Decreto-Lei n.º 241/2009

Decreto-Lei n.º 241/2009 de 16 de Setembro Artigo 3.º Objecto da concessão O Decreto-Lei n.º 235/2006, de 6 de Dezembro, esta- belece o regime de instalação, abertura e funcionamento 1 — A concessão referida no artigo 1.º tem por objecto a de farmácia de dispensa de medicamentos ao público nos exploração do serviço público para a dispensa de medica- hospitais do Serviço Nacional de Saúde, e as condições da mentos ao público, criado no hospital do Serviço Nacional respectiva concessão por concurso público. de Saúde. Diário da República, 1.ª série — N.º 180 — 16 de Setembro de 2009 6593 2 — A concessão pode compreender a construção, a Artigo 9.º remodelação ou a adaptação do local disponibilizado pelo Requisitos subjectivos hospital, bem como o fornecimento, a montagem e a ma- nutenção dos equipamentos necessários ao funcionamento Podem concorrer ao concurso público para a instala- da farmácia. ção, abertura e funcionamento de farmácia nos hospitais Artigo 4.º do Serviço Nacional de Saúde as pessoas, singulares ou colectivas, que preencham os requisitos previstos no pro- Regras aplicáveis grama do concurso, independentemente da qualidade de A instalação, abertura e funcionamento de farmácia farmacêuticos. para dispensa de medicamentos ao público nos hospitais Artigo 10.º do Serviço Nacional de Saúde obedece às regras, legais e regulamentares, aplicáveis às farmácias de oficina, com Agrupamento de farmácias as necessárias adaptações. Os proprietários de farmácias da zona do hospital conce- dente, nos termos do artigo 18.º, podem apresentar proposta CAPÍTULO II em agrupamento. Procedimento de autorização Artigo 11.º Júri Artigo 5.º Autorização 1 — O júri do concurso é constituído por três membros, sob proposta das seguintes entidades: O membro do Governo responsável pela área da saúde autoriza, mediante despacho, a abertura de concurso para a) Hospital concedente; a instalação, abertura e funcionamento de farmácia nos b) Administração regional de saúde territorialmente hospitais do Serviço Nacional de Saúde. competente; c) INFARMED, I. P. Artigo 6.º 2 — Compete ao conselho de administração do hos- Iniciativa pital concedente nomear os membros do júri e escolher A iniciativa do pedido de autorização de abertura do o presidente. concurso compete ao hospital do Serviço Nacional de 3 — O júri supervisiona todas as fases do concurso. Saúde, adiante designado por hospital concedente. Artigo 12.º Artigo 7.º Publicitação Instrução 1 — A abertura do concurso público é dada a conhecer 1 — A instrução do procedimento de autorização é da através de publicação de aviso na 2.ª série do Diário da competência do hospital concedente. República. 2 — Sem prejuízo do disposto no número anterior, o 2 — O pedido de autorização deve ser instruído com anúncio de concurso é divulgado nas páginas electrónicas os seguintes elementos: do Ministério da Saúde, do INFARMED, I. P., e do hospital a) Justificação da abertura da farmácia em função da concedente. acessibilidade dos utentes; b) Projectos do programa e do caderno de encargos do Artigo 13.º concurso; Acto público do concurso c) Parecer do INFARMED — Autoridade Na- cional do Medicamento e Produtos de Saúde, I. P. 1 — No acto público do concurso o júri admite os con- (INFARMED, I. P.) correntes cujas propostas cumpram os requisitos previstos no programa e no caderno de encargos do concurso. 3 — O INFARMED, I. P., no parecer referido na alí- 2 — Após a admissão, o júri procede à abertura das nea c) do número anterior, pronuncia-se sobre: propostas da parcela variável da renda dos concorrentes admitidos. a) A aptidão técnica do local proposto para abrir e man- 3 — As propostas da parcela variável da renda são apre- ter em funcionamento a farmácia; sentadas autonomamente e em carta fechada. b) Os projectos do programa e do caderno de encargos 4 — No acto público do concurso procede-se à gradua- do concurso. ção dos concorrentes, bem como, se for caso disso, à lici- tação, ao exercício do direito de preferência e ao sorteio. CAPÍTULO III 5 — Após o acto público do concurso, o júri elabora um Concurso público relatório contendo a graduação dos concorrentes resultante da eventual licitação, preferência e sorteio. Artigo 8.º Concurso Artigo 14.º Critério de adjudicação A atribuição da concessão de farmácia de dispensa de medicamentos ao público nos hospitais do Serviço Nacio- O critério de adjudicação, sem prejuízo do disposto no nal de Saúde reveste a forma de concurso público. artigo 19.º, é o do valor mais elevado apresentado como 6594 Diário da República, 1.ª série — N.º 180 — 16 de Setembro de 2009 parcela variável da renda, devendo aquele respeitar os 4 — A determinação do número de habitantes é feita em limites mínimo e máximo fixados nos termos do artigo 32.º função dos dados disponibilizados pelo Instituto Nacional de Estatística, I. P. Artigo 15.º Graduação dos concorrentes Artigo 19.º Os concorrentes admitidos são graduados em função do Licitação critério de adjudicação, sendo o primeiro aquele que fizer 1 — A seguir à graduação, há lugar a licitação uma proposta mais elevada. quando: Artigo 16.º a) Os concorrentes tenham proposto parcela variável da Procedimento em caso de igualdade de propostas renda de igual valor e esta seja inferior ao valor máximo previsto nos termos do artigo 32.º; e 1 — Se o valor mais elevado apresentado como parcela b) Nenhum concorrente tenha direito de preferência; ou variável de renda for inferior ao máximo permitido nos c) Os concorrentes tenham direito de preferência e pre- termos do artigo 32.º e for comum a duas ou mais propos- tendam preferir em relação ao valor mais elevado apresen- tas, há lugar a licitação, nos termos do n.º 1 do artigo 19.º tado como parcela variável da renda. 2 — Se o valor mais elevado apresentado como parcela variável de renda for igual ao máximo permitido nos ter- mos do artigo 32.º e for comum a duas ou mais propostas, 2 — Cada lanço tem de acrescer um mínimo de 0,25 % podem ser apresentadas, em carta fechada, propostas de em relação ao valor mais elevado apresentado como parcela valor de parcela fixa, nos termos do n.º 3 do artigo 19.º variável da renda ou ao lanço anterior, não podendo ser 3 — O disposto nos números anteriores não prejudica ultrapassado o valor máximo previsto no artigo 32.º o exercício do direito de preferência. 3 — Quando a licitação atingir o valor máximo previsto no artigo 32.º, ou nos casos previstos no n.º 2 do artigo 16.º, Artigo 17.º os concorrentes que acompanhem a última licitação ou Preferência proponham aquele valor podem apresentar, em carta fe- chada, proposta de valor de parcela fixa superior à prevista 1 — Os concorrentes que sejam proprietários de farmá- no caderno de encargos. cia da zona do hospital concedente ou que, respeitando este 4 — No caso das propostas referidas no número ante- requisito, constituam um agrupamento de farmácias têm, rior apresentarem valor igual e nenhum concorrente tenha nos dois primeiros concursos públicos para a instalação, direito de preferência ou os concorrentes tenham direito de abertura e funcionamento de farmácia naquele hospital, preferência e pretendam preferir em relação ao valor mais direito de preferência: elevado apresentado, realiza-se de imediato um sorteio. a) Sobre o valor mais elevado apresentado como parcela variável da renda, se inferior ao máximo fixado nos termos Artigo 20.º do artigo 32.º; b) Sobre o valor mais elevado apresentado como parcela Sorteio fixa da renda, nos termos do artigo 19.º 1 — O júri procede ao sorteio dos concorrentes que tenham apresentado igual proposta de valor mais elevado 2 — O concessionário tem direito de preferência no na carta fechada referida no artigo anterior. concurso seguinte sobre o valor mais elevado apresentado 2 — O sorteio é realizado na presença dos concorrentes, como parcela variável da renda ou parcela fixa da renda, com recurso a um sistema que garanta a total aleatoriedade conforme o caso, excepto quando o contrato de concessão do resultado. se tenha extinguido ao abrigo das alíneas c) a e) do n.º 1 do artigo 39.º Artigo 21.º Artigo 18.º Fases do sorteio Farmácia da zona 1 — O sorteio é composto por duas fases: 1 — Nos municípios com menos de 100 000 habitan- tes, são farmácias da zona todas as farmácias situadas no a) Na primeira fase é sorteado o concorrente efectivo município, bem como todas as situadas a menos de 2 km que pode proceder à instalação da farmácia; do perímetro do hospital concedente, contado em linha b) Na segunda fase são sorteados tantos concorrentes recta, ainda que situadas noutro município. suplentes quanto os que tenham apresentado igual pro- 2 — Nos municípios com mais de 100 000 habitantes, posta de valor mais elevado na carta fechada referida no entende-se por «farmácia da zona»: artigo 19.º, sendo primeiro sorteado o primeiro suplente, a) As farmácias situadas a menos de 2 km do perímetro depois o segundo, e assim sucessivamente. do hospital concedente, contado em linha recta; b) Qualquer farmácia com, pelo menos, 15 % da fac- 2 — As duas fases do sorteio são sucessivas. turação anual proveniente de receituário do hospital con- cedente. Artigo 22.º Audiência prévia 3 — Incumbe ao concorrente a prova de que 15 % da facturação anual provém de receituário do hospital con- É dispensada a audiência prévia quando todos os con- cedente. correntes tenham sido admitidos. Diário da República, 1.ª série — N.º 180 — 16 de Setembro de 2009 6595 Artigo 23.º CAPÍTULO IV Adjudicação Contrato de concessão 1 — A adjudicação compete ao conselho de adminis- tração do hospital concedente e é notificada a todos os Artigo 27.º concorrentes no prazo de cinco dias. Prazo da concessão 2 — No prazo de oito dias após a notificação da ad- judicação, o adjudicatário deve prestar a caução que for 1 — O prazo da concessão é estabelecido pelo caderno devida. de encargos e não pode ser inferior a dois anos, nem su- 3 — Uma vez prestada a caução, o contrato de con- perior a cinco anos. cessão é celebrado no prazo estabelecido no caderno de 2 — O prazo da concessão não pode ser prorrogado. encargos, não podendo ser superior a 30 dias. 4 — A não assinatura do contrato de concessão no prazo Artigo 28.º referido no número anterior determina a caducidade da Produção de efeitos adjudicação. 1 — O contrato de concessão produz efeitos no dia Artigo 24.º seguinte ao da sua assinatura. 2 — O prazo de duração da concessão conta-se a partir Caução da data de abertura da farmácia ao público. 1 — O valor da caução é o do valor da renda fixa pre- visto no caderno de encargos ou resultante da proposta em Artigo 29.º carta fechada prevista no n.º 3 do artigo 19.º Termo da concessão 2 — O modo de prestação da caução é definido no pro- grama de concurso. 1 — Decorrido o prazo da concessão, cessam, para o concessionário, todos os direitos emergentes do contrato Artigo 25.º e devem ser entregues ao hospital concedente, em perfeito estado de conservação e livres de quaisquer ónus ou en- Sociedade comercial cargos, os bens necessários ao funcionamento do serviço 1 — O adjudicatário deve constituir uma sociedade concessionado, sem direito a qualquer indemnização. comercial em prazo a definir no caderno de encargos, e 2 — Ficam excluídos do disposto no número anterior mantê-la durante todo o período da concessão. os produtos destinados à dispensa na farmácia. 2 — A sociedade referida no número anterior só pode ser constituída por adjudicatários. Artigo 30.º 3 — As participações sociais da sociedade referida no Remuneração da concessão n.º 1 não podem ser cedidas por qualquer forma, salvo situações excepcionais devidamente autorizadas pelo hos- 1 — A título de remuneração da concessão, o conces- pital concedente. sionário paga ao hospital concedente uma renda anual, 4 — A sociedade comercial referida no n.º 1 deve ter devida trimestralmente. como objecto social exclusivo a exploração da farmácia 2 — O valor da renda anual é constituído pelo somatório no hospital do Serviço Nacional de Saúde, ser regulada de duas parcelas, sendo uma fixa e outra variável. pela lei portuguesa e ter sede em Portugal. 5 — Nas sociedades comerciais em que o capital social Artigo 31.º seja representado por acções estas são obrigatoriamente Valor das parcelas nominativas. 1 — O valor da parcela fixa é determinado pelo caderno Artigo 26.º de encargos, sem prejuízo do disposto no artigo 19.º 2 — O valor da parcela variável corresponde a uma Caducidade da adjudicação percentagem da facturação anual da farmácia instalada no 1 — A adjudicação caduca se, por facto imputável ao hospital concedente, apurada, para efeitos do disposto no adjudicatário: n.º 1 do artigo 30.º, com base na facturação do trimestre anterior. a) Não for prestada caução no prazo estabelecido; b) O adjudicatário não constitua sociedade comercial Artigo 32.º no prazo definido no caderno de encargos; Parcela variável c) Não for assinado o contrato de concessão. O caderno de encargos estipula as percentagens mínima 2 — Nos casos previstos no número anterior, o hospital e máxima da facturação que as propostas dos concorrentes concedente reabre o procedimento concursal e repete os devem observar para efeitos de determinação do valor da trâmites procedimentais imediatamente anteriores à adju- parcela variável. dicação, com exclusão do adjudicatário, sem prejuízo do disposto no número seguinte. Artigo 33.º 3 — Caso a adjudicação tenha resultado do sorteio pre- Actualização da parcela fixa visto no artigo 20.º, o hospital concedente notifica os con- correntes suplentes, de acordo com a ordem estabelecida A parcela fixa é actualizável anualmente em função do nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 21.º índice de preços no consumidor, com exclusão da habita- 6596 Diário da República, 1.ª série — N.º 180 — 16 de Setembro de 2009 ção, publicado pelo Instituto Nacional de Estatística, I. P., funcionamento durante o período necessário à celebração referente ao ano anterior. de um novo contrato de concessão. Artigo 34.º Artigo 40.º Pagamento Aprovação ministerial O caderno de encargos fixa o momento do pagamento A extinção do contrato de concessão por acordo entre da renda. o hospital concedente e o concessionário, bem como a rescisão por razões de interesse público, têm de ser pre- Artigo 35.º viamente aprovadas pelo membro do Governo responsável pela área da saúde. Manutenção dos bens que integram a concessão O concessionário obriga-se a manter em bom estado de Artigo 41.º funcionamento, conservação e segurança, a expensas suas, Resolução por incumprimento contratual os bens que integram o serviço concessionado, efectuando as reparações, renovações e adaptações necessárias. 1 — O hospital concedente pode resolver o contrato de concessão em caso de incumprimento das obrigações de Artigo 36.º serviço público estabelecidas. 2 — Constituem, em especial, motivos para a resolução Transmissão do contrato de concessão: Não é permitida a transmissão, total ou parcial, da con- a) Não abertura da farmácia ao público no prazo fixado; cessão. b) Encerramento da farmácia; Artigo 37.º c) Ausência injustificada de director técnico; Responsabilidade d) Transmissão da concessão; e) Não pagamento da renda; 1 — O concessionário é responsável por quaisquer pre- f) Oposição ao exercício da fiscalização. juízos causados no exercício da sua actividade. 2 — Para garantir o pagamento dos prejuízos referidos Artigo 42.º no número anterior o concessionário fica obrigado a cele- Reversão dos bens brar e a manter um contrato de seguro de responsabilidade civil, nos termos a definir no caderno de encargos. 1 — Com a extinção do contrato de concessão revertem 3 — O hospital concedente não assume qualquer tipo para o hospital concedente os bens e direitos que integrem de responsabilidade pelos prejuízos causados pelo con- a concessão. cessionário. 2 — A reversão efectua-se nos termos estabelecidos no contrato de concessão e pode determinar o pagamento de Artigo 38.º uma compensação ao concessionário. Multas contratuais 3 — Os bens afectos à concessão devem ser entregues 1 — Sem prejuízo das situações de incumprimento que ao hospital concedente em bom estado de conservação e possam determinar a rescisão, o contrato de concessão funcionamento, sem prejuízo do normal desgaste pelo uso, deve prever as multas contratuais aplicáveis pelo incum- e livres de quaisquer ónus ou encargos. primento de quaisquer obrigações assumidas no contrato 4 — São nulos os actos jurídicos que estabeleçam ou que não ponham em causa a subsistência da relação de imponham, para além do prazo contratual, qualquer one- concessão. ração ou encargo sobre os bens afectos à concessão, salvo 2 — O hospital concedente pode, no montante necessá- autorização expressa do hospital concedente. rio, considerar perdida a seu favor a caução prestada nos 5 — Ficam excluídos do disposto no n.º 1 os produtos casos em que o concessionário não proceda ao pagamento destinados à dispensa na farmácia. voluntário das multas contratuais. Artigo 43.º Artigo 39.º Fiscalização Extinção 1 — A fiscalização das obrigações legais e contratuais é 1 — O contrato de concessão extingue-se nos seguintes exercida, respectivamente, pelo INFARMED, I. P., e pelo casos: hospital concedente. 2 — O INFARMED, I. P., e o hospital concedente de- a) Decurso do prazo; vem colaborar reciprocamente na fiscalização das obriga- b) Rescisão por razões de interesse público; ções referidas no número anterior e devem comunicar à c) Acordo entre o hospital concedente e o concessio- Ordem dos Farmacêuticos as infracções cujo procedimento nário; sancionatório seja da sua competência. d) Cedência indevida das participações sociais da so- ciedade concessionária; Artigo 44.º e) Resolução por incumprimento contratual. Arbitragem 2 — Nas situações previstas no número anterior e Os litígios decorrentes do contrato de concessão podem sempre que seja necessário manter em funcionamento a ser resolvidos por arbitragem, nos termos previstos no farmácia, o hospital concedente só pode assegurar aquele Código de Processo nos Tribunais Administrativos. Diário da República, 1.ª série — N.º 180 — 16 de Setembro de 2009 6597 CAPÍTULO V Artigo 50.º Instalação e funcionamento da farmácia Dispensa de medicamentos em unidose 1 — As farmácias instaladas nos hospitais do Serviço Artigo 45.º Nacional de Saúde podem dispensar medicamentos ao público em unidose. Instalação 2 — A dispensa de medicamentos referida no número 1 — O contrato de concessão deve indicar um prazo anterior é regulamentada por portaria conjunta dos mem- máximo para a conclusão da instalação da farmácia. bros do Governo responsáveis pelas áreas da economia e 2 — Terminada a instalação da farmácia, o concessio- da saúde. nário deve comunicar tal facto ao hospital concedente, ao INFARMED, I. P., e à Ordem dos Farmacêuticos, bem CAPÍTULO VI como a data da abertura da farmácia ao público. Disposições finais e transitórias Artigo 46.º Artigo 51.º Designação Farmácias instaladas noutros hospitais As farmácias previstas no presente decreto-lei assumem 1 — Nos hospitais que não integram o Serviço Nacional o nome do hospital concedente, antecedido do vocábulo de Saúde podem ser instaladas farmácias de dispensa de «farmácia». medicamentos ao público. 2 — O regime de abertura, instalação e funcionamento Artigo 47.º das farmácias referidas no número anterior é regulado por diploma próprio. Funcionamento 1 — A farmácia instalada no hospital concedente fun- Artigo 52.º ciona vinte e quatro horas por dia, todos os dias do ano, Legislação subsidiária salvo motivo de força maior, devidamente justificado. Em tudo quanto não se encontre expressamente previsto 2 — O funcionamento da farmácia nos termos do nú- no presente decreto-lei quanto ao concurso público e ao mero anterior não pode originar qualquer acréscimo de contrato de concessão aplicam-se, subsidiariamente, os pagamento nos produtos dispensados. princípios e as normas que regulam a realização de despe- 3 — A direcção técnica da farmácia é assegurada, em sas públicas e formas específicas de contratação pública. permanência e exclusividade, por farmacêutico. 4 — O director técnico pode ser coadjuvado por farma- Artigo 53.º cêuticos e técnicos de farmácia devidamente habilitados, Norma revogatória sob a sua responsabilidade. É revogado o Decreto-Lei n.º 235/2006, de 6 de De- 5 — Devem ser designados farmacêuticos que subs- zembro. tituam o director técnico nas suas ausências e impedi- mentos. Visto e aprovado em Conselho de Ministros de 23 de Julho de 2009. — José Sócrates Carvalho Pinto de Sou- Artigo 48.º sa — Fernando Teixeira dos Santos — Ana Maria Teodoro Jorge. Serviço público Promulgado em 31 de Agosto de 2009. 1 — O concessionário deve assegurar o funcionamento Publique-se. do serviço público concessionado de forma regular, con- tínua e eficiente. O Presidente da República, ANÍBAL CAVACO SILVA. 2 — O director técnico deve adoptar os melhores pa- Referendado em 1 de Setembro de 2009. drões de qualidade e cumprir as boas práticas de farmácia, O Primeiro-Ministro, José Sócrates Carvalho Pinto nos termos previstos no contrato de concessão e na legis- de Sousa. lação e regulamentos aplicáveis. 3 — Na farmácia instalada no hospital do Serviço Na- Decreto-Lei n.º 242/2009 cional de Saúde deve estar sempre disponível livro de re- clamações, nos termos aplicáveis aos serviços e organismos de 16 de Setembro da Administração Pública. A saúde é hoje entendida como uma responsabilidade 4 — O concessionário não pode, em qualquer circuns- conjunta dos cidadãos, sociedade e Estado. tância, discriminar ou estabelecer diferenças de tratamento O actual sistema de emissão de diferentes tipos de entre utentes, designadamente quando conceda descontos. atestados médicos, requeridos pela legislação em vigor para o exercício de funções públicas ou privadas, revela Artigo 49.º algumas exigências injustificadas que importa eliminar Produtos ou simplificar. De facto, não existe, actualmente, fundamento técnico A farmácia a funcionar no hospital concedente pode ou de saúde pública para o regime decorrente do Decreto- dispensar os mesmos produtos cuja dispensa seja permitida -Lei n.º 319/99, de 11 de Agosto, que impõe a emissão de nas farmácias de oficina. atestado médico como meio de prova do cumprimento 6598 Diário da República, 1.ª série — N.º 180 — 16 de Setembro de 2009 dos requisitos de robustez física, aptidão e perfil psíquico Portaria n.º 1065/2009 exigidos para o exercício de funções públicas ou para o exercício de actividades privadas. de 16 de Setembro As condições físicas e psíquicas de um trabalhador Os ciclos de estudos especiais remodelados pela Portaria devem ser avaliadas tendo por base a função concreta que n.º 227/2007, de 5 de Março, assumem um papel de enorme este vai desempenhar, bem como a natureza do posto de tra- relevo enquanto processo suplementar de formação em balho em causa, não fazendo sentido impor indistintamente matérias e técnicas individualizadas e específicas, conexas uma avaliação prévia do estado de saúde geral do candidato ou afins com uma área profissional de especialização. por um médico. Deve, pelo contrário, ser equacionado o Entende-se que devem abranger também os cuidados binómio trabalhador/posto de trabalho, salvaguardando-se, de saúde primários, os quais, devido à sua natureza, reco- desta forma, o direito da igualdade de acesso ao trabalho, mendam que tenham carácter pluridisciplinar. incluindo a obrigatoriedade de admitir trabalhadores com A criação do presente ciclo de estudos especiais surge da deficiência ou doença crónica. necessidade de desenvolver capacidades em epidemiologia Considerando, todavia, que a constituição de um vín- de campo de diferentes profissionais implicados na preven- culo laboral público, nomeadamente, ao abrigo da Lei ção, no controlo e na investigação de doenças ou ameaças n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, pressupõe o cumpri- à saúde de populações humanas. É inspirada no modelo mento dos requisitos de robustez física e perfil psíquico, entende-se ser possível simplificar o actual meio de prova, adoptado pelo European Programme for Intervention Epi- substituindo o atestado médico por uma declaração subs- demiology Training (EPIET), organizado pelo European crita pelo próprio trabalhador. Centre for Disease Prevention and Control (ECDC). A simplificação que o presente decreto-lei pretende Foram ouvidas as Ordens dos Médicos, dos Enfermei- introduzir não pode, no entanto, prejudicar o cumprimento ros e dos Farmacêuticos e a Associação Portuguesa de da legislação sobre segurança e saúde no trabalho, em Epidemiologia. particular das disposições que impõem determinados re- Assim: quisitos específicos em termos de condições físicas ou Ao abrigo do disposto no n.º 3 do artigo 27.º do Decreto- psíquicas dos trabalhadores, para início ou manutenção -Lei n.º 203/2004, de 18 de Agosto, alterado pelo Decreto- do vínculo laboral. -Lei n.º 177/2009, de 4 de Agosto, manda o Governo, pela Finalmente, o presente decreto-lei materializa uma me- Ministra da Saúde, o seguinte: dida do Programa de Simplificação Administrativa e Legis- lativa — SIMPLEX 2009, mais concretamente a medida Artigo 1.º n.º 002 «Atestados médicos mais simples», constituindo Objecto uma reforma com benefícios evidentes para os cidadãos e para a eficiência dos serviços, que se vêem, por esta via, É aprovado o Regulamento do Ciclo de Estudos Espe- desonerados de uma carga burocrática injustificada. ciais em Epidemiologia, anexo à presente portaria, da qual Assim: faz parte integrante. Nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da Cons- tituição, o Governo decreta o seguinte: Artigo 2.º Produção de efeitos Artigo 1.º Objecto A presente portaria produz efeitos no dia seguinte ao da sua publicação. 1 — A robustez física e o perfil psíquico exigidos para o exercício de funções profissionais, públicas ou privadas, A Ministra da Saúde, Ana Maria Teodoro Jorge, em são comprovados por declaração do próprio candidato, a 9 de Setembro de 2009. qual assegure o cumprimento destes requisitos. 2 — A imposição de exame médico para avaliação do REGULAMENTO DO CICLO DE ESTUDOS ESPECIAIS estado de saúde do candidato ou do trabalhador depende EM EPIDEMIOLOGIA de legislação especial. Artigo 1.º Artigo 2.º O ciclo de estudos especiais em Epidemiologia, dora- Norma revogatória vante designado por Ciclo, consiste num processo suple- É revogado o Decreto-Lei n.º 319/99, de 11 de Agosto. mentar de formação na prática de epidemiologia, tendo em vista o seu aperfeiçoamento e diferenciação técnica. Visto e aprovado em Conselho de Ministros de 30 de Julho de 2009. — José Sócrates Carvalho Pinto de Artigo 2.º Sousa — Fernando Teixeira dos Santos — Ana Maria Teodoro Jorge. O Ciclo destina-se à capacitação de profissionais de saúde com preparação apropriada para adquirirem as Promulgado em 31 de Agosto de 2009. competências em epidemiologia de campo, preconizadas Publique-se. pelo European Centre for Disease Prevention and Control (ECDC) e adoptadas no European Programme for Inter- O Presidente da República, ANÍBAL CAVACO SILVA. vention Epidemiology Training (EPIET). Referendado em 1 de Setembro de 2009. Artigo 3.º O Primeiro-Ministro, José Sócrates Carvalho Pinto de Sousa. O Ciclo tem a duração de 24 meses. Diário da República, 1.ª série — N.º 180 — 16 de Setembro de 2009 6599 Artigo 4.º TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 1 — A organização é da responsabilidade da Direcção- -Geral da Saúde, dada a natureza da formação e a neces- Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 403/2009 sidade de estar harmonizada no contexto europeu. 2 — A Direcção-Geral da Saúde deve assegurar a cola- Processos n.os 111/09, 116/09 e 320/09 boração de departamentos, nomeadamente universitários, que possam contribuir para a formação teórica. Acordam, em plenário, no Tribunal Constitucional: 3 — Em cada semestre a formação teórica não poderá exceder um quinto da carga horária total do semestre. I — Relatório 4 — Cada edição é autorizada por despacho do membro 1 — Requerentes. — O Provedor de Justiça dirigiu, em do Governo responsável pela área da saúde, sob proposta 10 de Fevereiro de 2009, ao Tribunal Constitucional, um da Direcção-Geral da Saúde. requerimento pedindo a apreciação e declaração de incons- titucionalidade com força obrigatória geral das normas con- Artigo 5.º tidas nos artigos 7.º, n.º 1, alínea o), 47.º, n.º 4, alínea c), 1 — A Direcção-Geral da Saúde apresenta pedido de 67.º, alínea d), 101.º, n.º 1, alínea n), e 130.º do Estatuto realização do Ciclo ao membro do Governo responsável Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, pela área da saúde, instruído com os elementos seguintes: aprovado pela Lei n.º 39/80, de 5 de Agosto, na redacção a) Programa detalhado e metodologia preconizada; que, por último, lhe foi conferida pela Lei n.º 2/2009, de b) Condições de admissão e critérios de selecção; 12 de Janeiro (de agora em diante, EPARAA). c) Constituição do júri de selecção; Logo depois, no dia 12 de Fevereiro de 2009, um grupo d) Indicação do coordenador do Ciclo; de Deputados à Assembleia da República apresentou outro e) Composição do corpo de formadores respectivo e requerimento, pedindo, agora, a apreciação e declaração suas qualificações profissionais; de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da f) Tipos de avaliação previstos. norma contida no artigo 114.º do EPARAA. Finalmente, no dia 29 de Abril de 2009, o Provedor de 2 — As condições de admissão devem procurar Justiça dirigiu novo requerimento ao Tribunal pedindo a harmonizar-se com as adoptadas no European Programme apreciação e declaração de inconstitucionalidade com força for Intervention Epidemiology Training (EPIET). obrigatória geral das normas contidas nos artigos 4.º, n.º 4, 1.ª parte, 7.º, n.º 1, alíneas i) e j), 34.º, alínea m), 119.º, n.os 1 Artigo 6.º a 5, 124.º, n.º 2, e 140.º, n.º 2, do EPARAA. 1 — A frequência por candidatos que já possuam vín- 2 — Objecto dos pedidos. — O teor das normas do culo a estabelecimentos ou serviços de saúde é feita em Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos comissão gratuita de serviço. Açores (na redacção introduzida pela Lei n.º 2/2009, de 12 2 — Os encargos decorrentes de deslocações e estadias de Janeiro) que são, aqui, questionadas é o seguinte: serão suportados pela entidade empregadora, salvo acordo em contrário. «Artigo 4.º Artigo 7.º Símbolos da Região Na avaliação serão adoptados os critérios e procedi- ......................................... mentos que vigorarem no European Centre for Disease 4 — A bandeira da Região é hasteada nas instalações Prevention and Control (ECDC) e no European Programme dependentes dos órgãos de soberania na Região e dos for Intervention Epidemiology Training (EPIET). órgãos de governo próprio ou de entidades por eles tuteladas, bem como nas autarquias locais dos Açores. Artigo 8.º A frequência do Ciclo com êxito é comprovada por Artigo 7.º certificado emitido pela Direcção-Geral da Saúde no qual Direitos da Região constam a designação do Ciclo, a sua duração e o despacho que o criou. 1 — São direitos da Região, para além dos enumera- dos no n.º 1 do artigo 227.º da Constituição: Artigo 9.º ......................................... 1 — Aos profissionais de saúde, nacionais ou estrangei- i) O direito a uma política própria de cooperação ros, que exercem ou tenham exercido funções em institui- externa com entidades regionais estrangeiras, nomea- ções com departamentos, serviços, sectores ou unidades vocacionados para a epidemiologia pode ser concedida damente no quadro da União Europeia e do aprofunda- a correspondente equiparação por despacho do director- mento da cooperação no âmbito da Macaronésia; -geral da Saúde, sob proposta do coordenador do ciclo ......................................... de estudos. j) O direito a estabelecer acordos de cooperação 2 — O pedido de equivalência é acompanhado de cur- com entidades regionais estrangeiras e a participar em rículo que fundamente a pretensão. organizações internacionais de diálogo e cooperação 3 — O requerente deve manifestar a sua disponibilidade inter-regional; para se submeter a provas de avaliação de acordo com os ......................................... critérios mencionados no artigo 7.º, se tal for considerado o) O direito a criar provedores sectoriais regionais; necessário. ......................................... 6600 Diário da República, 1.ª série — N.º 180 — 16 de Setembro de 2009 Artigo 34.º atribuições ou competências regionais, nos termos do Competência política da Assembleia Legislativa n.º 2 do artigo 14.º; c) Iniciativas legislativas destinadas à transferência Compete à Assembleia Legislativa: de atribuições ou competências da administração do ......................................... Estado para as autarquias locais dos Açores, nos termos m) Aprovar acordos de cooperação com entidades do artigo 135.º regionais ou locais estrangeiras que versem sobre ma- 2 — O procedimento de audição qualificada inicia-se térias da sua competência ou sobre a participação em com o envio para o órgão de governo próprio compe- organizações que tenham por objecto fomentar o diálogo tente da proposta ou projecto de acto acompanhada de e a cooperação inter-regional; uma especial e suficiente fundamentação da solução ......................................... proposta, à luz dos princípios da primazia do Estatuto, do adquirido autonómico e da subsidiariedade. Artigo 47.º 3 — No prazo indicado pelo órgão de soberania em causa, que nunca pode ser inferior a 15 dias, o órgão Discussão e votação de governo próprio competente emite parecer funda- ......................................... mentado. 4 — Carecem de maioria de dois terços dos depu- 4 — No caso de o parecer ser desfavorável ou de tados presentes, desde que superior à maioria absoluta não aceitação das alterações propostas pelo órgão de dos deputados em efectividade de funções: soberania em causa, deve constituir-se uma comissão bilateral, com um número igual de representantes do ......................................... órgão de soberania e do órgão de governo próprio, para c) A eleição de provedores sectoriais regionais. formular, de comum acordo, uma proposta alternativa, no prazo de 30 dias, salvo acordo em contrário. Artigo 67.º 5 — Decorrendo o prazo previsto no número anterior, Outras matérias o órgão de soberania decide livremente. Compete ainda à Assembleia Legislativa legislar nas Artigo 124.º seguintes matérias: Relações externas com outras entidades ......................................... d) A criação e estatuto dos provedores sectoriais re- ......................................... gionais; 2 — No âmbito do número anterior, a Região pode, ......................................... através do Governo Regional, estabelecer ou aceder a acordos de cooperação com entidades de outros Estados. Artigo 101.º Artigo 130.º Incompatibilidades Provedores sectoriais regionais 1 — São incompatíveis com o exercício do mandato de deputado à Assembleia Legislativa os seguintes car- 1 — A Região pode criar provedores sectoriais re- gos ou funções: gionais que, respeitando as atribuições do Provedor de Justiça e em coordenação com este, recebam queixas dos ......................................... cidadãos por acções ou omissões de órgãos ou serviços n) Provedores sectoriais regionais; da administração regional autónoma, de organismos ......................................... públicos ou privados que dela dependam, de empresas privadas encarregadas da gestão de serviços públicos Artigo 114.º regionais ou que realizem actividades de interesse geral Audição pelo Presidente da República ou universal no âmbito regional. sobre o exercício de competências políticas 2 — Os provedores sectoriais regionais podem dirigir as recomendações que entenderem às entidades referidas Os órgãos de governo regional devem ser ouvidos no número anterior e exercer as restantes competências pelo Presidente da República antes da dissolução da que lhes venham a ser atribuídas por decreto legislativo Assembleia Legislativa e da marcação da data para a re- regional. alização de eleições regionais ou de referendo regional, 3 — Os provedores sectoriais regionais são eleitos nos termos do n.º 2 do artigo 229.º da Constituição. pela Assembleia Legislativa e têm um estatuto de in- dependência. Artigo 119.º 4 — A criação de um provedor sectorial regional Audição qualificada não envolve qualquer restrição ao direito de queixa ao Provedor de Justiça ou às suas competências. 1 — A Assembleia da República e o Governo da Re- pública adoptam o procedimento de audição qualificada, nos seguintes casos: Artigo 140.º Alteração do projecto pela Assembleia da República a) Iniciativas legislativas susceptíveis de serem des- conformes com qualquer norma do presente Estatuto; ......................................... b) Iniciativas legislativas ou regulamentares que vi- 2 — Os poderes de revisão do Estatuto pela Assem- sem a suspensão, redução ou supressão de direitos, bleia da República estão limitados às normas estatu- Diário da República, 1.ª série — N.º 180 — 16 de Setembro de 2009 6601 tárias sobre as quais incida a iniciativa da Assembleia De igual forma, o artigo 133.º, alínea j), da Lei Funda- Legislativa e às matérias correlacionadas.» mental estabelece que: 3 — Fundamentação dos pedidos: «Compete ao Presidente da República, relativamente 3.1 — O Provedor de Justiça fundamentou o pedido de a outros órgãos: declaração da inconstitucionalidade dos artigos 7.º, n.º 1, ......................................... alínea o), 47.º, n.º 4, alínea c), 67.º, alínea d), 101.º, n.º 1, alí- j) Dissolver as Assembleias Legislativas das regiões nea n), e 130.º do EPARAA, em suma, nos seguintes termos: autónomas, ouvidos o Conselho de Estado e os partidos O artigo 7.º, n.º 1, alínea o), do Estatuto, consagra o di- nela representados [...]» reito da Região de «criar provedores sectoriais regionais». Nos termos do artigo 130.º, estes provedores recebe- A Constituição só impõe, portanto, o dever de audição rão «queixas dos cidadãos por acções ou omissões de do Conselho de Estado e dos partidos representados na órgãos ou serviços da administração regional autónoma, Assembleia Legislativa respectiva. Só estes, e nenhum de organismos públicos ou privados que dela dependam, outro órgão ou entidade, devem ser ouvidos, nos termos de empresas privadas encarregadas da gestão de serviços constitucionais, pelo Presidente da República, em caso de públicos regionais ou que realizem actividades de interesse dissolução de Assembleia Legislativa. geral ou universal no âmbito regional». Nos termos do Sucede, porém, que o novo artigo 114.º do Estatuto mesmo artigo, os provedores sectoriais podem dirigir as Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores recomendações que entenderem às entidades referidas e vem impor ao Presidente da República outras audições, exercer as restantes competências que lhes venham a ser para além das constitucionalmente exigidas, no caso de atribuídas por decreto legislativo regional. dissolução da Assembleia Legislativa da Região Autónoma O legislador quis instituir, ao nível regional, instituições dos Açores. com as mesmas características e funções que o órgão consa- Efectivamente, tal norma obriga a que, em caso de dis- grado no artigo 23.º da Constituição: o Provedor de Justiça. solução da Assembleia Legislativa da Região Autónoma Ora, ao permitir a criação de provedores sectoriais re- dos Açores, o Presidente da República ouça, para além gionais, o Estatuto ignora o estatuto constitucional do do Conselho de Estado e dos partidos representados na Provedor de Justiça. Com a criação dos provedores sec- Assembleia Legislativa, os próprios órgãos de governo toriais regionais perde-se a visão sistémica da defesa não regional, ou seja, no caso, o Governo Regional dos Aço- jurisdicional dos direitos e interesses legítimos dos cida- res e a própria Assembleia Legislativa dos Açores, cuja dãos, subverte-se a função preventiva global de ocorrência dissolução estará em causa. de injustiças e ilegalidades nas diversas administrações, Tal norma cria, assim, obrigações acrescidas ao Pre- deturpa-se o papel unitário de guardião dos direitos e inte- sidente da República, sujeitando-o a mais deveres de resses legítimos de todos e de cada um dos portugueses por audição, no que respeita à dissolução da Assembleia Le- parte do Provedor de Justiça e retira-se, sem necessidade gislativa dos Açores, do que as previstas na Constituição, desfigurando, assim, o equilíbrio de poderes resultante da e contra a intenção legislativa, efectividade aos direitos. Constituição. Termina o Provedor de Justiça pedindo a apreciação e Ora, tal não é possível. Nos termos do artigo 110.º, n.º 2, declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória da Constituição, «A formação, a composição, a compe- geral, das normas contidas nos artigos 7.º, n.º 1, alínea o), tência e o funcionamento dos órgãos de soberania são os 47.º, n.º 4, alínea c), 67.º, alínea d), 101.º, n.º 1, alínea n), definidos na Constituição.». O exercício dos poderes do e 130.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Presidente da República é realizado no quadro da Consti- Autónoma dos Açores. tuição (cf. artigo 110.º, n.º 2, da CRP), não podendo ficar 3.2 — O grupo de Deputados à Assembleia da Repú- à mercê da contingência da legislação ordinária aprovada blica, no requerimento que dirigiu a este Tribunal, fun- por maiorias políticas circunstanciais. damentou o seu pedido de declaração da inconstitucio- Não pode, assim, uma lei ordinária restringir o exercício nalidade, com força obrigatória geral, do artigo 114.º do das competências políticas do Presidente da República Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos definidas na Constituição, impondo, em caso de dissolução Açores, nos seguintes termos: da Assembleia Legislativa dos Açores, um novo trâmite que A Lei n.º 2/2009, de 12 de Janeiro, adita ao Estatuto não tem cobertura constitucional: a audição dos «órgãos Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores de governo regional». o artigo 114.º, relativo à «Audição pelo Presidente da Re- Acresce referir que a solução normativa contida no pública sobre o exercício de competências políticas». artigo 114.º do Estatuto Político-Administrativo da Região O artigo 114.º do Estatuto Político-Administrativo da Autónoma dos Açores é absurda. O Presidente da Repú- Região Autónoma dos Açores estabelece o que se segue: blica passa a estar sujeito a mais exigências no que toca à «Os órgãos de governo regional devem ser ouvidos dissolução da Assembleia Legislativa dos Açores do que pelo Presidente da República antes da dissolução da as previstas para a dissolução da Assembleia da República. Assembleia Legislativa e da marcação da data para a Para dissolver a Assembleia da República não tem de realização de eleições regionais ou de referendo regio- consultar o órgão, mas para dissolver a Assembleia Legisla- nal, nos termos do n.º 2 do artigo 229.º da Constituição.» tiva dos Açores já terá de o fazer [cf. artigo 133.º, alínea e), da Constituição da República Portuguesa]. Esta norma vem impor ao Presidente da República novas Além disso, é incompreensível a audição autónoma obrigações que a Constituição não prevê. do Governo Regional quando o Presidente de tal órgão Na verdade, de acordo com o artigo 234.º, n.º 1, da CRP: tem já assento no Conselho de Estado e é aí ouvido pelo «As Assembleias Legislativas das regiões autónomas po- Presidente da República e também não se compreende a dem ser dissolvidas pelo Presidente da República, ouvido audição autónoma da Assembleia Legislativa da Região o Conselho de Estado e os partidos nelas representados». Autónoma dos Açores quando, nos termos constitucio- 6602 Diário da República, 1.ª série — N.º 180 — 16 de Setembro de 2009 nais, o Presidente da República já ouve os partidos nela questionada, viola o disposto no artigo 227.º, n.º 1, da representados. Constituição. O artigo 114.º consubstancia uma redução dos poderes Com efeito, o artigo 4.º, n.º 4, do Estatuto, impõe pro- do Presidente da República e uma alteração no equilíbrio cedimentos a órgãos de soberania e a órgãos do Estado de poderes que é manifestamente inconstitucional. com instalações na Região, logo, interfere com os poderes Em sentido idêntico se pronunciou, aliás, em caso si- destes, o que não cabe, manifestamente, no âmbito próprio milar, o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 402/08, a da autonomia regional. propósito da norma do n.º 3 do artigo 114.º do Decreto da Assim sendo, a imposição, aos órgãos de soberania, do Assembleia da República n.º 217/X. hastear da bandeira regional revela-se violadora dos prin- O artigo 114.º, do Estatuto Político-Administrativo da cípios da soberania, da unidade e integridade territoriais, e Região Autónoma dos Açores, é, portanto, inconstitucional da protecção constitucional conferida à Bandeira Nacional por violação do disposto no artigo 110.º, n.º 2, conjugado como símbolo desses mesmos princípios. com os artigos 234.º, n.º 1, e 133.º, alínea j), da Constitui- 3.3.2 — Também o artigo 7.º, nas suas alíneas i) e j), ção da República Portuguesa. ao conferir à região «o direito a uma política própria de 3.3 — No segundo requerimento que dirigiu ao Tribunal, cooperação externa com entidades regionais estrangeiras», o Provedor de Justiça pediu a declaração de inconstitucio- e os artigos 34.º, alínea m), e 124.º, n.º 2, ao permitirem nalidade, com força obrigatória geral, dos artigos 4.º, n.º 4, que a Assembleia Legislativa Regional e o Governo Re- 1.ª parte, 7.º, n.º 1, alíneas i) e j), 34.º, alínea m), 119.º, n.os 1 gional estabeleçam acordos de cooperação com entidades a 5, 124.º, n.º 2, e 140.º, n.º 2, do EPARAA, nos termos e estrangeiras são inconstitucionais. com os fundamentos que, em síntese, se seguem: Os mencionados dispositivos legais visam concretizar o 3.3.1 — O artigo 4.º, n.º 4, do Estatuto Político- conteúdo da norma estabelecida no artigo 227.º, n.º 1, alí- -Administrativo da Região Autónoma dos Açores deter- nea u), da Constituição, que inclui, no elenco dos poderes mina que «a bandeira da Região é hasteada nas instalações das regiões autónomas, o de estabelecerem cooperação com dependentes dos órgãos de soberania na Região e dos ór- outras entidades regionais estrangeiras e participarem em gãos de governo próprio ou de entidades por eles tuteladas, organizações que tenham por objecto fomentar o diálogo e bem como nas autarquias locais dos Açores». a cooperação inter-regional, de acordo com as orientações Esta norma impõe, na prática, que a bandeira da Região definidas pelos órgãos de soberania com competência em seja hasteada nas instalações dependentes dos órgãos de matéria de política externa. soberania que estejam situadas na Região. Contudo, o Estatuto omite a parte final da norma cons- Os órgãos de soberania representam a Nação e o todo titucional mencionada, no segmento que determina que nacional. Deste modo, não faz sentido que a utilização os poderes das regiões autónomas se exerçam «de acordo da bandeira da Região seja imposta nas instalações deles com as orientações definidas pelos órgãos de soberania dependentes, apenas por força da sua localização regional. com competência em matéria de política externa». Trata-se, aliás, de matéria comum às duas Regiões Autó- As referidas normas do Estatuto não contêm meros nomas, e que não se afigura apresentar especificidades em arranjos formais, que permitam, através de uma leitura cada uma delas. integrada com a alínea u) do n.º 1 do artigo 227.º da Lei É certo que o lugar a ser ocupado pela bandeira re- Fundamental, uma interpretação das mesmas conforme ao gional quando, eventualmente, hasteada nas instalações texto constitucional. dependentes dos órgãos de soberania na Região teria de A omissão do segmento final da norma constitucional respeitar o «lugar de honra» que é devido à Bandeira Na- com a concomitante referência, no texto do Estatuto, a um cional. E é, também, naturalmente, aceitável que os órgãos «direito a uma política própria» visam, conjugadamente, de soberania na Região, por sua vontade e em momentos introduzir uma ideia materialmente distinta e, conforme se específicos, de celebração regional (nomeadamente, nos concluirá, incompatível com a orientação da Constituição feriados regionais), possam hastear a bandeira da Região sobre a matéria. juntamente com a Bandeira Nacional. O Estatuto pretende permitir o exercício, pela Região, Já não parece, porém, aceitável, pela própria natureza dos poderes em causa de estabelecer acordos de cooperação das coisas, que se imponha, aos órgãos de soberania, a com entidades estrangeiras, segundo uma política própria, utilização obrigatória de um símbolo regional. independentemente da existência de orientações, quanto à A imposição, aos órgãos de soberania, que decorre do matéria, definidas pelos órgãos de soberania. artigo 4.º, n.º 4, 1.ª parte, do Estatuto, é violadora do prin- Na prática, e se o exercício de tais poderes não implica, cípio da unidade e da indivisibilidade da soberania, e das naturalmente, o cumprimento de condutas impositivas por ideias de unidade nacional e de integridade do território que parte dos órgãos de soberania, terá, no entanto, de ser feito lhe estão associadas, sendo certo que, conforme decorre, de forma vinculada relativamente às orientações definidas explicitamente, do artigo 225.º, n.º 3, da Constituição, a pelos órgãos de soberania com competência em matéria autonomia político-administrativa regional não afecta a de política externa, e não independentemente, ou mesmo integridade da soberania do Estado. em contradição, com aquelas. Tal princípio e seus corolários são institucionalmente Ora os poderes das regiões devem ser exercidos nos representados, na Região, pelo exercício dos poderes pelos quadros do Estado unitário e nunca ao arrepio das orien- órgãos de soberania, como órgãos superiores do Estado tações definidas pelos órgãos de soberania em matéria de (artigo 110.º, n.º 1, da Constituição), e simbolicamente pela política externa. Bandeira Nacional (artigo 11.º da Constituição). 3.3.3 — São, também, inconstitucionais as normas do Ademais, o artigo 227.º, n.º 1, da Constituição, não abre artigo 119.º, n.os 1 a 5, que estabelecem um procedimento a porta à normação pelos estatutos regionais de matérias de audição qualificada. que extravasem o que nele se consente, pelo que também O artigo 119.º do Estatuto vincula a Assembleia da por essa razão o artigo 4.º, n.º 4, do Estatuto, na parte República e o Governo da República à adopção de um Diário da República, 1.ª série — N.º 180 — 16 de Setembro de 2009 6603 procedimento que o legislador qualifica como de «audição das normas do Estatuto sobre as quais incida a prévia qualificada» dos órgãos de governo próprio da Região, nas iniciativa da Assembleia Legislativa. situações que aparecem discriminadas nas três alíneas do Ou seja, a reserva de iniciativa legislativa da Assembleia respectivo n.º 1 — iniciativas legislativas susceptíveis de Legislativa não implicará, nem nos termos da Constitui- serem desconformes com qualquer norma do Estatuto, ção, nem por natureza, a vinculação da Assembleia da iniciativas legislativas ou regulamentares que visem a República a uma espécie de «princípio do pedido», que é suspensão, redução ou supressão de direitos, atribuições ou o que acontece com a previsão do artigo 140.º, n.º 2, do competências regionais e iniciativas legislativas destinadas Estatuto. à transferência de atribuições ou competências da admi- A regra que se extrai da norma do artigo 140.º, n.º 2, nistração do Estado para as autarquias locais dos Açores. do Estatuto, não decorre do texto constitucional, e coloca O procedimento, dito de «audição qualificada», pautado a Assembleia da República sob a possibilidade de ficar pelo conjunto de regras contidas nos n.os 2 a 5 do artigo, indefinidamente, e contra a sua vontade, refém das soluções não pode, em bom rigor, ser materialmente qualificado legais consagradas, em determinado momento histórico, como de audição, contendo antes as referidas normas um nas leis estatutárias das regiões autónomas. procedimento que constitui uma verdadeira negociação, E se tal solução se mostra de alcance compreensível de carácter bilateral, entre os órgãos de soberania mencio- quando estão em causa normas reguladoras de matérias nados e os órgãos de governo próprio da Região. que, de uma forma ou outra, servem o enquadramento e É certo que, decorrendo esse prazo, o órgão de soberania aprofundamento da autonomia político-administrativa da decide livremente (n.º 5 do mesmo artigo). Mas, na prática, Região, a mesma solução já será inaceitável do ponto de a referida solução contém uma verdadeira limitação, de na- vista constitucional não só quando estão em causa normas tureza temporal, ao exercício das competências legislativas que, pese embora constando do Estatuto, não têm essa fun- e regulamentares por parte dos órgãos de soberania. ção específica, como quando estão em causa normas que O artigo 229.º, n.º 2, estabelece um dever de audição, disciplinam matérias integradas na reserva de competência mas esse dever não pode obrigar os órgãos de soberania a legislativa da Assembleia da República, ou seja, normas aguardar pelo parecer da região para além do prazo con- que claramente extravasem os poderes sobre os quais — e cretamente razoável. apenas sobre os quais — devem incidir os estatutos das É notório que o legislador constituinte quis distinguir regiões autónomas (artigo 227.º, n.º 1, da Constituição). as formas de audição no âmbito das iniciativas legislativas Ora, o actual Estatuto Político-Administrativo da Região em geral (artigo 229.º, n.º 2) e para efeitos de elaboração Autónoma dos Açores — que pretende ser, na prática, uma ou de alteração dos estatutos político-administrativos das verdadeira «Constituição» da Região — contém várias normas que não têm tal função específica, e que, inclusi- regiões autónomas (artigo 226.º, n.º 2), pretendendo ine- vamente, regulam matérias inseridas no âmbito da reserva quivocamente um procedimento mais exigente nesta última de competência legislativa da Assembleia da República. situação, e só nesta situação. Um dos exemplos que poderá ser apontado é o das O procedimento de audição qualificada do artigo 119.º normas dos artigos 22.º e 23.º do Estatuto, que dispõem do Estatuto imposto, para as matérias elencadas no seu sobre o domínio público da Região e do Estado na Região, n.º 1, independentemente da situação concreta e da pon- e, consequentemente, sobre matéria reservada da Assem- deração casuística da necessidade ou não de uma segunda bleia da República [alínea v) do n.º 1 do artigo 165.º da ou mais audições, consubstancia um procedimento mate- Constituição]. rialmente distinto da audição que tem como consequência A Assembleia da República tem de poder aprovar, alterar que o órgão de soberania não possa, no período temporal ou suprimir normas respeitantes às matérias que estejam estabelecido, exercer as suas competências ao nível legis- na sua esfera de competência reservada (e não respeitem lativo e regulamentar. portanto à autonomia regional), pelo menos no momento Não podendo, naturalmente, aceitar-se que o procedi- em que a Região decide desencadear um procedimento de mento de audição pretendido pelo legislador constituinte, revisão do Estatuto. com tradução na previsão do artigo 229.º, n.º 2, possa A solução compromete a possibilidade de alcançar so- comportar essa limitação de poderes dos órgãos de sobe- luções de conjunto que representem o equilíbrio de inte- rania, as normas constantes dos n.os 1 a 5 do artigo 119.º do resses — possível e desejável — entre o órgão (regional) Estatuto são materialmente inconstitucionais no confronto de iniciativa e o órgão (de soberania) decisor. com o referido preceito da Lei Fundamental. Tem, além disso, como pressuposto enquadrador o 3.3.4 — É, ainda, inconstitucional a norma do ar- respeito pelo princípio do não retrocesso quanto ao grau tigo 140.º, n.º 2, do Estatuto. lícito de autonomia adquirido pelas regiões autónomas. O artigo 140.º, n.º 2, do Estatuto, determina que «os A Assembleia da República ficaria, na prática, de «mãos poderes de revisão do Estatuto pela Assembleia da Repú- atadas» para legislar em matérias que lhe estão desde blica estão limitados às normas estatutárias sobre as quais logo constitucionalmente reservadas. O único expediente incida a iniciativa da Assembleia Legislativa e às matérias que restaria à Assembleia da República para contornar a correlacionadas». situação seria a via da revisão constitucional, meio que Apesar de a Constituição reservar para a Assembleia manifestamente se afigurará desproporcionado aos fins Legislativa da Região a iniciativa legislativa tendente à que visa atingir. revisão do Estatuto, não decorre do texto constitucional, em A reserva de iniciativa dos órgãos legislativos regionais momento algum, que a Assembleia da República — órgão é uma reserva de impulso do procedimento legislativo, nas que, nos termos constitucionais, tem competência para matérias próprias da autonomia regional. Não impede os aprovar o Estatuto e as suas respectivas revisões [artigos órgãos de soberania de legislarem sobre as matérias que 161.º, alínea b), e 226.º, n.os 1 a 5, da Lei Fundamental] —, são da sua competência reservada, ainda que constantes fique limitada na sua competência legislativa à aprovação dos Estatutos. 6604 Diário da República, 1.ª série — N.º 180 — 16 de Setembro de 2009 O Estatuto contém, na norma do respectivo artigo 140.º, de 5 de Agosto, ficou, após a terceira revisão, operada pela n.º 2, uma verdadeira limitação da competência legislativa Lei n.º 2/2009, de 12 de Janeiro, com a seguinte redacção: da Assembleia da República, em sede de revisão do Esta- tuto, que não encontra suporte, explícito ou implícito, em «Artigo 4.º nenhum momento do texto constitucional. Símbolos da Região Consagra, pois, uma violação aos princípios e normas que se podem extrair conjugadamente dos artigos 161.º, 1 — A Região tem bandeira, brasão de armas, selo e alínea c), e 226.º, n.os 1 a 4, da Constituição. hino próprios, aprovados pela Assembleia Legislativa. 4 — Resposta do órgão autor da norma. — Notificado 2 — Aos símbolos da Região são devidos respeito e para se pronunciar, querendo, sobre os pedidos, o Presi- consideração por todos. dente da Assembleia da República ofereceu o merecimento 3 — A bandeira e o hino da Região são utilizados dos autos, entregando cópia dos diversos documentos rela- conjuntamente com os correspondentes símbolos nacio- tivos aos trabalhos preparatórios da Lei n.º 2/2009. nais e com a salvaguarda da precedência e do destaque 5 — Despacho de junção. — Dada a conexão entre que a estes são devidos. os pedidos, todos eles relativos à Lei n.º 2/2009, de 12 4 — A bandeira da Região é hasteada nas instalações de Janeiro, que aprovou a terceira revisão do Estatuto dependentes dos órgãos de soberania na Região e dos Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, órgãos de governo próprio ou de entidades por eles o Presidente do Tribunal ordenou, por despacho, a junção tuteladas, bem como nas autarquias locais dos Açores. dos autos relativos aos três processos. 5 — A utilização dos símbolos da Região é regulada 6 — Debate do memorando. — Elaborado pelo Pre- por decreto legislativo regional.» sidente do Tribunal Constitucional o memorando a que se refere o artigo 63.º, n.º 1, da Lei n.º 28/82, de 15 de A redacção, que constava da anterior versão do mesmo Novembro (LTC), e submetido o mesmo a debate, cumpre Estatuto e que foi aprovada pelo artigo 2.º da Lei n.º 9/87, dar corpo à decisão em função da orientação fixada pelo de 26 de Março, era a seguinte: Tribunal sobre as questões a resolver. «Artigo 6.º II — Fundamentação Símbolos da Região 7 — Questões decidendas. — As questões de constitu- 1 — A Região tem bandeira, brasão de armas, selo e cionalidade postas ao Tribunal reportam-se às seguintes hino próprios, aprovados pela Assembleia Legislativa temáticas: Regional. A) Utilização da bandeira regional nas instalações de- 2 — Os símbolos regionais são utilizados nas insta- lações e actividades dependentes dos órgãos de governo pendentes dos órgãos de soberania que estejam situadas próprio da Região ou por eles tuteladas. na Região (artigo 4.º, n.º 4, 1.ª parte); 3 — Os símbolos regionais são utilizados conjun- B) Poderes da Região em matéria de política externa tamente com os correspondentes símbolos nacionais e [artigos 7.º, n.º 1, alíneas i) e j), 34.º, alínea m), e 124.º, com salvaguarda da precedência e do destaque que a n.º 2]; estes são devidos, nos termos da lei.» C) Criação de provedores sectoriais regionais [arti- gos 7.º, n.º 1, alínea o), 47.º, n.º 4, alínea c), 67.º, alínea d), A comparação entre estas duas disposições sugere as 101.º, n.º 1, alínea n), e 130.º]; considerações que se seguem. D) Audição dos órgãos regionais pelo Presidente da Re- A redacção do EPARAA, aprovada pela Lei n.º 2/2009, pública, em caso de dissolução da Assembleia Legislativa mantém a afirmação de que a Região Autónoma tem sím- Regional (artigo 114.º); bolos próprios e que esses símbolos são utilizados nas ins- E) Admissibilidade de um procedimento especial de talações e actividades dependentes dos órgãos de governo audição qualificada (artigo 119.º, n.os 1 a 5); próprio da Região ou por eles tuteladas e em conjunto F) Limitação dos poderes de revisão do Estatuto às com os correspondentes símbolos nacionais, mantendo- normas estatutárias sobre as quais incida a iniciativa da -se salvaguardada a precedência e o destaque que a estes Assembleia Legislativa e às matérias correlacionadas (ar- são devidos. tigo 140.º, n.º 2). Foram, todavia, introduzidas duas alterações funda- mentais: Passemos a conhecer de cada uma delas, sendo certo que, embora em relação à alínea D) os requerentes for- i) Onde, antes, se afirmava que «os símbolos regionais mulem, a final, o pedido de declaração de inconstitu- são utilizados nas instalações e actividades dependentes cionalidade da norma do artigo 114.º do EPARAA sem dos órgãos de governo próprio da Região ou por eles tutela- qualquer restrição, resulta da respectiva fundamentação das», agora acrescentou-se que a bandeira é hasteada «nas que, apenas, questionam essa norma, na parte em que se instalações dependentes dos órgãos de soberania na Região refere à dissolução da Assembleia Legislativa, devendo, [...], bem como nas autarquias locais dos Açores»; consequentemente, considerar-se o pedido limitado a este ii) Onde, anteriormente, se dizia que «os símbolos regio- segmento da norma. nais são utilizados conjuntamente com os correspondentes A) Utilização da bandeira regional nas instalações de- símbolos nacionais e com salvaguarda da precedência e do pendentes dos órgãos de soberania que estejam situadas destaque que a estes são devidos, nos termos da lei», agora na Região (artigo 4.º, n.º 4): retirou-se a expressão «nos termos da lei» (que se referia à utilização conjunta dos símbolos nacionais e dos símbo- O artigo 4.º do Estatuto Político-Administrativo da Re- los regionais) e acrescentou-se um novo número (restrito gião Autónoma dos Açores, aprovado pela Lei n.º 39/80, apenas à utilização dos símbolos regionais) a esclarecer Diário da República, 1.ª série — N.º 180 — 16 de Setembro de 2009 6605 que «a utilização dos símbolos da Região é regulada por Como explicam J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, decreto legislativo regional». Constituição da República Portuguesa Anotada, 4.ª ed., vol. I, Coimbra 2007, p. 291): O requerente questiona a constitucionalidade do ar- «[Os símbolos nacionais] são valores de referência de tigo 4.º, n.º 4, na parte em se refere ao uso da bandeira toda a colectividade, de comunhão cultural e ideológica, regional nas instalações dependentes dos órgãos de so- de identificação e distinção. Assumem, assim, um alto berania. relevo, sob o ponto de vista constitucional [...] A questão não se levantaria, porventura, caso se admi- A dimensão simbólica — soberania, unidade e in- tisse que o sentido do artigo 4.º, n.º 4, do EPARAA não tegridade de Portugal — agora claramente reafirmada seria senão o de admitir o possível uso da bandeira regio- no texto constitucional (na redacção da LC 1/89) trans- nal nas instalações dependentes dos órgãos de soberania, porta imposições dirigidas aos responsáveis pelo uso nos termos definidos por lei devidamente aprovada pelos da Bandeira Nacional (cf. Decreto-Lei n.º 150/87, de órgãos de soberania. 30 de Março). Este uso só pode ser determinado pelos O alcance do n.º 4 do artigo 4.º do EPARAA parece, órgãos de soberania [...]» contudo, ser outro. Na verdade, ele situa-se numa sequência lógica que Recorde-se, antes de mais, que o regime dos símbolos determina o seu sentido e que não pode ser ignorada pelo nacionais é da exclusiva competência da Assembleia da intérprete. O n.º 3 do artigo 4.º, embora salvaguardando República [artigo 164.º, alínea s), aditado na 4.ª revisão a precedência e o destaque devidos à Bandeira Nacional, constitucional, de 1997]. estabelece a utilização desta em conjunto com a bandeira Sendo assim, e como se afirmou recentemente no Acór- da Região. Depois, logo de seguida, a 1.ª parte do artigo 4.º dão n.º 258/07, publicado no Diário da República, 1.ª série, prescreve que a bandeira da Região é hasteada nas insta- de 15 de Maio de 2007, acolhendo a doutrina aí identifi- lações dependentes dos órgãos de soberania. cada, «a inclusão de qualquer matéria na reserva de com- Da conjugação do teor literal da 1.ª parte do n.º 4 do petência da Assembleia da República, absoluta ou relativa, artigo 4.º com o teor literal do n.º 3 desta mesma dispo- é in totum. Tudo quanto lhe pertença tem de ser objecto sição resulta, assim, que a bandeira regional é hasteada de lei da Assembleia da República [...]. Só não se depara nas instalações dependentes dos órgãos de soberania, em este postulado quando a própria Constituição estabelece conjunto com a Bandeira Nacional. diferenciações por falar em ‘bases’, em ‘bases gerais’ ou Assim sendo, o n.º 4 do artigo 4.º, lido no seu contexto em ‘regime geral’ das matérias» (Jorge Miranda e Rui normativo, suscita, inevitavelmente, a seguinte questão: Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, II, Coimbra, Poderá o Estatuto da Região Autónoma impor a utiliza- 2006, pp. 516-517). ção da bandeira regional nas instalações dependentes dos Deste modo, a sede própria da definição do uso da Ban- órgãos de soberania que estejam, territorialmente, situadas deira Nacional só pode ser uma lei que dê corpo normativo na região (artigo 4.º, n.º 4, 1.ª parte, e n.º 3)? ao estatuto constitucional da Bandeira enquanto símbolo O problema está em saber se o Estatuto da Região, na nacional (artigo 11.º, n.º 1). medida em que impõe o hasteamento da bandeira regio- Anote-se, porém, que, não tendo a Assembleia da Repú- nal nas instalações dependentes dos órgãos de soberania blica legislado sobre esta matéria após a referida revisão, situadas na Região sempre que aí seja hasteada a Bandeira se mantém o regime constante do diploma conhecido por Nacional, pode restringir a liberdade dos órgãos de sobe- Lei da Bandeira Nacional (Decreto-Lei n.º 150/87, de 30 rania regularem, livremente, as regras de uso da Bandeira de Março). Nacional. Qualquer definição do uso da bandeira regional, em As instalações dependentes dos órgãos de soberania são conjunto com a Bandeira Nacional, deverá estar normati- o local por excelência onde a Bandeira Nacional deverá vamente subordinada às regras de utilização da Bandeira ser hasteada. Ora, o uso da bandeira regional é susceptí- Nacional definidas pelos órgãos de soberania. Nesta li- vel de interferir com as regras de utilização da Bandeira nha se posta o actual artigo 8.º, n.º 1, da Lei da Bandeira Nacional. Nacional que regula o uso desta Bandeira Nacional, em Desta forma, as regras que regulam a utilização da ban- conjunto com outras bandeiras. deira regional terão de se relacionar com as que regulam Abrangendo a reserva todo o regime do símbolo na- a utilização da Bandeira Nacional. E terão, ainda, que se cional, não é possível inserir no Estatuto da Região uma lhes subordinar. Com efeito, a precedência e o destaque regra que conduza à utilização conjunta, em instalações que deverão ser conferidos à Bandeira Nacional, quando dos órgãos de soberania, da Bandeira Nacional e da ban- hasteada em conjunto com a bandeira regional, têm ex- deira regional. pressão normativa na prevalência que deverá ser dada à Sendo a Bandeira Nacional símbolo da soberania da Lei da Bandeira Nacional sobre o diploma que regula o República, da independência, unidade e integridade de uso da bandeira regional. Portugal (artigo 11.º, n.º 1, da Constituição), não podem O Estado Português é, em todo o seu território e fora os Estatutos, porque atinentes a parte do seu todo, dispor dele, representado, exclusivamente, pela Bandeira Nacio- sobre o regime da sua utilização. nal, dado que, nos termos expressos pelo artigo 11.º, n.º 1, A Assembleia da República tem competência para da Constituição, esta é «símbolo da soberania da República, aprovar o Estatuto Político-Administrativo da Região da independência, unidade e integridade de Portugal». E [artigo 161.º, alínea b), da Constituição] e tem competên- não será, porventura, demais relembrar que a Bandeira cia exclusiva para aprovar o regime de uso dos símbolos Nacional é bandeira de toda a comunidade política. Ela nacionais [artigo 164.º, alínea s)]. simboliza — com as suas cores, com as suas armas e com Mas o que não pode fazer é impor, sob a forma de Esta- a esfera armilar — Portugal e, consequentemente, também tuto, o uso de símbolos regionais, nas instalações próprias os Açores. dos órgãos de soberania (ou seja fora do «âmbito regional» 6606 Diário da República, 1.ª série — N.º 180 — 16 de Setembro de 2009 de um ponto de vista institucional), na medida em que tal efectiva dentro da delegação nacional que negociará o exclui o seu poder de regular, com exclusividade, o uso tratado ou acordo, bem como nas comissões de execução dos símbolos nacionais, nomeadamente quanto a saber ou fiscalização respectivas.» quando deve e se deve ser hasteada sozinha ou acompa- nhada de outros símbolos, livre de qualquer iniciativa das Além deste poder de participação na celebração de Regiões. acordos que lhes digam directamente respeito, as Regi- É certo que o Estatuto pode autorizar o uso da bandeira ões Autónomas possuem, ainda, um poder de estabelecer regional nas instalações dependentes dos órgãos de sobe- laços de cooperação com outras entidades regionais es- rania. Mas o que não pode fazer é impor essa utilização, trangeiras e participar em organizações que tenham por pois por esse modo está a interferir na definição do regime objecto fomentar o diálogo e a cooperação inter-regional, de utilização da Bandeira Nacional. de acordo com as orientações definidas pelos órgãos de Nestes termos, impõe-se declarar a inconstituciona- soberania com competência em matéria de política externa lidade do artigo 4.º, n.º 4, 1.ª parte, do Estatuto Político- [artigo 227.º, n.º 1, alínea u)]. -Administrativo da Região Autónoma dos Açores, por vio- Aqui, já não se trata, apenas, de um poder de partici- lação do disposto nos artigos 11.º, n.º 1, e 164.º, alínea s), pação. Por isso, a Constituição é clara em estabelecer um da Constituição da República Portuguesa. limite que salvaguarde o princípio da unidade do Estado no exercício da política externa, limite esse ínsito, aliás, nos B) Poderes da Região em matéria de política externa [ar- próprios termos em que o artigo 225.º, n.º 3, da Constitui- tigos 7.º, n.º 1, alíneas i) e j), 34.º, alínea m), e 124.º, n.º 2]: ção configura a autonomia político-administrativa regional, O artigo 7.º, n.º 1, alínea i), do Estatuto Político- ao dispor que esta «não afecta a integridade da soberania -Administrativo da Região Autónoma dos Açores confere, do Estado e exerce-se no quadro da Constituição». à Região Autónoma dos Açores, «o direito a uma política A este propósito, discreteia Rui Manuel Moura Ra- própria de cooperação externa com entidades regionais mos (Da Comunidade Internacional e do Seu Direito, cit., estrangeiras, nomeadamente no quadro da União Euro- peia e do aprofundamento da cooperação no âmbito da p. 206) do seguinte modo: Macaronésia». «A legitimidade do estabelecimento de laços de co- Neste quadro, em que se admite uma política própria de operação entre as Regiões Autónomas portuguesas e cooperação externa com entidades regionais estrangeiras, o outras entidades regionais estrangeiras fica portanto mesmo Estatuto Político-Administrativo atribui à Região, assente. E a previsão de uma tal hipótese permite cla- logo de seguida, na alínea j) do mesmo artigo, «o direito a ramente afirmar que não se trata aqui apenas de laços a estabelecer acordos de cooperação com entidades regionais tecer exclusivamente por referência às formas do direito estrangeiras e a participar em organizações internacionais privado, o que de todo o modo não estava em questão. de diálogo e cooperação inter-regional». A fórmula escolhida leva pois a crer que são as Regiões Dentro da mesma linha, o Estatuto Político- Autónomas enquanto pessoas colectivas de direito pú- -Administrativo da Região Autónoma dos Açores confere, blico que estão autorizadas a estabelecer esses laços com por outro lado, à Assembleia Legislativa Regional dos Aço- outras entidades estrangeiras de natureza similar. Não res, a competência para «aprovar acordos de cooperação se faz qualquer referência às formas e à natureza que os com entidades regionais ou locais estrangeiras que versem instrumentos desta cooperação deverão revestir: é, no sobre matérias da sua competência ou sobre a participação entanto, certo que todo o processo deverá conformar-se em organizações que tenham por objecto fomentar o diá- com as orientações definidas pelos órgãos de soberania logo e a cooperação inter-regional» [artigo 34.º, alínea m)] competentes em matéria de política externa. e atribui ao Governo Regional o poder de, em nome da [...] Região, «estabelecer ou aceder a acordos de cooperação É igualmente reconhecido o poder de participar em com entidades de outros Estados» (artigo 124.º, n.º 2). organizações que tenham por objecto fomentar o diálogo Nos termos expressos pelo corpo do artigo 7.º do EPA- RAA, esses poderes pretendem estar para além dos poderes e a cooperação inter-regional, ainda que um tal poder configurados no artigo 227.º da Constituição. esteja subordinado, no seu exercício, às orientações Poderá, então, questionar-se «se» e «até que ponto» tal definidas pelos órgãos de soberania com competência será possível. É o que de seguida se verá. em matéria de política externa.» A Constituição da República Portuguesa atribui às Re- giões Autónomas, nomeadamente no artigo 227.º, poderes Os poderes das regiões autónomas, em matéria de polí- com incidência internacional. tica externa, não as transformam, portanto, em entidades Entre esses poderes conta-se o poder de participar na autónomas e diferenciadas do Estado Português, do ponto celebração de tratados e acordos internacionais que lhes de vista do Direito Internacional Público. Desse ponto de digam directamente respeito [artigo 227.º, n.º 1, alínea t), vista, elas integram-se no Estado Português, como afirma, da Constituição]. a este respeito, Jorge Miranda (Direito Internacional Pú- Sobre a natureza e âmbito de tal poder diz Rui Manuel blico, 3.ª ed. 2006, p. 205): Moura Ramos (Da Comunidade Internacional e do Seu «[Os poderes das Regiões autónomas de incidência Direito, Coimbra 1996, pp. 203 e segs.): internacional], embora originais e significativos, não «Não se trata evidentemente do reconhecimento do envolvem a transformação das regiões em sujeitos de próprio treaty-making power, mas de uma forma de par- Direito Internacional. ticipação no seu exercício, o que não é todavia praticado, Na cooperação inter-regional verifica-se por certo sequer, em todos os Estados federais [...] uma actuação externa dos órgãos de governo próprios Precisa-se, no que respeita à sua concretização, que das regiões. Todavia é uma cooperação com entida- uma tal participação traduzir-se-á na representação des também desprovidas de personalidade jurídico- Diário da República, 1.ª série — N.º 180 — 16 de Setembro de 2009 6607 -internacional e sempre de acordo com as orientações termos em que a cooperação externa das Regiões aparece definidas pelos órgãos de soberania.» consagrada no artigo 7.º, alínea i), implicam uma com- pressão dos poderes dos órgãos de soberania que não é É esta compreensão das relações internacionais que se constitucionalmente possível (artigos 7.º e 110.º, n.º 2, encontra vertida no artigo 7.º da Constituição, no qual se da Constituição), sendo feita com restrição da unidade do acham consagrados os princípios fundamentais em ma- Estado e da integridade da soberania [artigos 6.º e 225.º, téria de política externa e que subjaz, do mesmo passo, n.º 3, e 227.º, n.º 1, alínea u), da Constituição]. à repartição da competência em razão da matéria entre Esta disposição constitucional implica que não será os diversos órgãos de soberania — Presidente da Repú- possível ampliar os poderes regionais constitucionalmente blica (cf. artigo 135.º), Assembleia da República [161.º, previstos, por via legislativa ou estatutária, quando tal alínea i)] e Governo [197.º, n.º 1, alíneas b) e c), todos da interfira com a competência dos órgãos de soberania em Constituição]. matéria da definição do sentido da política externa. Na verdade, ao enunciar os diversos vectores em que Deste modo, o artigo 7.º, n.º 1, alíneas i) e j), do Estatuto se decompõem essas relações internacionais, o preceito Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores sedia-as, no que tange à sua titularidade, no Estado. padece de inconstitucionalidade, por violação das dispo- Deste modo, a palavra em matéria de política externa sições conjugadas dos artigos 6.º, 7.º, 110.º, n.º 2, 225.º, cabe à República. Por outro lado, a unidade de sentido da n.º 3, e 227.º, n.º 1, alínea u), da Constituição. política externa exigida pelo artigo 7.º só pode ser conse- guida mediante a intervenção decisória, apenas, dos órgãos Uma vez admitido que, ao invés do que resulta do con- de soberania que interpretam o interesse nacional, repre- fronto entre as alíneas i) e j) do n.º 1 do artigo 7.º do EPA- sentando a injunção estabelecida na parte final da alínea u) RAA e do artigo 227.º, n.º 1, alínea u), da Constituição, do n.º 1 do artigo 227.º da Constituição, exactamente, um a cooperação externa terá de se fazer «de acordo com as postulado de tal posição constitucional. orientações definidas pelos órgãos de soberania com com- Nos termos do artigo 227.º, n.º 1, alínea u), da Cons- petência em matéria de política externa», não há obstáculo tituição, as Regiões Autónomas podem «estabelecer coo- a considerar que as Regiões, enquanto pessoas colectivas peração com outras entidades regionais estrangeiras [...]». públicas, mantenham, através da Assembleia Legislativa Porém — em homenagem ao princípio da integridade Regional, no âmbito das suas competências e sem prejuízo da soberania do Estado —, devem fazê-lo, nos termos dos poderes próprios dos órgãos de soberania, o poder de da parte final do preceito «de acordo com as orientações aprovar acordos de cooperação com entidades regionais definidas pelos órgãos de soberania com competência em ou locais estrangeiras. matéria de política externa». Assim, porque os artigos 34.º, alínea m), e 124.º, n.º 2, Ora, como já se viu, o artigo 7.º do EPARAA pretende, do mesmo Estatuto colhem o seu directo fundamento no expressamente, através das alíneas i) e j) do seu n.º 1, artigo 227.º, n.º 1, da Constituição, não correspondendo a ampliar os poderes da Região previstos no artigo 227.º da quaisquer concretizações do analisado «direito a uma polí- Constituição, ao considerar como «direitos da Região, para tica própria», eles não são atingidos pelo juízo de incons- além dos enumerados no n.º 1 do artigo 227.º da Consti- titucionalidade imputado ao artigo 7.º, n.º 1, alíneas i) e j). tuição»: «o direito a uma política própria de cooperação Nestes termos, não há que os declarar inconstitucio- externa com entidades regionais estrangeiras» [alínea i)] e nais. «o direito a estabelecer acordos de cooperação com entida- des regionais estrangeiras e a participar em organizações C) Criação de provedores sectoriais regionais [artigos 7.º, internacionais de diálogo e cooperação inter-regional» n.º 1, alínea o), 47.º, n.º 4, alínea c), 67.º, alínea d), 101.º, [alínea j)]. n.º 1, alínea n), e 130.º]: O contraste entre o artigo 7.º, n.º 1, alíneas i) e j), do O Provedor de Justiça coloca a questão da constitucio- Estatuto e o artigo 227.º, n.º 1, alínea u), da Constituição, nalidade da criação dos provedores sectoriais regionais. em matéria de poderes com incidência internacional, é Dispondo sobre aquele órgão constitucional, diz a Cons- evidente: a utilização da expressão «política própria» na tituição: alínea i) do artigo 7.º e a ausência, em ambas as alíneas i) e j), de uma qualquer menção às «orientações definidas «Artigo 23.º pelos órgãos de soberania com competência em matéria de política externa» como faz o artigo 227.º da Constituição. Provedor de Justiça E como o corpo do artigo 7.º do Estatuto Político- -Administrativo da Região Autónoma dos Açores explica 1 — Os cidadãos podem apresentar queixas por ac- que os direitos nele enunciados pretendem ir além dos ções ou omissões dos poderes públicos ao Provedor de contidos na Constituição, não restam dúvidas: trata-se de Justiça, que as apreciará sem poder decisório, dirigindo alargar os poderes da Região para além do que a Consti- aos órgãos competentes as recomendações necessárias tuição prevê. para prevenir e reparar injustiças. A questão que se coloca é, pois, a de saber se tal será 2 — A actividade do Provedor de Justiça é indepen- possível. Será a matéria dos poderes das Regiões livre- dente dos meios graciosos e contenciosos previstos na mente disponível pelo legislador ordinário ou será, pelo Constituição e nas leis. contrário, matéria de reserva de Constituição? 3 — O Provedor de Justiça é um órgão independente, É evidente que o alargamento de poderes da Região, sendo o seu titular designado pela Assembleia da Re- que o artigo 7.º do EPARAA explicitamente pretende, é, pública, pelo tempo que a lei determinar. neste caso, susceptível de afectar os poderes estabeleci- 4 — Os órgãos e agentes da Administração Pública dos na Constituição para os órgãos de soberania e para cooperam com o Provedor de Justiça na realização da efectivação de uma política externa comum. Ou seja, os sua missão.» 6608 Diário da República, 1.ª série — N.º 180 — 16 de Setembro de 2009 Do mesmo passo que institui o órgão constitucional A questão que se coloca, no caso, é, todavia, a de saber Provedor de Justiça, o preceito procede à conformação dos se o órgão Provedor de Justiça é um órgão do Estado de traços que, sob o ponto de vista constitucional, enformam competência exclusiva nas matérias incluídas no seu es- a sua verdadeira natureza e recortam o núcleo essencial tatuto jurídico-constitucional ou se as mesmas podem ser do seu estatuto. desdobradas ou repartidas através de provedores sectoriais No mais, próprio ou relativo ao seu estatuto, a Consti- ou especializados, com base numa ideia de que assim se tuição reservou à Assembleia da República a competência poderão obter maiores níveis de protecção dos direitos exclusiva para legislar sobre ele. Na verdade, o artigo 164.º, dos cidadãos. alínea m), dispõe que é da exclusiva competência da As- Na doutrina existe uma crítica generalizada à ideia de sembleia da República legislar sobre a matéria do «estatuto multiplicação dos provedores sectoriais regionais. dos titulares dos órgãos de soberania e do poder local, bem É, muito em especial, o caso de Jorge Miranda (ar- como dos restantes órgãos constitucionais ou eleitos por tigo 23.º, Constituição Portuguesa Anotada, org. Jorge sufrágio directo e universal» (itálico aditado). Miranda/Rui Medeiros, t. I, Coimbra 2005, p. 220), que É evidente que o Provedor de Justiça é um órgão cons- sustenta: titucional, porquanto criado pela Constituição e cuja com- «A lei não pode criar Provedores de Justiça espe- petência é, também, por ela definida, pelo menos nos seus cializados, como já tem sido preconizado (Provedor elementos constitucionalmente caracterizantes. para as Forças Armadas, Provedor Ecológico, Prove- Segundo emerge daquele artigo 23.º, o Provedor de dor do Consumidor, Provedores Municipais, Provedor Justiça é um órgão do Estado, de natureza independente, da Criança, Provedor das Pessoa Idosas, Provedor da perante todos os demais órgãos constitucionais, con- Saúde) ou como já chegou a ser estabelecido (Defensor quanto designado, pelo tempo que a lei determinar (qua- do Contribuinte). tro anos — artigo 6.º da Lei n.º 9/91, de 9 de Abril), pela A competência de um órgão constitucional decorre Assembleia da República, por uma maioria qualificada da norma constitucional, explícita ou implicitamente, de dois terços dos Deputados presentes, desde que supe- ou tem nela a sua base. Daí que não possa o Provedor rior à maioria absoluta dos Deputados em efectividade de Justiça, órgão constitucional, ser despojado de facul- de funções. dades que lhe pertençam, em proveito de outros órgãos, Enquanto órgão constitucional, é também a Constitui- nem que possam as suas competências ou as matérias ção que define a competência que o caracteriza enquanto delas objecto ser desdobradas ou repartidas através de tal. E fá-lo sob quatro ângulos diferentes. De um lado, mais de um Provedor. evidenciando a sua posição institucional em relação aos Não pode haver dois ou mais Provedores [...]» cidadãos, dizendo que os cidadãos lhe podem apresentar queixas — é, assim, um órgão aberto ao recebimento das Na mesma linha de pensamento vai Vieira de Andrade, queixas dos cidadãos, sem distinções, no todo do Estado ao declarar o seu «alinhamento incondicional com aqueles unitário; do outro, referindo que essas queixas podem ter que defendem uma concepção unitária e plurifuncional por objecto acções ou omissões dos poderes públicos; da instituição e se opõem à proliferação de provedores depois, estatuindo que o Provedor apreciará essas queixas especializados em função das várias áreas da actividade sem poder decisório e dirigindo aos órgãos competentes administrativa» («O Provedor de Justiça e a protecção as recomendações necessárias para prevenir e reparar in- efectiva dos direitos fundamentais», in O Provedor de justiças; e, finalmente, dispondo que essa competência é Justiça — Estudos, Lisboa 2006, p. 62). levada a cabo de modo independente dos meios graciosos Mas há, também, autores que, com mais ou menos dúvi- e contenciosos previstos na Constituição e nas leis. das ou limites (cf. João Caupers, in O Cidadão, o Provedor Como se vê, a competência constitucionalmente atri- de Justiça e as Entidades Administrativas Independentes, buída ao Provedor de Justiça abrange todos os «poderes p. 88, e, reportando-se a provedores regionais, Rui Medei- públicos» e, decorrentemente, assim, os actos por estes ros, Tiago Fidalgo de Freitas e Rui Lanceiro, in Enqua- praticados. dramento da Reforma do Estatuto Político-Administrativo Pela sua própria natureza, ressalvam-se os actos juris- da Região Autónoma dos Açores, p. 124), admitem não dicionais, em face do disposto nos artigos 203.º e 205.º existir uma proibição constitucional de provedores espe- da Constituição. cializados. De acordo com a configuração dada pelo legislador Entende, porém, o Tribunal que, sendo a competência constitucionalmente competente [artigo 164.º, alínea m)] do órgão constitucional, Provedor de Justiça, definida ao estatuto do Provedor de Justiça (Lei n.º 9/91), o ter- pela Constituição, não pode esse órgão ser despojado das reno privilegiado da sua actuação é a Administração, não faculdades que lhe pertençam ou as matérias delas objecto estando excluído qualquer sector dela, abrangendo assim ser desdobradas através de mais de um Provedor. a administração estadual, regional ou local, directa ou A repartição, com outros órgãos, das faculdades inse- indirecta, civil ou militar. ridas na competência com que foi dotado constitucional- Conquanto a inserção constitucional do Provedor de mente o Provedor de Justiça, ainda que respeitando as Justiça na parte geral dos direitos fundamentais mostre suas atribuições constitucionais e obrigando a agir em claramente que ele «é essencialmente um órgão de garantia coordenação ou de forma articulada com este, desfigura dos direitos fundamentais (de todos, e não apenas dos di- o órgão tal como foi concebido pela Lei Fundamental, reitos, liberdades e garantias) perante os poderes públicos, na medida em que introduz elementos distorcedores da em geral, e perante a Administração em especial» (cf. J. J. unidade da sua actuação para todo o território nacional e Gomes Canotilho e Vital Moreira, op. cit., vol. I, p. 440), para todos os poderes públicos. nada impede que ele actue, no terreno daquela Adminis- A existência, ao lado, de um outro órgão, criado pelo tração, no domínio dos direitos económicos, sociais ou legislador ordinário, com atribuições decalcadas ou pa- outros, conferidos pelo legislador ordinário. ralelas às do Provedor de Justiça, especializadas ou não, Diário da República, 1.ª série — N.º 180 — 16 de Setembro de 2009 6609 ainda que de âmbito regional, não deixa de descaracterizar competência e o funcionamento dos órgãos de soberania o tipo constitucionalmente construído do mesmo órgão são os definidos na Constituição.» sem agregação a quaisquer especialidades da matéria da Daqui decorre — asseveram Gomes Canotilho e Vital sua competência ou a quaisquer entes territoriais, antes Moreira — «que a competência dos órgãos de sobera- atingindo todos os poderes públicos, enfraquecendo, em nia — entre os quais se conta o Presidente da Repúbli- termos de visibilidade e intensidade práticas, os poderes ca — é a que consta da Lei Fundamental» (Os Poderes do e faculdades com que foi dotado o órgão constitucional. Presidente da República, Coimbra, 1991, p. 35). Está vedada ao legislador ordinário a conformação de Essa taxatividade dos poderes do Presidente da Repú- qualquer outro órgão, a quem sejam, concomitantemente, blica impede a sua ampliação por lei, mas impede tam- atribuídas as funções de apreciar, sem poder decisório, as bém, obviamente, a sua restrição por via legal. Trata-se de queixas dos cidadãos por acções ou omissões dos poderes uma matéria sujeita a «reserva de Constituição» (cf. Jorge públicos, e de dirigir aos órgãos competentes as recomen- Miranda, Manual de Direito Constitucional, t. V, 3.ª ed., dações necessárias para prevenir e reparar injustiças. p. 198). Ora, é exactamente isso que sucede na situação recor- A taxatividade dos procedimentos a observar pelo Presi- tada no artigo 130.º do EPARAA. É que os provedores dente da República colhe-se, por outro lado, directamente sectoriais regionais recebem, com autonomia em relação do disposto no artigo 133.º, alínea j), da Constituição, ao Provedor de Justiça, «queixas dos cidadãos por acções ao dispor que compete ao Presidente da República, re- ou omissões de órgãos e serviços da administração regional lativamente a outros órgãos, «dissolver as Assembleias autónoma, de organismos públicos ou privados que dela Legislativas das regiões autónomas, ouvidos o Conselho dependam, de empresas privadas encarregadas da gestão de de Estado e os partidos nelas representados, observado o serviços públicos regionais ou que realizem actividades de disposto no artigo 172.º, com as necessárias adaptações», interesse geral ou universal no âmbito regional» e podem, não sendo de lhe opor a norma do artigo 229.º, n.º 2, da igualmente com autonomia em relação ao mesmo Prove- Constituição que prevê um dever genérico de audição das dor de Justiça, dirigir as recomendações que entenderem regiões, dado aquela norma regular exaustiva e especifi- àquelas entidades. camente o procedimento em causa. Temos, assim, que não podem deixar de ter-se por in- Nesta matéria, a lei nada pode fazer. A matéria é reserva constitucionais, por violação do artigo 23.º da Constitui- de Constituição, ou melhor, constitui reserva de compe- ção, os artigos 7.º, n.º 1, alínea o), 47.º, n.º 4, alínea c), tência do legislador constituinte. 67.º, alínea d), 101.º, n.º 1, alínea n), e 130.º do Estatuto Esta reserva de Constituição em matéria de poder do Político-Administrativo dos Açores. Presidente da República e o carácter taxativo dos seus po- deres compreende-se como expressão de um princípio do equilíbrio institucional de poderes, cujos termos só o poder D) Audição dos órgãos regionais pelo Presidente da Re- constituinte poderá alterar. Nem o legislador ordinário nem pública, em caso de dissolução da Assembleia Legislativa o legislador estatutário o poderão fazer. Regional (artigo 114.º): Anote-se que o Tribunal já se pronunciou no Acórdão O artigo 114.º do EPARAA estabelece: «A Assembleia n.º 402/08, disponível em www.tribunalconstitucional.pt, Legislativa, o Presidente do Governo Regional e os grupos sobre uma questão algo paralela no que tange à conexão e representações parlamentares da Assembleia Legislativa que intercede entre uma norma constitucional atributiva devem ser ouvidos pelo Presidente da República antes da de competência e a norma constitucional que prevê um dissolução da Assembleia Legislativa e da marcação da dever genérico de audição das regiões (artigo 229.º, n.º 2, data para a realização de eleições regionais ou de referendo da Constituição). regional.» Conclui-se, assim, que o artigo 114.º do EPARAA, ao O Requerente contesta a constitucionalidade desta prever que a Assembleia Legislativa e o Governo da Região norma na medida em que impõe, ao Presidente da Re- devem ser ouvidos, pelo Presidente da República, antes da pública, deveres de audição adicionais para além dos já dissolução da Assembleia Legislativa Regional, é incons- previstos na Constituição, em caso de dissolução da As- titucional, por violação dos artigos 133.º, alínea j), e 110.º, sembleia Legislativa. n.º 2, da Constituição da República Portuguesa. De facto, de acordo com o artigo 133.º, da Constituição, a Assembleia Legislativa Regional pode ser dissolvida E) Procedimento de audição qualificada (artigo 119.º, «ouvidos os partidos nela representados e o Conselho de n.os 1 a 5): Estado» [alínea j)] em paralelo total com o que sucede a O Provedor de Justiça coloca, ainda, a questão da cons- respeito da Assembleia da República [alínea e)]. O que titucionalidade do artigo 119.º, n.os 1 a 5, do EPARAA. o artigo 114.º do EPARAA faz é introduzir um trâmite A sua argumentação vai, essencialmente, no sentido de adicional no processo de dissolução daquele órgão. que o artigo 229.º, n.º 2, da Constituição é insusceptível Segundo esse artigo, terão de ser ouvidos não só o Con- da interpretação maximalista que lhe é dada pelo citado selho de Estado e os partidos representados na Assembleia artigo 119.º do EPARAA. Legislativa, mas, ainda, a Assembleia Legislativa, en- Note-se que, nos termos do n.º 1, o procedimento de quanto órgão colectivo no seu conjunto, e o Presidente do audiência qualificada abrange os seguintes casos: a) «Ini- Governo Regional, que passaria, assim, a ser titular de um ciativas legislativas susceptíveis de serem desconformes direito de audição autónomo, fora do Conselho de Estado, com qualquer norma do presente Estatuto»; b) «Iniciativas de que faz parte integrante, nos termos do artigo 142.º, legislativas ou regulamentares que visem a suspensão, alínea e), da Constituição. redução ou supressão de direitos, atribuições ou compe- O artigo 110.º, n.º 2, estabelece, porém, a taxatividade tências regionais» e c) «Iniciativas legislativas destinadas do quadro de competências dos órgãos de soberania, nos à transferência de atribuições ou competências da Admi- termos que se seguem: «A formação, a composição, a nistração do Estado para as autarquias locais dos Açores». 6610 Diário da República, 1.ª série — N.º 180 — 16 de Setembro de 2009 O procedimento previsto no artigo 119.º contém exi- Pode dizer-se que o órgão de soberania é livre, no final, gências de tramitação, nomeadamente nos seus n.os 2 e 4, de decidir como bem entender (n.º 5 do artigo 119.º). Não cuja constitucionalidade terá de se questionar. poderia, aliás, deixar de ser assim. Mas a verdade é que o Nos termos do n.º 2, do artigo 119.º, do Estatuto Político- órgão de soberania fica impedido de decidir nesse período -Administrativo da Região Autónoma dos Açores, o pro- de tempo em que negoceia com a Região uma solução de cedimento de audição qualificada inicia-se com o envio, âmbito nacional. para o órgão de governo próprio da região que seja no caso A norma contida no artigo 119.º, n.º 4, do Estatuto competente, da proposta ou projecto de acto. Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores Ora, essa proposta ou esse projecto deve, segundo o é susceptível de subverter, totalmente, a lógica e o funda- mesmo preceito, estar «acompanhado de uma especial mento do dever de audição, recortado no artigo 229.º, n.º 2, e suficiente fundamentação [...] à luz dos princípios da da Constituição. Não se trata já de atender ao que o órgão primazia do Estatuto, do adquirido autonómico e da sub- regional diz a respeito de actos normativos de alcance sidiariedade». nacional, mas sim de negociar esses actos normativos Ou seja, a Assembleia da República, para efeitos de com a Região. procedimento, terá de fundamentar a legislação, que é da A ideia que ressalta, em tal situação, é a de que se está sua exclusiva competência e que visa o todo nacional, à perante um processo de «co-decisão», com distorção, luz dos princípios da primazia do Estatuto, do adquirido portanto, do sentido consagrado constitucionalmente re- autonómico e da subsidiariedade que protegem a autono- lativamente ao direito de audição no artigo 229.º, n.º 2, mia regional. da Constituição, conduzindo, necessariamente, a que a Note-se que não são os órgãos de governo regional que Assembleia da República e o Governo fiquem diminuídos se pronunciam com base em tais princípios, mas é, sim, a da sua competência de dispor legislativamente sobre as Assembleia da República que o deverá fazer. matérias em causa, a todo o tempo, cumprido que seja o O ónus da prova do facto negativo (não violação da dever genérico de audição e por esta via a violar-se, tam- primazia do Estatuto, do adquirido autonómico e da sub- bém, a reserva de Constituição consagrada no artigo 110.º, sidiariedade) fica do lado dos órgãos de soberania. Não é a n.º 2, da Constituição. Região que deverá invocar os princípios que a favorecem, O procedimento de negociação, durante 30 dias (salvo ao emitir o seu parecer: é o órgão de soberania que deverá acordo de ambas as partes em contrário), extravasa, clara- demonstrar que não existe, na solução legislativa proposta, mente, o âmbito do dever de audição constitucionalmente violação desses princípios. previsto no artigo 229.º, n.º 2. É evidente que os órgãos de soberania deverão, natu- Estando o n.º 2 e o n.º 4 do artigo 119.º do EPARAA ralmente, respeitar os princípios que exprimem a auto- em contradição com o sentido do dever de audição es- nomia regional [artigos 6.º, 225.º, 227.º, 228.º e 288.º, tabelecido do artigo 229.º, n.º 2, da Constituição, resta alínea o)]. perguntar se poderão subsistir os restantes números do Mas o artigo 119.º, n.º 2, não se limita a especificar os princípios que os órgãos de soberania devem respeitar artigo 119.º A resposta é, porém, evidente: o n.º 1 delimita ou ponderar: obriga-os a fundamentar a sua proposta de o âmbito material do dever de audição qualificada que âmbito nacional, perante os órgãos regionais, à luz dos segue a tramitação dos n.os 2 e 4, o n.º 3 mais não faz do princípios de protecção da autonomia regional, como se que definir um prazo para a resposta da Região ao parecer eles não fossem uma parte do todo nacional, mas antes um que deveria ser emitido nos termos do n.º 2 e o n.º 5 apenas destinatário externo nele não integrado. se compreende à luz da solução inconstitucional do n.º 4, O regime da audição qualificada não se contém por com o qual literalmente se relaciona. Assim sendo, a in- aqui. Há mais aspectos a considerar. constitucionalidade dos n.os 2 e 4 terá de arrastar consigo No caso de o parecer do órgão de governo próprio da a inconstitucionalidade consequente dos n.os 1, 3 e 5. Região ser desfavorável ou de não-aceitação das alterações Deste modo, impõe-se concluir pela inconstitucionali- propostas pelo órgão de soberania em causa, deve, nos ter- dade, com força obrigatória geral, do artigo 119.º, n.os 1 a mos do n.º 4 do artigo 119.º, constituir-se uma «comissão 5, do EPARAA, por violação dos artigos 229.º, n.º 2, 110.º, bilateral». n.º 2, e 225.º, n.º 3, da Constituição. Essa comissão bilateral deverá ser composta por um número igual de representantes do órgão de soberania e do F) Limitação dos poderes de revisão do Estatuto às órgão de governo próprio e formular, de comum acordo, normas estatutárias sobre as quais incida a iniciativa da uma proposta alternativa, no prazo de 30 dias (salvo acordo Assembleia Legislativa e às matérias correlacionadas (ar- em contrário quanto a este prazo). tigo 140.º, n.º 2): Quer dizer, se a Região não emitir parecer favorável Relembre-se que o preceito estabelece que «os poderes o procedimento deixa de ser da audição conformada no de revisão do Estatuto pela Assembleia da República estão artigo 229.º, n.º 2, da Constituição e transforma-se numa limitados às normas estatutárias sobre as quais incida a negociação. iniciativa da Assembleia Legislativa e às matérias corre- Aqui, a relação constitucional de poderes desfigura- lacionadas». -se: a Região não só será ouvida, como poderá negociar Ora, sobre a matéria dos «Estatutos e leis eleitorais», e, eventualmente, impor a sua vontade, nomeadamente dispõe o artigo 226.º da Constituição: quando o órgão de soberania, que seja no caso competente 1 — Os projectos de estatutos político-administrativos para decidir, possa ter, a seu desfavor, a pressão do tempo e de leis relativas à eleição dos deputados às Assembleias de decisão. Legislativas das regiões autónomas são elaborados por É, aliás, o que caracteristicamente poderá suceder em estas e enviados para discussão e aprovação à Assembleia matérias económicas e financeiras. da República. Diário da República, 1.ª série — N.º 180 — 16 de Setembro de 2009 6611 2 — Se a Assembleia da República rejeitar o projecto rações introduzidas pela Assembleia da República, as ou lhe introduzir alterações, remetê-lo-á à respectiva As- Assembleias legislativas regionais terão sempre ainda a sembleia Legislativa para apreciação e emissão de parecer. faculdade de se pronunciar [nos termos do artigo 226.º, 3 — Elaborado o parecer, a Assembleia da República n.º 2].» procede à discussão e deliberação final. 4 — O regime previsto nos números anteriores é apli- Num sentido parcialmente convergente defende Rui cável às alterações dos estatutos político-administrativos Medeiros (sub artigo 226.º, in Constituição Portuguesa e das leis relativas à eleição dos deputados às Assembleias Anotada, org. Jorge Miranda/Rui Medeiros, vol. III, Coim- Legislativas das regiões autónomas. bra, 2007, p. 289): Verifica-se, assim, que, apesar de caber à Assembleia da República, no âmbito da sua competência política e «Não se pode olvidar, por outro lado, que o princípio legislativa, aprovar os estatutos político-administrativos geral que vigora entre nós é o de que as situações de e as leis relativas à eleição dos deputados às Assembleias iniciativa reservada a certos órgãos respeitam apenas à Legislativas das regiões autónomas, e respectivas altera- iniciativa originária, pois o essencial se encontra nesta, ções [artigo 161.º, alínea b), da Constituição], o certo é a colaboração de vários órgãos e sujeitos de acção par- que o poder de impulso dessa iniciativa legislativa não lamentar no aperfeiçoamento do texto originário pode reside nela, mas nas Assembleias Legislativas das regiões revelar-se muito útil e a própria ideia de racionalidade autónomas. ligada ao debate parlamentar justifica uma tal solução Resulta, todavia, dos n.os 2 e 3 do preceito constitucio- (consultar anotação ao artigo 167.º). Enfim, a própria re- nal que o poder de discussão e aprovação dos estatutos e ferência do n.º 2 do artigo 226.º a propostas de alteração respectivas alterações não se resume somente a um poder tem, nos termos gerais, um sentido abrangente. Efecti- de concordância com os projectos elaborados pelas As- vamente, como está bem evidenciado no artigo 142.º do sembleias Legislativas das regiões autónomas. Regimento da Assembleia da República, as chamadas Questão controvertida é a questão da existência dos propostas de alteração podem ter a natureza, não apenas limites à revisão dos Estatutos por parte da Assembleia de propostas de emenda (propostas que, conservando da República. todo ou parte do texto em discussão, restrinjam, am- Abordando tal temática dizem J. J. Gomes Canotilho pliem ou modifiquem o seu sentido) e de eliminação e Vital Moreira (Constituição da República Portuguesa (propostas que se destinem a suprimir a disposição em Anotada, 3.ª edição, Coimbra, 1993, p. 847): discussão), mas também de propostas de substituição «[…] a solução mais consentânea com o regime (propostas que contenham disposição diversa daquela compartilhado de alteração dos estatutos é a de que a que tenha sido apresentada) e de aditamento (propostas AR não pode fazer alterações em áreas não envolvi- que, conservando o texto primitivo e o seu sentido, con- das nas propostas de alteração da assembleia regional. tenham a adição de matéria nova) (veja-se também, em Contra isto pode argumentar-se que isso constituiria sentido análogo, Rui Medeiros e Jorge Pereira da Silva, uma limitação severa da liberdade legislativa e um con- Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma gelamento inadequado do estatuto. Mas, sendo certo dos Açores Anotado, Lisboa, 1997, pp. 22-27).» que a AR não pode proceder a nenhuma proposta de revisão sem iniciativa regional, não se compreenderia O Autor acrescenta, porém, que esta posição não signi- que aproveitasse uma proposta de revisão de um aspecto fica um poder de revisão ilimitado: menor para proceder a uma revisão geral do estatuto contra a vontade da região; em segundo lugar, a AR «Não significa isto que a Assembleia da República pode sempre condicionar a aprovação de uma revisão possa desfigurar os projectos de revisão dos estatutos à proposta de revisão de outras matérias; finalmente o político-administrativos enviados pelos parlamentos re- estatuto pode sempre ser superado por via de revisão gionais, introduzindo alterações substanciais nos projec- constitucional.» tos apresentados. Não se trata, portanto, de sustentar que ‘a Assembleia da República goza de um poder irrestrito Num plano diametralmente oposto encontra-se a posi- de livre conformação do projecto de estatuto das Regi- ção de Jorge Miranda (Estatutos das Regiões Autónomas, ões Autónomas’ (cf., criticamente, Lucas Pires/Paulo p. 799; Manual de Direito Constitucional, tomo III, 5.ª ed., Castro Rangel, Autonomia e Soberania — os poderes de p. 306, nota 1): conformação da Assembleia da República, p. 417). Pelo «A Assembleia da República pode adoptar soluções contrário, ‘pelo menos nas suas dimensões essenciais, a diversas das preconizadas pelas assembleias legislati- Assembleia da República não pode introduzir alterações vas regionais; não tem apenas de aprovar ou rejeitar as ao projecto de um estatuto manifestamente rejeitadas por propostas estatutárias destas; pode aprovar propostas de uma determinada região autónoma’ [Gomes Canotilho, alteração de iniciativa (superveniente) de Deputados e Os Estatutos, p. 14; cf., em sentido próximo, se bem grupos parlamentares. que a propósito do poder de emenda dos Deputados à E poderá tratar ex novo matérias não consideradas nas proposta de orçamento apresentada pelo Governo, Tiago propostas de estatutos? Designadamente, aditar novos Duarte, A Lei por detrás do Orçamento, Lisboa, 2004 preceitos ou fazer alterações aos estatutos em vigor não (polic.), pp. 644 e segs.]. O que se contesta é que um constantes das propostas vindas das regiões? tal limite deva ser concretizado com base no critério Respondemos afirmativamente, por causa da rigidez puramente formal das matérias objecto dos projectos e da restrição aos poderes do parlamento — órgão com elaborados pelos parlamentos regionais (cf., para maio- primado de competência legislativa — que envolveria res desenvolvimentos, Rui Medeiros/Jorge Pereira da a posição contrária. De resto, perante quaisquer alte- Silva, Estatuto, pp. 20 e segs.).» 6612 Diário da República, 1.ª série — N.º 180 — 16 de Setembro de 2009 Segundo esta posição, portanto, os deputados e grupos 6 — Da norma constante do artigo 140.º, n.º 2, por vio- de deputados à Assembleia da República seriam livres de lação conjugada do disposto nos artigos 110.º, n.º 2, e 226.º, introduzir alterações aos projectos de revisão do estatuto n.os 2 e 4, da Constituição da República Portuguesa. apresentados, desde que não lhes introduzam alterações B — Não declarar a inconstitucionalidade das normas substanciais. constantes dos artigos 34.º, alínea m), e 124.º, n.º 2, do Existem, assim, divergências sobre o limite dos poderes Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma de revisão dos Estatutos e das respectivas alterações por dos Açores, na redacção que lhe foi conferida pela Lei parte da Assembleia da República. n.º 2/2009, de 12 de Janeiro. Ora, o preceito estatutário sobre exame veio conferir Lisboa, 30 de Julho de 2009. — Benjamim Rodri- aos n.os 2 e 4 do artigo 226.º da Constituição o sentido de gues — Ana Maria Guerra Martins — Gil Galvão — José que os poderes de revisão do Estatuto pela Assembleia da Borges Soeiro — Vítor Gomes — Carlos Pamplona de República estão limitados às normas estatutárias sobre as Oliveira (vencido em parte, conforme declaração) — Má- quais incida a iniciativa da Assembleia Legislativa e às rio José de Araújo Torres (vencido quanto à declaração matérias correlacionadas. de inconstitucionalidade da norma do artigo 140, n.º 2, Porém, tanto o âmbito das alterações dos estatutos do EPARAA, pelas razões constantes da declaração político-administrativos das regiões autónomas como de voto junta) — Joaquim de Sousa Ribeiro [vencido, os termos do procedimento em que as mesmas devem quanto à alínea A), n.º 6, da decisão, conforme declara- desenvolver-se são os que se encontram vertidos nos n.os 2 ção anexa] — Maria Lúcia Amaral (vencida em parte, a 4 do artigo 226.º da Lei Fundamental. conforme declaração de voto junta) — João Cura Ma- Ao dispor sobre o alcance e os termos em que o proce- riano (vencido quanto ao número A, n.º 1, da decisão, dimento das alterações estatutárias devem desenrolar-se, o conforma declaração anexa) — Maria João Antunes (ven- preceito em causa acaba por intrometer-se na delimitação cida em parte, nos termos da declaração junta) — Rui ou definição dos poderes constitucionais da intervenção Manuel Moura Ramos — Tem voto de conformidade do da Assembleia da República sobre a matéria (artigo 110.º, Conselheiro Carlos Cadilha que não assina por não estar n.º 2, da Constituição). presente. — Benjamim Rodrigues. Ora, o certo é que não pode uma norma de direito or- dinário estatuir o nível de rigidez de que a mesma norma Declaração de voto se encontra revestida quando esse nível de imperatividade decorra de uma norma de categoria superior, como a norma Votei vencido na parte em que a decisão se pronun- constitucional. cia pela inconstitucionalidade das normas ínsitas no n.º 4 Deste modo, o legislador ordinário está a usurpar po- do artigo 4.º e no n.º 2 do artigo 140.º do Estatuto dos deres de legislador constituinte. Açores aprovado pela Lei n.º 2/2009, de 12 de Janeiro O preceito viola, assim, o princípio da reserva de com- (EPARAA). petência constante das disposições conjugadas dos arti- Quanto à primeira questão, entendo que os estatutos re- gos 110.º, n.º 2, e 226.º, n.os 2 e 4, da Constituição. gionais são os diplomas constitucionalmente vocacionados para conterem a disciplina das matérias do tipo da que está III — Decisão em causa. Na verdade, o regime político-administrativo de cada uma das Regiões que deriva — nos termos do Destarte, atento tudo o exposto, o Tribunal Constitu- artigo 225.º, n.º 1, da CR — das características geográfi- cional decide: cas, económicas, sociais e culturais próprias, deve natu- A — Declarar a inconstitucionalidade, com força obri- ralmente condensar-se no estatuto de cada Região, salvo gatória geral, das seguintes normas do Estatuto Político- quanto às matérias que a Constituição expressamente -Administrativo da Região Autónoma dos Açores, na re- ressalva. Assim, os regimes autonómicos são moldados, dacção que lhe foi conferida pela Lei n.º 2/2009, de 12 em primeiro lugar, pelas regras uniformes decorrentes do de Janeiro: texto constitucional e, depois, pelas normas específicas 1 — Da norma constante do artigo 4.º, n.º 4, primeira de cada estatuto. Aprovados necessariamente por lei da parte, por violação conjugada do disposto nos artigos 164.º, Assembleia da República — artigo 226.º, n.os 3 e 4, da alínea s), e 11.º, n.º 1, da Constituição da República Por- CR — e por maioria qualificada quanto às disposições que tuguesa; enunciam as matérias que integram os poderes legislati- 2 — Das normas constantes do artigo 7.º, n.º 1, alíneas i) vos regionais — artigo 168.º, n.º 6, alínea f), da CR —, os e j), por violação conjugada do disposto nos artigos 6.º, estatutos podem, em princípio, com a já referida ressalva, 7.º, 110.º, n.º 2, 225.º, n.º 3, e 227.º, n.º 1, alínea u), da conter normas sobre todas as matérias da competência Constituição da República Portuguesa; deste órgão de soberania, ainda que exclusiva, desde que 3 — Das normas constantes dos artigos 7.º, n.º 1, alí- concernentes ao regime autonómico da Região a que res- nea o), 47.º, n.º 4, alínea c), 67.º, alínea d), 101.º, n.º 1, peitem. A norma em causa, segundo a qual «a bandeira alínea n), e 130.º, por violação do disposto no artigo 23.º da Região é hasteada nas instalações dependentes dos da Constituição da República Portuguesa; órgãos de soberania na Região e dos órgãos de governo 4 — Da norma constante do artigo 114.º, na parte rela- próprio ou de entidades por eles tuteladas, bem como nas tiva à dissolução da Assembleia Legislativa, por violação autarquias locais dos Açores», trata de matéria que cabe conjugada do disposto nos artigos 133.º, alínea j), e 110.º, na competência da Assembleia da República, não está n.º 2, da Constituição da República Portuguesa; constitucionalmente subtraída ao estatuto, e reporta-se ao 5 — Da norma constante do artigo 119.º, n.os 1 a 5, por regime político-administrativo dos Açores; não é, em meu violação conjugada do disposto nos artigos 110.º, n.º 2, entender, formalmente inconstitucional. 229.º, n.º 2, e 225.º, n.º 3, da Constituição da República No referido artigo 226.º, a Constituição impõe uma Portuguesa; forma especial de aprovação das leis estatutárias, sub- Diário da República, 1.ª série — N.º 180 — 16 de Setembro de 2009 6613 metida à reserva de iniciativa das assembleias legisla- A Comissão debateu o que deve entender-se por uni- tivas regionais; a norma ínsita no n.º 2 do artigo 140.º dade legislativa sujeita a proposta de alteração (se cada do EPARAA, ora em análise, limita-se a reafirmar este artigo, se os respectivos números, se as correspondentes princípio, razão pela qual também não é, em meu entender, alíneas), tendo-se esboçado um entendimento em torno constitucionalmente desconforme. — Carlos Pamplona de que é o artigo a unidade a considerar, sem se ter de Oliveira. desenhado a necessidade de uma tomada de posição a este respeito.» Declaração de voto E é posição que, na doutrina, tem sido defendida, de- Votei vencido quanto à decisão de declaração de incons- signadamente, por J. J. Gomes Canotilho (Direito Cons- titucionalidade da norma constante do artigo 140.º, n.º 2, titucional e Teoria da Constituição, 7.ª ed., Coimbra, do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma 2003, pp. 774-778), J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, dos Açores, aprovado pela Lei n.º 39/80, de 5 de Agosto, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed., na redacção dada pela Lei n.º 2/2009, de 12 de Janeiro (do- Coimbra, 1993, p. 847: «a solução mais consentânea com ravante EPARAA), segundo a qual «Os poderes de revisão o regime comparticipado de alteração dos estatutos é a de do Estatuto pela Assembleia da República estão limitados que a AR não pode fazer alterações em áreas não envolvi- às normas estatutárias sobre as quais incida a iniciativa da das nas propostas de alteração da assembleia regional»); Assembleia Legislativa e às matérias correlacionadas». Francisco Lucas Pires e Paulo Castro Rangel, «Autonomia Interessará começar por esclarecer que, contrariamente e soberania (os poderes de conformação da Assembleia ao aludido na correspondente parte do pedido do reque- da República na aprovação dos projectos de estatutos das rente, a norma em causa tem apenas por objecto as «normas Regiões Autónomas», em Juris et de Jure — Nos vinte estatutárias» em sentido próprio, isto é, as normas que anos da Faculdade de Direito da Universidade Católica sejam formal e materialmente estatutárias. Relativamente a Portuguesa — Porto, Porto, 1998, pp. 411-434: «A As- normas que, apesar de formalmente inseridas no Estatuto, sembleia da República [...] não [pode], portanto, aditar não revestem a natureza de normas estatutárias, continua novos preceitos ou introduzir alterações em preceitos a valer o entendimento, desde sempre acolhido por este cuja modificação não tenha sido proposta pela Assem- Tribunal, da «irrelevância» dessa inserção, mantendo a bleia Legislativa Regional, de acordo, aliás, com o n.º 4 Assembleia da República inteira liberdade para alterar ou do artigo 226.º»; e Carlos Blanco de Morais, A Autonomia revogar tais normas, designadamente através de «lei co- Legislativa Regional, Lisboa, 1993, p. 215: «Entendemos mum», sem dependência de prévia iniciativa da assembleia que a Assembleia da República não poderá inovatoriamente legislativa regional. alterar matérias do estatuto originário, não insertas no Relativamente às normas estatutárias em sentido pró- projecto de revisão.» prio, tem sido discutida, na doutrina e na praxe legislativa, Do exposto resulta que as normas constitucionais per- a existência de limites à capacidade de decisão da Assem- tinentes — n.os 2 e 4 do artigo 226.º — permitem o enten- bleia da República no quadro do procedimento de revisão dimento que veio a ser consagrado na norma estatutária dos estatutos regionais, limites esses que se podem situar ora questionada, ao que acresce que o mesmo se apresenta em dois níveis: quanto ao âmbito ou objecto da interven- como o mais conforme ao espírito que rege o regime cons- ção da Assembleia da República e quanto ao conteúdo titucional de aprovação e revisão dos estatutos regionais, ou sentido dessa intervenção. Isto é: questiona-se quer que consagra um procedimento concertado, que parte do a possibilidade de a Assembleia da República introduzir reconhecimento de que «o direito à elaboração dos estatu- alterações em preceitos não incluídos no projecto de re- tos e o direito de alteração dos estatutos são uma dimensão visão, quer a possibilidade de, cingindo-se a esse objecto, nuclear da autonomia regional» (J. J. Gomes Canotilho, vir a consagrar soluções que materialmente «desfigurem» ob. cit., p. 776). Rege, nesta matéria, um princípio de co- o sentido desse projecto. operação dos órgãos de soberania e dos órgãos regionais, No presente caso, está apenas em causa aquele pri- sendo no quadro deste «espírito constitucional» que se deve meiro nível. A norma questionada visa tão-só a delimitar interpretar tal cooperação, referindo Francisco Lucas Pires o âmbito ou objecto da intervenção possível da Assem- e Paulo Castro Rangel (loc. cit., p. 423): «O modelo da bleia da República, não pretendendo estabelecer quaisquer Constituição da República Portuguesa é, por conseguinte, o constrangimentos quanto ao sentido ou conteúdo dessa modelo de um procedimento concertado — em linguagem intervenção. de direito comunitário não se lhe poderia decerto chamar A opção tomada corresponde à seguida no relatório da ‘procedimento de co-decisão’, mas poder-se-ia nomeá-lo, Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberda- sem forçar, como ‘procedimento de cooperação’. O que des e Garantias sobre as alterações propostas ao decreto se pretende, numa palavra, é que cada órgão actue, pelo de revisão do EPARAA, relatado pelo Deputado Almeida menos, numa medida ‘suportável’, ‘aceitável’, ‘sustentá- Santos (Diário da Assembleia da República, 1.ª série, vel’ para o outro.» n.º 31, de 16 de Janeiro de 1987, pp. 1280 e segs.), onde Ora, afigura-se que a solução consagrada na norma ora se consignou: questionada, para além de ser compatível com a formulação constitucional, surge como sendo a que melhor se adequa «Tem sido aceite sem oposição a interpretação do ao apontado «princípio da cooperação» em matéria estatu- artigo 228.º da Constituição, segundo a qual a reserva de tária regional. Representaria, na verdade, um desrespeito iniciativa das assembleias regionais quanto aos estatutos desse princípio se, por exemplo, perante um projecto de da respectiva região se estende às alterações dos mes- revisão estatutária que se limitasse, a propor alterações ao mos estatutos, não podendo a Assembleia da República artigo relativo aos símbolos regionais, a Assembleia da alterar, por seu turno, dispositivos não abrangidos por República aproveitasse o ensejo e introduzisse profundas aquela iniciativa. alterações noutros capítulos estatutários, de todo estranhos 6614 Diário da República, 1.ª série — N.º 180 — 16 de Setembro de 2009 ao objecto do projecto de revisão, como, por exemplo, matéria de criação e de revisão dos Estatutos. Esse modelo procedendo a uma redução drástica da enumeração das é o de uma competência partilhada, em que aos primeiros matérias de interesse regional. Em tal hipótese, não seria cabe a iniciativa e ao segundo o poder decisório sobre a lícito sustentar que fora respeitado, em termos materiais, a solução definitiva. Ora, se este poder estivesse legitimado regra constitucional que atribui às assembleias legislativas a incidir sobre as áreas não cobertas pelo projecto de al- regionais o exclusivo do poder de iniciativa da revisão teração, as normas que resultassem do seu exercício não estatutária. teriam na sua base uma iniciativa prévia da Assembleia Nem se diga que, dessa forma, se exaspera a chamada Legislativa Regional sobre os pontos que elas regulam, o «rigidez estatutária». Esta «rigidez» resultou directa e ex- que contraria o balanceamento de poderes constitucional- clusivamente de uma opção do legislador constitucional, ao mente traçado. atribuir em exclusivo às assembleias legislativas regionais É claro que este regime de condicionamento recíproco o poder de iniciativa em matéria de aprovação e revisão dos poderes de normação estatutária, com incidência, cada dos estatutos. Tal «rigidez» atingirá o seu grau máximo um deles, em distintas fases do iter legislativo, dota os esta- perante persistentes atitudes de completa inércia de ini- tutos regionais de uma acentuado grau de rigidez, trazendo ciativa regional. Nesta perspectiva, a solução consagrada consigo um risco forte de bloqueamento dos processos de na norma agora em causa até pode contribuir, em termos revisão, por mais aconselháveis que eles se possam afi- práticos, para a atenuação dessa rigidez, uma vez que não gurar. Mas, contrariamente ao afirmado no acórdão, essa é de afastar que a inibição, por parte das assembleias legis- rigidez não é «superior à prevista na Lei Fundamental», lativas regionais, de apresentação de projectos de revisão correspondendo antes ao inevitável efeito reflexo do que seja condicionada pelo temor de, a entender-se consagrado por esta foi intencionado. Em matéria tão delicada, de um poder ilimitado da Assembleia da República de alterar definição da «competência das competências», foi esse o qualquer parte do estatuto, correr o risco de, face a um meio encontrado de achar um ponto de equilíbrio entre os projecto de revisão bem delimitado, serem introduzidas, poderes regionais e o da República. Uma outra opção, de sem iniciativa da Região, alterações profundas e tidas por total desvinculação da Assembleia da República do objecto regressivas da autonomia regional. do projecto regional de revisão, importa a intervenção do Refira-se, por último, que a norma questionada não re- legislador constituinte. presenta qualquer «usurpação do poder constituinte». A re- De resto, pode duvidar-se de que a interpretação que fez gulação do procedimento legislativo de aprovação e revisão vencimento contribua para contrariar aquele bloqueamento. dos estatutos regionais não consta de forma esgotante do Pois não é ousado supor que o receio de um aproveita- texto constitucional, nenhum obstáculo havendo a que seja mento, em sentido indesejado, de uma iniciativa de revisão igualmente desenvolvida nos estatutos regionais (desde desincentive a Assembleia Regional de desencadear um que, obviamente, em termos compatíveis com as regras procedimento de alteração. E, sem iniciativa deste órgão, constitucionalmente consagradas, mas então a eventual não há revisão. desconformidade acarretaria inconstitucionalidade mate- Pelo exposto, ter-me-ia pronunciado pela constitucio- rial, que não «usurpação» pelos estatutos da competência nalidade do artigo 140.º, n.º 2, dos Estatutos da Região do legislador constitucional). Aliás, no recente Acórdão Autónoma dos Açores, na versão que lhe foi dada pela Lei n.º 402/2008, em processo de fiscalização preventiva do n.º 2/2009, de 12 de Janeiro — norma formulada, aliás, em Decreto n.º 217/X, relativo à 3.ª revisão do EPARAA, este termos abertos, com margem de flexibilidade aplicativa, Tribunal considerou admissível a inserção no Estatuto de na medida em que reconhece o poder da Assembleia da regras relativas ao procedimento legislativo de revisão República em adicionar novos preceitos em «matérias estatutária, não se tendo pronunciado pela inconstitucio- correlacionadas» com as versadas no projecto regional. nalidade da regra do n.º 3 do artigo 47.º desse Decreto, que Pode dizer-se, num outro plano, que, por fundada que exigia maioria qualificada para a aprovação dos projectos seja esta interpretação do disposto na Constituição, não de estatuto. — Mário José de Araújo Torres. cabe aos Estatutos afirmá-la. Mas o Tribunal sempre tem entendido que preceitos infraconstitucionais repetitivos do Declaração de voto que a Constituição consagra não estão, por isso, feridos de Dissenti da decisão, quanto ao número A, n.º 6, por inconstitucionalidade. — Joaquim de Sousa Ribeiro. considerar que o poder da Assembleia da República de Declaração de voto introduzir alterações nos projectos de revisão dos estatutos elaborados pelas Assembleias Legislativas regionais (ar- 1 — Votei vencida quanto ao n.º 3 da decisão (decla- tigo 226.º, n.os 2 e 4, da CRP) se cinge às matérias sobre que ração de inconstitucionalidade das normas constantes tenha incidido a iniciativa destes órgãos. Às Assembleias dos artigos 7.º, n.º 1, alínea o), 47.º, n.º 4, alínea c), 67.º, Legislativas das regiões autónomas não cabe apenas um alínea d), 101.º, n.º 1, alínea n), e 130.º dos Estatutos: genérico poder de impulso que, uma vez exercido, ponha provedores sectoriais regionais) e quanto ao seu n.º 6 (de- nas mãos da Assembleia da República o poder de decidir claração de inconstitucionalidade da norma constante do sobre quaisquer matérias estatutárias, comportando o poder artigo 140.º, n.º 2: procedimento de alteração dos estatu- de introduzir matéria nova, não contemplada no projecto tos), pelas razões seguintes. recebido. O poder de iniciativa daqueles órgãos regionais 2 — O Tribunal entendeu que eram inconstitucionais as não se exerce no vácuo, tem como referente objectivo cada normas estatuárias que previam a possibilidade de criação, uma das normas projectadas, a elas e só a elas abrange, por decreto legislativo regional, de provedores sectoriais pelo que é de lhe atribuir valência delimitativa do âmbito apenas para a região. Fê-lo com um único fundamento: material da decisão da Assembleia da República. violação do artigo 23.º da Constituição. Quer isto dizer Só esta interpretação está de acordo com o modelo que entendeu como determinante para o juízo de incons- constitucional de concertação e de confluência de vontades titucionalidade não a dimensão regional da questão (não o entre os órgãos legiferantes regionais e o nacional, em facto de a previsão ser constante de norma estatutária) mas Diário da República, 1.ª série — N.º 180 — 16 de Setembro de 2009 6615 a sua dimensão institucional-nacional, ou seja, o facto de cessária inclusão de uma coisa na outra. Como creio que a o artigo 23.º da Constituição consagrar um provedor único, interpretação da Constituição se não faz pela leitura isolada para todo o território nacional, e plurifuncional, ou com dos seus preceitos — visto que nenhuma constituição se competências para a defesa não jurisdicional dos direitos confunde com um “simples corpo articulado de preceitos das pessoas sem acepção de matérias. Concordo inteira- escritos” — penso que a demonstração, a poder ser feita, mente com o juízo do Tribunal nesta parte. Não sendo a requereria argumentos sistémicos fortes, que não vejam figura dos chamados «provedores sectoriais» constitucio- onde possam ser encontrados: nem na «unidade de sentido nalmente proibida, nenhuma razão haveria para entender dos direitos fundamentais», razão maior para a existência, que os estatutos não poderiam prever a sua criação só para a constitucionalmente tutelada, do Provedor de Justiça, nem região, através de decreto legislativo regional. O nó górdio no tipo de competências, não decisórias, que lhe são atri- do problema reside assim (tal como o entendeu o Tribunal) buídas, encontro tais argumentos. Não se discute que a na questão de saber se é inconstitucional a criação por acto criação de provedores sectoriais poderá corresponder a uma legislativo, qualquer que ele seja, de um «provedor”» que má política legislativa: como é evidente, as magistraturas seja «sectorial». O Tribunal entendeu que o era; foi desse de influência serão tanto menos influentes quanto mais julgamento que dissenti. plurais forem. Também se não discute que, no limite, a má É certo que o artigo 23.º da Constituição consagra, como política legislativa possa redundar na emissão de normas órgão constitucional, um provedor de justiça que é simul- inconstitucionais lesivas — i. a. — de um dever de boa taneamente único e plurifuncional: as suas competências administração. Contudo, o que creio é que este último ju- de defesa não jurisdicional dos direitos das pessoas valem ízo, a fazer-se, só poderá fundar-se no exame da instituição para todo o território nacional, sendo os actos e omissões em concreto, de cada «Provedor Sectorial». A condenação da administração regional, local ou estadual o «terreno em bloco da existência da figura, com fundamento em privilegiado» da sua expressão, sem acepção de matérias inconstitucionalidade, é que me parece infundada. ou sem consideração dos bens substanciais tutelados pelo 3 — Dissenti também do juízo que foi formulado a pro- direitos a defender. Por isso (Gomes Canotilho/Vital Mo- pósito da norma estatuária referente ao procedimento a reira, Constituição da República Portuguesa Anotada, seguir quanto à alteração do próprio estatuto (artigo 140.º, 3.ª ed. revista, p. 172), é o Provedor de Justiça, nos termos n.º 2). A questão que aqui se coloca é a de saber se há do artigo 23.º, um provedor plurifuncional: provedor mé- algum espaço para a conformação do iter procedimental dico, provedor militar, provedor do ensino ou provedor a seguir sempre que estiver em causa a alteração do Esta- do ambiente. tuto Político-Administrativo da região. Entre o poder de Sendo tudo isto certo, creio no entanto que fica por impulso que, nos termos constitucionais, pertence em ex- demonstrar que seja inconstitucional a criação — desde clusivo à Assembleia Legislativa da região, e o poder de de- logo pelo legislador ordinário, qualquer que ele seja — de liberação que, nos mesmos termos, pertence à Assembleia provedores sectoriais. da República, existe espaço para uma ulterior regulação Não o é, seguramente, por força do princípio formal- do procedimento, nomeadamente quanto à competência -competencial de reserva de constituição. O Provedor de para o agendamento das matérias objecto da alteração? Justiça a que se refere o artigo 23.º da CRP foi primeiro Em bom rigor, a pergunta subdivide-se em três questões instituído por lei ordinária, e só depois (logo com a primeira distintas: primeira, a questão de saber se a Constituição versão da CRP) recebido pela Constituição ou constitu- responde, ela própria, ao problema; segunda, a questão cionalizado. Tanto basta para demonstrar que não estamos de saber se pode o mesmo ser respondido pelas normas aqui perante «matérias» que sejam, pela sua própria natu- estatutárias; terceira, a questão de saber se o modo como reza ou por expressa imposição constitucional, reservadas a norma contida no n.º 2 do artigo 140.º, agora em juízo, a à esfera de normação própria do poder constituinte, com ele respondeu, ultrapassa, ou não, os limites constitucionais exclusão de qualquer intervenção conformadora por parte que lhe são aplicáveis. do legislador ordinário. O facto de a Constituição Portu- O Tribunal resolveu todas estas questões entendendo guesa, ao contrário de muitas outras, ter escolhido atribuir o seguinte: à instituição do Provedor valor e dignidade constitucional, i) A Constituição responde, ela própria, a este problema; terá seguramente consequências quanto à vinculação do ii) De qualquer modo, nunca os Estatutos poderiam poder legislativo; contudo, tais consequências inserir-se-ão versar sobre a matéria (qualquer que fosse a solução neles no âmbito do princípio substancial do primado da Consti- contida) porque é ela reservada à decisão constituinte. tuição, e não no âmbito do princípio formal-competencial da reserva de poder constituinte. Assim, o essencial da Não creio que a Constituição tenha dado resposta ao argumentação deve encontrar-se no ponto que segue. problema. O que aparece recortado no texto constitucio- Desta opção da CRP, de conferir valor e dignidade cons- nal, com clareza, é que pertence só às regiões o poder titucional à instituição «Provedor de Justiça», decorrem de iniciar o procedimento tendente à alteração dos es- vínculos seguros para o legislador ordinário. Desde logo, tatutos; e que pertence só à Assembleia da República a e negativamente, é-lhe vedada a eliminação da institui- competência para sobre elas deliberar. Entre o poder de ção; depois, e positivamente, é-lhe imposto um dever de impulso e o poder de deliberação existe, pois, um espaço conformação [da mesma instituição] em harmonia com os para a conformação ulterior do procedimento tendente à fins e funções que constitucionalmente lhe são atribuídos. aprovação, pelo Parlamento, das alterações estatutárias. É Ao julgar como julgou, o Tribunal partiu do princípio para mim natural que esse espaço venha a ser preenchido segundo o qual a proibição da existência de provedores pelas próprias normas estatutárias. Sendo os Estatutos sectoriais se incluiria no âmbito deste dever do legisla- Político-Administrativos das regiões precisamente aquilo dor de conformar a instituição «Provedor de Justiça» em que são — a norma básica da região, que, no quadro dos harmonia com as funções que lhe são constitucionalmente limites constitucionais, concretiza e organiza as regras conferidas. A meu ver, porém, ficou por demonstrar a ne- fundamentais da autonomia — parece-me que pertencerá 6616 Diário da República, 1.ª série — N.º 180 — 16 de Setembro de 2009 naturalmente ao seu âmbito a concretização e a organiza- Se é certo que a imposição do hasteamento da bandeira ção das regras de procedimento relativas à alteração das regional nas instalações dependentes dos órgãos de so- suas próprias normas. berania situadas na região interfere com a apresentação Se — diversamente do que foi o juízo maioritário do e gestão destas, encontrando-se essas instalações em ter- Tribunal — se partir do princípio segundo o qual a Cons- ritório da região, os Estatutos Político-Administrativos tituição, não respondendo ela própria ao problema, deixa são o diploma legislativo adequado para contemplar tal algum espaço para a conformação ulterior do iter pro- matéria, na lógica de uma autonomia cooperativa (v., cedimental, nem outra conclusão se afigura possível: as neste sentido, Rui Medeiros, Tiago Freitas e Rui Lanceiro, normas estatutárias poderão ser o lugar adequado para o ob. cit., p. 181). preenchimento deste espaço. A circunstância de nessas instalações ser também haste- No caso, determinava o n.º 2 do artigo 140.º do EPA- ada a bandeira nacional, tal como é hasteada nas instalações RAA que pertencesse à Região não apenas o poder de onde funcionam serviços da administração das regiões impulso do procedimento legislativo nacional tendente autónomas, nos termos impostos pelo artigo 4.º, n.º 1, do à aprovação das alterações das normas estatutárias, mas Decreto-Lei n.º 150/87, de 30 de Março, não é impeditivo também o poder de agendamento das matérias objecto que seja o Estatuto a determinar que nessas instalações seja de alteração. Não me parece que esta conformação ulte- também hasteada a bandeira regional. rior do procedimento legislativo ultrapassasse quaisquer limites constitucionais. Pois que entendi que, não respon- Na verdade, se o regime dos símbolos nacionais deve ser dendo a Constituição ao problema, deixava ela própria definido por lei da Assembleia da República [artigo 164.º, algum espaço para a solução ulterior dele, seguramente alínea s), da CRP], nessa reserva de regime não se inclui a que não considero — como considerou o Tribunal — que admissão da utilização da bandeira regional, nos mesmos tenham sido atingidos os limites decorrentes do n.º 2 do edifícios onde é hasteada a bandeira nacional. artigo 110.º e dos n.os 2 e 4 do artigo 226.º; mas também Ao incluir-se essa matéria no regime dos símbolos na- não vejo que outros limites constitucionais possam ter cionais, com o argumento de que lhe compete escolher a sido lesados. «companhia» para a bandeira nacional, já não se estaria No modo de feitura dos estatutos político-legislativos a regular a utilização dos símbolos nacionais, mas sim a (e no modo de feitura das suas alterações) exprime-se o utilização da bandeira regional. princípio da cooperação entre órgãos de soberania e órgãos Se deve ser o regime dos símbolos nacionais a definir da região (artigo 229.º). É esse princípio que explica que, os termos como deve ser compatibilizada a utilização nas neste procedimento legislativo atípico, a iniciativa legis- mesmas instalações da bandeira nacional com outras ban- lativa esteja reservada a um ente exterior ao Parlamento (o deiras, nomeadamente as regionais, como faz o artigo 8.º único caso paralelo em que tal acontece é o da elaboração do Decreto-Lei n.º 150/87, de 30 de Março, não pode ser da lei do orçamento). Não me parece que seja consentânea subtraído aos Estatutos o poder de admitir o hasteamento com a razão de ser desta reserva a sua redução a um esquá- da bandeira regional nas instalações situadas na região, lido impulso procedimental, sem quaisquer consequências mesmo naquelas onde deva ser hasteada a bandeira na- na fase ulterior do procedimento; e parece-me, pelo con- cional. trário, que se inscreve ainda no seu âmago a possibilidade É o regime dos símbolos regionais que está em causa, de agendamento, por parte do titular do poder de iniciativa o qual está incluído na reserva estatutária, pelo que o ar- legislativa, das matérias objecto de alteração. Não vejo tigo 4.º, n.º 4, do Estatuto Político-Administrativo da Re- em que tal possa afectar as competências deliberativas da gião Autónoma dos Açores, no meu entendimento, não é Assembleia da República, atento precisamente o disposto inconstitucional. — João Cura Mariano. nos n.os 2 e 4 do artigo 226.º (poder de rejeição e poder de alteração por parte da AR). — Maria Lúcia Amaral. Declaração de voto Declaração de voto Votei no sentido da não inconstitucionalidade das nor- mas constantes do artigo 4.º, n.º 4, primeira parte, e 140.º, Votei vencido a declaração de inconstitucionalidade do n.º 2, do Estatuto Político-Administrativo da Região Au- artigo 4.º, n.º 4, do Estatuto Político-Administrativo da tónoma dos Açores. Região Autónoma dos Açores, que prevê a utilização da 1 — Não acompanho a fundamentação do presente acór- bandeira regional nas instalações dependentes dos órgãos de soberania que estejam situadas naquela Região, por dão por entender que a norma constante do artigo 4.º, entender que essa previsão se encontra abrangida pela n.º 4, primeira parte, se limita a regular a utilização de um reserva estatutária. símbolo regional nas instalações dependentes dos órgãos Assumindo os Estatutos a forma de lei estruturante da de soberania na Região. organização e funcionamento das colectividades regio- Ainda que a regra de utilização da bandeira regional em nais, num papel complementar em relação à Constituição, questão contenda com regras de utilização da Bandeira devem incluir a definição e protecção dos símbolos da re- Nacional, sendo matéria da exclusiva competência da As- gião (v., neste sentido, Gomes Canotilho e Vital Moreira, sembleia da República o regime dos símbolos nacionais em Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. [artigo 164.º, alínea s), da Constituição], tal regra consta I, p. 291, ed. de 2007, Coimbra Editora, e Rui Medeiros, de lei deste órgão de soberania (Lei n.º 2/2009, de 12 de Tiago Freitas e Rui Lanceiro, em «Enquadramento da Janeiro, que aprova a terceira revisão do Estatuto Político- reforma do Estatuto Político-Administrativo da Região -Administrativo da Região Autónoma dos Açores). Autónoma dos Açores, pp. 179-180, ed. pol. de Dezem- 2 — Relativamente ao artigo 140.º, n.º 2, votei vencida bro de 2006), aí estando definidas as regras essenciais pelas razões constantes da declaração de voto do conse- da sua utilização. lheiro Mário Torres. — Maria João Antunes. 6618 Diário da República, 1.ª série — N.º 180 — 16 de Setembro de 2009 I SÉRIE Preço deste número (IVA incluído 5 %) € 13,20 Diário da República Electrónico: Endereço Internet: http://dre.pt Depósito legal n.º 8814/85 ISSN 0870-9963 Correio electrónico: dre@incm.pt • Tel.: 21 781 0870 • Fax: 21 394 5750 Toda a correspondência sobre assinaturas deverá ser dirigida para a Imprensa Nacional-Casa da Moeda, S. A. Departamento Comercial, Sector de Publicações Oficiais, Rua de D. Francisco Manuel de Melo, 5, 1099-002 Lisboa