Lei n.º 48/2014

Lei n.º 48/2014 e difusos dos consumidores; d) Ordenar medidas cautelares de cessação, suspensão de 28 de julho ou interdição de fornecimentos de bens ou prestações de serviços que, independentemente de prova de uma perda ou Comissões de inquérito da Assembleia Legislativa da Região um prejuízo real, pelo seu objeto, forma ou fim, acarretem Autónoma dos Açores ou possam acarretar riscos para a saúde, a segurança e os A Assembleia da República decreta, nos termos da interesses económicos dos consumidores. alínea c) do artigo 161.º da Constituição, o seguinte: Artigo 22.º Artigo 1.º Conselho Nacional do Consumo Coadjuvação das comissões de inquérito 1 — O Conselho Nacional do Consumo é um órgão As comissões de inquérito da Assembleia Legislativa da independente de consulta e ação pedagógica e preventiva, Região Autónoma dos Açores têm direito à coadjuvação exercendo a sua ação em todas as matérias relacionadas das autoridades judiciárias, dos órgãos da polícia criminal com o interesse dos consumidores. e das autoridades administrativas, nos mesmos termos que 2 — São, nomeadamente, funções do Conselho: os tribunais. a) Pronunciar-se sobre todas as questões relacionadas Artigo 2.º com o consumo que sejam submetidas à sua apreciação Do depoimento e das justificações pelo Governo, pela Direção-Geral do Consumidor, pelas 1 — Ao depoimento perante a comissão de inquérito associações de consumidores ou por outras entidades nele aplicam-se, com as necessárias adaptações, as normas do representadas; Código de Processo Penal relativas à prova testemunhal. b) Emitir parecer prévio sobre iniciativas legislativas 2 — A recusa de apresentação de documentos, a falta de relevantes em matéria de consumo; comparência, a recusa de depoimento perante a comissão c) Estudar e propor ao Governo a definição das grandes de inquérito ou a falta de prestação de informação ou co- linhas políticas e estratégicas gerais e sectoriais de ação laboração considerada relevante, só podem ser justificadas na área do consumo; nos termos do Código de Processo Penal. d) (Revogada); e) (Revogada). Artigo 3.º Desobediência qualificada 3 — O Governo, através da Direção-Geral do Consu- midor, presta ao Conselho o apoio administrativo, técnico 1 — Fora dos casos previstos no n.º 2 do artigo anterior, e logístico necessário. a não apresentação de documentos, a falta de comparência, Diário da República, 1.ª série — N.º 143 — 28 de julho de 2014 4001 a recusa de depoimento perante uma comissão parlamen- 2 — O reconhecimento das fundações privadas é tar de inquérito ou a falta de prestação de informação ou individual e compete ao Primeiro-Ministro, com a fa- colaboração considerada relevante, constituem crime de culdade de delegação. desobediência qualificada, punível nos termos previstos 3 — O reconhecimento das fundações públicas re- no Código Penal. sulta diretamente do ato da sua criação. 2 — Verificado qualquer dos factos previstos no número anterior, o presidente da comissão de inquérito, precedendo Artigo 20.º audição desta, comunica-os ao Presidente da Assembleia Reconhecimento Legislativa, com os elementos indispensáveis à instrução 1 — O reconhecimento de fundações privadas é da do processo, para efeitos de participação à Procuradoria- competência do Primeiro-Ministro, com a faculdade de -Geral da República. delegação, e observa o procedimento estabelecido nos artigos seguintes. Artigo 4.º 2 — O reconhecimento de fundações importa a aqui- Entrada em vigor sição dos bens e direitos que o ato de instituição lhes atribui. A presente lei entra em vigor no dia seguinte ao da sua 3 — Requerido o reconhecimento da fundação ou publicação e produz efeitos na data de entrada em vigor do iniciado o respetivo processo oficioso de reconheci- decreto legislativo regional que estabelecer o regime jurí- mento, o instituidor, os seus herdeiros, os executores dico das comissões de inquérito da Assembleia Legislativa testamentários ou os administradores designados no da Região Autónoma dos Açores, se esta for posterior. ato de instituição têm legitimidade para praticar atos de administração ordinária relativamente aos bens e Aprovada em 27 de junho de 2014. direitos afetos à fundação, desde que tais atos sejam A Presidente da Assembleia da República, Maria da indispensáveis para a sua conservação. Assunção A. Esteves. 4 — Até ao reconhecimento, o instituidor, os seus herdeiros, os executores testamentários ou os adminis- Promulgada em 17 de julho de 2014. tradores designados no ato de instituição respondem Publique-se. pessoal e solidariamente pelos atos praticados em nome da fundação. O Presidente da República, ANÍBAL CAVACO SILVA. Artigo 25.º Referendada em 18 de julho de 2014. Concessão do estatuto de utilidade pública O Primeiro-Ministro, Pedro Passos Coelho. 1 — A concessão do estatuto de utilidade pública, bem como o seu cancelamento, é da competência do Primeiro-Ministro, com a faculdade de delegação. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 2 — O pedido de concessão do estatuto de utilidade pública é efetuado exclusivamente através do preenchi- mento do formulário eletrónico adequado e de acordo Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 534/2014 com as indicações constantes do portal da Presidência do Conselho de Ministros, na Internet. Processo n.º 55612 3 — O formulário contém, designadamente, os se- Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional guintes elementos: a) A identificação da fundação requerente; I. Relatório b) Os fins de utilidade pública em função dos quais 1 — Um grupo de deputados do Grupo Parlamentar do se encontra organizada; Partido Socialista na Assembleia Legislativa da Região c) Os fundamentos que, em seu entender, sustentam Autónoma dos Açores veio requerer, ao abrigo do disposto a concessão do estatuto de utilidade pública; na alínea g) do n.º 2 do artigo 281.º da Constituição da d) A eventual prestação do consentimento para a República Portuguesa, e do n.º 1, do artigo 51.º, da Lei consulta da respetiva situação tributária ou contribu- n.º 28/82, de 15 de novembro, a declaração de ilegalidade tiva regularizada, nos termos do n.º 2 do artigo 4.º do com força obrigatória geral das normas contidas nos arti- Decreto-Lei n.º 114/2007, de 19 de abril; gos 6.º, 20.º, 25.º, 42.º, 46.º, 53.º e 57.º, todos da lei-quadro e) Nome e qualidade do responsável pelo preenchi- das fundações, aprovada pelo artigo 2.º da Lei n.º 24/2012, mento do requerimento. de 9 de julho, e publicada em anexo, por violação do ar- tigo 15.º, da alínea b) do n.º 3 do artigo 49.º e da alínea e) 4 — O pedido é indeferido na falta de qualquer dos do artigo 67.º, todos do Estatuto Político-Administrativo requisitos previstos no artigo anterior. da Região Autónoma dos Açores (doravante EPARAA). 5 — O estatuto de utilidade pública de atribuição O teor das normas questionadas é o seguinte: administrativo é concedido pelo prazo de cinco anos, o qual pode ser renovado, por iguais e sucessivos períodos, Artigo 6.º mediante a apresentação de um pedido de renovação. 6 — O estatuto de utilidade pública cessa: Aquisição da personalidade jurídica a) Com a extinção da fundação; 1 — As fundações adquirem personalidade jurídica b) Com a caducidade do estatuto de utilidade pú- pelo reconhecimento. blica; 4002 Diário da República, 1.ª série — N.º 143 — 28 de julho de 2014 c) Por decisão da entidade competente para a con- c) O despacho de designação dos membros do conse- cessão, se tiver deixado de se verificar algum dos pres- lho diretivo, devidamente fundamentado, é publicado, supostos desta; consoante os casos, no Jornal Oficial da Região Autó- d) Pela violação séria ou reiterada dos deveres que noma respetiva ou no Boletim Municipal respetivo, jun- lhes estejam legalmente impostos. tamente com uma nota relativa ao currículo académico e profissional dos designados; Artigo 42.º d) Compete ao conselho diretivo, no âmbito da orien- tação e gestão da fundação, elaborar pareceres, estudos e Natureza, objeto e regime aplicável informações que lhe sejam solicitados pelo Governo Re- 1 — As fundações de cooperação para o desenvol- gional ou pela Câmara Municipal, consoante os casos; vimento são fundações privadas e prosseguem algum e) Compete ao presidente do conselho diretivo as- dos objetivos enunciados na Lei n.º 66/98, de 14 de segurar as relações com os órgãos de tutela, os órgãos outubro. regionais, os órgãos locais e demais organismos pú- 2 — Às fundações de cooperação para o desenvolvi- blicos; mento é aplicável o disposto no capítulo anterior, com f) O fiscal único é nomeado, de entre revisores ofi- as especificidades da presente secção. ciais de contas ou sociedades de revisores oficiais de 3 — Aplica-se às fundações de cooperação para o contas; desenvolvimento o Estatuto das Organização Não Go- g) O mandato do fiscal único tem a duração de cinco vernamentais de Desenvolvimento (ONGD), definido anos e é renovável uma única vez. pela Lei n.º 66/98, de 14 de outubro. Artigo 57.º Artigo 46.º Regime aplicável Reconhecimento 1 — O Estado, as Regiões Autónomas, as autarquias 1 — O reconhecimento das fundações para a criação locais, as outras pessoas coletivas da administração de estabelecimentos de ensino superior privados é da autónoma e as demais pessoas coletivas públicas estão competência do Primeiro-Ministro, com a faculdade impedidos de criar ou participar em novas fundações de delegação. públicas de direito privado. 2 — O procedimento de reconhecimento inicia-se 2 — Às fundações públicas de direito privado já cria- com um pedido apresentado, para esse efeito, nos ser- das e reconhecidas é aplicável o disposto no capítulo viços competentes do Ministério da Educação e da anterior, com as especificidades do presente capítulo. Ciência. 3 — O pedido de reconhecimento é instruído com os Os requerentes fundamentam o pedido de declaração elementos referidos no artigo 22.º de ilegalidade no desrespeito, pelas normas referidas, das 4 — Os serviços competentes do Ministério da Edu- competências legislativas próprias dos órgãos da Região cação e da Ciência emitem parecer sobre o pedido de Autónoma dos Açores, consagradas no respetivo Estatuto reconhecimento e remetem-no junto com o processo Político-Administrativo, no domínio fundacional. para a entidade competente para o reconhecimento, no Alegam o seguinte, em síntese: prazo de 180 dias a contar da data de apresentação do A Lei n.º 24/2012, de 9 de julho, aprova a Lei-Quadro pedido de reconhecimento. das Fundações e altera o Código Civil, aprovado pelo 5 — O parecer referido no número anterior é obri- Decreto-Lei n.º 47344, de 25 de novembro de 1966. gatório e vinculativo para a entidade competente para As disposições constantes dos artigos 6.º, 20.º, 25.º, 42.º, o reconhecimento, constituindo a sua falta fundamento 46.º, 53.º e 57.º, constantes do Anexo da Lei n.º 24/2012, de de recusa do reconhecimento. 9 de julho, violam preceitos constitucionais e legais, pois a Constituição consagra, no artigo 227.º, n.º 1, alínea a), Artigo 53.º que as Regiões Autónomas têm o poder de «Legislar no âmbito regional em matérias enunciadas no respetivo es- Órgãos e serviços tatuto político-administrativo». 1 — As fundações públicas estaduais organizam-se Tal poder, conjugado com o princípio da supletividade e dispõem de serviços nos termos e condições previstos da legislação nacional previsto no n.º 2 do artigo 228.º da na lei-quadro dos institutos públicos. Constituição [corrige-se lapso de escrita evidente na refe- 2 — Às fundações públicas regionais e locais aplica- rência ao artigo 238.º], e no artigo 15.º do Estatuto Político- -se o disposto na lei-quadro dos institutos públicos, -Administrativo da Região Autónoma dos Açores, significa com as necessárias adaptações e com as seguintes es- que, existindo legislação regional própria sobre matéria não pecificidades: reservada à competência dos órgãos de soberania, como é o caso, aplica-se esta em detrimento da legislação nacio- a) O conselho diretivo é o órgão responsável pela nal. Por sua vez, o artigo 49.º [n.º 3, alínea b)] do Estatuto definição, orientação e execução das linhas gerais de Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, atuação da fundação, bem como pela direção dos res- estabelece como competência legislativa própria, a exercer petivos serviços, em conformidade com a lei e com as pela Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Aço- orientações dos órgãos regionais ou locais, consoante res, sob a forma de Decreto Legislativo Regional, o regime os casos; jurídico dos institutos públicos, incluindo as fundações b) Os membros do conselho diretivo são designados públicas e os fundos regionais autónomos, das empresas pelos órgãos executivos regionais ou locais, consoante públicas e das instituições particulares de interesse público os casos; que exerçam as suas funções exclusiva ou predominante- Diário da República, 1.ª série — N.º 143 — 28 de julho de 2014 4003 mente na Região. Acresce que o artigo 67.º [alínea e)] do estatuto da região autónoma em cujo âmbito se inscreva Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos a entidade requerente. Açores estabelece, também, como competência legislativa No caso presente, os fundamentos do pedido comportam regional, as fundações de direito privado. a afirmação de infração de normas estatutárias, pelo que, Atento este quadro de competências, a Assembleia Le- sendo o requerimento subscrito por seis dos 57 deputados gislativa da Região Autónoma dos Açores aprovou, no que à Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores, respeita à matéria das fundações, os seguintes diplomas: é de concluir pela verificação do requisito de legitimi- – O Decreto Legislativo Regional n.º 13/2007/A, de dade constante da alínea g), do n.º 2, do artigo 281.º, da 5 de junho, o qual foi alterado pelo Decreto Legislativo Constituição. Regional n.º 13/2011/A, de 11 de maio, que estabelece B) Delimitação do objeto do pedido os princípios e as normas por que se regem os institutos públicos e fundações regionais da Região Autónoma dos 5 — Os requerentes conformam o objeto do pedido atra- Açores, nomeadamente quanto à forma de criação, rees- vés de indicação do preceituado nos artigos 6.º, 20.º, 25.º, truturação, fusão ou extinção, bem como no que respeita 42.º, 46.º, 53.º e 57.º, todos da lei-quadro das fundações, aos respetivos órgãos e serviços. os quais podem ser repartidos em dois conjuntos, organi- – O Decreto Legislativo Regional n.º 51/2006/A, de 12 zados em função da tipologia de fundações acolhida nesse de dezembro, que estabelece o regime do reconhecimento diploma, correspondendo o primeiro às disposições que de fundações com sede na Região Autónoma dos Açores, contribuem para a definição dos regimes, gerais e especiais, o qual é competência do Presidente do Governo Regional. das fundações privadas, e o segundo às disposições que integram o regime das fundações públicas, seja o respe- Quanto ao regime de declaração ou reconhecimento tivo regime geral, seja aquele que procede à regulação do de utilidade pública, o Decreto-Lei n.º 460/77, de 7 de subtipo fundações públicas de direito privado. novembro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 425/79, de 25 A enunciação do objeto do pedido oferece, porém, a de outubro, pelo Decreto-Lei n.º 52/80, de 26 de março, dificuldade decorrente do notório défice de precisão de que pela Lei n.º 40/2007, de 24 de agosto e pelo Decreto-Lei enferma, pois as normas que são colocadas à apreciação do n.º 391/2007, de 13 de dezembro, atribui aos Governos Tribunal não são reportadas a qualquer um dos números Regionais dos Açores e da Madeira a competência no que que compõem os vários artigos da lei-quadro invocados respeita à declaração de utilidade pública relativamente pelo requerente. Invariavelmente, os preceitos são men- às associações, fundações e outras pessoas coletivas que cionados na sua integralidade, conformando impugnação exerçam a sua atividade em exclusivo em cada uma das que interpela todo o seu conteúdo prescritivo, pese embora Regiões Autónomas. a heterogeneidade normativa que alojam. Assim, os artigos 6.º, 20.º, 25.º, 42.º, 46.º, 53.º e 57.º Não obstante, da concatenação dos preceitos indicados, do Anexo da Lei n.º 24/2012, de 9 de julho, não respeitam e do seu cotejo com os fundamentos em que se procura as competências próprias dos órgãos da Região Autónoma suportar o pedido, podemos retirar com segurança que dos Açores consagradas no respetivo Estatuto Político- o juízo de ilegalidade pretendido tem como objeto, num -Administrativo, as quais serviram de norma habilitante primeiro momento, a regra segundo a qual a competência para a aprovação dos diplomas regionais referidos supra para o reconhecimento das fundações privadas, bem como referidos. a competência para a concessão às fundações privadas 2 — Notificado para se pronunciar sobre o pedido, nos do estatuto de utilidade pública, como ainda para o seu termos e para os efeitos dos artigos 54.º e 55.º, n.º 3, da Lei cancelamento, cabem ao Primeiro-Ministro, com facul- do Tribunal Constitucional, a Presidente da Assembleia da dade de delegação. Isto na medida em que tal atribuição República ofereceu o merecimento dos autos. de competência abrange o reconhecimento de fundações 3 — Elaborado o memorando a que alude o artigo 63.º, privadas com sede na Região Autónoma dos Açores. n.º 1, da Lei do Tribunal Constitucional, e fixada a orien- Estão abrangidos neste plano competencial o n.º 2, do tação do Tribunal, cumpre decidir. artigo 6.º, e o n.º 1, do artigo 20.º, os quais estabelecem o regime geral para reconhecimento das fundações privadas, II. Fundamentação e as normas impugnadas que, no âmbito particular de cada um dos regimes especiais expressamente mencionados pe- A) Legitimidade processual dos requerentes los requerentes, remetem para essa regra, como acontece no 4 — Os requerentes invocam o disposto na alínea g), do n.º 2, do artigo 42.º, ou repetem a mesma regulação. É que n.º 2, do artigo 281.º, da Constituição, norma que atribui a acontece com o n.º 1, do artigo 46.º, no âmbito particular um décimo dos deputados à Assembleia da Legislativa das das fundações para a criação de estabelecimentos de ensino Regiões Autónomas legitimidade para requerer ao Tribu- superior privados, indicado no pedido. nal Constitucional a declaração de ilegalidade, com força Também o n.º 1 do artigo 25.º merece inscrição no obrigatória geral, de normas com fundamento na violação apontado conjunto, pertinente às vertentes regulatórias do respetivo Estatuto Político-Administrativo. das fundações privadas, pois respeita à competência para O poder de iniciativa conferido pela alínea g) do n.º 2 a concessão do estatuto de utilidade pública e respetivo do artigo 281.º da Constituição, ao invés do que acontece cancelamento a tais fundações. com aquele que é atribuído aos órgãos enumerados nas Considerados o caráter imperativo e o âmbito territorial demais alíneas, é limitado, resultando essa limitação do de aplicação que lhes é atribuído pelos artigos 1.º, n.º 2, e fundamento específico que carece de constituir a respetiva 2.º, n.os 1 e 2, respetivamente, o conteúdo normativo impug- causa de pedir. Com efeito, o pedido de declaração de nado encontra sede, no domínio das fundações privadas, ilegalidade encontra-se tematicamente restringido, para nos artigos 6.º, n.º 2, 20.º, n.º 1, 25.º, n.º 1, 42.º, n.º 2 e efeitos de legitimidade processual ativa, à violação do 46.º, n.º 1, todos da lei-quadro das fundações. 4004 Diário da República, 1.ª série — N.º 143 — 28 de julho de 2014 Num segundo momento, os requerentes ponderam o de 20 de junho, pela Lei n.º 24/2012, de 9 de julho e pela regime das fundações públicas constante da lei-quadro Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, com as especifici- das fundações, e dele elegem duas vertentes específicas, dades constantes das suas várias alíneas; às quais colimam o pedido de declaração de ilegalidade. iv) da norma que, por força do prescrito no n.º 1 do Os requerentes impugnam a norma constante do ar- artigo 57.º, da lei-quadro das fundações, proíbe às Regi- tigo 53.º, n.º 2, da lei-quadro, a qual, com as especifici- ões Autónomas, diretamente ou através de outras pessoas dades expressamente enunciadas nas suas várias alíneas, coletivas da administração autónoma, de criarem ou par- determina a sujeição das fundações públicas regionais ticiparem em novas fundações públicas de direito privado, ao disposto na lei-quadro dos institutos públicos, apro- e bem assim da norma do n.º 2, do mesmo preceito, que vada pela Lei n.º 3/2004, de 15 de janeiro, e alterada pela sujeita aquelas criadas e reconhecidas nas regiões ao re- Lei n.º 51/2005, de 30 de agosto, pelos Decretos-Leis gime geral e especial constante da lei-quadro. n.os 200/2006, de 25 de outubro, e 105/2007, de 3 de abril, pela Lei n.º 64-A/2008, de 31 de dezembro, pelo Decreto- C) Enquadramento -Lei n.º 40/2011, de 22 de março, pela Resolução da As- 6 — Podendo ser genericamente definidas como orga- sembleia da República n.º 86/2011, de 11 de abril, pela nizações destinadas a «prosseguir um fim duradouro ao Lei n.º 57/2011, de 28 de novembro, pelo Decreto-Lei qual esteja afetado um património» (cfr. Marcello Caetano, n.º 5/2012, de 17 de janeiro, pelo Decreto-Lei n.º 123/2012, Das Fundações, Subsídios para a interpretação e reforma de 20 de junho, pela Lei n.º 24/2012, de 9 de julho e pela da legislação portuguesa, Coleção Jurídica Portuguesa, Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro. Edições Ática, p. 26), para além de sujeitas às disposi- Sustentam, paralelamente, a invalidade da proibição de ções gerais que integram o regime jurídico das pessoas as Regiões Autónomas, diretamente ou através de outras coletivas, constantes dos artigos 157.º a 166.º do Código pessoas coletivas da administração autónoma, criarem Civil, as fundações encontram-se reguladas, ainda que ou participarem em novas fundações públicas de direito apenas quanto a certos aspetos do seu regime específico, privado, prescrição inscrita no n.º 1, do artigo 57.º, da nos artigos 185.º a 194.º do mesmo Código. lei-quadro, e também que o regime, geral e especial, das 6.1 — Em simultâneo com a aprovação da lei-quadro fundações públicas de direito privado já criadas e reconhe- das fundações — em cujo âmbito se inscrevem as normas cidas, seja aplicável às fundações públicas regionais desse impugnadas —, a Lei n.º 24/2012, de 9 de julho, procedeu subtipo, aí em virtude do n.º 2 do mesmo artigo 57.º Isto à revisão das disposições gerais que integram o regime ju- independentemente das concretas soluções normativas rídico das pessoas coletivas, relativas à aquisição da perso- constantes desse regime, pois nenhum dos preceitos para nalidade (artigo 158.º), aos órgãos respetivos (artigo 162.º) que remete o n.º 2 do artigo 57.º da lei-quadro, salvo o e ao destino dos bens em caso de extinção (artigo 166.º), artigo 53.º, encontra inscrição no requerimento apresentado bem como de certos aspetos do regime jurídico, quer das pelos requerentes, o que impede, em virtude do princípio associações, quer das fundações. Foi esse o caso das nor- do pedido (artigo 51.º, n.º 1, da LTC), que sobre qualquer mas relativas à instituição e revogação (185.º), ao reco- das normas deles constantes venha a recair juízo de ile- nhecimento (artigo 188.º), à transformação (artigo 190.º), galidade. aos encargos prejudiciais à fundação (artigo 191.º), às Assim condensado quanto ao respetivo objeto, o pedido causas de extinção (artigo 192.º), à declaração de extinção formulado, no âmbito dos presentes autos, comporta o (artigo 193.º) e aos seus efeitos (artigo 194.º), bem como questionamento sobre a ilegalidade, por violação do ar- à fusão de fundações, figura inovatoriamente introduzida tigo 15.º, da alínea b), do n.º 3 do artigo 49.º, e da alínea e), pela Lei n.º 24/2012, através do aditamento do atual ar- do artigo 67.º, todos do EPARAA: tigo 190.º-A do Código Civil. i) da norma que, por força do estatuído nos artigos 6.º, De acordo com a exposição de motivos da Proposta de n.º 2, 20.º, n.º 1, 42.º, n.º 2 e 46.º, n.º 1, todos da lei-quadro Lei n.º 42/XII, que esteve na origem da medida legislativa, das fundações, atribui ao Primeiro-Ministro, com faculdade as alterações introduzidas pela Lei n.º 24/2012, de 9 de de delegação, a competência para o reconhecimento das julho, tiveram por finalidade sujeitar a «criação de novas fundações privadas com sede na Região Autónoma dos fundações» a um «controlo rigoroso», bem como a adoção Açores; «de um regime jurídico para a sua criação, funcionamento, ii) da norma que, por força do preceituado no artigo 25.º, monitorização, reporte, avaliação do desempenho e ex- n.º 1, da lei-quadro das fundações, atribui ao Primeiro- tinção», com o propósito de «racionalizar os encargos -Ministro, com faculdade de delegação, a competência públicos», invocando para tanto a vinculação constante para a concessão e cancelamento do estatuto de utilidade do Programa de Assistência Económica e Financeira, de- pública às fundações privadas que exerçam a sua atividade corrente dos acordos celebrados entre o Estado Português, em exclusivo na Região Autónoma dos Açores; a União Europeia, o Fundo Monetário Internacional e o iii) da norma que, por força do disposto no artigo 53.º, Banco Central Europeu. n.º 2, da lei-quadro das fundações, sujeita as fundações No leque de objetivos que determinaram a iniciativa públicas criadas pelas Regiões Autónomas à incidência legislativa, encontra-se ainda o desiderato de redução do do disposto na lei-quadro dos institutos públicos, apro- «Estado paralelo», normalmente identificado com «institu- vada pela Lei n.º 3/2004, de 15 de janeiro, e alterada pela tos, fundações, entidades públicas empresariais e empresas Lei n.º 51/2005, de 30 de agosto, pelos Decretos-Leis públicas ao nível da administração central, regional e local» n.os 200/2006, de 25 de outubro, e 105/2007, de 3 de abril, e, em particular, a necessidade de reagir contra a «utilização pela Lei n.º 64-A/2008, de 31 de dezembro, pelo Decreto- arbitrária pelo Estado, nos seus vários níveis do instituto -Lei n.º 40/2011, de 22 de março, pela Resolução da As- fundacional», responsável por ter «conduzido à retirada de sembleia da República n.º 86/2011, de 11 de abril, pela entidades públicas do perímetro orçamental e à perversão Lei n.º 57/2011, de 28 de novembro, pelo Decreto-Lei da natureza e lógica das fundações». No plano do reconhe- n.º 5/2012, de 17 de janeiro, pelo Decreto-Lei n.º 123/2012, cimento de fundações, alude-se a constrangimentos, identi- Diário da República, 1.ª série — N.º 143 — 28 de julho de 2014 4005 ficados pelo Tribunal de Constas, mormente a «dificuldade às fundações de solidariedade social abrangidas pelo Esta- em identificar com rigor o universo fundacional atual, em tuto das Instituições Particulares de Solidariedade Social, particular o relativo à participação do Estado em funda- aprovado pelo Decreto-Lei n.º 119/83, de 25 de fevereiro, ções de direito privado, a inconveniência da existência de alterado pelos Decretos-Leis n.os 386/83, de 15 de outubro, diversas entidades responsáveis pelo reconhecimento de 9/85, de 9 de janeiro, 89/85, de 1 de abril, 402/85, de 11 entes fundacionais de direito privado e a inexistência de de outubro, e 29/86, de 19 de fevereiro (n.º 2). Exceciona- uma atividade sistemática de acompanhamento e controlo das do seu regime, encontram-se apenas as fundações de dos entes fundacionais». ensino superior previstas nos artigos 129.º a 133.º da Lei Assim, dando seguimento ao processo iniciado com a n.º 62/2007, de 10 de dezembro, e a Agência de Avaliação Lei n.º 1/2012, de 3 de janeiro, que determinou a realização e Acreditação do Ensino Superior, criada pelo Decreto-Lei de um censo dirigido às fundações, nacionais ou estran- n.º 369/2007, de 5 de novembro, por força da exclusão geiras, que prossigam os seus fins em território nacional, constante do n.º 8 do artigo 6.º da Lei n.º 24/2012, de 9 a aprovação da lei-quadro das fundações teve como pre- de julho. ocupação central «devolver o regime fundacional à sua Do âmbito de aplicação territorial definido no respetivo original natureza altruísta», através do estabelecimento de artigo 2.º, resulta que a lei-quadro das fundações se destina «regras claras para evitar abusos na utilização do instituto a ser aplicada em todo o território nacional, o que significa fundacional», tornando «exclusivo das fundações reco- que as fundações portuguesas e estrangeiras, que desenvol- nhecidas no quadro do novo regime o termo fundação na vam os seus fins nas Regiões Autónomas dos Açores e da respetiva denominação legal» e separando a «instituição Madeira se encontram submetidas à incidência das normas privada de fundações da sua instituição pelo Estado», de daquela constantes, as quais prevalecerão, em razão do seu forma a estabelecer um «regime mais exigente para todas caráter imperativo, sobre as disposições de sentido contrá- as situações em que estejam em causa a utilização de di- rio porventura integradas em legislação editada ao abrigo nheiros públicos, quer diretamente, quer pelos benefícios da invocação de competências legislativas regionais. decorrentes da utilidade pública [...]». 6.4 — A lei-quadro das fundações encontra-se siste- 6.2 — A par das alterações introduzidas no âmbito do matizada em três Títulos: Disposições gerais; Fundações conjunto das normas que definem, no Código Civil, o privadas; e Fundações públicas. regime jurídico das fundações, a Lei n.º 24/2012, de 9 Para além dos preceitos relativos ao próprio âmbito de de julho, aprovou, no respetivo artigo 2.º, a designada lei- aplicação da lei-quadro, já referidos, o artigo 3.º, da lei- -quadro das fundações, publicada em anexo. -quadro procura densificar os conceitos operativos mais As chamadas leis-quadro ou de enquadramento estabele- relevantes no âmbito do regime jurídico das fundações. cem «os parâmetros jurídico-materiais estruturantes de um Define a fundação como uma «pessoa coletiva, sem fim determinado setor da vida económica, social e cultural», lucrativo, dotada de um património suficiente e irrevoga- fixando «um regime jurídico global de regras e princípios velmente afetado à prossecução de um fim de interesse para grandes espaços jurídico materiais carecidos de ulte- social» (n.º 1), fins que identifica como «aqueles que se riores concretizações, mas sem que essas concretizações traduzem no benefício de uma ou mais categorias de pes- se identifiquem com o esquema de atos legislativos de de- soas distintas do seu fundador, seus parentes e afins, ou de senvolvimento» (cfr. J.J. GOMES CANOTILHO, Direito pessoas ou entidades a ele ligadas por relações de amizade Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª ed., Coimbra, ou de negócios». Culmina com elenco não taxativo de um 2003, p. 786). Indo mais longe do que as leis de bases conjunto de finalidades subsumíveis, em razão da respetiva (cfr. Acórdão n.º 415/05), as leis-quadro fixam «mais ou natureza, ao âmbito normativo daquele conceito. menos pormenorizadamente um regime estruturante que Por sua vez, o artigo 4.º, da lei-quadro das fundações deverá ser respeitado pelos atos legislativos concretizado- dispõe sobre as fundações admitidas no ordenamento jurí- res desse regime» (idem., ibidem). dico, mantendo a distinção — tradicional no direito portu- Em conformidade com esta natureza, a lei-quadro das guês e com assento nas referências às fundações constantes fundações tem por objeto, de acordo com o n.º 1 do respe- dos artigos 70.º, n.º 3, 73.º, n.º 3 e 165.º, n.º 1, alínea u) tivo artigo 1.º, o estabelecimento dos princípios e normas da Constituição (cfr. DOMINGOS SOARES FARINHO, por que se regem as fundações, conformando, com um con- Fundações..., cit., p. 215) — entre fundações privadas e siderável grau de densificação os principais elementos do públicas, diferenciando, no âmbito destas últimas, as fun- respetivo regime jurídico. Em opção legislativa estrutural dações públicas de direito público das fundações públicas que não deixou de atrair críticas, procede-se no diploma de direito privado. ao tratamento unificado de todos os tipos fundacionais, O critério distintivo entre umas e outras, por se basear no públicos e privados, ainda que com exceções (cfr. DO- controlo fundacional, aproxima-se daquele que a doutrina MINGOS SOARES FARINHO, Fundações e Interesse define como atinente à relação jurídica (cfr. BLANCO Público, Almedina, 2014, p. 227). DE MORAIS, «Da relevância do Direito Público no Re- 6.3 — As normas constantes da lei-quadro das funda- gime Jurídico das Fundações», in Estudos em Memória do ções são, de acordo com o estatuído no n.º 2 do respetivo Professor Doutor João de Castro Mendes, Lex Edições artigo 1.º, de aplicação imperativa, prevalecendo sobre Jurídicas, 1995, pp. 563-564). Assim, a alínea a) do n.º 1 as normas especiais em vigor, salvo quando o contrário do artigo 4.º, da lei-quadro das fundações define como resulte expressamente da própria lei-quadro. fundações privadas aquelas que são criadas «por uma Quanto ao respetivo âmbito subjetivo de aplicação, ou mais pessoas de direito privado, em conjunto ou não decorre do artigo 2.º, da lei-quadro das fundações que a com pessoas coletivas públicas, desde que estas, isolada mesma se aplica às fundações portuguesas e às fundações ou conjuntamente, não detenham sobre a fundação uma estrangeiras que desenvolvam os seus fins em território influência dominante», seja em razão da «afetação exclu- nacional, sem prejuízo do disposto quanto a estas no direito siva ou maioritária dos bens que integram o património internacional aplicável (n.º 1), sendo igualmente aplicável financeiro inicial da fundação», seja por força «do direito 4006 Diário da República, 1.ª série — N.º 143 — 28 de julho de 2014 de designar ou destituir a maioria dos titulares do órgão das fundações privadas é da competência do Primeiro- de administração da fundação» (cfr. artigo 4.º, n.º 2). Por -Ministro, com faculdade de delegação, e observará o contraposição, as fundações públicas de direito privado, procedimento descrito nos artigos 21.º a 23.º, elencando são definidas, na alínea c) do n.º 1 do artigo 4.º, como este último artigo os fundamentos com base nos quais o aquelas que são «criadas por uma ou mais pessoas coleti- reconhecimento pode ser recusado. vas públicas, em conjunto ou não com pessoas de direito Com a atribuição ao Primeiro-Ministro da competên- privado, desde que aquelas, isolada ou conjuntamente, cia para o reconhecimento, estas normas deram continui- detenham uma influência dominante sobre a fundação», dade ao disposto no n.º 7 do artigo 10.º do Decreto-Lei podendo esta resultar, nos termos acima referidos, quer da n.º 86-A/2011, de 12 de julho (diploma que definiu a or- «afetação exclusiva ou maioritária dos bens que integram ganização e funcionamento do Governo), preceito que o património financeiro inicial da fundação», quer «do alterara o regime constante do Decreto-Lei n.º 284/2007, direito de designar ou destituir a maioria dos titulares de 17 de agosto, de acordo com o qual essa competência do órgão de administração da fundação». Finalmente, o cabia ao Ministro da Presidência. Paralelamente, a revo- conceito de fundações públicas de direito público, cons- gação expressa dos artigos 1.º e 2.º deste diploma, operada tante da alínea b) do mesmo artigo 4.º, é integrado pelas pelo artigo 7.º da Lei n.º 24/2012, pôs termo à competência fundações «criadas exclusivamente por pessoas coletivas de outros membros do Governo para o reconhecimento de públicas, bem como os fundos personalizados criados ex- «categorias específicas de fundações», dando sequência, clusivamente por pessoas coletivas públicas nos termos como expressamente resulta da Proposta de Lei n.º 42/XII, da lei-quadro dos institutos públicos, aprovada pela Lei a recomendação do Tribunal de Contas no sentido de «re- n.º 3/2004, de 15 de janeiro [...]». ver, harmonizar e densificar a legislação, designadamente 6.5 — Outra vertente das normas que integram o Título I centralizando numa única entidade o reconhecimento de da lei-quadro das fundações corresponde às disposições ente fundacional de direito privado» (cfr. Relatório de Au- gerais relativas ao ato de aquisição de personalidade ju- ditoria n.º 01/2011, 2.ª S. p. 24, acessível em http://www. rídica. tcontas.pt/pt/atos/rel_auditoria/2011/2s/audit-dgtc-rel001- O ato de reconhecimento da fundação permanece indi- 2011-2s.pdf; vd. igualmente o Relatório de Acompanha- vidual e de natureza constitutiva, de acordo com o n.º 1 do mento n.º 31/2011, pp. 11 e 12, disponível em http://www. artigo 6.º, sendo a competência para a sua emissão atribuída tcontas.pt/pt/atos/rel_auditoria/2011/2s/audit-dgtc-rel031- ao Primeiro-Ministro, com faculdade de delegação, para as 2011-2s.pdf). fundações privadas (n.º 2), prescrevendo, quanto às funda- Deste modo, a regra em matéria de reconhecimento, ções públicas, o reconhecimento normativo, pois constitui constante do n.º 2 do artigo 6.º, e reafirmada quanto às um efeito automático do ato da sua criação (n.º 3). fundações privadas no n.º 1 do artigo 20.º, da lei-quadro, Cabe notar que, em técnica replicadora que perpassa não admite qualquer exceção, centralizando em exclusivo toda a lei-quadro das fundações (tanto internamente, como no Primeiro-Ministro a competência para o reconheci- no cotejo com a lei-quadro dos institutos públicos, para que mento de fundações privadas, qualquer que seja a sua remete), quer os critérios distintivos com que é concreti- finalidade e lugar de sediação, sem prejuízo da faculdade zada a diferenciação dos tipos de fundação contemplados, de delegação. quer as regras gerais sobre a natureza do ato de reconhe- 6.7 — Cabe ainda destacar nesta sede que o regime de cimento que, através da previsão do artigo 6.º, integram concessão e cancelamento do estatuto de utilidade pública o Título I da lei-quadro das fundações, encontram-se re- não se circunscreve ao âmbito fundacional, pese embora produzidos, em função da natureza privada ou pública da passe a encontrar regulação na lei-quadro das fundações. fundação de que se trate, no âmbito de cada um dos Títulos O regime jurídico das pessoas coletivas de utilidade dedicados à particularização de cada um dos respetivos pública foi instituído pelo Decreto-Lei n.º 460/77, de 7 de regimes jurídicos. novembro. De acordo com o seu artigo 1.º, das diversas 6.6 — O Título II da lei-quadro é integrado pelos as- fundações privadas apenas se revestiriam de utilidade pú- petos do regime jurídico próprio das fundações privadas, blica aquelas que, para além de satisfazerem as condições designadamente quanto à criação, organização, fiscalização gerais previstas no respetivo artigo 2.º, prosseguissem fins e controlo, aí se encontrando regulação quanto reconheci- de interesse geral — da comunidade nacional ou qualquer mento (artigos 20.º a 23.º) e, igualmente, quanto ao estatuto região ou circunscrição —, cooperassem com a adminis- de utilidade pública e à sua concessão (artigos 24.º e 25.º). tração pública — central ou local — e tivessem sido por Neste título encontram-se ainda os regimes especiais das esta como tal consideradas. fundações de solidariedade social, das fundações de coope- A competência para a declaração de utilidade pública ração para o desenvolvimento e das fundações que tenham encontrava-se então cometida ao Governo (artigo 3.º, n.º 1, o propósito de criar estabelecimentos de ensino superior do Decreto-Lei n.º 460/77, de 7 de novembro), embora, privados, cujos fins foram consideradas merecedores de através do Decreto-Lei n.º 52/80, de 26 de março, tivesse regras específicas (cfr. Proposta de Lei n.º 42/XII). sido «transferida para os Governos Regionais a compe- A participação de entidades públicas na criação de fun- tência para a declaração de utilidade pública, prevista no dações privadas depende, de acordo com o disposto no n.º 1 artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 460/77, de 7 de novembro, do artigo 16.º, da lei-quadro, de autorização prévia, sendo relativamente [...] fundações que exer[cessem] a sua ativi- esta concedida, no caso de participação das Regiões Au- dade em exclusivo na respetiva região autónoma» (cfr. ar- tónomas ou de entidades integradas na sua administração tigo 1.º do Decreto-Lei n.º 52/80, de 26 de março). indireta, pelo respetivo Governo Regional (cfr. alínea b) O regime sofreu alterações profundas com o Decreto- do n.º 1 do artigo 16.º). -Lei n.º 391/2007, de 13 de dezembro, votadas a clarificar Reproduzindo, sem alterações, a regra geral em matéria os requisitos necessários à concessão da declaração de de reconhecimento constante do n.º 2 do artigo 6.º, o n.º 1 utilidade pública e a introduzir medidas de simplificação do artigo 20.º, da lei-quadro reafirma que o reconhecimento administrativa. Na sequência das modificações operadas Diário da República, 1.ª série — N.º 143 — 28 de julho de 2014 4007 por este diploma, a aquisição do estatuto de utilidade pú- cias resultante do Decreto-Lei n.º 52/80, de 26 de março, blica por parte das fundações (e das associações) passou o preceituado no n.º 1 do artigo 25.º da lei-quadro afasta a depender da verificação, para além dos pressupostos expressamente a habilitação, por essa via, à consagração enunciados no artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 460/77, de 7 de um regime especial de âmbito regional. de novembro, de um conjunto de requisitos adicionais, em Ou seja, embora idêntica quanto ao conteúdo, a regra de função do âmbito de intervenção da pessoa coletiva em competência definida no artigo 25.º, n.º 1, da lei-quadro, áreas de relevo social, sem fins lucrativos, à regularidade na medida em que, por um lado, é de aplicação impera- da respetiva constituição e conformação estatutária, à au- tiva e prevalece sobre as normas especiais atualmente em sência de concorrência com outras entidades económicas vigor (artigo 1.º, n.º 1, da lei-quadro), tem um alcance que não possam beneficiar do estatuto de utilidade pública, diferenciado, residindo tal diferença no facto de, a partir à adequação de meios humanos e materiais aos objetivos da entrada em vigor da lei-quadro, se encontrar expres- estatutários e ao exercício de atividade que não se atenha, samente excluída a possibilidade de, com fundamento exclusivamente, ao benefício de interesses privados, mor- em normas especiais preexistentes ou a editar, introduzir mente dos fundadores. desvios, designadamente de âmbito regional, à regra se- Sem incluir o artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 52/80, de 26 gundo a qual cabe ao Primeiro-Ministro, com a faculdade de março — que transferiu para os Governos Regionais a de delegação, decidir da concessão do estatuto de utilidade competência para a declaração de utilidade pública das pública às fundações privadas, bem como do respetivo fundações que exerçam a sua atividade em exclusivo na cancelamento. respetiva região autónoma — no conjunto das normas É indissociável do estatuto de utilidade pública o regime revogadas (cfr. artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 391/2007), fiscal favorável que lhe corresponde. Nos termos da Lei o Decreto-Lei n.º 391/2007 alterou a regra estabelecida n.º 151/99, de 14 de setembro, alterada pelo artigo 50.º, no diploma que o precedeu, conferindo nova redação ao n.º 4, da Lei n.º 60-A/2005, de 30 de dezembro, podem ser artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 460/77, de modo a atribuir ao concedidas às fundações de utilidade pública, para além Primeiro-Ministro, com faculdade de delegação, a compe- de outros benefícios previstos na restante legislação, em tência para a declaração de utilidade pública, bem como especial no Estatuto dos Benefícios Fiscais, isenções em a da sua cessação. matéria de imposto de selo, imposto municipal sobre trans- A lei-quadro em apreço, através da normação constante missões onerosas de imóveis (IMT) e de imposto municipal dos artigos 24.º e 25.º, chamou a si a reconfiguração dos sobre imóveis (IMI), destinados à realização dos respetivos requisitos e pressupostos de concessão do estatuto de uti- fins estatutários, de imposto sobre rendimento das pessoas lidade pública aos entes fundacionais. As modificações coletivas (IRC), de imposto sobre veículos, imposto de introduzidas decorrem da eliminação de dois dos requisitos circulação, imposto automóvel e custas judiciais. adicionais constantes do Decreto-Lei n.º 460/77, na reda- Note-se que certas fundações privadas são de utilidade ção conferida pelo Decreto-Lei n.º 391/2007, ambos de pública ope legis, como sucede com as fundações de solida- índole negativa, passando a resultar do n.º 1 do artigo 24.º riedade social (artigos 2.º, alínea c) e 3.º, do Regulamento que apenas será concedido o estatuto da utilidade pública de Registo das Instituições Particulares de Solidariedade às fundações que desenvolvam, sem fins lucrativos, uma Social do âmbito da ação social do sistema de segurança so- atividade relevante em favor da comunidade em áreas de cial, aprovado pela Portaria n.º 139/2007, de 29 de janeiro) relevo social, se encontrem regularmente constituídas e e com as fundações de cooperação para o desenvolvimento se rejam por estatutos elaborados em conformidade com registadas como organizações não-governamentais (ar- a lei, para além de não desenvolverem, a título principal, tigo 12.º da Lei n.º 66/98, de 14 de outubro), que, uma atividades económicas em concorrência com outras enti- vez registadas, adquirem automaticamente a natureza de dades que não possam beneficiar do estatuto de utilidade pessoas coletivas de utilidade pública. pública e possuírem os meios humanos e materiais ade- 6.8 — O título III da lei-quadro é dedicado às fundações quados ao cumprimento dos objetivos estatutários. Mas, públicas, sendo integrado pelo conjunto das normas que concomitantemente, com a derrogação do n.º 5 do artigo 5.º definem o regime geral aplicável às fundações públicas, do Decreto-Lei n.º 460/77, de 7 de novembro, na redação de direito público ou de direito privado, bem como pelo do Decreto-Lei n.º 391/2007, de 13 de dezembro, operada regime especial a que estas últimas estão sujeitas. com a revogação do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 284/2007, A lei-quadro define as fundações públicas como «pes- de 17 de agosto, reintroduziu-se no ordenamento nacional, soas coletivas de direito público, sem fim lucrativo, do- através do n.º 2, do artigo 24.º, da lei-quadro, um requisito tadas de órgãos e património próprio» (artigo 49.º, n.º 1), temporal, passando a exigir um período de atividade fun- criadas pelo Estado, pelas Regiões Autónomas e pelos cional efetivo e relevante de três anos para a solicitação municípios, isolada ou conjuntamente (artigo 50.º, n.º 1) pelas fundações privadas do estatuto de utilidade pública, podendo «ter por fim a promoção de quaisquer interesses salvo quando o instituidor ou instituidores maioritários já públicos de natureza social, cultural, artística ou seme- possuírem tal estatuto, caso em que pode ser imediatamente lhante» (artigo 49.º, n.º 2). solicitado. As fundações públicas estaduais ou regionais são No que concerne à competência para a concessão do instituídas por diploma legislativo (artigo 50.º, n.º 2) estatuto de utilidade pública, numa primeira leitura, a lei- e as fundações públicas municipais por deliberação da -quadro não comporta inovação, pois continua a caber, de assembleia municipal (artigo 50.º, n.º 3), regendo-se acordo com o n.º 1 do artigo 25.º, da lei-quadro, tal como todas pelas normas constantes da lei-quadro das funda- o cancelamento, ao Primeiro-Ministro, com faculdade de ções e demais legislação aplicável às pessoas coletivas delegação. Porém, enquanto a regra constante do artigo 3.º, públicas, designadamente a lei-quadro dos institutos n.º 1, do Decreto-Lei n.º 460/77, de 7 de novembro, na públicos, aprovada pela Lei n.º 3/2004, de 15 de janeiro, redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 391/2007, de 13 bem como pelos respetivos estatutos e regulamentos de dezembro, convivia com a transferência de competên- internos. 4008 Diário da República, 1.ª série — N.º 143 — 28 de julho de 2014 Assim, de acordo com o n.º 1 do artigo 53.º, as funda- sediadas no território da região, tendo essa habilitação ções públicas estaduais organizam-se, dispõem de serviços sido exercida através do Decreto Legislativo Regional e são fiscalizadas nos termos e condições previstos na lei- n.º 51/2006/A, que atribui a competência para o regime -quadro dos institutos públicos, sendo tal regra aplicável, de reconhecimento de fundações com sede na Região Au- segundo o respetivo n.º 2, às fundações públicas regionais e tónoma dos Açores ao Presidente do Governo Regional, locais — estas encontram-se igualmente sujeitas ao regime agora implicitamente revogada. definido na lei-quadro dos institutos públicos. Mas, a par Por outro lado, os requerentes invocam ainda a com- desta remissão genérica, optou o legislador por identificar petência que foi atribuída pelo Decreto-Lei n.º 460/77, de e regular imperativamente um conjunto de «especificida- 7 de novembro, aos Governos Regionais dos Açores e da des», pertinentes ao governo e fiscalização das fundações Madeira no que respeita à declaração de utilidade pública públicas regionais, regras que acrescem, assim, às que relativamente às fundações, assim como às associações e resultam da lei-quadro dos institutos públicos. Compe- outras pessoas coletivas, que exerçam a sua atividade em tência de adaptação ao âmbito regional essa que, note-se, exclusivo em cada uma das Regiões Autónomas. o legislador da Lei n.º 3/2004, de 15 de janeiro, remeteu Temos, então, que os requerentes fazem decorrer a ile- para o legislador regional, através do n.º 2, do artigo 2.º, galidade das normas impugnadas da supremacia da atri- do referido diploma, e que este concretizou no Decreto buição de competências aos órgãos da Região Autónoma Legislativo Regional n.º 13/2007/A, de 5 de julho, alterado dos Açores, que consideram desrespeitada pela colisão pelo Decreto Legislativo Regional n.º 13/2011/A, de 11 de com os poderes estatutários de atuação da respetiva As- maio, relativamente aos institutos públicos e fundações sembleia Legislativa que decorre da revogação (implícita) regionais da Região Autónoma dos Açores. de regulação regional editada ao abrigo de competências 6.9 — Por último, para além de sujeitas ao regime geral conferidas pelo EPARAA e da sua paralisação por efeito das fundações públicas previsto nos artigos 48.º a 56.º da regulação substitutiva imperativa, operadas pela lei- da lei-quadro, as fundações públicas de direito privado -quadro das fundações. encontram-se ainda subordinadas ao regime especial de- 8 — Ocupando uma posição privilegiada no plano da finido nos artigos 57.º a 61.º do mesmo diploma. hierarquia das fontes (cfr. J.J. GOMES CANOTILHO, Di- Ao definir o regime aplicável às fundações públicas de reito Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª ed. Coim- direito privado, o artigo 57.º da lei-quadro prescreve, no bra Ed., 2003, p. 781), os estatutos político-administrativos respetivo n.º 1, que o Estado, as Regiões Autónomas, as das Regiões Autónomas constituem leis de valor reforçado autarquias locais, as outras pessoas coletivas da adminis- de existência necessária, sob reserva absoluta de compe- tração autónoma e as demais pessoas coletivas públicas tência da Assembleia da República — ainda que mediante estão impedidos de criar ou participar em novas fundações iniciativa das assembleias legislativas regionais — e su- públicas de direito privado, vedando, desse modo, e em jeitas a um procedimento legislativo agravado, que pre- termos absolutos, o surgimento de novos entes do subtipo valecem sobre os outros atos legislativos — artigos 112.º, fundações públicas de direito privado. n.º 3, 161.º alínea b), 168.º, n.º 6, alínea f), 226.º e 227.º, De acordo com a exposição de motivos constante da n.º 1, todos da Constituição (cfr. Acórdão n.º 238/2008 e Proposta de Lei n.º 42/XII, tal impedimento, associado JORGE MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, à sujeição das fundações públicas, de direito público ou T. V, 4.ª edição, p. 393-395). de direito privado, ao regime das pessoas coletivas públi- O efeito de supraordenação das normas estatutárias cas, designadamente a lei-quadro dos institutos públicos, resulta do seu valor paramétrico geral (artigo 112.º, n.º 3 tem como objetivo «estancar a multiplicação do ‘Estado da Constituição), concretizando-se este na previsão consti- paralelo’ [...] e submeter a um controlo mais rigoroso a tucional de um controlo de legalidade a que são sujeitáveis criação de novas fundações por parte do Estado, Regiões as normas constantes de diploma regional ou de diploma Autónomas, autarquias locais, outras pessoas coletivas emanado dos órgãos de soberania (cfr. artigo 280.º, n.º 2, da administração autónoma e demais pessoas coletivas alíneas b) e c), e 281.º, n.º 1, alíneas c) e d), da Consti- públicas». tuição). Posto isto, passemos a apreciar o mérito do pedido de Consabidamente, o sistema constitucional de repartição declaração de ilegalidade. de competências entre Estado e regiões introduzido com a sexta revisão assenta na técnica de dupla lista: lista das D) Fundações privadas matérias reservadas à competência própria dos órgãos de soberania, correspondente aos elencos dos artigos 164.º e 7 — As questões colocadas pelos requerentes radicam 165.º da Constituição; lista de matérias, estatutariamente nas normas alojadas nos artigos 6.º, n.º 2, 20.º, n.º 1, 42.º, enunciadas e definidas, que formam o âmbito da compe- n.º 1 e 46.º, n.º 1, por um lado, e no artigo 25.º, n.º 1, por tência legislativa das regiões. outro, na medida em que, por força da cláusula de territo- Nos termos do Acórdão n.º 187/12: rialidade contida no artigo 2.º da lei-quadro das fundações, que estende o regime instituído a todo o território nacional, «É sabido que a sexta revisão da Constituição da e do caráter imperativo que lhe é atribuído pelo n.º 2 do República, levada a cabo pela Lei Constitucional artigo 1.º, conferem ao Primeiro-Ministro competência, n.º 1/2004, veio alterar profundamente o modelo básico com possibilidade de delegação, para o reconhecimento de repartição de competências legislativas entre Estado das fundações privadas com sede na Região Autónoma dos e regiões. No centro da alteração encontra-se a nova Açores e, igualmente, para a concessão e o cancelamento função que às normas estatutárias é agora atribuída. às mesmas fundações do estatuto de utilidade pública. De acordo com a atual redação da alínea a) do n.º 1 Na ótica dos requerentes, tal normação contraria o dis- do artigo 227.º, e dos n.os 1 e 2 do artigo 228.º da CRP, posto na alínea e) do artigo 67.º do EPARAA, que atribui cabe aos estatutos político-administrativos enunciar as prevalentemente à Assembleia Legislativa regional com- matérias, ou os setores de atividade, em relação às quais petência para legislar sobre fundações de direito privado se exerce a autonomia regional, em harmonia com o Diário da República, 1.ª série — N.º 143 — 28 de julho de 2014 4009 princípio da supletividade da legislação nacional. Daqui Código Civil, na redação conferida pela Lei n.º 24/2012), resulta, portanto, um quadro constitucional de repartição ou de disposição de bens por testamento. de competências entre República e regiões que, sendo O substrato da fundação tem, assim, como seus ele- diverso do vigente antes da sexta revisão da CRP — e mentos constitutivos nucleares, o património e o fim: ao tendo sido adotado pelo legislador de revisão com o contrário das associações, que têm o seu substrato inte- intuito de assegurar uma mais ampla leitura do princípio grado por uma pluralidade de pessoas que se agregam para da autonomia regional —, devolve aos estatutos político- a realização de uma determinada finalidade comum, as -administrativos a função de completar ou integrar o fundações são pessoas coletivas formadas por um acervo próprio modelo constitucional de repartição de compe- patrimonial afeto, por vontade do instituidor, a um fim tências entre legislador nacional e legislador regional. determinado, que deverá revestir utilidade social. Na verdade, e como tem dito o Tribunal (vejam-se, entre Para além do património e do fim, o substrato da fun- outros, os Acórdãos n.º 258/2007, 402/2008, 432/2008 dação é ainda integrado por um elemento intencional e e 304/2011), o âmbito de atuação daquele último legis- por um elemento organizatório, consistindo o primeiro lador passou a ser definido pela Constituição e pelos na intenção de criar uma nova pessoa jurídica (animus Estatutos Político-Administrativos das regiões, que, personificandi) e correspondendo o segundo à estruturação uma vez respeitadas as exigências impostas pelo âmbito orgânica tornada necessária pela execução do programa regional e pela reserva de competência dos órgãos de fundacional, no contexto do surgimento de um novo centro soberania [artigos 112.º, n.º 4; 227.º, n.º 1, alínea a) da autónomo de imputação jurídica. CRP], definem os setores de atividade sobre os quais se O reconhecimento é o fator constitutivo da personalidade exercerá a competência legislativa regional.» jurídica coletiva da fundação: a aquisição da personalidade pela fundação não é um efeito legal automático produzido Atento o valor supralegislativo da norma estatutária que a partir da verificação de determinados requisitos, mas o atribui à região competência material para legislar no domí- resultado de um ato de reconhecimento (artigo 158.º, n.º 2, nio das fundações de direito privado, constante da alínea e) do Código Civil, na redação conferida pela Lei n.º 24/2012) do artigo 67.º dos Estatutos Político Administrativos da que, no caso de não ser normativo — correspondendo este Região Autónoma dos Açores, vejamos se dela decorre o às hipóteses em que a instituição e o reconhecimento da efeito invalidante peticionado pelos requerentes. fundação resultam de uma norma jurídica, normalmente constante de lei ou decreto-lei —, se efetua mediante um E) Competência para o reconhecimento ato administrativo de concessão. 9 — Os requerentes sustentam a ilegalidade da norma Nesta última hipótese, o reconhecimento é requerido, que estabelece um modelo de administração unitária quanto de acordo com a redação conferida pela Lei n.º 24/2012 à entidade competente para o reconhecimento de fundações ao artigo 188.º do Código Civil, «pelo instituidor, seus privadas, cometendo ao Primeiro-Ministro, com faculdade herdeiros ou executores testamentários, no prazo máximo de delegação, a competência para o reconhecimento das de 180 dias a contar da data da instituição da fundação», fundações privadas. Na ótica dos requerentes, a autorização podendo ainda «ser oficiosamente promovido pela enti- estatutária contida na alínea e) do artigo 67.º do EPARAA dade competente» (n.º 1), importando, uma vez concedido, comete ao legislador regional a faculdade de dispor, entre «a aquisição, pela fundação, dos bens e direitos que o ato outras vertentes do regime das fundações privadas, sobre de instituição lhe atribui» (n.º 2). a atribuição de competência para o reconhecimento das O reconhecimento poderá ser negado com base na veri- fundações sediadas no arquipélago dos Açores, cujo valor ficação de algum dos seguintes fundamentos: i) não serem supraordenador consideram infringido pela lei-quadro das os fins considerados de interesse social pela entidade com- fundações. petente, o que, de acordo com a explicitação introduzida Centremos, então, a atenção no ato de reconhecimento pela Lei n.º 24/2012, ocorrerá se os mesmos aproveitarem e na sua função no regime das fundações privadas. ao instituidor ou sua família ou a um universo restrito de 10 — Na ausência de uma definição legal do conceito beneficiários com eles relacionados (artigo 188.º, n.º 3, de fundação, é comummente aceite que este poderá ser alínea a), do Código Civil); ii) ser o património afetado alcançado através da consideração dos pontos identitários insuficiente ou inadequado, o que, de acordo com a clarifi- do respetivo regime jurídico, tal como este se encontra cação resultante da Lei n.º 24/2012, decorrerá em particular definido no Código Civil. Por via disso, ela é caracterizá- da circunstância de o mesmo se encontrar onerado com vel, enquanto pessoa coletiva, a partir dos dois atos, em encargos que comprometam a realização dos fins estatu- regra, lógica e cronologicamente sequenciais: o ato de tários ou não gerar rendimentos suficientes para garantir instituição e o ato de reconhecimento, representando o a realização daqueles fins (artigo 188.º, n.º 3, alínea a) do segundo a «positiva apreciação da presença dos elementos Código Civil); e iii) apresentarem os respetivos estatutos essenciais da figura, no conteúdo precetivo do primeiro» alguma desconformidade com a lei (artigo 188.º, n.º 3, (cfr. JOAQUIM DE SOUSA RIBEIRO, As Fundações alínea a), do Código Civil). no Código Civil: Regime Atual e Projeto de Reforma, Representando embora uma manifestação «anómala da Lusíada, Revista de Ciência e Cultura, n.os 1 e 2, Coimbra aderência reguladora do direito público em relação a uma Ed., 2001, p. 59). pessoa coletiva instituída no fuste de um negócio jurídico Enquanto negócio jurídico unilateral, a instituição cor- privado», o reconhecimento por concessão administrativa responde à manifestação da vontade do instituidor — com- tem como razão de ser a necessidade, tanto «de se garantir, preendendo este um ou mais sujeitos, pessoas físicas ou por via heterónoma, a genuinidade da realização do fim pessoas coletivas — em afetar um património a um deter- desinteressado que as fundações devem em regra prosse- minado fim duradouro (artigo 186.º, n.º 1, do Código Civil), guir», como a de avaliação, «num plano de controlo de podendo tal manifestação revestir a forma de ato entre vi- legalidade e de oportunidade», do merecimento dos «be- vos, através de escritura pública (cfr. artigo 185.º, n.º 2, do nefícios, nomeadamente fiscais, que a fundação recebe do 4010 Diário da República, 1.ª série — N.º 143 — 28 de julho de 2014 Estado quando prossegue determinados fins qualificados que reproduz (cfr. JORGE PEREIRA COUTINHO, A Lei como de utilidade ou relevância pública» (cfr. CARLOS Regional e o Sistema de Fontes, Universidade Católica BLANCO DE MORAIS, ob. cit., pp. 554-555). Portuguesa, 1988, pp. 209-210). Quanto à natureza e ao exato conteúdo do poder de- cisório implicado no ato de reconhecimento com que é F) Competência para a concessão e cancelamento do estatuto adquirida personalidade jurídica pela fundação, a doutrina de utilidade pública mostra-se dividida entre orientações diversas, quanto ao 11 — A segunda questão colocada dirige-se ao domínio grau de discricionariedade de que goza a entidade conce- específico da concessão e cancelamento do estatuto de dente e quanto ao requisito — suficiência do património utilidade pública às fundações privadas. e ou prossecução de um interesse social — sobre que ela Novamente, a previsão estatutária invocada encontra- incide. -se na esfera residual enunciada no artigo 67.º, através da Mas, seja qual for o entendimento que mereça primazia, cláusula aberta de «outras», e na sua concretização cons- o que fundamentalmente importa reter é que o reconheci- tante da alínea e). Porém, distintivamente, não foi editado mento constitui o ato através do qual as fundações adqui- qualquer diploma legislativo regional que regulasse no rem personalidade jurídica e se convertem num centro au- espaço regional essa matéria. Os requerentes fundamen- tónomo de imputação jurídica. Por isso, como nota Blanco tam o pedido em diploma nacional que delegou a decisão de Morais, «[o] reconhecimento constitui virtualmente o em órgão regional relativamente às fundações que atuem mais significativo de todos os atos jurídicos praticados exclusivamente no seu âmbito territorial. pelas autoridades públicas no que respeita às fundações Com efeito, mesmo em relação às fundações privadas de direito privado» (ob. cit., p. 576). com sede nas Regiões Autónomas, o regime da conces- Assim sendo, verifica-se que o legislador estadual veio, são do estatuto de utilidade pública foi sempre definido através da normação constante dos artigos 6.º, n.º 2, 20.º, através de normação emanada dos órgãos de soberania, n.º 1, 42.º, n.º 1 e 46.º, n.º 1, todos da lei-quadro das fun- dações, centrar no Primeiro-Ministro a competência para tendo sido por iniciativa do Governo, através do Decreto- o reconhecimento de fundações privadas, subtraindo, do -Lei n.º 52/80, de 26 de março, que foi transferida para mesmo passo, pela imperatividade que reveste essa esta- os Governos Regionais a competência para a declara- tuição, o poder da região de conformar diferentemente tal ção de utilidade pública das fundações que exercessem a competência no seu âmbito territorial, com referência às sua atividade em exclusivo na respetiva região autónoma fundações privadas aí sediadas. (cfr. artigo 1.º). Ao atuar desse modo, em domínio material a que não se Tal norma, apesar de implicitamente mantida em vigor reconhece a necessidade de concentração num único órgão pelo Decreto-Lei n.º 391/2007 — o qual, por efeito da nova da competência para o reconhecimento, o legislador esta- redação conferida ao artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 460/77, dual infringiu a norma estatutária contida na alínea e) do transferira já do Governo para o Primeiro-Ministro a com- artigo 67.º, que habilita a Assembleia Legislativa regional petência para a declaração do reconhecimento de utilidade a legislar sobre fundações privadas, âmbito material em pública e respetiva cessação, por efeito da nova redação que encontra inscrição a definição do órgão competente conferida ao artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 460/77 —, para o ato de reconhecimento. encontra-se derrogada pela Lei n.º 24/2012, na medida em Esse espaço de atuação conferido pelo estatuto ha- que esta, através da lei-quadro das fundações que em anexo via sido preenchido pelo legislador regional, através do aprova, tornou de aplicação imperativa e prevalecente so- Decreto Legislativo Regional n.º 51/2006/A, de 12 de bre todas as normas especiais em vigor a regra, extraível dezembro, que conferiu no seu artigo 1.º, n.os 1 e 2, ao Pre- dos respetivos artigos 2.º, n.º 1, e 25.º, n.º 1, segundo a sidente do Governo regional, com faculdade de delegação, qual pertence ao Primeiro-Ministro a competência para a a competência para o reconhecimento das fundações, nos concessão do estatuto de utilidade pública e respetivo can- termos e para os efeitos dos artigos 158.º, n.º 2 e 188.º do celamento relativamente a todas as fundações, portuguesas Código Civil, independentemente do fim que prossigam. ou estrangeiras, que desenvolvam os seus fins em território Competência essa que afastou. nacional, o que inclui as Regiões Autónomas. Verifica-se, pelo exposto, infração pela normação im- Entendem os requerentes que, ao aprovar a lei-quadro pugnada da lei estatutária, cujo valor paramétrico, decor- das fundações, a Assembleia da República, pese embora rente da norma credenciadora da exclusividade da compe- se tenha limitado a substituir uma norma editada pelo Go- tência da Assembleia Legislativa da Região Autónoma em verno, violou norma legal de valor reforçado, na medida causa, constante da alínea e) do artigo 67.º dos Estatutos em que a alínea e) do artigo 67.º do estatuto confere, como Político-Administrativos da Região Autónoma dos Açores, já vimos, competência à Assembleia Legislativa Regional determina a sua ilegalidade. para legislar em matéria de fundações de direito privado. Acresce que não há que convocar, em suporte do juízo de Esta visão ancora-se no pressuposto de que o regime de ilegalidade a que se chegou, o princípio da supletividade da concessão do estatuto de utilidade pública integra matéria legislação nacional, como peticionam os recorrentes, pois pertencente ao âmbito do regime jurídico das fundações a invalidade das normas impugnadas afirma-se por efeito privadas, tal como este se encontra perspetivado na alí- do valor supralegislativo próprio da norma estatutária de nea e) do artigo 67.º do Estatuto. Para os requerentes, ao competência, em execução do programa constitucional atribuir à Assembleia Legislativa Regional competência que lhe serve de fundamento. O artigo 15.º do Estatuto para legislar em matéria de fundações do direito privado, Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores o Estatuto subtrai à competência do legislador estadual a não detém, no plano externo, de recorte das competências possibilidade de dispor sobre o regime de concessão do entre o Estado e as regiões — questão constitucional —, estatuto de utilidade pública às fundações privadas que qualquer valor paramétrico autónomo, distinto do que de- atuem na Região Autónoma dos Açores, o que inclui a corre da norma constante do artigo 228.º da Constituição, decisão sobre a atribuição da competência para o efeito. Diário da República, 1.ª série — N.º 143 — 28 de julho de 2014 4011 Não podemos, porém, acompanhar esse entendimento especial vocação estatutária e aptidão funcional do ente e considerar a matéria em causa integrada no sentido e na em cooperar com a administração — colaboração justi- extensão da norma atributiva de competência, invocada ficativa da outorga do estatuto de utilidade pública e do pelos requerentes. conjunto de regalias e benefícios de natureza fiscal que Com efeito, aquando da terceira revisão do EPA- lhe está associado — esse regime não deixa de constituir RAA — quando foi aditada a alínea e) do artigo 67.º —, um regime jurídico complementar e autónomo (ob. cit., os pressupostos relativos à concessão do estatuto de uti- p. 578; no mesmo sentido, DOMINGOS SOARES FARI- lidade pública às fundações privadas e respetivo proce- NHO, apontando o «agudizar da confusão entre o regime dimento encontravam-se definidos apenas no âmbito do jurídico das fundações privadas e o regime jurídico das próprio regime jurídico das pessoas coletivas de utilidade pessoas coletivas de utilidade pública», Fundações..., cit., pública instituído pelo Decreto-Lei n.º 460/77, de 7 de p. 237). novembro — aplicável, por força do respetivo artigo 2.º, Por ser assim, não se pode extrair das matérias residu- quer às fundações, quer às associações — com as altera- almente integradas na competência legislativa própria da ções introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 391/2007, de 13 Assembleia Legislativa Regional, maxime da alínea e) do de dezembro. artigo 67.º do EPARAA, uma norma que cometesse ao Esse regime vigorou até julho de 2012, momento em referido órgão a competência reservada, não só para o esta- que, com a edição da lei-quadro das fundações, as regras belecimento dos pressupostos de concessão e cancelamento relativas à concessão e ao cancelamento do estatuto de do estatuto de utilidade pública e respetivo procedimento, utilidade pública às fundações privadas foram desloca- mas também para a decisão político-legislativa sobre a das do regime até então unitariamente compreendido no competência executiva para o efeito, como pretendido Decreto-Lei n.º 460/77, de 7 de novembro, com as alte- pelos requerentes. rações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 391/2007, de 13 12 — Mesmo que assim não fosse, sempre seria de de dezembro, para o âmbito geral que passou a reger as formular juízo negativo quanto ao pedido formulado pelos fundações, em termos imperativos. requerentes. A circunstância do enquadramento legal contemporâ- É que, decorrendo a competência do Governo Regional neo da revisão estatutária operada pela Lei n.º 2/2009 e, de transferência de competências do legislador estadual, em particular, o facto de as regras relativas à concessão e não do EPARAA, não existe obstáculo estatutário a que do estatuto de utilidade pública às fundações de direito essa delegação fosse objeto de revogação pelo seu autor, privado se encontrarem então previstas em regime jurídico adotando o legislador estadual um regime de adminis- específico — o regime jurídico das pessoas coletivas de tração unitária em matéria de concessão e revogação do utilidade pública — e não no regime jurídico das fundações estatuto de utilidade pública às fundações, em consonância privadas, então praticamente contido nas secções I e III do com o que entendeu fazer em matéria de reconhecimento Capítulo que o Código Civil dedica às pessoas coletivas, fundacional. depõe no sentido do afastamento do regime de concessão Acresce que não está em causa saber se a autonomia do estatuto de utilidade pública do âmbito material da político-administrativa das Regiões Autónomas, tal como se previsão da alínea e) do artigo 67.º do EPARAA. encontra constitucionalmente consagrada (cfr. artigo 225.º, Também a teleologia prosseguida pelo instituto aponta n.º 2, da Constituição) — isto é, enquanto modelo funda- no sentido oposto ao pretendido pelos requerentes. mentado na «relevância da autonomização de uma von- A declaração de utilidade pública foi instituída para res- tade coletiva, diferente da vontade geral, para prossecução ponder à necessidade, sentida pelo legislador de 1977, de dos interesses regionais, diferentes do interesse nacional» contribuir para o «desenvolvimento do associativismo», em (cfr. JORGE MIRANDA/RUI MEDEIROS, ob. cit., T. III, particular das associações que «prestam relevantes serviços p. 275) —, pressupõe que a competência administrativa à comunidade, suprindo muitas vezes o papel do próprio para a concessão do estatuto de utilidade pública a pessoas Estado», dotando-as de «alguns meios para valorização e coletivas que atuem exclusivamente no território da região expansão da sua atividade» através da consagração legal de seja incluída no conteúdo do poder executivo próprio de um estatuto que permitisse facultar determinados «direito cada região. Saber se o princípio constitucional da auto- e regalias», traduzidos em «isenções fiscais, redução de nomia obriga a que a competência administrativa para a determinadas taxas e outros benefícios», que pudessem concessão e cancelamento do estatuto de utilidade pública contribuir para o desenvolvimento «das coletividades às fundações privadas em tais condições seja incluída pelo que a ele f[izessem] jus» (cfr. Preâmbulo do Decreto-Lei legislador nacional no conteúdo do poder executivo pró- n.º 460/77, de 7 de novembro). prio de cada região é uma questão de constitucionalidade Assim, dirigido à mais ampla categoria das pessoas que, nestes termos, não foi colocada. coletivas privadas sem fins lucrativos — onde se inte- Também por tais razões, não existe fundamento para gram, quer as fundações, quer as associações —, o re- declarar a ilegalidade da norma atributiva de competência gime jurídico pertinente à concessão da utilidade pública contida no n.º 1 do artigo 25.º da lei-quadro das funda- assume conteúdo normativo transversal e próprio, dotado ções. de autonomia que afasta a possibilidade de entre o mesmo G) Fundações públicas regionais e o regime jurídico das fundações de direito privado ser reconhecida a relação de pertinência natural ou necessária 13 — Quanto às fundações públicas regionais, os re- suposta pela subsunção defendida pelos requerente. querentes questionam a norma extraída do disposto no O estatuto de utilidade pública assume fundamental- n.º 2 do artigo 53.º, do mesmo diploma, na medida em que mente uma natureza adjetiva, conferindo à pessoa cole- sujeita, com especificidades, às incidências da lei-quadro tiva, incluindo à fundacional, uma qualidade funcional dos institutos públicos as fundações públicas regionais, que não decorre, nem afeta, a sua essencialidade. Como e bem assim a norma do n.º 1 do artigo 57.º, que veda nota CARLOS BLANCO DE MORAIS, pese embora a às Regiões Autónomas, diretamente ou através de outras 4012 Diário da República, 1.ª série — N.º 143 — 28 de julho de 2014 pessoas coletivas de administração autónoma, a criação «sobre as normas especiais atualmente em vigor, salvo ou participação em novas fundações públicas de direito na medida em que o contrário resulte expressamente» do privado. mesmo diploma. Como parâmetro de validade violado, apontam o O regime jurídico das fundações públicas encontra-se, disposto na alínea b) do n.º 3 do artigo 49.º do Estatuto na definição das suas bases gerais, inscrito no âmbito da Político-Administrativo da Região Autónoma dos Aço- reserva relativa da Assembleia da República. Por força res, porquanto o regime jurídico dos institutos públicos, da alínea u) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, é à incluindo as fundações públicas (de direito público ou de Assembleia da República, salvo autorização ao Governo direito privado), que exerçam as suas funções exclusiva ou às Assembleias Legislativas Regionais, que compete ou predominantemente na região, constitui, para os reque- estabelecer as grandes linhas ou os princípios reitores do rentes, matéria da organização administrativa da região, e regime jurídico das fundações públicas. Na ausência de sobre esta, por força do n.º 1 do mesmo artigo, encontra- tal autorização — no caso possível, na medida em que a -se a Assembleia Legislativa habilitada a legislar. O que previsão da alínea u) do n.º 1 do artigo 165.º, não integra fez, através da edição do Decreto Legislativo Regional o conjunto das matérias de reserva relativa subtraídas ex n.º 13/2007/A, que rege os princípios e as normas a que constitutione à intervenção das Assembleias Legislativas obedecem a criação, reestruturação, fusão ou extinção (cfr. artigo 227.º, n.º 1, alínea b) da Constituição) —, va- dos institutos públicos e fundações regionais da Região lerá plenamente o princípio, expressamente consagrado na Autónoma dos Açores. alínea a) do n.º 1 do artigo 227.º da Constituição, segundo A alínea b) do n.º 3 do artigo 49.º do Estatuto Político- o qual as Assembleias Legislativas Regionais não podem, -Administrativo da Região Autónoma inclui na compe- no âmbito das competências legislativas reservadas aos tência legislativa própria, a exercer pela Assembleia Le- órgãos de soberania — isto é, da reserva de competência gislativa da Região Autónoma dos Açores, a definição do Estado —, editar decretos legislativos regionais. do regime jurídico dos institutos públicos, incluindo as Conforme se escreveu no Acórdão n.º 415/2005, «seja fundações públicas e os fundos regionais autónomos, bem [...] como for quanto ao exato alcance da parte final do como das empresas públicas e das instituições particulares artigo 227.º, n.º 1, alínea a), da Constituição, pode dar-se de interesse público que exerçam as suas funções exclusiva por assente que entre as matérias ‘reservadas aos órgãos ou predominantemente na região. Na ótica dos requeren- de soberania’ se encontram, pelo menos, as matérias de tes, esta norma excluirá a competência da Assembleia da reserva de competência legislativa absoluta da Assembleia República para incluir as Regiões Autónomas no âmbito da República e, também, as matérias de reserva relativa. territorial de aplicação da norma, constante do artigo 53.º, Sobre estas últimas, as Regiões Autónomas apenas poderão n.º 2, da lei-quadro das fundações, que determina a sujeição legislar, fora das matérias previstas na alínea b) do n.º 1 das fundações públicas criadas nas Regiões Autónomas à do artigo 227.º, mediante autorização da Assembleia da incidência do disposto na lei-quadro dos institutos públicos, República». e bem assim proibir as Regiões Autónomas, diretamente 14 — Conforme este Tribunal frequentemente afir- ou através de outras pessoas coletivas da administração mou, não sendo viável estabelecer, em abstrato, uma autónoma, de criarem ou participarem em novas fundações delimitação precisa do conceito de «bases gerais», não públicas de direito privado (artigo 57.º, n.º 1 da lei-quadro sofre dúvida de que, no escalonamento gradativo dos das fundações). vários níveis de exigência (ou de extensão) da reserva A referida norma estatutária, e a inclusão que com- de competência legislativa da Assembleia da República porta no âmbito da competência legislativa própria da estabelecida pelo artigo 165.º da Constituição assumem Assembleia Legislativa Regional dos Açores, em matéria a posição inferior (cfr. Acórdão n.º 3/89 e, recentemente, de organização politica e administrativa da região, a defi- Acórdão n.º 793/13). De acordo com J.J. GOMES CA- nição do regime jurídico dos institutos públicos, decorre NOTILHO/VITAL MOREIRA, é possível distinguir, no da terceira revisão do Estatuto Político-Administrativo, âmbito daquele preceito, três níveis: «(a) um nível mais operada pela Lei n.º 2/2009. exigente, em que toda a regulamentação legislativa da Pese embora a ausência de previsão estatutária expressa matéria é reservada à AR — é o que ocorre na maior parte em momento anterior, a Assembleia Legislativa Regional das alíneas; (b) um nível menos exigente, em que a reserva entendeu, porém, que tal poder encontrava assento no da AR se limita ao regime geral (alíneas d), e) e h), ou âmbito da previsão que lhe conferia competência para seja, em que compete à AR definir um regime comum «legislar [...] em matérias de interesse específico para a ou normal da matéria, sem prejuízo, todavia, de regimes Região [...] não [...] reservadas à competência própria dos especiais que podem ser definidos pelo Governo (ou, se órgãos de soberania», constante da alínea c) do n.º 1 do for caso disso, pelas Assembleias Legislativas regionais); artigo 31.º do EPARAA, na versão resultante da revisão (c) finalmente, um terceiro nível, em que a competência levada a cabo pela Lei n.º 61/98, de 27 de agosto. Sob da AR é reservada apenas no que concerne às bases gerais invocação dessa mesma disposição estatutária, em simul- do regime jurídico da matéria (alíneas f), g), n) e u))» (ob. tâneo com a do preceito contido na alínea a) do n.º 1 do cit., II, p. 325; no mesmo sentido JORGE MIRANDA, artigo 227.º da Constituição, aprovou o Decreto Legislativo Manual de Direito Constitucional, T. V, 4.ª ed., Coimbra Regional n.º 13/2007/A, ulteriormente alterado pelo De- Ed., 2010, p. 254). creto Legislativo Regional n.º 13/2011/A, de 11 de maio, Neste último nível — que é aquele em que se inscreve tendo por objeto, de acordo com o respetivo artigo 1.º, o a matéria relativa às fundações públicas — «a AR apenas estabelecimento dos «princípios e normas por que se regem tem que definir as bases gerais, podendo deixar para o os institutos públicos e fundações regionais da Região Governo o desenvolvimento legislativo do regime jurídico Autónoma dos Açores». Tais normas são, conforme resulta (do regime geral e dos regimes especiais a que haja lugar)» do n.º 2 do artigo 1.º do Decreto Legislativa Regional (idem, ibidem). Assim sendo, as «bases gerais», qualquer n.º 13/2007/A, «de aplicação imperativa», prevalecendo que seja a matéria sobre que incidam, não podem deixar Diário da República, 1.ª série — N.º 143 — 28 de julho de 2014 4013 de compreender tudo «aquilo que em cada área consti- incidência do disposto na lei-quadro dos institutos públicos, tua as opções político-legislativas fundamentais» (Acór- aprovada pela Lei n.º 3/2004, de 15 de janeiro, e alterada dão n.º 14/84 e, no mesmo sentido, JORGE MIRANDA, pela Lei n.º 51/2005, de 30 de agosto, pelos Decretos-Leis ibidem., p. 406). n.os 200/2006, de 25 de outubro, e 105/2007, de 3 de abril, Dito isto, a tarefa de definir, na espécie, se a disciplina pela Lei n.º 64-A/2008, de 31 de dezembro, pelo Decreto- legislativa da matéria encontra inscrição no domínio das -Lei n.º 40/2011, de 22 de março, pela Resolução da As- opções de base, mostra-se frequentemente difícil, impondo- sembleia da República n.º 86/2011, de 11 de abril, pela -se, quando tal acontece, dar prevalência à interpretação Lei n.º 57/2011, de 28 de novembro, pelo Decreto-Lei que seja mais adequada ao primado do parlamento (JORGE n.º 5/2012, de 17 de janeiro, pelo Decreto-Lei n.º 123/2012, MIRANDA, ibidem, p. 255). Como se refere no Acórdão de 20 de junho, pela Lei n.º 24/2012, de 9 de julho e pela n.º 793/13, citando J.J. GOMES CANOTILHO/VITAL Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro. MOREIRA (ob. cit., II, p. 327): «Não sendo fácil de pre- Não se encontra, nesse ponto, qualquer regime especial cisar rigorosamente o âmbito das matérias reservadas à para as fundações regionais. Trata-se de introduzir, nesse competência legislativa da Assembleia da República, em âmbito norma paralela à estabelecida no n.º 1 do preceito especial quando tal reserva se cinge às ‘bases’ dos regi- quanto às fundações públicas estaduais, segundo a qual mes jurídicos, deve preferir-se, em caso de dúvidas, ‘a as fundações públicas regionais, de direito público ou de interpretação mais favorável ao alargamento da com- direito privado, se organizam e dispõem de serviços nos petência reservada da AR. Este princípio de interpreta- termos e condições previstos na lei-quadro dos institutos ção resulta diretamente da preeminência legislativa da públicos. AR, cujo fundamento é o próprio princípio democrático- Quer isto significar que, através do artigo 53.º da lei- -representativo’». -quadro das fundações, a Assembleia da República definiu, No que especificamente diz respeito ao estatuto das como princípio geral subjacente à dimensão organizatória fundações, o artigo 165.º só lhe passou a fazer menção do regime jurídico das fundações públicas, o de que es- a partir da Lei Constitucional n.º 1/97. Conforme refe- tas observarão os princípios e as normas, estabelecidos rem J.J. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, «o na Lei n.º 3/2004, de 15 de janeiro, por que se regem os sentido útil da alusão a reserva de lei quanto às bases institutos públicos (cfr. artigo 1.º) — princípios e normas gerais das fundações públicas, ao lado da reserva de lei que, embora com as adaptações estabelecidas em decreto do estatuto das empresas públicas, prende-se [...] com o legislativo regional, são já aplicáveis aos institutos pú- fenómeno das ‘novas fundações’ que integram o domínio blicos das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira organizacional da administração pública: (1) no que se (cfr. artigo 2.º, n.º 2, da Lei n.º 3/2004). refere aos institutos públicos, nos quais se integram as A decisão de incluir as fundações públicas regionais fundações públicas tradicionais; (2) as fundações públicas no âmbito de incidência do princípio segundo o qual as de direito privado, incluídas na Administração em forma fundações públicas regionais passarão, como as demais privada; (3) as fundações público-privadas, no contexto fundações públicas, a organizar-se nos termos e condições da colaboração entre entidades público-privadas; (4) as previstos na lei-quadro dos institutos públicos corresponde fundações incluídas no setor empresarial do Estado, ins- igualmente a uma opção político-legislativa fundamental. tituídas por empresas reprivatizadas que operavam no A conformação organizativa do ente, incluindo quanto domínio dos serviços públicos tradicionais» (ibidem, aos serviços de que disponham, integra dimensão perten- p. 334). cente ao núcleo basilar do regime jurídico das fundações As leis quadro não se limitam a definir as bases do públicas, que a Constituição quis que fosse em princípio respetivo regime jurídico, pois estabelecem ainda «os unitário. Essa opção deverá ser, então, ainda materialmente parâmetros (e por vezes os procedimentos) dos ulterio- reconduzível ao âmbito do regime que a alínea u) do ar- res atos de execução legislativa» (cfr. J.J. GOMES CA- tigo 165.º da Constituição reserva, ainda que de forma não NOTILHO/VITAL MOREIRA, ibidem, p. 65-66, e, no exclusiva, à competência da Assembleia da República. mesmo sentido, Acórdão n.º 192/2003), atingindo com O que, considerados os limites constitucionalmente fixados isso um nível de densificação que ultrapassa aquele que à intervenção normativa dos Estatutos (cfr. J.J. GOMES tipicamente corresponde à fixação da disciplina básica do CANOTILHO/VITAL MOREIRA, ob. cit., pág. 650), regime jurídico. é suficiente para considerá-la, desde logo, subtraída ao A questão que se deve começar por colocar consiste âmbito dos poderes de autoconformação organizatória a justamente em saber se, ao dispor que o «Estado, as Re- partir dos quais se define materialmente o conteúdo da giões Autónomas, as autarquias locais, as outras pessoas reserva de lei estatutária. coletivas da administração autónoma e as demais pessoas 16 — Cabendo a determinação da sujeição das funda- coletivas públicas estão impedidos de criar ou participar ções públicas regionais às normas constantes dos Capítu- em novas fundações públicas de direito privado» (cfr. ar- los I e II do Título III da lei-quadro dos institutos públicos tigo 57.º, n.º 1 da lei-quadro), a Assembleia da República na dimensão basilar do regime jurídico das fundações, tal legislou sobre matéria integrada na sua reserva relativa ponderação não abrange as adaptações e «especificidades» de competência nos termos previstos na alínea u) do ar- que as diversas alíneas do n.º 2 comportam para as funda- tigo 165.º da Constituição. ções públicas regionais (e locais). É certo que tais «especificidades» não comportam ino- H) Sujeição à lei-quadro dos institutos públicos/especificidades vação relativamente ao que decorre da remissão para a 15 — Cabe, em primeiro lugar, ponderar a normação lei-quadro dos institutos públicos, com a adaptação ope- constante do artigo 53.º, n.º 2 da lei-quadro das funda- rada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 13/2007/A, de ções. 5 de junho, alterado pelo Decreto Legislativo Regional No seu corpo, o n.º 2 do artigo 53.º da lei-quadro sujeita n.º 13/2011/A. Existe sintonia substantiva — quando não as fundações públicas criadas pelas Regiões Autónomas à formulação normativa idêntica ou muito aproximada — en- 4014 Diário da República, 1.ª série — N.º 143 — 28 de julho de 2014 tre o que consta das alíneas a) a g), do n.º 2, do artigo 53.º demais pessoas coletivas públicas —, de criar ou participar da lei-quadro das fundações, e a normação decorrente dos em novas fundações públicas de direito privado. artigos 18.º, 19.º, n.º 3 e 4, 21.º, n.º 1, alínea m), 23.º, n.º 1, Na medida em que o universo das pessoas coletivas alínea b) e 27.º, n.º 1, do diploma regional. A única exceção públicas abrangidas pela proibição de criação ou partici- encontra-se na duração do mandato do fiscal único, que se pação em fundações públicas é esgotante — o que resulta encontra fixado na alínea g), do n.º 2, do artigo 53.º da lei- não só da amplitude da previsão do n.º 1 do artigo 57.º da -quadro em cinco anos, renovável uma única vez, quando lei-quadro, como do próprio segmento residual final na o diploma regional estatui mandato com duração de três mesma incluída —, pode dizer-se que a norma cuja legali- anos, renovável por igual período (artigo 27.º, n.º 2, do dade se impugna contende com a própria possibilidade de Decreto Legislativo Regional n.º 13/2007/A, de 5 de junho; instituição futura de novas fundações públicas de direito note-se que esta redação permanece inalterada desde a sua privado, tal como as define o artigo 4.º, n.º 1, alínea c) da edição, não tendo acompanhado a alteração que quanto lei-quadro das fundações, isto é, quer das fundações pú- à duração do mandato foi introduzida na lei-quadro dos blicas de direito privado stricto sensu, quer de fundações institutos públicos, através do Decreto-Lei n.º 5/2012, de público-privadas. 17 de janeiro, precisamente com a sua extensão para cinco Através do impedimento criado pelo artigo 57.º, n.º 1 da anos, com uma única renovação). lei-quadro, a Assembleia da República excluiu do âmbito Porém, apesar dessa correspondência, permanece a dos modelos fundacionais disponibilizados pelo ordena- constatação de que o legislador estadual elegeu as ver- mento jurídico o subtipo correspondente às fundações pú- tentes regulatórias que considerou próprias das fundações blicas de direito privado, tal como as mesmas se encontram regionais (e locais) — sinalizando desse modo que não as definidas no artigo 4.º, n.º 1, alínea c) da lei-quadro das considerava opções fundamentais, de base — e editou a re- fundações. Isto é, quer as fundações constituídas apenas gulação específica das fundações regionais que teve como por entes públicos e pelos mesmos sujeitas às normas de ajustada, incluindo-a em diploma dotado de imperatividade direito privado, quer as fundações resultantes da associação absoluta (artigo 1.º, n.º 2, da lei-quadro das fundações). de um ou mais entes públicos a um ou mais entes privados, Em consequência da edição desse regime específico regio- detendo aqueles, isolada ou conjuntamente, uma influência nal, ficou vedado ao legislador regional modelar de outro dominante sobre a fundação. modo a adaptação das fundações regionais às diversidades Tal opção legislativa radica no propósito de obstar a decorrentes da organização administrativa autonómica em uma «utilização arbitrária pelo Estado, nos seus vários que foram criadas e atuam. níveis, do instituto fundacional», em particular daquela Assim, e independentemente das soluções normativas que tem «conduzido à retirada de entidades públicas do acolhidas serem parcialmente coincidentes com a norma- perímetro orçamental» (cfr. Proposta de Lei n.º 42/XII), ção constante de diploma regional adaptativo da lei-quadro conduzindo a que a Assembleia da República retirasse a dos institutos públicos, o regime específico das funda- todos os entes públicos o poder de iniciativa na criação ções regionais constante das várias alíneas do n.º 2, do de fundações públicas de direito privado, designadamente artigo 53.º, da lei-quadro das fundações, obsta a qualquer aquelas que a doutrina designa por parcerias público- regulação futura sobre essas matérias por parte do legisla- -privadas não lucrativas fundacionais (cfr. DOMINGOS dor regional, contrariando desse modo a competência que SOARES FARINHO, «Para além do bem e do mal: as a alínea b) do n.º 3 do artigo 49.º, do EPARAA, confere à fundações público-privadas», in Estudos em Homenagem Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores ao Professor Doutor Marcello Caetano no Centenário do no que concerne ao regime jurídico das fundações públicas seu Nascimento, I, Coimbra Ed., 2006, p. 360). Impediu-se regionais. Nos campos organizativos particulares versados por essa via a autonomização de património público para a por aquelas normas — governação e fiscalização —, a instituição de uma fundação privada ou público-privada e, imperatividade e prevalência conferidas às soluções nor- de uma forma mais geral, a «total fuga de entes públicos mativas específicas estatuídas pelo legislador estadual para o Direito Privado», tida por indesejável «devido ao ca- comportam a neutralização dos poderes autonómicos que, ráter coletivo e corresponsabilizante de todas as entidades em execução do programa constitucional, o EPARAA públicas, que obriga a um controlo financeiro e fundacional concretiza, o que determina, em virtude do valor paramé- que assegure a justa despesa de fundos públicos e a justa trico supralegislativo da norma estatutária infringida, a atuação da Administração Pública para com os cidadãos» ilegalidade da regulação colidente, constante da lei-quadro (idem, ibidem, p. 367). das fundações. Tendo em atenção a relevância sistémica da opção em Cumpre, pelo exposto, concluir que as normas constan- causa, que o mesmo Autor classifica como um verdadeiro tes das alíneas a) a g), do n.º 2, do artigo 53.º, da lei-quadro tertium genus (cfr. idem, ibidem, p. 358; Fundações..., das fundações, por infringirem a norma de competência cit., p. 522), a Assembleia da República, através da norma da Assembleia Regional da Região Autónoma dos Açores, constante do n.º 1 do artigo 57.º da lei-quadro, interveio constante da al. b), do n.º 3, do artigo 49.º do EPARAA, no âmbito da moldura do regime jurídico das fundações no domínio do regime jurídico das fundações públicas públicas, dispondo unitariamente sobre elementos que, regionais, padecem de ilegalidade. por contenderem com a própria tipologia admitida, devem considerar-se incluídos nas respetivas bases gerais. A proi- I) Proibição de criação e participação em novas fundações bição expressa nessa norma comporta indiscutivelmente públicas de direito privado uma opção fundamental quanto ao sistema normativo das e instituição de regime especial fundações, determinando, pela negativa, a sua configuração 17 — Passemos, agora, a tomar os n.os 1 e 2 do ar- institucional, pelo que não pode deixar de se considerar tigo 57.º, da lei-quadro, começando pela proibição, dirigida elemento integrante das bases gerais do regime das fun- às Regiões Autónomas — a par do Estado, autarquias e dações públicas. Diário da República, 1.ª série — N.º 143 — 28 de julho de 2014 4015 Do mesmo jeito, também a introdução de regulação da lei-quadro das fundações, aprovada pelo artigo 2.º da unitária das fundações públicas de direito privado criadas Lei n.º 24/2012, de 9 de julho. e reconhecidas, partilhando com as demais fundações públicas as disposição gerais, a que acrescem regras pró- Lisboa, 1 de julho de 2014. — Fernando Vaz Ventu- prias — não estando aqui em apreço, recorde-se, a concre- ra — Maria Lúcia Amaral — José Cunha Barbosa — Car- tização normativa desse regime especial, vd. supra 6. —, los Fernandes Cadilha — Lino Rodrigues Ribeiro — Ca- decorrente da remissão constante do n.º 2 do artigo 57.º, tarina Sarmento e Castro — João Cura Mariano — Maria consubstancia igualmente opção político-legislativa fun- José Rangel de Mesquita — Pedro Machete — Ana Guerra damental quanto a esse subtipo. Resulta da escolha quanto Martins — Maria de Fátima Mata-Mouros [vencida quanto à manutenção dessa espécie fundacional, embora limitada às alíneas a) e b) de acordo com a declaração junta] — Joa- aos entes já constituídos, e da sua distinção das demais quim de Sousa Ribeiro. fundações públicas, a que inere uma disciplina própria, e também da opção de submeter todo o universo dessas Declaração de voto fundações — estaduais, regionais ou locais — a um re- gime comum, suscetível de as reconduzir à sua finali- 1 — Vencida quanto às alíneas a) e b) da decisão. dade essencial. Como observa DOMINGOS SOARES Discordo da declaração de ilegalidade por considerar FARINHO, o tratamento legislativo que encontramos no que o que está em causa, no presente processo, é uma ques- capítulo dedicado às fundações públicas de direito privado, tão de conflito de normas provenientes de ordenamentos «reporta-se não tanto à previsão de um regime qualificado sobrepostos (nacional e regional) resolúvel por um juízo de para este subtipo de fundações públicas, mas tão-só em supletividade da norma da República (ou seja, de eficácia), impedir a constituição de novas fundações públicas deste e não de invalidade. subtipo e prevenir comportamentos ilícitos por parte de 2 — A questão suscitada prende-se com uma situação titulares de cargos dessas fundações» (cfr. Fundações, de concorrência de ordens jurídicas (entre legislação da cit., pp. 239-240). República e legislação regional). Assim, a questão colocada Fazendo parte a conformação da tipologia do universo pelas normas dos artigos 6.º, n.º 2, 20.º, n.º 1, 42.º, n.º 1 fundacional público, em que se incluem as fundações públi- e 46.º, n.º 1, bem como do artigo 53.º, n.º 2, na parte das cas de direito privado, e a definição das orientações de base alíneas a) a g), da lei-quadro das fundações, aprovada pelo do seu regime do âmbito da reserva relativa de competência artigo 2.º da Lei n.º 24/2012, de 9 de julho, encontra sede da Assembleia da República, elas só pode ser eficazmente de resolução própria no artigo 228.º da Constituição (e no levadas a cabo por este órgão pela forma correspondente artigo 15.º do Estatuto Político-Administrativo da Região ao exercício dos seus poderes legislativos comuns, e não Autónoma dos Açores [EPARAA]), sendo desnecessária por via da normação estatutária. Na parte correspondente a declaração de ilegalidade. às bases gerais do regime das fundações públicas regionais, De facto, aceitando-se a competência legislativa da em que se insere a normação impugnada, a previsão da Região Autónoma dos Açores para legislar sobre matérias alínea b) do n.º 3 do artigo 49.º do EPARAA não detém relativas a fundações privadas e desenvolvimento de bases qualquer eficácia normativa, por excedência do âmbito gerais de fundações públicas — que aceito —, é esta a do Estatuto, negativamente delimitado pela alínea u) do conclusão lógica. Num caso como este, a Constituição (e o artigo 165.º da Constituição. Não detém, designadamente, EPARAA) fornece um critério de resolução dos conflitos qualquer valor paramétrico, que possa fundar o alegado normativos surgidos entre estas duas ordens: Se houver vício de ilegalidade. legislação regional na matéria, ela deve prevalecer. Caso contrário, vigora a lei da República. Em matérias de com- III. Decisão petência legislativa da região (o que pressupõe tratar-se de matéria não reservada à competência dos órgãos de 18 — Pelos fundamentos expostos, o Tribunal Consti- soberania) — como é o caso — só na falta de legislação tucional decide: regional própria se aplicam, nas regiões autónomas, as a) Declarar, com força obrigatória geral, a ilegalidade, normas legais em vigor. por violação do artigo 67.º, alínea e), do Estatuto Político- Existindo, nas matérias em apreciação, legislação regional -Administrativo da Região Autónoma dos Açores, das própria — o Decreto Legislativo Regional n.º 51/2006/A, normas dos artigos 6.º, n.º 2, 20.º, n.º 1, 42.º, n.º 2 e 46.º, que estabelece o regime do reconhecimento de fundações n.º 1, da lei-quadro das fundações, aprovada pelo artigo 2.º com sede na Região Autónoma dos Açores (atribuindo da Lei n.º 24/2012, de 9 de julho, na medida em que a a competência para o seu reconhecimento ao Presidente competência nelas atribuída ao Primeiro-Ministro abrange do Governo Regional), e o Decreto Legislativo Regional o reconhecimento de fundações privadas com sede na n.º 13/2007/A, que rege os princípios e as normas a que Região Autónoma dos Açores; obedecem a criação, reestruturação, fusão ou extinção dos b) Declarar, com força obrigatória geral, a ilegalidade, institutos públicos e fundações regionais da Região Autó- por violação do artigo 49.º, n.º 3, alínea b), do Estatuto noma dos Açores — decorre do princípio da supletividade Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, da legislação da República face à legislação regional, que das normas das alíneas a) a g), do n.º 2, do artigo 53.º da as normas constantes daqueles decretos legislativos regio- mesma lei-quadro das fundações, na parte aplicável às nais devem prevalecer em caso de conflito com normas fundações públicas regionais criadas pelas Região Autó- constantes da lei-quadro da República objeto do presente noma dos Açores; e processo. c) Não declarar ilegais as normas contidas nos arti- Não existe, pois, nenhuma questão de invalidade de gos 25.º, n.º 1, 53.º, n.º 2, proémio, na parte em que se normas. estatui a aplicação às fundações regionais do disposto na 3 — Só seria possível afirmar a ilegalidade das nor- lei-quadro dos institutos públicos, e 57.º, n.os 1 e 2, todos mas contidas na lei-quadro se, e na medida em que, elas 4016 Diário da República, 1.ª série — N.º 143 — 28 de julho de 2014 visassem derrogar as contidas nos decretos legislativos legislação regional com ela desconforme sobre a matéria, regionais referidos. de acordo com o artigo 228.º, n.º 2, da Constituição. Uma tal conclusão — que parece constituir pressuposto Ora, considerando que seria inconstitucional (e ilegal) do pedido de declaração de inconstitucionalidade e que uma interpretação das normas no sentido de visarem der- o acórdão aceita — pressupõe, todavia, que a lei-quadro rogar a legislação regional e sendo possível fazer uma das fundações impõe a sua aplicação em vez da legislação interpretação dessas normas no sentido da sua supletivi- regional. dade face ao direito regional (conforme à Constituição e O acórdão fundamenta aquela asserção na interpreta- aos Estatutos), deve optar-se por este último. Uma vez ção que faz das normas dos artigos 1.º e 2.º da lei-quadro que só a interpretação mais restritiva se mostra conforme das fundações, considerando que da «imperatividade» e com o princípio da supletividade contido no artigo 228.º «prevalência» ali definidas decorre a submissão das funda- da Constituição, só ela deve ser aceite pelo Tribunal. Deve ções portuguesas e estrangeiras, que desenvolvam os seus ser feita, portanto, uma interpretação dos artigos 1.º e 2.º da fins nas Regiões Autónomas à incidência das normas da lei-quadro conforme com a Constituição e com o princípio lei-quadro «as quais prevalecerão, em razão do seu cará- da supletividade da legislação da República, no sentido de ter imperativo, sobre as disposições de sentido contrário disporem sobre o regime das fundações aplicável nas regi- porventura integradas em legislação editada ao abrigo da ões, na ausência de legislação regional sobre a matéria. invocação de competências legislativas regionais» (6.3.). 5 — O facto de se reconhecer competência à região para Não acompanho esta conclusão. legislar sobre uma determinada matéria não é equivalente a 4 — Em primeiro lugar, cumpre salientar que as nor- reconhecer-lhe um espaço de reserva legislativa, afastando mas dos artigos 1.º e 2.º da lei-quadro não fazem parte a competência dos órgãos de soberania para legislar sobre do pedido, pelo que não podem ser objeto de julgamento aquela matéria, inclusivamente de forma imperativa, para neste processo. a totalidade do território nacional. O que pode ocorrer, Esta ausência do objeto do pedido não inibe a possibi- nesse caso, é que, existindo um conflito normativo da lidade de interpretação daquelas normas, tendo em vista, norma da República com legislação regional, a norma da designadamente determinar o correto enquadramento das República não deva ser aplicada, preferindo-se a aplicação normas sob sindicância. Ponto é que a interpretação a da legislação regional, Trata-se de uma questão de pro- empreender configure uma interpretação, também ela, dução de efeitos, não de validade, até porque a norma da respeitadora da Constituição. República poderá vir a ser aplicada na região na medida Com efeito, se houver duas interpretações possíveis e só em que a legislação regional com ela conflituante deixe uma for conforme à Constituição é essa a interpretação que de vigorar. Nada impede que a República legisle de forma o Tribunal Constitucional deve seguir. Ora, não é forçoso imperativa para o todo nacional — onde se abrangem as interpretar o artigo 1.º da lei-quadro das fundações como regiões — na medida em que a Constituição e os Estatutos norma revogatória (ou derrogatória) no que respeita às nos fornecem um critério para a resolução dos conflitos regiões. Creio ser possível interpretar a norma em causa normativos que assim surjam: a lei da República é de no sentido de apenas ser aplicável à região — com a sua aplicação supletiva. O que se encontra vedado aos órgãos «imperatividade» e «prevalência» — na ausência de le- de soberania é revogar legislação regional ou afastar a gislação regional sobre a matéria. regra de supletividade das normas da República no âmbito É verdade que a lei-quadro se qualifica como imperativa regional, constitucionalmente imposta. e prevalecente e abrange no seu âmbito de aplicação ter- Como salientado por Blanco de Morais (Curso de Di- ritorial as regiões autónomas. No entanto, daí não resulta, reito Constitucional, tomo I, p. 517 (1.ª ed.) «Os tribu- necessariamente, a revogação ou derrogação da legislação nais devem, de acordo com o critério da especialidade regional sobre a matéria. O facto de a lei-quadro abranger articulado com o critério da competência, dar aplicação no seu âmbito de aplicação territorial as regiões autónomas preferencial nas regiões autónomas, à lei que contenha uma não implica necessariamente a sua aplicação naqueles disciplina particular e cuja esfera de aplicação se circuns- territórios, podendo considerar-se que esta norma apenas creva necessariamente ao âmbito das regiões, sendo essa acautela a sua aplicabilidade na ausência de conflito nor- lei o decreto legislativo regional. Em consequência, a lei mativo com legislação regional. Também é possível consi- do Estado terá a sua eficácia bloqueada ou suspensa nas derar que as normas da lei-quadro terão força imperativa e regiões sempre que tiver preferências um decreto legisla- prevalecente na medida em que sejam aplicáveis na região tivo regional sobre a mesma matéria. Contudo, nos termos em causa, tendo em conta o princípio da supletividade. do n.º 2 do artigo 228.º da CRP, a lei estadual vigorará A imperatividade e prevalência da norma não definem o supletivamente nas regiões e poderá ser aplicável na falta seu âmbito de aplicação territorial. As normas da lei-quadro de legislação regional [...]». podem ser qualificadas como imperativas e dotadas de pre- 6 — Em conformidade, entendo que as normas em refe- valência sobre as normas especiais em vigor, sem que isso rência não deveriam ter sido declaradas ilegais. — Maria impeça que sejam inaplicáveis na região, enquanto existir de Fátima Mata-Mouros. 4018 Diário da República, 1.ª série — N.º 143 — 28 de julho de 2014 I SÉRIE Diário da República Eletrónico: Endereço Internet: http://dre.pt Contactos: Correio eletrónico: dre@incm.pt Tel.: 21 781 0870 Depósito legal n.º 8814/85 ISSN 0870-9963 Fax: 21 394 5750 Toda a correspondência sobre assinaturas deverá ser dirigida para a Imprensa Nacional-Casa da Moeda, S. A. Unidade de Publicações, Serviço do Diário da República, Avenida Dr. António José de Almeida, 1000-042 Lisboa