Diário da República n.º 207, 1.º suplemento

I SÉRIE Quinta-feira, 22 de outubro de 2015 Número 207 ÍNDICE SUPLEMENTO Tribunal Constitucional Declaração de Retificação n.º 47-A/2015: Retifica a numeração do Acórdão publicado no Diário da República, 1.ª série, n.º 207, de 22 de outubro de 2015 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9196-(2) 9196-(2) Diário da República, 1.ª série — N.º 207 — 22 de outubro de 2015 TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 12.º Neste horizonte, entendo que a norma em causa viola, no segmento relevante, o princípio da autonomia Declaração de Retificação n.º 47-A/2015 local consagrado, em sede de “Princípios fundamentais”, no n.º 1 do artigo 6.º da Constituição. Por ter sido publicada com inexatidão no Diário da 13.º Isto, porquanto, tendo o legislador, ao abrigo das República, 1.ª série, n.º 207, de 22 de outubro de 2015, regras de legitimidade ali contidas, feito obrigatoria- a numeração do Acórdão que «Declara a inconstitucio- mente depender a celebração dos acordos coletivos de nalidade, com força obrigatória geral, das normas que empregador público, no âmbito da administração local, conferem aos membros do Governo responsáveis pelas da concordância dos referidos membros do Governo, na áreas das finanças e da administração pública legitimidade qualidade de cocontratantes, a ausência dessa anuência para celebrar e assinar acordos coletivos de empregador acarreta a impossibilidade de outorga do acordo cole- público, no âmbito da administração autárquica, resultantes tivo pelo empregador público autárquico interessado. do artigo 364.º, n.º 3, alínea b), e do n.º 6, da Lei Geral do 14.º Vale por dizer: ante a falta de concordância dos Trabalho em Funções Públicas, aprovada em anexo à Lei membros do Governo responsáveis pelas áreas das fi- n.º 35/2014, de 20 de junho», retifica-se que onde se lê nanças e da Administração Pública, quanto à celebra- «Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 949/2015» deve ção de acordo coletivo para ser aplicável no âmbito de ler-se «Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 494/2015» determinada autarquia local, com a consequente invia- e, no ponto III — Decisão, antepenúltima linha, onde se lê bilidade do seu depósito e eficácia, resulta aniquilada «[…] artigo 364.º, n.º 3, alínea b), e do n.º 6, do da Lei a possibilidade de as autarquias locais e os seus traba- Geral do Trabalho em Funções Públicas, […]» deve ler-se lhadores (neste caso, através das associações sindicais) «[…] artigo 364.º, n.º 3, alínea b), e do n.º 6, da Lei Geral lograrem autonomamente acomodar o respetivo regime do Trabalho em Funções Públicas, […]», procedendo-se laboral, dentro daquela que é a margem legalmente à sua republicação. aberta à regulação por este tipo de acordos coletivos 22 de outubro de 2015. — A Secretária-Geral, Manuela de trabalho. Baptista Lopes. 15.º Nesse sentido, a norma visada é expressão, em meu juízo, de desconformidade constitucional, na me- «Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 494/2015 dida em que, sem embargo da anuência do emprega- dor público local e das associações sindicais quanto Processo n.º 1129/14 às soluções concretamente preconizadas no âmbito de Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional procedimento negocial dirigido à celebração de acordo coletivo de empregador público, pode a respetiva ou- I — Relatório torga ficar bloqueada sempre que o Governo, através dos seus membros indicados, não concorde com aquelas 1 — O Provedor de Justiça, ao abrigo do disposto no soluções, sinonimizando, relativamente a estes, uma sua artigo 281.º, n.º 2, alínea d), da Constituição, requereu ao prerrogativa ou poder de veto. Tribunal Constitucional a declaração de inconstituciona- 16.º Tal realidade equivale, da parte do detentor do lidade, com força obrigatória geral, da «norma constante poder executivo, a uma inaceitável expropriação das da alínea b) do n.º 3 do artigo 364.º da Lei Geral do Tra- autarquias locais do seu poder de “autoadministração” balho em Funções Públicas (LTFP), aprovada pela Lei em matéria que respeita aos seus quadros de pessoal n.º 35/2014, de 20 de junho, bem como, consequentemente, próprio (artigo 243.º da Lei Fundamental), concorrendo da norma constante do n.º 6 do mesmo artigo 364.º da nesta valoração o entendimento que a doutrina e a ju- LTFP, na parte aplicável, em ambas as disposições, à risprudência constitucionais têm cimentado em relação outorga pelos membros do Governo responsáveis pelas ao princípio da autonomia local. áreas das finanças e da Administração Pública dos acordos [...] coletivos de empregador público no âmbito da adminis- 22.º Em suma, ante o que acabámos de expor, o prin- tração autárquica». cípio da autonomia local afirma-se, no horizonte do Considera o Provedor de Justiça que as referidas nor- Estado de Direito democrático, como dimensão estrutu- mas violam o princípio da autonomia local acolhido no rante do nosso modo de ser coletivo, inclusive no marco artigo 6.º, n.º 1, bem como os termos delimitados para a geográfico mais dilatado das democracias europeias, tutela administrativa contidos no artigo 242.º, n.º 1, ambos supondo «a existência de autarquias locais dotadas de da Constituição. órgãos de decisão constituídos democraticamente e be- 2 — Após uma parte introdutória relativa à Lei Geral do neficiando de uma ampla autonomia quanto às compe- Trabalho em Funções Públicas (LTFP), o requerimento de tências, às modalidades do seu exercício e aos meios declaração de inconstitucionalidade do Provedor de Justiça necessários ao cumprimento da sua missão», conforme expõe os seguintes fundamentos: vem preambularmente afirmado na Carta Europeia de «[...] Autonomia Local, concluída em Estrasburgo em 15 de 11.º A esta luz, a norma constante da alínea b) do outubro de 1985 e de que o Estado português é parte. n.º 3 do artigo 364.º da LTFP estabelece, no segmento 23.º A ponderação do que antecede aponta, por ou- aplicável aos acordos coletivos de empregador público tro lado, para a consideração irrecusável de que, no na esfera da administração autárquica, a legitimidade, domínio específico do regime do trabalho em funções pela parte do empregador público, dos membros do públicas — espaço regulado do direito no qual conflui Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da a problemática que nos ocupa — é ao Estado-legislador Administração Pública para, conjuntamente com o órgão que compete a articulação entre os interesses do Estado autárquico interessado, celebrarem o tipo de acordos e os interesses das autarquias locais, isto, naturalmente, coletivos aqui versados. no quadro das vinculações constitucionais que nesta Diário da República, 1.ª série — N.º 207 — 22 de outubro de 2015 9196-(3) matéria se impõem (vejam-se, paradigmaticamente, o locais com a lógica de “supremacia-subordinação”, cons- n.º 2 do artigo 47.º, a alínea t) do n.º 1 do artigo 165.º titucionalmente interdita. e o artigo 269.º da Lei Fundamental). 29.º Isto tanto mais quanto é certo que, ocorrendo já 24.º Acresce que, segundo anteriormente antecipado, a salvaguarda, pela lei, da devida ponderação ou articu- a Lei Fundamental garante às autarquias locais a dispo- lação entre os interesses do Estado e os interesses das nibilidade de «quadros de pessoal próprio, nos termos autarquias locais — através de medidas, quer dirigidas a da lei», sendo «aplicável aos funcionários e agentes acautelar a referida “equivalência” e “comparabilidade” da administração local o regime dos funcionários e de regimes laborais nos respetivos distintos círculos da agentes do Estado, com as adaptações necessárias, nos administração pública, senão mesmo a definir aqueles termos da lei» (n.os 1 e 2 do artigo 243.º da Constituição). que sejam aspetos de regime inderrogáveis (mediante 25.º A este respeito é significativa a expressão da normas legais imperativas), quer, ainda, de caráter trans- anotação ao mencionado preceito constitucional, pela versal, por via das limitações impostas, designadamente pena de Jorge Miranda e Ana Fernanda Neves (In: Jorge aos patamares de endividamento das autarquias locais Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Ano- (com eventuais reflexos nas opções destas últimas em tada, Tomo III, Coimbra Editora, 2007, p. 508): matéria de orçamentação das despesas com pessoal e de gestão de recursos humanos) — o próprio legisla- «A equivalência de regimes jurídicos não obsta a dor, no exercício da sua margem de conformação, não que o legislador disponha de modo diverso para os deixa, outrossim, de demarcar a montante aquele que trabalhadores da Administração local. Não exclui a é o espaço aberto à contratação coletiva no âmbito das diferenciação de regimes laborais. Não por acaso, por relações tituladas por contrato de trabalho em funções isso, o n.º 2 alude às “necessárias adaptações”. públicas. Deste modo, a adoção como parâmetro do “regime 30.º Ora, a este propósito, conforme afirmam Jorge dos funcionários e agentes do Estado” requer um re- Miranda e Ana Fernanda Neves, ainda a respeito da gime ou regimes jurídicos de trabalho que assegurem a constitucionalmente franqueada diferenciação de regi- comparabilidade e a mobilidade entre funções públicas mes laborais dos trabalhadores do Estado e dos traba- [...].» lhadores da administração local (In: Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, cit., 26.º Nesta linha, prosseguem os mesmos Autores p. 508): (ibid.): «A adoção do regime laboral privado, ainda que com «Por outro lado, a definição desse regime e a sua modelações juspublicistas, relativamente a relações de aplicação têm um limite no princípio da autonomia trabalho na Administração pública tem associada uma das autarquias locais (artigos 6.º, 235.º e 237.º). Esta maior abertura para a contratualização coletiva do re- demanda a salvaguarda da individualidade jurídica das gime jurídico, propiciando esta a diversificação dos autarquias como sujeitos empregadores, de que é expres- regimes de trabalho, o que afasta também uma equipa- são a referência, no n.º 1, a “quadros próprios”, e exclui ração em toda a linha dos regimes laborais.» o poder dispositivo do Governo sobre os respetivos trabalhadores ou a intervenção na gestão das respetivas 31.º Neste enquadramento, o raciocínio que vimos relações de trabalho, sem prejuízo da verificação do trilhando dirige-se fundamentalmente à afirmação de cumprimento da lei em sede de tutela administrativa uma ideia forte, inelutável, na temática suscitada pela (artigo 242.º).» norma posta em crise: no horizonte da contratação co- letiva franqueada na esfera das relações laborais que 27.º Resulta, deste modo, clara a demarcação do es- têm na sua base o contrato de trabalho em funções pú- paço de intervenção do Estado-legislador e do Estado- blicas, é ainda ao Estado-legislador que está cometida -administrador em matérias que relevam dos regimes a articulação ou harmonização dos interesses nacionais jurídicos dos trabalhadores do Estado e dos trabalhado- e locais que se perfilam. res da administração local, incluindo em sede de acordos 32.º É nesse recorte normativo de antemão demar- coletivos de empregador público que possam reger as cado pela lei que se torna imperiosa a afirmação do relações tituladas por contrato de trabalho em funções “autogoverno” das autarquias locais quanto aos seus públicas, sendo que, ante a garantia de “quadros de trabalhadores, o princípio da autonomia local recla- pessoal próprio” das autarquias locais, o papel do Go- mando a plenitude da sua “autodeterminação”, a exercer verno — “órgão superior da administração pública”, nos com responsabilidade própria, na celebração de acordos termos do artigo 182.º da Constituição —, encontra-se coletivos de empregador público, não sendo admissível aí circunscrito ao exercício de funções administrativas que o legislador, na conformação das regras respeitantes de tutela, vale por dizer, estritamente para verificação à legitimidade para a respetiva celebração, pela parte do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos. do empregador público, aniquile esse espaço irredutível 28.º Neste sentido, a norma constante da alínea b) da autonomia local, como ocorre na situação vertente. do n.º 3 do artigo 364.º da LTFP, atenta a faculdade de 33.º Vale por dizer: a celebração de acordo coletivo de recusa que necessariamente inere à atribuição, aos mem- empregador público, enquanto instrumento de regulação bros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças de determinados aspetos do regime laboral dos trabalha- e da Administração Pública, do poder de também cele- dores com contrato de trabalho em funções públicas, no brarem, pela parte do empregador público, os acordos âmbito da administração autárquica, configura domí- coletivos de empregador público no âmbito da adminis- nio cuja gestão compete, dentro das vinculações legais tração autárquica, faz extravasar o domínio dentro do predefinidas, livre e plenamente às autarquias locais e qual o Executivo deve cingir-se, na área de normação em vista dos interesses próprios das respetivas popula- em causa, turbando as suas relações com as autarquias ções — interesses que, justamente, «entranham as razões 9196-(4) Diário da República, 1.ª série — N.º 207 — 22 de outubro de 2015 de proximidade, responsabilidade e controlabilidade que tico” que inere à afirmação constitucional do poder local, proporcionam a auto-organização», no dizer desse Tri- a garantia da autonomia local estabelece-se como “limite bunal, no Acórdão n.º 432/93 (publicado no Diário da do poder unitário e descentralizado” (nesse sentido, veja- República, 2.ª série, n.º 193, de 18 de agosto de 1993). -se J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da 34.º Efetivamente, situamo-nos em domínio no seio República Portuguesa Anotada, Vol. II, cit., p. 639). do qual se afirma, em plenitude, a “individualidade 41.º Neste sentido, é de todo intolerável uma norma jurídica das autarquias como sujeitos empregadores”, que, ao fazer depender da concordância do Governo a atuantes em um patamar de conformação normativa, outorga de acordo coletivo de empregador público no mediante instrumento de regulamentação coletiva, que, âmbito da administração local, a falta da sua anuência pela sua própria natureza e tal como legislativamente obstaculizando a respetiva celebração, seja, ela própria, autorizado, consubstancia um espaço de derrogação a negação clara e em termos inequívocos do princípio permitida a determinados aspetos do regime laboral da autonomia local, afetando aquele que é o “espaço “geral”, bem como de consentida contratualização au- incomprimível” ou a essencialidade da existência, no tonomamente ajustada entre o empregador público e os quadro do Estado unitário, das autarquias locais. seus trabalhadores, através das associações sindicais. 42.º Em conformidade, viola consequentemente 35.º Acresce que esta abertura a regimes diferen- também o princípio constitucional da autonomia local ciados, consentânea com a extroversão da relação de a norma constante do n.º 6 do artigo 364.º da LTFP, na emprego público titulada por contrato de trabalho em parte aplicável aos membros do Governo, ou respeti- funções públicas a mecanismos de contratação cole- vos representantes, na medida em que a assinatura pelos tiva enquanto instrumentos de autogestão de relações mesmos dos acordos coletivos de empregador público no laborais, tradicionalmente circunscrito ao mundo das âmbito da administração autárquica consubstancia uma relações de trabalho privadas, é perspetivada pelo pró- verdadeira autorização para a respetiva celebração.» prio legislador como integrando aquele núcleo essencial estatutário em matéria de trabalho em funções públi- 3 — Notificada nos termos do artigo 54.º da Lei da cas, atento o elenco do já citado artigo 3.º da LTFP. Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Con- 36.º Neste sentido, está interdito um mecanismo de stitucional (Lei n.º 28/82, de 15 de novembro [LTC]), para bloqueio, a jusante, desse poder e liberdade de con- que a Assembleia da República se pronunciasse sobre o tratação coletiva, como é aquele que flui da alínea b) pedido, na qualidade de autora da norma, a Presidente da do n.º 3 do artigo 364.º da LTFP, sempre que ocorra Assembleia da República ofereceu o merecimento dos a discordância do Governo quanto ao teor do acordo coletivo a celebrar. autos. 37.º Isto, porquanto, é de todo impensável, em con- 4 — Apresentado o memorando a que se refere o ar- formidade com o sentido da doutrina constitucional, tigo 63.º, n.º 1, da LTC e fixada a orientação do Tribunal, anteriormente exposta, uma intervenção do Governo na cumpre elaborar o acórdão nos termos do n.º 2 do mesmo esfera da celebração de acordos coletivos de empregador artigo. público, no âmbito da administração autárquica, que II — Fundamentação extravase uma tutela administrativa para “verificação do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos”, a) Delimitação do objeto do pedido como se define no n.º 1 do artigo 242.º da Lei Funda- mental, sob pena de violação do mesmo. 5 — O Provedor de Justiça pede a apreciação e declara- 38.º Repito, se a outorga de um acordo coletivo de ção, com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade empregador público, no âmbito da administração autár- da «norma constante da alínea b) do n.º 3 do artigo 364.º quica, depende, obrigatoriamente, por força das regras da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LTFP), de legitimidade fixadas naquele preceito, da concor- aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, bem como, dância dos referidos membros do Governo, a falta de consequentemente, da norma constante do n.º 6 do mesmo anuência destes acarreta necessariamente a impossi- artigo 364.º da LTFP, na parte aplicável, em ambas as bilidade de vigência do acordo coletivo que acomode disposições, à outorga pelos membros do Governo res- as relações laborais entre a autarquia local e os seus ponsáveis pelas áreas das finanças e da Administração trabalhadores, assim se espoliando uma dimensão irre- Pública dos acordos coletivos de empregador público no cusável da garantia da autonomia local, tal como gizada âmbito da administração autárquica». na Constituição. 6 — O artigo 364.º, n.º 3 e 6, da Lei Geral do Trabalho em 39.º As regras de legitimidade, da parte do empregador Funções Públicas, aprovada em anexo à Lei n.º 35/2014, público, vertidas na alínea b) do n.º 3 do artigo 364.º da de 20 de junho (LTFP, nos termos do artigo 2.º da Lei LTFP, equivalem pois a uma medida de sujeição dos n.º 35/2014), tem o seguinte teor: acordos coletivos de empregador público, na esfera da administração autárquica, a uma espécie de autorização «Artigo 364.º ou juízo de mérito do Governo, aniquiladora, no limite e enquanto prerrogativa de veto em matéria que releva da Legitimidade e representação gestão do pessoal das autarquias locais, daquela «ideia de [...] responsabilidade autónoma na gestão de um universo de 3 — Têm legitimidade para celebrar acordos coleti- interesses próprios que tem que ver com a essencialidade vos de empregador público: da autonomia», para me socorrer de passagem do Acórdão n.º 432/93 desse Tribunal, anteriormente invocado. [...] 40.º Ora, justamente, na sua “dimensão de juridicidade”, b) Pelo empregador público, os membros do Governo enquanto “dimensão básica do Estado de direito democrá- responsáveis pelas áreas das finanças e da Adminis- Diário da República, 1.ª série — N.º 207 — 22 de outubro de 2015 9196-(5) tração Pública, o que superintenda no órgão ou ser- De acordo com o pedido, as normas objeto de apreciação viço e o empregador público nos termos do artigo 27.º encontram-se em contradição com o estatuto constitucional das autarquias locais, nomeadamente com o princípio da [...] autonomia local. Importa, por isso, começar por fazer o 6 — Os acordos coletivos são assinados pelos repre- respetivo enquadramento constitucional deste princípio. sentantes das associações sindicais, bem como pelos membros do Governo e representantes do empregador b) O princípio da autonomia local e a garantia de “pessoal público, ou respetivos representantes.» próprio” das autarquias locais 8 — A autonomia local é um dos pilares fundamen- O artigo 27.º da LTFP, para onde remete o artigo 364.º, tais em que assenta a organização territorial da República n.º 3, alínea b), dispõe o seguinte: Portuguesa, tal como resulta do artigo 6.º, n.º 1, da Cons- tituição. «Artigo 27.º Nesse contexto, a autonomia local deve ser associada Exercício das competências inerentes à qualidade ao princípio constitucional geral da unidade do Estado e, de empregador público lida em contexto com a autonomia regional, o princípio da subsidiariedade e a descentralização administrativa [...] (Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da Repú- 2 — As competências inerentes à qualidade de em- blica Portuguesa Anotada, vol. I, Coimbra Editora, 2007, pregador público, na administração autárquica, são p. 232). A importância central desta matéria tem como exercidas: consequência o tratamento jurisprudencial desenvolvido a) Nos municípios, pelo presidente da câmara mu- pelo Tribunal Constitucional sobre o alcance da garan- nicipal; tia constitucional da autonomia local (cf. A. Maurício, b) Nas freguesias, pela junta de freguesia; “A garantia constitucional da autonomia local à luz da c) Nos serviços municipalizados, pelo presidente do jurisprudência do Tribunal Constitucional”, in Estudos conselho de administração. em homenagem ao Conselheiro José Manuel Cardoso da Costa, Coimbra Editora, 2003, pp. 625-657). O prin- [...]» cípio da autonomia local, de que importa agora tratar, é desenvolvido na Constituição no seu título VIII, relativo 7 — Decorre da remissão para o artigo 27.º da LTFP ao Poder local, da parte III (Organização do poder polí- tico). O enquadramento supralegal das autarquias locais que o artigo 364.º, n.º 3, alínea b), da mesma lei se aplica é, ainda, completado pela Carta Europeia da Autonomia à negociação de acordos coletivos pela administração au- Local, aprovada pela Resolução da Assembleia da Repú- tárquica, conferindo aos membros do Governo responsá- blica n.º 28/90, de 23 de outubro, e ratificada pelo Decreto veis pelas áreas das finanças e da administração pública do Presidente da República n.º 58/90, de 23 de outubro, legitimidade para a celebração e, nos termos do n.º 6 do vigente na nossa ordem jurídica por força do artigo 8.º, mesmo artigo, assinatura desses acordos. Assim, a redação n.º 2, da Constituição. atual do preceito permite a interpretação de que, para a 9 — O artigo 235.º da Constituição estabelece que a negociação de acordos coletivos de empregador público «organização democrática do Estado compreende a exis- na administração local, se estabelece, pela parte do em- tência de autarquias locais», que são «pessoas coletivas pregador público, uma legitimidade plural, exigindo-se a territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam intervenção simultânea dos membros do Governo respon- a prossecução de interesses próprios das populações res- sáveis pelas áreas das finanças e da administração pública petivas». Esta norma constitucional garante e impõe a e do empregador público autárquico. É esta a interpretação existência de autarquias locais em todo o país e «tem um assumida no contexto da norma objeto do presente pedido. sentido de garantia institucional, assegurando a existência No que diz respeito às autarquias locais situadas nas de administração local autárquica autónoma» (Acórdão Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, a aplicação n.º 296/2013, n.º 12). da LTFP com as adaptações respeitantes às competências As autarquias locais são mais que «mera administração em matéria administrativa dos correspondentes órgãos de autónoma do Estado», uma vez que «concorrem, pela governo próprio (artigo 1.º, n.º 2, da LTFP), tem levado própria existência, para a organização democrática do a que o artigo 364.º, n.º 3, alínea b), seja interpretado no Estado. Justificadas que são pelos valores da liberdade sentido de, nesse caso, a legitimidade para celebrar es- e da participação, as autarquias conformam um “âmbito tes acordos, pela parte do empregador público, pertencer de democracia” (Ruiz Miguel), num sistema que conta aos membros dos Governos Regionais responsáveis pelas precisamente com o princípio básico de que toda a pessoa áreas das finanças e da administração pública e ao empre- tem direito de participar na adoção das decisões coletivas gador público autárquico. Esta dimensão normativa não que a afetam» (cf. Acórdão n.º 432/93, n.º 1.2., cf. também foi submetida pelo requerente à apreciação do Tribunal Acórdão n.º 296/2013, n.º 13, e o Acórdão n.º 109/2015, Constitucional. n.º 10). Nesse contexto, José de Melo Alexandrino, define O objeto do requerimento de fiscalização de constitu- autarquia local como «a forma específica de organização cionalidade, que cumpre apreciar, é, pois, a norma que territorial, na qual uma comunidade de residentes numa atribui aos membros do Governo responsáveis pelas áreas circunscrição territorial juridicamente delimitada dentro das finanças e da administração pública legitimidade para do território do Estado prossegue interesses locais, através celebrar e assinar acordos coletivos de empregador público do exercício de poderes públicos autónomos», acentuando no âmbito da administração autárquica, conjuntamente o Autor um conjunto de ideias das quais destacamos «o com os órgãos competentes do empregador público au- relevo e a inafastável feição política dos entes locais» e tárquico [artigo 364.º, n.º 3, alínea b), e n.º 6, da LTFP]. «um certo grau de imediatividade dos poderes públicos 9196-(6) Diário da República, 1.ª série — N.º 207 — 22 de outubro de 2015 (dado pelo autogoverno inerente à legitimidade e repre- concorrência da dimensão nacional com a dimensão local, sentatividade democráticas dos órgãos), mas também a isso não corresponde a uma sobreposição de atribuições. independência relativamente a orientações ou poderes De outro modo, seria preterida a esfera de interesses pró- condicionantes externos, nomeadamente estatais» (“Di- prios (artigo 235.º, n.º 2)» (A tutela administrativa nas reito das Autarquias Locais”, in Tratado de Direito Admi- relações entre o Estado e os Municípios, Coimbra Editora, nistrativo Especial, vol. IV, Almedina, 2010, pp. 111-112). 2004, pp. 130-131). As autarquias locais têm como objetivo constitucio- Sendo certo que «as atribuições e a organização das nalmente traçado a prossecução de interesses próprios autarquias locais, bem como a competência dos seus das populações respetivas (artigo 235.º, n.º 2). Também órgãos, serão reguladas por lei» (artigo 237.º, n.º 1, da segundo o artigo 3.º, n.º 1, da Carta Europeia da Autonomia Constituição), é nesse contexto que o legislador deve ba- Local, «o princípio da autonomia local pressupõe e exige, lancear a prossecução de interesses locais e do interesse entre outros, o direito e a capacidade de as autarquias nacional ou supralocal, gozando de uma vasta margem regulamentarem e gerirem, nos termos da lei, sob a sua de autonomia. No entanto, ao desempenhar essa tarefa, responsabilidade e no interesse das respetivas populações, «o legislador não pode pôr em causa o núcleo essencial uma parte importante dos assuntos públicos» (Acórdão da autonomia local; tem antes que orientar-se pelo prin- n.º 296/2013, n.º 14). Entende José de Melo Alexandrino cípio da descentralização administrativa e reconhecer às que a garantia institucional da autonomia local, «na fór- autarquias locais um conjunto de atribuições próprias (e mula consagrada pelo Tribunal Constitucional federal aos seus órgãos um conjunto de competências) que lhes alemão», é «uma garantia institucional de todas as atri- permitam satisfazer os interesses próprios (privativos) buições enraizadas na comunidade local ou a ela espe- das respetivas comunidades locais» (Acórdão n.º 379/96, cificamente referidas e que a mesma seja capaz de levar n.º 5.2., e Acórdão n.º 329/99, n.º 5.4.). a cabo de forma autónoma e sob a sua responsabilidade Assim, na síntese efetuada por Artur Maurício sobre própria» (ob. cit., pp. 83-84). Nas palavras do Acórdão a jurisprudência relativa à garantia da autonomia local: n.º 432/93, (n.º 1.2. e 1.3.), esses interesses próprios das «a autonomia do poder local vem sendo essencialmente populações: concebida como uma garantia organizativa e de compe- «[...] justificam a autonomia e porque a justificam tências, reconhecendo-se as autarquias locais como uma delimitam-lhe o conteúdo essencial. Eles entranham as estrutura do poder político democrático e com um círculo razões de proximidade, responsabilidade e controlabili- de interesses próprios que elas devem gerir sob a sua dade que proporcionam a auto-organização. própria responsabilidade» só podendo a «restrição legal O espaço incomprimível da autonomia é, pois, o desses interesses [...] ser feita com o fim da prossecução dos assuntos próprios do círculo local, e “assuntos pró- de um interesse geral, que ao legislador compete definir, prios do círculo local são apenas aquelas tarefas que não podendo, de todo o modo, ser atingido o núcleo es- têm a sua raíz na comunidade local ou que têm uma sencial da garantia da administração autónoma». «Nos relação específica com a comunidade local e que por âmbitos que considera abertos à concorrência do Estado esta comunidade podem ser tratados de modo autó- e das autarquias vem ainda o Tribunal entendendo [...] nomo e com responsabilidade própria (...und von die- que são constitucionalmente legítimas compressões da ser örtlichen Gemeinschaft eigenverantwortlich und autonomia local, não deixando, contudo, de fazer passar selbständig bewältigt werden können)” (Sentença do as medidas legislativas ou regulamentares em causa pelo Tribunal Constitucional alemão n.º 15, de 30 de julho crivo da adequação e da proporcionalidade» (ob. cit., de 1958, in Entscheidungen des Bundesverfassungsge- pp. 656-657). richts, 8.º volume, pág. 134; cf., no mesmo sentido, Pa- 11 — A autonomia das autarquias locais, intrinseca- recer n.º 3/82 da Comissão Constitucional in Pareceres mente relacionada com a gestão democrática da República, da Comissão Constitucional, 18.º volume, pág. 151). tal como constitucionalmente desenhada, pressupõe um 1.3 — Isso não implica que as autarquias não possam conjunto de poderes autárquicos que asseguram uma sua ou não devam ser chamadas a uma atuação concorrente atuação relativamente livre e incondicionada face à ad- com a do Estado na realização daquelas tarefas. O “pa- ministração central no desempenho das suas atribuições, radigma social do Direito” (Habermas) aponta mesmo visando a prossecução do interesse da população local. para uma política de cooperação e de intervenção de Com o objetivo de assegurar essa liberdade de atuação, a todas as instâncias com imediata possibilidade de rea- Constituição consagra diversas dimensões ou elementos lizarem as imposições constitucionais.» constitutivos da autonomia local. Aí se inscreve, nomea- damente, a autonomia de organização (artigo 237.º, n.º 1), 10 — A prossecução dos interesses próprios das popu- a autonomia orçamental (artigo 237.º, n.º 2), a autonomia lações locais pelas autarquias tem que ser conjugada com patrimonial e financeira (artigo 238.º, n.os 1 a 3), a au- a prossecução do interesse nacional pelo Estado. De facto, tonomia fiscal (artigo 238.º, n.º 4, e artigo 254.º), a au- como o Tribunal Constitucional já afirmou, «como as au- tonomia referendária (artigo 240.º, n.º 1), a autonomia tarquias locais integram a administração autónoma, existe regulamentar (artigo 241.º) e a autonomia em matéria de entre elas e o Estado uma pura relação de supraordenação- pessoal (artigo 243.º). Como António Cândido de Oliveira -infraordenação, dirigida à coordenação de interesses refere, existe um «conjunto de poderes constitucional- distintos (os interesses nacionais, por um lado, e os inte- mente garantidos», tais como «o poder de dispor de órgãos resses locais, por outro), e não uma relação de supremacia- próprios eleitos democraticamente; o poder de dispor de -subordinação que fosse dirigida à realização de um único património e finanças próprias; o poder de dispor de um e mesmo interesse — o interesse nacional, que, assim, se quadro de pessoal próprio; o poder regulamentar próprio; sobrepusesse aos interesses locais» (Acórdão n.º 379/96, o de exercer sob responsabilidade própria um conjunto n.º 5.3.). Como nota André Folque, quando «a autonomia de tarefas adequadas à satisfação dos interesses próprios municipal postula interesses próprios e quando se fala na das populações respetivas», que «garante à administra- Diário da República, 1.ª série — N.º 207 — 22 de outubro de 2015 9196-(7) ção local uma situação de não submissão em relação Este regime veio a ser revogado pela Lei n.º 35/2014, de à administração do Estado», e constitui «aquilo a que 20 de junho, que aprovou, em anexo, a LTFP. Esta lei regula poderíamos chamar a vertente de defesa da autonomia o vínculo de trabalho em funções públicas e é aplicável à local» (Direito das Autarquias Locais, Coimbra Editora, administração direta e indireta do Estado e, com as neces- 2013, pp. 92-93). sárias adaptações, aos serviços da administração regional e O condicionamento ou compressão da autonomia local da administração autárquica (artigo 1.º, n.os 1 e 2, da LTFP). (nomeadamente dos seus elementos) pode apenas decorrer Tomando o Código do Trabalho como regime subsidiário, da lei, quando um interesse público nacional ou supralocal há matérias cujo regime, sem prejuízo das adaptações que o justificar, e sempre com a ressalva do seu núcleo incom- se revelem necessárias, é totalmente regulado naquela sede primível. Efetivamente, «a autonomia municipal não pode (artigo 4.º da LTFP) e outras matérias «cuja especificidade afetar a integridade da soberania do Estado. De facto, justifica, quando não constitucionalmente impõe» um re- os poderes locais também são, por natureza, limitados, gime diferenciado (exposição de motivos da Proposta de pois não podem ser exercidos para além do âmbito de Lei n.º 184/XII que deu origem à LTFP). interesses (necessariamente locais) que os justificam, não 14 — A negociação coletiva dos trabalhadores com podendo invadir espaços de deliberação ou atuação que contrato de trabalho em funções públicas é um desses devem permanecer reservados à esfera da comunidade casos de regulação autónoma face ao Código do Trabalho, nacional» (cf. M. Lúcia Amaral, A Forma da República, encontrando-se o seu regime nos artigos 347.º a 386.º da Coimbra Editora, 2012, p. 385). LTFP. A negociação coletiva visa a obtenção de um acordo 12 — É neste contexto que deve ser entendida a au- sobre matérias que integram o estatuto dos trabalhadores tonomia local em termos de existência de «quadros de em funções públicas, a incluir em atos legislativos ou re- pessoal próprio, nos termos da lei» (artigo 243.º, n.º 1), gulamentos administrativos, ou a celebração de um instru- sendo aplicável aos trabalhadores em funções públicas mento de regulamentação coletiva convencional que lhes das autarquias o regime aplicável aos do Estado «com as seja aplicável (artigos 13.º, n.º 1, e 347.º, n.os 1 e 2, da LTFP) necessárias adaptações, nos termos da lei» (artigo 243.º, e o seu procedimento encontra-se nos artigos 359.º a 363.º da n.º 2). Trata-se de um elemento da autonomia, constitu- LTFP. O conjunto de matérias sobre as quais pode dispor cionalmente protegido, relacionado com o poder de auto- um instrumento de regulamentação coletiva de trabalho é -organização dos serviços (M. J. L. Castanheira Neves, restrito. De acordo com o artigo 355.º, n.º 1, da LTFP, para Governo e administração local, Coimbra Editora, 2004, além de outras matérias previstas na LTFP ou em norma p. 276). A garantia de um corpo próprio de trabalhadores especial, este só pode dispor sobre: suplementos remune- das autarquias, não dependentes da administração do Es- ratórios, sistemas de recompensa do desempenho, siste- tado é instrumental face à execução das atribuições das mas adaptados e específicos de avaliação do desempenho, autarquias visando a prossecução dos interesses próprios regimes de duração e organização do tempo de trabalho, das respetivas populações (A. Cândido de Oliveira, ob. cit., regimes de mobilidade e ação social complementar. Estes p. 202). Só dessa forma se garante o caráter autónomo da instrumentos não podem contrariar norma legal impera- administração local, consagrado na Constituição. tiva, dispor sobre a estrutura, atribuições e competências Decorre, portanto, da garantia de autonomia local que da administração pública ou conferir eficácia retroativa as autarquias possam assumir o papel de entidade empre- a qualquer cláusula que não seja de natureza pecuniária gadora pública, de forma autónoma face ao Estado, quer (artigo 355.º, n.º 2, da LTFP). relativamente às relações individuais de trabalho com os Os instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho trabalhadores em funções públicas, quer, na configuração distinguem-se, de acordo com a LTFP, em convencionais e atualmente existente na lei, em relação às relações coleti- não convencionais. São convencionais, o acordo coletivo vas, quanto à celebração de acordos coletivos de trabalho de trabalho, o acordo de adesão e a decisão de arbitragem com as associações sindicais representativas dos respetivos voluntária; é não convencional a decisão de arbitragem trabalhadores. necessária. Os acordos coletivos de trabalho podem revestir duas modalidades (artigo 13.º, n.os 2 a 7, da LTFP): i) o c) A contratação coletiva e o regime do trabalho acordo coletivo de carreira (aplicável no âmbito de uma em funções públicas carreira ou de um conjunto de carreiras, independentemente 13 — Para analisar a questão de constitucionalidade do órgão ou serviço onde o trabalhador exerça funções); colocada pelo pedido, é necessário compreender o enqua- e ii) o acordo coletivo de empregador público (aplicável dramento dos acordos coletivos de empregador público, no âmbito do órgão ou serviço onde o trabalhador exerça que constituem um instrumento de regulamentação coletiva funções). Os acordos coletivos de carreira devem indicar de trabalho previsto na LTFP. as matérias que podem ser reguladas pelos acordos cole- A possibilidade de recurso a estes instrumentos no âm- tivos de empregador público. Quando tal não acontece ou bito das relações de trabalho da administração pública em caso de inexistência de acordo coletivo de carreira, só foi introduzida no ordenamento português com a Lei os acordos coletivos de empregador público apenas po- n.º 23/2004, de 22 de junho, que regulava o regime jurí- dem regular as matérias relativas a segurança e saúde no dico do contrato individual de trabalho da administração trabalho e duração e organização do tempo de trabalho, pública, e apenas para os trabalhadores abrangidos por excluindo as respeitantes a suplementos remuneratórios esses contratos. A generalização destes instrumentos no (artigo 14.º da LTFP). âmbito da administração pública apenas ocorreu com a Lei Podem celebrar acordos coletivos de carreiras gerais n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, que continha os regimes (carreiras cujos conteúdos funcionais caracterizam postos de vinculação, de carreiras e de remuneração dos traba- de trabalho de que a generalidade dos órgãos ou serviços lhadores em funções públicas, e com a Lei n.º 59/2008, carece para o desenvolvimento das respetivas atividades), de 11 de setembro, que aprovou o Regime do Contrato de em representação dos empregadores públicos, os membros Trabalho em Funções Públicas (RCTFP). do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da 9196-(8) Diário da República, 1.ª série — N.º 207 — 22 de outubro de 2015 administração pública (artigo 364.º, n.º 1, da LTFP). Têm público local e pelas associações sindicais. Como refere legitimidade para celebrar acordos coletivos de carreiras o requerente, a questão de constitucionalidade coloca-se especiais (carreiras cujos conteúdos funcionais caracteri- perante a impossibilidade «de as autarquias locais e os zam postos de trabalho de que apenas um ou alguns órgãos seus trabalhadores (neste caso, através das associações ou serviços carecem para o desenvolvimento das respetivas sindicais) lograrem autonomamente acomodar o respetivo atividades), pelos empregadores públicos, os membros regime laboral, dentro daquela que é a margem legalmente do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da aberta à regulação por este tipo de acordos coletivos de administração pública e os restantes membros do Governo trabalho», perante «a falta de concordância dos membros interessados, em função das carreiras objeto dos acordos do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da (artigo 364.º, n.º 2, da LTFP). Por fim, têm legitimidade Administração Pública, quanto à celebração de acordo para celebrar acordos coletivos de empregador público, coletivo» (14.º do requerimento). Este mecanismo de blo- pelo empregador público, os membros do Governo respon- queio do poder e liberdade de contratação coletiva deve sáveis pelas áreas das finanças e da administração pública, ser considerado violador da autonomia local. o que superintenda no órgão ou serviço e o empregador 16 — A autonomia em matéria de pessoal é um dos público nos termos do artigo 27.º (artigo 364.º, n.º 3, da «elementos» constitutivos da autonomia local consagrada LTFP). na Constituição (Gomes Canotilho/Vital Moreira, Consti- Os acordos coletivos são assinados pelos representantes tuição da República Portuguesa Anotada, vol. II, Coimbra das associações sindicais, bem como pelos membros do Editora, 2010, p. 750) e abrange o poder de as autarquias Governo e representantes do empregador público, ou respe- disporem de «quadros de pessoal próprio», ou seja, dis- tivos representantes (artigo 364.º, n.º 6). O acordo coletivo tintos dos do Estado ou das Regiões (artigo 243.º, n.º 1, de trabalho é entregue para depósito na Direção-Geral da da Constituição). Administração e do Emprego Público (DGAEP), nos cinco A existência de mapas de pessoal próprio significa que dias subsequentes à data da assinatura (artigo 368.º, n.º 1, os trabalhadores «das autarquias não são funcionários do da LTFP), dependendo este depósito do cumprimento dos Estado, mas delas mesmas; cada autarquia tem um corpo artigos 365.º e 368.º, n.os 2 e 3, da LTFP. próprio de funcionários, independente do Estado e das demais autarquias. Por outro lado, as autarquias podem d) Análise do problema da constitucionalidade da norma criar autonomamente, nos limites da lei, os seus quadros objeto de fiscalização: A autonomia local de pessoal necessário para a gestão das suas atividades, e a legitimidade ativa para a contratação coletiva segundo o princípio da liberdade de escolha do sistema 15 — Como já foi referido, têm legitimidade para a de organização» (Gomes Canotilho/Vital Moreira, Consti- celebração de acordos coletivos de empregador público «o tuição da República Portuguesa Anotada, vol. II, p. 750). empregador público, os membros do Governo responsáveis Como se afirma no Preâmbulo da Carta Europeia de Auto- pelas áreas das finanças e da Administração Pública, o que nomia Local, esta «supõe a existência de autarquias locais superintenda no órgão ou serviço e o empregador público dotadas de órgãos de decisão constituídos democratica- nos termos do artigo 27.º» [artigo 364.º, n.º 3, alínea b), mente e beneficiando de uma ampla autonomia quanto às da LTFP]. A sua celebração é necessariamente precedida competências, às modalidades do seu exercício e aos meios de processo negocial (artigo 359.º, n.º 1, da LTFP), pelo necessários ao cumprimento da sua missão». Estabelece que a previsão legal de legitimidade para a celebração de o artigo 9.º, n.º 1, desta Carta que «as autarquias locais acordos, pelo artigo 364.º, n.º 3, alínea b), da LTFP, implica têm direito, no âmbito da política económica nacional, a atribuição de competência para a sua negociação. Nos a recursos próprios adequados, dos quais podem dispor termos do n.º 6 do mesmo artigo, tem legitimidade para a livremente no exercício das suas atribuições». Nestes re- assinatura desses acordos, pela parte pública, os membros cursos incluem-se os recursos financeiros mas também os do Governo e os representantes do empregador público. recursos humanos necessários e adequados à “prossecução Embora se vise a celebração de um único acordo cole- dos interesses próprios das populações”. tivo, a norma prevê que a atribuição de legitimidade, pelo Aos trabalhadores em funções públicas das autarquias lado público, a uma pluralidade de entidades — para além locais é aplicável o mesmo regime jurídico do dos traba- do empregador, devem negociar e celebrar o acordo os lhadores do Estado, «com as adaptações necessárias, nos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças termos da lei» (artigo 243.º, n.º 2) «tanto no que respeita e da administração pública. Assim, a norma impugnada ao regime constitucional como no que se refere ao re- faz depender a vigência do acordo da concordância do gime legal». As “adaptações necessárias” salvaguardam, Governo. no entanto, «regimes próprios referentes à constituição, O requerente faz assentar a sua argumentação na viola- modificação e extinção da relação jurídica de emprego ção pelas normas impugnadas do princípio da autonomia na administração local» e a «autonomia contratual» (Go- local, acolhido no artigo 6.º, n.º 1, da Constituição. Alega mes Canotilho/Vital Moreira, ob. cit., p. 750). Assim, «a que, dependendo a celebração de um acordo coletivo de equivalência de regimes jurídicos não obsta a que o le- empregador público, no âmbito da administração autár- gislador disponha de modo diverso para os trabalhadores quica, obrigatoriamente, por força das regras de legitimi- da administração local. Não exclui a diferenciação de dade, da concordância dos membros do Governo respon- regimes laborais. Não por acaso, por isso, o n.º 2 alude às sáveis pelas áreas das finanças e da administração pública, “necessárias adaptações”» (J. Miranda/A. Fernanda Ne- na qualidade de cocontratantes, a ausência dessa anuência ves, anotação ao artigo 243.º, in Constituição Portuguesa acarreta necessariamente a impossibilidade de outorga do Anotada, J. Miranda/R. Medeiros (org.), t. III, Coimbra acordo coletivo pelo empregador público autárquico inte- Editora, 2007, p. 508). ressado. Isto traduz-se na atribuição de um poder de “veto” 17 — Como já se teve oportunidade de referir, a auto- ao Governo, que pode bloquear o acordo, sempre que não nomia local, constitucionalmente garantida, visa «a pros- concorde com as soluções preconizadas pelo empregador secução de interesses próprios das populações respetivas» Diário da República, 1.ª série — N.º 207 — 22 de outubro de 2015 9196-(9) (artigo 235.º, n.º 2, da Constituição). É nesse contexto que ganização dos seus serviços, tendo também consequências a lei define as atribuições das autarquias (artigo 237.º, quanto ao regime legal aplicável. Efetivamente, a definição n.º 1), em domínios, áreas ou matérias determinadas, como pelo legislador do regime aplicável aos trabalhadores em o ordenamento do território, o ambiente, a cultura, a ação funções públicas das autarquias locais e a sua aplicação social, a proteção civil ou a educação (cf. os artigos 7.º e «têm um limite no princípio da autonomia das autarquias 23.º do Regime Jurídico das Autarquias Locais, aprovado locais (artigos 6.º, 235.º e 237.º)», de onde decorre «a em anexo à Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro). Parale- salvaguarda da individualidade jurídica das autarquias lamente, a Constituição consagra dimensões ou elementos como sujeitos empregadores, de que é expressão a refe- constitutivos da autonomia, decorrentes do princípio da rência, no n.º 1, a “quadros próprios”, e exclui o poder autonomia local, que garantem que o desempenho pe- dispositivo do Governo sobre os respetivos trabalhadores las autarquias, como entes democráticos locais, das suas ou a intervenção na gestão das respetivas relações de atribuições não se encontra indevidamente condicionado trabalho, sem prejuízo da verificação do cumprimento pelo Governo (a autonomia orçamental, regulamentar, ou da lei em sede de tutela administrativa (artigo 242.º)» de pessoal). A existência de órgãos das autarquias com (J. Miranda/A. Fernanda Neves, ob. cit., p. 508). Assim legitimidade democrática direta — que são eleitos pela sendo, encontra-se abrangido pelo princípio da autonomia população local e perante esta responsáveis — seria in- local, no que diz respeito ao elemento de autonomia em compatível com a sujeição da sua organização ou funcio- termos de pessoal, o poder das autarquias atuarem como namento a uma qualquer relação de hierarquia ou sujeição empregadores públicos relativamente aos respetivos tra- a tutela de mérito pela administração do Estado. Caso balhadores em funções públicas, inscritos em mapas de contrário, os titulares do poder local poderiam ser politi- pessoal próprios, e de gerir o respetivo serviço, de forma camente responsabilizados por opções que não foram por autónoma, nos termos de um regime legal adaptado à sua si livremente tomadas. situação (artigo 6.º, n.º 1, e no artigo 243.º, n.os 1 e 2, da Encontrando-se a autonomia local, tal como consagrada Constituição). na Constituição, funcionalmente ligada à prossecução dos Aqui se inclui o poder de gestão e planeamento dos interesses próprios das populações (artigo 235.º, n.º 2), recursos humanos afetos aos serviços autárquicos, nos ter- também os elementos dessa autonomia, onde se insere a mos da lei, designadamente a previsão anual do respetivo autonomia em matéria de pessoal, são instrumentais face mapa de pessoal (artigo 28.º e ss. da LTFP), a condução às atribuições das autarquias e essenciais para a sua pros- do procedimento de recrutamento e a celebração de con- secução. Um desses elementos, a autonomia financeira trato de trabalho em funções públicas (artigo 33.º e ss. da das autarquias locais, já foi «pacificamente reconhecida LTFP), o exercício dos poderes de empregador público como um pressuposto da autonomia local», sem a qual (nomeadamente o poder de direção e o poder discipli- «não há condições para uma efetiva autonomia», pelo nar — artigo 74.º e ss. e artigo 176.º e ss. da LTFP), a Tribunal Constitucional (Acórdão n.º 631/99, n.º 5). Como avaliação do desempenho dos trabalhadores (artigo 89.º se afirma no Acórdão n.º 398/2013, n.º 3, ainda quanto e ss. da LTFP, Lei n.º 66-B/2007, de 28 de dezembro, que à proteção constitucional da autonomia financeira das estabelece o Sistema Integrado de Gestão e Avaliação do autarquias locais: Desempenho na Administração Pública [SIADAP], e o «A consagração constitucional da autonomia local Decreto Regulamentar n.º 18/2009, de 4 de dezembro), a traduz [...] o reconhecimento da existência de um con- alteração de posicionamento remuneratório (artigo 156.º junto de interesses públicos próprios e específicos de e ss. da LTFP) ou a cessação do vínculo de emprego pú- populações locais, que justifica a atribuição aos habi- blico (artigo 288.º e ss. da LTFP). Paralelamente, também tantes dessas circunscrições territoriais do direito de se inscreve no âmbito da autonomia local em matéria de decisão no que respeita à regulamentação e gestão, sob pessoal, protegida constitucionalmente, o exercício pelas a sua responsabilidade e no interesse dessas popula- autarquias dos poderes e competências dos empregadores ções, de uma parte importante dos assuntos públicos. públicos, legalmente previstos na LTFP, no que diz respeito Este reconhecimento tem pressuposta a ideia de que as ao direito coletivo, no contexto das relações laborais públi- autarquias locais têm de dispor de património e recei- cas (artigo 314.º e ss. da LTFP) — nomeadamente quanto tas próprias que permitam conferir operacionalidade e à negociação, celebração e assinatura de instrumentos tornar praticável a prossecução do interesse público, de regulação coletiva convencional de trabalho relativa- concretamente, dos interesses específicos e próprios das mente aos seus trabalhadores (artigo 347.º e ss. da LTFP). respetivas populações. Assim, para que possam levar a 19 — Os acordos coletivos de empregador público das cabo o conjunto de tarefas que estão incluídas nas suas autarquias locais, nos termos previstos na LTFP, disci- atribuições e competências, é colocada à disposição das plinam aspetos do regime dos contratos de trabalho em autarquias locais um conjunto de mecanismos legais funções públicas dos trabalhadores integrados nos mapas e operacionais suscetíveis de as tornarem exequíveis, de pessoal próprios autárquicos. Nesse contexto, a com- designadamente a possibilidade de disporem de patri- petência para a sua celebração e assinatura logicamente mónio e receitas próprias, gozando, assim, de autonomia pertence às autarquias, enquanto empregadores públicos. financeira.» O Estado não é empregador público destes trabalhadores. No entanto, a norma objeto de fiscalização atribui legi- O mesmo raciocínio é aplicável à autonomia local em timidade para a negociação, celebração e assinatura dos matéria de pessoal, constante no artigo 243.º da Constitui- acordos coletivos, pelo lado público, a uma pluralidade de ção, e decorrente da consagração do princípio da autonomia entidades: o empregador e os membros do Governo respon- local pelo artigo 6.º da Constituição. sáveis pelas áreas das finanças e da administração pública. 18 — A garantia institucional da autonomia local pressu- A dinâmica da negociação conjunta, necessária quando põe, pois, que as autarquias disponham de recursos huma- há uma pluralidade de sujeitos do mesmo lado da nego- nos próprios e que gozem de liberdade na sua gestão e or- ciação, não é uma realidade nova nem exclusiva da LTFP, 9196-(10) Diário da República, 1.ª série — N.º 207 — 22 de outubro de 2015 ocorrendo igualmente no direito laboral privado. Se se visa mia são objeto de regulação pelo legislador (artigo 237.º, a celebração de uma só convenção, subscrita por todos os n.º 1) que, nesse contexto, pode condicionar ou compri- sujeitos, estes terão que conjugar-se «numa “frente nego- mir a esfera de atuação autónoma das autarquias, quando cial”, organizada ou não, constituindo assim uma parte um interesse público de âmbito nacional o justificar e plúrima na relação com o interlocutor comum». Será uma desde que respeite o núcleo incomprimível da autonomia. negociação conjunta, a qual «não tem lugar apenas quando 21 — São dois os interesses públicos invocados para existe, à partida, plena comunidade de interesses [...]. justificar a solução normativa em análise: (i) a garantia Pode verificar-se até em situações bem diversas, caracte- de semelhança e proximidade dos regimes aplicáveis a rizadas pela existência de zonas de conflito de interesses trabalhadores em funções públicas da administração local [...]. A negociação conjunta não é, pois, um somatório de e aos trabalhadores da administração direta e indireta do negociações separadas — pressupõe um consórcio ne- Estado (artigo 243.º, n.º 2); e (ii) o equilíbrio das contas gocial que, ele próprio, requer prévio ajustamento dos do setor público, quanto aos gastos com o pessoal. Foram interesses coletivos que vão fazer-se ouvir do mesmo lado estes os interesses identificados pelo Conselho Consultivo da mesa» (A. Monteiro Fernandes, Direito do Trabalho, da Procuradoria Geral da República, no Parecer n.º 9/2014 Almedina, 2012, p. 641). No entanto, neste caso é a lei que (publicado no Diário da República, 2.ª série, de 6 de ou- impõe a necessidade de negociação conjunta, pela parte tubro de 2014), homologado por despacho do Secretário do empregador público autárquico e do Governo, que não de Estado da Administração Pública, de 26 de setembro é empregador, pelo que tal impede uma aplicação simples de 2014, relativo ainda ao RCTFP, já revogado. Quanto a este caso dos quadros doutrinais e legais decorrentes a este último interesse (ii), e no sentido da existência de do Código de Trabalho. A norma legal impugnada obriga um «princípio da compatibilidade financeira dos acordos a que os empregadores públicos autárquicos concertem que tem que ser observado», Ana Fernanda Neves refere posições nas propostas e nas respostas que apresentem que a «regulação coletiva do regime das relações de em- à contraparte, as associações sindicais, com o Governo, prego na Administração Pública encontra-se limitada pela que é uma entidade externa à relação laboral pública. Às conformação orçamental da despesa que pode envolver autarquias encontra-se vedada a atuação negocial autónoma e pelas políticas e interesses públicos em que entronca, relativamente ao Governo. que as mais das vezes não estão na disponibilidade dos O facto de a Constituição consagrar as autarquias como empregadores públicos» e que a «garantia desta dupla empregadores públicos autónomos, significa que estas de- compatibilização passa pela definição do procedimento de verão ter a possibilidade de aceder à contratação coletiva, contratação e das regras de legitimidade para nele par- nos termos legais, e que este acesso é uma decorrência do ticipar, respetivamente, de molde a garantir a necessária princípio da autonomia local. O legislador, em concretiza- articulação com o Orçamento do Estado e a participação ção da Constituição, consagrou um espaço de negociação dos responsáveis pelas finanças e política de pessoal na coletiva no âmbito do regime dos trabalhadores em funções Administração Pública» (O Direito da Função Pública, públicas, entre os respetivos representantes e as entida- in Tratado de Direito Administrativo Especial, vol. IV, des empregadoras — que, neste caso são as autarquias. Coimbra, 2010, p. 393). Sendo assim, a análise da norma objeto de fiscalização, na 22 — Ora, os interesses públicos referidos não justifi- medida em que se limita o poder da autarquia, enquanto cam a intervenção dos membros do Governo como partes empregador, de celebrar contratos coletivos com os respe- contratantes, nos acordos coletivos em causa. tivos trabalhadores, dentro dos limites legais gerais, sem Desde logo, é de referir que a aplicação do mesmo a interferência do Governo no processo negocial, leva a regime legal geral, a LTFP, a todos os trabalhadores em que se conclua que existe uma compressão do princípio funções públicas: da administração local e da administra- da autonomia local, previsto no artigo 6.º da Constituição. ção direta e indireta do Estado (cf. o seu artigo 1.º, n.º 2) 20 — Estamos no âmbito da regulação dos elemen- garante a semelhança dos regimes aplicáveis a trabalha- tos próprios da autonomia local, constitucionalmente dores em funções públicas da administração local e aos consagrados (que são meios para alcançar os seus fins: trabalhadores da administração direta e indireta do Estado. a prossecução dos interesses próprios das populações Para além disso, a própria LTFP contém diversas soluções locais), neste caso, a autonomia em termos de pessoal. legais que permitem assegurar a prevalência dos interesses Os elementos da autonomia (organizativa, financeira, públicos referidos, nomeadamente: (i) a determinação de regulamentar, ou de pessoal, por exemplo) encontram-se que o instrumento de regulamentação coletiva de trabalho constitucionalmente garantidos enquanto tal (espaços de não pode contrariar norma legal imperativa [artigo 355.º, autonomia autárquica) e devem, como tal, ser respeitados. n.º 2, alínea a), da LTFP]; (ii) a previsão de que o acordo Não se aplica aqui, portanto, uma lógica de “condomínios coletivo de carreira é celebrado, por parte dos emprega- de interesses” locais e supralocais, cujas articulações são dores públicos, por membros do Governo (artigo 364.º, modeláveis pelo legislador. Estando constitucionalmente n.os 1 e 2, da LTFP); (iii) a limitação de matérias sobre consagrada uma determinada dimensão de autonomia das que podem incidir os acordos coletivos de empregador autarquias, como a sua autonomia em termos de pessoal, público. Estes apenas podem regular as matérias indica- esta dificilmente acomodará uma solução de balanceamento das em acordo coletivo de carreira (celebrado, pela parte ou ponderação de interesses através de mecanismos com- pública, pelo Governo) ou, na falta desta indicação ou plexos de cogestão ou codecisão. O recurso a instrumen- perante inexistência deste acordo, limitam-se a poder in- tos deste género obrigaria as autarquias a cogerir com a cidir sobre as matérias relativas a segurança e saúde no administração do Estado dimensões constitucionalmente trabalho e duração e organização do tempo de trabalho, consagradas da sua autonomia, o que implicaria o seu excluindo as respeitantes a suplementos remuneratórios esvaziamento de facto. (artigo 14.º da LTFP). Isto não significa que o princípio da autonomia local A intervenção do Estado na definição do regime le- seja ilimitado e incomprimível. Os elementos da autono- gal aplicável aos trabalhadores em funções públicas, Diário da República, 1.ª série — N.º 207 — 22 de outubro de 2015 9196-(11) incluindo os das autarquias locais, e na celebração dos municipais, autonomia local e tutela governamental», acordos coletivos de carreiras, assegura a existência de in Direito Regional e Local, n.º 3, 2008, p. 38). Assim, instrumentos eficazes para a prossecução do interesse o «Estado é erigido a parceiro necessário de acordo público nacional na uniformidade e comparabilidade de coletivo aplicável a trabalhadores das autarquias locais, regimes jurídicos, bem como do interesse em assegurar interferindo diretamente na gestão dos mesmos, como se o equilíbrio de contas do setor público. A intervenção de seu empregador fosse» (A. Fernanda Neves, «35 horas membros do Governo na celebração de acordos coletivos de trabalho nas autarquias locais», in Questões Atuais de empregador público no âmbito da administração direta de Direito Local, n.º 6, 2015, p. 140). A introdução de e indireta do Estado pode encontrar justificação nos po- limites legais «à livre administração autárquica» é dife- deres de direção e de superintendência que sobre estas o rente da «ocupação, ou respetivo exercício, desse espaço Governo exerce — mas tal não é defensável no que diz de administração» pelo Governo (A. Fernanda Neves, respeito à administração autárquica, constitucionalmente ob. cit., pp. 141-142). As normas objeto de fiscalização autónoma nomeadamente em termos de «quadros de levam a uma absoluta subalternização do poder decisório pessoal próprio». autárquico face ao juízo de valor do Governo. 23 — É possível à lei restringir, condicionar e limitar A partir do momento em que uma determinada maté- o poder de contratação coletiva e, em concreto, a margem ria se encontra consagrada na lei como uma área em que de livre atuação dos empregadores públicos autárqui- pode existir contratação coletiva pública, esta deve ser cos na celebração de acordos coletivos de empregador exercida pelas autarquias de forma autónoma, apenas público — dentro dos limites da Constituição —, de- limitada por um controlo de legalidade. O facto de a signadamente quanto às cláusulas relativas à redução Constituição consagrar as autarquias como emprega- do limite máximo do período normal de trabalho, por dores autónomos significa que estas deverão ter a pos- exemplo retirando esta matéria do âmbito abrangido sibilidade de aceder à contratação coletiva, nos termos pela contratação coletiva ou impondo condicionalismos legais. A norma objeto de análise habilita intervenções orçamentais ou financeiros. Nesse caso, terá o Governo do Governo na gestão dos recursos humanos das autar- legitimidade para, no exercício dos seus poderes de quias que podem incidir sobre o mérito das declarações controlo, averiguar do seu cumprimento. A lei também negociais que os órgãos das autarquias locais entendam pode vincular a celebração de instrumentos de regu- fazer, dentro da margem de livre atuação que o legislador lação coletiva pelas autarquias (neste caso, acordos confiou aos empregadores públicos, o que é inaceitável. coletivos de empregador público) à conformidade com No domínio da gestão de pessoal — porque se trata instrumentos, celebrados pelo Governo, de aplicação de um elemento constitutivo da autonomia local — é geral a todos os trabalhadores em funções públicas ou dificilmente justificável a existência de mecanismos de a todos os integrados em determinada carreira (como os codecisão ou ponderação administrativa de interesses, acordos coletivos de carreira). Estes são instrumentos cabendo a sua regulação e eventual compressão ao le- possíveis para o equilíbrio entre a prossecução dos inte- gislador democrático, dentro dos limites constitucionais. resses públicos supralocais e a tendencial uniformidade As autarquias, ao atuarem neste contexto estão a exercer de regimes aplicáveis e a autonomia local em termos a sua autonomia constitucionalmente protegida — que de pessoal e a adaptação dos regimes à realidade local não pode ficar dependente de autorização, confirma- (artigo 6.º, n.º 1, e artigo 243.º, n.os 1 e 2, da Constitui- ção ou outro tipo de controlo estatal do mérito da sua ção), mesmo dentro das áreas reservadas à contratação atuação. O propósito da consagração constitucional da coletiva. existência de pessoal próprio, dotado de um regime No entanto, se o legislador não recorre a nenhum des- legal adaptado à realidade autárquica, é precisamente tes mecanismos e consagra a possibilidade de recurso a garantia do caráter autónomo da administração local, à contratação coletiva, por parte das entidades públicas permitindo às autarquias não depender da hierarquia da empregadoras, nomeadamente as autarquias, num deter- administração central no seu relacionamento (singular minado conjunto de matérias, então não é admissível que ou coletivo) com os respetivos trabalhadores. permita ao Governo limitar a autonomia de atuação das 24 — O Provedor de Justiça suscita a inconstitucio- autarquias nesse âmbito. nalidade da norma objeto do processo também face aos É certo que na solução normativa sob análise o Go- «termos delimitados para a tutela administrativa conti- verno se encontra numa posição negocial paritária à das dos no n.º 1 do seu artigo 242.º». A Constituição limita autarquias. No entanto, na medida em que estas são for- a tutela administrativa sobre as autarquias à «verificação çadas a obter o seu assentimento, pois a sua falta impede do cumprimento da lei» (artigo 242.º, n.º 1), pelo que a a celebração do acordo, o Governo pode influenciar de- considerar-se que estamos em presença de uma forma de cisivamente o acordo. Quando o legislador atribui legiti- tutela do mérito da atuação autárquica, esta seria indubi- midade ao Governo, em conjunto com os empregadores tavelmente inconstitucional. autárquicos, para celebrar estes acordos, permite-lhe Analisando a solução normativa em presença, no en- condicionar a liberdade de conformação do conteúdo tanto, é certo que não estamos perante a instituição de uma material dos acordos à vontade das partes na relação de relação de tutela de mérito. De facto, atentos o conteúdo emprego público, formulando juízos de mérito, conve- e o alcance da norma impugnada, é patente que nela não niência ou oportunidade relativamente à conformação se estabelece uma relação tutelar. Ao atribuir legitimidade da atividade laboral do pessoal próprio das autarquias para a celebração de acordos coletivos de empregador locais abrangido pela LTFP. De facto, a norma em causa público no âmbito da administração autárquica a membros permite ao Governo sobrepor «as suas próprias opções do Governo, não se lhes atribui um poder de controlo políticas às das autarquias no exercício dos seus pode- sobre a atuação do empregador público autárquico, mas res discricionários, restringindo portanto a liberdade sim uma competência própria de decisão sobre o conteúdo de decisão autárquica» (Vital Moreira, «Empréstimos das declarações negociais que, pela parte do empregador 9196-(12) Diário da República, 1.ª série — N.º 207 — 22 de outubro de 2015 público, serão apresentadas à contraparte. Ainda assim, a em anexo à Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, por violação mera inexistência da faculdade dos membros do Governo do princípio da autonomia local, consagrado no artigo 6.º, de dar ordens ou emitir diretivas à entidade autárquica não n.º 1, da Constituição. basta para se considerar respeitada a garantia da autonomia Lisboa, 7 de outubro de 2015. — Maria de Fátima Mata- local. Se a Constituição limita a tutela administrativa sobre -Mouros — Catarina Sarmento e Castro — João Pedro as autarquias à «verificação do cumprimento da lei», pode Caupers — Maria José Rangel de Mesquita — Pedro Ma- daí retirar-se uma conclusão mais abrangente: a rejeição chete (com declaração) — Lino Rodrigues Ribeiro — Fer- constitucional de uma intervenção controladora do mérito nando Vaz Ventura — Carlos Fernandes Cadilha — João da atuação autárquica no que respeita aos seus poderes de Cura Mariano — Ana Guerra Martins — Joaquim de autonomia. Sousa Ribeiro. Tem voto de conformidade da Senhora 25 — A participação de membros do Governo, do mesmo Conselheira Maria Lúcia Amaral, que não assina por lado e paritariamente à entidade autárquica, visa a defi- não estar presente. — Maria de Fátima Mata-Mouros. nição, em conjunto, da posição negocial a adotar pelos sujeitos que unificadamente, como uma única parte con- Declaração de voto tratante, contratam “pelo empregador público”. Trata-se de uma limitação da autonomia local quanto ao seu quadro No respeitante ao pessoal das autarquias locais, im- de pessoal próprio, elemento da autonomia que exige o porta distinguir entre a definição do regime jurídico a tratamento das autarquias como empregadores públicos que o mesmo se encontra sujeito — o estatuto (legal e autónomos, no âmbito dos poderes e deveres destas enti- contratual de base) desse pessoal — e a sua gestão — a dades, definidos na LTFP. administração dos recursos humanos, dinamizando as re- Concedida uma competência ou atribuição à autarquia, lações jurídicas constituídas ao abrigo de tal regime e a no domínio da sua autonomia, esta tem que a poder exercer utilização desses recursos em vista da prossecução das em liberdade e sob sua responsabilidade, com os limites da atribuições autárquicas. lei. Ou seja, «a lei pode conformar, limitando, o poder de Por força do princípio da unidade do regime da função contratação coletiva no âmbito do governo autárquico. O pública [v. os artigos 165.º, n.º 1, alínea t), e 269.º, ambos da que não é aceitável é a intervenção administrativa casuís- Constituição], a definição das regras aplicáveis aos funcio- tica do Estado no exercício da autonomia local» (A. Fernanda nários e agentes da administração local não integra o âmbito Neves, ob. cit., p. 143). A autonomia local, nos seus vários das matérias próprias da autonomia local — ou, para utilizar elementos descritos, só pode ser limitada por vinculações terminologia idêntica à do presente acórdão, não é uma «di- legais que o justifiquem, sob pena de não se poder falar em mensão ou elemento constitutivo da autonomia local» —, cor- responsabilidade própria. A modalidade de atuação prevista respondendo antes a um domínio de atuação da comunidade na norma impugnada (a intervenção administrativa direta nacional (cf. o artigo 243.º, n.º 2, da Constituição). do Governo, face a um caso concreto, efetuando juízos Todavia, se — e na medida em que o faça — a lei, nomea- de mérito) traduz uma restrição da autonomia do poder damente a prevista no artigo 243.º, n.º 2, da Constituição, local, injustificada pelos interesses públicos em presença, reconhecer às autarquias locais a possibilidade de intervir violando, de modo frontal, o princípio da autonomia local constitutivamente nesse domínio — e é isso que se verifica, previsto no artigo 6.º, n.º 1 da Constituição. aliás inovatoriamente, em relação à negociação e celebra- ção dos acordos coletivos de empregador público, nos ter- III — Decisão mos dos artigos 27.º, n.º 2, e 364.º, n.º 3, alínea b), ambos da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas —, não Pelo exposto, o Tribunal Constitucional declara a in- pode a mesma lei, sob pena de contrariar as responsabili- constitucionalidade, com força obrigatória geral, das nor- dades inerentes ao poder de autoadministração do pessoal mas que conferem aos membros do Governo responsáveis próprio das autarquias locais consagrado no artigo 243.º, pelas áreas das finanças e da administração pública legi- n.º 1, da Constituição — e que é um corolário do princípio timidade para celebrar e assinar acordos coletivos de em- da autonomia local do artigo 6.º do mesmo normativo —, pregador público, no âmbito da administração autárquica, condicionar tal intervenção em termos de codecisão ou de resultantes do artigo 364.º, n.º 3, alínea b), e do n.º 6, da veto ou sujeitá-la a um qualquer tipo de controlo de mérito Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, aprovada por parte do Governo. — Pedro Machete.» I SÉRIE Diário da República Eletrónico: Endereço Internet: http://dre.pt Contactos: Correio eletrónico: dre@incm.pt Tel.: 21 781 0870 Depósito legal n.º 8814/85 ISSN 0870-9963 Fax: 21 394 5750 Toda a correspondência sobre assinaturas deverá ser dirigida para a Imprensa Nacional-Casa da Moeda, S. 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