Portaria n.º 13/2007

Portaria n.o 13/2007 I II III de 4 de Janeiro o i « 1 mm . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0,1 0,2 0,3 Pela Portaria n. 1022/2001, de 22 de Agosto, alterada 1 mm ‹ i « 1 cm . . . . . . . . . . . . . 0,2 0,4 0,6 pela Portaria n.o 1033-DX/2004, de 10 de Agosto, foi renovada até 14 de Janeiro de 2007 a zona de caça associativa da Herdade da Charneca (processo Nos metros articulados, a junção deve ser feita de n.o 31-DGRF), situada no município de Moura, con- modo a não provocar erros, para além dos supramen- cessionada à Associação de Caçadores para o Fomento cionados, superiores a 0,3 mm para a classe II e a 0,5 mm Cinegético e Piscícola Monte da Fonte dos Arcos. para a classe III. Entretanto, a entidade concessionária veio requerer Materiais a sua renovação. Cumpridos os preceitos legais, com fundamento no 3.1 — Os materiais utilizados nas medidas devem ser disposto no artigo 48.o, em conjugação com o estipulado concebidos por forma que as variações de comprimento na alínea a) do artigo 40.o e no n.o 2 do artigo 164.o, resultantes das variações de temperatura até ± 8oC em do Decreto-Lei n.o 202/2004, de 18 de Agosto, com as torno da temperatura de referência não excedam o valor alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.o 201/2005, do erro máximo admissível. Isto não se aplica às medidas de 24 de Novembro, manda o Governo, pelo Ministro das classes S e D, caso o fabricante entenda que devem da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, ser aplicadas correcções de dilatação térmica aos valores o seguinte: observados, sempre que necessário. 1.o Pela presente portaria é renovada, por um período 3.2 — As medidas fabricadas com material cujas de seis anos, a concessão da zona de caça associativa dimensões sejam susceptíveis de se alterar material- da Herdade da Charneca (processo n.o 31-DGRF), 38 Diário da República, 1.a série — N.o 3 — 4 de Janeiro de 2007 abrangendo vários prédios rústicos sitos na freguesia fissional, só é permitido quando os mesmos se apre- de Póvoa de São Miguel, município de Moura, com sentem devidamente identificados e credenciados, nos a área de 1569 ha, conforme planta anexa à presente termos definidos no presente despacho. portaria e que dela faz parte integrante, e que exprime 2 — A credenciação é obtida mediante registo dos uma redução de área concessionada de 254 ha. DIM junto do Instituto Nacional da Farmácia e do 2.o A presente portaria produz efeitos a partir do Medicamento (INFARMED) promovido pelos titu- dia 15 de Janeiro de 2007. lares de autorizações de introdução ou colocação no Pelo Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento mercado de medicamentos ou de produtos de saúde Rural e das Pescas, Rui Nobre Gonçalves, Secretário ou seus representantes, nomeadamente, nos termos de Estado do Desenvolvimento Rural e das Florestas, do artigo 8.o do Decreto-Lei n.o 100/94, de 19 de em 5 de Dezembro de 2006. Abril, a quem os DIM estejam vinculados juridica- mente por força de contrato. 3 — No acto do registo dos DIM, os laboratórios titulares de autorização válida de introdução no mer- cado de medicamento apresentarão: a) Certidão, emitida pela conservatória do registo comercial, comprovativa da sua existência jurídica, caso se trate de pessoa colectiva, ou bilhete de iden- tidade, cartão de eleitor ou número de identificação fiscal, caso se trate de pessoa singular; b) Lista nominativa, em formatos papel e electró- nico, dos DIM que, em sua representação, realizarão visitas a estabelecimentos e serviços do SNS donde constem os respectivos nomes completos e o domicílio profissional, quando este não coincida com o do laboratório; c) Declaração, emitida pelo laboratório, relativa a cada DIM atestando a sua qualificação e a formação profissional adequada prevista na lei; d) Indicação da pessoa do laboratório a quem será facultado o acesso ao registo dos DIM que o repre- sentam, na listagem referida no n.o 5. 4 — O registo dos DIM é informatizado e proces- sa-se até 31 de Janeiro do ano para que se pretende o acesso, devendo os laboratórios comunicar ao INFARMED, no prazo de 10 dias, todas as alterações TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ao registo, de forma a mantê-lo actualizado. 5 — O INFARMED manterá a lista dos DIM e respectivos laboratórios permanentemente actuali- Acórdão n.o 666/2006 — Processo n.o 1031/2004 zada nos termos do n.o 4. Essa lista conterá os ele- Acordam no plenário do Tribunal Constitucional: mentos estritamente necessários para a correcta iden- tificação profissional dos DIM, nomeadamente o número de registo atribuído, e que será disponibi- A — Relatório lizada no sítio do INFARMED na Internet. 1 — Requerente e objecto do pedido: 6 — As regras relativas ao registo informático pre- 1.1 — O Procurador-Geral da República, invocando visto no n.o 2 e de acesso de terceiros à lista dis- o disposto nos artigos 281.o, n.os 1, alínea a), e 2, alí- ponibilizada na Internet são fixadas pelo conselho nea e), da Constituição da República Portuguesa (CRP), de administração do INFARMED, de acordo com 51.o da Lei n.o 28/82, de 15 de Novembro (LTC), e os princípios do acesso reservado às mesmas e do 12.o, n.o 1, alínea c), do Estatuto do Ministério Público, respeito pelo disposto na legislação relativa à pro- aprovado pela Lei n.o 60/98, de 27 de Agosto, requereu tecção de dados pessoais. a apreciação e declaração, com força obrigatória geral, 7 — Cada laboratório só poderá realizar até seis da inconstitucionalidade de todas as normas que inte- visitas por ano a cada estabelecimento ou serviço do gram o regulamento contido no despacho n.o 2837/2004, SNS. de 8 de Janeiro, do Ministro da Saúde [regula o acesso 8 — Independentemente do laboratório que repre- dos delegados de informação médica aos estabelecimen- sentem, o número máximo de visitas diárias permitido tos e serviços do Serviço Nacional de Saúde (SNS), é de dois DIM em cada serviço hospitalar e de três incluindo hospitais S. A. e extensões dos centros de DIM nos restantes casos previstos neste despacho, saúde]. não sendo admissível, em cada visita, a representação 1.2 — As normas objecto do pedido dispõem o de mais de um laboratório por cada DIM. seguinte: 9 — Em regra, cada DIM só poderá visitar 10 pro- «1 — O acesso a estabelecimentos do SNS por fissionais de saúde por dia, podendo este limite ser parte dos DIM, no exercício da sua actividade pro- ultrapassado em caso de realização de sessões de Diário da República, 1.a série — N.o 3 — 4 de Janeiro de 2007 39 informação colectiva, entendendo-se como tais as que nários e agentes do SNS é passível de procedimento abranjam, no mínimo e em simultâneo, 5 profissionais disciplinar. de saúde. 18 — Verificando-se o incumprimento do presente 10 — Excepcionalmente, o director do estabeleci- despacho e das regras dele emergentes por parte de mento ou serviço do SNS, ou outrem designado por um DIM, o director do centro de saúde ou o director este, pode, nas condições previstas no n.o 11, autorizar clínico, no caso de hospitais, notificará de forma cir- a realização de visitas para além do disposto nos cunstanciada a ARS competente no prazo de 10 dias, números anteriores, em particular nos seguintes casos: a qual informará de imediato o laboratório respectivo e a APIFARMA. a) Quando se verifique a introdução de novas tera- 19 — A ARS, uma vez recebida a notificação do pêuticas ou de diferentes tecnologias de saúde; incumprimento referido no número anterior, proce- b) Quando, por parte dos profissionais de saúde, derá à audição por escrito do alegado infractor e, se mostre necessário obter esclarecimentos sobre tera- após analisar a situação, decide qual o período de pêuticas ou tecnologias de saúde. tempo de interdição de acesso aos estabelecimentos e serviços do SNS, para o DIM e o laboratório res- 11 — A autorização acima referida é precedida de ponsáveis, consoante a gravidade da situação. parecer do INFARMED, o qual deverá ser presente 20 — Nos casos previstos nos números anteriores, ao director do centro de saúde ou ao director clínico, o laboratório representado pelo DIM é considerado no caso de serviços hospitalares. co-responsável. 12 — O local e horário de atendimento, bem como 21 — De acordo com o previsto nos números ante- os demais elementos a este relativos e referidos no riores, a sanção a aplicar pela violação das regras presente despacho, são fixados, em termos genéricos, constantes do presente despacho implica a perda do pelo responsável máximo do serviço onde vai ocorrer direito de acesso do DIM e do laboratório por si a visita, de acordo com as seguintes regras: representado aos estabelecimentos e serviços do SNS, a) As visitas devem ter lugar em local próprio e até ao máximo de três anos, sendo os mesmos excluí- adequado ao fim a que se destinam, não podendo dos da lista a que se referem os n.os 2 a 4. realizar-se em serviços de urgência ou de atendimento 22 — A decisão prevista no número anterior deve permanente ou em serviços de internamento, bem ser homologada pelo Ministro da Saúde e comunicada como de consulta se em período de atendimento; ao INFARMED no prazo de 30 dias, bem como aos b) As visitas dos DIM devem ter lugar fora do responsáveis pelos estabelecimentos e serviços do horário assistencial, preferencialmente no fim do SNS, ao DIM e ao laboratório responsáveis e à período de atendimento das consultas, na parte final APIFARMA. das sessões clínicas ou de reuniões de profissionais 23 — Para efeitos do disposto no número anterior, que ocorram e que possam ser aproveitadas para o a decisão de interdição de acesso deve ser objecto referido fim; de carregamento informático, em local apropriado do c) Em qualquer caso, as visitas dos DIM não podem sítio do INFARMED na Internet, para efeitos de con- interferir com qualquer tipo de actividade médica ou trolo e disponibilização a todos os estabelecimentos assistencial. e serviços do SNS. 24 — O direito de acesso previsto no n.o 1 não 13 — A marcação de visitas é feita previamente depende do pagamento de qualquer verba. junto do pessoal administrativo que o respectivo res- 25 — Para efeitos do corrente ano, o registo pre- ponsável máximo do serviço indicar, de modo a asse- visto nos n.os 2 e 3 será efectuado até 30 dias após gurar a sua programação semanal, ficando registados a entrada em vigor do presente despacho. os dados de identificação dos DIM, bem como do 26 — É revogado o despacho n.o 9630/2001, de 11 laboratório que representam. de Abril, publicado no Diário da República, 2.a série, 14 — A lista semanal das visitas é afixada em local de 8 de Maio de 2001.» adequado por forma que todos os profissionais de saúde do serviço dela possam ter conhecimento e é 2 — Fundamentação do pedido: objecto de carregamento informático, pelo mesmo Em abono do seu pedido, o Procurador-Geral da pessoal, em local apropriado do sítio do INFARMED República alegou, em síntese, o seguinte: na Internet, para efeitos de controlo e disponibili- zação a todos os estabelecimentos e serviços do SNS. «O despacho do Ministro da Saúde n.o 2837/2004, 15 — Os estabelecimentos e serviços do SNS pode- de 8 de Janeiro, visa regular o acesso dos delegados rão desenvolver as regras contidas no presente des- de informação médica (DIM) aos estabelecimentos pacho através de regulamentação interna, mediante e serviços do Serviço Nacional de Saúde (SNS), homologação pelo conselho de administração da incluindo os hospitais S. A. e as extensões dos centros administração regional de saúde (ARS) respectiva, de saúde, com vista a garantir o necessário equilíbrio no respeito pelos princípios ora estabelecidos. entre a necessidade de divulgação da informação 16 — A aplicação do presente despacho e das médica e o regular e eficaz funcionamento daqueles regras dele emergentes está sujeita a auditoria a rea- estabelecimentos e serviços. lizar de forma sistemática e aleatória pelo Ministro Para a realização de tal finalidade, consagra-se um da Saúde. acesso credenciado e programado daqueles profissio- 17 — O não cumprimento do presente despacho nais, expresso na exigência de identificação e creden- e das regras dele emergentes por parte dos funcio- ciação dos DIM para acederem aos serviços, fixando 40 Diário da República, 1.a série — N.o 3 — 4 de Janeiro de 2007 o número de visitas admissíveis e as regras vigentes prevista quanto ao regime geral do ilícito contra-or- quanto ao número de profissionais de saúde a visitar denacional e disciplinar deverá ser transposta e apli- diariamente, bem como os critérios reguladores do cável a todo o direito sancionatório público.» local, horário de atendimento e respectiva marcação. Prescreve-se, seguidamente, o regime sancionató- Conclui o Procurador-Geral da República no sentido rio aplicável ao não cumprimento do aludido des- da inconstitucionalidade do despacho do Ministro da pacho e regras dele emergentes, expresso na previsão Saúde n.o 2837/2004, de 8 de Janeiro. do período temporal de interdição de acesso aos esta- 3 — Resposta do Ministro da Saúde: belecimentos e serviços do SNS, para o DIM e labo- Notificado para responder, veio o Ministro da Saúde ratório responsável, até ao máximo de três anos sustentar a não inconstitucionalidade do despacho, apre- (n.os 18 a 23 do despacho). sentando, em síntese, os seguintes fundamentos: Tal despacho tem a natureza de regulamento, na medida em que contém regras jurídicas, gerais e abs- O acesso que está em causa no despacho n.o 2837/2004 tractas, editadas no exercício da função administra- não é a entrada e permanência nos espaços dos esta- tiva, dotado de inquestionável eficácia externa quanto belecimentos e serviços do SNS acessíveis ao público aos profissionais (DIM) e laboratórios envolvidos. mas sim nas salas de reuniões, gabinetes e salas dos Analisando o texto do ‘preâmbulo’ e do articulado médicos ou outros profissionais de saúde, o qual carece desse regulamento, verifica-se ocorrer total omissão de autorização, sob pena de crime, nos termos do no que se refere à indispensável referência à lei artigo 191.o do Código Penal («Introdução em lugar habilitante. vedado ao público»). Ora, por força do disposto no artigo 112.o, n.o 7, O Decreto-Lei n.o 406/74, de 29 de Agosto, que regu- da Constituição da República Portuguesa — e lamenta o exercício do direito de reunião, estabelece segundo jurisprudência uniforme e reiterada do Tri- no seu artigo 12.o que «Não é permitida a realização bunal Constitucional —, os regulamentos devem indi- de reuniões, comícios ou manifestações com ocupação car expressamente as leis que visam regulamentar ou abusiva de edifícios públicos ou particulares», sob pena que definem a competência subjectiva e objectiva para de se incorrer em crime de desobediência qualificada a sua emissão. (n.o 3 do artigo 15.o do mesmo diploma). O incumprimento do dever constitucional de cita- Os DIM não têm a seu favor qualquer disposição ção da lei habilitante num regulamento que contém legal que expressamente os autorize a aceder a locais normas com evidente eficácia externa, já que esta- vedados ao público nem a reunirem com médicos em belecem um regime inovatório para o exercício da edifícios públicos ou particulares, sem que, para esse actividade dos delegados de informação médica, na efeito, disponham de autorização. respectiva actuação profissional junto dos estabele- Não existe disposição legal que obrigue os estabe- cimentos e serviços do SNS, prevendo inclusivamente lecimentos e serviços do SNS a facultarem o acesso dos a aplicação de sanções pelo incumprimento das regras DIM aos seus espaços vedados ao público ou para reu- estabelecidas, determina a inconstitucionalidade for- nirem com os médicos. mal de todas as normas nele contidas, por violação O direito ao livre exercício da sua profissão não é do preceituado no artigo 112.o, n.o 7, da Constituição incompatível com a necessidade de obtenção das auto- da República Portuguesa. rizações necessárias para o acesso ou reunião. Acresce, no que respeita às normas de índole san- A restrição que existe resulta — como é imposto pela cionatória contidas nos n.os 18 a 23 do dito regu- Constituição — de disposição legal autorizada pela lamento — o vício de inconstitucionalidade orgânica, Assembleia da República no que respeita ao crime de por —, situando-se tal regime legal no âmbito do introdução em lugar vedado ao público, previsto no direito sancionatório público — se tratar de matéria Código Penal, e de disposição legal aprovada no quadro manifestamente sujeita a reserva de lei, não podendo, do Programa do Movimento das Forças Armadas, consequentemente, um diploma regulamentar criar quanto ao Decreto-Lei n.o 406/74, de 29 de inovatórias sanções — aplicáveis aos DIM e labora- Agosto — que nunca foi supervenientemente julgado tórios que representam — susceptíveis de implicar inconstitucional. condicionamento, substancial e relevante, no exercí- Aquilo que o Sr. Procurador-Geral da República qua- cio daquela profissão [e, nessa medida, enquadrável, lifica de sanções mais não é que a não concessão tem- desde logo, na reserva de competência legislativa da porária de autorização de acesso. Pese, embora, a letra Assembleia da República, prevista na alínea b) do do despacho que, como se referiu, não é feliz, não se n.o 1 do artigo 165.o da Constituição da República trata de aplicar uma verdadeira sanção. Portuguesa]. Sobre a natureza jurídica do despacho n.o 2837/2004, Por outro lado — e configurando-se a dita sanção diz ainda o Sr. Ministro da Saúde: «É que o facto de de interdição de acesso aos estabelecimentos e ser- o regulamento, pelo qual o Ministro da Saúde dá deter- viços do SNS como medida administrativa ‘atípica’, minadas indicações aos seus serviços, criar determinados de carácter manifestamente sancionatório —, sempre ónus para terceiros não o transforma, por si só, em dependeria a legitimidade do seu estabelecimento da regulamento externo, apesar de o mesmo ser publicado». edição de diploma credenciado pela Assembleia da O despacho em crise limita-se a dar execução ao República, nos termos da alínea d) do n.o 1 do Decreto-Lei n.o 100/94, de 19 de Abril, nele especial- artigo 165.o da Constituição da República Portuguesa; mente invocado, compaginando-o, entre outras dispo- na verdade, como vem entendendo a jurisprudência sições, com o artigo 191.o do Código Penal e com os constitucional (expressa, nomeadamente, no Acórdão artigos 12.o e 15.o, n.o 3, do Decreto-Lei n.o 406/74, n.o 430/91), a reserva de competência legislativa aí de 29 de Agosto. Diário da República, 1.a série — N.o 3 — 4 de Janeiro de 2007 41 A simples declaração de inconstitucionalidade do des- diploma acima citado), ou junto dos profissionais de pacho n.o 2837/2004, com força obrigatória geral, não saúde (artigo 6.o), obedecendo, em ambos os casos, a tem por efeito consagrar o acesso pelos DIM aos espaços uma série de princípios gerais (cf. o artigo 3.o do Decre- vedados ao público dos estabelecimentos e serviços do to-Lei n.o 100/94). Entre estes princípios contavam-se SNS, continuando os DIM a não poder aceder, porque a promoção do uso racional do medicamento, a neces- não têm autorização para o efeito, o que comprova a sidade de clareza e veracidade da mensagem publicitária inutilidade prática do presente processo. e ainda, com grande importância no presente caso, a necessidade de publicitar os medicamentos cuja dispensa Tendo, posteriormente, sido notificado, em cumpri- dependia, obrigatoriamente, de receita médica, apenas, mento de despacho proferido nos autos (fl. 78), o Pri- em «publicações técnicas ou suportes de informação des- meiro-Ministro respondeu nos termos constantes a tinados, exclusivamente, a médicos e outros profissionais fls. 81 e 82. de saúde» (nos termos do artigo 3.o, n.o 3, do Decre- 4 — Debatido o memorando apresentado, nos termos to-Lei n.o 100/94). do artigo 63.o da LTC, pelo presidente do Tribunal e Os profissionais responsáveis pela publicidade do fixada a orientação do Tribunal sobre as questões a medicamento eram, então, os delegados de informação resolver, procedeu-se à distribuição do processo, cum- médica (DIM), mencionados no artigo 8.o, n.os 2 e 3, prindo agora formular a decisão. do Decreto-Lei n.o 100/94, que regulava os deveres dos DIM. Nos termos do diploma, estes «devem ser ade- B — Fundamentação quadamente formados pela respectiva empresa e dispor de conhecimentos científicos bastantes para que possam 1 — Delimitação do objecto do pedido: fornecer informações precisas e tão completas quanto Indicou-se, acima, como objecto do pedido todas as possível sobre os medicamentos que apresentam». Além normas constantes do despacho n.o 2837/2004, de 8 de disso, deviam ainda, «em cada visita, apresentar ao pro- Janeiro, do Ministro da Saúde, assacando-lhes o reque- fissional de saúde visitado ou colocar à sua disposição, rente os vícios de inconstitucionalidade formal (omissão quanto a cada um dos medicamentos que apresentem, de citação da lei habilitante) e de inconstitucionalidade o resumo das características do produto, completado orgânica (violação da reserva de competência legislativa pelas informações sobre o preço e, se for o caso, as da Assembleia da República, no que tange às normas, condições de comparticipação». Finalmente, estavam de índole sancionatória, constantes do aludido des- obrigados a «comunicar ao serviço científico da sua pacho). empresa quaisquer informações relativas à utilização dos A eventual verificação, por parte deste Tribunal, dos medicamentos que promovem, em especial no que se alegados vícios de inconstitucionalidade formal e orgâ- refere às reacções adversas que lhes sejam transmitidas nica torna desnecessária qualquer apreciação sobre a pelos profissionais de saúde visitados». (eventual) inconstitucionalidade material do despacho Uma leitura atenta das normas acima mencionadas ministerial ora em análise. permite-nos, assim, concluir que a visita a profissionais 2 — Enquadramento normativo da profissão de DIM: de saúde, em estabelecimentos públicos ou privados, 2.1 — O quadro legal: constituía uma parte importante da actividade profis- A profissão de delegado de informação (ou propa- sional dos DIM. Todavia, não pode dizer-se que o exer- ganda) médica aparece, expressamente, mencionada, cício da profissão de DIM se resumia a estas visitas, pela primeira vez, no Decreto-Lei n.o 100/94, de 19 de uma vez que tanto os esclarecimentos sobre os medi- Abril, que estabeleceu o regime jurídico da publicidade camentos prestados aos profissionais de saúde como a dos medicamentos para uso humano, adaptando a legis- recepção das informações destes últimos relativas à sua lação publicitária interna em matéria de medicamentos utilização podiam ser levados a cabo por outros meios à Directiva n.o 92/28/CEE, do Conselho, de 31 de Março além das tradicionais visitas (v. g. suportes publicitários (in Jornal Oficial, n.o L 113, de 30 de Abril de 1992, em publicações da especialidade, acções de forma- pp. 13 a 18). Até então, a lei portuguesa referia-se, ape- ção/divulgação e esclarecimento sobre medicamentos, nas, ao «responsável pela promoção» dos medicamentos prospectos escritos, fornecimento de amostras grátis, (embora se tivesse já abandonado a solução, durante etc.). muito tempo vigente, segundo a qual a distribuição e Ou seja, o exercício da profissão de DIM não se esgo- divulgação — «anúncio ou propaganda» — do medica- tava na promoção/publicidade de medicamentos feita nos mento estava atribuída ao farmacêutico). estabelecimentos hospitalares e centros de saúde inte- Hoje, a matéria relativa à informação e publicidade grados no SNS. Tal como em quaisquer outros estabe- dos medicamentos para uso humano é regulada pelo lecimentos de titularidade diferente — nomeadamente, Decreto-Lei n.o 176/2006, de 30 de Agosto. Todavia, privada —, os DIM podiam aceder-lhes, no exercício da este diploma nenhum reflexo tem sobre a questão, por sua profissão, desde que para tal exista consentimento editado depois da publicação do despacho em causa. do respectivo titular. O Decreto-Lei n.o 100/94, que era o que vigorava Vale isto por dizer que aos DIM, por o serem, não à data do despacho, definia «publicidade de medica- está «atribuído» um direito geral de acesso aos esta- mentos» como «qualquer forma de comunicação, de belecimentos/edifícios onde possam ocorrer concretas informação, de prospecção ou de incentivo que directa realizações/manifestações do exercício da sua profissão. ou indirectamente promovesse a sua prescrição, dis- Esse acesso não é inerente à função de DIM, care- pensa, venda, aquisição ou consumo» (cf. o artigo 2.o cendo de consentimento do titular ou responsável pelo do Decreto-Lei n.o 100/94). estabelecimento ou espaço, o que significa que os DIM Essa publicidade podia ser feita junto do público em só possam ter «direito de acesso» se houver consen- geral, muito condicionada (cf. os artigos 4.o e 5.o do timento e enquanto houver consentimento válido. Isto 42 Diário da República, 1.a série — N.o 3 — 4 de Janeiro de 2007 sucede, aliás, com a maioria dos cidadãos, a quem não classificar-se através de vários critérios consensualmente está atribuído um «direito geral de acesso» a todo e definidos com base nas relações do regulamento com qualquer estabelecimento, público ou privado. a lei, no seu objecto, na sua função, na sua eficácia 2.2 — A regulamentação sobre o acesso dos DIM aos ou no âmbito de aplicação. estabelecimentos de saúde do SNS: À luz destes critérios, pode afirmar-se que o despacho Tendo em conta a importância dos contactos pre- ora em análise é um regulamento de funcionamento senciais entre os DIM e os profissionais de saúde e em virtude de disciplinar a vida quotidiana do serviço a exigência do regular funcionamento dos serviços de público de saúde (SNS). saúde, e na vigência do Decreto-Lei n.o 100/94, a Minis- Essa disciplina integra as condições de acesso dos tra da Saúde emitiu o despacho n.o 9630/2001, publicado DIM (através, nomeadamente, de um processo de cre- no Diário da República, 2.a série, n.o 106, de 8 de Maio denciação e registo junto do INFARMED) e a deli- de 2001, relativo ao acesso «às instalações dos hospitais mitação das situações em que os próprios profissionais e centros de saúde que integram o Serviço Nacional de saúde dos estabelecimentos e serviços do SNS podem de Saúde». receber os DIM. Nele se refere, expressamente, ser emitido «ao abrigo Assim, os profissionais de saúde não podem receber do disposto nos artigos 6.o e 8.o do Decreto-Lei os DIM, nos termos do despacho ora em análise, em n.o 100/94, de 19 de Abril», e se determina no n.o 1 situações diferentes das elencadas, ainda que desse aten- que «os delegados de informação médica no exercício dimento não resulte qualquer perturbação ou prejuízo da sua actividade profissional e desde que devidamente para os serviços e estabelecimentos do SNS. identificados têm direito de acesso às instalações dos É um regulamento geral, na medida em que o seu hospitais e centros de saúde que integram o Serviço âmbito de aplicação é a totalidade do território nacional, Nacional de Saúde», atribuindo-se, às administrações tomando por referência todos os estabelecimentos e ser- regionais de saúde, competência para estabelecer nor- viços do SNS, incluindo hospitais S. A. e extensões dos mas de acesso às instalações dos hospitais e centros centros de saúde. de saúde, normas essas que deveriam ser devidamente No que respeita aos efeitos, o Tribunal Constitucional publicitadas e respeitadas pelos DIM (cf. o n.o 2). tem adoptado, na sua jurisprudência, uniforme e rei- Os DIM deviam respeitar os actos médicos em curso, teradamente, a classificação dos regulamentos como aguardando a respectiva conclusão, devendo, também, externos, internos ou mistos. no exercício da sua actividade, «respeitar integralmente Como se escreveu no Acórdão n.o 319/94 (in Acórdãos a legislação em vigor, designadamente em matéria de do Tribunal Constitucional, 27.o vol., p. 939): publicidade de medicamentos» (cf. os n.os 3 e 5). «Como é sabido, os regulamentos, conforme o cír- Este despacho da Ministra da Saúde foi, no entanto, culo daqueles a que se dirigem e que por eles são revogado pelo despacho n.o 2837/2004, de 8 de Janeiro, obrigados, quanto à projecção da sua eficácia, têm do Ministro da Saúde, ora em análise (cf. o n.o 26). sido doutrinalmente classificados em regulamentos Este despacho apresenta, em comparação com o pri- externos e regulamentos internos. meiro, algumas diferenças. A mais relevante, e também Segundo a lição de Afonso Queiró, ‘Teoria dos a que se reveste de maior importância para a presente regulamentos’, in Revista de Direito e de Estudos análise, consiste no facto de se alterarem as condições Sociais, ano XXVII, n.os 1-2-3-4, pp. 5 e segs., esta de acesso dos DIM aos estabelecimentos do SNS. Em distinção obedece às seguintes razões: vez de se prever que estes têm um direito de acesso às instalações de hospitais e centros de saúde do SNS, ‘Os primeiros analisam-se em preceitos que se diri- quando devidamente identificados (ou seja, previsão do gem não só ao órgão da administração que os edita acesso como regra geral), estipulou-se, agora, que os ou faz, ou a outros órgãos da administração, mas tam- DIM só poderão entrar naqueles estabelecimentos bém a terceiras pessoas, a particulares ou adminis- quando identificados e credenciados pelo INFARMED trados que se encontrem em face dela numa relação (isto é, a regra geral passa a ser a do acesso mediante geral de poder; têm, como é uso dizer, eficácia jurídica autorização). Estabelece-se, ainda, uma sanção para o bilateral. Esses particulares são definidos por carac- incumprimento das normas do diploma, que consiste terísticas genéricas e encontram-se, como acabámos na perda do direito de acesso do DIM e do laboratório de dizer, por outras palavras, em relação à entidade por si representado aos estabelecimentos e serviços do de que os regulamentos dimanam, numa relação de SNS até ao máximo de três anos. subordinação geral. É, precisamente, sobre a validade constitucional desta Os segundos, por seu turno, têm uma eficácia jurí- regulamentação, nomeadamente do ponto de vista orgâ- dica unilateral, uma eficácia que se esgota no âmbito nico e formal, que deverá incidir a análise do Tribunal da própria administração, dirigindo-se exclusivamente Constitucional. para o interior da organização administrativa, sem De relembrar, porém, que a actividade de informação repercussão directa nas relações entre esta e os par- e publicidade dos medicamentos está, hoje, sujeita ao ticulares. Falta-lhes, portanto, rigorosamente, alte- regime constante do Decreto-Lei n.o 176/2006 (cf. os ralidade.’ artigos 9.o a 13.o e 150.o a 165.o), o qual atribui ao INFARMED poderes de regulação. [. . .] Há-de dizer-se que, com alguma frequência, nos 3 — Qualificação jurídica do despacho n.o 2837/2004, regulamentos internos, os chamados regulamentos de do Ministro da Saúde: organização em sentido estrito aparecem integrados em De acordo com a doutrina nacional mais relevante, normas regulamentares externas — normas respeitantes os regulamentos administrativos do Governo podem ao estatuto do pessoal administrativo, ao processo admi- Diário da República, 1.a série — N.o 3 — 4 de Janeiro de 2007 43 nistrativo, à competência externa dos agentes, aos direi- O artigo 112.o, n.o 8 (na versão vigente à data da tos e deveres dos particulares em relação aos serviços, edição do despacho), da Constituição da República Por- etc. —, sendo então estas últimas normas a determinar tuguesa estipula que «os regulamentos devem indicar o regime geral e a exigência formal do diploma regu- expressamente as leis que visam regulamentar ou que lamentar que umas e outras comporta. definem a competência subjectiva e objectiva para a E se alguma doutrina sustenta que os regulamentos sua emissão», pelo que o requerente infere, daí, que internos de organização não precisam de se fundar «o incumprimento do dever constitucional de citação em leis para serem emanados legitimamente, [. . .] da lei habilitante num regulamento que contém normas já o mesmo não sucede quanto aos regulamentos mis- com evidente eficácia externa [. . .] determina a incons- tos relativamente aos quais ninguém questiona que titucionalidade formal de todas as normas nele con- hajam de ser considerados como fontes de direito, tidas». como actos normativos.» O Tribunal Constitucional tem, sobre esta matéria, uma jurisprudência extensa e clara. Entende o Tribunal, Ora, face a estas considerações, parece lícito concluir como pode ler-se no Acórdão n.o 375/94 (in Acórdãos que, também, o despacho n.o 2837/2004, aqui em causa, do Tribunal Constitucional, 28.o vol., p. 215), que: deverá ser classificado, do ponto de vista dos efeitos, como um regulamento de natureza mista, com todas «Ao impor o dever de citação da lei habilitante, as inerentes consequências jurídicas, que trataremos o que a Constituição pretende é garantir que a subor- mais adiante. dinação do regulamento à lei (e, assim, a precedência Com efeito, o diploma contém normas cujos efeitos da lei relativamente a toda a actividade administra- se esgotam no interior dos serviços de saúde — efeitos tiva) seja explícita (ostensiva).» internos (cf., por exemplo, os n.os 15 e 16). Todavia, a maioria das normas questionadas projecta No Acórdão n.o 188/2000 (in Acórdãos do Tribunal para o exterior os seus efeitos, repercutindo-se, nomea- Constitucional, 46.o vol., p. 775) explica-se ainda o damente, no exercício da profissão dos DIM e na acti- seguinte: vidade dos laboratórios por eles representados — efeitos «Tal orientação do Tribunal frisa, portanto, externos. que — conforme se pode ler na norma constitucional Não procede, assim, a argumentação do Ministro da que prevê tal exigência — a indicação da lei que se Saúde, segundo a qual o simples facto de o regulamento visa regulamentar ou que define a competência objec- criar «determinados ónus para terceiros», não o «trans- tiva ou subjectiva para sua emissão há-de ser expressa forma, por si só, em regulamento externo, apesar de (questão, esta, da forma de citação que é, como se o mesmo ser publicado». O diploma aqui analisado é sabe, diversa da de saber se se devem admitir auto- um regulamento de natureza mista, por produzir efeitos rizações legais implícitas para a emissão de regula- em relação a titulares de direitos distintos da pessoa mento, relativa à forma da autorização legal).» colectiva pública (SNS). Finalmente, neste contexto, no que respeita ao critério É por esta razão, e nos termos do Acórdão n.o 665/94, da relação com a lei, a distinção estabelece-se entre que (in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 29.o vol., regulamentos complementares ou de execução e regu- p. 339): lamentos autónomos ou independentes. O Tribunal Constitucional tem definido o regula- «‘[A]inda que se pudesse identificar, com elevado mento independente como «aquele em que a lei se limita grau de probabilidade, as normas legais que habili- a definir a competência objectiva (isto é, a matéria sobre tavam a aprovação do regulamento em causa’, ‘a ver- que pode incidir o regulamento) e a competência sub- dade é que a inconstitucionalidade formal se mantém, jectiva (ou seja, a entidade competente para emitir o pois a função da exigência da identificação expressa regulamento)» (cf., por todos, o Acórdão n.o 289/2004, consiste não apenas em disciplinar o uso do poder in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 59.o vol., p. 19). regulamentar (obrigando o Governo e a Administra- Não indicando o despacho do Ministro da Saúde, ora ção a controlarem, em cada caso, a habilitação legal em crise, a lei com a qual está em relação, não se torna de cada regulamento), mas também em garantir a possível concretizar se estamos em presença de um regu- segurança e a transparência jurídicas, sobretudo à luz lamento de execução ou independente. da principiologia do Estado de direito democrático’ Todavia, como adiante se verá, não se afigura neces- (cf. J. J. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição sário resolver tal questão. da República Portuguesa Anotada, 3.a ed., Coimbra Edi- 4 — Formalidades constitucionais relativas aos regu- tora, 1983, p. 516).» lamentos: Desde a revisão constitucional de 1982, consagra- No que concerne aos regulamentos do Governo, o ram-se, expressamente, na lei fundamental exigências artigo 112.o, n.o 7 (na redacção vigente à data da edição formais a que devem obedecer os regulamentos: a indi- do despacho, agora n.o 6), da Constituição dispõe que cação expressa da lei ou leis que visam regulamentar eles «revestem a forma de decreto regulamentar quando o que atribuem, especificamente, competência (subjec- tal seja determinado pela lei que regulamentam, bem tiva e objectiva) para a emissão do regulamento, ou, como no caso de regulamentos independentes». dito de outro modo, a referência expressa à lei habi- A sujeição a esta forma postula que tais regulamentos litante, e, no que toca aos regulamentos do Governo, estejam sujeitos a promulgação do Presidente da Repú- a sua sujeição à forma de decreto regulamentar, nas blica [artigo 134.o, alínea b)], com a consequente pos- situações constitucionalmente previstas. sibilidade de veto (artigo 136.o, n.o 4). 44 Diário da República, 1.a série — N.o 3 — 4 de Janeiro de 2007 5 — Apreciação dos vícios de inconstitucionalidade: No que concerne a serviços públicos, a regra é, aliás, 5.1 — Inconstitucionalidade orgânica: a da proibição de acesso, o que, desde logo, resulta O requerente imputa ao despacho em causa o vício do disposto no artigo 191.o do Código Penal, que cri- de inconstitucionalidade orgânica, por violação das alí- minaliza a entrada em lugar vedado e destinado a serviço neas b) e d) do n.o 1 do artigo 165.o da Constituição, público sem consentimento. em qualquer dos casos, reportado ao chamado «regime Ora, o que o despacho em causa faz não é mais que sancionatório» constante dos n.os 18 a 23 do despa- uma forma de prestar o consentimento ao acesso (em cho — no primeiro, por ele implicar condicionamento geral, interdito) dos DIM a lugar destinado a serviço substancial e relevante do exercício da profissão de DIM público, ainda que condicionado a determinadas regras. e, no segundo, por estabelecer um regime sancionatório E a infracção a estas regras — que dão lugar ao «san- público sem credencial parlamentar. cionamento» dos DIM — significa que o acesso feito O artigo 165.o, n.o 1, alínea b), da Constituição pre- em tais condições não foi consentido, sendo de salientar ceitua que é da exclusiva competência da Assembleia que a medida prevista não vai para além da própria da República — salvo autorização ao Governo — regra geral da proibição de acesso (no caso, tempo- legislar sobre direitos, liberdades e garantias, reserva ralmente limitada) que, sem regulação semelhante, se imporia sempre aos DIM. legislativa que abrange todos os direitos, liberdades e garantias do título II da parte I da Constituição, a saber: Não se verifica, pois, qualquer restrição ao direito fun- damental de exercício de profissão que exija credencial direitos, liberdades e garantias de carácter pessoal; direi- parlamentar. tos, liberdades e garantias de participação política e Não deve, porém, esquecer-se que o Tribunal Cons- direitos, liberdades e garantias dos trabalhadores. titucional vem entendendo que a reserva legislativa par- É nesta última sede que se situa o direito à livre lamentar em matéria de direitos, liberdades e garantias escolha da profissão a que se refere o artigo 47.o, n.o 1, abrange «tudo o que seja matéria legislativa e não apenas da Constituição da República Portuguesa, cuja vertente as restrições do direito em causa» (cf. os Acórdãos negativa implica: n.os 128/2000, publicado no Diário da República, 2.a série, a) Não ser forçado a escolher e a exercer uma deter- de 25 de Outubro de 2000, e 255/2002, publicado no minada profissão; Diário da República, 1.a série-A, de 8 de Julho de 2002). b) Não ser impedido de escolher e de exercer qualquer E importa, também, salientar que a circunstância de profissão para a qual se tenham os necessários requisitos o artigo 47.o, n.o 1, da Constituição sujeitar a liberdade e não ser impedido de obter tais requisitos. de exercício de profissão «às restrições legais impostas pelo interesse colectivo», aliada à consideração (pos- sível) de que os condicionamentos de acesso dos DIM Sobre os limites do poder regulamentar, é abundante seriam ditados pelo «interesse colectivo», não subtrairia a jurisprudência do Tribunal Constitucional, podendo a matéria em causa à reserva de lei no ponto em que referir-se que no Acórdão n.o 161/99 (in Diário da Repú- o preceito constitucional impõe que tais restrições sejam blica, 2.a série, n.o 39, de 16 de Fevereiro de 2000, a «legais». fl. 3225), referindo o Acórdão n.o 74/84, deste Tribunal Mas, a verdade é que a proibição de entrada, sem (publicado nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, consentimento, em serviços públicos (nos locais que não 4.o vol., p. 54), citando Afonso Queiró («Teoria dos estão afectos ao público) tal como, paralelamente, em regulamentos», in Revista de Direito e de Estudos Sociais, locais privados constitui como que uma «fronteira natu- ano XXVII, p. 17), se afirmou o seguinte: ral» de qualquer direito, liberdade e garantia, sem que tal represente uma matéria que se possa dizer a «A reserva de lei constitui [. . .] limite do poder eles — ou a qualquer um deles — atinente, de modo regulamentar: a Administração não poderá editar a sujeitá-la a reserva de lei. regulamentos (independentes ou autónomos) no Seria, aliás, incongruente considerar matéria legisla- domínio dessa reserva. Os únicos regulamentos que tiva atinente ao livre exercício da profissão de DIM nas matérias reservadas à lei se admitem são os regu- o «sancionamento» do acesso, sem consentimento, a lamentos de execução. O executivo, neste domínio, lugar vedado ao público, quando o mero silêncio da só pode editar normas inovadoras sob a forma de Administração (ou seja, sem consentimento) sempre decretos-leis, mediante autorização da Assembleia da implicaria a sujeição dos DIM ao regime geral da República.» proibição. Pelas mesmas razões, não pode afirmar-se que os Ora, não pode, desde já, aceitar-se o entendimento n.os 18 a 23 do despacho consagrem um regime san- do requerente, segundo o qual as normas dos n.os 18 cionatório público. Eles têm o sentido de uma revogação a 23 do diploma analisado disciplinam, de maneira ino- (com efeitos limitados no tempo) de um consentimento vatória, matéria de reserva de lei. de acesso e que se traduz na aplicação da regra legal Com efeito, ainda que o exercício da profissão de de proibição de entrada em lugar destinado a serviço DIM comporte as visitas ou os contactos com o pessoal público. médico, nele não se compreende um direito geral de 5.2 — Inconstitucionalidade formal: acesso a serviços públicos, onde aquele pessoal labora. Afastada a inconstitucionalidade orgânica, analisemos Tal como em quaisquer outros estabelecimentos de agora a alegada inconstitucionalidade formal de todas titularidade diferente — nomeadamente privada —, os as normas do diploma, em virtude da omissão de citação DIM só podem aceder-lhes, no exercício da sua pro- de lei habilitante, como defendeu o requerente. fissão, desde que para tal exista consentimento do res- Como já se disse, o despacho objecto do pedido não pectivo titular. identifica lei com a qual esteja em relação. Diário da República, 1.a série — N.o 3 — 4 de Janeiro de 2007 45 Na verdade, dele não consta, em parte alguma, indi- C — Decisão cação expressa da lei que vise regulamentar ou que Destarte, atentos os fundamentos expostos, o Tribu- defina a competência subjectiva e objectiva para a sua nal Constitucional declara, com força obrigatória geral, emissão, ou seja, da lei habilitante. a inconstitucionalidade do despacho do Ministro da Sendo assim, independentemente de o mesmo poder Saúde n.o 2837/2004, de 8 de Janeiro, por violação do consubstanciar ou não um regulamento autónomo ou artigo 112.o, n.o 8, da Constituição da República Por- independente e de, enquanto tal, estar sujeito à forma tuguesa, vigente à data da edição do despacho (actual- de decreto regulamentar, com os corolários referidos, mente n.o 7). certo é que ele viola a regra constante do referido Lisboa, 5 de Dezembro de 2006. — Benjamim Rodri- artigo 112.o, n.o 8, da Constituição, na versão vigente gues — Gil Galvão — Maria João Antunes — Vítor à data da edição do despacho, de falta de indicação Gomes — Mário José de Araújo Torres — Carlos Pam- da lei habilitante. plona de Oliveira — Maria Helena Brito — Rui Manuel Este vício fá-lo padecer de inconstitucionalidade Moura Ramos — Maria dos Prazeres Pizarro Beleza — formal. Bravo Serra — Artur Joaquim de Faria Maurício. 46 Diário da República, 1.a série — N.o 3 — 4 de Janeiro de 2007 I SÉRIE Preço deste número (IVA incluído 5%) DIÁRIO G 2,10 DA REPÚBLICA Depósito legal n.º 8814/85 ISSN 0870-9963 Diário da República Electrónico: Endereço Internet: http://dre.pt Correio electrónico: dre@incm.pt • Linha azul: 808 200 110 • Fax: 21 394 5750 Toda a correspondência sobre assinaturas deverá ser dirigida para a Imprensa Nacional-Casa da Moeda, S. A., Departamento Comercial, Sector de Publicações Oficiais, Rua de D. Francisco Manuel de Melo, 5, 1099-002 Lisboa