os automatismos” de rescisão. Segundo as SPE, a rescisão verifica-se “assim que faltam 6 prestações sucessivas”. O sistema só contabiliza faltas sucessivas de prestações, não efetua contagens interpoladas (as listagens centrais de prestações em atraso e de rescisões reportam-se sempre a contagens sucessivas). Apesar de o critério automático de rescisão se pautar por 6 prestações sucessivas (em falta), acautelando a premissa legal (3 sucessivas ou 6 interpoladas), sempre faltaria a notificação em causa, sem a qual não estão verificados todos os pressupostos de incumprimento, para que se retome a execução. Acresce o “problema de os DUCs terem como data limite o final do mês em que são emitidos” – “o sistema nem sequer permite a emissão de DUC/referências de pagamento para um prazo de 30 dias, mas apenas até ao final do mês que esteja em curso”, pelo que, “mesmo que a Intranet incluísse minuta para este efeito [de notificação], não seguiria com DUC adequado”. Ou seja, se um DUC (de qualquer tipo)284 for emitido a meio do mês, as respetivas referências só podem ser utilizadas até ao termo desse mesmo mês, que não por um prazo de 30 dias. Parece que, enquanto não se superasse este constrangimento informático, a solução poderia passar pela emissão de notificações e DUC respetivos no primeiro dia de cada mês (excecionado fevereiro). Antes disso, a notificação em causa terá que constituir uma prática, porquanto, na sua falta, todas as penhoras que se promovam serão ilegais – bem como todas as que foram efetuadas ao longo dos anos (e até ver), pelas SPE, na sequência de rescisões, ilegais, de PP com garantia prestadaAAA. 284 «Em caso de lapso no pagamento da prestação (por utilização de referência caduca), entra como pagamento por conta, não evitando o incumprimento do plano, salvo reclamação, que origine a correção do tipo de pagamento (de “por conta” para “prestacional”)». Recorde-se que o pagamento será imputado à dívida mais antiga, podendo tratar- -se de PEF não abrangido pelo PP, a aguardar análise da prescrição (se reconhecida, discute-se a restituição do valor, por ter sido voluntariamente pago e, assim, associar-se ao cumprimento de uma obrigação natural). 158 Só 3 SPE (Coimbra, Leiria e Portalegre) afirmaram e documentaram a realização do ato em causa – na lista de documentos foi solicitada a todas as SPE a disponibilização da “Minuta de notificação para regularização de plano (sem dispensa de garantia) com atraso relevante (3º sucessivo/6º interpolado)”. Ainda assim:  A SPE de Leiria documentou a “Notificação nos termos do nº 1 do artigo 200º do CPPT - Incumprimento de plano prestacional”285, onde é comunicado o prazo de 30 dias para a regularização e anexado DUC com as referências de pagamento – contudo, não inclui qualquer advertência quanto às limitações temporais de utilização de tais referências (i.e., até ao termo do mês em que o DUC foi emitido);  A SPE de Portalegre juntou cópia de notificação com o assunto “Plano Prestacional - Incumprimento”286, mas nela transmite-se informação conflituante (reflexo do problema associado ao DUC) – o contribuinte ora deverá regularizar as prestações em falta “durante o corrente mês” (§ relativo ao DUC anexo), ora disporá de “30 dias a contar da presente notificação” (§ que cita a norma aplicável);  A SPE de Coimbra documentou notificação com o assunto “Processos de Execução”287, onde consta alerta para a necessidade de emissão de novo DUC, após data aí discriminada – contudo, a mesma SPE esclareceu que esta notificação só é efetuada “se for um contribuinte muito relevante: devedor estratégico ou devedor com valor de prestação elevada (de €1.500 a €2.000/mês)”. 285 “IMP.IGFSS.14.01, Revisão 9, 02-04-2018”. 286 “IMP.IGFSS.18.01, Revisão 9, 02-04-2018”. 287 “IMP.IGFSS.10.01, Revisão 9, 02-04-2018”. 159 Estas SPE efetuarão esta notificação – de forma discriminatória (em Coimbra), ou com instruções confusas (em Portalegre) e/ou falíveis (em Leiria) –, ficando por esclarecer o modo pelo qual articulam o prazo adicional de 30 dias (decorrente da notificação) com o sistema, i.e., de como é que travam as rescisões automáticas de PP (só baseadas nas prestações em falta)288, se não atuarem antes deste automatismo. “Nunca há restituição” – valores penhorados após rescisões ilegais (não antecedidas de notificação) As SPE visitadas foram questionadas sobre se, em caso de penhora indevida – promovida na falta de notificação para regularização, ou antes de decorridos 30 dias sobre tal notificação –, cancelam a penhora sem transferência de cativos / restituem os valores já transferidos. PENHORAS ILEGAIS (na falta de notificação para regularização em 30 dias) TRANSFERÊNCIA de CATIVOS: “SEMPRE” RESTITUIÇÃO: “NUNCA” Nunca Coimbra Cancela a penhora, sem transferência de cativos “Se já houve transferência, há uma diretiva que impede a restituição a contribuintes com dívidas ativas” Sempre, “porque não é aplicável a premissa Nunca Faro desta questão (a realização da notificação)” “Dificilmente a Sede anularia o DUC a pedido da SPE” Leiria “Não há penhoras nestas situações, pelo que nunca se restituem quaisquer valores desta natureza” Lisboa I Sempre (porque não se faz a notificação) Nunca Lisboa II Sempre (porque não se faz a notificação) Nunca Portalegre Apenas ordena a transferência de cativos (que não restitui) se não houver regularização oportuna ou renegociação da dívida Porto I Sempre (porque não se faz a notificação) Nunca Santarém Sempre (porque não se faz a notificação) Nunca Nunca Setúbal Sempre (porque não se faz a notificação) “Nunca se restituíram valores por este motivo” Nunca Vila Real Sempre (“não deveríamos fazê-lo”) “Nunca há restituição, porque somos um órgão da execução fiscal e, enquanto houver dívida, não podemos restituir” Nunca Viseu289 Sempre (porque não se faz a notificação) “Os Centrais não autorizariam” 288 Numa das visitas, foi solicitada a consulta, em SEF, de um PP com garantia, aí constando: - Em 04-07-2018, “deferido”; - Em 18-09-2018, “ação centralizada de penhora de IVA”; - Em 04-02-2019, “incumprido”. Num plano com prestação de garantia, só a falta de 3 prestações sucessivas (ou 6 interpoladas) suscitaria a questão de um seu incumprimento e subsequente notificação para regularização em 30 dias. No caso consultado, seria impossível o decurso do tempo associado a 3 incumprimentos e 30 dias, legalmente estipulado para que o plano pudesse ser rescindido e as penhoras retomadas. Ainda que se equacionasse a falta de pagamento de qualquer prestação, por hipótese, em 04-07, 04-08 e 04-09-2018, entre esta última data e a da penhora, de 18-09-2018, apenas correram 14 dias, que não os exigíveis 30 dias (no mínimo, caso a notificação fosse logo expedida). Não se estranha, por isso, a inexistência de qualquer referência (nos “Acontecimentos” do Histórico da tramitação) a uma notificação para regularização, em momento anterior ao da penhora. Ou seja, não se tratou de lacuna de registo de um evento, mas sim de omissão do próprio evento/ato de notificação. 289 Se fosse “expressamente invocada a norma” (200.º/1 do CPPT), “a SPE faria um acordo de cavalheiros com o contribuinte: não restitui mas imputa às quotizações (à parte crime); concordam logo, por até então não estarem a antever esse enquadramento”. 160  Porque 73% das SPE visitadas não efetua a notificação estipulada por lei, aplica às penhoras ilegalmente promovidas um tratamento indiferenciado: ordena sempre a transferência dos cativos e nunca restitui os valores transferidos. Porque dependentes de diretiva central, as (3) SPE que efetuam aquela notificação, caso esta falhe (ou se penhore antes de findos os 30 dias), podendo cancelar a penhora sem transferência de cativos, não restituiriam valores já transferidos. Novos planos – critérios Sobre esta prática, traduzida em PP sucessivos relativamente à mesma dívida, remete-se para as considerações atrás feitas – a propósito da suspensão produzida por PP com dispensa de garantia (designadamente quanto ao facto de só se operar com o ato de pagamento da 1.ª prestação). As SPE visitadas foram questionadas sobre os critérios que seguem para, face a PP incumprido, admitirem ou rejeitarem a celebração de novo PP. Segundo as SPE, não existem orientações centrais nesta matéria, senão a máxima de “enquadrar sempre” / “enquadrar, enquadrar, enquadrar” (i.e., celebrar PP) – 2 SPE juntaram cópia da “Instrução de Trabalho Plano Prestacional - Manual de Apoio”290, que não integra orientações na matéria em apreço. Em termos gerais, o critério comum a todas as SPE baseia-se no tipo de devedor em causa (PS / PC):  Tratando-se de PS, o deferimento de novo291 PP é condicionado à realização de pagamento por conta de valor equivalente à totalidade do que ficou em falta no PP anterior292 – ou de parte (dessas prestações incumpridas), na SPE de Faro, “quando se comprove falta de meios”;  Tratando-se de PC, uma vez rescindido o acordo, não se celebra novo PP, senão na titularidade de revertido293 ou de terceiro (que assuma a dívida) – uma vez mais, a SPE de Faro destacou-se por ressalvar análise/adaptação casuística (“por exemplo, se a PC tem 3 planos e 1 é rescindido, não se avança para reversão se os outros 2 estão em cumprimento, procurando-se uma solução”). 294 290 “IT.SPN.01.01.02, Revisão 6, 23-02-2018”. 291 Orientação da SPE Porto I: “até 3 planos”; depois disso, só é deferido PP se houver assunção da dívida por terceiro. 292 Ou do que esteja em falta noutros PP, pendentes: “quando existem prestações em atraso nos acordos anteriores (ativos ou não ativos)” – SPE de Coimbra. 293 Na SPE Lisboa I, “ao fim de 2 planos incumpridos, não são celebrados outros com o revertido”. 294 Minuta de “FUNDAMENTAÇÃO DO INDEFERIMENTO” do PP (“IMP.IGFSS.24.04, Revisão 8, 31-05-2017”) – disponibilizada por 2 SPE (Vila Real e Viseu). 161 Em suma, existindo um critério tendencialmente uniforme, destaca-se a boa prática da SPE de Faro, que, sem prejuízo de se pautar pelo mesmo princípio orientador, não deixa de atentar às circunstâncias que concretamente poderão justificar uma sua adaptação. O que suscitou apreensão foi o conteúdo do documento facultado pela SPE de Coimbra, não pelos critérios sob análise (aí enunciados), mas por nele serem fixados valores mínimos para cada prestação, ao arrepio da lei, a qual estipula expressamente que “a fixação do número de prestações a autorizar não está condicionada a um limite mínimo de pagamento”295. e) Oposições à execução Conforme já descrito na parte introdutória do presente Relatório, em matéria de oposições à execução, as queixas motivadas pela excessiva morosidade no processamento, pelos Serviços, deste meio de defesa, mantiveram-se como uma constante, ao longo dos anos, apesar das intervenções que foram sendo adotadas por este órgão do Estado (em processos correntes e em processo de iniciativa própria). O executado dispõe de 30 dias, a contar da citação296, para deduzir oposição à execução, com fundamento297 na inexistência da dívida (por inexistir o tributo ou por já estar pago/anulado), na sua prescrição, ou na sua ilegitimidade, para ser citado por tal dívida – por não ser o devedor ou, por exemplo, por não ser responsável subsidiário (no período associado à dívida). 295 Artigo 13.º/6 do PEDSS. 296 A contar da citação pessoal (ou, não a tendo havido, da primeira penhora) ou de facto superveniente (ou do seu conhecimento pelo executado) – artigo 203.º/1 do CPPT (Prazo de oposição à execução). 297 Artigo 204.º/1 do CPPT (Fundamentos da oposição à execução). 162 Sendo dirigida ao TAF competente, deve ser apresentada junto do órgão da execução (SPE) e, para que se suspenda/m o/s PEF/s abrangido/s298 pela oposição (leia-se, para que nele/s não se efetue/m penhoras), o executado terá que prestar garantia299. Por sua vez, o órgão da execução dispõe de 20 dias, a contar da data em que a oposição é deduzida, para a remeter ao tribunal competente, podendo, no mesmo prazo, analisá-la e revogar o ato que a motivou. A legislação aplicável determinava, até data recente, que “o órgão da execução fiscal remeterá, no prazo de 20 dias, o processo ao tribunal”, e que, “no referido prazo, (…) poderá pronunciar-se sobre o mérito da oposição e revogar o ato que lhe tenha dado fundamento”. Desde novembro de 2019300, “o órgão da execução fiscal remete o processo, por via eletrónica, no prazo de 20 dias”, dispondo do mesmo prazo para revogar o ato que motivou a oposição. Mesmo quem defende que este prazo é meramente ordenador ou indicativo, não deixa de expressar que este prazo “visa, desde logo, imprimir maior celeridade à tramitação da execução”301. Independentemente da posição que se sufrague, a este propósito, sempre se dirá que ao legislador certamente não ocorreu que um prazo de dias se viesse a traduzir, na prática dos Serviços, em largos meses ou anos – período durante o qual o executado suporta o encargo da garantia associada a este meio de defesa. Consulta Antes de cada visita inspetiva, as SPE foram instruídas no sentido de reunirem elementos para consulta, nesta matéria (exceto a SPE de Leiria), a saber, PEF com oposições à execução:  [10 PEF] Pendentes – deduzidas em 2017 e em 2018 (5 PEF/ano);  [5 PEF] Pendentes mais antigas (independentemente do ano em que foram deduzidas).  [10 PEF] Despachadas com revogação total dos atos – por despachos de 2017 e de 2018 (5 PEF/ano);  [10 PEF] Remetidas a tribunal – remessas de 2017 e de 2018 (5 PEF/ano). Para contabilização da pendência das oposições (das mais antigas e das deduzidas em 2017 e 2018), incluíram-se os dias decorridos desde a última diligência até à data em que se realizou a visita de inspeção. Nas oposições que não apresentavam evidências de interação com o CD (ISS), a totalidade do tempo decorrido seria exclusivamente assacável à SPE. Nas oposições para cuja análise a SPE solicitou informação ao CD (ISS), calculou-se a percentagem de tempo imputável a cada entidade (SPE/IGFSS versus CD/ISS). Naturalmente, nos procedimentos tidos por despachados (que não pendentes) – revogado o ato/remetida a oposição a tribunal – é que poderia ser conhecido o tempo definitivamente consumido por cada Instituto, i.e., o peso efetivo que cada um representou no tempo total decorrido (até revogação/remessa). 298 Refira-se que, por alteração recente (introduzida pela Lei n.º 118/2019, de 17-09, vigente 60 dias após publicada), o legislador consagrou a possibilidade de o executado deduzir uma única oposição quanto a PEF não apensos (desde que no prazo aberto pela primeira citação), bem como a de o julgador apensar oposições – artigo 203.º/5 e 6 do CPPT. 299 Artigo 212º do CPPT (Suspensão de execução): “A oposição suspende a execução, nos termos do presente Código” – vd. artigos 169.º/2 e 199.º/1 do CPPT, a par da lei especial (14.º/2 do PEDSS). 300 Altura em que entrou em vigor a Lei n.º 118/2019, de 17-09, que alterou o artigo 208.º do CPPT. 301 Acórdão do TCAS, de 19-09-2017 (Proc. 09598/16). 163  PENDENTES Só SPE Com instrução junto do CD (ISS) deduzidas em Deduzidas em 2017 Deduzidas em 2018 2017 e 2018 Deduzidas Deduzidas em 2017 em 2018 SPE CD SPE CD Média Dias (MD) (MD) (MD) Total (MD) Total (MD) MD % MD % MD % MD % Coimbra - 68 - - - SPE de Faro** 116 46 40 70 60 Faro - - 668* 10 1,5 658 98,5 365 4 1 361 99 Lisboa I 642 172 - - - - - - - - - - Lisboa II 548 159 - - - - - 381* 1 0,3 380 99,7 Portalegre 614 240 - - - - - - - - - - Porto I 558 - - - - - - 139 44 32 95 68 Santarém 509 190 - - - - - - - - - - Setúbal - 170* 411 116 31 295 69 - - - - - Vila Real 493* 349 741 730 99 11 1 - - - - - Viseu 504* 222 502 501 99,9 0,3 0,1 186 155 83 31 17 PENDENTES Com instrução junto do CD (ISS) (5) Mais Antigas Só SPE SPE CD (MD) Total (MD) Média Dias (MD) MD % MD % Coimbra 1205 734 5 0,7 729 99,3 Faro - 1473 725 49 749 51 Lisboa I - 2005 502 25 1503 75 Lisboa II - 3826* 2 0,1 3824 99,9 Portalegre 937 - - - - - Porto I 2198 3066* 3060 99,8 6 0,2 Santarém - - - - - - Setúbal - - - - - - Vila Real 1405 - - - SPE Porto I *** Viseu 1628 1547 853 37,7 964 62,3 Despacho de Só SPE (MD) Com instrução junto do CD (ISS) REVOGAÇÃO Revogação em 2017 Revogação em 2018 em 2017 e 2018 Revogação Revogação SPE CD SPE CD Média Dias (MD) em 2017 em 2018 Total (MD) Total (MD) MD % MD % MD % MD % Coimbra 70 255* - - - - - 21* 4 19 17 81 Faro 14* 80* - - - - - - - - - - Lisboa I 105* 307 668 628 94 40 6 269 249 93 20 7 Lisboa II 662 899 - - - - - - - - - - Portalegre 237* - - - - - - - - - - - Porto I 14* - 315 24 8 291 92 255 152 60 103 40 Santarém - 221 84 32 38 52 62 - - - - - Setúbal - - - - - - - - - - - - Vila Real 246 566 401* 401 100 0 0 - - - - - Viseu 272 362 462* 416 90 46 10 50 41 81 10 19 Só SPE (MD) Com instrução junto do CD (ISS) REMESSA a TAF em 2017 e 2018 Remessa em 2017 Remessa em 2018 Remessa Remessa Média Dias (MD) SPE CD SPE CD em 2017 em 2018 Total (MD) Total (MD) MD % MD % MD % MD % Coimbra - 54* 295* 245 83 50 17 - - - - - Faro - 364 986* 290 29 696 71 805 602 75 203 25 Lisboa I 210 218 381 301 79 80 21 - - - - - Lisboa II 1003 1055 - - - - - 1038* 1038 100 0 0 Portalegre - 638 - - - - - - - - - - Porto I 185 811 614 580 94 35 6 203 79 39 124 61 Santarém 45 145 1153* 1152 99,9 1 0,1 - - - - - Setúbal 522 899 359 265 74 94 26 184 128 69 57 31 Vila Real - 250 - - - - - 989* 989 100 0 0 Viseu 618 521 - - - - - 84* 56 67 28 33 * Número absoluto (não média de dias), referente a 1 só PEF. **1 PEF, onde a instrução não envolveu o CD, mas sim a SPE de Faro – oposição pendia há 528 dias, dos quais serão imputáveis: 377 à SPE de Coimbra (15 para formular pedido à SPE de Faro, 362 ao Advogado); 115 dias, ao Advogado; 36 dias, à SPE de Faro (até responder à homóloga). *** 1 PEF, onde a instrução não envolveu o CD, mas sim a SPE Porto I – oposição pendia há 1206 dias, dos quais serão imputáveis: 811 à SPE de Vila Real (para formular pedido à SPE Porto I) e 396 à SPE Porto I (tempo decorrido até responder à homóloga). 164 Para além do óbvio – médias de dias exponencialmente superiores ao prazo legalmente previsto (20 dias) –, interessaria perceber se a morosidade média das SPE se alterava, e em que sentido, nas oposições para cuja análise fosse solicitada informação ao CD (ISS). Esta comparação só é possível de se fazer quanto às SPE com dados para todas as tipologias de elementos solicitados (e que não se reduzam a 1 exemplo, por tipo). E, conforme já referido, um balanço justo, correspondente à realidade definitiva dos factos, ter-se-á que basear em procedimentos findos, por despachados (mediante remessa a TAF, com ou sem revogação). Despacho de Só SPE (MD) Com instrução junto do CD (ISS) REVOGAÇÃO Revogação em 2017 Revogação em 2018 em 2017 e 2018 Revogação Revogação SPE CD SPE CD Média Dias (MD) em 2017 em 2018 Total (MD) Total (MD) MD % MD % MD % MD % Lisboa I 307 668 628 94 40 6 269 249 93 20 7 Santarém - 221 84 32 38 52 62 - - - - - Viseu 272 362 50 41 81 10 19 Só SPE (MD) Com instrução junto do CD (ISS) REMESSA a TAF em 2017 e 2018 Remessa em 2017 Remessa em 2018 Remessa Remessa Média Dias (MD) SPE CD SPE CD em 2017 em 2018 Total (MD) Total (MD) MD % MD % MD % MD % Lisboa I 210 218 381 301 79 80 21 - - - - - Porto I 185 811 614 580 94 35 6 203 79 39 124 61 Setúbal 522 899 359 265 74 94 26 184 128 69 57 31 Em geral, no âmbito de realidades comparáveis e minimamente sustentadas: serão mais os casos em que a há maior morosidade quando a análise da oposição só dependa da SPE; nas análises de oposições que envolvem o CD, a maior parte das vezes é imputável à SPE a fatia mais expressiva do tempo decorrido. Em particular, na consulta detalhada destes dados (SPE por SPE), a amostra consultada indiciava o seguinte:  SPE de Coimbra, Faro, Lisboa I, Setúbal e Vila Real – a tendência de maior morosidade quando solicitada informação ao CD (ou outras entidades), não por demora deste (sem grande impacto, no cômputo geral) ou do primeiro impulso da SPE, mas sim, depois de munida da informação solicitada, pelo tempo que a SPE demora até retomar o procedimento (para conclusão ou renovação instrutória);  SPE de Faro – em 2017 e 2018, as revogações revelam timings menos preocupantes, mas não serão representativos, dada a exiguidade da amostra (2 exemplos, na modalidade de atuação exclusiva), sendo que, nas remessas, atuando sozinha, a SPE será mais célere, sem prejuízo da preocupação associada a uma pendência média de 1 ano, agravada em 2018, nos casos de instrução junto do CD, onde duplicou a média assacável à SPE;  SPE Lisboa I – nas revogações despachadas em 2018, será mais morosa atuando de forma isolada (numa média de 307 dias), superior à consumida (249) em trâmites partilhados com o ISS onde, ainda assim, apresenta expressiva melhoria em 2018 (uma redução de 140% do tempo associado à SPE, que em 2017 correspondia à média de 628 dias); as remessas após análise exclusiva da SPE revelaram timings semelhantes (médias de 210 e 218 dias, em 2017 e 2018, ainda muito desfasadas do prazo visado, de 20 dias), superiores nas precedidas de interação com o ISS (onde a SPE consumiu 301 dias, em média), embora, no ano em causa (2017), as despachasse em metade do tempo despendido em revogações (média de 628 dias); 165  SPE Lisboa II302 – de 2017 para 2018, agravou-se em 36% a média de tempo para despachar revogações, passando a consumir mais 237 dias, em média (de 662 para 899) e, nas remessas a TAF, a média manteve-se quase inalterada, mas situada num nível muito preocupante (entre 1003 e 1055 dias);  SPE Porto I – entre 2017 e 2018, as revogações passaram de uma muito boa média (24 dias) para uma agravada em mais do que o décuplo (255 dias) e, inversamente, as remessas para tribunal aparentam uma melhoria na ordem dos 66% (evoluíram de uma média de 614 dias para uma de 203 dias, também, em igual medida, no tempo imputável à SPE, que de 94% passou a 39%);  SPE de Santarém303 – comparadas as revogações despachadas em 2017 e em 2018, as primeiras após interação com o CD, as segundas por atuação exclusiva da SPE, parece que nesta última modalidade é significativamente mais morosa (em média, 188 dias adicionais), mas cumprirá salientar que se distingue pela celeridade que imprime ao tratamento das respostas do CD; já nas remessas a TAF, a pendência média triplicou de 2017 para 2018 (45 dias e 145 dias, respetivamente).  SPE de Setúbal – inexistindo dados referentes a revogações, é extraordinária a diferença de tempo que lhe é imputável, nas remessas a TAF, consoante se trate de análise conjunta com o ISS (a média do biénio ronda os 70 dias) ou de tratamento isolado (médias de 522 e de 899 dias, em 2017 e em 2018), neste último caso registando-se quase uma duplicação dos timings, em 2018;  SPE de Vila Real304 – em 2018, as revogações passaram de uma média preocupante (246 dias) para uma incrementada em mais de 100% (566 dias), sendo que as remessas a tribunal registaram uma média equiparável à das revogações de 2017 (250 dias), não se percebendo o sentido da evolução, na falta de termo comparativo (em 2017 não remeteu oposições a TAF, o que suscita apreensão);  SPE de Viseu – quando atua isoladamente (sem solicitar informação ao CD), apresenta uma morosidade exponencialmente superior (na ordem das largas centenas de dias, por contraposição às dezenas que caracterizam os trâmites que envolvem o ISS) e, entre 2017 e 2018, as revogações passaram de uma média preocupante (272 dias) para uma incrementada em mais de 33% (362 dias), ao contrário das remessas para TAF, objeto de ligeira melhoria em 2018, com diminuição da pendência na ordem dos 16%, mas ainda num quadro inquietante (médias de 618 dias em 2017, para 521 dias, em 2018); No âmbito da instrução do processo que nesta matéria foi aberto por iniciativa deste órgão do Estado (P/001/2016), o IGFSS informou, em 2017, que solicitara a aquisição de um sistema que permitisse gerir os processos judiciais em curso, visando “a extração de dados quanto às pendências, tempos médios de tratamento, e n.º de oposições em que houve revogação de ato ou remessa a Tribunal”. Segundo as SPE visitadas (e segundo o IGFSS, na resposta ao questionário), esta rastreabilidade dos contenciosos, designadamente das oposições, no SEF, passou a ser possível “desde há 1 ano” (em 2018), permitindo registar em sistema a entrada das peças (em “Contenciosos”), acompanhar a sua antiguidade e aferir o estado em que se encontram: 302 No único caso, em processo findo, de interação com o CD, remeteu a oposição para tribunal decorridos 1038 dias, que serão totalmente imputáveis à SPE (dentro da média observada nas situações em que atuou de forma isolada). 303 No único caso de interação com o CD, a SPE remeteu a oposição para tribunal após uma pendência que lhe será quase totalmente imputável, traduzida em 1153 dias, mas este total destoa das médias observadas nos processos despachados (revogações/remessas), situadas em níveis menos preocupantes do que os constatados na maioria das SPE. 304 Nas oposições consultadas, constatou-se em 2 casos uma tramitação disfuncional: em 25-06-2015, a Mandatária da SPE elaborou Informação (visada pela Coordenação) solicitando cópia de documentos internos (da própria SPE) – até à visita não tinha sido presente a documentação pelo funcionário da SPE (em gabinete contíguo ao da Mandatária). 166 □ Sem remessa/revogação; □ Remessa a TAF; □ Revogação. Segundo uma SPE, estes campos são inúteis enquanto não forem incluídos nas listagens que o II,IP coloca na Intranet, designadamente na de “Contenciosos Ativos”. Apesar de, a partir de 2018, as oposições serem finalmente rastreáveis em sistema, a amostra consultada aponta para um agravamento geral de morosidade nas que, nesse mesmo ano, foram objeto de revogação/remessa a TAF – muito significativo, na maioria das SPE (para o dobro ou, até, décuplo). Os dados descritos correspondem a médias (de dias) extraídas de todos os PEF consultados, identificadas por SPE, que não permitiam o cálculo de uma média global – dada a presença de exemplos isolados (casos únicos, por tipologia, assinalados como tal). Médias globais, para todas as SPE visitadas, já poderiam ser calculadas com base nos números de dias, absolutos, que na amostra de cada SPE corresponderam ao mínimo e ao máximo de tempo que lhes seria imputável – fosse por atuação exclusiva, fosse na medida da sua responsabilidade em análises dependentes de pronúncia do CD (ISS). OPOSIÇÕES REVOGAÇÃO REMESSA TRAMITADAS em 2017 Mínimos Máximos Mínimos Máximos Coimbra 23 148 123 465 Faro - - - - Lisboa I 105 844 40 504 Lisboa II 619 705 467 1755 Portalegre - - - - Porto I 11 1155 77 850 Santarém 56 106 29 75 Setúbal - - 132 702 Vila Real 89 647 - - Viseu 12 532 340 932 MÉDIAS 129 591 173 755 OPOSIÇÕES REVOGAÇÃO REMESSA TRAMITADAS em 2018 Mínimos Máximos Mínimos Máximos Coimbra 4 255 8 178 Faro - - 236 1373 Lisboa I 74 559 53 510 Lisboa II 1538 14 449 1658 Portalegre - - 433 941 Porto I 18 503 135 1986 Santarém 134 307 16 607 Setúbal - - 138 1000 Vila Real 73 1545 163 358 Viseu 13 968 17 1219 MÉDIAS 273 593 165 983 Recorde-se que todos os procedimentos tramitados (em 2017 ou 2018), que integram a amostragem, foram livremente305 selecionados pelas SPE, em momento prévio ao da visita de inspeção. Questionadas sobre se atentam ao prazo legal de 20 dias, algumas SPE assumiram que “não é respeitado” – “20 dias, esqueça, poderá levar meses, anos”. 305 A única tipologia não passível de seleção consistia nas 5 oposições mais antigas, ainda pendentes – estas e as demais pendências (oposições deduzidas em 2017 e 2018) não foram incluídas nas representações gráficas ou no texto a elas referente. 167 Causas da morosidade As SPE foram questionadas sobre as causas da morosidade no tratamento das oposições, não só no que respeitasse à sua atuação, mas também no que dependesse de outros Serviços, designadamente dos Centrais (IGFSS), de outras SPE, do ISS, do II,IP ou do próprio executado. ISS Quando em sede de execução se tenha que solicitar informação/pronúncia à entidade credora (ISS), sobre a exigibilidade de dívida referente a contribuições/quotizações, a SPE regista um “Pedido de Análise de Dívida” (PAD), remetido ao CD, o qual dispõe de um prazo de 60 dias para prestar resposta à SPE, de acordo com o protocolado entre ISS e IGFSS. Já se a dívida se reportar a prestações sociais (notas de reposição), ao pedido que segue para o CD nem sequer se aplica aquele prazo de resposta, porquanto este tipo de dívida não é abrangido pelo referido protocolo. Ou seja, na melhor das hipóteses (quando se trate de dívida contributiva), o prazo legal dos 20 dias (para remessa a TAF) é logo à partida consumido e ultrapassado no primeiro impulso de instrução da oposição, porque os pedidos formulados ao CD (sobre a existência/exigibilidade da dívida) seguem com tipologia (“PAD”) idêntica à de pedidos comuns, que, por protocolo, são respondidos até 60 dias.BBB Na prática, segundo as SPE:  Os PAD sobre contribuições são respondidos entre “30 a 60 dias”, em “meses”, ou “até 6 meses” (na experiência de 1 SPE);  Os pedidos relativos a reposição de prestações sociais são respondidos “em cerca de 6 meses”, “mais ou menos num ano”, em “anos”, ou “até 2 anos”. Própria SPE – carência de recursos humanos (qualificados) A maioria das SPE visitadas assumiu que a morosidade no tratamento das oposições resultava, sobretudo, da sua própria atuação, invocando a carência de recursos humanos qualificados para a respetiva análise (nomeadamente, juristas)CCC. Segundo 1 SPE, “no ano passado [2018] houve uma reunião (sobre o ecrã/menu melhorado das revogações), onde se aproveitou para fazer o balanço do número de mandatários, por confronto com o número de oposições entradas em cada SPE”. Nas visitas, no âmbito das questões referentes ao registo das oposições, sua distribuição, instrução e termos de conclusão, constatou-se, porém, que nem sempre a análise das oposições é distribuída a juristas, mesmo quando a SPE deles disponha:  Em 7 SPE, é distribuída a juristas (Coimbra, Faro, Lisboa II, Porto I, Santarém, Vila Real e Viseu);  Em 4 SPE, a distribuição desta análise não é necessariamente distribuída a jurista – sendo 1 SPE destituída deste recurso (Lisboa I), ao contrário das demais (Leiria, Portalegre e Setúbal). A nível nacional, o questionário recolheu dados sobre o número de juristas de que cada SPE dispõe e, nesse universo, de quantos são mandatários – recorde-se que nalgumas SPE é o/a Coordenador/a que (também) assume essa função, e que noutras o mandatário é partilhado (até por 3 SPE: Porto I, II e Viana do Castelo). 168  Juristas / SPE Castelo Branco SPE 100 (Lx) Viana do Castelo Aveiro Braga Bragança Coimbra Évora Guarda Lisboa I Lisboa II Lisboa III Portalegre Porto I Porto II Santarém Setúbal Vila Real Beja Faro Leiria Viseu 2 3 4 1 0 2 2 2 1 4 0 2 0 2 2 2 2 3 2 1 3 4 No mesmo questionário (nacional), também foi indagado o número total de oposições/SPE:  Deduzidas em 2017/2018, por devedores originários/revertidos;  Do mesmo universo, pendentes em meados306 de 2019;  Despachadas em 2017/2018, com revogação/remessa a TAF (independentemente do ano de dedução). 2017 2018 OPOSIÇÕES C/ Revogação C/ Revogação Deduzidas em 2017 Deduzidas em 2018 C/ Remessa C/ Remessa Devedores Deduzidas Deduzidas PENDENTES em PENDENTES em Acumulado Originários meados de 2019 meados de 2019 (deduzidas 2017/2018) Aveiro 10 0 3 3 33 2 7 5 8 Beja 12 8 1 3 16 5 1 10 13 Braga 43 9 3 27 25 3 1 22 49 Bragança 6 1 4 0 8 1 2 1 1 Castelo Branco 5 0 2 0 7 0 0 7 7 Coimbra 11 7 3 1 18 8 6 3 4 Évora 12 1 11 3 11 0 11 7 10 Faro 9 3 1 2 15 12 4 3 5 Guarda 1 1 0 0 2 0 2 0 0 Leiria 21 10 25 0 16 7 15 0 0 Lisboa I 50 1 6 2 80 1 38 1 3 Lisboa II 45 79 24 2 27 45 16 1 3 Lisboa III 7 0 1 6 5 2 0 3 9 100 (Lx) 20 1 5 11 43 15 22 18 29 Portalegre 2 0 0 2 1 0 0 1 3 Porto I 19 0 0 12 36 0 3 29 41 Porto II 35 0 1 32 15 2 0 13 45 Santarém 5 0 0 0 4 1 0 0 0 Setúbal 7 0 7 1 7 3 3 4 5 Viana do Castelo 10 0 9 1 15 1 9 5 6 Vila Real 21 2 0 13 16 1 4 11 24 Viseu 17 15 1 1 28 25 1 2 3 368 138 107 122 428 134 145 146 245 279 33 % 34 % Ambas dotadas de 2 juristas, relativamente a oposições deduzidas por devedores originários:  A SPE de Portalegre não despachou qualquer oposição durante 2 anos;  O distrito do Porto (2 SPE), que no conjunto regista um volume de entradas significativo, despachou 6 oposições em 2 anos (1 em 2017, 5 em 2018);  A SPE Lisboa II despachou o maior volume, mesmo face a SPE com entradas semelhantes – Lisboa I, com o maior volume de entradas em ambos os anos, mas sem juristas, que, “desde agosto de 2018, remete para TAF ao fim de 20 dias, independentemente de resposta por parte do CD” (de outro modo, “antes, a remessa demorava meses/anos”). 306 À data das respostas ao questionário, prestadas pelas SPE entre junho e julho de 2019. 169  2017 2018 OPOSIÇÕES C/ Revogação C/ Revogação Deduzidas em 2017 Deduzidas em 2018 Deduzidas C/ Remessa Deduzidas C/ Remessa Revertidos PENDENTES em PENDENTES em Acumulado meados de 2019 meados de 2019 (deduzidas 2017/2018) Aveiro 69 3 14 50 29 2 3 24 74 Beja 6 0 2 4 11 0 1 10 14 Braga 131 40 102 92 184 26 64 127 219 Bragança 4 2 2 0 3 1 2 0 0 Castelo Branco 5 0 2 4 7 0 0 7 11 Coimbra 12 2 4 0 16 1 11 4 4 Évora 3 0 3 2 17 11 6 4 6 Faro 6 0 0 0 14 6 2 1 1 Guarda 2 1 6 0 3 0 5 0 0 Leiria 35 8 47 0 43 19 32 0 0 Lisboa I 70 0 0 43 116 7 56 51 94 Lisboa II 26 4 2 11 28 45 48 8 19 Lisboa III 7 0 2 5 10 0 7 3 8 100 (Lx)307 - - Portalegre 27 12 0 15 16 0 0 16 31 Porto I 38 0 0 29 35 2 6 30 59 Porto II 31 0 0 31 38 0 0 36 67 Santarém 14 6 10 4 20 4 10 7 11 Setúbal 4 0 9 0 2 0 4 0 0 Viana do Castelo 45 1 44 0 51 3 31 17 17 Vila Real 13 12 0 3 7 4 2 7 10 Viseu 49 13 23 13 49 24 12 13 26 597 104 272 306 699 155 302 365 376 457 51 % 52 % Quanto a oposições deduzidas por revertidos, destacam-se:  Em 2017, não foram despachadas quaisquer oposições  No distrito do Porto (2 SPE),  Na SPE Lisboa I, sem juristas e com o segundo maior volume de entradas a nível nacional,  Na SPE de Faro;  Em 2018, não despacharam oposição alguma  A SPE de Portalegre, aqui com mais impacto, pelo volume superior de entradas (de revertidos), e  A SPE de Castelo Branco (sem juristas);  Em 2017 e 2018 (durante 2 anos), a SPE Porto II não despachou qualquer oposição – nesses anos despachara oposições de devedores originários (1 em 2017, 2 em 2018);  Em 2018, percebe-se que a SPE Lisboa I (sem juristas) também aplicou o critério assumido às oposições de revertidos, remetendo quase tudo a TAF, acriticamente (única SPE com uma melhoria significativa de timings, conforme atrás referido) – repare-se que a SPE Lisboa II, munida de 2 juristas, apresenta números distribuídos tanto por revogações (que necessariamente requerem análise), como por remessas a tribunal (que, se criteriosas, pouparão ao IGFSS perdas de causa com encargos associados). No conjunto, em meados de 2019 estavam pendentes 44,35% (428) das oposições deduzidas em 2017 (965, por originários e revertidos) e 45,34% (511) das oposições deduzidas em 2018 (1127, originários e revertidos). Em suma, uma pendência de quase 50 % das oposições deduzidas no biénio 2017-2018, nela assumindo maior peso as de revertidos. 307 SPE especializada em dívida de PS devedoras originárias (contribuições de TI e reposição de prestações sociais). 170 Recursos humanos qualificados (juristas) serão essenciais para a análise de oposições, mas constata-se que não há uma relação direta necessária entre as despachadas e a existência/número de juristas, por SPE. 171 SPE dotadas de juristas tanto despacham ou não oposições, como SPE deles carenciadas poderão despachá-las, dependendo da estratégia adotada (análise criteriosa, ou não, das oposições). Analisando-as, a morosidade resultará da escassez de recursos qualificados, em prejuízo dos executados. Não as analisando (não procedendo a revogações justificadas), o prejuízo será próprio, pelas despesas adicionalmente suportadas com improcedências, em sede judicial. Também nas pendências mais antigas – quase 1/2 superior a 5 anos (onde quase 1/3 é superior a 10 anos) – não se verifica uma relação líquida entre a sua morosidade, por SPE, e a in/existência de juristas. A SPE de Leiria, estando munida de 4 juristas (a quem as oposições não são necessariamente distribuídas), não deixa de ter volumes significativos de entradas, destacando-se com uma pendência “zero”. JURISTAS OPOSIÇÕES MAIS ANTIGAS (5/SPE) PENDENTES em 30-04-2019 (sem revogação/remessa a TAF) Aveiro 2 Entrada 21-02-2008 09-09-2008 28-04-2010 01-04-2011 19-04-2011 Entrada 19-04-2012 23-04-2012 18-12-2013 18-12-2013 22-12-2014 Beja 3 18-06-2014 23-06-2016 Receção (provindo de outra SPE) Remessa SPE-SPE: mais de 2 anos (2 casos); 1 ano e meio (1); 6 meses (2) Braga 4 Entrada 01-04-2009 25-06-2009 07-09-2009 01-06-2010 22-09-2010 Entrada 05-09-2018 25-02-2019 27-02-2019 26-03-2019 - Bragança 1 Receção (provindo de outra SPE) 05-09-2018 06-03-2019 18-04-2019 - Entrada 01-03-2016 27-04-2016 09-06-2016 20-12-2016 23-11-2017 Castelo Branco 0 07-03-2017 - Receção (provindo de outra SPE) Remessa SPE-SPE: mais de 1 ano Coimbra 2 Entrada 14-07-2015 17-07-2015 21-07-2015 23-11-2015 14-12-2015 Évora 2 Entrada 12-03-2019 15-03-2019 29-03-2019 08-04-2019 12-04-2019 Faro 2 Entrada 03-04-2013 13-08-2014 07-01-2016 05-06-2017 06-06-2017 Guarda 1 Entrada 19-02-2019 - Leiria 4 "Não existem oposições judiciais pendentes de análise em 30-04-2019, sem revogação total/parcial e sem remessa ao tribunal" Lisboa I 0 Entrada 19-02-2009 25-06-2010 21-07-2010 15-09-2010 11-11-2011 Lisboa II 2 Entrada 11-06-2008 19-07-2008 23-07-2008 27-10-2008 25-02-2009 Lisboa III 0 Entrada 30-05-2008 04-09-2008 19-02-2009 17-06-2009 20-10-2009 100 (Lx) 2 Entrada 04-07-2013 12-07-2013 17-10-2013 29-11-2013 29-11-2013 Portalegre 2 Entrada 02-03-2017 30-05-2017 28-06-2017 02-08-2017 07-08-2017 Porto I 2 Entrada 03-09-2008 03-11-2010 02-10-2012 18-01-2013 26-06-2013 Porto II 2 Entrada 18-05-2006 26-03-2008 05-05-2008 08-09-2008 19-03-2018 Santarém 3 Entrada 03-05-2017 24-11-2017 06-09-2018 - - Entrada 05-06-2017 05-02-2018 13-04-2018 24-10-2018 04-01-2019 Setúbal 2 Receção (provindo de outra SPE) - 21-12-2018 Viana do Castelo 1 Entrada 01-08-2017 02-03-2018 02-03-2018 08-03-2018 09-04-2018 Vila Real 3 Entrada 30-10-2014 07-01-2015 12-10-2015 15-10-2015 05-01-2016 Entrada 17-09-2012 22-03-2013 19-03-2015 26-06-2015 09-09-2015 Viseu 4 - 09-01-2015 - - - Receção (provindo de outra SPE) Remessa SPE-SPE: quase 2 anos Pendência mais antiga (5/SPE) Total % Superior a 10 anos (2006-2008, inclusive) 13 13,27 Superior a 5 anos (2009-2013, inclusive) 33 33,67 Inferior a 5 anos (2014-2018, inclusive) 42 42,86 Inferior a 6 meses (2019) 10 10,20 Total % Subtotais % > 10 anos (quase 1/3) 13 28,26 Superior a 5 anos (quase 1/2) 46 46,94 ≤ 10 anos 33 71,74 < 5 anos 42 80,77 Até 5 anos 52 53,06 < 6 meses 10 19,23 172 No decurso da visita inspetiva, um dos colaboradores da SPE de Viseu esclareceu que, entre as causas mais comuns de não remessa da oposição a TAF, inclui-se a pendência de decisão de impugnação308. Já a título de critério de gestão, o mesmo interlocutor afirmou que “dá prioridade a oposições relativas a valores significativos, porque os oponentes que ficam a aguardar não são prejudicados, pois o PEF está suspenso”. Acrescente-se que o PEF está suspenso porque o oponente prestou garantia, retida enquanto a sua oposição não é analisada/despachada pela SPE. Desconhece-se se o descrito constituirá prática comum, no seio das SPE, mas cumprirá sublinhar, a título de prevenção, que o critério legal, para agilização da análise das oposições, é o da data em que as mesmas são deduzidas (ponto de partida para a contagem dos 20 dias), não estando contemplado qualquer tratamento prioritário em função do valor da dívida. II,IP Questionadas sobre um eventual impacto da atuação do II,IP, nesta matéria, algumas das SPE (27%) afirmaram que a morosidade de resposta deste Instituto é muito elevada. Seja a pedido de SPE ou de CD (de cuja resposta dependem as SPE), o apoio solicitado ao II,IP, para a resolução de constrangimentos pontuais (Helpdesk), é prestado “meses ou anos depois”. 1 das SPE concretizou o referido com o exemplo de que o II,IP “demorou mais de 1 ano para resolver um caso (não se conseguia anular em conta corrente, por duplicação de NIF)”. Outra, aguardou 2 anos. Outra SPE, qualificando como elevada a morosidade de resposta do II,IP, também informou que “no último ano registou uma melhoria (após reunião), atualmente rondando os 3 meses”. Outras SPE (SPE de origem) Algumas SPE (27%), de entre as que gerem NIF de outros distritos, apontaram às SPE de origem (“exportadoras” de NIF) uma morosidade excessiva, seja para a disponibilização de elementos necessários à reconstituição dos trâmites do PEF abrangido pelas oposições, seja para a própria remessa das oposições que nelas dão entrada. Para que facultem elementos do histórico dos PEF, decorrerão “largos meses”, segundo 1 SPE de destino (“importadora” de NIF). Tratando-se de originais, chegam “dentro de 1 ano”, de acordo com outra SPE, “embora tenha havido uma melhoria desde meados de 2018”. Relativamente às próprias oposições (apresentadas junto das SPE de origem/exportadoras, mas que são analisadas pelas SPE de destino/“importadoras”, que gerem os PEF dos NIF em causa), 1 SPE documentou um exemplo de 1 oposição, deduzida em abril de 2011, que só foi recebida na SPE gestora em maio de 2018. 308 Refira-se que, num dos casos aí objeto de consulta, só decorridos 1140 dias (sobre a dedução da oposição) é que a SPE perguntou ao ISS se estava pendente uma impugnação. Por sua vez, volvidos 1043 dias sobre o pedido da SPE, o ISS prestou resposta (a impugnação ainda estava pendente de decisão). 173 O mesmo problema foi detetado no âmbito da consulta das oposições pendentes mais antigas (5/SPE), nomeadamente nas SPE (de destino/”importadoras”):  De Beja, que recebeu oposições (2) deduzidas há mais de 2 anos na SPE de origem, (1) decorrido 1 ano e meio ou (2) volvidos 6 meses;  De Castelo Branco, onde uma oposição chegou mais de 1 ano após a sua dedução (na SPE de origem);  De Viseu, que rececionou uma oposição com quase 2 anos, desde que deu entrada na SPE de origem. IGFSS Sobre os timings de colaboração dos Serviços Centrais, na sequência de pedidos de informação ou de documentação necessárias à análise ou reconstituição dos PEF objeto de oposição, as SPE visitadas afirmaram que o IGFSS responde de forma rápida (em cerca de “1 semana”) – só 1 SPE acusou um tempo de resposta superior (cerca de “30 dias”). Nesta matéria, o contributo do IGFSS assumirá menos relevância no apoio que concretamente possa dispensar às SPE na instrução das oposições. Fundamental será a direção e a organização que imprima, genericamente, aos procedimentos em causa. No âmbito das visitas inspetivas foi reportado que o tratamento de oposições não integra qualquer das metas definidas anualmente pelo IGFSS, porquanto “não existem objetivos centrais em matéria de oposições”, ao contrário dos fixados para cobranças (proporcionando contrapartidas, quando alcançados)DDD. No decurso de uma entrevista inspetiva, indagou-se sobre a existência de alguma orientação interna na temática em causa. Foi recolhida, no momento, uma instrução309 central (fluxograma de procedimentos). O teor desta instrução não inclui qualquer referência expressa ao prazo legal de 20 dias para remessa a TAFEEE – ao passo que já é expressamente assinalado que “a oposição judicial deve ser deduzida no prazo de 30 dias” (dotando o instrutor de ferramenta para controlar a tempestividade da defesa do executado, mas não o sensibilizando para uma instrução oportuna). Por último, recorde-se que o IGFSS submete à tipologia de PAD os pedidos feitos aos CD, para instrução de oposições, sabendo que lhes é aplicável um prazo de resposta de 60 dias, protocolado com o ISS. Isto, no melhor cenário, pois os pedidos sobre reposições (prestações sociais) nem gozam desse ‘privilégio’. 309 “Instrução de Trabalho (Oposição)” – “IT.SPN.01.01.01, Revisão 3, 13-12-2011”. 174  Executado À esfera do executado, 1 SPE assacou-lhe a falta de pronúncia em 10 dias, na sequência de notificação de uma revogação parcial. A este propósito, refira-se desde já que a falta de pronúncia do executado, naquele prazo, não deverá ser convolada em adiamento da remessa da oposição ao tribunal. Ou, muito menos, na eliminação deste ato, sempre devido, conforme esclarecido no ponto que se segue. Procedimentos ilegais/irregulares O envio da oposição ao tribunal “tem de ser efetuado mesmo que seja decidida a revogação”, pois “é a este que compete proferir a respetiva decisão”310. De acordo com jurisprudência do STA311, “não obstante ter havido revogação …, o órgão da execução fiscal deve proceder ao envio do processo de oposição ao Tribunal …, sob pena de nulidade, uma vez que são os tribunais os competentes para decidir o destino a dar à oposição”. Ademais, a “oposição implica despesas para o oponente (taxa de justiça e … honorários de advogado), pelo que lhe deverá ser dada oportunidade de ser indemnizado nos termos das regras sobre custas de parte”312. O valor pago por taxa de justiça, pelo oponente, ingressa no Instituto de Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça, IP (IGFEJ), e o comprovativo emitido deve ser junto à oposição a apresentar na SPE. Só ao executado/oponente cabe a decisão de porventura recuar na sua intenção inicial, podendo, em caso de desistência, requerer a devolução da taxa de justiça ao IGFEJ – mas, para esse efeito, terá que entregar o comprovativo do seu pagamento e fazê-lo no prazo313 de 6 meses após a sua emissão. Deduzida a oposição, a SPE não tem poder de decisão sobre a sua remessa a tribunal – com ou sem revogação do ato que motivou a oposição, tem sempre de a fazer seguir para o TAF competenteFFF. Mas, terá vantagem em analisar a oposição e, sendo caso disso, proceder à revogação (total/parcial), porquanto, em sede judicial, podendo ser condenada em custas de parte – a ressarcir o oponente (da taxa de justiça e honorários de advogado) –, poderá evitar o pagamento da sua taxa de justiça, a final314. 310 Jorge Lopes de Sousa, em Código de Procedimento e Processo Tributário, 6ª Ed. 2011, Volume III, pág. 552 (anotação 6 ao artigo 208.º do CPPT). 311 Vd. Acórdãos de 15-02-2012 (Proc. 098/12) e de 12-07-2018 (Proc. 0559/18). 312 Jorge Lopes de Sousa (obra/anotação supra citadas). 313 Artigo 14.º/8 do Regulamento das Custas Processuais: “Se o interessado não pretender apresentar o documento comprovativo em juízo, requer ao (…) [atual IGFEJ], no prazo de seis meses após a emissão, a sua devolução, mediante entrega do original ou documento de igual valor, sob pena de reversão para o referido Instituto”. 314 Vd. Acórdão do STA, de 22-03-2017 (Proc. 0289/15). De acordo com o artigo 15.º/1 a) do Regulamento das Custas Processuais, o Estado é dispensado de pagamento prévio da taxa de justiça, mas deverá pagá-la, a final (artigo 15.º/2), como contrapartida do serviço prestado pelo tribunal, se promover impulso processual (artigo 6.º) – i.e., se apresentar defesa (o que fará, na falta de revogação do ato que motivou a oposição). Já se se limitar a requerer a absolvição do pedido (assente na revogação), não deverá taxa de justiça – no caso analisado no Acórdão citado, a Fazenda Pública invocara inutilidade superveniente da lide (dada a revogação), que o STA equiparou a uma contestação e, assim, a um impulso processual, por cujo serviço judicial de análise já seria devida taxa de justiça. 175 Analisada a oposição, poderá a SPE reconhecer-lhe mérito quanto a todos ou só alguns dos seus fundamentos, proferindo despacho de revogação total ou parcial. Nestes casos, constitui prática das SPE dar a conhecer ao executado a revogação total ou parcial (e, até, a mera manutenção do ato), através de notificação que, na prática, o convida a desistir da oposição, ou nem isso, colocando-se problemas diversos quanto ao seu teor e quanto aos procedimentos subsequentes. Revogação total Em caso de revogação total:  Umas SPE (pelo menos 36%, das visitadas)315 notificam-na ao oponente e, no mesmo ato, procedem à devolução da oposição e do comprovativo de pagamento da taxa de justiça, sem mais; Com esta prática, ficam prejudicadas quer a reserva legal de competência judicial, quer a possibilidade de, nessa sede, o executado recuperar despesas suportadas em honorários de advogado. Se não reagir contra essa prática e se com ela for confrontado já decorridos 6 meses sobre a emissão do comprovativo de pagamento da taxa de justiça, o oponente também perderá o seu valor (então não recuperável, junto do IGFEJ) – hipótese provável, atentos os timings das SPE nesta matéria.  Outras SPE (55% das visitadas)316, notificando a revogação ao oponente, perguntam-lhe, no mesmo ato, se mantém interesse na remessa da oposição a tribunal, para o que se deverá pronunciar em 10 dias – sobre esta prática, cumpre destacar, pela negativa, que:  1 SPE (Santarém) não clarifica o objetivo da pronúncia solicitada ao executado (limita-se a notificar a revogação, para que se pronuncie sobre “o que tiver por conveniente”);  A mesma SPE esclareceu que não devolve a taxa de justiça, salvo em caso de anulação de dívida (“assim inexigível antes da instauração do PEF”), confundindo as custas do PEF com as despesas associadas à dedução da oposição (ressarcíveis, em ganho de causa, decorrente da revogação);  Só 2 SPE317 aludiram à devolução da taxa de justiça (no mesmo ato);  Nenhuma destas SPE inclui alerta sobre a perda da possibilidade de ressarcimento das despesas suportadas com honorários de advogado (este terá o conhecimento necessário, não necessariamente o oponente/executado);  1 SPE (Faro) afirmou que, na falta de pronúncia (do oponente), remete a oposição para arquivo. Na falta de desistência expressa pelo oponente, a SPE de Faro não poderá deixar de remeter a oposição para tribunal, sob pena de usurpação de poderes judiciais, também prejudicando a possibilidade de, nessa sede, o executado recuperar as despesas suportadas com advogado. 315 SPE de Coimbra, Lisboa II, Portalegre e Viseu. 316 SPE de Faro, Leiria, Lisboa I, Porto I, Santarém e Vila Real. 317 SPE de Faro e Lisboa I. 176  Quando o oponente tome conhecimento desta prática (convidado a desistir, o seu silêncio não legitimaria o arquivo da oposição), se não reagir, também poderá perder a oportunidade de recuperar a taxa de justiça (junto do IGFEJ), caso já tenham decorrido 6 meses sobre a emissão do respetivo comprovativo – hipótese provável, atentos os timings das SPE nesta matéria. Revogação parcial Tratando-se de revogação parcial, as SPE notificam-na ao oponente e, no mesmo ato, solicitam-lhe pronúncia (em 10 dias) sobre se mantém interesse na remessa da oposição a tribunal, anexando à notificação um DUC de valor correspondente à dívida remanescente, destacando-se, pela negativa, que:  1 SPE (Santarém) não clarifica o objetivo da pronúncia solicitada ao executado (limita-se a notificar a revogação, para que se pronuncie sobre “o que tiver por conveniente”);  Na falta de pronúncia do executado (em 10 dias),  1 SPE (Lisboa I), só volvidos 30 dias é que remete a oposição a tribunal; Com esta prática, a SPE de Lisboa I prorroga, indevidamente, o prazo legal de remessa da oposição para tribunal (20 dias), arrastando o encargo de garantia prestada pelo oponente.  1 SPE (Vila Real), aguarda indefinidamente por pronúncia de desistência, sem remessa ao TAF;  1 SPE (Faro), remete a oposição para arquivo. Na falta de desistência expressa pelo oponente, as SPE de Vila Real e de Faro não poderão deixar de remeter a oposição para tribunal (com a agravante de se manter parte da dívida em execução, e respetiva garantia), sob pena de usurpação de poderes judiciais, também prejudicando a possibilidade de, nessa sede, o executado ressarcir-se dos custos de patrocínio. Convidado a desistir, o silêncio do oponente não legitimaria a pendência/arquivo da oposição (aqui paralela à manutenção da garantia que suspende a execução sobre a dívida remanescente). Quando tome conhecimento desta prática, se não reagir, também poderá perder a taxa de justiça (para o IGFEJ), caso já tenham decorrido 6 meses sobre a emissão do respetivo comprovativo – hipótese provável, face aos timings das SPE nesta matéria. Manutenção do ato Por último, confirmou-se a adoção de outra prática problemática, a saber, a notificação da decisão de manutenção do ato (i.e., de que não se procederá a revogação alguma), solicitando-se pronúncia (em 10 dias) sobre se é mantido o interesse na remessa da oposição a TAF. Transcrevendo as respostas dos CD – com factos já conhecidos/cognoscíveis pelo oponente, ou nem isso (consta documentada uma resposta de CD que encaminha o esclarecimento da dívida para outro CD) –, perguntam ao notificado se mantém a sua intenção (oposição). Sublinhe-se que a oposição foi deduzida partindo daquela mesma premissa – o ato prévio, que se manteve. 177 Esta prática é adotada nas SPE de Lisboa II, Setúbal, Santarém e, em certos casos, na de Viseu – a sua adoção foi negada por Lisboa I, SPE que motivou318 o quesito em causa, na presente inspeção. SPE NOTIFICAÇÃO de MANUTENÇÃO DO ATO (para pronúncia sobre remessa a TAF) “É notificado da conclusão da análise do CD (“não aceite”) e convidado a pronunciar-se, em 10 dias, sobre se Lisboa II mantém interesse na remessa da oposição a tribunal (juntando-se DUC para regularização, em alternativa)” 319 Ofício : “…foi remetida ao Centro Distrital… [que] …respondeu, decidindo o seguinte…” – transcrevendo a Setúbal resposta do CD (que remete o esclarecimento de parte da dívida para a consulta de outro CD) – “…nestes termos, deverá no prazo de 10 dias informar se mantém interesse no envio da Oposição ao competente Tribunal” Notifica a decisão de manutenção integral do ato, confrontando o oponente com os respetivos fundamentos, para Santarém que se pronuncie (em 10 dias) sobre “o que tiver por conveniente” Só em alguns casos (“quando a oposição se cinja a prescrição”) é que notifica/confronta o contribuinte com a Viseu manutenção do ato, para que se pronuncie (em 10 dias) sobre se mantém o propósito inicial (oposição/sua remessa para TAF) Coloca-se sobre o oponente um ónus de pronúncia adicional – à semelhança dos anteriores (que, pelo menos, radicam em notificação de uma alteração jurídica) –, o qual seria apenas compreensível se viesse o oponente a ser confrontado com novos e relevantes factos/fundamentos, o que não se alcançou nas situações reportadas. Com esta prática, prorroga-se, indevidamente, o prazo legal de remessa da oposição a tribunal (20 dias), arrastando o encargo de garantia prestada pelo oponente. 318 Numa queixa instruída por este órgão do Estado (Processo Q/6477/2018), constava documentado que, por ofício datado de set/2018, esta SPE (ou outra que gira NIF/PEF exportados pela SPE Lisboa I) questionou uma advogada sobre se mantinha interesse na remessa para TAF, no contexto de uma oposição relativamente à qual foi proferido despacho de manutenção do ato (anexo ao ofício). 319 Com o assunto “Oposição Judicial – PEF…” (“IMP.IGFSS.22.01, Revisão 11, 02-04-2018”). 178 Taxa de justiça Este quesito foi incluído na inspeção por se terem detetado casos, na instrução de queixas, em que a SPE ancorava pendências na falta de junção de comprovativo de pagamento da taxa de justiça (só informando o contribuinte no decurso da intervenção deste órgão do Estado). Em termos de informação divulgada junto do público, o folheto “O que fazer perante REVERSÃO”, apesar de conter informação relevante, só era facultado ao público na SPE de Viseu. Quando esteja em falta a junção de comprovativo de pagamento da taxa de justiça, as SPE não adotam procedimentos uniformes – destaca-se, com apreensão, a prática reportada pela SPE de Vila Real (abaixo). Notificação para aperfeiçoamento (comprovativo de pagamento da TAXA DE JUSTIÇA) SIM NÃO “Não podemos remeter a tribunal sem junção da taxa de justiça, pois, Coimbra320 em mão, nem recebem e, por correio, devolvem no dia seguinte” “Remete para tribunal e este que retire os Faro devidos efeitos” Envia a oposição para o TAF, “taxa paga ou Leiria não”, e este é que notifica o executado Passou a remeter para TAF, “mesmo sem Lisboa I taxa de justiça, e o tribunal que tramite em conformidade” Lisboa II “Para os valores em causa nesta SPE, não se coloca a questão; a SPE100 é que lida com pedidos de proteção jurídica” “Aproveita-se o ato de notificação da remessa a tribunal para Portalegre promover o suprimento da falta de pagamento da taxa de justiça” Porto I Remete “ofício de aperfeiçoamento” (documentado) Santarém “O tribunal faz o saneamento” Setúbal Notifica para aperfeiçoamento (documentado) Quando não reúne os requisitos de uma oposição (taxa, patrocínio, irrelevando que esteja, ou não, dirigida a juiz), é Vila Real processada como PAD Só remete para TAF “com comprovativo da taxa ou de notificação em Viseu como a solicitou” 320 179  6. DÍVIDA PARTICIPADA (ISS) versus PAD (prescrição) e anulação de custas Participação de dívida inexistente ou prescrita A instauração de PEF verifica-se exclusivamente em meio informático, através de participação, pelo CD (ISS), de dívida corrente – clicando em “participar”, gera-se automaticamente, em SEF (na esfera do IGFSS), um PEF e a respetiva certidão de dívida. Esta operação pode ser promovida de duas formas: em massa (listas de devedores cuja dívida é participada e objeto de citações massificadas), ou a pedido da SPE. Pelo expressivo volume de queixas em que se constata que a dívida é inexistente ou já se encontrava prescrita antes da instauração de PEF, esta questão foi incluída nas indagações inspetivas, em ambiente de visitas e no questionário nacional. A questão implica diretamente a entidade credora (ISS), responsável pela participação de dívida para execução, entidade que não foi objeto da presente inspeção. É reportada a informação recolhida junto das SPE e do IGFSS, respeitante ao impacto do ISS na respetiva atividade. Nesta matéria, de acordo com os dados disponíveis, será assacável:  Aos CD, a participação de dívida inexistente (por erro), que só vem a ser anulada em sede executiva – com todos os prejuízos que tal acarreta para o contribuinte não devedor, ademais sobrecarregando as SPE com diligências alheias à cobrança;  Ao ISS, a participação de dívida prescrita (por opção), por não analisar a sua prescrição em sede pré- -executiva, mesmo quando tal lhe seja requerido pelos interessados;  Ao IGFSS (e, porventura, ao II,IP), a insuficiência dos automatismos implementados para detetar prescrições (de conhecimento oficioso), aquando da sua participação/instauração de PEF;  Às SPE, uma análise excessivamente morosa (e frequentemente incorreta) das prescrições que escapam aos automatismos, que na maioria dos casos só é feita a pedido dos interessados. Participação de dívida inexistente Na parte do questionário (nacional) respondida pelo IGFSS, este aditou que, “face ao processo de validação das Declarações de Remunerações implementado em 2017, foi possível reduzir de forma muito significativa os erros de participação de dívida, com impacto positivo na atividade das Secções de Processo”GGG. Na instrução de queixas é recorrente a verificação de que o ISS participa, para execução, dívida inexistente – porque paga oportunamente (o tributo ou a reposição de prestação social) ou porque o seu pagamento nunca foi devido (por isenção contributiva/outros ou por benefício legítimo do subsídio/pensão). Quanto a notas de reposição (de prestações sociais), estes erros de participação decorrem, pelo menos em parte, de circunstância já descrita (na parte das compensações) – da falta de análise, pelos CD, das reclamações apresentadas em tempo, quanto a notas de reposição (de subsídio/pensão)321. 321 Prejudicando o seu efeito suspensivo (sem decisão do reclamado, não poderá haver compensação), a par da natureza, de último recurso, da execução – nesta matéria, primeiro afere-se da possibilidade de compensação (no seio do ISS, só depois de decidida a reclamação) e, apenas na inviabilidade deste meio, é que poderá seguir-se a execução (no seio do IGFSS). 180 Quanto a obrigações contributivas (contribuições, quotizações ou contribuições de TI), para além das já pagas ou inaplicáveis, acrescem erros de participação duplicada, constatados (na instrução de queixas) relativamente a este tipo de dívida – i.e., o mesmo tipo de tributos, de iguais períodos e valores, figurarem repetidos (em execução num PEF e também noutro PEF). De acordo com as informações recolhidas nas visitas inspetivas, os erros em causa:  Eram muito frequentes quando a participação de dívida era exclusivamente manual (“falível”) – assim se manteve quanto a dívidas de reposições (prestações sociais);  Foram massivos quando, em 2005/2006, “houve um procedimento, na SS, no sentido de passar toda a dívida corrente para as SPE, sem que se filtrasse o que fosse ou não exigível, pelo que deste forcing resultaram muitas duplicações”;  Foram abundantes, em finais de 2010, aquando da transição para o novo modelo, de participação automática de dívida contributiva322 – altura em que se verificaram duplicações quanto às que, manualmente, entretanto, já haviam sido feitas;  Atualmente, apesar de alguma melhoria trazida pelos automatismos, 1/4 das SPE aponta como problema, persistente, a fraca qualidade da dívida participada. Em suma, nas palavras de 1 SPE, referindo-se à participação para execução de ambos os tipos de dívida: “Nas execuções, só devia estar dívida certa, líquida e exigível, mas a maior parte das certidões de dívida não reúne estes pressupostos”. “As reposições são um grande problema, pois em 2018 houve uma participação massiva, abrindo um novo mundo de dívidas que não são certas, líquidas e exigíveis, porque o ISS não faz atendimento ao público para este efeito, não responde às reclamações das notas de reposição (notas que chegaram massivamente ao IGFSS, sem essa triagem), e depois os contribuintes são surpreendidos com penhoras”. A este propósito, as SPE foram questionadas sobre se solicitam esclarecimentos à entidade credora, face a certidões de dívida com dados manifestamente duvidosos (por exemplo, duplicação de valores/períodos relativamente ao mesmo tipo de contribuição). Face a erros manifestos de participação de dívida (duplicações), as SPE não deixam de prosseguir na sua execução (cabe-lhes, tão só, “cobrar o que o ISS manda”). Apenas a pedido, do executado, é que as SPE contactam os CD, via email323, para esclarecimento324 – 1 SPE também o faz por iniciativa própria, quando prepara reunião de negociação com o executado (mas só reúne com “grandes devedores”). 322 Mensalmente, de dívida corrente com 3 meses (de valor superior a € 50). 323 “Antes, registavam PAD, para este tipo de situações, mas depois o IGFSS proibiu estes PAD, porque nessa altura acabavam por suspender os PEF – ao tempo, os automatismos de penhora não incluíam PEF com PAD ativo; a partir de 2010, passaram a abrangê-los”. 324 “Na Visão Conjunta (informação agregada de contas correntes do ISS e do IGFSS), se o valor em execução for superior ao da dívida corrente, está indiciada/confirmada uma duplicação”. 181 Numa das visitas, ilustrou-se exemplo de uma garantia prestada por dívida inexigível, que o ISS não anulava há anos, apesar dos vários pedidos da SPE – emails onde figurava a bold e sublinhado o saldo credor do contribuinte, que foi evoluindo até quase meio milhão de euros, desde que, em setembro de 2008, deduzira oposição, só merecendo resposta em 03-04-2019, do CD (comunicando a anulação). Participação de dívida prescrita No Relatório da Inspeção Geral das Finanças (de 2016), consta que o IGFSS referiu que aguardava «desenvolvimentos aplicacionais que permitam que a dívida possa vir a ser prescrita “… em sede administrativa (sem participação para SEF) e em sede executiva, por aplicação de critérios que transversalmente avaliam a inexistência de suspensões ou interrupções de prazos”» (sublinhados nossos). Segundo informação recolhida nas visitas inspetivas, “há cerca de 2 ou 3 anos foram introduzidos (e desde então funcionam) parâmetros no SEF para que a prescrição seja oficiosamente reconhecida, sem distinções quanto à natureza dos devedores ou da dívida325”. Os parâmetros introduzidos recorrem a elementos inseridos pelo ISS, a quem cabe registar factos interruptivos da prescrição. Face a participação intempestiva de dívida, o SEF opera a respetiva prescrição – os períodos de dívida prescrita figuram nos PEF, mas a “zeros” (quanto a valores). PEF há que nascem extintos, por prescrição (quando todos os seus períodos de dívida estejam prescritos) 326. Em regra, verifica-se em tempo real (quando a participação entra em SEF, instaurando PEF), “mas nem sempre, pois embora automática, por vezes a prescrição só opera diferidamente”. A prescrição, em direito tributário, é de conhecimento oficioso (i.e., não tem de ser invocada), o qual é associado, por lei327, à execução fiscal. Discutindo-se na jurisprudência e na doutrina se a prescrição também será de conhecer oficiosamente antes da execução (i.e., relativamente à liquidação da dívida), independentemente da posição que se acolha, a verdade é que não fica prejudicado o poder/dever de análise e reconhecimento da prescrição em fase pré-executiva (pelo ISS), a pedido do contribuinte (mediante invocação). Contudo, mesmo que invocada junto da entidade credora (ISS), a prescrição só é reconhecida em sede executiva (que não administrativa) – o ISS não a analisará, participando para execução dívida prescrita. Nesta linha, o ISS faculta, aos contribuintes que pretendem invocar a prescrição, formulário de requerimento de participação da dívida para execução fiscal.HHH Mais precisamente, o teor minutado e depois preenchido, é o seguinte: 325 Estranha-se a alegada “indistinção” (igual critério ou contemplação de todas as diferenças?), porquanto o regime de prescrição varia consoante a natureza da dívida – contributiva (5 anos a contar do vencimento do tributo) ou de prestações sociais a repor (5 anos a contar de interpelação para pagamento) –, e consoante o tipo de devedor (nos revertidos, os 5 anos contam-se a partir da emissão da certidão de dívida, i.e., desde a instauração do PEF contra a empresa devedora originária, e desde que na esfera desta a dívida não esteja prescrita). 326 Ainda são recebidas queixas, neste órgão do Estado, onde se conclui que o IGFSS voltou a exigir juros e custas isentos por regularização de QE no âmbito do PERES (programa especial de redução do endividamento ao Estado), com base na falta de pagamento de dívida corrente existente ao tempo do PERES, mas que, participada após a sua vigência, originava PEF extintos por prescrição, que já se verificara na vigência do PERES (logo, não exigível). 327 Artigo 175.º do CPPT (Prescrição ou duplicação de coleta): “A prescrição ou duplicação da coleta serão conhecidas oficiosamente pelo juiz se o órgão da execução fiscal que anteriormente tenha intervindo o não tiver feito”. 182 Sendo exclusivamente filtrada em sede executiva, a verdade é que, apesar de o SEF ter sido parametrizado para identificar dívida prescrita, “o sistema não abrange todas as situações, que carecem de análise posterior, casuística” – realidade bem documentada nas queixas apresentadas a este órgão do Estado. Dados recolhidos No questionário, recolheram-se os valores totais, em 2017 e em 2018, de dívida participada para execução, de dívida exequenda anulada e de dívida exequenda declarada prescrita – automaticamente (com a instauração) e por análise casuística (após citação). Estes dados correspondem a um “instantâneo” dos movimentos em apreço (em cada ano), em alternativa à aferição de anulações/prescrições por universos de dívida participada – realidade mutável e abrangendo vários anos (sobretudo em matéria de prescrições dependentes de análise, como se verá). 2017 Declarada prescrita DÍVIDA Participada Anulada Balanço % Automaticamente Por análise (pós citação) (Exequenda/€) (instauração PEF) Quotiz/Contrib Contrib. TI Aveiro 47.761.482,09 3.806.885,76 1.386.187,88 3.033,67 3.462,79 42.561.911,99 89,113 Beja 27.664.721,41 4.804.742,42 850.382,92 0 124,09 22.009.471,98 79,558 Braga 59.108.603,39 3.823.373,38 1.390.223,26 4.219,09 1.735,11 53.889.052,55 91,170 Bragança 14.687.152,16 870.830,83 856.945,28 372,27 372,26 12.958.631,52 88,231 Castelo Branco 16.803.155,22 2.062.100,93 1.185.983,47 0 319,44 13.554.751,38 80,668 Coimbra 28.343.009,16 4.299.973,36 1.068.153,85 0 611,21 22.974.270,74 81,058 Évora 10.637.621,08 598.253,02 204.969,72 0 2.605,82 9.831.792,52 92,425 Faro 37.515.752,76 5.176.927,09 2.319.866,11 858,33 2.047,43 30.016.053,80 80,009 Guarda 9.488.226,11 979.979,42 569.665,50 0 0 7.938.581,19 83,668 Leiria 65.718.720,21 4.019.372,08 1.156.563,30 114.919,69 3.137,69 60.424.727,45 91,944 Lisboa I 58.694.684,24 19.272.672,37 3.147.316,78 0 0 36.274.695,09 61,802 Lisboa II 223.904.473,07 174.306.012,07 2.467.136,70 227,45 0 47.131.096,85 21,050 Lisboa III 73.423.041,62 9.919.612,20 1.582.911,94 0 0 61.920.517,48 84,334 100 (Lx) 29.320.690,68 1.150.560,21 3.314.485,64 0 2.511,37 24.853.133,46 84,763 Portalegre 24.526.170,36 3.496.909,62 2.697.040,70 0 101,83 18.332.118,21 74,745 Porto I 60.572.019,73 7.569.971,73 1.975.283,87 0 3.415,85 51.023.348,28 84,236 Porto II 62.210.213,79 3.856.862,00 1.194.687,64 959,19 137,44 57.157.567,52 91,878 Santarém 34.061.087,64 3.462.491,28 1.630.793,07 0 2.264,09 28.965.539,20 85,040 Setúbal 46.441.701,31 2.899.213,95 4.710.945,82 0 0 38.831.541,54 83,614 Viana do Castelo 20.544.655,85 1.938.580,40 2.828.288,24 0 7.701,95 15.770.085,26 76,760 Vila Real 17.773.226,42 1.468.987,60 947.062,84 311,85 0 15.356.864,13 86,404 Viseu 37.128.070,88 4.473.338,42 1.393.392,46 0 0 31.261.340,00 84,199 TOTAIS 1.006.328.479,18 264.257.650,14 38.878.286,99 124.901,54 30.548,37 703.037.092,14 (100%) 26,260 % 3,863 % 0,012 % 0,003 % 70 % 30 % 38.878.286,99 155.449,91 (após citação) 39.033.736,90 183  2018 Declarada prescrita DÍVIDA Participada Anulada Balanço % Automaticamente Por análise (pós citação) (Exequenda/€) (instauração PEF) Quotiz/Contrib Contrib. TI Aveiro 49.417.494,22 4.667.449,94 627.649,43 17.570,46 186,13 44.104.638,26 89,249 Beja 60.773.520,56 36.691.377,52 370.360,02 0 124,09 23.711.658,93 39,016 Braga 64.175.087,20 5.019.591,77 582.857,93 0 843,97 58.571.793,53 91,269 Bragança 15.709.364,61 1.631.229,85 608.746,75 0 0 13.469.388,01 85,741 Castelo Branco 13.233.236,84 1.115.462,97 551.451,13 0 0 11.566.322,74 87,404 Coimbra 28.810.686,78 3.646.470,18 644.848,67 0 549,7 24.518.818,23 85,103 Évora 12.772.972,68 1.681.697,31 285.944,98 0 0 10.805.330,39 84,595 Faro 40.721.753,70 6.647.290,42 1.596.840,42 0 0 32.477.622,86 79,755 Guarda 10.379.479,57 1.752.942,91 391.676,30 0 0 8.234.860,36 79,338 Leiria 61.529.115,52 4.174.773,47 961.431,45 0 248,16 56.392.662,44 91,652 Lisboa I 57.013.397,15 19.520.718,20 700.721,57 0 0 36.791.957,38 64,532 Lisboa II 78.007.864,25 24.083.876,43 2.422.980,34 0 0 51.501.007,48 66,020 Lisboa III 69.804.611,85 15.623.578,48 5.738.342,87 0 0 48.442.690,50 69,398 100 (Lx) 33.494.608,62 6.442.687,19 3.014.362,09 0 744,53 24.036.814,81 71,763 Portalegre 30.041.371,80 9.480.833,31 437.493,95 0 0 20.123.044,54 66,984 Porto I 68.092.801,04 12.426.536,28 1.419.566,71 0 0 54.246.698,05 79,666 Porto II 65.291.637,78 4.216.188,81 1.320.655,35 0 0 59.754.793,62 91,520 Santarém 34.344.773,13 3.234.691,36 1.420.328,29 0 0 29.689.753,48 86,446 Setúbal 50.704.455,94 7.952.509,29 3.233.773,45 169,17 124,09 39.517.879,94 77,938 Viana do Castelo 20.285.360,66 2.475.143,35 705.472,73 0 0 17.104.744,58 84,321 Vila Real 20.638.016,98 3.600.505,44 800.964,76 0 186,13 16.236.360,65 78,672 Viseu 40.254.202,67 4.421.408,76 1.026.778,47 0 0 34.806.015,44 86,466 TOTAIS 925.495.813,55 180.506.963,24 28.863.247,66 17.739,63 3.006,80 716.104.856,22 (100%) 19,504 % 3,119 % 0,002 % 0,0003 % 77 % 23 % 28.863.247,66 20.746,43 (após citação) 28.833.994,09 Em 2017, o volume de dívida anulada ou declarada prescrita, em sede de execução, correspondeu a 30 % da que, no mesmo ano, foi participada para execução (pelo ISS) – cerca de 300 milhões de euros indevidos ou inexigíveis. Em 2018, as anulações e as prescrições representaram 23% dos montantes que, nesse ano, entraram em execução – cerca de 210 milhões de euros indevidos ou inexigíveis. Estes números não revelam a dimensão real do problema, salvo quanto às prescrições automáticas (operadas com a instauração dos PEF, em 2017 e em 2018), que necessariamente integram o universo de dívida participada no mesmo ano – quer as anulações (pelos CD, em resposta a PAD remetidos pelas SPE), quer as prescrições resultantes de análise casuística (das SPE), respeitam a dívidas participadas em qualquer ano, que, em 2017 ou 2018, foram concretizadas. Ou seja, apenas revelam a capacidade anual dos Serviços para as promover, que não o volume real das que ainda dependam de concretização – os dados recolhidos revelam que, tanto anulações como prescrições casuísticas, embora dependendo de entidades distintas (CD / SPE), importam morosidade excessiva. Assim, um balanço definitivo sobre que dívida, participada num certo ano, seria efetivamente exigível (depois de expurgada a inexistente e a prescrita), implicaria, no mínimo e sem certezas, um universo de consulta constituído por vários anos. Mesmo no que se mostra viável de analisar, e que ficará aquém da realidade, é impressionante o volume de anulações e de prescrições registado, quando comparado com o volume de dívida participada (nos anos de amostra) – i.e., constitui indício preocupante da grandeza que assumirá a participação de dívida inexistente ou prescrita. 184 No questionário, também foi solicitado o preenchimento do número de PEF findos por ano (2017 e 2018), discriminados por motivos de extinção/arquivamento328 – consoante o facto conducente329 à extinção do PEF – pagamento voluntário (por conta ou prestacional), penhora, anulação ou prescrição de dívida. 2017 MOTIVO (último facto, conducente à extinção do PEF) PEFs extintos Pag. Vol. Penhora Anulação Prescrição Outros Aveiro 15.186 1.867 2.235 1.742 537 21.567 Beja 8.591 165 1.794 735 355 11.640 Braga 20.780 1.580 3.571 1.719 548 28.198 Bragança 4.480 537 773 579 137 6.506 Castelo Branco 5.417 1.070 767 622 175 8.051 Coimbra 10.386 912 1.953 1.163 569 14.983 Évora 4.609 514 758 488 175 6.544 Faro 17.426 1.217 2.202 3.795 781 25.421 Guarda 5.045 552 681 551 108 6.937 Leiria 17.158 2.372 2.344 1.070 568 23.512 Lisboa I 21.409 1.905 3.249 999 1.455 29.017 Lisboa II 21.231 2.854 3.692 937 1.093 29.807 Lisboa III 578 39 141 126 5 889 100 (Lx) 15.321 2.329 1.311 2.088 92 21.141 Portalegre 7.679 665 1.191 431 338 10.304 Porto I 20.436 1.899 3.712 1.300 737 28.084 Porto II 17.620 1.404 3.363 1.462 423 24.272 Santarém 15.199 726 1.752 1.060 378 19.115 Setúbal 15.330 1.447 1.881 1.927 608 21.193 Viana do Castelo 7.292 458 1.251 634 208 9.843 Vila Real 8.458 827 1.332 741 313 11.671 Viseu 13.480 2.052 2.742 2.256 686 21.216 273.111 27.391 42.695 26.425 10.289 379.911 72 % 7% 11 % 7% 3% 2018 MOTIVO (último facto, conducente à extinção do PEF) PEFs extintos Pag. Vol. Penhora Anulação Prescrição Outros Aveiro 16.181 1.855 1.779 239 403 20.457 Beja 9.758 551 1.186 188 376 12.059 Braga 21.897 2.472 2.426 272 513 27.580 Bragança 4.562 568 674 170 126 6.100 Castelo Branco 6.274 822 657 187 193 8.133 Coimbra 11.738 1.224 1.872 159 644 15.637 Évora 5.605 627 486 79 162 6.959 Faro 21.465 1.946 2.343 611 620 26.985 Guarda 5.964 736 760 170 41 7.671 Leiria 20.375 1.170 1.641 301 617 24.104 Lisboa I 21.321 2.031 2.545 156 2.029 28.082 Lisboa II 21.806 1.574 2.655 169 1.701 27.905 Lisboa III 675 6 156 8 2 847 100 (Lx) 18.002 2.962 2.965 1.010 34 24.973 Portalegre 8.667 1.007 1.049 183 338 11.244 Porto I 21.355 2.197 1.900 419 475 26.346 Porto II 19.188 2.222 1.475 456 257 23.598 Santarém 18.594 239 1.426 536 252 21.047 Setúbal 20.503 930 1.740 902 400 24.475 Viana do Castelo 8.562 449 965 246 239 10.461 Vila Real 8.658 1.158 1.197 409 337 11.759 Viseu 15.258 2.355 2.182 528 673 20.996 306.408 29.101 34.079 7.398 10.432 387.418 79 % 8% 9% 2% 3% 328 Sendo motivo de arquivamento a declaração em falhas, este dado não foi facultado, porque "não existe no sistema extinção/arquivamento por este motivo" – repare-se, o mesmo sistema que não distingue, nas penhoras automáticas, entre PEF em fase de penhora e PEF com declaração em falhas. 329 “Quando a extinção/pagamento decorreu de vários factos (por ex., parte da dívida exequenda foi paga voluntariamente e outra parte foi paga por penhora de vencimento/pensão), contabilizar de acordo com a modalidade que permitiu pôr termo à execução (se o último pagamento foi voluntário, considerar que esse foi o motivo da extinção)”. 185 Os números baseiam-se apenas no ato extintivo (que poderá ter sido precedido de outros, distintos), mas não deixa de impressionar que as anulações constituam logo a 2.ª maior causa de extinção destes PEF (depois dos pagamentos voluntários, dominantes). Em ambos os anos, os PEF extintos por anulação de dívida superam o número dos concluídos por penhora (estas, sim, diligências próprias de uma execução fiscal). Em 2017, o número de PEF extintos por prescrição equivale ao dos findos através de penhora. PAD (Pedidos de Análise de Dívida) Estas vicissitudes geram a formulação de pedidos, pelos executados, invocando a inexistência ou a prescrição da dívida. A estes pedidos é dada a tipologia de PAD (Pedido de Análise de Dívida), que não têm efeitos suspensivos – a execução prossegue os seus trâmites, designadamente em matéria de penhoras. São apresentados às SPE e por elas registados (porque a dívida está em execução), mas depois têm que os remeter aos CD (porque lhes cabe a análise/decisão sobre a in/existência da dívida), cujo prazo de resposta, protocolado, é de 60 dias. Os PAD relativos a prescrição são analisados pelas SPE – centrando-se em atos interruptivos verificados no âmbito do próprio PEF. Estes PAD são registados por impulso do executado, ao contrário dos PAD registados por iniciativa das SPE, para instrução de oposições330 à execução. No âmbito do processo P/001/2016 (aberto por iniciativa deste órgão do Estado), o IGFSS reportou, em 27-10-2017, que “tem vindo a verificar-se uma diminuição do nº de pedidos de análise de dívida [PAD] apresentados pelos contribuintes no âmbito dos processos de execução fiscal”, totalizando 28.457 em 2015, 23.430 em 2016 e, em 2017, 16.417. Independentemente deste reporte, que o IGFSS atribuiu à implementação de novas funcionalidades, a verdade é que são recorrentes as queixas por omissão/morosidade na resposta aos PAD, pelo que na inspeção foram incluídos quesitos sobre este assunto. Antecedentes de PAD (desconhecidos) De acordo com a informação recolhida, se os executados não formularem PAD, em sede executiva, as SPE desconhecem, de todo, quaisquer antecedentes, designadamente:  Pedidos idênticos (sobre inexistência/prescrição da dívida) apresentados aos CD (antes da execução);  Reclamações de notas de reposição (de prestações sociais), também pré-executivas;  Pendência de impugnações judiciais (visando a ilegalidade do ato de liquidação da dívida) – que deveria ter efeito suspensivo, se prestada garantia331. 330 Recorde-se a manifesta inadequação desta tipologia (PAD), quanto às oposições, que em 20 dias devem ser remetidas a tribunal – prazo inconciliável com o protocolado para a resposta dos CD (60 dias). 331 Artigo 103.º/4 do CPPT. 186 Se e quando conhecida a pendência de uma impugnação judicial (através de PAD apresentado em execução), as SPE suspendem o PEF. Conhecida, pela entidade credora (ISS/CD), a pendência de impugnação judicial, a dívida não deixa de ser participada para execução – uma SPE recebe email do CD com advertência: “Procedemos hoje à participação de dívida do NIF…, alertando para o facto de que está pendente impugnação judicial”. A este propósito, a mesma SPE esclareceu que: Existe orientação do ISS no sentido de que “a apresentação de garantia para dívida impugnada deve ser feita em execução fiscal”. “Em miúdos, parece que os CD não sabem/querem calcular garantias, chutando para as SPE o seu cálculo (valor que é informado nas citações), i.e., participando dívida que não seria participada noutras circunstâncias”. Informação (sem efeito suspensivo) Equiparável a uma reclamação graciosa, o PAD não suspende a execução, salvo se prestada garantia332 – não há evidência alguma de que tal seja informado/promovido, neste tipo de pedidos. Neste contexto, as SPE visitadas foram questionadas sobre se o executado é informado da necessidade de prestação de garantia para suspender a execução – questão colocada, separadamente, ao responsável pela Coordenação e aos funcionários então afetos ao atendimento presencial. Todos os interpelados afirmaram que tal informação é prestada ao contribuinte – com a nuance de, em Lisboa, o PAD poder ser diretamente depositado na caixa de entrega de documentos, situação em que o executado não chega a contactar com o pessoal afeto ao atendimento presencial. Na lista de documentos que era entregue a cada SPE (para que os reunisse e disponibilizasse até ao termo da visita inspetiva), constavam arrolados os seguintes itens: Formulário/Modelo de requerimento de PAD (Pedido de Análise de Dívida) Folheto e/ou aviso (afixado) com a informação de que, na pendência de PAD, a execução só se suspende se for prestada garantia (169.º/2 CPPT) Minuta de resposta a contribuintes com a informação de que, na pendência de PAD, a execução só se suspende se for prestada garantia (id) Outros suportes com a informação de que, na pendência de PAD, a execução só se suspende se for prestada garantia (id) Foi facultado o modelo333 de PAD, que não inclui qualquer alusão/declaração de conhecimento dos efeitos não suspensivos deste ato e/ou da necessidade de prestação de garantia, para que o PEF se suspenda. Também foi disponibilizado modelo334 de reclamação quanto a dívida por prestações sociais (notas de reposição), igualmente sem a informação em causa – mas este esclarece que a reclamação “irá ser remetida para análise ao CD” e que o resultado será notificado. 332 Artigo 169.º/2 do CPPT (Suspensão da execução. Garantias): “A execução fica igualmente suspensa, desde que, após o termo do prazo de pagamento voluntário, seja prestada garantia antes da apresentação do meio gracioso (…), acompanhada de requerimento em que conste (…) a indicação da intenção de apresentar meio gracioso (…) para discussão da legalidade ou da exigibilidade da dívida exequenda”. 333 “Requerimento - Pedido de Análise de Dívida” (“IMP.PN.01.41, revisão 11, 16-03-2017”). 334 “Requerimento Reclamação - Prestações Sociais” ( “IMP.PN.01.75, revisão 8, 16-03-2017”). 187 Relativamente a minutas de resposta a contribuintes, foram 4 (de entre 11) as SPE que disponibilizaram este elemento (cópia de emails com informação pertinente):  A SPE de Coimbra – «em outubro de 2018 foi alterado o email da SPE relativo à receção de PAD, mediante aditamento da menção de que “o presente PAD não suspende a execução»;  A SPE de Vila Real – emails que acusam o registo do PAD e procedem à advertência em causa (um deles informando da necessidade de prestação de garantia);  A SPE de Santarém – email que acusa a receção de PAD, informando que será remetido para o CD e advertindo que o mesmo “não tem efeitos suspensivos na execução”;  A SPE de Viseu – que também inclui o prazo de resposta do CD (60 dias). Destaca-se, pela positiva, a SPE de Viseu, que documentou ter criado o seu próprio modelo de “Requerimento Genérico” (“não homologado pelos Serviços Centrais”), com a informação em apreço. Não foi detetado qualquer meio/suporte acessível ao público (cartaz, folheto) onde se informe o executado de que a apresentação de PAD, reclamação ou de qualquer outro tipo de requerimento, não suspende a execução, senão mediante prestação de garantia. Esta advertência devia constar nos modelos de PAD/reclamação. 188  Timings e qualidade de resposta (CD) Segundo as SPE visitadas, o tempo médio de resposta dos CD varia consoante o tipo de dívida – contribuições (PAD, com prazo protocolado, de 60 dias) ou prestações sociais (sem prazo protocolado) –, rondando os 30 a 60 dias, salvo em matéria de reposições, onde se aguarda por vários “meses ou anos”. TEMPO MÉDIO DE RESPOSTA do CD (ISS) Dívida contributiva Reposições - prestações sociais (PAD – protocolo de resposta até 60 dias) (Sem prazo protocolado) Coimbra 60 dias Muito superior (a 60 dias) 30 dias 3 meses a 2 anos Faro (1 semana, com penhora – sinalizado como “prioritário”) (1 semana, com penhora – sinalizado como “prioritário”) Leiria 30 dias Vários meses Lisboa I “nunca se sabe, é um poço sem fundo, são meses ou anos” Lisboa II “semanas, meses, anos” Portalegre 45 dias Porto I 60 dias Até 6 meses Santarém 30 dias Setúbal 60 dias 1 ano Vila Real 6 meses Viseu 30 dias MÍN-MÁX 1 semana – meses, anos (36 % das SPE: 30 dias) 3 meses – 2 anos No questionário nacional (22 SPE), solicitou-se o preenchimento do número total de PAD (de iniciativa dos executados) registados em 2017 e em 2018, a par do total dos respondidos até 30-04, de 2018 e 2019, respetivamente: nos 2 universos, quase 20 % apresentam pendências entre 4 meses e 1 ano e 4 meses. Registados Respondidos Registados Respondidos PAD em 2017 (pelo CD) % PAD em 2018 (pelo CD) % até 30-04-2018 até 30-04-2019 Aveiro 1.660 1.439 86,69 Aveiro 1.729 1.587 91,79 Beja 483 458 94,82 Beja 659 615 93,32 Braga 1.350 1.230 91,11 Braga 1.430 1.329 92,94 Bragança 332 266 80,12 Bragança 292 250 85,62 Castelo Branco 370 304 82,16 Castelo Branco 347 284 81,84 Coimbra 873 707 80,99 Coimbra 932 828 88,84 Évora 204 186 91,18 Évora 259 236 91,12 Faro 1.102 916 83,12 Faro 1.124 976 86,83 Guarda 402 347 86,32 Guarda 397 355 89,42 Leiria 1.449 1.332 91,93 Leiria 1.429 1.281 89,64 Lisboa I 1.491 1.219 81,76 Lisboa I 1.655 1.335 80,66 Lisboa II 1.291 1.129 87,45 Lisboa II 1.292 1.198 92,72 Lisboa III 25 16 64,00 Lisboa III 23 15 65,22 100 (Lx) 1.922 1.254 65,24 100 (Lx) 1.759 1.179 67,03 Portalegre 331 225 67,98 Portalegre 425 271 63,76 Porto I 1.814 1.366 75,30 Porto I 1.773 1.487 83,87 Porto II 1.651 1.190 72,08 Porto II 1.416 1.117 78,88 Santarém 810 610 75,31 Santarém 820 660 80,49 Setúbal 1.130 910 80,53 Setúbal 1.592 1.067 67,02 Viana do Castelo 663 563 84,92 Viana do Castelo 639 564 88,26 Vila Real 572 455 79,55 Vila Real 611 510 83,47 Viseu 1.007 882 87,59 Viseu 1.094 907 82,91 TOTAIS 20.932 17.004 81,23 % TOTAIS 21.697 18.051 83,20 % PENDENTES PENDENTES (até 1 ano e 4 meses) 3.928 18,77 % (até 1 ano e 4 meses) 3.646 16,80 % 189 Relativamente à qualidade das respostas, a maioria das SPE reputou de insuficiente ou deficiente a informação que é prestada pelos CD (ISS). Nas palavras de 1 SPE, “é frequente os funcionários do ISS não apreciarem devidamente os PAD – concluem a análise, mas sem apreciação da questão de fundo”, obrigando a “vários pedidos, sucessivos, para que o assunto seja efetivamente analisado”. “Em suma, muitos PAD são finalizados sem uma apreciação mínima por parte do ISS”. A título de exemplo, a mesma SPE já recebeu respostas a PAD com o seguinte teor: “não aceite, porque ultrapassado o prazo SIADAP”; “concluído por falta de resposta da equipa”. De acordo com a mesma SPE, no atendimento, tentam filtrar este tipo de informação, mas não evitam que esta má atuação do ISS dê origem a inúmeros atos inúteis. No entretanto, porque o PAD não tem efeitos suspensivos e o PEF prossegue os seus trâmites, são apresentados novos PAD, reiniciando-se o mesmo tipo de problema que, assim, se vai multiplicando. Prescrição Em matéria de prescrição, os PAD são analisados pelas SPE, sendo frequentes as queixas relacionadas com a morosidade, excessiva, da apreciação em causa – sempre a pedido dos executados, apesar de ser de conhecimento oficioso –, ou com a não restituição de valores penhorados, imputados a dívida prescrita. No que respeita à qualidade técnica destas análises, é recorrente a constatação (em documentação junta às queixas e recolhida na sua instrução) de que são utilizados:  Parágrafos minutados comuns (sobre legislação e jurisprudência), mas utilizados através de operações de corte/cola destituídas de sentido/enquadramento concreto, e sobrepondo soluções inconciliáveis;  Universo de factos/atos pretensamente interruptivos (da prescrição), totalmente desfasados da lei, que se repetem em SPE distintas. Por este motivo, nesta inspeção, para além da questão das restituições, cumpria averiguar, sobre a análise casuística das prescrições (das que não integram os parâmetros dos automatismos): se só é feita a pedido dos interessados, se é distribuída a juristas, se é genericamente morosa, e se existem orientações internas nesta matéria. As SPE analisam a prescrição só a pedido (não oficiosamente) – salvo quando rastreiam universos para declarações em falhas de devedores originários (analisam a prescrição na esfera dos responsáveis subsidiários). Uma coisa será omitir análises oficiosas, outra coisa será recusar análises oficiosas. Na intermediação instrutória de queixas, os Serviços Centrais recusavam aferir oficiosamente a prescrição de contribuições de TI, invocando que, nestes casos, o pedido seria condição necessária da análise em causa, pelos efeitos na carreira contributiva do devedor (leia-se, na respetiva pensão) – quando, por lei, a oficiosidade do conhecimento da prescrição não estabelece distinções. Questionadas, as SPE (à exceção da de Coimbra) afirmaram que não se pautam por tal critério, porquanto “os efeitos na carreira contributiva, advertidos, não condicionam a análise à formalização de pedido pelo TI”, pois “toda a prescrição é de verificação oficiosa”, ademais informando-se os interessados de que “podem sempre solicitar a instauração de PEF para pagamento desses períodos”. 190 Assim, a prática em causa limitar-se-á aos Serviços Centrais (quando interfiram neste assunto) e à SPE de Coimbra (“só com assinatura do próprio”). Totalizando quase metade das SPE, para além da de Faro não distribuir a jurista a análise de prescrição de devedor originário (só a de revertido, mais complexa), não cometem a jurista esta análise as SPE:  De Coimbra;  De Lisboa I, “porque não há juristas” Recorde-se, esta SPE não analisa prescrições desde que perdeu o outsourcing jurídico, em março de 2019 – declara em falhas em vez de analisar prescrição (prática que resulta dos próprios critérios centrais de declarações em falhas, conforme já relatado, que elegem dívida prescrita para o efeito);  De Portalegre – só a final, quando a proposta é submetida a despacho da Coordenadora (jurista);  De Setúbal (nunca teve jurista, senão desde janeiro de 2019, então a iniciar a sua formação). Questionadas sobre que matéria implica a análise mais morosa, na parte que caiba à SPE, a resposta das SPE visitadas foi unânime e sempre imediata: a prescrição, pela sua complexidade. A maioria das SPE afirmou que a análise demorará cerca de 30 dias, podendo alargar-se (para 60 dias ou mais) se solicitados elementos ao CD ou a outra SPE. 1 SPE afirmou que são feitas “sem grande prioridade, porque não dá dinheiro”. Outra SPE esclareceu que “a análise não é prioritária, a não ser que haja penhoras” – “sem penhoras, pode levar 2 a 3 anos” Acerca de orientações técnico-jurídicas, 1 SPE referiu que, “na sequência de uma recomendação do Tribunal de Contas, exigindo uma melhoria nos procedimentos atinentes a esta matéria, foi criado um Grupo de Trabalho, que não vingou, por falta de colaboração do ISS e do II, IP”. Na listagem de documentação solicitada nas visitas, incluíam-se diversos itens relativos a eventuais suportes de orientações nesta matéria (manual, guia, minutas, instruções, ofícios circulados, outros). As SPE disponibilizaram várias orientações centrais, relacionadas com o enquadramento jurídico da prescrição e com os procedimentos internos a adotar nesta matéria (pelos riscos envolvidos). Contudo, várias foram as SPE que incluíram instruções centralmente revogadas (em 2017), acrescendo que cada SPE apresentou o seu próprio/distinto arranjo de orientações (de entre o acervo central disponível). Os atos interruptivos (do prazo prescrição) elencados, naquelas orientações, parecem corretos. Assim, será assacável aos concretos instrutores e decisores (distritalmente) a invocação de atos de todo desprovidos de efeito interruptivo – porque não dados a conhecer ao devedor (por exemplo, a mera emissão de ordens de penhora ou de certidões de dívida), ou porque não emitidos pelo órgão da execução (por exemplo, comunicações dos bancos aos seus clientes, sobre penhoras). Entre os elementos facultados, também se constatou que 1 SPE (Lisboa I) emite instruções inaplicáveis – email remetido aos colaboradores em 29-03-2019, com o assunto “Prescrição - Acontecimentos a ter em conta - A verde o que compete ao IGFSS, IP”. Analisado o respetivo teor, são 3 os “acontecimentos” que suscitam dúvidas: 191  “Instauração de ação executiva” – manifestamente obsoleto (ainda do tempo do CPT);  “Declaração de insolvência” – cf. o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 557/2018, que declara a “inconstitucionalidade, com força obrigatória geral”, do artigo 100.º do CIRE se interpretado no sentido da suspensão do prazo prescricional na esfera do responsável subsidiário;  “Paragem do processo de execução fiscal por um ano” – esta determinação (49.º/2 da LGT)335 foi revogada pela Lei n.º 53-A/2006, de 29/12. Outra SPE (Coimbra), documentou email de 26-10-2018, remetido aos colaboradores, com a seguinte instrução: “nunca nos devemos pronunciar no atendimento sobre a prescrição, nem sobre o prazo (para salvaguardar a aplicação da lei no tempo), nem sobre atos interruptivos, etc”. Coimbra Faro Leiria Lisboa I ORIENTAÇÕES CENTRAIS (prescrição) documentadas pelas SPE Lisboa II Portalegre Porto I Santarém Setúbal Vila Real Viseu Informação 5/2012, de 14-03, e Despacho de 19-04, sobre Prescrição-Atos Interruptivos e - Suspensivos Circular Normativa 5/CD/2012, de 15-06, sobre Prescrição-Atos Interruptivos e Suspensivos - Orientação Interna (OI) 01/DGD/2012, de 21-06-2012, com o assunto Prescrição - (MOD.IGFSS.02.12, Revisão 0, 02-04-2012) – revogada pela OI 02/CD/17 OI 04/DGD/2012, de 28-09-2012 (MOD.IGFSS.02.12, Revisão 0, 02-04-2012) – atos interruptivos (administrativos, do ISS, praticados após instauração do PEF), ora a solicitar pelo - IGFSS, ora a comunicar pelo ISS, até/após a entrada em vigor da Circular Normativa Orientação Técnica (OT) 01/CD/2013, de 28-04 - Suspensão do Processo Executivo - (IGFSS.01.11, Revisão 3, 28-03-2013) OT 3/CD/2015, de 20-11, Prescrição-Registo na aplicação SEF – revogada pela OI 02/CD/17 - “Orientação Conjunta” do IGFSS e do ISS, de 01-12-2015, sobre Prescrição Procedimentos, à luz das recomendações dirigidas àqueles Institutos, em 2010, pelo Tribunal de Contas e pela Inspeção Geral do MESS, “normalizando procedimentos que visam reduzir o risco associado à declaração da prescrição” – incluindo: 336 -  Prescrição de dívida na fase administrativa ;  Prescrição de dívida, pelo sistema, aquando da instauração;  Atos interruptivos da contagem do prazo de prescrição identificados e reconhecidos pelo IGFSS e pelo ISS, para parametrização pelo II,IP. Email de 24-11-2017, sobre Registo de notas de processo sobre prescrição em SEF - OI 02/CD/17, de 04-12-2017, do DGD, Prescrição - Registo na aplicação SEF (IMP.IGFSS.01.11, - Revisão 3, 31-05-2017), que revoga a OI 1/DGD/2012, de 21-06, e a OT 03/CD/15, de 20-11 OT 2/CD/2018, de 15-05, Declaração de insolvência de pessoas coletivas - prossecução dos PEF relativamente ao responsável subsidiário – «de harmonia com o artigo 100º, do CIRE, “a - sentença de declaração da insolvência determina a suspensão de todos os prazos de prescrição e de caducidade oponíveis pelo devedor, durante o decurso do processo”» InfoDívida n.º 19, de 15-11-2018, Suspensão do prazo prescricional dívidas revertidos, com sumário (e link) do Ac. do Tribunal Constitucional n.º 557/2018 – inconstitucionalidade do - 100.º do CIRE quando interpretado no sentido de que a declaração de insolvência suspende o prazo prescricional das dívidas imputáveis ao responsável subsidiário 335 “A paragem do processo por período superior a um ano por facto não imputável ao sujeito passivo faz cessar o efeito previsto no número anterior [interrupção da prescrição], somando-se, neste caso, o tempo que decorrer após esse período ao que tiver decorrido até à data da autuação”. 336 Ponto I a) e b): “Em fase anterior à instauração do PEF, compete aos CD do ISS reconhecer e declarar, a pedido dos respetivos devedores, a prescrição total ou parcial da dívida à SS; Quando se trate de dívida de contribuições e o CD conclua que se encontra total ou parcialmente prescrita, após proferir despacho de declaração de prescrição, participa a dívida ao IGFSS (…). A participação da dívida prescrita deve-se ao facto de o sistema informático apenas permitir o registo da prescrição em SEF (…)”. 192 Por último, perguntou-se às SPE se restituiriam valores penhorados, imputados a dívida prescrita (assim reconhecida pela SPE), caso o executado o requeresse. RESTITUIÇÃO (requerida pelo executado) – valores penhorados, imputados a dívida prescrita SIM NÃO Coimbra √ Faro √ ● “Não sei, pois temos 1 caso (de pedido de anulação de DUC coercivo), a que a Sede não respondeu” Leiria “O que se faz é a transferência, desses créditos, para a conta corrente do contribuinte” Lisboa I √ “Dependeria da altura em que foi analisada a prescrição”, “tal análise só é feita em dívida ativa”; Lisboa II ● “Não sabe se os Serviços Centrais anulariam o DUC coercivo, pois esta SPE nunca o solicitou nestas circunstâncias” Portalegre √ Porto I √ Santarém √ Setúbal ● Porque “a prescrição foi declarada a posteriori” (sic) – são as “instruções superiores” Vila Real √ Viseu √ Todas as SPE mencionam o procedimento de anulação do DUC coercivo (atrás apenas associado a revertidos, sem conta corrente no ISS), enquanto a SPE de Leiria alude à transferência do crédito (originado pela prescrição) para o ISS – que, nestes casos (de conta corrente no seu seio), compensa o crédito do executado com obrigações contributivas futuras (salvo intervenção deste órgão do Estado). Na premissa, errónea, de que o ato de reconhecimento será constitutivo ou pressuposto da prescrição (como se esta só se verificasse na data em que é emitido o ato), as SPE de Lisboa II e Setúbal:  Se a extinção da dívida (/PEF), por penhora, verificar-se antes da conclusão da análise da prescrição, já não retirarão quaisquer efeitos do que se conclua (como dívida prescrita);  Se a prescrição for invocada depois dessa extinção, já não a analisarão. Ou seja, alegadamente a coberto de instruções centrais, estas SPE não procedem à restituição dos valores penhorados (imputados a dívida prescrita), apesar de a prescrição verificar-se no seu tempo, próprio e alheio à data em que seja reconhecida – tardiamente, por não ser detetada oficiosamente (como deveria), por só ser analisada a pedido e por tal análise ser excessivamente morosa. Anulação total de dívida (CD) e anulação de custas (SPE) Na instrução de queixas, é recorrente a constatação de que, anulada totalmente uma dívida, por inexistente, e promovida a restituição dos pagamentos efetuados (coercivos ou voluntários), fica em falta o valor que foi imputado a custas do PEF. Nestes casos, o PEF nunca deveria ter sido instaurado, pelo que as custas não são devidas pelo executado. Sistematicamente, este órgão do Estado teve que promover a restituição (também) dessas custas, motivo pelo qual se indagaram, nesta inspeção, as causas que obstam ao seu normal (e devido) processamento. 193 De acordo com as SPE, em caso de anulação total da dívida, em conta corrente, pelo ISS337, tal anulação gera uma correspondente, no SEF, em tempo real. Entre as maiores dificuldades ou problemas, 1 SPE enunciou o da «insuficiência da informação associada às anulações em SEF, que muitas vezes são integradas sem comunicação prévia, só figurando a expressão “anulação” no histórico dos trâmites, sem imediato acesso ao objeto/motivo da anulação (“decisão da entidade credora”, apenas)». As SPE podem tomar conhecimento destas anulações através de consulta de listagens centrais (PEF extintos por anulação), ou “tropeçando” no PEF em causa (expressão utilizada por 1 SPE). SPE há que normalmente são alertadas pelos CD com que interagem (numa base regular) – estranhamente, com base nas informações recolhidas em cada uma das SPE de Lisboa, o mesmo CD, comunicando as anulações à de Lisboa I, não as comunica à de Lisboa II. Outras SPE só são interpeladas diretamente, a este propósito, se/quando:  O contribuinte requer a restituição dos valores (penhorados/pagos) que foram imputados à dívida anulada;  O CD ou o contribuinte solicitam a anulação das custas (operação que cabe às SPE, tratando-se de valor adstrito à sede executiva, alheio à entidade credora). SPE - TOMADA DE CONHECIMENTO (ANULAÇÕES TOTAIS de dívida, pelo CD/ISS) Regular (via CD) Fortuita (por pedido do Executado / CD) Coimbra CD / contribuinte Faro Email do CD Leiria CD / contribuinte Lisboa I Email do CD Lisboa II O CD não remete emails com essa informação Portalegre Email do CD Porto I CD / contribuinte Santarém CD / contribuinte Setúbal CD / contribuinte Vila Real CD / contribuinte Viseu Email do CD Em SEF, a informação relativa à anulação da dívida integra a sua data, o montante anulado e o motivo – de entre os tipificados:  “Pagamento” – que se reportará a tributo/reposição pagos antes da instauração do PEF;  “Decisão da Entidade Credora” – que se referirá à inaplicabilidade do tributo/reposição;  “Medida Especial” – regularização verificada sob condições excecionais (por exemplo, RERD, PERES). Tomando conhecimento através de email do CD, nele constam estes elementos – estranhou-se a menção, por uma SPE, de que o CD aí também esclarece “se o pagamento ocorreu antes da instauração do PEF”. Isto parece admitir a hipótese de o ISS receber pagamentos338 já depois de participada a dívida para execução. 337 A propósito de dívidas inexistentes, segundo 1 SPE, na última reunião de articulação de procedimentos (IGFSS-ISS) falou-se na eventual implementação de um procedimento de notificação, do ISS ao contribuinte, antes da participação da dívida para execução (/instauração de PEF). 338 Pagamentos por conta/voluntários, ou assim também são classificadas as deduções por compensação? 194 Aparentemente, o acesso a estes dados é mediato, uma vez que, segundo 1 SPE, o “ideal seria figurar a natureza da dívida, o período e o motivo específico da decisão de anulação, sem que a SPE tivesse que recorrer a diferentes menus/ecrãs para aceder a essa informação (no atendimento, por exemplo, que se quer expedito)”. Conhecida a anulação total da dívida, a par dos dados associados, as SPE foram questionadas sobre se restituíam oficiosamente os valores pagos/penhorados, no âmbito da execução, e imputados a QE e juros (de dívida inexistente):  A maioria das SPE fá-lo aquando do conhecimento desse facto – para efeitos de restituição, procedem à transferência do crédito para o ISS;  As SPE de Coimbra, Lisboa II e Santarém só agem a pedido do interessado. Quanto aos montantes (pagos/penhorados) que haviam sido imputados a custas do PEF, confirmou-se a existência do problema indiciado na análise e instrução de queixas. Apesar de totalmente anulada a dívida, pelo ISS (QE e juros), e apesar de tal anulação refletir-se em SEF (no PEF), não se verifica uma anulação automática de custas, em sistema. Sem a sua anulação, não se gera o crédito correspondente, a restituir ao executado (via ISS, para onde as SPE transferem o respetivo crédito). As SPE têm que proceder à anulação manual das custas, recorrendo a diferentes métodos, designadamente:  1 SPE «usa uma “manigância”, por não poder anular custas num PEF extinto, pelo que insere um valor fictício de custas adicionais (por exemplo, €0,01), para ressuscitar o PEF e, então, anular o valor correto de custas (mais €0,01) e, finalmente, transferir para o ISS esse mesmo valor (desta, sem €0,01)»;  Noutra SPE, “se o CD pedir formalmente a anulação das custas, a SPE encaminha superiormente para se autorizar a reativação do PEF”, só depois procedendo às diligências de anulação manual. “Na prática, o ISS só consegue anular a dívida associada a QE e juros, pelo que o crédito gerado em SEF fica sempre aquém do total a restituir, faltando as custas. Só quando o contribuinte reclama, é que a SPE analisa e procede à anulação, manual, das custas (gerando crédito em SEF e transferindo-o para o ISS)”. Ou seja, se/quando percecionem que o ISS operou uma anulação total da dívida – dependendo do tipo de relação/colaboração que tem com o CD –, as SPE (pelo menos 3) nem sempre promovem, por sua iniciativa, a restituição dos valores penhorados/pagos e imputados à dívida (inexistente, mas executada). Fazendo-o sempre a pedido do interessado, só se/quando este constate que o crédito informado não corresponde ao total do que teria a receber (do que lhe foi penhorado/pagou para sustar penhoras), só requerendo também a restituição do diferencial (correspondente às custas), é que as SPE adotam diligências – a anulação manual das custas (numa SPE, ainda precedida de pedido e autorização superior de reativação do PEF extinto), para que se gere o crédito equivalente. Acresce o atrás relatado (na parte das restituições), a saber, os créditos destes interessados (à exceção dos revertidos), executados por dívida inexistente, são transferidos para o ISS, o qual: aos contribuintes não os restitui (retém-nos para compensação com contribuições futuras, salvo intervenção deste órgão do Estado); aos beneficiários de prestações sociais, restituindo tais créditos, fá-lo ao fim de “anos”. 195 IV. CONCLUSÕES 1. INSTALAÇÕES E CONDIÇÕES DE TRABALHO (págs. 30-32 do Relatório) Embora todas as SPE visitadas sejam acessíveis a público com mobilidade reduzida, o mesmo não acontece na ótica dos funcionários: nas SPE de Coimbra, Viseu e Lisboa I e II (que partilham o edifício com as SPE 100 e Lisboa III) dificilmente se pode equacionar a contratação de pessoas com mobilidade reduzida, devido aos degraus/escadarias que separam os espaços de trabalho do exterior. Nas SPE de Leiria e Viseu inexistem instalações sanitárias adaptadas a pessoas com mobilidade reduzida, prejudicando funcionários e utentes. As restantes SPE, embora não disponham de instalações sanitárias adaptadas reservadas aos funcionários, dispõem desses equipamentos na zona de atendimento ao público. As condições de trabalho dos funcionários demandam melhorias que em alguns casos deveriam assumir natureza prioritária: foi o caso da SPE de Santarém e ainda é o caso da SPE de Leiria, a primeira por um problema ao nível da (má) qualidade do ar circulante e a segunda com o sistema de ar condicionado avariado desde meados de 2015, situação especialmente crítica no verão. As SPE de Faro, Setúbal e Vila Real não estão dotadas de espaço adequado/suficiente para acomodar adequadamente o número de funcionários que ali exercem funções. Relativamente à privacidade no atendimento dos utentes, impõem-se melhorias nas SPE de Setúbal, Viseu, Lisboa I e Lisboa II (que partilham o atendimento, também com as SPE 100 e Lisboa III). 2. RECURSOS HUMANOS (págs. 33-38 do Relatório) Os dados recolhidos e as informações prestadas pelas SPE (todas, não apenas as visitadas) apontam no sentido da escassez de recursos humanos em geral e de juristas em especial. A análise dos dados recolhidos não revelou ligação direta entre o número de funcionários (incluindo juristas) e a produtividade/eficiência de cada SPE pelo que, embora se acompanhe a ideia de que são necessários reforços nesta área – com especial enfoque nos que tenham formação jurídica –, seria também importante repensar a forma de organização e trabalho de cada SPE, eventualmente replicando o modelo utilizado nas mais eficientes e revendo também estratégias como a da importação/exportação de PEF entre SPE, cujos inconvenientes parecem suplantar eventuais vantagens. Um bom domínio das normas que regem as execuções fiscais, bem como das especificidades existentes em matéria de SS, é essencial ao aumento de produtividade dos serviços, pelo que a par do reforço quantitativo de meios humanos é essencial apostar na formação profissional especializada dos funcionários das SPE. 3. SISTEMA INFORMÁTICO (págs. 39-48 do Relatório) A quantidade e a exigência técnica do trabalho a cargo das SPE demanda que estas se encontrem dotadas de meios informáticos que sejam verdadeiras ferramentas auxiliares do seu trabalho, sendo urgente repensar a atual multiplicidade de aplicações, a funcionar em diferentes plataformas, bem como permitir/agilizar a acessibilidade dos funcionários a toda a informação essencial à gestão dos PEF. A interconexão com as bases de dados da AT e do IRN afigura-se importante mas, acima de tudo, apresenta-se como absolutamente essencial que a informação gerida pelo ISS, relevante para a tramitação dos PEF, seja direta e integralmente acessível pelas SPE. 196 Por fim, é inevitável lançar a questão de saber se é financeiramente viável que o Estado continue a investir separada e simultaneamente em sistemas informáticos que visam um mesmo fim: AT e SS (via IGFSS) têm competências idênticas para a cobrança coerciva de dívidas, fazem-no através do mesmo procedimento (execução fiscal), regulamentado pelas mesmas normas (salvo especificidades pontuais) e nenhuma sinergia se deteta, na relação entre estes dois mundos. 4. ATENDIMENTO AO PÚBLICO (págs. 48-59 do Relatório) O atendimento presencial mediante marcação prévia deveria ser incrementado, por ser tendencialmente mais cómodo para o utente (que evita filas de espera) e para os serviços (que podem prever antecipadamente o fluxo de trabalho), sendo importante assegurar que os pedidos de agendamento pudessem ser formulados telefonicamente, para evitar prejudicar os executados info-excluídos, aspetos, estes, que foram assegurados na sequência das sugestões formuladas em sede de audição prévia. Quanto ao atendimento telefónico, é essencial que seja disponibilizado pelo menos nas SPE “importadoras” – i.e., as que recebem PEF de contribuintes residentes na área territorial de outra SPE –, situação em que esse atendimento, telefónico, compensará a impossibilidade ou a extrema dificuldade de os executados em questão beneficiarem de atendimento presencial. Esta será mais uma ocasião, a par de outras aludidas ao longo do Relatório, em que se justificará repensar a bondade da solução de “importação e exportação” de PEF entre SPE. Atenta as diferentes realidades geridas por cada SPE, desde logo induzidas pela sua localização geográfica, poderá ser difícil a implementação de um único esquema de atendimento (presencial e à distância) que a todas sirva de igual forma. Na reflexão que se faça sobre o tema – para a qual aqui apenas se deixam algumas pistas –, convirá ter presente que o atendimento (presencial ou à distância) pode dar um importante contributo à eficácia e celeridade na tramitação processual. Formação profissional específica na área do atendimento também não deverá ser descartada, por se tratar de atividade desgastante e com papel fundamental na aproximação entre serviços e executados, o mesmo é dizer, entre Estado e cidadãos. 5. GESTÃO DOS PROCESSOS DE EXECUÇÃO FISCAL 5.1. ORGANIZAÇÃO DOS PROCESSOS (págs. 59-65 do Relatório) A adoção de um verdadeiro sistema de gestão processual que integre todos os trâmites e documentos dos PEF é essencial a uma gestão eficiente do trabalho das SPE. 5.2. TRAMITAÇÃO DOS PROCESSOS a) Notificações e Citações (págs. 66-81 do Relatório) (i) Notificação de Valores em Dívida O direito à informação e o direito de defesa dos executados sairiam reforçados se as NVD permitissem identificar os processos apensos e as custas devidas por processo, bem como se fosse possível a obtenção de NVD reportadas a datas passadas e não apenas à data da respetiva emissão. 197  (ii) Notificação para Audição Prévia Revela-se essencial rever e uniformizar as minutas de NAP, de requerimento de reversão e de requerimento para o exercício de audição prévia, compatibilizando-as com a legislação em vigor, de modo a informar cabalmente o contribuinte, evitando, a todo o custo, induzi-lo em erro. (iii) Citação Revela-se também essencial rever e uniformizar as minutas de citação, de modo a que contenham todas as menções legalmente obrigatórias e de forma a assegurar clareza e rigor nas informações a prestar ao executado. A citação deve ser sempre acompanhada de NVD certificada, devendo ainda proceder-se à repetição da citação nos casos legalmente exigíveis. b) Penhoras (págs. 81-129 do Relatório) (i) Penhora de saldos de contas bancárias – termo de validade e embargos de terceiro É importante que as minutas de penhora de saldo de conta bancária remetidas às instituições financeiras sejam alteradas, evitando-se que subvertam o regime legal aplicável em matéria de preferência na escolha da(s) conta(s) a penhorar. Mais premente, porém, é a consciencialização – pelos Serviços Centrais e pelas SPE – de que a penhora ordenada é válida apenas por 1 ano e de que a sua não renovação, findo esse prazo, invalida toda e qualquer penhora/cativação posterior, legitimando pedidos de restituição do valor transferido, por parte do executado. (ii) Penhora de créditos e penhora de rendimentos É urgente uniformizar e atualizar as minutas de penhora de rendimentos, adaptando-as à legislação em vigor. (iii) Mínimos de impenhorabilidade e redução ou isenção de penhora As SPE não podem demitir-se do exercício de competências que o CPC atribui ao órgão da execução, desde logo a possibilidade de, excecionalmente, reduzir ou determinar a isenção temporária de penhora (artigo 738.º/6 do CPC). Enquanto órgão da execução, é também às SPE que cabe apreciar a prova produzida pelo executado, de que o valor depositado em determinada conta bancária é impenhorável atenta a respetiva proveniência (artigo 739.º do CPC) e, se comprovada essa impenhorabilidade, é o órgão da execução que deve notificar o banco do cancelamento ou redução da penhora. (iv) Cancelamento Os cancelamentos automáticos de penhoras de saldos de contas bancárias carecem de aperfeiçoamento, desde logo para passarem a ser rastreáveis/comprováveis pelo IGFSS e, por outro lado, para que se encontre o necessário equilíbrio entre a rapidez/eficiência do cancelamento automático e a assiduidade e acuidade da informação sobre cativos a transferir (ou não), desde logo mediante revisão da data a incluir nas ordens de cancelamento. (v) Imputação dos valores penhorados É essencial reduzir o tempo que medeia entre a transferência, para o IGFSS, dos valores cativos pelos bancos e a imputação de tais valores à dívida. 198  (vi) Restituição de remanescentes de penhora versus outras restituições Esta inspeção permitiu confirmar o que já há muito se intuía: o ordenamento jurídico nacional carece de um regime – especial, para a SS, ou transversal a todos os setores do Estado – que consagre prazos de restituição de valores indevidamente entrados nos cofres da SS/ do Estado, bem como a obrigatoriedade de pagamento de juros indemnizatórios aos cidadãos que, para além desse prazo, permaneçam privados de valores que lhes pertencem. Quanto às normas que já fixam prazos para restituição e às que já preveem o pagamento de juros por atraso na restituição de valores indevidamente pagos, é essencial que os serviços da SS pugnem pelo respetivo cumprimento. Neste segmento, incluem-se as restituições de remanescentes de penhora, a efetuar se, volvidos 30 dias sobre a extinção do PEF, não tiverem sido aplicados noutras dívidas (artigo 81.º/1 e 2 do CPPT), e as restituições decorrentes da anulação de atos de natureza tributária praticados pela SS (artigo 43.º da LGT, sobre o pagamento de juros). (vii) Penhora de bens – reversão e declaração em falhas Não constitui prática do IGFSS proceder a penhoras de imóveis, situação que deve ser alterada, em especial quando seja ponderada a reversão da dívida. De facto, o legislador faz depender a reversão da fundada insuficiência de bens penhoráveis do devedor principal, pelo que não é legítimo avançar para a reversão (ou, sequer, o seu projeto) antes de o órgão da execução ter esgotado os meios ao seu alcance para detetar – e, sendo caso disso, penhorar – bens do devedor originário, nomeadamente bens imóveis e bens móveis sujeitos a registo. Em matéria de reversões, revela-se ainda importante investir no reforço/melhoria de outros atos que devem precedê-la: para além da busca por património do devedor originário, é importante identificar corretamente o gerente de direito, tal como é importante analisar cuidadosamente a prova produzida pelo gerente de direito que, nomeadamente logo em sede de audição prévia, sustenta não ter sido gerente de facto no período a que se reporta a dívida. c) Compensações e imputação dos valores compensados (págs. 130-134 do Relatório) Saúda-se a alteração legislativa de junho de 2019 que veio determinar a suspensão do PEF nas situações em que a dívida de contribuições de TI esteja a ser regularizada por compensação, no seio do ISS, mas urge definir o critério que deverá estar subjacente à opção de cobrança do ISS, ao qual cabe a tarefa de elaborar e divulgar orientações pelos serviços (CD e CNP), de modo a que estes saibam quando enveredar pela compensação e quando participar a dívida para execução, evitando decisões distintas em casos análogos. Relativamente aos PEF que se encontravam pendentes à data da entrada em vigor da referida alteração legislativa, é essencial que ISS e IGFSS comuniquem entre si de forma célere e eficiente para que se apure, em cada caso, o valor total já pago (seja por via de compensações, seja no âmbito do PEF), assim se conhecendo – e dando a conhecer ao interessado, sempre que este o solicite – o valor que permaneça ainda em dívida. d) Planos prestacionais (págs. 135-162 do Relatório) É importante atualizar e uniformizar a informação disponível nas SPE sobre tetos/limites das prestações a ter em conta na celebração de planos prestacionais, bem como fazer cessar a prática, ilegal, de consagrar “mínimos por prestação”. 199  (i) Pedido e deferimento É importante diminuir o tempo que medeia entre o pedido e o deferimento do plano prestacional, bem como complementar e uniformizar a minuta de ofício de notificação do deferimento do plano. Deve continuar a investir-se tempo e meios na missão de assegurar que o executado é sempre informado de que o deferimento de plano não impede a transferência de valores cativos ao abrigo de penhora de saldo de conta bancária previamente concretizada. As queixas que continuam a chegar à Provedoria de Justiça a este respeito, a par da baixa percentagem de SPE que logra documentar a disponibilização dessa informação ao executado, não permitem que se considere este assunto resolvido/ultrapassado. (ii) Garantia – dispensa e isenção ou redução de garantia As SPE devem ter sempre presente a diferença entre dispensa de garantia e isenção de garantia: a primeira depende, apenas, do valor da dívida no PEF em que é solicitado o plano prestacional. Isto é, o executado só tem de requerer e provar que preenche os requisitos para a isenção de garantia quando o valor da dívida não tenha feito operar, desde logo, a dispensa de garantia. Crê-se que o maior rigor nesta distinção essencial, entre dispensa e isenção de garantia, trará consequências benéficas para os executados (escusados de provar os requisitos para a isenção quando estão dispensados da garantia) e para os serviços (que poderão poupar recursos e tempo preciosos na análise de pedidos de isenção desnecessários). (iii) Instruções de pagamento Na notificação de deferimento do plano prestacional deve ser incluída informação clara e completa sobre todas as formas possíveis de pagamento das prestações acordadas. (iv) Incumprimento A notificação do deferimento do plano prestacional deve incluir informação clara e completa sobre os regimes de incumprimento aplicáveis. A falta de pagamento de 3 prestações sucessivas ou 6 interpoladas não equivale a incumprimento definitivo do plano com prestação de garantia enquanto não for efetuada a notificação do executado para regularização em 30 dias. Todas as SPE devem assegurar tal notificação, sob pena de serem inválidas as rescisões dos planos e, consequentemente, ilegais as penhoras subsequentes. Para o cumprimento desta formalidade essencial será necessário que o sistema informático esteja apto a emitir DUC com validade de 30 dias. e) Oposições à execução (págs. 162-179 do Relatório) O tratamento das oposições à execução carece de orientações centrais claras e adequadas, tendentes, não apenas ao cumprimento do prazo de 20 dias que vem sendo sistemática e substancialmente ultrapassado pelas SPE, mas também à definição dos procedimentos a adotar – e a evitar – na análise das oposições, de modo a torná-la mais rigorosa e eficiente, evitando atos desnecessários, ilegais ou inúteis. O executado não pode ficar refém do órgão da execução, assistindo-lhe o direito de ver o assunto remetido ao Tribunal competente em 20 dias (corridos). 6. DÍVIDA PARTICIPADA (ISS) versus PAD (prescrição) e anulação de custas (págs. 180-195 do Relatório) A participação de dívida para cobrança coerciva deve ser efetuada, pelo ISS, de forma responsável e cuidada: é impossível garantir que toda a dívida participada seja, efetivamente, devida, mas há muito a 200 fazer na melhoria do sistema de triagem prévia da dívida a participar. A falta dessa triagem prévia leva a que sejam alocados recursos – humanos e materiais, ambos escassos – a diligências de cobrança coerciva que nunca deveriam ter lugar. A participação de dívida inexistente penaliza os serviços e os cidadãos/contribuintes não devedores e em nada contribui para aproximar o Estado dos cidadãos, nem para a gestão eficaz dos recursos públicos. Cumulativamente com o reforço da triagem prévia à participação da dívida, a cargo do ISS, também o IGFSS e as SPE podem melhorar a qualidade técnica e o tempo de análise de questões como a da prescrição das dívidas – seja quando é invocada pelo executado, seja quando oficiosamente analisada, nos casos em que a deteção/reconhecimento da prescrição escapa aos automatismos do sistema. Crê-se que o II,IP terá papel determinante na concretização destas melhorias. Considerações finais Num Estado Social, que assegura o pagamento de pensões com base nas contribuições da população ativa, e que assiste à possibilidade de colapso do sistema, pela diminuição demográfica desta população, face à maior longevidade da não ativa, o mínimo seria acautelar que, no universo disponível, a eficiência de cobrança seja otimizada tanto quanto possível. Com perplexidade, constata-se a exiguidade de investimentos em recursos humanos (no IGFSS e, aparentemente, também no ISS, com reflexos na gestão do primeiro) e em sistemas informáticos (no II,IP), onde os prejuízos tanto abrangem a sustentabilidade das prestações sociais, em geral, como os direitos e garantias dos executados, objeto de sistemático (e até institucionalizado) atropelo, no que, afinal, também deveria ser um Estado de Direito. A dimensão da realidade que carece de melhoria no universo inspecionado é de tal ordem que apenas duas alternativas parecem viáveis: ou se retoma o sistema que vigorou até 2001, previamente à criação das SPE, voltando-se a atribuir à AT competência para a cobrança coerciva de dívidas à SS, ou se investe intensivamente na criação de condições que permitam ao IGFSS, ao ISS e ao II,IP atuar de forma concertada e direcionada para uma cobrança eficiente e consentânea com os direitos dos cidadãos. Não cabe à Provedora de Justiça definir qual a melhor opção de entre as duas assinaladas, mas não pode também este órgão do Estado, depois de tomar conhecimento da realidade descrita no presente Relatório, deixar de suscitar a questão, nem pode, tão pouco, deixar de demandar que à análise e decisão da mesma seja conferida a importância, a atenção e a dignidade de que é merecedora: cobrar tudo o que é devido, mas apenas o que é devido, será a única forma de conciliar eficiência na cobrança com respeito pelos direitos dos cidadãos. Lisboa, 8 de junho de 2020 A Assessora, Alexandra Sousa 201  V. FICHA TÉCNICA Coordenação Geral Elsa Dias – Coordenadora Coordenação das visitas de inspeção, tratamento de dados e elaboração do Projeto de Relatório Alexandra Sousa – Assessora Visitas de inspeção Alexandra Sousa – Assessora António Magalhães – Assessor Fátima Martins – Assessora Luís Pereira – Assessor Revisão geral do Projeto de Relatório André Barata – Assessor VI. NOTAS DE FIM Destaques do Contraditório A Contraditório IGFSS: “…esta matéria está devidamente sinalizada e em acompanhamento pelo Departamento de Gestão e Administração deste Instituto, para implementação das alterações que se revelam prementes”. B Contraditório IGFSS: “Quanto ao problema do ar condicionado na SPE de Leiria continuamos a insistir junto do CDSS de Leiria tendo-se o IGFSS disponibilizado para fazer diretamente a intervenção necessária por forma a que o problema esteja resolvido antes do verão”. C Contraditório IGFSS: “No caso da SPE de Santarém a mesma foi provisoriamente transferida, em abril de 2019, para instalações no lEFP daquela cidade, sendo que o espaço antes partilhado com o CDSS está a ser intervencionado com obras que visam resolver as anomalias detetadas”. D Contraditório IGFSS: “…as SPE gerem 496.453 contribuintes, que têm associados 3.131.106 processos de execução”. E Contraditório IGFSS: “De forma a melhor otimizar os recursos, o IGFSS tomou a decisão de distribuir contribuintes de SPE que tinham maior volumetria associada de contribuintes/processos e recursos reduzidos, a outras que tendo a seu cargo menos contribuintes, teriam uma maior capacidade instalada. Esta opção visou também uniformizar o número de contribuintes/ processos adstritos a cada SPE equilibrando a respetiva taxa de esforço”. F Contraditório IGFSS: “Sendo certo que esta opção terá os seus constrangimentos, as vantagens da mesma são claramente superiores atendendo às volumetrias envolvidas e à necessidade de utilização da capacidade instalada de forma mais eficiente”. 202 G Contraditório IGFSS: “De forma a colmatar alguns dos constrangimentos o sistema informático está a ser desenvolvido para que reflita esta realidade de competências distribuídas. Assim, num futuro próximo, toda a documentação de SEF será emitida da SPE competente em razão da distribuição efetuada, passando as SPE que receberam terminações a ter os mesmos acessos a informação de gestão extraída da aplicação. Será também facilitada toda a troca de correspondência com os contribuintes que desde o início saberão qual a SPE competente para tratar do seu processo”. H Contraditório IGFSS: “As secções de processo de Lisboa II, III e SPE 1OO, Castelo Branco e Guarda não têm mandatários nos seus mapas de pessoal. Para colmatar esta necessidade de recursos qualificados, em novembro de 2019, foi aprovado em Conselho Diretivo a abertura de procedimentos para contratação de 19 Juristas, 16 dos quais mandatários, para as Secções de Processo”. I Contraditório IGFSS: “Atualmente, existem no Departamento de Gestão da Dívida 37 mandatários a nível nacional, dos quais 8 são coordenadores e 11 são solicitadores, a que acrescem 20 colaboradores com formação Jurídica”. J Contraditório IGFSS: “A Direção de Recursos Humanos limitou-se a comunicar a última formação realizada por cada um dos trabalhadores, independentemente do ano da sua frequência, (…), a leitura a fazer é a de que dos 238 colaboradores todos, à exceção destes (8 e 20) tiveram a ultima ação de formação no ano 2019 (…). Mas também tiveram ações de formação em 2017 e em 2018, apenas não se prestou tal informação porque a mesma não foi questionada. Neste sentido, e com vista a uma clarificação da situação, remete-se em anexo quadro com a informação do número de trabalhadores por SPE que frequentaram as ações de formação no período considerado”. K Contraditório IGFSS: “Estão previstas formações em execuções fiscais para todos os colaboradores entrados entre Janeiro de 2018 e a presente data, a realizar no ano 2020 (já adiadas as de março e abril devido ao Estado de Emergência) logo que as contingências sociais o permitam”. L Vide Nota J (acima, no antepenúltimo parágrafo desta página). M Contraditório II,IP: “…os subsistemas Identificação e Qualificação (IDQ) e SICC (ao contrário do indicado trata-se da conta corrente de prestações) e o GC (conta corrente de contribuições) são da responsabilidade do parceiro ISS”. 203 N Contraditório II,IP: “O subsistema CDF é uma consulta, de acesso restrito, e que apenas retrata informação remetida pela AT, não tem negócio implementado, que é um módulo auxiliar à atividade dos vários organismos, desde que para tal seja concedido o perfil de acesso”. O Contraditório II,IP: «No caso dos subsistemas referidos nesta inspeção, quer o sistema de Execuções Fiscais (SEF), quer o Módulo Integrado de Penhoras (MIPE) – que visa substituir o SAG no âmbito das penhoras – (SAG: Sistema de Apoio à Gestão criado, gerido e mantido diretamente pelo IGFSS sem intervenção do Instituto de Informática, que, à data, se encontra completamente obsoleto no que à tecnologia diz respeito, não existindo inclusive no mercado capacidade instalada para intervir nesta “plataforma” como é por vós referida), portanto aqui sim um contributo válido para aquilo que é designado como “manta de retalhos” (pág. 40)». P Contraditório IGFSS: “Efetivamente ainda não existe uma conexão direta entre conta corrente de GC/SICC geridos pelo Instituto de Segurança Social e o SEF gerido pelo IGFSS, no entanto têm sido desenvolvidas formas de articulação entre os dois institutos”. Q Contraditório II,IP: “O Sistema de Informação da Segurança Social é apenas uma plataforma tecnológica. O que existe, como em quase todos os sistemas de informação com uma dimensão semelhante, são outras ferramentas de suporte à atividade diária, como será o caso da ferramenta de gestão documental citada”. R Contraditório II,IP: “Não nos cabendo tecer qualquer comentário sobre a organização/dependências das SPE, uma pergunta pode ficar no ar: como é que se pretenderia evitar a referida dispersão, com um negócio com esta dimensão, complexidade e competências próprias? ” S Contraditório II,IP: «Ora, “…entidades distintas…”: aqui sim, temos a orgânica do MTSS/SESS que na medida das várias competências do organismo/entidades/regiões autónomas, são os responsáveis por ditar os requisitos de negócio dos assuntos que superintendem, que se traduzem nas várias aplicações cuja gestão dos dados são da inteira responsabilidade de cada uma delas. Outra coisa não poderia acontecer». T Contraditório II,IP: “…crucial, para toda a atividade da Segurança Social, importa referir que muita da informação que reside no IDQ, é recolhida de sistemas fonte, isto é, existe troca de informação com outros organismos (os responsáveis pela mesma) que enriquecem diariamente o IDQ. A saber: para as pessoas coletivas, a informação dos MOE no momento da constituição/alteração e extinção vem da justiça na medida Simplex M59 – interoperabilidade de pessoas coletivas, sujeitas e não sujeitas a registo comercial. É certo que os utilizadores têm funcionalidades para melhorar esta qualidade de dados, e que a mesma deve sempre ser objeto de melhoria continua. Salvo melhor opinião, não se pode afirmar que o sistema é falível”. U Contraditório IGFSS: “Em SEF, entrou em funcionamento o processo CIMO-PDF (…) passou a ficar disponível aos utilizadores: a imagem do documento remetido ao contribuinte (inicialmente sem o código de barras do registo CTT) e após alguns dias o documento (1º retorno) apresentará esse código de barras; a imagem do AR digitalizado, quando a notificação tenha ocorrido com AR. Este novo processo acabou com as divergências entre modelo de citação retirado manualmente de SEF e aquele que era expedido de forma centralizada. O objetivo é estender este processo a outros documentos extraídos de SEF de forma a que toda a documentação emitida fique disponível para consulta e impressão pelos utilizadores (…) o processo executivo será facilmente constituído em caso de necessidade, designadamente para remessa a Tribunal Administrativo e Fiscal, sem necessidade de recurso a SAG ou a pedidos aos serviços centrais”. V Contraditório II,IP: “Desde novembro de 2019 que as citações dos executados de processos da competência do IGFSS, são efetuadas recorrendo ao módulo CIMO-PDF, sendo as imagens das citações expedidas e dos respetivos AR, integradas no SISS e disponíveis para consulta de forma integrada no SEF, deixando de ser integradas no SAG”. 204 W Contraditório II,IP: «Quanto ao SAG, trata-se de um subsistema gerido e mantido inteiramente pelo IGFSS (…) estando em curso atividades que levarão ao seu encerramento deixando de haver o constrangimento indicado. (…) As penhoras bancárias que estão a ser geridas pelos módulos SEF e MIPE (desde maio de 2019), são objeto de levantamento automático por parte do sistema, pelos motivos de “Extinção do Processo” e “Celebração de Acordo de Regularização”». X Contraditório IGFSS: “Em maio de 2019 entrou em funcionamento o Sistema MIPE (Módulo Integrado de Penhoras)”, sendo que “as interações em MIPE têm efeitos imediatos em SEF, permitindo aos utilizadores verificarem o estado das penhoras ordenadas”. Y Contraditório II,IP: “…a situação descrita não é de todo compatível com a avaliação anual do nosso parceiro IGFSS, relativamente aos serviços disponibilizados. Acresce que de acordo com o relatório de avaliação da satisfação dos parceiros de 2019, (…), o IGFSS classifica (…) em 5 (nota máxima) o grau de cobertura da área de negócio suportada pelo SEF”. Z Contraditório II,IP: “…não só a gestão diária é de cada organismo competente, como a definição de requisitos para implementar determinada funcionalidade/aplicação também. Igualmente a definição de prioridades de implementação. Todos os recursos são finitos, os do Instituto de Informática também, e por isso têm que ser geridos de forma criteriosa”. AA Contraditório II,IP: “…a situação descrita não é de todo compatível com a avaliação anual do nosso parceiro IGFSS, relativamente aos serviços disponibilizados. Acresce que de acordo com o relatório de avaliação da satisfação dos parceiros de 2019 (…), e numa escala de 0-5, o IGFSS classifica o sistemas que utiliza em 5 para: resolução de incidentes, disponibilidade da aplicação e tempo de resolução de pedido de serviço”. BB Contraditório IGFSS: “Nas SPE de Braga, Lisboa e Porto o atendimento por marcação prévia está implementado desde 2014, tendo sido recentemente alargado a todas as outras SPE”. CC Contraditório IGFSS: “Em março último possibilitou-se ainda ao contribuinte agendar o seu atendimento presencial através da linha de atendimento do Departamento de Gestão da Dívida 300 036 036 e não só através do portal da Segurança Social”. DD Contraditório IGFSS: “…do ponto de vista do atendimento, o contribuinte pode contactar por email ou por telefone a SPE competente”… EE Contraditório IGFSS: “…do ponto de vista do atendimento, o contribuinte (…) poderá dirigir-se à SPE que lhe seja mais conveniente e ser atendido presencialmente”… FF Contraditório IGFSS: “Durante o presente ano iniciou-se a substituição dos computadores disponibilizados para o atendimento presencial de forma a tornar mais rápido o acesso às aplicações necessárias”. GG Contraditório IGFSS: “Está ainda em vias de implementação, em todas as Secções de Processo, a versão de smartdocs V4, que visa promover a organização do arquivo digital de todos os processos executivos, passando a estar disponível neste formato todas as entradas e saídas de documentação”. HH Contraditório IGFSS: “O próximo passo será iniciar o processo automático de 2ª citação para todos os contribuintes em que tal seja legalmente necessário”. II Contraditório IGFSS: “Está nesta data prestes a entrar em produção em MIPE uma nova funcionalidade que permitirá também a gestão da penhora de vencimentos (…) com interação com as entidades empregadoras via SSD”. 205 JJ Contraditório IGFSS: “Em maio de 2019 entrou em funcionamento o Sistema MIPE (Módulo Integrado de Penhoras), que passou a gerir todas as penhoras de saldos bancários ordenadas a partir dessa data”. KK Contraditório IGFSS: “Este novo módulo veio permitir um maior controlo sobre todo o processo de penhora, permitindo às instituições bancárias inclusive, na SSD, relacionarem-se diretamente com o IGFSS, sendo-lhes disponibilizada informação atualizada das penhoras ordenadas, pedido de cativos, levantamentos de penhora e valor em dívida ao momento”. LL Contraditório IGFSS: “No que respeita à imputação de valores penhorados, informa-se que foi fixado, para este ano, às SPE um objetivo de imputação dos valores coercivos entrados e geridos na aplicação SAG, medindo o tempo médio dessa aplicação, bem como para tratamento do respetivo histórico”. MM Contraditório IGFSS: “…o IGFSS tem desenvolvido esforços no sentido de dar cumprimento ao artigo 81º do Código de Procedimento Tributário que estabelece prazo para restituição dos remanescentes em execução fiscal, mas esse cumprimento está dependente da automatização do processo de restituição para a qual caminharemos”. NN Contraditório IGFSS: “Este ano foi também fixado às Secções de Processo um objetivo relativo ao "Tempo médio de resposta a pedidos de restituições". OO Contraditório ISS: “…caso o contribuinte não aceite a compensação em valores futuros de contribuições, o ISS, I.P procede à restituição pretendida”. PP Contraditório ISS: “…este apuramento é ainda feito de forma manual, pois os valores pagos através da pensão, estão residentes na aplicação do CNP, e os valores pagos em sede de execução fiscal, estão residente no SEF, não transitando para a conta corrente onde se encontra espelhada a situação contributiva/dívida. Acresce que parte da dívida, ou a totalidade, pode continuar ativa em conta corrente, em virtude da falta de integração dos créditos resultantes das deduções feitas pelo CNP.” QQ Contraditório ISS: “Para otimizar este processo, para além da solução legislativa que veio resolver a maioria das situações, encontram-se em curso desenvolvimentos no sistema de informação da segurança social, nomeadamente no Sistema Integrado de Pensões”. RR Contraditório ISS: “…os acordos da competência do ISS, I.P têm características específicas e regras apertadas, pelo que não se adequam a todas as situações existentes. (…). Sempre que exista a possibilidade de elaborar acordos em fase pré-executiva, esses acordos são elaborados pelo ISS, I.P e propostos ao contribuinte como forma de regularização. Ocorrendo incumprimento do acordo efetuado junto do ISS, I.P, a dívida é objeto de participação ao IGFSS, I.P, tendo o contribuinte a possibilidade de fazer novo acordo prestacional em sede de processo executivo”. SS Contraditório IGFSS: “…em 18/04/2019 entrou em produção uma nova funcionalidade na SSD que permite (…) requerer e ter a aprovação imediata online de um plano prestacional. Os destinatários desta funcionalidade são os contribuintes com dívida total em execução fiscal inferior a 100.000€ e com processos (e apensos) que cumpram os seguintes requisitos: dívida inferior a 5.000€ por processo e apensos no caso das pessoas singulares; dívida inferior a 10.000€ por processo e apensos no caso das pessoas coletivas sem historial de incumprimento nos processos suscetíveis de requerer plano prestacional, nem suspensões ou contenciosos ativos”. TT Contraditório IGFSS: “…relativamente ao universo de 14.549 planos prestacionais, relativos a 13.350 contribuintes com data despacho a partir de 01-01-2020, o n.º de dias úteis que mediou entre a data de pedido do contribuinte e o despacho foi de 4,9 dias úteis. O tempo médio entre o pedido do contribuinte e o 206 registo do plano é de 2,4 dias úteis. Foram considerados pedidos de acordo prestacional entrados nos diferentes canais, exceto via Segurança Social Direta (SSD), uma vez que aí o deferimento é imediato”. UU Contraditório IGFSS: “…têm estado a ser revistas as instruções de trabalho relativas aos planos prestacionais (…). Estas alterações visam essencialmente (…) fazer a distinção clara entre dispensa e isenção de garantia (…)”. VV Contraditório IGFSS: “…têm estado a ser revistas as instruções de trabalho relativas aos planos prestacionais, aí se incluindo (…) a notificação de deferimento (…). Estas alterações visam essencialmente atualizar a legislação relativamente ao cálculo da garantia, bem como relativamente à consequência da falta de apresentação da mesma (…)”. WW Contraditório IGFSS: “Para o contribuinte o pedido via SSD [pedido online de plano prestacional] permite: (…) o registo automático da dispensa”. XX Contraditório IGFSS: “…têm estado a ser revistas as instruções de trabalho relativas aos planos prestacionais, aí se incluindo (…) a notificação de deferimento (…). Estas alterações visam essencialmente (…) direcionar os contribuintes para a emissão de documentos de cobrança na SSD (…)”. YY Contraditório IGFSS: “…têm estado a ser revistas as instruções de trabalho relativas aos planos prestacionais, aí se incluindo o impresso de requerimento de plano prestacional (…). Estas alterações visam essencialmente (…) clarificar as condições da rescisão dos planos prestacionais”. ZZ Contraditório IGFSS: “…têm estado a ser revistas as instruções de trabalho relativas aos planos prestacionais, aí se incluindo (…) a notificação de deferimento (…). Estas alterações visam essencialmente (…) clarificar as condições da rescisão dos planos prestacionais”. AAA Contraditório IGFSS: “Está prevista para 2020 a implementação da expedição centralizada de notificações nos termos do artigo 200º do CPPT, aproveitando as funcionalidades da SSD para emissão do documento de cobrança pelo contribuinte, que efetuará o pagamento quando (dentro do prazo que lhe é concedido de 30 dias) entender”. BBB Contraditório ISS: “…embora o prazo acordado entre ISS, I.P e IGFSS, I.P para análise dos PAD (Pedidos de Análise de Dívida) seja de 60 dias, está estabelecido entre os 2 Institutos que os PAD associados a oposições, bem como a penhoras, têm prioridade face a todos os outros. Ou seja, nem sequer lhes é estabelecido qualquer prazo para resposta, sendo os mesmos respondidos com urgência quanto ao tratamento da situação que os motiva”. CCC Contraditório IGFSS: “Face à evolução histórica do número de recursos humanos nas Secções de Processo (negativa por um largo período de tempo), nomeadamente Juristas e mandatários, a par de morosidade na articulação com o Instituto de Segurança Social, IP, foram-se acumulando pendências em diversas SPE”. DDD Contraditório IGFSS: “…com vista à recuperação das pendências existentes, foi fixado um objetivo para recuperação dos processos pendentes”. EEE Contraditório IGFSS: “Por forma a evitar-se o aumento das pendências no âmbito da remessa de oposições Judiciais ao Tribunal Administrativo e Fiscal, foi fixado às SPE para o ano de 2020 um objetivo em BSC (aplicação que monitoriza os objetivos fixados anualmente) que acautela esse envio no prazo de 20 dias úteis”. FFF Contraditório IGFSS: “No caso das oposições, reclamações e embargos cumpre apreciar o mérito das petições e de acordo com essa apreciação, revogar o ato nos termos do artigo 208.º do Código de Procedimento e Processo Tributário (CPPT) ou remeter as oposições para o Tribunal competente quando considere que não assiste razão ao contribuinte”… 207 GGG Contraditório ISS: “Para obviar os problemas identificados, a Segurança Social implementou um processo de melhoria de qualidade de dados, através da entrega de declarações de remunerações via SSD e o consequente “barramento” de declarações com erros (ex. enquadramentos, taxas, etc). Este processo veio melhorar significativamente a qualidade da dívida à segurança social e consequente diminuição da taxa de reclamações apresentadas (de 51% no início do processo para uma taxa atual de 3%)”. HHH Contraditório ISS: “…o ISS, I.P analisa, de facto, a prescrição em fase pré-executiva caso a mesma seja invocada. Acontece, porém, que ainda não existe funcionalidade no SISS para anotar a prescrição em conta corrente, situação que está a ser alvo de desenvolvimento por parte do II,IP. Por isso, de forma a que a mesma fique anotada como prescrita, a dívida é participada a SEF, após despacho de prescrição emitido pelo Centro Distrital”… 208