Decreto do Presidente da República n.º 48/2014

Decreto do Presidente da República n.º 48/2014 Artigo 2.º de 26 de junho Universalidade jurídica indivisível O Presidente da República decreta, nos termos do artigo 135º, alínea b) da Constituição, o seguinte: 1 — Para efeitos da presente lei, constituem uma univer- É ratificado o recesso, por parte da República Portu- salidade jurídica indivisível, adiante designada por «uni- guesa, aos estatutos da Comissão Internacional do Estado versalidade», as situações jurídicas patrimoniais ativas Civil (CIEC), constituídos pelo Protocolo assinado em e passivas, materiais e imateriais de que as assembleias Berna em 25 de setembro de 1950, pelo Regulamento distritais são titulares e os vínculos jurídico-laborais em Financeiro aprovado em Paris em 27 de setembro de 1951, que as mesmas são a entidade empregadora. pelo Protocolo Adicional concluído no Luxemburgo em 2 — Caso a assembleia distrital disponha de serviços 25 de setembro de 1952, pelo Acordo por troca de cartas abertos ao público, nos termos do número seguinte, estes de 31 de outubro de 1955 entre a CIEC e o Conselho integram a respetiva universalidade. da Europa, pelo Regulamento adotado em Montreux em 3 — Entende-se por «serviço aberto ao público» os ser- 5 de setembro de 1963 e pelo Acordo por troca de cartas viços de bibliotecas, centros de documentação, arquivos, de 28 de outubro de 1969, entre a CIEC e a Conferência museus, núcleos de investigação, instituições de ensino e da Haia de Direito Internacional Privado, aprovado pela outros em funcionamento, que sejam titulados ou prestados Resolução da Assembleia da República n.º 55/2014, em pelas assembleias distritais. 30 de maio de 2014. 4 — Os serviços administrativos e financeiros das as- sembleias distritais não são considerados serviços abertos Assinado em 17 de junho de 2014. ao público para efeitos da presente lei. Publique-se. O Presidente da República, ANÍBAL CAVACO SILVA. Artigo 3.º Entidade recetora Referendado em 20 de junho de 2014. O Primeiro-Ministro, Pedro Passos Coelho. 1 — No prazo de 120 dias após a entrada em vigor da presente lei, as assembleias distritais podem deliberar e comunicar ao membro do Governo responsável pela área da Decreto do Presidente da República n.º 49/2014 administração local a afetação da respetiva universalidade de 26 de junho a uma das seguintes entidades recetoras: O Presidente da República decreta, nos termos a) Uma entidade intermunicipal cujo âmbito territorial do artigo 135º, alínea b) da Constituição, o seguinte: coincida total ou parcialmente com a área do distrito; É ratificado o Acordo Quadro entre a República Portu- b) Qualquer município do distrito; guesa e o Governo da República da Turquia sobre Coope- c) Uma associação de municípios de fins específicos ração Militar, assinado em Lisboa, em 6 de maio de 2013, composta por municípios do distrito. aprovado pela Resolução da Assembleia da República n.º 56/2014, em 4 de abril de 2014. 2 — A assembleia distrital pode, excecional e funda- Assinado em 17 de junho de 2014. mentadamente, deliberar que certos bens ou ativos espe- cíficos sejam transferidos para outra entidade recetora, Publique-se. de entre as referidas no número anterior, diferente da que O Presidente da República, ANÍBAL CAVACO SILVA. recebe a universalidade. 3 — A deliberação da assembleia distrital referida no Referendado em 20 de junho de 2014. número anterior apenas é válida e eficaz se for afeta a O Primeiro-Ministro, Pedro Passos Coelho. totalidade do conteúdo da respetiva universalidade e as entidades recetoras aceitarem expressamente. 4 — A afetação da universalidade a uma associação de municípios de fins específicos composta por municípios ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA do distrito só é aplicável quando as assembleias distritais disponham de serviços abertos ao público. Lei n.º 36/2014 5 — A validade e eficácia da transferência decidida pela assembleia distrital nos termos do n.º 1 depende da comu- de 26 de junho nicação da deliberação ao membro do Governo responsável Regime jurídico das assembleias distritais pela área da administração local, conjuntamente com: A Assembleia da República decreta, nos termos da a) A identificação do conteúdo da universalidade, dis- alínea c) do artigo 161.º da Constituição, o seguinte: criminando o património imobiliário, os trabalhadores e a natureza dos respetivos vínculos laborais, o património Artigo 1.º mobiliário e, quando aplicável, os serviços abertos ao público; Objeto b) A ata da aceitação da universalidade por parte do A presente lei aprova o novo regime jurídico das as- conselho intermunicipal, do conselho metropolitano, da sembleias distritais, constante do anexo à mesma, da qual assembleia municipal ou do correspondente órgão da as- 3398 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 sociação de municípios de fins específicos da respetiva 2 — Os trabalhadores que exerçam funções na assem- entidade recetora. bleia distrital em regime de comissão de serviço cessam a mesma na data de transferência da universalidade para 6 — Para efeitos da presente lei, as decisões das entida- a entidade recetora. des recetoras no sentido de uma aceitação parcial ou que 3 — No caso de a transferência da universalidade ocor- sujeitem a transferência da universalidade, ou de qualquer rer para o Estado, o processo de reorganização é qualifi- dos seus elementos constitutivos, a condição ou termo são cado como de extinção, para efeitos de aplicação da Lei equiparadas à rejeição da respetiva universalidade. n.º 80/2013, de 28 de novembro. 4 — O pessoal transitado para as entidades recetoras Artigo 4.º por força da presente lei não é considerado para os efeitos Transferência da universalidade previstos nos artigos 62.º e 63.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro. 1 — Decorridos os prazos previstos no artigo anterior e no artigo seguinte, o membro do Governo responsável pela Artigo 7.º área da administração local publicita, por despacho publi- cado no Diário da República, a lista das entidades recetoras Título para a transferência da titularidade para as quais foram transferidas as universalidades. A presente lei constitui título bastante para a transferên- 2 — A entidade recetora é responsável pela regula- rização, designadamente perante as conservatórias, das cia da titularidade de todas as posições jurídicas perten- posições jurídicas integrantes da universalidade, devendo centes às assembleias distritais, designadamente: os responsáveis e trabalhadores da assembleia distrital a) O direito de propriedade dos imóveis e móveis das prestar-lhe toda a colaboração para o efeito. assembleias distritais para as entidades recetoras e respeti- vos atos de registo a que haja lugar e demais efeitos legais; Artigo 5.º b) A posição de arrendatários das assembleias distritais, Determinação subsidiária da entidade recetora sem possibilidade de oposição por parte do senhorio desde que o imóvel em questão mantenha a sua função à data da 1 — Decorrido o prazo previsto no n.º 1 do artigo 3.º entrada em vigor da presente lei; sem que a assembleia distrital tenha comunicado ao mem- c) Outros direitos reais em que as assembleias distritais bro do Governo responsável pela área da administração sejam parte da relação jurídica; local a deliberação ou sendo a mesma incompleta, a uni- versalidade é transferida subsidiariamente para uma das d) Direitos de propriedade intelectual e outros direitos entidades recetoras pela seguinte ordem: imateriais, incluindo alvarás e licenças. a) A entidade intermunicipal em que se localiza a capital Artigo 8.º do respetivo distrito; Restrição do âmbito de aplicação b) O município da capital do respetivo distrito; c) O Estado. 1 — A presente lei não é aplicável ao património imobi- liário das assembleias distritais que, nos termos do Decreto- 2 — Para efeitos do número anterior, o membro do -Lei n.º 5/91, de 8 de janeiro, e do despacho conjunto dos Governo responsável pela área da administração local Ministros da Administração Interna e do Planeamento e notifica o presidente do conselho da respetiva entidade da Administração do Território publicado no Diário da intermunicipal para que esta se pronuncie no prazo de República, 2.ª série, n.º 38, de 14 de fevereiro de 1992, 60 dias sobre a transferência da universalidade. foi transferido para os governos civis e é propriedade do 3 — Se, no prazo previsto no número anterior, a enti- Estado. dade intermunicipal comunicar ao membro do Governo 2 — O património imobiliário referido no número ante- responsável pela área da administração local a rejeição da rior é identificado por despacho dos membros do Governo universalidade, este notifica o presidente da assembleia responsáveis pelas áreas das finanças e da administração municipal do município da capital do distrito para que a mesma se pronuncie sobre a transferência da universali- local, a publicar no prazo de 15 dias após a entrada em dade, no prazo de 60 dias. vigor da presente lei, e constitui título bastante para efeitos 4 — O decurso dos prazos de pronúncia referidos nos de registo. n.os 2 e 3 sem que a rejeição da universalidade tenha sido comunicada pela entidade recetora determina a transferên- Artigo 9.º cia da universalidade a favor da mesma. Disposição transitória 5 — No caso de rejeição sucessiva expressa pelas en- tidades recetoras nos termos dos n.os 2 e 3, a transferência Os municípios que se encontram em incumprimento do da universalidade concretiza-se a favor do Estado. dever de contribuir para os encargos das assembleias dis- tritais, incluindo os referentes a trabalhadores, previsto no Artigo 6.º artigo 14.º do Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de janeiro, devem regularizar os respetivos pagamentos em atraso. Transição do pessoal 1 — Os trabalhadores das assembleias distritais com Artigo 10.º contrato de trabalho em funções públicas por tempo in- Norma revogatória determinado transitam para a entidade recetora que aceite a universalidade. É revogado o Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de janeiro. Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3399 Artigo 11.º Artigo 6.º Entrada em vigor Mesa da assembleia distrital A presente lei entra em vigor no primeiro dia do mês 1 — Os trabalhos das reuniões da assembleia distrital seguinte à data da sua publicação. são dirigidos pela respetiva mesa. 2 — Na primeira reunião após a realização das eleições Aprovada em 2 de maio de 2014. autárquicas os membros da assembleia distrital elegem A Presidente da Assembleia da República, Maria da uma mesa permanente composta por um presidente, um Assunção A. Esteves. primeiro-secretário e um segundo-secretário, de entre os Promulgada em 17 de junho de 2014. seus membros, por escrutínio secreto. 3 — A mesa é eleita pelo período do mandato autár- Publique-se. quico, podendo os seus membros ser destituídos pela as- sembleia, em qualquer altura, por deliberação da maioria O Presidente da República, ANÍBAL CAVACO SILVA. absoluta dos membros em efetividade de funções. Referendada em 19 de junho de 2014. 4 — O presidente é substituído, nas suas faltas e im- pedimentos, pelo primeiro-secretário e este pelo segundo- O Primeiro-Ministro, Pedro Passos Coelho. -secretário. ANEXO 5 — Na falta de eleição da mesa ou na ausência de todos os seus membros a assembleia elege, por voto secreto, uma (a que se refere o artigo 1.º) mesa ad hoc para presidir à sessão. Artigo 1.º Artigo. 7.º Assembleias distritais Competências do presidente da mesa Em cada distrito há uma assembleia distrital com fun- 1 — Compete ao presidente da mesa da assembleia ções deliberativas. distrital: Artigo 2.º a) Dirigir os trabalhos das sessões; b) Acompanhar e fiscalizar o cumprimento das delibe- Composição rações da assembleia distrital; Compõem a assembleia distrital: c) Exercer os demais poderes conferidos por lei, pelo regimento ou por deliberação da assembleia distrital. a) Os presidentes das câmaras municipais do distrito, ou os vereadores que os substituam; 2 — O presidente da mesa da assembleia distrital pode b) Dois membros de cada assembleia municipal do delegar as suas competências nos secretários. distrito, devendo um deles ser o respetivo presidente ou o 3 — Das decisões do presidente ou dos secretários da seu substituto e o outro eleito de entre os presidentes das mesa cabe recurso para o plenário da assembleia distrital. juntas de freguesia. 4 — A convocação das reuniões da assembleia distrital Artigo 3.º compete ao presidente da mesa permanente ou, até à eleição deste, ao presidente da assembleia municipal do município Reuniões com o maior número de habitantes. A assembleia distrital reúne quando pelo menos um terço dos seus membros o solicite ao presidente da mesa Artigo 8.º da assembleia distrital ou, até à eleição do mesmo, ao Funcionamento presidente da assembleia municipal do município com maior número de habitantes. O apoio ao funcionamento e às reuniões da assembleia distrital é assegurado pelos municípios que a integram de Artigo 4.º acordo com os critérios fixados no regimento da mesma. Gratuitidade do exercício de funções Artigo 9.º O exercício das funções de membro da assembleia distri- Proibições tal não é remunerado, nem confere o direito à obtenção de qualquer contrapartida pecuniária ou em espécie, devendo As assembleias distritais não podem: os respetivos municípios assegurar as condições necessá- a) Angariar receitas; rias para a participação nas reuniões do órgão. b) Assumir despesas; c) Contrair empréstimos; Artigo 5.º d) Contratar nem manter trabalhadores. Competências Artigo 10.º Compete à assembleia distrital: Disposição final a) Discutir e deliberar, por iniciativa própria ou a solici- tação de outras entidades públicas, sobre questões relacio- Em tudo quanto não se preveja na presente lei, aplicam- nadas com o interesse comum das populações do distrito -se ao funcionamento das assembleias distritais, com as ou o desenvolvimento económico e social deste; devidas adaptações, as regras que, neste domínio, vigoram b) Elaborar e aprovar o seu regimento. para os órgãos municipais. 3400 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 Artigo 11.º este efeito, ou a outras entidades que hajam celebrado um Extinção automática protocolo com o Instituto dos Registos e do Notariado, I. P., para a receção dos pedidos de emissão, substituição e can- As assembleias distritais extinguem-se automaticamente celamento do cartão de cidadão, e aí, após confirmação de com a instituição em concreto das regiões administrativas identidade por conferência com o documento de identifica- ou em caso de revisão constitucional por força da qual seja ção civil ou passaporte de que for titular, obter a associação revogada a imperatividade da respetiva existência. acima prevista e escolher a sua palavra-chave permanente. Lei n.º 37/2014 7 — Todo o cidadão, nacional ou estrangeiro, que pre- tenda obter uma CMD e não esteja presente em território de 26 de junho nacional pode apresentar-se junto dos serviços consulares portugueses para os efeitos previstos na alínea b) do nú- Estabelece um sistema alternativo e voluntário de autenticação mero anterior, nos termos de protocolo a celebrar com a dos cidadãos nos portais e sítios na Internet AMA, I. P. da Administração Pública denominado Chave Móvel Digital 8 — A AMA, I. P., é a entidade responsável pela gestão A Assembleia da República decreta, nos termos da e segurança da infraestrutura tecnológica que suporta a alínea c) do artigo 161.º da Constituição, o seguinte: CMD, nomeadamente o sistema de geração e envio dos códigos numéricos de utilização única e temporária. Artigo 1.º 9 — Aplicam-se à CMD todas as garantias em maté- ria de proteção de dados pessoais previstas quer na Lei Objeto n.º 67/98, de 26 de outubro, quer na Lei n.º 7/2007, de A presente lei cria a “Chave Móvel Digital” (CMD) 5 de fevereiro, não sendo permitido o rastreamento e o como meio alternativo e voluntário de autenticação dos registo permanente das interações entre os cidadãos e a cidadãos nos portais e sítios na Internet da Administração administração pública processadas através da CMD. Pública. 10 — Os sistemas de autenticação existentes em sítios na Internet da Administração Pública que utilizam apenas Artigo 2.º nome de utilizador e palavra-chave podem ser associados à CMD mediante portaria dos membros do Governo respon- Chave Móvel Digital sáveis pelas áreas do respetivo serviço e da modernização 1 — A todo o cidadão é permitida a associação do seu administrativa. número de identificação civil a um único número de tele- 11 — A CMD pode ser utilizada como meio de auten- móvel e ou a um único endereço de correio eletrónico. ticação segura noutros sítios na Internet, mediante acordo 2 — No caso de cidadão estrangeiro, também pode ser celebrado com a AMA, I. P., com homologação do mem- feita a associação referida no número anterior com o res- bro do Governo responsável pela área da modernização petivo número de passaporte. administrativa. 3 — A associação prevista nos números anteriores serve 12 — Por portaria do membro do Governo responsável apenas para a obtenção da CMD como mecanismo voluntá- pela área da modernização administrativa procede-se à rio e alternativo de autenticação perante serviços públicos regulamentação necessária para o desenvolvimento da prestados de forma digital para todo o utilizador, nacional CMD. ou não nacional, não podendo ser os dados assim obtidos 13 — A portaria referida no número anterior define, utilizados para qualquer outro fim. ainda, o modelo de sustentabilidade da CMD, designada- 4 — A CMD é um sistema multifator de autenticação mente em relação aos custos com o envio dos SMS. segura dos utentes dos serviços públicos disponibilizados online, composto por uma palavra-chave permanente, es- Artigo 3.º colhida e alterável pelo cidadão, bem como por um có- Utilização da Chave Móvel Digital digo numérico de utilização única e temporária por cada autenticação. 1 — O cidadão detentor de uma CMD pode autenticar- 5 — A CMD gera automaticamente, aquando da intro- -se perante sítios na Internet da Administração Pública dução da identificação do cidadão e da palavra-chave a ela mediante introdução da sua identificação, da sua palavra- associada, um código numérico, que é enviado por Short -chave permanente e do código numérico de utilização Message Service (SMS) ou por correio eletrónico para o única e temporária automaticamente gerado, que receba do respetivo número de telemóvel ou endereço de correio sistema por SMS no seu telemóvel ou por correio eletrónico eletrónico registados pelo cidadão. no seu endereço de correio eletrónico. 6 — Para obter a CMD, o utente pode: 2 — No caso de ter associado um número de telemóvel e um endereço de correio eletrónico, o cidadão pode escolher a) Solicitar online a associação acima prevista e escolher em cada autenticação por qual dos meios pretende receber a sua palavra-chave permanente, mediante prévia confir- o código numérico único e temporário. mação de identidade por autenticação eletrónica através do 3 — O cidadão é responsável pela utilização segura da certificado digital constante do seu cartão de cidadão ou de sua palavra-chave, bem como do telemóvel e endereço de outro meio de identificação eletrónica validamente reco- correio eletrónico associados. nhecido em Estados membros da União Europeia; ou 4 — Na portaria referida no n.º 12 do artigo anterior são b) Dirigir-se a uma Loja do Cidadão, a uma conserva- previstos meios simples, expeditos e seguros, que permitam tória do registo civil, a outros serviços da Administração ao cidadão revogar ou alterar a associação do número de Pública que celebrem um protocolo com a Agência para telemóvel e endereço de correio eletrónico ao seu número a Modernização Administrativa, I. P. (AMA, I. P.), para de identificação civil, devendo as regras de segurança da Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3401 utilização da CMD ser adequadamente divulgadas junto 5 de setembro de 1963 e pelo Acordo por troca de cartas dos utilizadores. de 28 de outubro de 1969, entre a CIEC e a Conferência 5 — Pode ser associado um certificado digital à CMD, da Haia de Direito Internacional Privado. em moldes a definir por diploma próprio. Aprovada em 30 de maio de 2014. Artigo 4.º A Presidente da Assembleia da República, Maria da Presunção de autoria Assunção A. Esteves. 1 — Os atos praticados por um cidadão ou agente eco- nómico nos sítios na Internet da Administração Pública Resolução da Assembleia da República n.º 56/2014 presumem-se ser da sua autoria, dispensando-se a sua assinatura, sempre que sejam utilizados meios de autenti- Aprova o Acordo Quadro entre a República Portuguesa cação segura para o efeito. e o Governo da República da Turquia sobre 2 — Para efeitos do número anterior, consideram-se Cooperação Militar, assinado em Lisboa, em 6 de maio de 2013 meios de autenticação segura: A Assembleia da República resolve, nos termos da a) O uso de nome de utilizador e palavra-chave; alínea i) do artigo 161.º e do n.º 5 do artigo 166.º da b) O uso de certificado digital, designadamente o cons- Constituição, aprovar o Acordo Quadro entre a Repú- tante do cartão de cidadão; blica Portuguesa e o Governo da República da Turquia c) A utilização da CMD. sobre Cooperação Militar, assinado em Lisboa, em 6 de maio de 2013, cujo texto, nas versões autenticadas, nas 3 — A presunção referida no n.º 1 é ilidível nos termos línguas portuguesa, turca e inglesa, se publica em anexo. gerais de direito. Aprovada em 4 de abril de 2014. Artigo 5.º A Presidente da Assembleia da República, Maria da Assunção A. Esteves. Regulamentação A portaria prevista no n.º 12 do artigo 2.º deve ser apro- ACORDO QUADRO ENTRE A REPÚBLICA PORTUGUESA vada no prazo de 60 dias a contar da entrada em vigor da E O GOVERNO DA REPÚBLICA presente lei. DA TURQUIA SOBRE COOPERAÇÃO MILITAR A República Portuguesa e o Governo da República Artigo 6.º da Turquia, doravante designados individualmente por a Produção de efeitos «Parte» e coletivamente por as «Partes»: Os artigos 2.º e 3.º produzem efeitos com a entrada em Considerando a Organização do Tratado do Atlântico vigor da portaria prevista no artigo anterior. Norte como um pilar de segurança e estabilidade; Reafirmando o seu compromisso para com os objetivos Aprovada em 14 de maio de 2014. e princípios da Carta das Nações Unidas; A Presidente da Assembleia da República, Maria da Salientando o facto de uma cooperação entre as Partes Assunção A. Esteves. nos diversos domínios da defesa, assente na soberania de ambas e nos princípios da igualdade e do respeito mútuo, Promulgada em 17 de junho de 2014. contribuir para o interesse comum das duas nações e a Publique-se. eficiência económica; Sublinhando a necessidade de melhorar as relações O Presidente da República, ANÍBAL CAVACO SILVA. amistosas existentes entre as duas nações, com base nas Referendada em 19 de junho de 2014. leis nacionais, nas regras e nos acordos internacionais; O Primeiro-Ministro, Pedro Passos Coelho. acordam o seguinte: Artigo I Resolução da Assembleia da República n.º 55/2014 Objeto Aprova o recesso, por parte da República Este Acordo tem por objeto estabelecer um quadro para Portuguesa, aos estatutos as relações entre as Partes, no âmbito das respetivas res- da Comissão Internacional do Estado Civil ponsabilidades das autoridades competentes, nos domínios definidos no artigo IV e assegurar a cooperação em matéria A Assembleia da República resolve, nos termos da de defesa e em matéria militar entre as Partes. alínea i) do artigo 161.º e do n.º 5 do artigo 166.º da Constituição, aprovar o recesso, por parte da República Artigo II Portuguesa, aos estatutos da Comissão Internacional do Estado Civil (CIEC), constituídos pelo Protocolo assinado Âmbito de aplicação em Berna em 25 de setembro de 1950, pelo Regulamento Este Acordo abrange o intercâmbio de pessoal, material, Financeiro aprovado em Paris em 27 de setembro de 1951, equipamento, informação e experiência nos domínios defi- pelo Protocolo Adicional concluído no Luxemburgo em nidos no artigo IV, bem como em outros domínios a definir 25 de setembro de 1952, pelo Acordo por troca de cartas em acordos complementares e acordos de aplicação, em de 31 de outubro de 1955 entre a CIEC e o Conselho memorandos de entendimento, protocolos e outros instru- da Europa, pelo Regulamento adotado em Montreux em mentos técnicos a elaborar com base neste Acordo. 3402 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 Artigo III c) Contactos entre instituições similares militares e de defesa; Definições d) Organização de debates, consultas e reuniões con- As definições utilizadas neste Acordo têm os seguintes juntas, bem como a participação em cursos, simpósios e significados: conferências; e) Planeamento e execução de exercícios conjuntos, 1) Por Estado de envio entende-se o Estado que envia bem como o convite a observadores militares para assistir pessoal, material e equipamento para o Estado de receção a manobras e ou treinos (incluindo contra incêndios) no para os fins deste Acordo; território nacional; 2) Por Estado de receção entende-se o Estado em cujo f) Troca de informação e materiais educativos; território estão colocados o pessoal, material e equipa- g) Concessão de ajuda ou troca de apoio logístico no mento do Estado de envio para efeitos de aplicação deste âmbito da gestão de munições e serviços em troca de pa- Acordo; gamento; 3) Por pessoal convidado entende-se os oficiais milita- h) Visitas a portos de mar. res/civis das Partes colocados no território da outra Parte; 4) Por dependente entende-se a pessoa pela qual o pes- 2 — No decurso da aplicação, cujos pormenores serão soal convidado é responsável, em conformidade com a sua decididos em conjunto pelas Partes, podem ser concluídos respetiva legislação nacional; acordos complementares e acordos de aplicação, memo- 5) Por pessoal sénior entende-se o oficial da categoria randos de entendimento, protocolos e instrumentos nos mais elevada de entre o pessoal convidado que supervisiona termos deste Acordo. as atividades do grupo militar/civil enviado no âmbito Artigo VI deste Acordo e que foi nomeado em conformidade com a legislação nacional do Estado de envio; Autoridades competentes 6) Por cooperação entende-se as atividades desenvolvi- As autoridades competentes para a aplicação do presente das no âmbito deste Acordo numa base de reciprocidade Acordo são: em assuntos determinados pela legislação nacional das duas Partes. Pelo Governo da República da Turquia: o Estado-Maior da República da Turquia; Artigo IV Pela República Portuguesa: o Ministério da Defesa Na- Áreas de cooperação cional da República Portuguesa. A cooperação entre as Partes será desenvolvida nas Artigo VII seguintes áreas: Segurança da informação classificada 1) Política de defesa e doutrina militar; 2) Estabelecimentos das Forças Armadas e instituições 1 — A troca de informação classificada será regulada de defesa; por um acordo de segurança entre a República Portuguesa 3) Regime jurídico aplicável à defesa e aos militares; e a República da Turquia sobre a proteção mútua de infor- 4) Luta contra o terrorismo; mação classificada. 5) Operações de manutenção da paz e operações hu- 2 — Até à conclusão do Acordo aplicar-se-ão as se- manitárias; guintes regras: 6) Administração e gestão de pessoal; a) Toda a informação classificada, documentos, direitos 7) Treino, formação e exercícios militares; de propriedade e de propriedade intelectual e material fa- 8) Cartografia, hidrografia e geografia militar; cultados ou gerados ao abrigo deste Acordo, deverão ser 9) Serviços de medicina e saúde militares; devidamente armazenados, tratados, produzidos, trocados, 10) História militar, arquivos, publicações e museus comunicados ou utilizados tendo em vista o seu fim, em militares; conformidade com os acordos ou instrumentos subsequen- 11) Investigação científica e tecnológica militar; tes, concluídos entre as Partes; 12) Logística e sistemas logísticos; b) A informação e os materiais que uma Parte recebe da 13) Indústria de defesa; outra Parte não podem ser utilizados contra os interesses 14) Questões ambientais e controlo da poluição em da outra Parte; instalações militares; c) A informação e o material classificados só podem 15) Inteligência militar; ser divulgados a terceiros com o consentimento escrito da 16) Atividades sociais, culturais e desportivas. Parte divulgadora antes da divulgação. d) As responsabilidades das Partes quanto à proteção e Artigo V prevenção da desclassificação ou baixa de classificação da informação e dos materiais classificados trocados manter-se-ão Aplicação e princípios da cooperação após o termo deste Acordo. 1 — De acordo com a decisão das Partes, a cooperação pode ser empreendida através das seguintes formas: Artigo VIII a) Reuniões e visitas dos ministros da defesa, chefes de Assuntos jurídicos estado-maior e seus adjuntos ou outros oficiais autorizados 1 — O pessoal convidado e respetivos dependentes pelas Partes; estarão sujeitos às leis e aos regulamentos existentes no b) Troca de experiências entre os peritos das Partes Estado de receção durante a sua permanência no território nos vários domínios de atividades no âmbito militar e no do Estado de receção, incluindo entrada e saída, perten- âmbito da defesa; cendo o direito de jurisdição ao Estado de receção. Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3403 2 — O Estado de receção notificará de imediato o Es- 2 — O pessoal convidado e respetivos dependentes tado de envio da prisão de qualquer membro do pessoal beneficiarão de assistência médica nos hospitais militares convidado, bem como da prisão dos seus dependentes. do Estado de receção em condições idênticas às do pessoal 3 — Sempre que qualquer membro do pessoal convi- militar e respetivas famílias do Estado de receção. dado ou um dos seus dependentes seja processado judicial- 3 — Salvo decisão mútua em contrário, constante dos mente ou julgado pelo Estado de receção, ele ou ela terão acordos de aplicação nos termos deste Acordo, os cuidados direito a todas as garantias processuais não menos favorá- médicos que exijam próteses dentárias, oculares, auditivas veis que as concedidas aos nacionais do Estado de receção. e outros equipamentos auxiliares serão excluídos dos servi- 4 — Se o pessoal convidado violar a lei do Estado de ços médicos gratuitos, sendo todas as despesas com trata- receção, será posto termo às suas atividades. 5 — O Estado de envio terá o direito de exercer juris- mento médico de longa duração, remédios, todos os outros dição disciplinar sobre o pessoal convidado no território tipos de serviços médicos, bem como as despesas com o re- do Estado de receção. gresso dos doentes ao seu país pagas pelo Estado de envio. 6 — O pessoal sénior do Estado de envio tem o poder 4 — Quaisquer despesas com serviços médicos pres- de aplicar medidas disciplinares ao seu pessoal em con- tados por instituições civis serão pagas pelo pessoal que formidade com as suas próprias leis relativas ao serviço recebeu os serviços médicos. militar e em matéria disciplinar. Artigo XII Artigo IX Assuntos financeiros Pedidos de indemnização 1 — Os direitos individuais, o salário e as obrigações 1 — Cada Parte renunciará a todos os seus pedidos de financeiras do pessoal convidado, afeto às atividades de indemnização contra a outra Parte, exceto quando os danos cooperação abrangidas por este Acordo, dependentes dos ou perdas resultarem de negligência grosseira ou de falta regulamentos do Estado de envio, serão suportados pelo intencional. As Partes deverão decidir em conjunto se esses Estado de envio. danos ou perdas foram ou não causados por negligência 2 — Todas as despesas deverão ser classificadas como grosseira ou falta intencional. despesas cobradas, não cobradas ou descontadas. 2 — No que toca a pedidos de indemnização apresen- tados por terceiros, aplicar-se-á a legislação do Estado de receção sobre perdas e danos causados, deliberadamente Artigo XIII ou não, a bens e mercadorias. Responsabilidades internacionais 3 — O Estado de envio não solicitará indemnização em caso de lesão e morte do seu pessoal durante o exercício As disposições do presente Acordo não prejudicam as das atividades no âmbito deste Acordo. obrigações decorrentes de outros acordos internacionais e 4 — Os pedidos de indemnização serão decididos por não deverão ser utilizadas contra os interesses, a segurança via diplomática em conformidade com o artigo XIV. e a integridade territorial de outros Estados. Artigo X Artigo XIV Solução de controvérsias Assuntos administrativos 1 — Salvo decisão mútua em contrário das Partes, o Qualquer controvérsia entre as Partes relativa à aplica- Estado de receção não atribuirá ao pessoal convidado ou- ção ou interpretação do presente Acordo será solucionada tras funções para além das especificadas neste Acordo ou através de consultas e negociações entre as Partes. nos acordos e instrumentos subsequentes. Artigo XV 2 — O pessoal militar convidado usará o uniforme e as insígnias militares das respetivas Forças Armadas nos Revisão seus postos. 3 — O Estado de envio reserva-se o direito de determi- 1 — O presente Acordo pode ser objeto de revisão me- nar o regresso do seu pessoal quando o julgar necessário, diante pedido escrito de qualquer uma das Partes. e o Estado de receção tomará as medidas necessárias para 2 — As emendas entrarão em vigor nos termos previstos realizar a ação assim que receba o pedido. no artigo XVII do presente Acordo. 4 — Todo o pessoal convidado e respetivos dependen- tes podem beneficiar dos clubes de oficiais, das cantinas Artigo XVI militares e das infraestruturas de lazer destinadas aos mili- Vigência e denúncia tares, dependendo dos regulamentos do Estado de receção. 5 — Em caso de morte de um membro do pessoal convi- 1 — O presente Acordo permanecerá em vigor por um dado ou de um dependente, o Estado de receção informará período de cinco anos, renovável automaticamente por o Estado de envio do sucedido, transportará o corpo para períodos sucessivos de um ano. o aeroporto internacional mais próximo no seu território 2 — Qualquer uma das Partes pode, em qualquer mo- e adotará as medidas de transferência adequadas até à mento, denunciar o presente Acordo, mediante notificação entrega do mesmo. prévia, por escrito e por via diplomática. Artigo XI 3 — O presente Acordo cessa a sua vigência 90 dias após a data de receção dessa notificação. Serviços médicos 4 — A denúncia do presente Acordo não afeta os pro- 1 — O pessoal convidado deverá estar clinicamente apto gramas e atividades em curso, salvo acordo em contrário para exercer qualquer atividade ao abrigo deste Acordo. das Partes. 3404 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 Artigo XVII Entrada em vigor O presente Acordo entrará em vigor 60 dias após a data da receção da última notificação pelas Partes, por escrito e por via diplomática, certificando que foram cumpridos os respetivos requisitos de Direito interno necessários para o efeito. Em fé do que os abaixo assinados, devidamente au- torizados para o efeito pelos seus respetivos Governos, assinaram o presente Acordo. Feito em Lisboa, no dia 6 de maio de 2013, em dois exemplares originais, nas línguas portuguesa, turca e in- glesa, todos os textos fazendo igualmente fé. Em caso de divergência de interpretação prevalecerá a versão inglesa. Pela República Portuguesa: José Pedro Aguiar-Branco, Ministro da Defesa Na- cional. Pelo Governo da República da Turquia: Ahmet Davutoðlu, Ministro dos Negócios Estrangeiros. Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3405 FRAMEWORK AGREEMENT BETWEEN THE PORTUGUESE REPUBLIC AND THE GOVERNMENT OF THE REPUBLIC OF TURKEY ON MILITARY CO-OPERATION The Portuguese Republic and the Government of the Republic of Turkey, hereinafter referred to individually as a «Party» and collectively as the «Parties»: Considering the North Atlantic Treaty Organization as a pillar of security and stability; Reaffirming their commitment to the aims and principles of the United Nations Charter; Emphasizing the fact that the co-operation between the Parties in various defence fields on the basis of sovereignty of both sides, principles of equality and mutual respect will contribute to the common interests of both nations and economic efficiency; Stressing the need for improving the existing friendly relations between both nations on the basis of the national laws, International Rules and Agreements; have agreed as follows: Article I Purpose The purpose of this Agreement is to establish a fra- mework for relations between the Parties within the res- pective responsibilities of the competent authorities in the fields outlined in Article IV and to ensure the defence and military cooperation between the Parties. Article II Scope This Agreement covers the exchange of personnel, ma- terial, equipment, information and experience in the fields set out in Article IV and in other fields to be determined by the complementary and implementation agreements, me- morandum of understandings, protocols and other technical arrangements to be made on the basis of this Agreement. Article III Definitions The definitions used in this Agreement have the follo- wing meanings: 1 — The Sending State means the State that sends per- sonnel, material and equipment to the Receiving State for the purposes of this Agreement. 2 — The Receiving State means the State in the territory of which the personnel, material and equipment of the Sending State are located for the purpose of implementing this Agreement. 3 — The Guest Personnel means the military/civil officials of the Parties deployed to the territory of other Party. 4 — The Dependant means a person who relies on the Guest Personnel as responsible to look after in accordance with their respective national legislation. 5 — The Senior Personnel means the most senior offi- cial of the guest personnel who supervises the activities of the military/civil group sent within the scope of this Agreement and has been appointed in accordance with the national legislation of the Sending State. 3406 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 6 — The Cooperation means the activities within the For the Portuguese Republic: the Ministry of National framework of this agreement based upon the reciprocity Defence of the Portuguese Republic. under the matters determined by the national legislation of both Parties. Article VII Security of classified information Article IV Fields of co-operation 1 — The exchange of classified information shall be regulated by a Security Agreement between the Portu- The co-operation between the Parties will be developed guese Republic and the Republic of Turkey about Mutual in the following areas: Protection of Classified Information. 1 — Defence policy and military doctrine; 2 — Up to the conclusion of the Agreement the follo- 2 — Armed Forces establishments and defence insti- wing rules will be applied: tutions; a) All classified information, documents, physical and 3 — Defence and Military law system; intellectual property rights and material provided or ge- 4 — Anti-terrorist struggle; nerated under this Agreement shall be stored, handled, 5 — Peacekeeping and humanitarian operations; produced, exchanged, communicated or used suitably for 6 — Administration and management of personnel; its purpose in accordance with subsequent agreements or 7 — Military training, education, and exercises; arrangements, which are concluded between the Parties. 8 — Cartography, hydrography and military geography; b) Information and materials received by one Party from 9 — Military medicine and health services; the other, cannot be used against interest of the other Party. 10 — Military history, military archives, publications c) The classified information and material may only be and museums; disclosed to third parties upon written consent of releasing 11 — Military scientific and technological research; Party prior to the disclosure. 12 — Logistics and logistic systems; d) The responsibilities of the Parties regarding the pro- 13 — Defence industry; tection and prevention of declassification or downgrading 14 — Environmental issues and pollution control at of the exchanged classified information and materials shall military facilities; still continue after the termination of this Agreement. 15 — Military intelligence; 16 — Social, cultural and sports activities. Article VIII Article V Legal matters Implementation and principles of cooperation 1 — Guest personnel and their Dependants shall be sub- 1 — In accordance with the decision of the Parties, the ject to the existing laws and regulations of the Receiving co-operation may be accomplished in the following forms: State during their stay in the territory of the Receiving State including entry and departure, and the right of jurisdiction a) Meetings and visits of the Ministers of Defence, shall be vested in the Receiving State. Chiefs of Staff and their deputies or other officials autho- 2 — The Receiving State shall promptly notify the Sen- rized by the Parties; ding State of the arrest of any of the Guest Personnel and b) Exchange of experience between the experts of the her/his Dependants. Parties in various fields of military and defence activities; 3 — Whenever any of the Guest Personnel or Depen- c) Contacts between similar military and defence ins- dant is prosecuted or tried by the Receiving State, he or titutions; she shall be entitled to all generally accepted procedural d) Organization of joint discussions, consultations, meetings safeguards no less than those provided to the nationals of and participation in courses, symposiums and conferences; the Receiving State. e) Planning and execution of joint exercises and invi- 4 — The activities of the Guest Personnel shall be ter- tation of military observers to attend manoeuvres and /or minated if they break the law of the Receiving State. drills (including fire drills) in national territory; 5 — The Sending State shall have the right to exercise f) Exchange of educational information and materials; disciplinary jurisdiction over the Guest Personnel within g) Grant aid or exchange of logistic support, munitions the territory of the Receiving State. from inventory, and service in return for payment; 6 — Senior Personnel of the Sending State are vested h) Seaport visits. with the power of imposing disciplinary measures on their personnel in accordance with their own military service 2 — In the course of implementation, the details of acts and disciplinary laws. which shall be mutually determined by the Parties, com- plementary and implementation agreements, memorandum Article IX of understandings, protocols and arrangements pursuant Claims to this Agreement can be done. 1 — Each Party shall waive all its claims against the Article VI other Party except where such damage or loss resulted Competent authorities from gross negligence or wilful misconduct. The Parties shall mutually determine whether or not such damage or The competent authorities for the implementation of loss arose by gross negligence or wilful misconduct. this Agreement are: 2 — For third party claims legislation of the Receiving For The Government of the Republic of Turkey: the State shall be valid about loss and damage done, whether General Staff of the Republic of Turkey. it is deliberate or not, to the property and goods. Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3407 3 — No indemnity shall be claimed by the Sending Article XIII State for injury and death of its personnel during the International responsibilities execution of the activities within the scope of this Agreement. The provisions of this Agreement shall not affect the 4 — Claims should be handled through diplomatic chan- commitments of the Parties originating from other Interna- nels in accordance with Article XIV. tional Agreements and shall not be used against interests, security and territorial integrity of other States. Article X Article XIV Administrative matters Settlement of disputes 1 — Unless otherwise mutually determined by the Par- ties, the Receiving State shall not assign duties to the Guest Any dispute concerning the implementation or interpre- Personnel other than those specified in this Agreement, or tation of this Agreement shall be solved by consultations subsequent agreements and arrangements. and negotiations between the Parties. 2 — The Military Guest Personnel shall wear the uni- form and military insignia of their armed forces in their Article XV duty stations. 3 — The Sending State reserves the right to call back Amendments its personnel when it deems necessary and the Receiving 1 — The present Agreement may be amended upon State shall take necessary measures to realize the action written request of either Party. as soon as it gets the request. 2 — The amendments shall enter into force in accor- 4 — All Guest Personnel and Dependents could benefit dance with the terms specified in Article XVII of this from the officer’s clubs, military commissaries and military Agreement. recreational facilities, depending on the current regulations of the Receiving State. Article XVI 5 — In case a Guest Personnel or Dependant dies, the Receiving State shall inform the Sending State of the case, Duration and termination transport the body to the nearest international airport within 1 — The present Agreement shall remain in force for a its territory and adopt appropriate transfer measures until period of five years automatically renewable for successive the delivery thereof. periods of one year. 2 — Either Party may, at any time, terminate the present Article XI Agreement upon a prior notification in writing through Medical services diplomatic channels. 3 — The present Agreement shall terminate ninety 1 — The Guest Personnel shall be medically fit to con- (90) days after receipt of such notification. duct any activity pursuant to this Agreement. 4 — The termination of this Agreement shall have no 2 — Guest Personnel and their Dependants shall benefit affect on ongoing programs and activities, except if the from the medical support in the military hospitals of the Parties agree otherwise. Receiving State in equal conditions as provided for the military personnel and their families of the Receiving State. Article XVII 3 — Unless otherwise mutually determined in the im- Entry into force plementing agreements pursuant to this Agreement, medi- cal care requiring dental prosthesis, visual, audio and other This agreement shall enter into force sixty (60) days auxiliary equipment shall be excluded from free medical after the reception of the latter date of the notifications, service and all expenses for long term medical treatment, by the Parties, in writing and through diplomatic channels, medicine, every other kind of medical services and the certifying the completion of the respective internal legal sending costs of the patients back to their country shall procedures necessary for that effect. be paid by the Sending State. In witness whereof the undersigned, being duly autho- 4 — Any expenses related to the medical service provi- rized by their respective Governments, have signed this ded by civilian institutions shall be paid by the personnel Agreement. who receive medical service. Done in Lisbon, on the 6th of May of 2013, in two origi- Article XII nals both in the Portuguese, Turkish and English languages, all texts being equally authentic. In case of divergence of Financial matters interpretation, the English text shall prevail. 1 — Personal rights, salary and financial commitments For the Portuguese Republic: of the Guest Personnel, who are assigned to the coopera- tion activities covered by this Agreement, depending on José Pedro Aguiar-Branco, Minister of National De- Sending State regulations, shall be borne by the Sending fence. State. For the Government of the Republic of Turkey: 2 — All expenses shall be clarified as charged, free of charge or discounted. Ahmet Davutoðlu, Minister of Foreign Affairs. 3408 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 MINISTÉRIO DA ECONOMIA internacional no que diz respeito a procedimentos de homologação alternativos, torna-se necessário introdu- Decreto-Lei n.º 97/2014 zir tais disposições alternativas no citado Regulamento Respeitante às Medidas a Tomar Contra as Emissões de de 26 de junho Gases Poluentes e de Partículas Poluentes Provenientes dos Motores Destinados à Propulsão dos Tratores Agrí- O presente decreto-lei visa transpor para o direito in- colas ou Florestais. terno a Diretiva n.º 2013/8/UE, da Comissão, de 26 de Nos últimos anos, foram introduzidos na União Eu- fevereiro de 2013, que alterou, para efeitos de adaptação ropeia novos tipos de engates que são presentemente ao progresso técnico, a Diretiva n.º 2009/144/CE do Par- homologados a nível nacional com base nas nor- lamento Europeu e do Conselho relativa a determinados mas ISO, designadamente os engates de boca de lobo elementos e características dos tratores agrícolas ou flo- sem rotação (ISO 6489-5:2011), os engates do tipo es- restais de rodas, a Diretiva n.º 2014/43/UE, da Comissão, fera (ISO 24347: 2005) e os engates do tipo cabeçote de 18 de março de 2014, que alterou os anexos I, II e III (ISO 6489-4: 2004), dispositivos estes que devem ser, da Diretiva 2000/25/CE do Parlamento Europeu e do Con- agora, considerados. selho relativa às medidas a tomar contra as emissões de A fim de ter em conta a atual situação do mercado, gases poluentes e de partículas poluentes provenientes dos minimizar os possíveis impactos económicos e na segu- motores destinados à propulsão dos tratores agrícolas ou rança e permitir que esses engates obtenham uma homo- florestais, e a Diretiva n.º 2014/44/UE, da Comissão, de logação CE, é necessário incluir os engates em causa e 18 de março de 2014, que alterou os anexos I, II e III da as normas ISO correspondentes no regime previsto no Diretiva 2003/37/CE do Parlamento Europeu e do Conse- Decreto-Lei n.º 81/2011, de 20 de junho, alterado pelo lho relativa à homologação de tratores agrícolas ou flores- Decreto-Lei n.º 53/2013, de 17 de abril, diploma que re- gulamenta esta matéria no seu capítulo V. tais, seus reboques e máquinas intermutáveis rebocadas, O presente diploma procede ainda à regulamentação do e dos sistemas, componentes e unidades técnicas destes n.º 3 do artigo 114.º do Código da Estrada, aprovado pelo veículos. Decreto-Lei n.º 114/94, de 3 de maio. A segurança e o ambiente são dois dos principais pilares Assim: em que assentam a homologação de veículos, designada- Nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da mente de tratores agrícolas ou florestais de rodas, razão Constituição, o Governo decreta o seguinte: pela qual se devem considerar as alterações preconizadas pelas citadas diretivas, cujos efeitos se repercutirão não só numa melhoria ambiental, mas também na prevenção Artigo 1.º da sinistralidade com este tipo de veículos. Objeto O Regulamento da Homologação de Tratores Agrícolas ou Florestais, Seus Reboques e Máquinas Intermutáveis O presente diploma transpõe para o direito interno as: Rebocadas, e dos Sistemas Componentes e Unidades a) Diretiva n.º 2013/8/UE, da Comissão, de 26 de fe- Técnicas, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 74/2005, de vereiro de 2013, que altera, para efeitos de adaptação ao 24 de março, alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 89/2006, progresso técnico, a Diretiva 2009/144/CE do Parlamento de 24 de maio, 227/2007, de 4 de junho, 53/2013, de Europeu e do Conselho relativa a determinados elementos 17 de abril, e 148/2013, de 24 de outubro, estabelece o e características dos tratores agrícolas ou florestais de sistema de homologação de tratores agrícolas ou florestais, rodas, procedendo à segunda alteração ao Decreto-Lei alinhando-o com as regras relativas à homologação dos n.º 81/2011, de 20 de junho; veículos a motor. b) Diretiva n.º 2014/43/UE, da Comissão, de 18 de Considerando que o Regulamento Respeitante às Me- março de 2014, que altera os anexos I, II e III da Dire- didas a Tomar Contra as Emissões de Gases Poluentes e tiva 2000/25/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de Partículas Poluentes Provenientes dos Motores Des- relativa às medidas a tomar contra as emissões de ga- tinados à Propulsão dos Tratores Agrícolas ou Florestais, ses poluentes e de partículas poluentes provenientes dos aprovado pelo Decreto-Lei n.º 114/2002, de 20 de abril, motores destinados à propulsão dos tratores agrícolas ou alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 227/2007, de 4 de ju- florestais, procedendo à quinta alteração ao Decreto-Lei nho, 81/2011, de 20 de junho, 53/2013, de 17 de abril, e n.º 114/2002, de 20 de abril; 148/2013, de 24 de outubro, estabelece regras específicas c) Diretiva n.º 2014/44/UE, da Comissão, de 18 de março de 2014, que altera os anexos I, II e III da Dire- no âmbito do procedimento de homologação, e que foram tiva 2003/37/CE do Parlamento Europeu e do Conselho introduzidas alterações, no que diz respeito à adaptação relativa à homologação de tratores agrícolas ou florestais, ao progresso técnico, à introdução de novas fases de seus reboques e máquinas intermutáveis rebocadas, e dos emissões, à introdução de procedimentos de homologação sistemas, componentes e unidades técnicas destes veículos, alternativos e à aplicação de regimes de flexibilidade, procedendo à quinta alteração ao Decreto-Lei n.º 74/2005, torna-se necessário atualizar as correspondentes dispo- de 24 de março. sições administrativas no âmbito da homologação deste tipo de veículos. Artigo 2.º Considerada a possibilidade das homologações alter- Alteração ao Decreto-Lei n.º 81/2011, de 20 de junho nativas, de acordo com os progressos técnicos a nível da Comissão Económica das Nações Unidas para a Eu- Os artigos 61.º, 62.º, 63.º, 64.º, 65.º e 66.º do Decreto- ropa (UNECE), e de modo a garantir a harmonização -Lei n.º 81/2011, de 20 de junho, alterado pelo Decreto- Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3409 -Lei n.º 53/2013, de 17 de abril, passam a ter a seguinte 5 — […]. redação: 6 — […]. «Artigo 61.º 7 — […]. 8 — […]. […] 1 — […]. Artigo 64.º 2 — […]. […] 3 — Por «engates mecânicos entre tratores e veículos rebocados», entendem-se as unidades técnicas instaladas 1 — […]. no trator e no reboque que asseguram a ligação mecânica 2 — Ao pedido de homologação de qualquer tipo de entre os dois veículos. ligação mecânica são anexos os seguintes documentos 4 — Dos vários tipos de dispositivos de ligação me- e indicações: cânica para tratores, podem distinguir-se essencialmente a) Desenhos à escala, representando o dispositivo de os seguintes: ligação mecânica (em triplicado), devendo ser represen- a) Engate de boca de lobo (com engate de cavilhão) tadas pormenorizadamente, em especial, as dimensões (conforme as figuras 1 e 2 do anexo XXX); obrigatórias e as cotas para fixação; b) Engate de boca de lobo sem rotação (conforme a b) Breve memória descritiva do dispositivo de li- figura 1d do anexo XXX); gação, indicando, sobretudo, o tipo de construção e o c) Gancho de reboque (conforme a figura 1 do material utilizado; anexo XXX — «dimensões do gancho» na norma ISO c) Indicação do valor D, referido no anexo XXXI, 6489-1:2001); para o ensaio dinâmico, ou do valor T (massa rebocá- d) Barra oscilante (barra de engate) (conforme a fi- vel em toneladas), correspondente a 1,5 vezes o valor gura 3 do anexo XXX); da massa rebocada tecnicamente admissível em carga e) Engate do tipo esfera (conforme a figura 4 do máxima, conforme referido no anexo XXXII para o anexo XXX); ensaio estático, bem como a carga vertical máxima no f) Engate do tipo cabeçote (conforme a figura 5 do ponto de engate S (expressa em kg); anexo XXX). d) […]. Artigo 62.º Artigo 65.º […] […] 1 — […]. 1 — […]: 2 — […]. 3 — […]. a) […]; 4 — […]. b) […]; 5 — […]. c) Em caso de verificação da resistência em con- 6 — […]. formidade com o anexo XXXI ao presente decreto-lei 7 — […]. (ensaio dinâmico): 8 — […]. i) O valor admissível de D (kN); 9 — […]. ii) O valor da carga vertical estática S (kg); 10 — Os engates de cavilhão devem permitir uma rotação axial do olhal de pelo menos 90°, para a direita d) Em caso de verificação da resistência em confor- ou para a esquerda, em torno do eixo longitudinal do midade com o anexo XXXII ao presente decreto-lei engate, que deve ser travado por um momento de imo- (ensaio estático), a massa rebocável T (toneladas) e bilização de 30 a 150 Nm. carga vertical no ponto de engate S (kg). 11 — O gancho de reboque, o engate de boca de lobo sem rotação, o engate do tipo esfera e o engate do tipo 2 — […]. cabeçote devem permitir uma rotação axial do olhal de pelo menos 20°, para a direita ou para a esquerda, em Artigo 66.º torno do eixo longitudinal do engate. 12 — […]. […] 13 — […]. 1 — Todos os dispositivos de ligação mecânica de- Artigo 63.º vem vir acompanhados por instruções de utilização […] fornecidas pelo fabricante, as quais devem compreender o número de homologação CE do componente e os 1 — As dimensões dos dispositivos de ligação me- valores D (kN) ou T (toneladas), consoante o ensaio a cânica ao trator devem satisfazer o representado nas que tenha sido submetido o dispositivo de ligação. figuras 1 a 5 e no quadro 1 do anexo XXX ao presente 2 — [Revogado].» decreto-lei. 2 — […]. Artigo 3.º 3 — […]. 4 — A carga vertical estática máxima é estabele- Alteração aos anexos XXX, XXXI, XXXII, XXXIII, XXXIV, XXXV e XXXVI ao Decreto-Lei n.º 81/2011, de 20 de junho cida pelo fabricante, não devendo, no entanto, exceder 3 000 kg, exceto no engate do tipo esfera, em que o Os anexos XXX, XXXI, XXXII, XXXIII, XXXIV, valor máximo a não exceder é 4 000 kg. XXXV e XXXVI ao Decreto-Lei n.º 81/2011, de 20 de ju- 3410 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 nho, alterado pelo Decreto-Lei n.º 53/2013, de 17 de abril, ANEXO I são alterados de acordo com a redação constante do anexo I ao presente diploma, do qual faz parte integrante. (a que se refere o artigo 3.º) Artigo 4.º «ANEXO XXX Alteração ao Regulamento Respeitante às Medidas a Tomar Con- tra as Emissões de Gases Poluentes e de Partículas Poluentes […] Provenientes dos Motores Destinados à Propulsão dos Tratores Agrícolas ou Florestais […] Os anexos II, III, VII e IX do Regulamento Respeitante às Medidas a Tomar Contra as Emissões de Gases Poluen- Figura 1a tes e de Partículas Poluentes Provenientes dos Motores Destinados à Propulsão dos Tratores Agrícolas ou Flores- […] tais, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 114/2002, de 20 de abril, alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 227/2007, de 4 de Figura 1b junho, 81/2011, de 20 de junho, 53/2013, de 17 de abril, e 148/2013, de 24 de outubro, são alterados de acordo com […] a redação constante do anexo II ao presente diploma, do qual faz parte integrante. Figura 1c Artigo 5.º Dispositivo de engate automático, com cavilha dentada Alteração ao Regulamento da Homologação de Tratores Agrícolas ou Florestais, Seus Reboques e Máquinas Intermutáveis Rebocadas, e dos Sistemas Componentes e Unidades Técnicas Os anexos I, II e III do Regulamento da Homologação de Tratores Agrícolas ou Florestais, Seus Reboques e Má- quinas Intermutáveis Rebocadas, e dos Sistemas Compo- nentes e Unidades Técnicas, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 74/2005, de 24 de março, alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 89/2006, de 24 de maio, 227/2007, de 4 de junho, 53/2013, de 17 de abril, e 148/2013, de 24 de outubro, são alterados de acordo com a redação constante do anexo III ao presente diploma, do qual faz parte integrante. Artigo 6.º Norma revogatória É revogado o n.º 2 do artigo 66.º do Decreto-Lei n.º 81/2011, de 20 de junho, alterado pelo Decreto-Lei n.º 53/2013, de 17 de abril. Artigo 7.º Entrada em vigor O presente diploma entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação. Visto e aprovado em Conselho de Ministros de 22 de maio de 2014. — Pedro Passos Coelho — Rui Manuel Parente Chancerelle de Machete — Miguel Bento Martins Costa Macedo e Silva — António de Magalhães Pires de Lima. Promulgado em 17 de junho de 2014. Publique-se. O Presidente da República, ANÍBAL CAVACO SILVA. Referendado em 19 de junho de 2014. O Primeiro-Ministro, Pedro Passos Coelho. Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3411 Figura 1d Figura 4 Engate de boca de lobo sem rotação Engate do tipo esfera (correspondente à norma ISO 6489-5:2011) (correspondente à norma ISO 24347:2005) Quadro 1 Formas e dimensões dos engates de boca de lobo do reboque ou da alfaia Figura 2 […] Figura 5 Engate do tipo cabeçote Figura 3 (correspondente à norma ISO 6489-4:2004) Barra oscilante Corresponde à norma ISO 6489, parte 3, de junho de 2004 3412 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 ANEXO XXXI 1.4.1.1 — […]. 1.4.2 — […]. […] 1.4.2.1 — […]. 1.4.2.2 — […]. […] 1.5 — Antes do ensaio referido no ponto 1.4.2, deve 1 — […]. efetuar-se um ensaio que consiste em aplicar, de modo 2 — Critérios de ensaio. — As bases para as hipóteses gradual e crescente, ao centro de referência do dis- de carga são a componente horizontal das forças no eixo positivo de ligação, e a partir de uma carga inicial de longitudinal do veículo e a componente vertical. 500 daN, uma carga vertical fixada em três vezes a carga As componentes horizontais perpendiculares ao eixo vertical máxima admissível (em daN, igual a g . S/10) longitudinal do veículo e os momentos não são tomados recomendada pelo fabricante. em consideração, na medida em que são de importância Durante o ensaio, a deformação do dispositivo de secundária. ligação não deve exceder 10 % da deformação máxima A componente horizontal, segundo o eixo longitudi- elástica observada. nal do veículo, é representada por uma força equivalente A verificação é efetuada depois de anulada a carga obtida por cálculo, o valor D. vertical (em daN, igual a g . S/10) e restabelecida a pré- Para a ligação mecânica vale a expressão: -carga de 500 daN. ANEXO XXXIII […] em que: MT= massa total tecnicamente admissível do trator; […] MG= massa total tecnicamente admissível do veículo rebocado; […] g= 9,81 m/s2. […] As componentes da força vertical perpendiculares ao Qualquer trator cuja massa em carga exceda 2,5 t deve plano da via são expressas pela carga vertical estática S (Kg). estar equipado com um dispositivo de engate cuja altura As massas tecnicamente admissíveis MT e MR são acima do solo satisfaça uma das relações seguintes: especificadas pelo fabricante em toneladas. 3 — […]: 3.1— […]. (m1a − 0,2.mt ).l − (S .c ) h2 ≤ 3.2— Forças de ensaio. — A força de ensaio é a resul- 0,6.(0,8.m1t − 0,2.mt + S ) tante geométrica das componentes vertical e horizontal da carga: ou (ma − 0,2.mt ).l − (S .c ) h1 ≤ em que: 0,6.(0,8.mt + S ) Fh = ± 0,6. D (kN), para soluções alternadas, em que: ou mt — massa do trator; Fh= 1,0. D (kN), para solicitações em progressão m1t — massa do trator com lastro sobre o eixo dian- contínua (por tração ou por compressão), teiro; Fv= g. 1,5. S/1 000 (valor expresso em kN), m1a — peso sobre o eixo dianteiro do trator em vazio; S= carga de apoio estática (carga sobre a via, ex- m1a — peso sobre o eixo dianteiro do trator com lastro pressa em kg). sobre o eixo dianteiro; l — distância entre os eixos do trator; ANEXO XXXII S — carga vertical estática no ponto de engate; c — distância entre o centro de referência da ligação […] mecânica e o plano vertical que passa pelo eixo traseiro […] do trator. […] As massas mt, mlt, ma e mla são expressas em kg. 1— […]: ANEXO XXXIV 1.1— […]: 1.1.1 — […]. […] 1.2 — […]. 1.3 — […]. […] 1.4 — […]: 1.4.1 — […]. […] Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3413 Exemplo de uma marca de homologação CE ANEXO XXXVI […] […] […] […] […] 1 — […]. 2 — […]. 3 — […]. 4 — […]. 5 — […]. 6 — […]. O dispositivo de ligação que ostenta a marca de ho- 7 — […]. mologação CE de componente acima é um dispositivo 8 — […]. para o qual a homologação CE foi concedida na Alema- 9 — Carga vertical estática autorizada no ponto de nha (e 1), sob o número 38-363 e em que foi realizado engate: ... (Kg) um ensaio de resistência estático (S). 10 — […]. 11 — […]. ANEXO XXXV 12 — […]. 13 — […]. (a que se referem os artigos 67.º e 68.º) 14 — […]. 15 — […]. COMUNICAÇÃO RELATIVA À CONCESSÃO, À RECUSA, À REVOGAÇÃO OU À EXTENSÃO DA HOMOLOGA- 16 — […]. ÇÃO CE DE UM COMPONENTE NO QUE DIZ RESPEITO 17 — […]. À SUA RESISTÊNCIA E ÀS DIMENSÕES E À CARGA 18 — […]. VERTICAL NO PONTO DE ENGATE DE UM TIPO DE DIS- POSITIVO DE LIGAÇÃO (ENGATE DE BOCA DE LOBO, (1) […]. ENGATE DE BOCA DE LOBO SEM ROTAÇÃO, GANCHO (2) […].» DE REBOQUE, BARRA OSCILANTE, ENGATE DO TIPO ESFERA E ENGATE DO TIPO CABEÇOTE.) ANEXO II […] 1 — […]. (a que se refere o artigo 4.º) 2 — Tipo de dispositivo de ligação (engate de boca «ANEXO II de lobo, engate de boca de lobo sem rotação, gancho de reboque, barra oscilante, engate do tipo esfera, engate […] do tipo cabeçote) (2). 3 — […]. […] 4 — […]. 5 — […]. […] 5.1— No caso de ensaio dinâmico: Parte 1 Valor D:... (kN) Carga vertical no ponto de engate (S):... (Kg) […] 5.2— No caso e ensaio estático: Parte 2 Massa rebocável T: … (toneladas) Carga vertical no ponto de engate (S):... (Kg) […] 2— […]. 6 — […]. 2.1— […]. 7 — […]. 2.1.1 — […]. 8 — […]. 2.1.2 — […]. 9 — […]. 2.1.3 — […]. 10 — […]. 2.1.4 — […]. 11 — […]. 2.1.5 — […]. 12 — […]. 2.1.6 — […]. 13 — […]. 2.1.7 — […]. 14 — […]. 2.1.8 — […]. 2.1.9 — […]. (1) […]. 2.1.10 — […]. (2) […] 2.1.11 — […]. 3414 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 2.1.12 — […]. 2.2.2.5.1 — Dimensões e capacidade do coletor de 2.1.13 — […]. partículas: ... 2.1.14 — […]. 2.2.2.5.2 — Tipo e conceção do coletor de partícu- 2.1.14.1 — […]. las: ... 2.1.14.1.1 — […]. 2.2.2.5.3 — Localização [lugar(es) e distância(s) 2.1.14.1.2 — […]. máxima(s)/mínima(s) do motor]: 2.1.14.1.3 — […]. 2.2.2.5.4 — Método ou sistema de regeneração, des- 2.1.14.1.4 — […]. crição e/ou desenho: 2.1.14.2 — […]. 2.2.2.5.5 — Intervalo de funcionamento normal (K) 2.1.14.2.1 — […]. e intervalo de pressões (kPa): 2.1.14.2.2 — […]. 2.2.2.6 — Outros sistemas: sim/não (1) 2.1.14.2.3 — […]. 2.2.2.6.1 — Descrição e funcionamento:... 2.1.15 — […]. 2.3 — […]. 2.1.15.1 — […]. 2.3.1 — […]. 2.1.15.2 — […]. 2.3.2 — […]. 2.1.15.3 — […]. 2.3.2.1 — […]. 2.1.15.4 — […]. 2.3.2.1.1 — […]. 2.1.15.5 — […]. 2.3.2.1.2 — […]. 2.1.16 — […]. 2.3.2.1.3 — […]. 2.1.16.1 — […]. 2.3.2.1.4 — […]. 2.1.16.2 — […]. 2.3.2.1.4.1 — […]. 2.1.16.3 — […]. 2.3.2.1.4.2 — […]. 2.1.16.4 — […]. 2.3.2.2 — […]. 2.1.17 — […]. 2.3.2.2.1 — […]. 2.1.18 — […]. 2.3.2.2.2 — […]. 2.2 — Medidas a tomar contra a poluição do ar 2.3.2.3 — […]. 2.2.1 — Dispositivo para reciclar os gases do cárter: 2.3.2.3.1 — […]. sim/não (1) ... 2.3.2.3.2 — […]. 2.2.2 — Dispositivos antipoluição adicionais (se exis- 2.3.2.3.3 — […]. tirem e se não estiverem incluídos noutra rubrica) 2.3.2.4 — […]. 2.2.2.1 — Catalisador: sim/não (1) 2.3.2.4.1 — […]. 2.2.2.1.1 — Marca(s):... 2.3.2.4.2 — […]. 2.2.2.1.2 — Tipo(s):... 2.3.2.4.3 — […]. 2.2.2.1.3 — Número de catalisadores e elementos ... 2.3.2.4.4 — […]. 2.2.2.1.4 — Dimensões e volume do(s) catalisa- 2.3.2.4.5 — […]. dor(es): ... 2.3.3 — […]. 2.2.2.1.5 — Tipo de ação catalítica:... 2.3.3.1 — […]. 2.2.2.1.6 — Carga total de metais preciosos: ... 2.3.3.2 — […]. 2.2.2.1.7 — Concentração relativa:... 2.3.3.3 — […]. 2.2.2.1.8 — Substrato (estrutura e material): ... 2.4 — Regulação das válvulas: 2.2.2.1.9 — Densidade das células:... 2.4.1 — Elevação máxima e ângulos de abertura e 2.2.2.1.10 — Tipo de alojamento do(s) catalisa- fecho em relação aos pontos mortos ou dados equiva- dor(es): ... lentes: ... 2.2.2.1.11 — Localização do(s) catalisador(es) [lugar(es) 2.4.2 — Gamas de referência e/ou de regulação (1) e distância(s) máxima(s)/mínima(s) do motor]: ... 2.4.3 — Sistema variável de regulação das válvulas 2.2.2.1.12 — Intervalo de funcionamento normal (se aplicável, e se à admissão e/ou ao escape) (K): ... 2.4.3.1 — Tipo: contínuo ou ligado/desligado (1) 2.2.2.1.13 — Reagente consumível (se aplicável): ... 2.4.3.2 — Ângulo de fase da came:... 2.2.2.1.13.1 — Tipo e concentração de reagente ne- 2.5 — […]. cessários à ação catalítica: ... 2.5.1 — […]. 2.2.2.1.13.2 — Gama de temperaturas de funciona- 2.6 — […]. mento normal do reagente: ... 2.6.1 — […]. 2.2.2.1.13.3 — Norma internacional (se aplicável): ... 2.6.2 — […]. 2.2.2.1.14 — Sensor de NOx: sim/não (1) 2.6.3 — […]. 2.2.2.2 — Sensor de oxigénio: sim/não (1) 2.6.4 — […]: 2.2.2.2.1 — Marca(s):... 2.6.4.1 — […]: 2.2.2.2.2 — Tipo:... 2.6.4.2 — […]: 2.2.2.2.3 — Local:... Parte 3 2.2.2.3 — Injeção de ar: sim/não (1) 2.2.2.3.1 — Tipo (ar pulsado, bomba de ar, etc.): ... […] 2.2.2.4 — EGR: sim/não (1) 2.2.2.4.1 — Características (arrefecida/não arrefe- 3 — […]. cida, alta pressão/baixa pressão, etc.): ... 3.1 — […]. 2.2.2.5 — Coletor de partículas: sim/não (1) 3.1.1 — […]. Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3415 3.1.2 — Especificações dos tipos de motor que com- 4.1.18 — […]. põem a família: 4.2 — Medidas a tomar contra a poluição do ar 4.2.1 — Dispositivo para reciclar os gases do cárter: sim/não (1) ... 4.2.2 — Dispositivos antipoluição adicionais (se exis- tirem e se não estiverem incluídos noutra rubrica) 4.2.2.1 — Catalisador: sim/não (1) 4.2.2.1.1 — Marca(s):... 4.2.2.1.2 — Tipo(s):... 4.2.2.1.3 — Número de catalisadores e elementos ... 4.2.2.1.4 — Dimensões e volume do(s) catalisa- dor(es): ... 4.2.2.1.5 — Tipo de ação catalítica:... 4.2.2.1.6 — Carga total de metais preciosos:... 4.2.2.1.7 — Concentração relativa:... 4.2.2.1.8 — Substrato (estrutura e material):... 4.2.2.1.9 — Densidade das células:... 4.2.2.1.10 — Tipo de alojamento do(s) catalisa- dor(es): ... 4.2.2.1.11 — Localização do(s) catalisador(es) [lugar(es) e distância(s) máxima(s)/mínima(s) do motor]: ... 4.2.2.1.12 — Intervalo de funcionamento normal (K): ... 4.2.2.1.13 — Reagente consumível (se aplicável): ... Parte 4 4.2.2.1.13.1 — Tipo e concentração de reagente ne- cessários à ação catalítica: ... […] 4.2.2.1.13.2 — Gama de temperaturas de funciona- 4 — […]: mento normal do reagente: ... 4.1 — […]. 4.2.2.1.13.3 — Norma internacional (se aplicável): ... 4.1.1 — [...]. 4.2.2.1.14 — Sensor de NOx: sim/não (1) 4.1.2 — […]. 4.2.2.2 — Sensor de oxigénio: sim/não (1) 4.1.3 — […]. 4.2.2.2.1 — Marca(s):... 4.1.4 — […]. 4.2.2.2.2 — Tipo:... 4.1.5 — […]. 4.2.2.2.3 — Local:... 4.1.6 — […]. 4.2.2.3 — Injeção de ar: sim/não (1) 4.1.7 — […]. 4.2.2.3.1 — Tipo (ar pulsado, bomba de ar, etc.): ... 4.1.8 — […]. 4.2.2.4 — EGR: sim/não (1) 4.1.9 — […]. 4.1.10 — […]. 4.2.2.4.1 — Características (arrefecida/não arrefe- 4.1.11 — […]. cida, alta pressão/baixa pressão, etc.): ... 4.1.12 — […]. 4.2.2.5 — Coletor de partículas: sim/não (1) 4.1.13 — […]. 4.2.2.5.1 — Dimensões e capacidade do coletor de 4.1.14 — […]. partículas: ... 4.1.14.1 — […]. 4.2.2.5.2 — Tipo e conceção do coletor de partícu- 4.1.14.1.1 — […]. las: ... 4.1.14.1.2 — […]. 4.2.2.5.3 — Localização [lugar(es) e distância(s) 4.1.14.1.3 — […]. máxima(s)/mínima(s) do motor]: 4.1.14.1.4 — […]. 4.2.2.5.4 — Método ou sistema de regeneração, des- 4.1.14.2 — […]. crição e/ou desenho: 4.1.14.2.1 — […]. 4.2.2.5.5 — Intervalo de funcionamento normal (K) 4.1.14.2.2 — […]. e intervalo de pressões (kPa): 4.1.14.2.3 — […]. 4.2.2.6 — Outros sistemas: sim/não (1) 4.1.15 — […]. 4.2.2.6.1 — Descrição e funcionamento:... 4.1.15.1 — […]. 4.3 — […]. 4.1.15.2 — […]. 4.1.15.3 — […]. 4.3.1 — […]. 4.1.15.4 — […]. 4.3.2 — […]. 4.1.15.5 — […]. 4.3.2.1 — […]. 4.1.16 — […]. 4.3.2.1.1 — […]. 4.1.16.1 — […]. 4.3.2.1.2 — […]. 4.1.16.2 — […]. 4.3.2.1.3 — […]. 4.1.16.3 — […]. 4.3.2.1.4 — […]. 4.1.16.4 — […]. 4.3.2.1.4.1 — […]. 4.1.17 — […]. 4.3.2.1.4.2 — […]. 3416 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 4.3.2.2 — […]. Especificar os valores dos DF e os resultados das 4.3.2.2.1 — […]. emissões no quadro seguinte: 4.3.2.2.2 — […]. 4.3.2.3 — […]. 4.3.2.3.1 — […]. 4.3.2.3.2 — […]. 4.3.2.3.3 — […]. 4.3.2.4 — […]. 4.3.2.4.1 — […]. 4.3.2.4.2 — […]. 4.3.2.4.3 — […]. 4.3.2.4.4 — […]. 4.3.2.4.5 — […]. 4.3.3 — […]. 4.3.3.1 — […]. 4.3.3.2 — […]. 4.3.3.3 — […]. 4.4 — Regulação das válvulas: 4.4.1 — Elevação máxima e ângulos de abertura e 2.4.1.2 — Sistema de recolha de amostras utilizado fecho em relação aos pontos mortos ou dados equiva- para o ensaio NRSC : ... lentes: ... 2.4.1.2.1 — Emissões gasosas (*):... 4.4.2 — Gamas de referência e/ou de regulação (1) ... 2.4.1.2.2 — PM (*):... 4.4.3 — Sistema variável de regulação das válvulas 2.4.1.2.3 — Método: filtro simples/filtros múltiplos (1) (se aplicável, e se à admissão e/ou ao escape) 2.4.2 — Informações relativas à realização do en- 4.4.3.1 — Tipo: contínuo ou ligado/desligado (1) saio NRTC (se aplicável): 4.4.3.2 — Ângulo de fase da came:... 2.4.2.1 — Resultados das emissões do motor/motor 4.5 — […]. precursor 4.6 — […]. Fator de deterioração (DF): calculado/fixo (1) 4.6.1. — […]. Especificar os valores dos DF e os resultados das emissões no quadro seguinte: 4.6.2. — […]. Os dados relativos à regeneração podem ser comu- 4.6.3. — […]. nicados para os motores da fase IV. 4.6.4. — […]. 4.6.4.1 — […]. 4.6.4.2 — […]. ANEXO III […] […] […] Parte I […] Parte II Trabalho do ciclo para arranque a quente sem 1 — […]. regeneração kWh 1.1. — [...] 2.4.2.2 — Sistema de recolha de amostras 1.1.1 — […]. utilizado para o ensaio NRTC: 1.1.2 — […]. 2.1 — […]. Emissões gasosas (*):... 2.2- […]. PM (*):... 2.3 — […]. Método: filtro simples/filtros múltiplos (1) 2.4 — Resultados das emissões do motor/motor per- cursor (1): 3 — […]. 2.4.1 — Informações relativas à realização do en- (*) Indicar número de figura do sistema utilizado, tal como defi- saio NRSC nido no ponto 1 do anexo VI da Diretiva n.º 97/68/CE; Fator de deterioração (DF) calculado/fixo (1) (1) Riscar o que não interessa. Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3417 ANEXO VII 2.2.2.6 — Outros sistemas: sim/não (1) 2.2.2.6.1 — Descrição e funcionamento:... […] 2.3 — […]. 2.3.1 — […]. […] 2.3.2 — […]. […] 2.3.2.1 — […]. 2.3.2.1.1 — […]. Parte 1 2.3.2.1.2 — […] 2.3.2.1.3 — […]. […] 2.3.2.1.4 — […]. 2.3.2.1.4.1 — […]. Parte 2 2.3.2.1.4.2 — […]. 2.3.2.2 — […]. […] 2.3.2.2.1 — […]. 2 — […]. 2.3.2.2.2 — […]. 2.1 — […]. 2.3.2.3 — […]. 2.2 — Medidas tomadas contra a poluição do ar 2.3.2.3.1 — […]. 2.2.1 — Dispositivo para reciclar os gases do cárter: 2.3.2.3.2 — […]. sim/não (1) ... 2.3.2.3.3 — […]. 2.2.2 — Dispositivos antipoluição adicionais (se exis- 2.3.2.4 — […]. tirem e se não estiverem incluídos noutra rubrica) 2.3.2.4.1 — […]. 2.2.2.1 — Catalisador: sim/não (1) 2.3.2.4.2 — […]. 2.2.2.1.1 — Marca(s):... 2.3.2.4.3 — […]. 2.2.2.1.2 — Tipo(s):... 2.3.2.4.4 — […]. 2.2.2.1.3 — Número de catalisadores e elementos ... 2.3.2.4.5 — […]. 2.2.2.1.4 — Dimensões e volume do(s) catalisa- 2.3.3 — […]. dor(es): ... 2.3.3.1 — […]. 2.2.2.1.5 — Tipo de ação catalítica:... 2.3.3.2 — […] 2.2.2.1.6 — Carga total de metais preciosos: ... 2.3.3.3 — […]. 2.2.2.1.7 — Concentração relativa:... 2.4 — Regulação das válvulas 2.2.2.1.8 — Substrato (estrutura e material): ... 2.4.1 — Elevação máxima das válvulas e ângulos de 2.2.2.1.9 — Densidade das células:... abertura e de fecho em relação aos pontos mortos ou 2.2.2.1.10 — Tipo de alojamento do(s) catalisa- dados equivalentes: ... dor(es): ... 2.4.2 — Gamas de referência e/ou de regulação (1) ... 2.2.2.1.11 — Localização do(s) catalisador(es) [lugar(es) 2.4.3 — Sistema variável de regulação das válvulas e distância(s) máxima(s)/mínima(s) do motor]: ... (se aplicável, e se à admissão e/ou ao escape) 2.2.2.1.12 — Intervalo de funcionamento normal 2.4.3.1 — Tipo: contínuo ou ligado/desligado (1) (K): ... 2.4.3.2 — Ângulo de fase da came:... 2.2.2.1.13 — Reagente consumível (se aplicável): ... 2.5 — […]. 2.2.2.1.13.1 — Tipo e concentração de reagente ne- 2.5.1 — […]. cessários à ação catalítica: ... 2.5.2 — […]. 2.2.2.1.13.2 — Gama de temperaturas de funciona- 2.5.3 — […]. mento normal do reagente: … 2.5.4 — […]. 2.2.2.1.13.3 — Norma internacional (se aplicável): ... 2.5.4.1 — […]. 2.2.2.1.14 — Sensor de NOx: sim/não (1) 2.2.2.2 — Sensor de oxigénio: sim/não (1) 2.5.4.2 — […]. 2.2.2.2.1 — Marca(s):... 2.6 — […]. 2.2.2.2.2 — Tipo:... 2.6.1 — […]. 2.2.2.2.3 — Local:... 2.2.2.3 — Injeção de ar: sim/não (1) (1) […]. 2.2.2.3.1 — Tipo (ar pulsado, bomba de ar, etc.): ... (2) […]. 2.2.2.4 — EGR: sim/não (1) ANEXO IX 2.2.2.4.1 — Características (arrefecida/não arrefe- cida, alta pressão/baixa pressão, etc.): ... RECONHECIMENTO 2.2.2.5 — Coletor de partículas: sim/não (1) DE HOMOLOGAÇÕES ALTERNATIVAS 2.2.2.5.1 — Dimensões e capacidade do coletor de partículas: ... As homologações que se seguem e, quando aplicá- 2.2.2.5.2 — Tipo e conceção do coletor de partícu- vel, as marcas de homologação correspondentes são las: ... reconhecidas como equivalentes a uma homologação 2.2.2.5.3 — Localização [lugar(es) e distância(s) nos termos do presente regulamento: máxima(s)/mínima(s) do motor]: 1 — No que se refere aos motores das categorias H, I, 2.2.2.5.4 — Método ou sistema de regeneração, des- J e K (fase III-A), tal como especificados no artigo 9.º, crição e/ou desenho: ... n.º 3A e n.º 3B, da Diretiva 97/68/CE, as homologa- 2.2.2.5.5 — Intervalo de funcionamento normal (K) ções efetuadas nos termos dos pontos 3.1, 3.2 e 3.3 do e intervalo de pressões (kPa): anexo XII da Diretiva 97/68/CE. 3418 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 2 — No que se refere aos motores das categorias L, 3.2.2.2.2 — Sensor de oxigénio: sim/não (1) M, N e P (fase III-B), tal como especificados no ar- 3.2.2.2.2.1 — Marca(s):... tigo 9.º, n.º 3C, da Diretiva 97/68/CE, as homologa- 3.2.2.2.2.2 — Tipo:... ções efetuadas nos termos dos pontos 4.1, 4.2 e 4.3 do 3.2.2.2.2.3 — Localização:... anexo XII da Diretiva 97/68/CE. 3.2.2.2.3 — Injeção de ar: sim/não (1) 3 — No que se refere aos motores das categorias Q 3.2.2.2.3.1 — Tipo (ar pulsado, bomba de ar, etc.): ... e R (fase IV), tal como especificados no artigo 9.º, 3.2.2.2.4 — EGR: sim/não (1) n.º 3D, da Diretiva 97/68/CE, as homologações efetu- 3.2.2.2.4.1 — Características (arrefecida/não arrefe- adas nos termos dos pontos 5.1 e 5.2 do anexo XII da cida, alta pressão/baixa pressão, etc.): ... Diretiva 97/68/CE.» 3.2.2.2.5 — Coletor de partículas: sim/não (1) 3.2.2.2.5.1 — Dimensões e capacidade do coletor ANEXO III de partículas: ... 3.2.2.2.5.2 — Tipo e conceção do coletor de partí- (a que se refere o artigo 5.º) culas: ... «ANEXO I 3.2.2.2.5.3 — Localização [lugar(es) e distância(s) máxima(s)/mínima(s) do motor]: ... […] 3.2.2.2.5.4 — Método ou sistema de regeneração, descrição e/ou desenho: ... […] 3.2.2.2.5.5 — Intervalo de funcionamento normal (K) e intervalo de pressões (kPa): ... […] 3.2.2.2.6 — Outros sistemas: sim/não (1) 3.2.2.2.6.1 — Descrição e funcionamento:... […] 3.2.3 — […]. 3.2.4 — Regulação das válvulas MODELO A 3.2.4.1 — Elevação máxima e ângulos de abertura e fecho em relação aos pontos mortos ou dados equi- […] valentes: … 3.2.4.2 — Gamas de referência e/ou de regulação (1) 0 — […]. 3.2.4.3 — Sistema variável de regulação das válvulas 1 — […]. (se aplicável, e se à admissão e/ou ao escape) 2 — […]. 3 — […]: 3.2.4.3.1 — Tipo: contínuo ou ligado/desligado (1) 3.1 — […]. 3.2.4.3.2 — Ângulo de fase da came:... 3.2 — […]. 3.2.5 — […]. 3.2.1 — […]. 3.2.6 — […]. 3.2.2 — Medidas tomadas contra a poluição do ar 3.3 — […]. 3.2.2.1 — Dispositivo para reciclar os gases do cárter: 3.3.1 — […]. sim/não (1) 3.3.1.1 — […]. 3.2.2.2 — Dispositivos antipoluição adicionais (se 3.3.1.2 — Especificações dos tipos de motor que existirem e se não estiverem incluídos noutra rubrica) compõem a família: 3.2.2.2.1 — Catalisador: sim/não (1) 3.2.2.2.1.1 — Marca(s):... 3.2.2.2.1.2 — Tipo(s):... 3.2.2.2.1.3 — Número de catalisadores e elemen- tos ... 3.2.2.2.1.4 — Dimensões e volume do(s) catalisa- dor(es): ... 3.2.2.2.1.5 — Tipo de ação catalítica:... 3.2.2.2.1.6 — Carga total de metais preciosos: ... 3.2.2.2.1.7 — Concentração relativa:... 3.2.2.2.1.8 — Substrato (estrutura e material): ... 3.2.2.2.1.9 — Densidade das células:... 3.2.2.2.1.10 — Tipo de alojamento do(s) catalisa- dor(es): ... 3.2.2.2.1.11 — Localização do(s) catalisador(es) [lugar(es) e distância(s) máxima(s)/mínima(s) do motor]: … 3.2.2.2.1.12 — Intervalo de funcionamento normal (K): ... 3.2.2.2.1.13 — Reagente consumível (se aplicável): ... 3.2.2.2.1.13.1 — Tipo e concentração de reagente necessários à ação catalítica: ... 3.2.2.2.1.13.2 — Intervalo de temperaturas de fun- cionamento normal do reagente: 3.2.2.2.1.13.3 — Norma internacional (se aplicável): ... 3.2.2.2.1.14 — Sensor de NOx: sim/não (1) Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3419 3.4 — […]. 3.4.5.3.1 — Tipo: contínuo ou ligado/desligado (1) 3.4.1 — […]. 3.4.5.3.2 — Ângulo de fase da came:... 3.4.2 — Medidas tomadas contra a poluição do ar 3.4.6 — […]. 3.4.2.1 — Dispositivo para reciclar os gases do cárter: 3.4.7 — […]. sim/não (1) … 3.5 — Potência do motor 3.4.2.2 — Dispositivos antipoluição adicionais (se 3.5.1 — Potência útil máxima do motor: ... kW a ... existirem e se não estiverem incluídos noutra rubrica) min–1 (em conformidade com a Diretiva 97/68/CE (*) 3.4.2.2.1 — Catalisador: sim/não (1) 3.5.2 — Potência útil nominal do motor: ... kW a ... 3.4.2.2.1.1 — Marca(s):... min–1 (em conformidade com a Diretiva 97/68/CE) 3.4.2.2.1.2 — Tipo(s):... 3.5.3 — Facultativo: Potência eventual na tomada 3.4.2.2.1.3 — Número de catalisadores e elementos ... de força (TF) à velocidade nominal (de acordo com o 3.4.2.2.1.4 — Dimensões e volume do(s) catalisa- Código 2 da OCDE ou a norma ISO 789-1:1990) dor(es): ... 3.4.2.2.1.5 — Tipo de ação catalítica:... 3.4.2.2.1.6 — Carga total de metais preciosos: ... 3.4.2.2.1.7 — Concentração relativa:... 3.4.2.2.1.8 — Substrato (estrutura e material): ... 3.4.2.2.1.9 — Densidade das células:... 3.4.2.2.1.10 — Tipo de alojamento do(s) catalisa- dor(es): ... 3.4.2.2.1.11 — Localização do(s) catalisador(es) [lugar(es) e distância(s) máxima(s)/mínima(s) do mo- (*) JO L 59 de 27.2.1998, p. 1. tor]: … 3.4.2.2.1.12 — Intervalo de funcionamento nor- 4 — […]. mal (K): ... 5 — […]. 3.4.2.2.1.13 — Reagente consumível (se aplicável): ... 6 — […]. 3.4.2.2.1.13.1 — Tipo e concentração de reagente 7 — […]. necessários à ação catalítica: ... 8 — […]. 3.4.2.2.1.13.2 — Intervalo de temperaturas de fun- 9 — […]. cionamento normal do reagente: ... 10 — […]. 3.4.2.2.1.13.3 — Norma internacional (se aplicá- 11 — […]. vel): ... 12 — […]. 3.4.2.2.1.14 — Sensor de NOx: sim/não (1) 3.4.2.2.2 — Sensor de oxigénio: sim/não (1) MODELO B 3.4.2.2.2.1 — Marca(s):... 3.4.2.2.2.2 — Tipo:... […] 3.4.2.2.2.3 — Localização:... 1 ( ) […]. 3.4.2.2.3 — Injeção de ar: sim/não (1) 3.4.2.2.3.1 — Tipo (ar pulsado, bomba de ar, etc.): ... ANEXO II 3.4.2.2.4 — EGR: sim/não (1) 3.4.2.2.4.1 — Características (arrefecida/não arrefe- […] cida, alta pressão/baixa pressão, etc.): ... 3.4.2.2.5 — Coletor de partículas: sim/não (1) Capítulo I 3.4.2.2.5.1 — Dimensões e capacidade do coletor de partículas: ... […] 3.4.2.2.5.2 — Tipo e conceção do coletor de partí- culas: ... Capítulo II 3.4.2.2.5.3 — Localização [lugar(es) e distância(s) máxima(s)/mínima(s) do motor]: ... […] 3.4.2.2.5.4 — Método ou sistema de regeneração, descrição e/ou desenho: ... Parte I 3.4.2.2.5.5 — Intervalo de funcionamento normal (K) e intervalo de pressões (kPa): ... […] 3.4.2.2.6 — Outros sistemas: sim/não (1) 3.4.2.2.6.1 — Descrição e funcionamento:... Parte II 3.4.3 — […]. 3.4.4 — […]. Resultados dos ensaios 3.4.5 — Regulação das válvulas 3.4.5.1 — Elevação máxima e ângulos de abertura (a preencher pelas entidades competentes em matéria de homologação CE e a anexar e fecho em relação aos pontos mortos ou dados equi- à ficha de homologação CE do trator) valentes: ... 3.4.5.2 — Gamas de referência e/ou de regula- 1 — […]. ção (1) 2 — Resultados dos ensaios relativos às emissões 3.4.5.3 — Sistema variável de regulação das válvulas de escape. — Número da diretiva de base e da última (se aplicável, e se à admissão e/ou ao escape) redação que lhe foi dada, aplicável à homologação CE. 3420 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 No caso de uma diretiva com duas ou mais fases de 3.6.2 — Facultativo: Potência eventual na tomada de aplicação, indicar também a fase de aplicação: força (TF) à velocidade nominal (de acordo com o Có- Variante/versão:... digo 2 da OCDE ou a norma ISO 789-1:1990) 7 — […]. a. Resultados finais dos ensaios NRSC/ESC/WHSC (1) 8 — […]. incluindo DF (g/kWh) 10 — […]. 11 — […]. 12 — […]. 13 — […]. 14 — […]. 15 — […]: 15.1 — Resultados finais dos ensaios NRSC/ESC/ WHSC (riscar o que não interessa) incluindo DF: CO:... (g/kWh) HC:... (g/kWh) NOX:... (g/kWh) HC+NOX:... (g/kWh) Partículas:... (g/kWh) CO2: ... (g/kWh) 15.2 — Resultados finais dos ensaios NRTC/ETC/ b. Resultados finais dos ensaios NRTC/ETC/WHTC (1) WHTC (riscar o que não interessa) incluindo DF (g/kWh) incluindo DF (g/kWh) (*) (se for caso disso) CO:... (g/kWh) HC:... (g/kWh) NOX:... (g/kWh) HC+NOX:... (g/kWh) Partículas:... (g/kWh) do ciclo NRTC a quente CO2 : … (g/kWh) Trabalho do ciclo para arranque a quente sem regeneração (kWh) 16 — […]. 17 — […]. (1) […]. (2) […]. (3) […]. B — […] 1 ( ) Riscar o que não interessa. C — […] (*) Se for caso disso. Parte II Capítulo II […]» […] ANEXO III TRIBUNAL CONSTITUCIONAL […] Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 413/2014 […] I - Relatório Parte I 1. Pedido formulado no âmbito do processo n.º 14/2014 […] Um Grupo de deputados à Assembleia da República eleitos pelo Partido Socialista pediram a apreciação e decla- 0 — […]. ração, com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade 1 — […]. das normas contidas nos artigos 33.º, 75.º, 115.º e 117.º da 2 — […]. Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro de 2013, que aprova 3 — […]: o Orçamento do Estado para 2014. 3.1.1 — […]: Fundamentam o pedido nos seguintes termos: 3.1.3 — […]. 3.1.6 — […]. «Artigo 33.º da LOE 2014 3.1.7 — […]. a) As normas deste preceito violam o direito à retri- 3.2.1.2 — […]: buição consagrado no artigo 59.º, n.º 1, a), o princípio 3.2.1.6 — […]. geral da igualdade, previsto no artigo 13.º, n.º 1, e os 3.6 — Potência útil máxima do motor: ... kW a ... min–1 princípios da proporcionalidade e da proteção da con- (em conformidade com a Diretiva 97/68/CE, devendo ser fiança, ambos ínsitos no princípio do Estado de direito indicado o método de ensaio utilizado) (artigo 2.º). 3.6.1 — Potência útil nominal do motor: ... kW a ... min–1 b) As normas em causa consubstanciam uma restrição (em conformidade com a Diretiva 97/68/CE) do direito constitucional à retribuição, na medida em Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3421 que, efetuando uma diminuição sensível da contrapar- l) Na sua aplicação a todos os que, pela quarta vez, tida remuneratória pelo trabalho prestado, constituem suportam continuadamente a redução remuneratória, só uma ablação unilateralmente imposta pelo Estado que esta medida - que como se sabe se acrescenta a várias afeta sensível e desvantajosamente o acesso individual outras, e algumas específicas - levará a que o sacrifí- ao bem constitucionalmente protegido por aquele di- cio exigido de cada um deles, só a este título, se eleve reito na concretização que lhe foi dada pela lei e pelos para um valor compreendido entre 14% a 40% da sua contratos em vigor. remuneração anual. Este parece um critério quantitativo c) Nesse sentido, aquela restrição só não seria cons- não eliminável para aferir o alcance duma medida que, titucionalmente censurável se tivesse uma justificação admitida como transitória, se pretende que venha mais bastante para fazer ceder o bem constitucional e se, uma vez acrescentar os seus efeitos sacrificiais aos já para além disso, a medida concreta resultante daquela por três vezes acumulados. imposição unilateral respeitasse os princípios constitu- m) O princípio da proporcionalidade é violado em cionais que condicionam a atuação estatal restritiva dos dois dos seus segmentos: o da necessidade e o da pro- direitos fundamentais, designadamente os princípios porcionalidade em sentido estrito. constitucionais da igualdade, da proporcionalidade e n) É infringido o segmento da necessidade uma vez da proteção da confiança. que o próprio legislador mostra que há alternativas d) Quaisquer das razões excludentes da inconstitucio- igualmente eficientes para promover os fins prossegui- nalidade anunciadas pela jurisprudência constitucional dos, mas mais lenientes. Na verdade, ao mesmo tempo não se aplicam às presentes medidas. que efetua reduções salariais significativas promove e) Apesar de no Relatório que acompanhou a proposta a redução do esforço fiscal doutros contribuintes. O de lei do orçamento para 2014 se reafirmar literalmente legislador poderia atingir os efeitos a que se propõe o “caráter transitório” das reduções remuneratórias em optando por soluções orçamentais que não reduzissem causa, essa afirmação é puramente retórica, visando salários a partir de 675 euros mensais e não reduzis- ostensivamente uma aparência de conformação aos li- sem (ou reduzissem menos) a carga fiscal sobre certos mites jurídicos traçados pelo Tribunal Constitucional, na contribuintes. medida em que, tanto no texto da proposta de orçamento o) Por outro lado, a ponderação do nível de sacrifí- quanto nas afirmações públicas dos responsáveis gover- cio imposto (especialmente) a quem aufere salários no namentais, foi claramente abandonada toda e qualquer limiar inferior da tabela, a partir de 675 euros, e o grau delimitação temporal do respetivo alcance. de satisfação dos interesses que se pretende atingir com f) Como qualquer outra norma jurídica com caráter isso - a consolidação orçamental em poucas décimas - só permanente, as presentes reduções remuneratórias, não pode conduzir à conclusão da intolerabilidade daquele obstante a obrigatoriedade da sua renovação orçamental, sacrifício, tendo em conta os “benefícios” conseguidos, vigorarão até que o legislador entenda alterá-las, ine- o que se traduz na violação do segmento da proporcio- xistindo qualquer determinação, mesmo previsional e nalidade em sentido estrito. indicativa, de um termo para a sua vigência plurianual. p) Para se aferir da intolerabilidade do sacrifício é g) Ao impor-se esta medida adicional de sacrifício relevante ter em conta que, para além das situações es- (“redução remuneratória”) pelo quarto ano consecutivo pecíficas antes referidas, no que se refere à generalidade aos trabalhadores do setor público, em termos agora dos trabalhadores agora atingidos as atuais reduções alargados (a partir dos 675 euros mensais) e agravados cumulam, para além do enorme aumento de impostos (atingindo os 12% a partir dos 2000 euros), ultrapassam- sofrido pela generalidade dos cidadãos, com o registo se vários dos limites a que uma “ablação diferencial” de diminuição de rendimento e de cortes salariais que desta natureza estará sempre exposta. já incidiram nos anos anteriores exclusivamente sobre h) No quarto ano de aplicação, a medida discrimi- estes trabalhadores; cumulam com a supressão efetiva nante já não pode justificar-se, como se justificou ini- dos 13.º e 14.º meses no ano de 2012, não obstante a cialmente, pela “eficácia” que assegura em confronto sua declarada inconstitucionalidade; e cumulam com com reformas que pudessem requerer mais tempo. a redução indireta de retribuição em que se traduzem i) Se as reduções iniciais eram já significativas (não tanto o aumento do horário de trabalho para as 40 horas incidindo sobre salários abaixo dos 1500 euros, a que semanais, como os sucessivos aumentos de contribuição correspondia a taxa dos 3,5%, nem acima dos 10% no para a ADSE. escalão mais elevado), estas incidem agora também q) Para além disso, também a eventual violação sobre titulares de vencimentos muito mais baixos, já do princípio da proteção da confiança por parte das não longe do salário mínimo, com impacto mais gravoso reduções remuneratórias deve ser apreciada segundo nas suas vidas (e em concreto, aditando-se aos demais um crivo mais apertado do que ocorreu em anteriores já suportados). apreciações do Tribunal Constitucional. j) Realizando uma ponderação do peso do impacto r) De facto, as reduções remuneratórias incidindo que estas reduções produzem no grupo afetado, em exclusivamente sobre os trabalhadores em funções pú- comparação com os grupos não remunerados através de blicas e das empresas públicas sempre haviam sido verbas públicas, e das razões invocadas pelo legislador, perspetivadas como transitórias e com um horizonte semelhante às que o Tribunal Constitucional já realizou temporalmente delimitado e pré-estabelecido. E, na nos acórdãos n.º 353/2012 e 187/2013, não pode deixar medida em que foi com essa pretensa natureza que não de se concluir pela violação do princípio da igualdade, foram ab limine invalidadas pelo Tribunal Constitucio- como neles se concluiu. nal, o Estado fez criar nos cidadãos a convicção reiterada k) Por outro lado, esta é uma imposição violadora do de que a normalidade remuneratória seria reposta no princípio da proporcionalidade. fim do PAEF. 3422 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 Artigo 75.° da LOE 2014 naquele preceito da apresentação de resultados líquidos negativos restringe a aplicação desta lei ao Metropoli- a) As normas do artigo 75.º da LOE contendem com tano de Lisboa e à Carris. o princípio da proteção da confiança, ínsito no princípio j) Designadamente, a norma prevista no n.º 3 do ar- do Estado de direito (artigo 2.º), o princípio geral da tigo 75.º da LOE 2014 tem consequências demolidoras igualdade (artigo 13.º, n.º 1), e o princípio da propor- para os trabalhadores já reformados e pensionistas do cionalidade, também decorrente do princípio do Estado Metropolitano de Lisboa e Carris, conduzindo, pelo de direito. menos ao nível do Metropolitano de Lisboa, a cortes b) As normas do artigo 75.º redefinem o regime de no valor total bruto da pensão recebida que pode ultra- complementos de pensão de trabalhadores de empresas passar os 60%. do setor público empresarial, restringindo o seu paga- k) Ora, é inequívoco que é o Estado que define os mento aos casos em que os mesmos “sejam integral- objetivos das empresas do setor público empresarial mente financiados pelas contribuições ou quotizações e que condiciona/aprova a política tarifária, no enten- dos trabalhadores, através de fundos especiais ou outros dimento, partilhado por todos os governos, de que as regimes complementares”. tarifas praticadas em redes urbanas de grandes cidades c) Deve começar por se assinalar que se trata de uma têm sempre uma componente social que não permite conditio impossibilis, dada a fáctica inexistência de tais cobrir os custos de produção do transporte. fundos em diversos casos, notória e documentável, aco- 1) Por conseguinte, a existência de resultados líquidos plada, no tocante à delimitação do âmbito de aplicação negativos não é imputável aos trabalhadores ou aos ex- temporal, por outra condição (n.º 6 do artigo 75.º) cuja -trabalhadores, que nada poderiam fazer para que eles verificação é impossível face à esperança de vida dos fossem ou deixassem de ser negativos. Nesse contexto, trabalhadores afetados. escolher como “razão” ou critério da diferenciação entre d) O alcance das normas é, pura e simplesmente, a grupos de pensionistas a circunstância da existência ablação unilateral pelo Estado de montantes negociados ou não de resultados líquidos negativos da respetiva e devidos. empresa torna a medida completamente arbitrária e e) Aquelas normas surgem na sequência de nego- remete-a para o domínio da irracionalidade. ciação de reformas antecipadas em empresas, com a m) As normas do artigo 75.° da LOE 2014 violam respetiva penalização, sendo imediatamente goradas as também o princípio da proporcionalidade. Desde logo expectativas de quem se conformou com o que já era porque, conforme se alegou a propósito do artigo 33.º, uma alteração das suas expectativas: agora, já reforma- o próprio legislador, pelos seus comportamentos nou- dos antecipadamente, os trabalhadores são surpreendi- tras zonas da política orçamental, mostra que existe dos por uma norma inscrita da LOE 2014 que impede margem para medidas alternativas menos drásticas para as empresas em causa de cumprirem os compromissos estas categorias específicas de beneficiários da proteção assumidos para com eles. social. Consequentemente, há violação do segmento da f) Por exemplo, nos últimos anos o Metropolitano necessidade. de Lisboa incentivou (certamente seguindo orientações n) E há também violação do segmento da proporcio- da tutela) os seus trabalhadores com mais de 55 anos a nalidade em sentido estrito, uma vez que o sacrifício solicitarem a reforma antecipada, assegurando o paga- imposto, particularmente quando analisado pelo ângulo mento do complemento de reforma previsto no Acordo individual de cada uma das pessoas atingidas, é de tal de Empresa, o que levou, só nos anos de 2011 e 2012, forma intenso que não é justificado pela obtenção de à saída, por reforma antecipada, de 96 trabalhadores, ganhos de consolidação orçamental manifestamente que, sem essa garantia, certamente não se teriam refor- escassos. mado, aguardando chegar até ao final da sua carreira contributiva; Artigo 115.º da LOE 2014 g) As normas do artigo 75.° da LOE 2014 contém soluções legislativas manifestamente assistemáticas e a) As normas deste preceito ofendem o princípio da desenquadradas de qualquer esforço global de susten- proporcionalidade (artigo 2.º) e o princípio da igualdade tabilidade do sistema público de proteção social e de (artigo 13.º). repartição inter e intrageracional do ónus dessa susten- b) Doentes e desempregados constituem categorias, tabilidade, merecendo por isso o mesmo destino que definidas substantivamente em função de fatores dos as normas que estiveram em apreciação no acórdão mais vulnerabilizadores na vida individual e social, a n.º 862/2013 desse Tribunal, isto é, a declaração de que a Constituição confere uma proteção compensató- inconstitucionalidade por violação do princípio da pro- ria (v. artigo 59.º, n.º 1, alínea e) e artigo 63.º, n.º 3), teção da confiança. traduzida em prestações pecuniárias específicas, verifi- h) Mas, para além disso, aquelas normas dos arti- cados certos requisitos. Ainda que sem se descer agora gos 75.º da LOE 2014 violam também o princípio da abaixo do mínimo legal (inferior ao salário mínimo), é igualdade. Visivelmente, o legislador isolou categorias constitucionalmente inadmissível gravar, de novo, essas ou classes específicas de pensionistas, com apenas al- prestações com reduções de 5 e 6 % gumas dezenas ou poucas centenas de pessoas e intro- c) Embora o ponto já tenha sido objeto de exame, duziu diferenciações que nem sequer parecem ter um há aspetos novos que se colocam à segunda vez e no fundamento racional, desse modo violando a versão específico contexto orçamental em que tal ocorre. mais elementar do princípio geral da igualdade como d) Que as prestações que são devidas, em execução proibição do arbítrio. do programa constitucional a doentes e desemprega- i) Embora haja várias empresas do setor público em- dos sejam, em dois anos consecutivos, objeto de uma presarial com complementos de pensão atribuídos aos ablação que já atinge os 10 e 12% de redução é algo de seus reformados e pensionistas, a condição estipulada constitucionalmente inadmissível. Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3423 e) Invertendo a ordem de prioridades da proteção legislador isolou categorias ou classes específicas de constitucional, atribui-se aqui, de forma repetida, a pensionistas e submeteu-os a tratamento diferenciado doentes e desempregados um tratamento “em pior”, cujo impacto, comparando com a situação dos grupos de num contexto em que se desagravam outros e se reduz pensionistas que não são atingidos, se mostra claramente o esforço exigido noutras direções. Aliás, não tendo o desequilibrado em relação às razões da diferenciação. legislador imposto a todos, a partir do valor mínimo h) As normas do artigo 117.° da LOE 2014 violam considerado, contribuições adicionais específicas no o princípio da proporcionalidade. Desde logo porque, valor de 10% a 12%, escolher doentes e desempregados conforme se alegou a propósito do artigo 33.º da LOE para esse efeito ofende o princípio da proporcionali- 2014, o próprio legislador, pelos seus comportamentos dade em várias das suas dimensões (nomeadamente o noutras zonas da política orçamental, mostra que existe da necessidade) e ainda o princípio da igualdade, por margem para medidas alternativas menos drásticas para aplicação - repetida e duplicada - de tratamento mais estas categorias específicas de beneficiários da proteção gravoso a quem é constitucionalmente merecedor de social. Consequentemente, há violação do segmento da mais proteção. necessidade. i) E há também violação do segmento da proporcio- Artigo 117.° da LOE 2014 nalidade em sentido estrito, uma vez que o sacrifício a) As normas do artigo 117.° da LOE contendem com imposto, particularmente quando analisado pelo ângulo o princípio da proteção da confiança, ínsito no princípio individual de cada uma das pessoas atingidas, é de tal do Estado de direito (artigo 2.º), o princípio geral da forma intenso que não é justificado pela obtenção de igualdade (artigo 13.º, n.º 1), e o princípio da propor- ganhos de consolidação orçamental manifestamente cionalidade, também decorrente do princípio do Estado escassos. de direito. Há ainda restrição do direito à propriedade, j) Finalmente, na medida em que existe uma parcela direito com natureza análoga aos direitos, liberdades das contribuições pagas, identificada e quantificada, e garantias, restrição essa que se deve entender como expressamente destinada à pensão de sobrevivência, está violadora do princípio da proporcionalidade. também em causa uma eventual restrição ilegítima de b) Opta-se, para essas pensões e para os seus titulares, um direito análogo a um direito, liberdade e garantia. por um tratamento mais gravoso, a ponto de atingir a k) Através das presentes medidas de “reconfigu- desapropriação total - quando aqueles fatores imporiam ração”, o Estado apropria-se da contrapartida para a proteção diferencial (sobre a viuvez e a orfandade, é qual, e em nome da qual, recolheu específicas verbas, expressa a orientação protetora da nossa constituição desviando-as – podendo-o fazer na totalidade – da fi- social – cf. artigo 63.º, n.º 4). nalidade anunciada aos que a suportaram, em regra ao c) Prevê-se no artigo 117.° da LOE 2014 a ablação, longo de uma vida. Há, por isso, uma restrição despro- parcial ou total, de prestações a atribuir ou pagas a porcionada do direito à propriedade o que se traduz título de pensão de sobrevivência. Sendo o primeiro numa violação do artigo 62.º». caso em que se atinge este nível sacrificial na esfera da segurança social, é injustificável que seja em situações 2. Pedido formulado no âmbito do processo n.º 47/2014 de viuvez e análogas, e em sede contributiva, que se Um Grupo de Deputados à Assembleia da República pretenda consumar esse excesso. eleitos pelo PCP, BE e PEV pediram a apreciação e decla- d) Em alguns casos, as normas em causa consubs- ração, com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade tanciam uma redução retrospetiva, operada através de das normas contidas nos artigos 33.º, 75.º, 115.º e 117.º da recálculo, de pensões de sobrevivência já em paga- Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro de 2013. mento, pelo que afetam direitos consolidados na esfera Com a indicação de que o pedido se baseia na conside- patrimonial dos seus titulares, o que constitui uma afe- ração dos elementos novos, resultantes especificamente da tação gravosa e inédita do direito à pensão protegido LOE 2014, os quais, em face da anterior jurisprudência constitucionalmente. do Tribunal, justificarão um novo juízo quanto à confor- e) Na medida em que não haja um interesse público midade das normas impugnadas com princípios consti- suficientemente forte que justifique uma afetação tão tucionalmente consagrados, os requerentes invocam os gravosa, tanto do direito à segurança social, quanto da fundamentos seguintes: confiança legítima que os cidadãos depositam na con- tinuidade e estabilidade do regime jurídico em vigor «Da inconstitucionalidade do artigo 33.° e, sobretudo, na estabilidade de direitos já formados, 1. O artigo 33.° da LOE 2014 determina a redução aquela afetação terá de ser configurada como incons- das remunerações totais ilíquidas mensais das pessoas titucional. a que se refere o n.º 9 (que têm em comum o facto de f) As normas do artigo 117.° da LOE 2014 contém serem diretamente suportadas por dinheiros públicos), soluções legislativas manifestamente assistemáticas e de valor ilíquido superior a 675 euros, quer estejam desenquadradas de qualquer esforço global de susten- em exercício de funções naquela data, quer iniciem tal tabilidade do sistema público de proteção social e de exercício, a qualquer título, depois dela, nos seguintes repartição inter e intrageracional do ónus dessa susten- termos: tabilidade, merecendo por isso o mesmo destino que as normas que estiveram em apreciação no acórdão a) Para valores de remunerações superiores a 675 euros n.º 862/2013 desse Tribunal, isto é, a declaração de e inferiores a 2000 euros, aplica-se uma taxa progressiva inconstitucionalidade por violação do princípio da pro- que varia entre os 2,5% e os 12%, sobre o valor total das teção da confiança. remunerações; g) Para além disso, as normas do artigo 117.° da LOE b) 12 % sobre o valor total das remunerações supe- 2014 violam o princípio da igualdade. Com efeito, o riores a 2000 euros. 3424 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 2. Deste modo, a LOE 2014 faz transitar para 2014 9. Já quanto aos cortes salariais, apesar da proteção os cortes salariais impostos pelas leis orçamentais do direito dos trabalhadores à remuneração, do cum- relativas a 2011, 2012 e 2013, mas agrava-os muito primento pontual dos contratos e da proporcionalidade significativamente, não apenas nos montantes dos cor- na imposição de sacrifícios aos cidadãos por parte do tes, que deixam de se situar entre os 3,5% e os 10% Estado não serem valores alheios à ordem constitucional para se situar entre os 2,5% e os 12%, mas sobretudo portuguesa, foi entendido que a restrição desses direitos através do alargamento do universo dos abrangidos a fundamentais ainda se continha dentro dos limites im- quem aufere remunerações ilíquidas entre os 675 euros postos pelo respeito do princípio da proporcionalidade. e os 1500 euros mensais. 10. Porém, os cortes salariais impostos na LOE 2014 3. Por outro lado, neste quarto ano consecutivo de obrigam a um novo juízo quanto à sua idoneidade ou imposição de cortes salariais, em que sobre cada um adequação para atingir os fins visados, quanto à sua exi- dos lesados se acumulam os efeitos de múltiplos cor- gibilidade, necessidade ou indispensabilidade, e quanto tes impostos em anos anteriores, já não podem estas à sua proporcionalidade em sentido estrito, isto é, quanto medidas ser encaradas como transitórias, excecionais, a saber se tais medidas se incluem na justa medida ou indispensáveis e insubstituíveis para obter efeitos ime- se devem considerar-se excessivas. diatos na redução do défice das contas públicas. Estas 11. Importará salientar desde logo que a dimensão medidas são já assumidas, muito claramente, como me- do sacrifício imposto pelos cortes salariais, que pode didas definitivas e destinadas a impor um ajustamento ascender a 12% dos vencimentos, não é menor que a (leia-se, redução substancial) dos níveis de rendimentos que foi imposta com o corte de um dos subsídios de dos servidores do Estado. férias ou de Natal declarado inconstitucional pelo Acór- 4. Embora as reduções salariais dos funcionários dão n.º 353/2012, sendo certo que um desses subsídios públicos tenham sido aplicadas pela primeira vez em representa uma redução de 7% do vencimento anual. 2011, ou seja, ainda antes da assinatura do chamado 12. Quanto à questão da idoneidade ou adequação, Programa de Assistência Económica e Financeira, foi é hoje manifesto que os cortes salariais não foram um este documento que passou a servir de referencial justi- meio idóneo para a redução imediata do défice das ficativo das medidas de austeridade em que se incluem contas públicas. Na versão inicial do PAEF, assumiu-se os cortes de salários e de pensões pagos com dinheiros como objetivo que o défice das contas públicas deveria públicos, e que serviu de fundamento ao caráter transitó- ser de 4,5% no final de 2012, de 3,0% em 2013 e de rio e irrepetível dessas medidas. Sucede que a vigência 2,3% em 2014. Acontece que, não obstante os cortes desse memorando termina em maio de 2014, mas não salariais efetuados (a par de outras medidas assentes se vislumbra qualquer sinal de que termine a aplicação nos cortes dos rendimentos do trabalho e das pensões), das medidas impostas em seu nome. estes objetivos foram sucessivamente revistos. O obje- 5. As decisões do Tribunal Constitucional que con- tivo de um défice de 3% para 2013 foi revisto primeiro cluíram pela não inconstitucionalidade dos cortes sala- para 4,5% e depois para 5,5%. O objetivo de 2,3% para riais impostos pelos Orçamentos do Estado anteriores 2014 passou para 2,5% e acabou por ser fixado em 4% assentaram em pressupostos muito concretos que já não na LOE 2014. se verificam em 2014. 13. Para além dos cortes salariais não se terem re- 6. Ao analisar a LOE 2011, o Acórdão n.º 396/2011, velado um meio idóneo para a redução do défice das assentou o seu juízo no pressuposto de que a redução contas públicas, já não é possível invocar a sua indis- então imposta seria uma medida idónea para fazer face pensabilidade para esse efeito, quando se verificam na à situação de défice orçamental, dando como adquirido LOE 2014 medidas em sentido contrário a esse objetivo. que só a diminuição de vencimentos garantia eficácia Não é aceitável que os cortes salariais sejam considera- certa e imediata para garantir resultados a curto prazo dos como uma medida indispensável para a redução do na consolidação orçamental. Por não haver razões de défice das contas públicas quando na mesma LOE 2014 evidência em sentido contrário, o Tribunal considerou os encargos públicos com parcerias público-privadas são que a medida prevista para 2011 se incluía ainda den- agravados em 800 milhões de euros e se preveja uma tro dos limites do sacrifício que a transitoriedade e os revisão do regime legal do IRC por forma a desagra- montantes das reduções ainda salvaguardavam. var significativamente a carga fiscal sobre as grandes 7. Como é sabido porém, chamado a decidir sobre empresas com a consequente perda de receita pública. idênticos cortes salariais contidos no Orçamento do 14. A questão fundamental que se coloca porém re- Estado para 2012, conjugados com a suspensão dos lativamente aos cortes salariais previstos na LOE 2014 subsídios de férias e de Natal dos cidadãos que auferem é a de saber se não estão largamente ultrapassados os remunerações públicas, o Tribunal Constitucional, atra- limites do sacrifício a que aludiu o Acórdão n.º 396/2011 vés do Acórdão n.º 353/2012, considerou que a conjuga- e se não se verifica situação idêntica à que justificou a ção entre o congelamento de salários e pensões do setor declaração de inconstitucionalidade do corte dos sub- público vigente desde 2010, os cortes salariais vigentes sídios de férias e de Natal de 2013. desde 2011 e o corte dos subsídios de férias e de Natal de 15. Na verdade, os cidadãos que auferem remune- 2012 aplicáveis aos trabalhadores e pensionistas do setor rações públicas têm vindo a ser duramente lesados público, ultrapassavam de forma evidente os limites do nas suas condições de vida pela sucessiva imposição sacrifício a que aludia o Acórdão n.º 396/2011. cumulativa de medidas de austeridade que começam, 8. Assim, o Tribunal declarou inconstitucional o corte na perceção, não apenas dos próprios, mas da própria dos subsídios de férias e de Natal dos funcionários e pen- opinião pública, a assumir um caráter persecutório que sionistas do setor público, por violação do princípio da parece não conhecer limites: cortes salariais em 2011, igualdade, na sua dimensão de igualdade proporcional, 2012 e 2013; cortes de subsídios de férias e de Natal em consagrado no artigo 13.° da Constituição. 2012; aumento da carga fiscal sobre os rendimentos do Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3425 trabalho, com a redução de escalões, aumento de taxas, lante do caráter transitório dos cortes efetuados, o que supressão de escalões, eliminação de deduções e impo- obriga, no entender dos requerentes, a rever o juízo de sição de sobretaxa de 3,5% em sede de IRS; aumento do constitucionalidade que teve lugar em anos anteriores IVA e do IMI; congelamento de salários desde há muitos quanto à sua natureza transitória. anos; proibição de promoções e de progressões, redução 22. Entendem pois os requerentes, em conclusão, que de ajudas de custo e de remuneração por trabalho suple- o artigo 33.° da LOE 2014 restringe o direito à retribui- mentar; aumento do horário de trabalho para 40 horas ção do trabalho (artigo 59.°, n.º 1, a) da Constituição) em semanais; aumento dos descontos para a ADSE, cujo violação do princípio da proibição do excesso em termos agravamento já foi inclusivamente anunciado. de igualdade proporcional consagrado no artigo 13.°. 16. Quando, para além destas medidas, se alargam os cortes salariais de modo a abranger trabalhadores Da inconstitucionalidade do artigo 75.° que auferem salários mensais ilíquidos no montante de 675 euros, estão ultrapassados todos os limites consti- 23. O artigo 75.° da LOE 2014 impõe que nas em- tucionalmente admissíveis. Estes cortes incidem sobre presas do setor público empresarial que tenham apre- rendimentos de tal modo exíguos que violam claramente sentado resultados líquidos negativos nos três últimos o princípio constitucional da proporcionalidade na res- exercícios apurados apenas seja permitido o pagamento trição de direitos fundamentais. de complementos às pensões atribuídas pelo Sistema 17. O Acórdão n.º 353/2012, referindo-se aos pensio- Previdencial da Segurança Social, pela CGA ou por nistas e aos trabalhadores da função pública com rendi- outro sistema de proteção social, nos casos em que mentos ilíquidos situados entre os 600 e os 1100 euros aqueles complementos sejam integralmente financiados mensais, considerou estar perante um universo em que pelas contribuições ou quotizações dos trabalhadores, a exiguidade dos rendimentos já impõe tais provações através de fundos especiais ou outros regimes comple- que a exigência de um sacrifício adicional, como seja mentares. Tal disposição aplica-se (nos termos do n.º 2 a sua redução, tem um peso excessivamente gravoso. desse artigo) ao pagamento de complementos de pensão 18. Com efeito, não concebem os requerentes que se aos trabalhadores no ativo e aos antigos trabalhadores possa entender que cortar remunerações a trabalhadores aposentados, reformados e demais pensionistas. que auferem vencimentos líquidos inferiores a 600 eu- 25. O princípio da proteção da confiança como exi- ros mensais não configure uma restrição excessiva do gência indeclinável do princípio do Estado de Direito de- direito consagrado na alínea a) do n.º 1 do artigo 59.° mocrático consagrado no artigo 2.° da Constituição tem da Constituição à retribuição do trabalho de forma a sido densificado pela jurisprudência do Tribunal Cons- garantir uma existência condigna. titucional em termos que não deixam dúvidas quanto 19. É que, como afirmou o Tribunal Constitucional à inconstitucionalidade do artigo 75.° da LOE 2014. no Acórdão n.º 396/2011, se as circunstâncias de verda- 26. O Acórdão n.º 287/90, citado em diversos acórdãos deira excecionalidade que levaram Portugal a solicitar posteriores (v.g. Acórdãos n.º 396/2011 e n.º 862/2013), ajuda financeira internacional não se encontra[va]m clarifica os dois critérios conformadores da inadmis- superadas e por isso, se justifica[v]am, neste contexto sibilidade de medidas legítimas à luz de tal princípio: das medidas de consolidação orçamental introduzidas, a afetação de expectativas, em sentido desfavorável, não se ignora também que estas mesmas medidas não será inadmissível, quando constitua uma mutação da podem deixar de ser aferidas à luz dos princípios da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários proporcionalidade e da proteção da confiança que, em das normas não possam contar, e ainda quando não for qualquer Estado de Direito, sustentam as relações entre ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou o Estado e os cidadãos. interesses constitucionalmente protegidos que devam 20. Acresce ainda que só por mero artifício se pode considerar-se prevalecentes. considerar em 2014 que tais medidas têm caráter tem- 27. E mais adiante, citando jurisprudência firmada porário. Mesmo admitindo que a plurianualidade das em diversos Acórdãos, o Acórdão n.º 396/2011 conclui medidas inscritas na LOE não lhes confere a natureza de que para que haja lugar à tutela jurídico-constitucional cavaleiros orçamentais, dado que a sua renovação fica da confiança necessário em primeiro lugar, que o Es- sempre dependente da LOE para cada ano subsequente, tado (mormente o legislador) tenha encetado compor- há que aferir se as normas em causa, na medida em que tamentos capazes de gerar nos privados expectativas ferem direitos fundamentais, são excecionais e transi- de continuidade; depois, devem tais expectativas ser tórias ou se pretendem assumir um caráter definitivo. legítimas, justificadas e fundadas em boas razões; em Esta questão é decisiva, na medida em que dela pode terceiro lugar, devem os privados ter feito planos de vida depender o juízo quanto à conformidade constitucional tendo em conta a perspetiva de continuidade do com- dessas normas. portamento estadual; por último, é ainda necessário que 21. O juízo de não inconstitucionalidade dos cortes não ocorram razões de interesse público que justifiquem, salariais assentava na sua temporalidade com parâme- em ponderação, a não continuidade do comportamento tros bem definidos. Tratava-se de atingir, por via dessas que gerou a situação de expectativa. medidas, até 2013, os objetivos de redução do défice 28. Vejamos então: os beneficiários dos comple- assumidos no PAEF. Acontece que na LOE 2014 desa- mentos de pensão que serão afetados pela aplicação do pareceu qualquer referência a esses limites e parâmetros. artigo 75.° da LOE 2014 são trabalhadores do Metro- O ano de 2013 já passou sem que os supostos objetivos politano de Lisboa e da Carris que, ao abrigo do regime tenham sido assumidos; o PAEF termina em maio de legal vigente, negociaram a antecipação das respetivas 2014 sem que os cortes salariais sejam limitados em reformas, com penalizações, tendo como contrapartida função da cessação desse Programa. Não existe pois os complementos de reforma atribuídos pelas empresas na LOE 2014 nenhum elemento juridicamente vincu- aos respetivos pensionistas. 3426 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 29. Como é evidente, nenhum trabalhador aceitaria e de desemprego, não toma esta medida, salvo melhor antecipar a sua reforma se tivesse a mínima suspeita de opinião, conforme à Constituição. que no seu horizonte de vida alguma medida legislativa 38. No Acórdão n.º 187/2013, precisamente sobre pudesse vir a alterar negativamente o quadro legal em estas medidas, o Tribunal Constitucional entendeu que que fez assentar as suas expectativas. uma tal opção legislativa é de todo desrazoável, quando 30. As expectativas de continuidade eram absolutas; é certo que ela atinge os beneficiários que se encon- eram legítimas, justificadas e fundadas em boas razões; tram em situação de maior vulnerabilidade por não e obviamente, todos os trabalhadores nessa situação disporem de condições para obterem rendimentos do traçaram os seus planos de vida baseados na convicção trabalho para fazer face às necessidades vitais do seu da continuidade do comportamento estadual. agregado familiar e abrange as prestações sociais que 31. Resta a questão de saber se é invocável algum precisamente revestem uma função sucedânea da remu- interesse público que possa ser considerado prevalecente neração salarial, de que o trabalhador se viu privado, e para afastar neste caso a tutela do proteção da confiança. que era suposto corresponderem no limite ao mínimo Não se vislumbra qual possa ser. de assistência material que se encontrava já legalmente 32. O número de trabalhadores afetados pelas me- garantido. didas em apreço não permite que se considere que está 39. Importa não esquecer que os beneficiários destas aqui em causa o cumprimento dos acordos internacio- prestações já viram os seus rendimentos substancial- nais que têm servido de justificação às medidas pena- mente reduzidos em função da situação de doença ou lizadoras dos rendimentos do trabalho e das pensões, de desemprego em que involuntariamente se encontram. nem assumem qualquer dimensão digna de nota quanto O valor do subsídio de desemprego corresponde a 65% da remuneração média, não podendo ultrapassar o valor à sustentabilidade da segurança social. Não se trata de 2,5 IAS, e é reduzido em 10% ao fim de seis meses manifestamente de uma medida idónea, indispensável, (redução que já atinge hoje a maioria dos desemprega- ou proporcional. dos devido ao peso relativo do desemprego de longa 33. E deve ter-se por uma medida arbitrária e vio- duração); e o valor do subsídio de doença oscila entre ladora do princípio da igualdade, na medida em que os 55% e os 75% da remuneração média, conforme visa penalizar os trabalhadores de empresas públicas a duração da incapacidade para o trabalho, sendo de de transportes pelos prejuízos de exploração dessas em- notar que em situação de doença os encargos tendem presas, quando esses prejuízos resultam claramente de a aumentar. uma opção estadual a que os trabalhadores são alheios. 40. Não é admissível que cidadãos que se encontram 34. Nestes termos, o artigo 75.° da LOE 2014 deve em situação de falta ou de diminuição de meios de sub- ser declarado inconstitucional por violação do princípio sistência e que por isso são credores de proteção social da igualdade (artigo 13.°) e por violação do princípio da (artigo 63.°, n.º 3 da Constituição) vejam os seus meios proteção da confiança decorrente do Estado de Direito de subsistência ainda mais reduzidos por um encargo Democrático (artigo 2.°). para o qual não se apresenta justificação. 35. Segundo o n.º 7 do artigo 75.°, o regime fixado 41. A restrição do direito à segurança social nestes tem natureza imperativa, enquanto se verificarem as casos só seria constitucionalmente justificável se se condições nele estabelecidas, prevalecendo sobre con- vislumbrasse um interesse geral protegido que devesse tratos de trabalho ou instrumentos de regulação coletiva prevalecer sobre os direitos individuais sacrificados. E de trabalho e quaisquer outras normas legais, especiais não se vislumbra. ou excecionais, em contrário, não podendo ser afastado 42. Os cortes de 5% e de 6% respetivamente sobre os ou modificado pelas mesmas. É assim posto em causa subsídios de desemprego e de doença não são manifes- o direito de contratação coletiva (artigo 56.°, n.º 3 da tamente um meio idóneo para resolver ou minorar signi- Constituição), na medida em que são revogadas normas ficativamente eventuais problemas de sustentabilidade livremente acordadas entre as partes e é afastada a pos- da segurança social, e quando representam um sacrifício sibilidade de negociações futuras sobre a matéria adicional para quem já se encontra numa situação de particular fragilidade, entram no domínio da despro- Da inconstitucionalidade do artigo 115.° porcionalidade, por inadmissibilidade e injustificação. 43. Entendem por isso os requerentes que o artigo 115.° 36. O artigo 115.° da LOE 2014 estabelece que da LOE 2014 é inconstitucional por violação do prin- as prestações do sistema previdencial concedidas no cípio da proporcionalidade decorrente do Estado do âmbito das eventualidades de doença e desemprego Direito Democrático (artigo 2.° da Constituição) são sujeitas a uma contribuição nos seguintes termos: a) 5% sobre o montante dos subsídios concedidos no Da inconstitucionalidade do artigo 117.° âmbito da eventualidade de doença; 44. O artigo 117.° da LOE 2014 reduz as pensões de b) 6% sobre o montante dos subsídios de natureza sobrevivência atribuídas aos cônjuges sobrevivos e aos previdencial concedidos no âmbito da eventualidade membros sobrevivos de união de facto de contribuintes de desemprego. do regime de proteção social convergente ou beneficiá- rios do regime geral de segurança social que percebam A aplicação deste regime não prejudica, em qual- valor global mensal a título de pensão igual ou superior quer caso, a garantia do valor mínimo das prestações, a 2000 euros, resultando mesmo em alguns casos na nos termos previstos nos respetivos regimes jurídicos. supressão total da pensão de sobrevivência. 37. Esta cláusula de salvaguarda do valor mínimo 45. As normas em acusa configuram uma redução das prestações, destinada a contornar a declaração de retrospetiva de pensões já em pagamento, afetando di- inconstitucionalidade do corte dos subsídios de doença reitos já consolidados na esfera patrimonial dos seus Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3427 titulares, sendo que estes se encontram numa situação 4.º Com efeito, entre outros destinatários da medida (viuvez ou orfandade) credora de proteção nos termos de redução remuneratória em causa e por força do dis- do n.º 3 do artigo 63.° da Constituição. posto no normativo aqui questionado, esta aplica-se 46. Acresce que as pensões de sobrevivência atri- igualmente aos «trabalhadores das empresas públicas buídas no âmbito do sistema de proteção social dos de capital exclusiva ou maioritariamente público, das trabalhadores da administração pública são prestações entidades públicas empresariais e das entidades que do sistema contributivo integradas na proteção da even- integram o setor empresarial regional e municipal». tualidade morte e destinam-se a compensar os seus 5.º Neste horizonte, a apreciação de desconformidade beneficiários da perda de rendimentos determinada pelo constitucional da disposição citada atém-se na inclu- falecimento de um familiar. Trata-se portanto de uma são, no âmbito subjetivo de incidência da medida, dos pensão que é formada pelos trabalhadores, através de trabalhadores de empresas do setor público de capitais contribuições efetuadas pelos seus salários, na expec- maioritariamente públicos, confluindo parceiros priva- tativa de que, depois da sua morte, os seus familiares dos na formação do restante capital. terão direito a uma determinada prestação. 6.° Concretizando, tem-se especificamente em vista 47. A redução do valor das prestações atribuídas no a situação dos trabalhadores integrados naquele lastro âmbito de sistemas contributivos, seja qual for o seu empresarial abrangido na previsão da norma questio- valor, corresponde a uma violação da relação jurídica de nada, em que há associação de capitais públicos e pri- segurança social estabelecida entre o Estado e o cidadão vados, sendo que os poderes públicos detêm a maioria beneficiário, tanto mais grave neste caso, porquanto se do capital. trata da quebra de um compromisso estabelecido com 7.º Ante este círculo assim circunscrito e na ausência um cidadão entretanto falecido o que obviamente já de norma que determine a entrega, por parte das enti- não poderá formar outros direitos à luz de novas regras. dades processadoras das respetivas remunerações das 48. Enquanto solução legislativa desenquadrada de quantias correspondentes às reduções remuneratórias qualquer lógica de sustentabilidade global do sistema daqueles trabalhadores nos cofres públicos, por exem- de segurança social e ao incidir sobre uma categoria plo em termos análogos aos que estabelece o n.º 10 do isolada de pensionistas, o artigo 117.º da LOE 2014 mesmo artigo 33.º, considero estar violado, na presente incorre no vício de inconstitucionalidade semelhante ao situação, o princípio da proporcionalidade ou da proi- que foi declarado no Acórdão n.º 862/2013 que declarou bição do excesso que adensa e densifica o princípio do inconstitucional o Decreto da Assembleia da República Estado de Direito (artigo 2.º da Constituição). n.º 187/XII sobre mecanismos de convergência do re- 8.º Efetivamente, conforme pode ler-se no Acórdão gime de proteção social da função pública com o regime do Tribunal Constitucional n.º 187/2001, publicado no geral da segurança social por violação do princípio da Diário da República, II série, de 26 de junho de 2001, confiança ínsito no princípio do Estado de Direito De- «o princípio da proporcionalidade, enquanto princípio mocrático plasmado no artigo 2.° da Constituição.» geral de limitação do poder público, pode ancorar-se no princípio geral do Estado de Direito. Impõem-se, 3. Pedido formulado no âmbito do Processo n.º 137/2014 na realidade, limites resultantes da avaliação da re- O Provedor de Justiça pede a apreciação e declaração, lação entre os fins e as medidas públicas, devendo o com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade da Estado-legislador e o Estado-administrador adequar a norma constante da alínea r) do n.º 9 do artigo 33.º, na parte sua projetada ação aos fins pretendidos, e não confi- aplicável aos trabalhadores de empresas de capitais maio- gurar as medidas que tomam como desnecessária ou ritariamente públicos, e dos n.ºs 1, 5, e 6 do artigo 117.° excessivamente restritivas.» da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro. 9.° Sendo indubitável a diferenciação da vincula- Fundamenta o pedido nos seguintes termos: ção ao princípio da proporcionalidade por parte do Estado-legislador e do Estado-administrador, com re- 1.º O artigo 33.° da LOE 2014 mantém para o ano flexos no alcance do seu controlo jurisdicional, nestas em curso a redução, inaugurada em 2011, das remune- duas distintas esferas do exercício do poder público, e rações daqueles que exerçam funções no setor público, sempre com amparo no citado aresto do Tribunal Cons- ocorrendo, ainda assim, uma sua configuração em novos titucional, «[n]ão pode contestar-se que o princípio da moldes, refletida em modificações substantivas das re- proporcionalidade, mesmo que originariamente rele- gras aplicáveis nos precedentes exercícios orçamentais, vante sobretudo no domínio do controlo da atividade ad- em virtude não só da ampliação do universo de sujeitos ministrativa, se aplica igualmente ao legislador. Dir-se-á abrangidos pela medida (por força do acréscimo da mesmo – como o comprova a própria jurisprudência base de incidência), como também da elevação dos deste Tribunal – que o princípio da proporcionalidade coeficientes médio e máximo de redução. cobra no controlo da atividade do legislador um dos 2.° Estando pendentes iniciativas que têm em vista seus significados mais importantes.» a declaração de inconstitucionalidade in totum de tal 10.º Neste enquadramento, o princípio da proporcio- solução legal, cabe ao Provedor de Justiça, neste exato nalidade impõe que a solução normativa se revele «como contexto, formular um pedido subsidiário, prevenindo meio adequado para a prossecução dos fins visados pela a possibilidade de aquelas iniciativas não merecerem o lei», assim como medida necessária, «porque os fins respaldo do Tribunal Constitucional. visados pela lei não podiam ser obtidos por outros meios 3.° Julga-se assim ser de destacar, de entre as várias menos onerosos» para os direitos dos cidadãos, e não situações funcionais abarcadas no âmbito da redução surja ainda como uma medida «desproporcionada[...], remuneratória em apreço, aquela cuja previsão se ex- excessiva[...], em relação aos fins obtidos», situando-se plicita na alínea r), do n.º 9, do citado artigo 33.º, pelas em um patamar de justa medida (J. J. Gomes Canotilho razões que passo a densificar. e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa 3428 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 Anotada, Vol. I, 4.ª edição revista, Coimbra: Coimbra do princípio da proporcionalidade indubitavelmente Editora, 2007, pág. 392-393). condensa, apresenta-se assim como manifestamente 11.º Do exposto sobressaem já as três dimensões que irrazoável uma medida de ablação remuneratória que determinam e balizam o princípio da proporcionalidade, em sobrecarga dos referidos trabalhadores não serve in nas suas vertentes de conformidade ou adequação, ne- totum, como a razão necessariamente o impõe, o fim cessidade ou exigibilidade e, ainda, de justa medida ou de consolidação orçamental do lado da despesa pública, proporcionalidade em sentido estrito. revelando-se em uma vantagem patrimonial para as 12.º No tocante especificamente à norma vertida na entidades privadas cotitulares do capital social, no que alínea r), do n.º 9, do artigo 33.º da LOE 2014, com a pode ser concebido, verdadeiramente, como uma espécie demarcação acima explicitada, entende-se desrespeitado de enriquecimento sem causa destas últimas, inaceitável o princípio da proporcionalidade, ínsito no artigo 2.° da em um Estado de Direito. Lei Fundamental, na vertente cimeira da adequação da 20.° Neste patamar de compreensão, ante a relação medida legislativa em causa, de sentido indubitavel- medida-objetivo em debate, não se antevê, conforme já mente ablativo, à prossecução do seu escopo. referido, complexidade na avaliação da realidade que 13.º A afirmação antecipada procede da indagação subjaz à opção legislativa em presença, sendo manifesta dos objetivos prosseguidos pela medida contida no ci- a radicação, no presente caso, de uma medida legislativa tado artigo 33.º e pela inclusão, na respetiva esfera de de contenção da despesa pública. eficácia subjetiva, dos trabalhadores de empresas de 21.º Nesse sentido e na situação específica vertente, capitais maioritariamente públicos, tal como esses fins os efeitos da norma em causa extravasam o proclamado foram expressamente assumidos e divulgados no âm- objetivo, sendo, desse modo, contraditórios com o es- bito do procedimento legislativo que culminou com a copo definido, em uma solução normativa que gera tanto publicação da LOE 2014. mais perplexidade quanto é certo, neste nosso tempo, o 14.º Subsequente e cumulativamente, procede de uma esforço que impende ante a obrigação de consolidação apreciação de manifesta incompatibilidade da solução orçamental, sendo incompreensível que uma medida normativa que flui da alínea r), do n.º 9, do artigo 33.º consignada a esse efeito não prossiga integralmente o da LOE 2014, na parte relevante, com a finalidade per- seu fim. seguida pelo legislador. Vejamos. 22.° Para tanto, repete-se, em uma suposição de legi- 15.º Não se mostra complexo prefigurar a medida timidade a montante, que aqui não compete debater, da legislativa de redução das remunerações, aqui em causa, redução remuneratória per se, bastaria a conformação como dirigida, em um quadro de esforço de consoli- em termos normativamente adequados que salvaguar- dação orçamental, a uma finalidade contabilística de dasse a entrega, na sua integralidade, dos montantes redução da despesa pública. correspondentes à diminuição salarial sofrida pelos 16.º Efetivamente, pode ler-se no Relatório que trabalhadores em causa. acompanhou a Proposta de lei relativa ao OE2014 (in: 23.º Por outro lado, não se perde de vista que, Diário da Assembleia da República, II Série-A, n.º 11, 2.º suplemento, de 15 de outubro de 2013; de agora em como é também destacado pelo Tribunal Constitucio- diante, Relatório do OE2014) ser «necessário prosse- nal (vejam-se os Acórdãos n.ºs 396/2011, 353/2012 guir o ajustamento concedendo a prioridade ao lado da e 187/2013, publicados no Diário da República, res- despesa (...). É precisamente neste contexto que se situa petivamente, na II série, de 17 de outubro de 2011, e o ajustamento da medida de redução das remunerações na I série, de 20 de julho de 2012 e de 22 de abril de de todos os trabalhadores das Administrações Públicas 2013), o fator determinante na aplicação da medida de e do Setor Empresarial do Estado» (pág. 31). redução remuneratória – justificada, em um contexto 17.º A esta luz, afirmada inequivocamente do lado da de excecionalidade de gestão financeira dos recursos despesa, não pode racionalmente compreender-se como públicos, por imperativo do interesse público de ga- adequada uma medida do legislador que, atingindo tra- rantir a sustentabilidade das finanças públicas mediante balhadores de empresas de capitais maioritariamente a redução da despesa pública — é a circunstância de públicos e sem que esteja determinada a entrega nos co- estarem em causa remunerações pagas por dinheiros fres públicos dos montantes correspondentes às reduções públicos a trabalhadores que se inscrevem em todas as remuneratórias que atingem aqueles trabalhadores, se áreas da Administração Pública. revela apta, em absoluto contraste com o seu afirmado 24.º Adensando este posicionamento da jurisprudên- desiderato, a gerar distribuição, na proporção devida, cia constitucional, embora não tenha sido analisada es- de dividendos ou outras vantagens patrimoniais pelos pecificamente a conformidade constitucional da redução parceiros privados na mesma empresa, detentores do remuneratória quando aplicada também a categorias capital remanescente, frustrando-se, na medida equi- específicas de trabalhadores que não se inscrevem na valente, o escopo de redução da despesa pública a que Administração Pública no seu conceito mais estrito, o deve vir integralmente dirigido o esforço que o legis- Tribunal Constitucional, nos fundamentos que aduziu lador também fez recair sobre este específico círculo logo no Acórdão n.º 396/2011, considerou em bloco a de trabalhadores. categoria dos que recebem por verbas públicas. 18.º Vale por dizer: a supressão parcial da remunera- 25.º Este entendimento densifica a compreensão de ção destes trabalhadores não satisfaz integralmente fins que nos situamos, ante a solução normativa questionada, públicos de alívio da despesa pública mas igualmente em uma lógica de estratégia de consolidação orçamental, permite considerar verificadas vantagens diretas e quan- não sendo racionalmente admissível que uma medida, tificáveis para entidades privadas. como aquela dirigida aos trabalhadores de empresas de 19.º No incomprimível imperativo de afirmação capitais maioritariamente públicos, extravase a referida de um direito materialmente justo, que a radicação lógica financeira. Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3429 26.° Nesse sentido, pode afirmar-se existir erro ma- depende de o cônjuge sobrevivo ou membro sobre- nifesto de apreciação do legislador na sua adoção, pela vivo de união de facto ser titular de, pelo menos, uma sua não inteira correspondência com o fim perspetivado prestação prevista no n.º 7 excluindo pensões de so- e que justificou a determinação legislativa de reduções brevivência.» remuneratórias. 34.º Ante a sucessão das medidas adotadas no âm- 27.° Ora, como afirmou o Tribunal Constitucional no bito dos últimos exercícios orçamentais, sob a vigência Acórdão n.º 187/2001, anteriormente citado, «a própria do programa de assistência económica e financeira ao averiguação jurisdicional da existência de uma inconsti- Estado português, as regras contidas no artigo 117.° da tucionalidade, por violação do princípio da proporciona- LOE 2014 consubstanciam uma medida inovatória e lidade por uma determinada norma, depende justamente constitutiva, que introduz, com efeitos a 1 de janeiro de de se poder detetar um erro manifesto de apreciação da 2014, uma condição de recursos nas pensões de sobre- relação entre a medida e seus efeitos (...).» vivência pagas com dinheiros públicos, a ser valorada 28.° Valorando, pelos motivos expostos, estar-se pe- na sua atribuição, como determinando o recálculo, em rante uma situação de erro manifesto, como as prefigu- conformidade, das pensões já em pagamento. radas por esse Tribunal na passagem acabada de trans- 35.º Trata-se, por conseguinte, de uma modificação crever, considero que a norma constante da alínea r), do em sentido regressivo, que afeta tanto posições jurí- n.º 9, do artigo 33.°, na parte aplicável aos trabalhado- dicas já constituídas como em formação dos titulares res de empresas de capitais maioritariamente públicos, das pensões visadas, materializada na diminuição do viola o princípio da proporcionalidade, no segmento respetivo quantum. da adequação, tanto bastando para um juízo positivo 36.° Nos termos da lei orçamental, são destinatários de inconstitucionalidade. da medida não todos os pensionistas de sobrevivência, […] mas apenas aqueles que percebem já um determinado 29.º Por força do disposto no artigo 117.° da LOE montante global mensal a título de pensão – mais con- 2014, são fixadas as regras de cálculo das pensões de cretamente, pelo menos uma das prestações previstas sobrevivência a atribuir a partir de 1 de janeiro de 2014, no acima citado n.º 7, excluindo a própria pensão de bem como as regras de recálculo ou redução das pensões sobrevivência, conforme flui, por seu turno, do n.º 15 de sobrevivência já atribuídas. do artigo 117.º, igualmente supra aludido. 30.º Neste recorte normativo e em linha de harmonia 37.º De igual modo, admitindo-se, aqui como ali, em com a delimitação previamente feita a respeito da me- um horizonte hipotético, que a medida ablativa agora dida vertida no artigo 33.° da LOE 2014, não compete questionada não suscite um juízo de ilegitimidade cons- similarmente aqui suscitar a questão da bondade consti- titucional quanto à sua aceitação de princípio e, em tucional da introdução de uma condição de recursos nas identidade de atitude intelectual, percebendo-a tal como pensões de sobrevivência abrangidas, nomeadamente normativamente construída e derramada no artigo 117.º ante o princípio da proteção da confiança, matéria sobre da LOE 2014, entendo que a mesma não passa incó- a qual esse Tribunal foi já chamado a pronunciar-se no lume à luz de um juízo de conformidade com a Lei âmbito de processos pendentes. Fundamental, por violação do princípio da igualdade 31.° As regras em apreço aplicam-se nas situações (artigo 13.° da Constituição). em que os destinatários das determinações normativas 38.º E não cumpre com esse princípio constitucional em causa aufiram um valor global mensal a título de tanto na dimensão de cálculo das pensões de sobrevi- pensão igual ou superior a € 2000,00, abrangendo as vência a atribuir como na de recálculo ou redução das pensões de sobrevivência a cargo tanto da Caixa Geral pensões de sobrevivência já atribuídas, pelas razões que de Aposentações (CGA) como do Centro Nacional de passo a densificar. Pensões (CNP). 39.º Assente a ablação legislativamente gizada, de 32.° Adensando o legislador o sentido de valor global sentido regressivo, em um pressuposto de licitude da mensal percebido a título de pensão, para efeitos do aposição de condição de recursos à atribuição ou ma- disposto no artigo 117.°, cujas normas são objeto do nutenção do pagamento das pensões de sobrevivência, presente pedido, vem determinado no n.º 7 deste preceito verifica-se que o círculo de pensionistas de sobrevi- o que passo a citar: «considera-se valor global mensal vência afetados é composto por aqueles que auferem percebido a título de pensão o montante correspondente já determinado montante mensal (igual ou superior a ao somatório do valor mensal de subvenção mensal € 2000, segundo o limiar fixado na lei) a título de pensão vitalícia e subvenção de sobrevivência com todas as paga por quaisquer entidades públicas. pensões de aposentação, reforma e equiparadas, pensões 40.° De outro modo dito, o legislador elegeu como de velhice e invalidez, bem como pensões de sobrevi- único grupo de cidadãos visados aqueles pensionistas vência, que sejam pagas, ao titular da pensão a atribuir de sobrevivência que percebam rendimentos de pensões ou a recalcular, por quaisquer entidades públicas, in- a cargo de quaisquer entidades públicas (com as exce- dependentemente da respetiva natureza, institucional, ções consignadas no n.º 8 do artigo 117.º), isentando do associativa ou empresarial, do seu âmbito territorial, âmbito subjetivo da ablação os pensionistas de sobre- nacional, regional ou municipal, e do grau de indepen- vivência que, não sendo titulares de uma das pensões dência ou autonomia, incluindo entidades reguladoras, ou prestações relevantes para efeitos da aplicação da de supervisão ou controlo e caixas de previdência de medida contestada, aufiram igualmente valor global ordens profissionais, diretamente ou por intermédio de mensal igual ou superior a € 2000,00 a título de outras terceiros, designadamente companhias de seguros e fontes de rendimento. entidades gestoras de fundos de pensões.» 41.º Temos assim, dentro do universo dos pensio- 33.º Mais se dispõe no n.º 15 do artigo 117.°, o nistas de sobrevivência, uma diferenciação entre estes seguinte: «A aplicação do regime do presente artigo pensionistas, com distinção de deveres, uns suportando 3430 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 uma amputação no seu direito à pensão, em virtude de de decisão dos poderes públicos, servindo o princípio auferirem um valor global mensal a título de pensão da igualdade como princípio negativo de controlo: nem igual ou superior a € 2000,00, que não onera em idêntica aquilo que é fundamentalmente igual deve ser tratado medida outros titulares de pensões de sobrevivência arbitrariamente como desigual, nem aquilo que é es- a cargo da CGA e do CNP e que preenchem idêntica sencialmente desigual deve ser arbitrariamente tratado condição de recursos, pelo simples facto de estes provi- como igual. Nesta perspetiva, o princípio da igualdade rem de outra fonte que não as pensões abrangidas para exige positivamente um tratamento igual de situações efeitos do cômputo de rendimento mensal relevante para de facto iguais e um tratamento diverso de situações de a aplicação da medida vertida no artigo 117.°. facto diferentes.» 42.º As normas constantes do preceito em causa de- 50.º Este entendimento encontra-se, outrossim, bem notam pois uma desigualdade entre pensionistas de cimentado no horizonte da jurisprudência do Tribunal sobrevivência com idêntica condição de recursos, em Constitucional. função do tipo ou natureza dos rendimentos auferidos, 51.º Com efeito e com amparo na jurisprudência sacrificando o legislador exclusivamente os direitos de constitucional mais próxima, pode ler-se no Acórdão certos pensionistas de sobrevivência. n.º 187/2013 o seguinte: «De acordo com o sentido 43.º Este tratamento diferenciador dentro do próprio reiterado e uniforme da jurisprudência deste Tribunal, universo dos pensionistas de sobrevivência cujas pen- só podem ser censuradas, com fundamento em lesão sões são pagas por dinheiros públicos não se coaduna do princípio da igualdade, as escolhas de regime feitas com o princípio constitucional da igualdade, o qual pelo legislador ordinário naqueles casos em que se prove reclama que, mesmo em uma circunstância de dese- que delas resultam diferenças de tratamento entre as quilíbrio das contas públicas, as medidas adotadas para pessoas que não encontrem justificação em fundamentos lhe fazer face não devem ser assumidas pelo legislador razoáveis, percetíveis ou inteligíveis, tendo em conta os como recaindo, ante um universo de pensionistas de fins constitucionais que, com a medida da diferença, se sobrevivência que preenchem idêntica condição de re- prosseguem (Acórdão n.º 47/2010).» cursos, somente sobre uma parte desses pensionistas, 52.º Mais adiante, no mesmo aresto e com referência sob pena de um tratamento injustificadamente desigual. à orientação geral do Tribunal Constitucional quanto ao 44.º O princípio constitucional da igualdade pos- princípio da igualdade, releva ainda a seguinte passa- tula que se dê tratamento igual a situações de facto gem: «Este princípio, na sua dimensão de proibição do essencialmente iguais e tratamento diferente para as arbítrio, constitui um critério essencialmente negativo situações de facto desiguais, não proibindo o mesmo (Acórdão n.º 188/90) que, não eliminando a liberdade princípio, em absoluto, as diferenciações, mas apenas de conformação legislativa (...), comete aos tribunais aquelas que se afigurem destituídas de um fundamento não a faculdade de se substituírem ao legislador, «pon- razoável, sinonimizando, nesta sua dimensão, a proi- derando a situação como se estivessem no lugar dele bição do arbítrio. e impondo a sua própria ideia do que seria, no caso, 45.º Na situação vertente não se vislumbra critério objetivo, constitucionalmente relevante, que possa com a solução razoável, justa e oportuna (do que seria a racionalidade justificar a diferenciação de tratamento solução ideal do caso)», mas sim a de «afastar aquelas apontada. soluções legais de todo o ponto insuscetíveis de se cre- 46.° Com efeito, a medida questionada pode ser denciarem racionalmente» (Acórdão n.º 270/09, que enquadrada, mais genericamente, na necessidade de remete para os Acórdãos da Comissão Constitucional, «garantir a compatibilização do sistema de pensões n.º 458, Apêndice ao Diário da República, de 23 de com a sustentabilidade das finanças públicas» (veja-se agosto de 1983, pág. 120, e do Tribunal Constitucional o Relatório do OE2014, pág. 56), contabilizando-se n.º 750/95).» como medida de consolidação orçamental do lado da 53.º A esta luz, o tratamento diferenciado injustifi- despesa. cado de que é alvo o círculo de pensionistas de sobre- 47.º Estando em causa uma medida contabilistica- vivência destinatários das medidas legislativas vertidas mente entendida como dirigida à redução da despesa no artigo 117.º da LOE 2014 configura um caso de pública, afetando as pensões de sobrevivência de deter- flagrante e intolerável desigualdade (na terminologia minados pensionistas, não se vislumbra a existência de da abundante jurisprudência do Tribunal Constitucional qualquer diferença justificativa do tratamento desigual sobre o alcance do controlo jurisdicional do princípio de que são objeto, atenta a situação dos demais pensio- da igualdade). nistas de sobrevivência da CGA e CNP com similares 54.º Trata-se efetivamente de uma medida legislativa recursos que não a título, desde logo, de pensões ou arbitrária que denuncia um estatuto diminuído de deter- a título de pensões, outras que não as pagas por enti- minados pensionistas de sobrevivência ante os demais, dades públicas, com o sentido que deflui do n.º 7 do acoplando a essa sua condição e unicamente em razão de artigo 117.º da LOE 2014. serem titulares de outras pensões (com o recorte definido 48.º Logo, a medida é iníqua, neste confronto da no n.º 7 do artigo 117.°) uma obrigação especial perante posição de certos pensionistas de sobrevivência com a os encargos públicos, situação que é tanto mais gravosa dos demais pensionistas de sobrevivência em situação quanto é certa a imposição constitucional de cobertura materialmente idêntica, com ofensa para o princípio da pelo sistema de segurança social das situações de maior igualdade enquanto proibição do arbítrio. vulnerabilidade, designadamente, a velhice, a invalidez, 49.º Conforme se expressam J. J. Gomes Canotilho e a viuvez e a orfandade, bem como a consagração do Vital Moreira (In: Constituição da República Portuguesa direito à segurança económica de que são titulares as Anotada, cit., pág. 339): «A proibição do arbítrio cons- pessoas idosas (vejam-se o n.º 3 do artigo 63.º e o n.º 1 titui um limite externo da liberdade de conformação ou do artigo 72.°, da Lei Fundamental). Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3431 55.º Com efeito, ante o desenho, no artigo 117.º da 64.° Socorrendo-me uma vez mais do posicionamento LOE 2014, do universo de pensionistas de sobrevivência do Tribunal Constitucional, ora tal como patente no onerados com um encargo suplementar, por conta da Acórdão n.º 862/2013, publicado no Diário da Repú- medida de ablação, nas condições e termos recortados na blica, I série, de 7 de janeiro de 2014, «apesar de um lei, das pensões homólogas de que sejam titulares, per- inequívoco reconhecimento de que o legislador possui fila-se indubitavelmente um tratamento discriminatório liberdade para alterar as condições e requisitos de fruição dos mesmos, porquanto a condição de recursos introdu- e cálculo das pensões, mesmo em sentido mais exigente, zida é aferida exclusivamente em atenção a um deter- ele tem de respeitar vários limites constitucionalmente minado rendimento mensal a título de pensão, sem que impostos, nomeadamente os que derivam do princípio subsista substancial diferença entre a situação daqueles do Estado de Direito. Deste modo, as alterações que o pensionistas de sobrevivência e a dos pensionistas de legislador pretenda levar a cabo têm de se fundar em mo- sobrevivência sem rendimentos de outras pensões pagas tivos justificados – designadamente a sustentabilidade por entidades públicas, mas com recursos mensais, a financeira do sistema –, não podem afetar o mínimo outros títulos, igual ou superior a € 2000. social, os princípios da igualdade e da dignidade da 56.º É deste modo cristalina a ausência de um cri- pessoa humana, e da proteção da confiança.» tério de justiça na moldagem da medida questionada, 65.° No caso vertente e pelos motivos expostos, as a qual se centra em um universo dos cidadãos – os normas em causa são inconstitucionais, justamente, por pensionistas – reclamando, dentro desse universo, aos violação do princípio da igualdade consagrado no artigo pensionistas de sobrevivência com certos rendimentos 13.º da Constituição. a título de determinadas pensões, um esforço adicional, 66.º Consequencialmente, as demais normas contidas no mesmo artigo 117.º ficam prejudicadas e devem ser a bem de todos. declaradas inconstitucionais na medida em que pros- 57.º Ora, o princípio da igualdade vincula o legisla- sigam reduções estabelecidas pelos n.ºs 1, 5 e 6 do dor tanto quando este reconhece direitos como quando mesmo artigo». impõe encargos. 58.º Por outro lado e sendo certo que a diferencia- 4. Por despacho do Presidente do Tribunal foi ordenada ção ocorre em atenção aos efeitos substancialmente a incorporação de todos os processos e conferida prioridade desiguais para grupos de pessoas em situação mate- à sua apreciação e decisão. rialmente idêntica, é impertinente, em uma análise de Foram apensos por linha uma “Nota”, intitulada “Funda- conformidade constitucional sob o horizonte do prin- mentos sobre a constitucionalidade da Lei n.º 83-C/2013, cípio da igualdade, a circunstância de o legislador ter de 31 de dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado ou não querido ou sequer prefigurado a possibilidade para o ano de 2014”, acompanhada por sete anexos, en- de tratamento diferenciado, tal como este se revela pela viada pelo Governo. exegese das normas questionadas. Elaborado o memorando a que alude o artigo 63.º, n.º 1, 59.º Na situação vertente, mesmo que seja aceite a da Lei do Tribunal Constitucional e fixada a orientação do legitimidade do fim em uma medida de introdução da Tribunal, cabe decidir. condição de recursos nas pensões de sobrevivência, a delimitação do âmbito subjetivo da medida revela uma II – Fundamentação diferenciação de tratamento que não assenta, por seu turno, em uma distinção objetiva de situações. Enquadramento preambular e descrição geral das medidas 60.º Sem que se vislumbre fundamento material para de consolidação orçamental previstas na Lei n.º 83-C/2013 a distinção, a medida revela-se outrossim desproporcio- 5. A orientação estratégica prevista na Proposta de Or- nada à satisfação do seu objetivo, colocando sobre um çamento do Estado para 2014 (doravante, Proposta de OE 2014), apresentada pelo Governo à Assembleia da universo bem delimitado e circunscrito de pensionistas República em 15 de outubro de 2013, prossegue o es- de sobrevivência, com exclusão de outros pensionistas forço de consolidação orçamental previsto no programa de sobrevivência, um encargo adicional, especialmente de ajustamento económico e financeiro (doravante: «Pro- oneroso pelo desvalor manifestado em um patamar de grama») acordado entre o governo português e o FMI, a justiça da medida. Comissão Europeia e o BCE, nos termos do qual os limites 61.º É assim indubitável uma carga especialmente co- quantitativos para o défice orçamental em 2012, 2013 e ativa sobre aquele universo circunscrito de pensionistas 2014 foram inicialmente fixados em 4,5%, 3,0% e 2,3%, de sobrevivência, a qual decorre da desigualdade subs- respetivamente. tancial dos efeitos da medida legislativa em apreço para A Proposta de OE 2014 surge na sequência da sétima grupos de pessoas em situação materialmente idêntica. avaliação dos progressos feitos pelas autoridades por- 62.º Esta quebra da justa medida nas soluções pro- tuguesas na aplicação das medidas acordadas ao abrigo pugnadas ante a introdução de uma condição de recursos do «Programa», assim como da eficácia e do impacto nas pensões de sobrevivência é tanto mais grave quanto económico e social dessas medidas, efetuada nos termos se denota a ausência de anualidade da medida dirigida do artigo 3.º, n.º 9, da Decisão de Execução 2011/344/UE à sua redução, pois a mesma, sendo de execução ime- do Conselho, e na sequência da Decisão de Execução do diata, apresenta-se como tendo sido prefigurada pelo Conselho, de 9 de outubro de 2012, que altera a Decisão de legislador como permanente e definitiva. Execução 2011/344/UE relativa à concessão de assistência 63.º O legislador não observou, assim, um dos prin- financeira da União a Portugal, em que se reviu os limites cípios constitucionais a que está vinculado, a medida quantitativos para o défice orçamental, que passaram para legislativa questionada consubstanciando uma solução 5.5% em 2013 e 4% em 2014 (cfr. Jornal Oficial da União manifestamente injusta, que não salvaguarda o valor Europeia, série L, nº 118, de 12 de maio de 2010, pág. 1, fundamental da igualdade. e n.º 295, de 25 de outubro de 2010, pág. 14) 3432 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 Segundo o Governo, “esta alteração do limite do défice pelo seu maior impacto orçamental, o conjunto das medi- decorre, essencialmente, da evolução menos favorável do das relativas às despesas com o pessoal e o conjunto das mercado de trabalho e da composição do PIB, persistindo medidas respeitantes às prestações sociais (Relatório OE em 2013 a contribuição negativa da procura interna. Ambos 2014, págs. 46-47). os fatores resultam em receitas fiscal e contributiva infe- As medidas relativas às despesas com o pessoal subs- riores ao inicialmente previsto, e no aumento das despesas tituem as “medidas de caráter transitório que vigoram com prestações sociais, em particular com o subsídio de desde o exercício orçamental de 2011” e inserem-se “no desemprego” (Relatório do OE 2014, pág. 34). seu natural desenvolvimento”, tendo em vista alcançar os No pressuposto de que, a “menos de um ano para a con- objetivos de consolidação” através da prioridade concedida clusão do Programa de Ajustamento Económico”, não só se ao “lado da despesa. Têm por objetivo prosseguir o esforço mantém “a conjuntura de excecionalidade que lhe está sub- de “ajustamento das despesas com o pessoal” – as quais jacente”, como se colocam “desafios sem precedentes nas representaram, em 2013, 22% da despesa pública total, exigências de consolidação orçamental”, a estratégia se- valor equivalente a quase 11% do PIB” – e destinam-se guida na Proposta de OE 2014 visa a construção das “bases a promover um “princípio global de equidade entre os da sustentabilidade das finanças públicas” no contexto do trabalhadores do setor público e os do setor privado”. “cumprimento das obrigações (…) resultantes dos tratados Globalmente, as medidas de redução das despesas com europeus e os compromissos específicos assumidos perante o pessoal representam 1.320 milhões de euros, valor cor- a Comissão Europeia, o Fundo Monetário Internacional e o respondente a 0,8% do PIB (Relatório OE 2014, págs. 43 Banco Central Europeu, no quadro do Programa”, enquanto e 47-48). “condições essenciais para o regresso do Estado português Entre as medidas destinadas à redução das despesas com ao financiamento nos mercados internacionais” (Relatório o pessoal, destacam-se, pelo seu maior impacto orçamental, OE 2014, págs. 30-31 e 40-41). as seguintes: De acordo com o Governo, o ajustamento orçamental prosseguido na Proposta de OE 2014 parte da consideração a) Medidas relativas à alteração da política de rendi- de que “2014 será um ano de transição entre o Programa mentos, contabilizadas em 643 milhões de euros, valor de Ajustamento Económico e o novo enquadramento or- que representa 0,4% do PIB, modeladas de acordo com çamental a que estão sujeitos os países da União Europeia o objetivo de “dirimir uma inadequada política de rendi- e, mais especificamente, os países da área do euro”, em mentos na Administração Pública”, corrigindo o “padrão particular o que resulta do “Pacto de Estabilidade e Cres- de iniquidade entre o público e o privado” resultante cimento, na sua vertente corretiva”, que prevê a abertura do facto de existir “no setor público (…) um prémio de “um procedimento por défice excessivo (…) se o défice salarial superior para funções de menor exigência e/ou orçamental exceder 3% do PIB e/ou o rácio da dívida ex- responsabilidade” e de serem aí tendencialmente infe- ceder 60% do PIB (valor de referência) ou não apresentar riores “as remunerações associadas a funções de maior uma diminuição significativa, a um ritmo satisfatório”, isto complexidade e exigência”. Inscrevem-se no âmbito da é, “um vigésimo por ano, em média de 3 anos, para o valor “reforma da Administração Pública”, dando resposta à de referência” (Relatório OE 2014, pág. 38). necessidade de “melhorar, dentro da margem financeira Assumindo que a redução do défice orçamental de 5,8%, possível, a competitividade das remunerações públicas estimado para 2013, para 4,0% em 2014 exige, em função do Estado relativamente a alguns grupos profissionais da conjuntura prevista, a “tomada de medidas com um prioritários e ajustar para os níveis de mercado a re- impacto equivalente a 2,3% do PIB”, o Governo recusou muneração de outros grupos, relativamente aos quais a possibilidade de tal ajustamento ocorrer “através de au- o Estado pagará, porventura, acima do que é a prática mento generalizado da carga fiscal” por considerar que no privado” e consistem na aplicação de uma “redução o mesmo teria “custos económicos e sociais excessivos progressiva entre 2,5% e 12%, com caráter transitó- difíceis de comportar”, optando por focar o esforço or- rio, às remunerações mensais superiores a € 600 de çamental “na redução de despesa pública” no âmbito do todos os trabalhadores das Administrações Públicas “processo de revisão estrutural da despesa” (Relatório OE e do Setor Empresarial do Estado (SEE), bem como 2014, págs. 39, 42 e 45). dos titulares de cargos políticos e outros altos cargos Assim, tendo em vista o abaixamento do “défice orça- públicos”. Substituem a “redução de caráter transitório mental nominal (…) de 5,5% para 4%” e a concomitante entre 3,5% e 10% para rendimentos mensais acima de necessidade de execução de medidas de consolidação € 1500 introduzida pelo Orçamento do Estado para orçamental no valor global de 3.901 milhões de euros, 2011 (e mantidas desde 1 de janeiro de 2011)”, que a Proposta de OE 2014 contempla um conjunto de “me- “concentrava os cortes em apenas cerca de 50% dos didas permanentes” no valor de 3.718 milhões de euros, trabalhadores”, e visam assegurar “que o esforço de sendo 3.184 milhões pelo lado da redução da despesa e contenção é melhor distribuído por um maior grupo de 534 milhões pelo lado do aumento da receita (Relatório trabalhadores”, protegendo “os verdadeiramente com OE 2014, pág. 45). menos recursos (abaixo dos € 600)”, que correspon- De acordo com a prioridade orçamental concedida à dem a “cerca de 10% dos funcionários públicos”. São diminuição da despesa pública, as medidas de redução dos acompanhadas da manutenção das medidas introduzidas encargos previstas para 2014 representam 86% do esforço pelos Orçamentos de Estado de 2011, 2012 e 2013, que, de consolidação e equivalem a 1,9% do PIB, sendo com- como regra geral, preveem: i) a proibição de quaisquer plementadas pelas medidas previstas do lado da receita, valorizações remuneratórias decorrentes de promoções que representam 14% daquele esforço, equivalendo a 0,3% ou progressões; ii) a proibição de atribuição de prémios do PIB (Relatório OE 2014, págs. 45-47). de gestão aos gestores de empresas públicas, entidades 6. De entre as “medidas permanentes” de redução da reguladoras e institutos públicos (Relatório OE 2014, despesa previstas na Proposta de OE 2014, destacam-se, págs. 32, 47 e 49-50). Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3433 b) Redução do número de efetivos, através da ma- de pensões concretizadas na Lei n.º 83-C/2013, de 31 de nutenção para 2014 do objetivo de uma redução anual dezembro de 2013, cumpre destacar, pelo seu impacto mínima de 2% no número de trabalhadores das Ad- orçamental, as seguintes: ministrações Públicas (central, local e regional), de- signadamente por aposentação, e aplicação do horário i) Ajuste da Idade de Acesso à Pensão de Velhice com semanal de trabalho de 40 horas com o objetivo, entre base no Fator de Sustentabilidade, com um impacto outros, de reduzir os encargos de funcionamento dos orçamental estimado de 205 milhões de euros, valor serviços, designadamente com o pagamento de horas correspondente a 0,1 % do PIB, prosseguido através extraordinárias. A estas medidas estima-se corresponder da alteração da Lei de Bases da Segurança Social e do um impacto de 153 milhões de euros, correspondente regime de pensões no sentido da atualização “do fator a 0,1% do PIB (Relatório OE 2014, págs. 47 e 51-52). de sustentabilidade dos atuais 4,78% para cerca de 12%, c) Execução de programas de rescisões por mútuo bem como da “alteração da idade normal de acesso à acordo, a que corresponderá uma poupança orçamental pensão de velhice em vigor (65 anos), por indexação estrutural de 102 milhões de euros, correspondente a ao fator de sustentabilidade” de modo a que, em 2014, 0,1% do PIB (Relatório OE 2014, págs. 47 e 52). sejam necessários “mais 12 meses de trabalho para d) Utilização do sistema de requalificação de traba- além dos 65 anos para compensar a redução do mon- lhadores, através de proposta de Lei sobre a Requalifi- tante das pensões em resultado da aplicação do novo cação que proceda à adequação do Decreto n.º 117/XII fator de sustentabilidade de 12%” (Relatório OE 2014, ao decidido pelo Acórdão do Tribunal Constitucional págs. 47 e 58-59); n.º 472/2013, estimando-se com esta medida um im- ii) Introdução de condição de recursos nas pensões pacto de redução da despesa em 59 milhões de euros de sobrevivência, com um impacto orçamental estimado (Relatório OE 2014, págs. 47 e 53). de 100 milhões de euros, valor correspondente a 0,1 % do PIB, através da qual se procede à redução, a partir 7. As medidas relativas às prestações sociais, repre- de 1 de janeiro de 2014, das “pensões de sobrevivência sentam uma poupança estimada em 891 milhões de eu- pagas pela Caixa Geral de Aposentações e pelo Centro ros, valor correspondente a 0,5% do PIB. Tais medidas Nacional de Pensões aos cônjuges sobrevivos e aos incluem: membros sobrevivos de união de facto de contribuin- tes do Regime de Proteção Social Convergente (CGA) a) Aplicação de uma condição de recursos a todos ou de beneficiários do RGSS”, operando tal redução os beneficiários de subvenções vitalícias e subvenções através de uma fórmula que parte da consideração, para de sobrevivência, apuradas por indexação às remune- efeitos de atribuição de pensões de sobrevivência, do rações dos cargos políticos. A “condição de recursos é “valor mensal global das pensões que corresponde ao verificada anualmente e considera um rendimento médio somatório do valor mensal de todas as pensões de apo- mensal, excluindo a subvenção, superior a € 2000 ou sentação, reforma e sobrevivência que sejam pagas ao um património mobiliário superior a 240 vezes o valor titular da pensão por quaisquer entidades públicas, in- do indexante dos apoios sociais”, sendo a subvenção dependentemente da respetiva natureza, institucional, “suspensa para os beneficiários que cumpram pelo me- nos uma das condições de recurso”; para os “restantes, associativa ou empresarial, do seu âmbito territorial, o valor da subvenção fica limitado à diferença entre o nacional, regional ou municipal, e do grau de indepen- valor de referência de € 2000 e o rendimento médio dência ou autonomia, incluindo entidades reguladoras, mensal” (Relatório OE 2014, pág. 54). de supervisão ou controlo e caixas de previdência de b) Medidas sobre o Sistema de Pensões, previstas ordens profissionais, diretamente ou por intermédio de para fazer face ao atual “peso desta rubrica no PIB”, terceiros, designadamente companhias de seguros e que “praticamente duplicou, passando de 10,8% em entidades gestoras de fundos de pensões”. A fórmula é 1999 para 19,4% em 2013”, por efeito do “alargamento integrada por duas distintas taxas progressivas de for- do universo de beneficiários, por exemplo por razões mação da pensão, sendo uma “aplicável genericamente demográficas”, e do “aumento do número de prestações por morte de beneficiários do Regime de Proteção Social sociais”, conduzindo a que, em 2013, a despesa em Convergente (CGA) em vigor até 31 de dezembro de pensões haja representado “cerca de 30% da despesa 2005 ou que tenha sido subscritor inscrito até 31 de pública”, correspondendo 75% a “despesas com pensões agosto de 1993” e outra, mais elevada, “aplicável por de velhice, doença ou sobrevivência” e 9% a “prestações morte de beneficiário do RGSS ou de contribuinte da associadas a situações de desemprego”. Introduzidas no CGA inscrito após 31 de agosto de 1993 e que não tenha pressuposto de que “o sistema de pensões português sido aposentado até 31 de dezembro de 2005” (Relatório não é de capitalização mas sim de repartição” − o “que OE 2014, pág. 47). significa que são os atuais empregados que financiam as pensões dos beneficiários” − e que “a opção por não 8. As medidas de redução da despesa, no valor global de reduzir o valor das pensões implica[ria] sobrecarregar 3.184 milhões de euros, são complementadas, no âmbito a geração atual de trabalhadores com mais impostos ou do universo do “total das medidas permanentes” constan- com mais contribuições”, as medidas sobre o sistema tes da Proposta de OE 2014, por um conjunto de medidas de pensões previstas constituem “respostas de curto destinadas a fazer aumentar em 534 milhões de euros a prazo para forma a garantir a compatibilização do sis- receita orçamental, o que tem em vista “promover uma tema de pensões com a sustentabilidade das finanças maior igualdade na distribuição do impacto das medidas públicas”, repartindo “os custos deste ajustamento pela de consolidação orçamental entre os diversos setores da geração de pensionistas e de trabalhadores, segundo sociedade portuguesa” através do reforço de “um princípio princípios de equidade intergeracional” (Relatório OE que já havia existido no ano transato” (Relatório OE 2014, 2014, págs. 54-56). De entre as medidas sobre o sistema págs. 32 e 46-47). 3434 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 De entre as medidas previstas pelo lado da receita, des- 9. A Proposta de OE 2014 inclui ainda um conjunto de tacam-se as seguintes: medidas sectoriais, destinadas a contribuir para o esforço de consolidação orçamental prosseguido, entre as quais a) Medidas Fiscais, contemplando estas, no essencial, cumpre destacar as seguintes: as relativas a: a) Medidas relativas às Receitas da Segurança Social, i) Reforma do Imposto sobre Rendimento das Pessoas em cujo âmbito se incluí “obrigatoriedade contributiva Coletivas (IRC), no âmbito da qual se prevê, nomeada- aos beneficiários de prestações sociais – doença e de- mente, a redução gradual da taxa aplicável, atualmente semprego, assim como a contribuição extraordinária de fixada em 25%, para 23% em 2014, embora compen- solidariedade (âmbito pensões)” −, representando tais sada pela continuidade da sujeição das “empresas com contribuições “cerca de 52,4% dos recursos orçamen- lucros mais elevados (…) a uma taxa adicional, a título tados para o ano de 2014”. de derrama estadual, de 3% sobre os lucros superiores b) Medidas previstas para o setor da economia, inte- a 1,5 milhões de euros” e das empresas com lucros grando estas, no eixo relativo às “Infraestruturas, Trans- superiores a 7,5 milhões de euros (…) a uma taxa adi- portes e Comunicações”, a “suspensão dos pagamentos cional de 5%”, bem como pelo “aumento da tributação relativos a complementos de pensões − integralmente autónoma incidente sobre as viaturas automóveis deti- suportados pelas próprias empresas e que não resultam das pelas empresas” (Relatório OE 2014, págs. 64-66); de contribuições dos trabalhadores − nas empresas que ii) Imposto de Selo, através de nova apresentação de tenham apresentado um resultado líquido negativo nos “um pedido de autorização para legislar no sentido de 3 últimos anos, medida com a qual se estima, já em criar uma nova taxa, até 0,3%, para incidir na genera- 2014, uma diminuição dos encargos das EPR [Entidades lidade das transações financeiras que tenham lugar em Públicas Reclassificadas] em 11,3 milhões de euros” mercado secundário”; (Relatório OE 2014, págs. 116 e 170). iii) Impostos especiais sobre o consumo, através da aproximação dos níveis de tributação de todas as formas 10. O último dado relevante para o enquadramento das de tabaco; medidas consagradas nas normas impugnadas diz res- iv) Imposto Único de Circulação, através da “introdu- peito aos pressupostos com base nos quais foi definida ção de um adicional de IUC, incidente sobre as viaturas a estratégia orçamental do Governo concretizada na Lei ligeiras de passageiros movidos a gasóleo, tradicio- n.º 83-C/2013. nalmente sujeitos a um regime fiscal mais favorável, De acordo com o Relatório da Lei do Orçamento de nomeadamente em sede de Imposto sobre Produtos Estado, o cenário macroeconómico para 2014 aponta para Petrolíferos e Energéticos (ISP), de modo a reequilibrar um “crescimento do PIB em 0,8%, em consequência de a sua situação tributária com as viaturas equivalentes uma contribuição menos negativa da procura interna”, bem a gasolina”; como para “a manutenção do contributo positivo da procura v) Redução em 50% da isenção concedida aos fundos externa líquida”. Dada “a manutenção de um elevado cres- de investimento imobiliário e aos fundos de pensões, em cimento das exportações, é de esperar que o ajustamento sede de IMI e IMT (Relatório OE 2014, pág. 64). das contas externas continue”, devendo “a balança corrente (…) atingir um excedente equivalente a 1,9% do PIB, b) Outras medidas do lado da receita, em cujo âmbito reforçando assim o resultado de 2013”. De acordo ainda se integram: com o referido Relatório, “a taxa de desemprego deverá i) Alteração nas Contribuições para ADSE, SAD e situar-se nos 17,7%, acompanhada pela manutenção de ADM, através do reforço das contribuições dos benefi- uma produtividade aparente do trabalho positiva (apesar ciários titulares tendo em vista a autossustentabilidade de em desaceleração) e uma queda do emprego inferior dos subsistemas de saúde, com um impacto orçamental à registada em 2013”. O “consumo público, por sua vez, estimado de 132 milhões de euros, valor correspondente deverá diminuir em 2,8% no próximo ano, como resultado a 0,1 % do PIB; da continuação do processo de ajustamento da despesa ii) Alteração ao Código dos Regimes Contributivos, pública”, prevendo-se “que o investimento apresente uma através da reavaliação do regime de proteção social dos evolução positiva de 1,2%, resultante de uma melhoria do trabalhadores independentes; investimento empresarial, em conjunto com condições de iii) Contribuição sobre o setor energético, através financiamento mais favoráveis da economia portuguesa”. da criação de uma contribuição extraordinária com o O “consumo privado deverá apresentar uma recuperação objetivo de financiar mecanismos que contribuam para a de 0,1% em 2014”, e “a inflação deverá atingir 1%, o que sustentabilidade sistémica do mesmo, com um impacto traduz uma “subida (…) de cerca de 0,4 p.p. face a 2013” orçamental estimado de 100 milhões de euros, valor (Relatório do OE 2014, págs.18-19). correspondente a 0,1 % do PIB; iv) Aumento da Contribuição da Entidade Patronal A) Normas do artigo 33.º (redução remuneratória para a Caixa Geral de Aposentações, no sentido de “to- aos trabalhadores do setor público) das as entidades, independentemente da respetiva natu- 11. Os requerentes nos Processos n.ºs 14/14 e 47/14 reza jurídica e do seu grau de autonomia, passa[rem] a suscitam a inconstitucionalidade das normas do artigo 33.º contribuir para a CGA, mensalmente, com 23,75% da da LOE de 2014 com fundamento na violação do direito remuneração sujeita a desconto de quota dos trabalha- à retribuição consagrado no artigo 59.º, n.º 1, alínea a), dores abrangidos pelo regime de proteção social con- do princípio geral da igualdade, previsto no artigo 13.º, vergente ao seu serviço, o que representa um acréscimo n.º 1, e os princípios da proporcionalidade e da proteção da de 3,75 p.p. relativamente a 2013 (Relatório OE 2014, confiança, ambos ínsitos no princípio do Estado de direito págs. 47, 69 e 71). a que se refere o artigo 2.º, todos da Constituição. Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3435 As normas constantes do artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013 e) Os descontos devidos são calculados sobre o va- têm o seguinte teor: lor pecuniário reduzido por aplicação do disposto nos n.ºs 1 e 2. Artigo 33.º 5 — Nos casos em que da aplicação do disposto no Redução remuneratória presente artigo resulte uma remuneração total ilíquida 1 — Durante o ano de 2014 são reduzidas as remu- inferior a € 675, aplica-se apenas a redução necessária nerações totais ilíquidas mensais das pessoas a que se a assegurar a perceção daquele valor. refere o n.º 9, de valor superior a € 675, quer estejam 6 — Nos casos em que apenas parte das remunera- em exercício de funções naquela data quer iniciem tal ções a que se referem os n.ºs 1 e 2 é sujeita a desconto exercício, a qualquer título, depois dela, nos seguintes para a CGA ou para a segurança social, esse desconto termos: incide sobre o valor que resultaria da aplicação da taxa de redução prevista no n.º 1 às prestações pecuniárias a) Para valores de remunerações superiores a € 675 objeto daquele desconto. e inferiores a € 2000, aplica-se uma taxa progressiva 7 — Quando os suplementos remuneratórios ou ou- que varia entre os 2,5 % e os 12 %, sobre o valor total tras prestações pecuniárias forem fixados em percen- das remunerações; tagem da remuneração base, a redução prevista nos b) 12 % sobre o valor total das remunerações supe- n.ºs 1 e 2 incide sobre o valor dos mesmos, calculado riores a € 2000. por referência ao valor da remuneração base antes da aplicação da redução. 2 — Exceto se a remuneração total ilíquida agregada 8 — A redução remuneratória prevista no presente mensal percebida pelo trabalhador for inferior ou igual artigo tem por base a remuneração total ilíquida apu- a € 2000, caso em que se aplica o disposto no número rada após a aplicação das reduções previstas nos arti- anterior, são reduzidas em 12 % as diversas remune- gos 11.º e 12.º da Lei n.º 12-A/2010, de 30 de junho, rações, gratificações ou outras prestações pecuniárias alterada pelas Leis n.ºs 64-B/2011, de 30 de dezembro, nos seguintes casos: e 66-B/2012, de 31 de dezembro, e na Lei n.º 47/2010, a) Pessoas sem relação jurídica de emprego com de 7 de setembro, alterada pelas Leis n.ºs 52/2010, de qualquer das entidades referidas no n.º 9, nestas a exer- 14 de dezembro, e 66-B/2012, de 31 de dezembro, para cer funções a qualquer outro título, excluindo-se as os universos neles referidos. aquisições de serviços previstas no artigo 73.º; 9 — O disposto no presente artigo é aplicável aos b) Pessoas referidas no n.º 9 a exercer funções em titulares dos cargos e demais pessoal de seguida iden- mais de uma das entidades mencionadas naquele número. tificados: a) O Presidente da República; 3 — As pessoas referidas no número anterior pres- b) O Presidente da Assembleia da República; tam, em cada mês e relativamente ao mês anterior, as c) O Primeiro-Ministro; informações necessárias para que os órgãos e serviços d) Os Deputados à Assembleia da República; processadores das remunerações, gratificações ou outras e) Os membros do Governo; prestações pecuniárias possam apurar a taxa de redução f) Os juízes do Tribunal Constitucional e os juízes do aplicável. Tribunal de Contas, o Procurador-Geral da República, 4 — Para efeitos do disposto no presente artigo: bem como os magistrados judiciais, os magistrados do a) Consideram-se remunerações totais ilíquidas Ministério Público e os juízes da jurisdição administra- mensais as que resultam do valor agregado de todas as tiva e fiscal e dos julgados de paz; prestações pecuniárias, designadamente remuneração g) Os Representantes da República para as regiões base, subsídios, suplementos remuneratórios, incluindo autónomas; emolumentos, gratificações, subvenções, senhas de pre- h) Os deputados às Assembleias Legislativas das sença, abonos, despesas de representação e trabalho regiões autónomas; suplementar, extraordinário ou em dias de descanso e i) Os membros dos Governos Regionais; feriados; j) Os eleitos locais; b) Não são considerados os montantes abonados a k) Os titulares dos demais órgãos constitucionais não título de subsídio de refeição, ajuda de custo, subsídio referidos nas alíneas anteriores, bem como os membros de transporte ou o reembolso de despesas efetuado nos dos órgãos dirigentes de entidades administrativas in- termos da lei e os montantes pecuniários que tenham na- dependentes, nomeadamente as que funcionam junto tureza de prestação social, e nomeadamente os montan- da Assembleia da República; tes abonados ao pessoal das forças de segurança a título l) Os membros e os trabalhadores dos gabinetes, dos de comparticipação anual na aquisição de fardamento; órgãos de gestão e de gabinetes de apoio, dos titulares c) A taxa progressiva de redução para aplicar aos dos cargos e órgãos das alíneas anteriores, do Presidente valores de remuneração entre os € 675 e os € 2000 e Vice-Presidente do Conselho Superior da Magistratura, é determinada por interpolação linear entre as taxas do Presidente e Vice-Presidente do Conselho Superior definidas para os valores de remuneração de referência dos Tribunais Administrativos e Fiscais, do Presidente imediatamente abaixo e acima do valor de remuneração do Supremo Tribunal de Justiça, do Presidente e juízes em análise, determinada da seguinte forma: do Tribunal Constitucional, do Presidente do Supremo d) Na determinação da taxa de redução, os subsídios Tribunal Administrativo, do Presidente do Tribunal de de férias e de Natal são considerados mensalidades Contas, do Provedor de Justiça e do Procurador-Geral autónomas; da República; 3436 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 m) Os militares das Forças Armadas e da Guarda 11 — O disposto no presente artigo é ainda apli- Nacional Republicana (GNR), incluindo os juízes mi- cável a todos os contratos a celebrar, por instituições litares e os militares que integram a assessoria militar de direito privado, que visem o desenvolvimento de ao Ministério Público, bem como outras forças mili- atividades de docência, de investigação ou com ambas tarizadas; conexas, sempre que os mesmos sejam expressamente n) O pessoal dirigente dos serviços da Presidência suportados por financiamento público, no âmbito dos da República e da Assembleia da República e de outros apoios ao Sistema Científico e Tecnológico Nacional serviços de apoio a órgãos constitucionais, dos demais (SCTN), continuando a aplicar-se as reduções entretanto serviços e organismos da administração central, regional determinadas aos diferentes tipos de contratos em vigor, e local do Estado, bem como o pessoal em exercício de celebrados naqueles termos. funções equiparadas para efeitos remuneratórios; 12 — O abono mensal de representação previsto na alí- o) Os gestores públicos, ou equiparados, os membros nea a) do n.º 1 do artigo 61.º do Decreto-Lei n.º 40-A/98, dos órgãos executivos, deliberativos, consultivos, de de 27 de fevereiro, alterado pelos Decretos-Leis fiscalização ou quaisquer outros órgãos estatutários dos n. os 153/2005, de 2 de setembro, e 10/2008, de 17 de institutos públicos de regime comum e especial, de pes- janeiro, e pela Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, é soas coletivas de direito público dotadas de independên- reduzido em 4 %, sem prejuízo das reduções previstas cia decorrente da sua integração nas áreas de regulação, nos números anteriores. supervisão ou controlo, das empresas públicas de capital 13 — O disposto no presente artigo não se aplica exclusiva ou maioritariamente público, das entidades aos titulares de cargos e demais pessoal das empresas públicas empresariais e das entidades que integram de capital exclusiva ou maioritariamente público e das o setor empresarial regional e municipal, das funda- entidades públicas empresariais que integrem o setor ções públicas e de quaisquer outras entidades públicas; público empresarial se, em razão de regulamentação p) Os trabalhadores que exercem funções públicas na internacional específica, daí resultar diretamente de- Presidência da República, na Assembleia da República, créscimo de receitas. em outros órgãos constitucionais, bem como os que 14 — Não é aplicável a redução prevista no presente exercem funções públicas, em qualquer modalidade artigo nos casos em que pela sua aplicação resulte uma de relação jurídica de emprego público, nos termos do remuneração ilíquida inferior ao montante previsto para disposto nos n.ºs 1 e 2 do artigo 2.º e nos n.ºs 1, 2 e 4 o salário mínimo em vigor nos países onde existem ser- do artigo 3.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, viços periféricos externos do Ministério dos Negócios incluindo os trabalhadores em mobilidade especial e Estrangeiros. em licença extraordinária; 15 — Salvo o disposto no n.º 11, o regime fixado no q) Os trabalhadores dos institutos públicos de regime presente artigo tem natureza imperativa, prevalecendo especial e de pessoas coletivas de direito público dota- sobre quaisquer outras normas, especiais ou excecionais, das de independência decorrente da sua integração nas em contrário e sobre instrumentos de regulamentação áreas de regulação, supervisão ou controlo, incluindo coletiva de trabalho e contratos de trabalho, não podendo as entidades reguladoras independentes; ser afastado ou modificado pelos mesmos. r) Os trabalhadores das empresas públicas de capital exclusiva ou maioritariamente público, das entidades 12. Os requerentes alegam, em resumo, o seguinte: públicas empresariais e das entidades que integram o a) As normas em causa consubstanciam uma restrição setor empresarial regional e municipal; do direito constitucional à retribuição, na medida em que s) Os trabalhadores e dirigentes das fundações pú- representam uma diminuição sensível da contrapartida blicas de direito público e das fundações públicas de remuneratória pelo trabalho prestado; direito privado e dos estabelecimentos públicos não b) Ao impor-se esta medida adicional de sacrifício abrangidos pelas alíneas anteriores; (redução remuneratória) pelo quarto ano consecutivo t) O pessoal nas situações de reserva, pré-aposenta- aos trabalhadores do setor público, em termos agora ção e disponibilidade, fora de efetividade de serviço, alargados (a partir dos 675 euros mensais) e agravados que beneficie de prestações pecuniárias indexadas aos (atingindo os 12% a partir dos 2000 euros), ultrapassam- vencimentos do pessoal no ativo. se vários dos limites a que uma “ablação diferencial” desta natureza estará sempre sujeita; 10 — As entidades processadoras das remunerações c) No quarto ano de aplicação, a medida discriminató- dos trabalhadores em funções públicas referidas na alí- ria já não pode justificar-se pela sua eficácia em relação nea p) do número anterior, abrangidas pelo n.º 2 do a reformas que pudessem requerer mais tempo; artigo 2.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, d) Na sua aplicação a todos os que, pela quarta vez, pela Lei n.º 66/2012, de 31 de dezembro, e pela Lei suportam continuadamente a redução remuneratória, n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, bem como os órgãos esta medida levará a que o sacrifício exigido de cada um ou serviços com autonomia financeira processadores deles, só a este título, se eleve para um valor compreen- das remunerações dos trabalhadores em funções pú- dido entre 14% a 40% da sua remuneração anual; blicas referidos nas alíneas q) e s) do número anterior, e) Por outro lado, a ponderação do nível de sacrifí- procedem à entrega das quantias correspondentes às cio imposto (especialmente) a quem aufere salários no reduções remuneratórias previstas no presente artigo limiar inferior da tabela, a partir de 675 euros, e o grau nos cofres do Estado, ressalvados os casos em que as de satisfação dos interesses que se pretende atingir com remunerações dos trabalhadores em causa tenham sido isso - a consolidação orçamental em poucas décimas - só prévia e devidamente orçamentadas com aplicação des- pode conduzir à conclusão da intolerabilidade daquele sas mesmas reduções. sacrifício; Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3437 f) Tendo em conta que essas medidas cumulam, para De acordo com o regime seguido pela redução remu- além do enorme aumento de impostos sofrido pela gene- neratória imposta aos trabalhadores do setor público pela ralidade dos cidadãos, com a diminuição de rendimento Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, e renovada para os e de cortes salariais que já incidiram nos anos anterio- anos de 2012 e 2013 pelas Leis n.º 64-B/2011, de 30 de de- res exclusivamente sobre estes trabalhadores, com a zembro, e 66-B/2012, de 31 de dezembro, respetivamente, supressão efetiva dos 13.º e 14.º meses no ano de 2012 a afetação dos rendimentos salariais era de: “a) 3,5 % (não obstante a sua declarada inconstitucionalidade) e sobre o valor total das remunerações superiores a € 1500 com a redução indireta de retribuição em que se traduz e inferiores a € 2000; b) 3,5 % sobre o valor de € 2000 no aumento do horário de trabalho para as 40 horas acrescido de 16 % sobre o valor da remuneração total que semanais e nos sucessivos aumentos de contribuição exced[esse] os € 2000, perfazendo uma taxa global que para a ADSE;. varia[va] entre 3,5 % e 10 %, no caso das remunerações g) Além de que a eventual violação do princípio da iguais ou superiores a € 2000 até € 4165; e c) 10 % so- proteção da confiança por parte das reduções remunera- bre o valor total das remunerações superiores a € 4165”. tórias deve ser apreciada segundo um crivo mais aper- Em relação às normas pretéritas suas congéneres, a tado, tendo em conta que as reduções remuneratórias que norma constante do n.º 1 do artigo 33.º, n.º 1, da Lei incidem exclusivamente sobre os trabalhadores em fun- n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, procedeu a uma revi- ções públicas e das empresas públicas sempre haviam são do regime de afetação da retribuição base mensal dos sido perspetivadas como transitórias e com um horizonte trabalhadores do setor público que vigorou nos anos de temporalmente delimitado e pré-estabelecido; 2011 a 2013, concretizando-a através da simultânea recon- h) Os cortes salariais impostos na LOE 2014 obrigam figuração de dois dos elementos que, de forma inalterada, a um novo juízo quanto à sua idoneidade ou adequação vinham integrando aquele regime: i) o valor a partir do para atingir os fins visados, quanto à sua exigibilidade, qual as retribuições pagas por dinheiros públicos ficam necessidade ou indispensabilidade, e quanto à sua pro- sujeitas a redução; e ii) os limites mínimo e máximo do porcionalidade em sentido estrito, isto é, quanto a saber coeficiente de redução aplicável de forma progressiva a se tais medidas se incluem na justa medida ou se devem partir daquele valor. considerar-se excessivas. Apesar de o elenco dos sujeitos abrangidos se manter i) A dimensão do sacrifício imposto pelos cortes sa- inalterado quanto ao cargo titulado – no sentido de que o lariais, que pode ascender a 12% dos vencimentos, não n.º 9 do artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013 reproduz, sem é menor que a que foi imposta com o corte de um dos modificações, a enumeração que antes constava do n.º 9 subsídios de férias ou de Natal declarado inconstitucio- do artigo 27.º da Lei n.º 66-B/2012 –, as alterações intro- nal pelo acórdão n.º 353/2012; duzidas pela Lei n.º 83-C/2013 procedem ao abaixamento j) Quanto à questão da idoneidade ou adequação da do valor a partir do qual as remunerações mensais passam medida, é hoje manifesto que os cortes salariais não a ficar sujeitas a redução, produzindo por essa via uma foram um meio idóneo para a redução imediata do défice ampliação do universo dos trabalhadores do setor público das contas públicas; afetados pela medida, que passa a integrar os titulares de l) A questão fundamental que se coloca, porém, re- retribuições salariais superiores a € 675 e iguais ou infe- lativamente aos cortes salariais previstos na LOE 2014 riores a € 1.500, até agora isentas de qualquer oneração. é a de saber se não estão largamente ultrapassados os O abaixamento do valor mensal a partir do qual a re- limites do sacrifício a que aludiu o acórdão n.º 396/2011 dução salarial passa agora a operar foi acompanhado da e se não se verifica situação idêntica à que justificou a revisão dos limites mínimo e máximo da taxa para esse declaração de inconstitucionalidade do corte dos sub- efeito aplicável – que passam dos 3,5% e 10% previstos nas sídios de férias e de Natal de 2013. Leis n.º 55-A/2010, 64-B/2011, e 66-B/2012, para os 2,5% m) Quando se alargam os cortes salariais de modo e 12% fixados no n.º 1 do artigo 33.º da Lei 83-C/2013, a abranger trabalhadores que auferem salários mensais respetivamente —, assim como da ampliação do esca- ilíquidos no montante de 675 euros, estão ultrapassados lão remuneratório sujeito à aplicação do coeficiente má- todos os limites constitucionalmente admissíveis, visto ximo, que deixa de se cingir, conforme previsto nas Leis que estes cortes incidem sobre rendimentos de tal modo n.º 55-A/2010, 64-B/2011, e 66-B/2012, aos titulares de exíguos que violam claramente o princípio constitucio- retribuições a partir de € 4.165, para passar a abranger nal da proporcionalidade. todos titulares de remunerações iguais ou superiores a € 2.000. Âmbito temporal de vigência Por força do n.º 1 do artigo 33.º da Lei 83-C/2013, a redução remuneratória imposta aos trabalhadores do 13. Ao invés do que sucedeu com o artigo 27.º, n.º 1, setor público desde 2011 transita, assim, para 2014 com da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, que aprovou o relevantes modificações tanto subjetivas como objetivas, Orçamento do Estado para 2013, a norma constante do n.º 1 consistindo estas, por um lado, no alargamento do universo do artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, dos sujeitos afetados em razão do valor da remuneração não se limita a fazer transitar para o ano de 2014 a norma auferida, e, por outro, na intensificação da medida da re- instituída pelo artigo 19.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 dução imposta aos titulares de retribuições já atingidas de dezembro (Lei do Orçamento de Estado para 2011), pelo regime constante das Leis n.º 55-A/2010, 64-B/2011, e transposta para o ano de 2012 pelo artigo 20.º da Lei e 66-B/2012. n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro (Lei do Orçamento de Deste ponto de vista, o alcance inovatório do n.º 1 do Estado para 2012), que operou, pela primeira vez, uma artigo 33.º da Lei 83-C/2013 traduzir-se-á na imposição, redução, entre 3,5% e 10%, das remunerações superiores pela primeira vez, de uma redução remuneratória aos tra- a € 1.500 que devessem ser pagas através de dinheiros balhadores do setor público que auferem rendimentos sa- públicos. lariais de valor compreendido entre € 675 e € 1.500 e no 3438 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 concomitante agravamento, para o quarto ano consecutivo vêm sendo continuamente debatidas na jurisprudência da respetiva vigência, da afetação da remuneração base deste Tribunal, tendo começado por colocar-se no âmbito mensal a que os trabalhadores do setor público com rendi- da fiscalização da constitucionalidade do artigo 19.º da mentos salariais de valor superior a € 1.500 se encontram Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro (Orçamento do sujeitos desde 2011. Estado para 2011). 14. Em relação às medidas de redução da retribuição Considerando que a resposta à questão de saber se as base mensal que vigoraram no âmbito do setor público no reduções impostas pelo artigo 19.º da Lei n.º 55-A/2010 âmbito das Leis n.º 55-A/2010, 64-B/2011, e 66-B/2012, operavam a título definitivo ou a título meramente tran- o conteúdo inovatório do regime constante do n.º 1 do sitório constituía “um muito relevante fator de valoração, artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013 encontra-se desenvolvido atuante transversalmente em todos os campos problemá- do seguinte modo: as remunerações entre € 675 e € 1500, ticos de aplicação dos parâmetros constitucionais” então que se encontravam isentas de qualquer redução no âmbito invocados, o acórdão n.º 396/2011, que se pronunciou das anteriores leis orçamentais, passaram a sofrer uma sobre essa disposição, começou por recusar a possibilidade redução que resulta da aplicação de uma taxa progressiva de extrair da ausência de uma cláusula de temporalidade incidente sobre o valor da remuneração e que se estende uma conclusão favorável à definitividade da medida, to- de 2,5%, no escalão mais baixo, até 8,41%, no segmento mando por base a natureza orçamental das normas em correspondente a € 1500. As remunerações que se situam causa e os preceitos constitucionais relativos à vigência no intervalo entre € 1500 e € 2000, a que se aplicava ante- das leis do orçamento. riormente a taxa mínima de 3,5%, têm uma redução acima O Tribunal assumiu o entendimento de que se tratava de de 8,41% e que vai até 12% nas remunerações correspon- disposições que tinham a função de dar “suporte normativo dentes a este último montante. As remunerações superiores a uma dada previsão de despesas, e sendo a sua aplicação a € 2000 e inferiores a € 4165, que estavam sujeitas a uma indispensável à sua correta execução, elas repercut[iam-se] taxa variável entre 3,5% e 10%, suportam agora a taxa diretamente no próprio quadro contabilístico do orçamento, máxima de 12%. Essa mesma taxa é aplicável a todas as integrando-se substancialmente neste diploma, como sua outras remunerações mais elevadas. componente essencial”. 15. Ao contrário do que sucedeu com as normas feitas Concluiu-se, assim, que as normas constantes do sucessivamente constar dos artigos 19.º, n.º 1, 20.º, n.º 1, artigo 19.º da Lei n.º 55-A/2010, na medida em que “não e 27.º, n.º 1, das Leis do Orçamento de Estado para 2011, se projeta[vam], com independência, para fora da aprova- 2012 e 2013, respetivamente, a norma inscrita no n.º 1 do ção e execução do Orçamento do Estado”, tinham “caráter artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013 não se limita a indicar o orçamental”, pelo que, “por força de regra constitucional termo inicial do período a que reporta a redução salarial (artigo 106.º, n.º 1, da Constituição)”, não poderiam gozar aí determinada. senão de vigência “anual”, o que tornava desnecessária até Apesar de, tal como as precedentes disposições, não a determinação autónoma do “termo final da sua vigência”, conter a especificação do termo final do período em que pois este encontrar-se-ia “definido constitucional e legis- perdurará a afetação remuneratória aí prevista, a norma constante do n.º 1 do artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013 esta- lativamente (artigo 4.º, n.º 1, da Lei de Enquadramento belece que essa afetação vigorará “durante o ano de 2014”, Orçamental – Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, na redação o que, em relação à formulação antes adotada, traduz uma da Lei n.º 48/2004, de 24 de agosto)”. mensuração mais concreta e explícita da temporalidade Apesar de assim concluir, o Tribunal considerou, to- da medida, no sentido em que a sua duração é feita ex- davia, não poder “ignorar-se que as reduções remune- pressamente coincidir com a do ano civil a que se reporta. ratórias estabelecidas na lei do Orçamento do Estado de Porém, se, do ponto de vista da aferição da tempo- 2011 t[inham] como objetivo final a diminuição do défice ralidade da redução remuneratória fixada, esta maior orçamental para um valor precisamente quantificado, res- precisão da cláusula constante do n.º 1 do artigo 33.º da peitador do limite estabelecido pela União Europeia, no Lei n.º 83-C/2013 tende a facilitar, quando em si mesma quadro das regras da união económica e monetária”, para considerada, uma conclusão favorável à transitoriedade da cujo alcance “fo[ra] estabelecida uma calendarização por medida, já a circunstância, expressamente invocada pelos etapas anuais”, prevendo-se para 2013 a “satisfação plena autores do pedido que deu origem ao Processo n.º 47/2014, de tal objetivo”. de se tratar agora “do quarto ano consecutivo de imposição Neste contexto, poder-se-ia dizer que “as medidas de de cortes salariais” e de este se não encontrar integralmente diminuição da despesa pública inscritas no Orçamento abrangido pelo período de vigência do PAEF, associada ao de 2011 mais não representa[riam] do que uma parcela, facto, alegado pelos autores do pedido que deu origem ao uma fase, de um programa cuja realização integral se Processo n.º 14/2014, de existirem no discurso político as- estende[ria] por um horizonte temporal mais alargado”. sociado à elaboração da Proposta que deu origem à referida Porém, na medida em que o legislador não optara “por Lei certos sinais indicadores “de ter sido abandonada toda estabelecer expressamente para as reduções remuneratórias e qualquer delimitação temporal do respetivo alcance”, po- uma vigência correspondente à do PEC (2010-2013)”, derá conferir à (re)consideração do tema da plurianualidade aquele dado “não invalida[ria] a conclusão de que elas das disposições orçamentais relativas aos trabalhadores do vigorar[iam] segundo a sua natureza de medidas de ca- setor público uma nova dimensão problemática. ráter orçamental” –, isto é, “anualmente, caducando no 16. Tanto a questão relativa à determinação do período termo do ano em curso” –, apenas levando “a dar como de vigência de normas inseridas em leis orçamentais que praticamente certa, porque necessária para o cumprimento impõem uma redução da remuneração dos trabalhadores das vinculações assumidas, a repetição de medidas de do setor público, como a respeitante à determinação dos idêntico sentido, para vigorar nos anos correspondentes termos em que o sentido da resposta se deverá projetar aos da execução do programa que as justifica e em que se sobre o juízo da respetiva conformidade constitucional integram, ou seja, até 2013”. Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3439 De qualquer forma, segundo o Tribunal, esta prognose, n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, “senão prospetiva, a ser tida em conta, “apenas pode[ria] fundar a conclusão pelo menos retrospetivamente mais evidente”, persistiam de que estas medidas ter[iam] uma duração plurianual, “as razões que, no contexto normativo subjacente ao 19.º, sem pôr em causa o seu caráter transitório, de acordo com n.º 1, da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro”, haviam a sua razão de ser e natureza, de resposta normativa a conduzido o Tribunal “a não pôr em causa o seu caráter uma conjuntura excecional, que se pretende corrigir, com transitório e temporário”, continuando esta conclusão a po- urgência e em prazo o mais breve possível, para padrões der extrair-se com clareza, no âmbito da Lei n.º 66-B/2012, de normalidade”. de 31 de dezembro, da “circunstância de se tratar de uma 17. O problema relativo à determinação do âmbito medida inscrita na estratégia de consolidação orçamental, temporal de vigência das normas que afetam o valor da através da redução da despesa, tendo em vista o cumpri- remuneração dos trabalhadores do setor público inscri- mento dos limites quantitativos para o défice”. tas em leis orçamentais voltou a colocar-se no âmbito da Concluiu assim o Tribunal que, apesar de a redução do fiscalização da constitucionalidade do artigo 21.º da Lei valor da retribuição mensal imposta pelo artigo 27.º da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro (Lei do Orçamento de n.º 66-B/2012, ao contrário da suspensão do pagamento do Estado para 2012), que determinou a suspensão “durante subsídio de férias então prevista no respetivo artigo 29.º, a vigência do Programa de Assistência Económica e Fi- não ter “normativamente expressa uma duração corres- nanceira (PAEF), como medida excecional de estabilidade pondente à do PAEF”, se justificava, perante o respetivo orçamental” do pagamento de subsídios de férias e de Natal enquadramento orçamental, a “qualificação unitária” de ou quaisquer prestações correspondentes aos 13.º e/ou ambas como “medidas com caráter transitório”, sujeitas à 14.º meses aos trabalhadores do setor público cuja remu- exigência de “renovação (…) em cada orçamento” como neração base mensal fosse superior a € 1.100 (n.º 1), bem condição de obtenção, em face da “regra da anualidade como a redução dos referidos subsídios ou prestações aos orçamental”, de uma “aplicação plurianual”. trabalhadores daquele setor cuja remuneração base mensal Para o Tribunal, em suma, ambas as medidas previstas fosse “igual ou superior a € 600 e não exced[esse] o valor na Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, apresentavam de € 1.100 (n.º 2)”. “em comum uma vigência temporária, não definitiva”, o Neste caso, decidido pelo acórdão n.º 353/2012, a ques- que permitia reconhecer nelas “a característica tida em tão colocada consistiu em saber se a inscrição daquela conta nos acórdãos n.ºs 396/2011 e 353/2012”. medida numa lei orçamental determinaria a sujeição do 19. Procurando determinar-se se é possível manter, em respetivo âmbito temporal de vigência aos limites para esta face do artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013, o mesmo juízo legal e constitucionalmente fixados, ou, pelo contrário, tal sobre a transitoriedade das medidas relativas aos trabalha- âmbito deveria ser estabelecido a partir da cláusula de tem- dores do setor público anteriormente emitido, a primeira poralidade inserta na própria norma do n.º 1 do artigo 21.º nota a salientar é a de que a norma agora sob fiscalização, da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro, hipótese em se por um lado beneficia, em relação às precedentes dis- que passaria a contemplar, não apenas o ano de 2012, posições, de uma maior precisão quanto ao respetivo pe- mas também os de 2013 e 2014 por ser esse o período de ríodo de vigência, que lhe é conferida por uma cláusula de vigência do PAEF. temporalidade expressamente coincidente com a duração Tendo prevalecido este último entendimento, o Tribu- do ano a que se reporta, por outro reitera pelo quarto ano nal considerou então que “como os artigos 21.º e 25.º, da consecutivo a redução das remunerações totais ilíquidas Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro, remet[iam] para mensais das pessoas a que se refere o respetivo n.º 9. Fá-lo, o período de vigência do PAEF, a duração da suspensão não obstante se encontrar oficialmente previsto para maio de pagamentos neles decretada, tal medida não pod[eria] de 2014 o termo do Programa de Assistência Económica e deixar de ter, pelo menos, a duração de 3 anos, abrangendo Financeira e, a mais disso, com apoio num discurso justi- os anos de 2012, 2013 e 2014”. ficativo que, apesar de manter a ligação aos “objetivos de 18. No âmbito da apreciação da conformidade consti- consolidação orçamental” a que se autovinculou o Estado tucional das normas constantes dos artigos 27.º, n.º 1, e Português, dá sinais de romper com o horizonte temporal 29.º, n.º 1, ambos da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezem- que vinha sendo reiteradamente considerado, apontando, bro, decidida pelo acórdão n.º 187/2013, o problema da através da invocação de fundamentos relacionados com o transitoriedade das disposições orçamentais relativas aos “processo de revisão estrutural da despesa” pública e do trabalhadores do setor público foi novamente colocado, objetivo de “ajustar para os níveis de mercado as remune- tendo surgido aí em ambas as configurações em que havia rações” de certos grupos da Administração Pública, para o sido considerado já nos acórdãos n.ºs 396/2011 e 353/2012. caráter permanente da medida, ainda que sujeita a ulterior Atentando na “coincidente estrutura temporal das nor- reformulação (Relatório OE 2014, págs. 31, 45 e 50). mas constantes dos artigos 27.º, n.º 1, da Lei n.º 66-B/2012, Conforme inequivocamente resulta da anterior jurispru- de 31 de dezembro, e 19.º, n.º 1, da Lei n.º 55-A/2010, de dência do Tribunal, a transitoriedade cujo estabelecimento 31 de dezembro, por um lado, e dos artigos 29.º, n.º 1, e vem integrando o juízo de conformidade constitucional das 45.º, n.º 1, da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, e disposições orçamentais relativas à retribuição mensal dos 21.º da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro”, por ou- trabalhadores do setor público supõe mais do que a mera tro, o Tribunal entendeu não existir razão “para divergir revisibilidade da medida. do juízo sobre a temporalidade das medidas impugnadas Tal como vem sendo extraído daquelas disposições, o subjacente aos julgamentos” efetuados através dos refe- caráter temporário da afetação do valor das remunerações ridos acórdãos. base mensais pagas por dinheiros públicos resulta dire- No que particularmente diz respeito à redução das re- tamente da sua vocação plurianual, por se tratar de uma munerações dos trabalhadores do setor público, consi- medida funcionalmente indexada à execução do Programa derou-se ainda que, apesar da respetiva plurianualidade de Assistência Económica e Financeira (PAEF), e se des- se ter tornado, em face do disposto no artigo 27.º da Lei tinar, por isso, a vigorar, através da sucessiva renovação 3440 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 orçamental, durante o período, certo e pré-determinado, Apesar da concomitante referência ao “caráter transitó- de vigência daquele. rio” da redução remuneratória prevista (Relatório, pág. 49), Assim entendida, a plurianualidade da redução das re- tais indicadores são relativamente inequívocos. tribuições auferidas pelos trabalhadores do setor público Embora sem deixar de relacioná-la com a necessidade é aquela que resulta da duração do ciclo orçamental con- de adoção de medidas suscetíveis de assegurar a redução dicionado pelas obrigações de consolidação assumidas no do défice orçamental para o valor de 4% fixado para 2014 âmbito daquele Programa, o que se monstra compatível pela versão atualizada do PAEF, nem, mais amplamente, ainda com renovação da medida no Orçamento de Estado com “as obrigações de consolidação orçamental” e a ne- para 2014. cessidade de assegurar as condições de acesso aos “meios O ano de 2014 é ainda, tal como sucedeu com os três de financiamento” de que “depende a solvabilidade e o anos anteriores, um ano orçamentalmente dependente do cumprimento das tarefas constitucionais fundamentais do cumprimento dos compromissos específicos a que o Estado Estado”, o enquadramento feito no Relatório que acompa- Português se autovinculou no âmbito dos contratos de nhou a Proposta do OE 2014 insere a “redução progressiva, financiamento celebrados com o Fundo Monetário Interna- entre 2,5% e 12%”, das remunerações mensais superiores cional, a Comissão Europeia e o Banco Central Europeu, o a determinado valor limite de “todos os trabalhadores das que, em termos objetivos, permite reconduzir a afetação do Administrações Públicas e do Setor Empresarial do Estado valor das contraprestações remuneratórias, agora renovada, (SEE), bem como dos titulares de cargos políticos e ou- à integral realização do esforço de consolidação orçamental tros altos cargos públicos” no âmbito do que designa por iniciado em 2011 e, consequentemente, ao critério com “Medidas relativas à alteração da política de rendimentos” base no qual vem sendo desde então estabelecida a tem- dos trabalhadores do setor público. Quanto aos termos em poralidade da medida. que é modelada, é-lhe apontado o objetivo de “dirimir Por assim ser, o desfasamento temporal que, em parte, uma inadequada política de rendimentos na Administração se verifica entre o PAEF – que findará antes de completado Pública”, através da correção do “padrão de iniquidade” o ano de 2014 — e a redução remuneratória prevista no considerado existir entre o público e o privado” em resul- artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013 – que perdurará até ao tado do facto de existir “no setor público (…) um prémio termo do ano em causa — não assumem uma relevância salarial superior para funções de menor exigência e/ou decisiva. responsabilidade” e de serem aí tendencialmente inferiores Considerando que o PAEF, apesar de formalmente ter “as remunerações associadas a funções de maior complexi- findado em maio, sujeita a constrangimentos financei- dade e exigência”. Para além disso, inscreve aquela redução ros, em particular aos que resultam dos limites fixados ao no âmbito do “processo de revisão estrutural da despesa”, contabilizando como “medida permanente” de redução da défice, todo o exercício de 2014, mantém-se inalterada despesa pública a diminuição, estimada em 643 milhões a possibilidade de relacionar funcionalmente a afetação de euros, das “despesas com o pessoal” desse modo obtida remuneratória renovada na Lei n.º 83-C/2013 com as (Relatório OE 2014, págs. 31, 46-47 e 49). obrigações de sustentabilidade orçamental resultantes dos Este conjunto de referências introduz uma componente compromissos assumidos no âmbito daquele Programa, o inovatória na exposição de motivos que vem acompa- que, por seu turno, permite concluir pela subsistência do nhando as sucessivas medidas de natureza orçamental re- circunstancialismo que conduziu a qualificar como não lativas às contrapartidas remuneratórias devidas no âmbito definitiva a afetação salarial sucessivamente imposta pelas da relação de emprego público. leis orçamentais para 2011, 2012 e 2013. Já não se trata, como até aqui, de uma argumentação Tal conclusão, para além de reforçada pela própria re- construída exclusivamente em torno da invocação de “con- gra da anualidade a que se encontra constitucionalmente dições excecionais e extremamente adversas”, em relação vinculado o Orçamento de Estado (artigo 106.º, n.º 1, da à “indispensável sustentabilidade” e “reequilíbrio das con- CRP) − que impõe que o planeamento da gestão financeira tas públicas” (Relatório OE 2011, pág. 45), da “urgente que naquele se encontra vertido assuma como período necessidade de corrigir os desequilíbrios orçamentais e o temporal de referência o do ano civil a que diz respeito e profundo agravamento das finanças públicas” no âmbito ao mesmo globalmente reporte a previsão e a programação dos “compromissos assumidos no contexto do PAEF” das despesas e das receitas −, é, além do mais, sintónica (Relatório OE 2012, págs. 21 e 23), ou até mesmo da com o facto de, nas suas anteriores pronúncias, o Tribunal “necessidade imperiosa de continuar o processo de acu- ter estendido ao ano de 2014 o juízo de prognose sobre mulação de credibilidade e confiança junto dos credores”, a plurianualidade das medidas orçamentais relativas às honrando “os compromissos internacionais assumidos pelo contrapartidas remuneratórias dos trabalhadores do setor Estado Português” e salvaguardando “a realização das suas público impostas no âmbito da estratégia de consolida- tarefas fundamentais perante os seus cidadãos” (Relatório ção determinada pelas obrigações específicas assumidas OE 2013, pág. 2), mas, para além disso, do simultâneo e pelo Estado português, na sequência do pedido de ajuda inédito relacionamento das medidas, quer com o programa financeira externa. de revisão estrutural da despesa, quer com o processo de 20. Se o facto de a vigência do PAEF se não prolongar reforma da Administração Pública. por todo o período em que vigorará a redução remunera- Ao contrário dos fatores até aqui considerados, estes tória determinada pelo artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013 rompem o horizonte temporal definido a partir do período não constitui fundamento idóneo para impor a reversão de vigência do PAEF, fazendo supor, até pela concomitante do juízo sobre a transitoriedade da medida, há ainda que convocação do enquadramento resultante do “Pacto de verificar se à respetiva subsistência não se oporão já os Estabilidade e Crescimento, na sua vertente corretiva”, indicadores que, no discurso do autor da Proposta de Or- que a “alteração da política de rendimentos” dos traba- çamento, apontam para o respetivo caráter permanente lhadores do setor público persistirá para além do termo ou definitivo. de 2014, tendendo a assumir, sem prejuízo de ulteriores Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3441 reformulações, caráter permanente ou definitivo (Relatório da Lei n.º 83-C/2013, a reversão daquele juízo quanto à OE 2014, pág. 38). violação dos princípios da igualdade (artigo 13.º, n.º 1, da 21. Apesar de assim ser, a questão que, do ponto de vista Constituição), da proporcionalidade e da proteção da con- do controlo da constitucionalidade, pode com relevância fiança (artigo 2.º da Constituição). Para além do argumento ser colocada é a de saber se, na configuração em que se retirado da ideia, que se considerou já sem base normativa, encontra normativamente concretizada – isto é, enquanto de que aquela redução adquiriu caráter necessariamente medida de natureza orçamental destinada a vigorar du- permanente e definitivo, essa conclusão justificar-se-á: i) rante o ano de 2014 —, a afetação remuneratória imposta do ponto de vista da igualdade, pelo facto de se tratar em aos trabalhadores do setor público pelo artigo 33.º da Lei qualquer caso de uma “medida adicional de sacrifício”, n.º 83-C/2013 deixa de poder relacionar-se, por via do imposta no âmbito da relação de emprego público “pelo enquadramento delineado no Relatório que acompanhou a quarto ano consecutivo” e “em termos agora alargados (a Proposta, com os objetivos de “consolidação orçamental” partir dos € 675 mensais) e agravados (atingindo os 12% a e “sustentabilidade das finanças públicas” que aí lhe são partir dos € 2.000)”, sem que subsista a “eficácia” que lhe igualmente assinalados (Relatório, pág. 29), para passar a foi anteriormente reconhecida no confronto com reformas assumir, em sintonia com outros dos indicadores naquele mais demoradas; e ii) do ponto de vista da proporcio- contidos, a prevalecente condição de instrumento de pros- nalidade, pelo facto de, através da simultânea “redução secução de uma política de revisão da tabela salarial da do esforço fiscal doutros contribuintes”, o legislador dar Administração Pública e/ou de um programa de redução sinais de que existem “alternativas igualmente eficientes estrutural e permanente da despesa gerada pelo pagamento para promover os fins prosseguidos”, ao mesmo tempo das contraprestações remuneratórias devidas no âmbito da que eleva para um nível intolerável o grau do sacrifício relação de emprego público. imposto, fazendo-o coincidir com o efeito da acumulação Ainda que, do ponto de vista político-governativo, a da afetação remuneratória com um conjunto de outras me- redução das remunerações mensais devidas no âmbito da didas penalizadoras, designadamente a “redução indireta de relação de emprego público se tenha convertido em parte retribuição em que se traduzem tanto o aumento do horário de uma estratégia, mais ampla, de reconfiguração do “pa- de trabalho para as 40 horas semanais como os sucessivos drão” salarial vigente naquele setor e, mais extensamente aumentos de contribuição para a ADSE”, para com isso ainda, de diminuição permanente dos encargos que a esse alcançar, no que diz respeito à diminuição do valor dos título recaem sobre o Estado-empregador, o certo é que salários situados no limiar da tabela, uma compensação essa eventual alteração de perspetiva não encontra, no orçamental não superior a “poucas décimas”. artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013, a necessária tradução nor- A perspetiva seguida pelos requerentes do Processo mativa. Pelo contrário, nele se estabelece expressamente n.º 47/2014 é, no essencial, semelhante. um período de duração correspondente ao ano de 2014. Apontando, de igual modo, para o definhamento dos Por isso, quando considerada a partir dos objetivos que pressupostos em que assentaram as anteriores decisões lhe são feitos corresponder no imediato, a redução remune- do Tribunal Constitucional que “concluíram pela não in- ratória prevista na Lei n.º 83-C/2013 continua a dispor, nos constitucionalidade dos cortes salariais impostos pelos termos em que se encontra orçamentalmente concretizada, Orçamentos de Estado anteriores”, os requerentes deste de suficiente ligação à “linha de atuação programada, de ca- processo consideram que a medida prevista no artigo 33.º ráter plurianual”, orientada para “a realização de objetivos da Lei n.º 83-C/2013 se tornou, à luz da ponderação ali orçamentais essenciais ao reequilíbrio das contas públicas” realizada, incompatível com o “princípio da proibição do (acórdão n.º 187/2013) com base na qual o Tribunal vem excesso em termos de igualdade proporcional”, não apenas concluindo pela transitoriedade da medida. por ter adquirido caráter necessariamente permanente e Embora nos encontremos já no limite desse programa, definitivo, mas ainda por não ser já possível classificá-la, o certo é que estamos em face de uma medida que, sem perante a sucessiva revisão dos limites previstos para o prejuízo da sua anunciada integração em objetivos mais défice, como “um meio idóneo” e “adequado” para a con- amplos – cuja eventual concretização normativa futura solidação das contas públicas, nem invocar mais a sua poderá, a seu tempo, ser apreciada – se dirige ainda, em “indispensabilidade” para aquele efeito já que, através termos imediatos, e em linha com as anteriores, à viabi- da previsão do aumento dos encargos com as parcerias lização do cumprimento das metas orçamentais definidas público-privadas e do desagravamento fiscal a produzir no PAEF para o ano de 2014. pela reforma do IRC, a própria LOE 2014 contempla Tal enquadramento, que a Lei n.º 83-C/2013 amplia mas simultaneamente “medidas de sentido contrário a esse não abandona, permite concluir, assim, pela natureza tran- objetivo”. Este circunstancialismo, agravado pela acumu- sitória ou temporária da redução remuneratória prevista, lação dos “cortes salariais” agora impostos com os cortes no artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013, para vigorar “durante anteriormente determinados e com o conjunto das outras o ano de 2014”, e, consequentemente, pela constância do “medidas de austeridade” previstas para os trabalhadores fator de ponderação deste ponto de vista tido em conta no do setor público, bem como pelo alargamento da redução âmbito da formulação dos anteriores juízos de constitu- remuneratória aos “trabalhadores que auferem salários cionalidade. mensais ilíquidos no montante de € 675”, deverá conduzir o Tribunal a um julgamento de sentido idêntico ao que recaiu Introdução ao problema da constitucionalidade sobre o “corte dos subsídios de férias e de Natal para o ano 22. Entendendo terem decaído as “razões excludentes da de 2013” por se encontrar também agora ultrapassado o inconstitucionalidade” que conduziram o Tribunal a abster- “limite do sacrifício” que vem sendo imposto aos “cidadãos se de censurar a redução da remuneração mensal base dos que auferem remunerações públicas”. trabalhadores do setor público prevista nas anteriores Leis 23. Na análise da conformidade constitucional das me- Orçamentais, os requerentes do Processo n.º 14/2014 consi- didas de natureza orçamental que, no contexto definido deram impor-se, perante as normas constantes do artigo 33.º por referência ao PAEF, vêm afetando as contrapartidas 3442 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 remuneratórias devidas no âmbito da relação de emprego segundo à avaliação da medida em que, considerada aquela público, o Tribunal tem partido da ideia de que não existe razão, a diferenciação surge em concreto determinada. na Constituição “qualquer regra que estabeleça a se, de 25. No acórdão n.º 396/2011, o Tribunal configurou forma direta e autónoma, uma garantia de irredutibilidade o problema de constitucionalidade, do ponto de vista da dos salários”. igualdade, a partir do “facto de os destinatários das medidas Todavia, o Tribunal vem recusando a possibilidade de si- (…) serem apenas as pessoas que trabalham para o Estado tuar em terreno constitucionalmente neutro a problemática e demais pessoas coletivas públicas, ou para quaisquer das relativa à afetação das contrapartidas pecuniárias devidas restantes entidades referidas no n.º 9 do artigo 19.º da Lei no âmbito da relação de emprego público. Conforme se n.º 55-A/2011, de 31 de dezembro”, ficando de fora “os afirmou no acórdão n.º 187/13, “uma vez fixado, por cri- trabalhadores com remunerações por prestação de atividade térios de direito ordinário, o conteúdo do direito ao salário laboral subordinada nos setores privado e cooperativo, os (sem precisa determinação constitucional), uma mudança trabalhadores por conta própria, bem como todos quantos legislativa que afete negativamente esse conteúdo tem auferem rendimentos de outra proveniência”. que encontrar justificação bastante, à luz dos princípios Tendo por indiscutível que “com as medidas [então] constitucionais pertinentes, sob pena de inconstituciona- em apreciação, a repartição dos sacrifícios impostos pela lidade”. situação excecional de crise financeira não se faz de igual E isto porque a Lei Fundamental permanece “sensível às forma entre todos os cidadãos com igual capacidade con- variações, para menos, do nível da concretização legislativa tributiva”, mas por igualmente certo que a questão do que possa conhecer o direito à retribuição, proporcionando “combate ao défice, pelo lado da receita (privilegiadamente um controlo, não quanto à redutibilidade, em si mesma fiscal), ou, antes, pelo lado da despesa (bem como a com- considerada, mas quanto aos termos da sua efetivação – isto binação adequada dos dois tipos de medidas e a seleção é, quanto às suas razões e medida”. das que, de entre eles, merecem primazia) foi (e continua Esse controlo – escreveu-se ainda – “atua por interven- a ser) objeto de intenso debate político e económico”, o ção mediadora dos princípios da proteção da confiança, da Tribunal considerou que não lhe cabia apreciar a maior igualdade e da proporcionalidade, que densificam a ideia ou menor bondade, deste ponto de vista, das medidas im- de sujeição do poder público a princípios e regras jurídi- plementadas”, mas apenas verificar se as soluções nelas cas”, pressupondo “o esclarecimento das razões, necessa- consagradas seriam “arbitrárias, por sobrecarregarem gra- riamente de interesse público, que conduziram o Estado tuita e injustificadamente” a categoria dos cidadãos por a intervir unilateralmente naquele sentido no âmbito da elas abrangidos. relação de emprego público”. Depois de assim enquadrar o problema de constitu- Será, portanto, através de parâmetros valorativos extraí- cionalidade, o Tribunal reconheceu a existência de um dos dos referidos princípios constitucionais, que condicio- fundamento legítimo para a diferenciação implicada na nam a liberdade conformadora do legislador ordinário e redução, em 3,5% a 10%, das remunerações base superio- limitam, em geral, as possibilidades de autorrevisibilidade res a € 1.500 aos trabalhadores do setor público, fazendo-o legislativa que, à semelhança do que sucedeu no âmbito coincidir, por um lado, com a inexistência de “razões de da fiscalização das reduções remuneratórias resultantes evidência” suscetíveis de neutralizar a ideia segundo a das Leis n.º 55-A/2010, 64-B/2011 e 66-B/2012, cumprirá qual, “pelo lado da despesa, só a diminuição de vencimen- apreciar a validade constitucional das soluções normativas tos garantia eficácia certa e imediata” para a redução do agora expressas no artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013. “peso da despesa do Estado, com a finalidade de reequi- É essa análise a que se procederá de seguida, começando líbrio orçamental”, e, por outro, com a circunstância de, por centrá-la no princípio da igualdade. em vista deste fim, quem recebe por verbas públicas não se encontrar “em posição de igualdade com os restantes Violação do princípio da igualdade cidadãos”. Essas razões conduziram ao entendimento de 24. Conforme estavelmente resulta da jurisprudên- que o “sacrifício adicional” transitoriamente exigido a cia do Tribunal e uma vez mais se afirmou no acórdão essa categoria de pessoas não consubstanciava, naquele n.º 187/2013, «só podem ser censuradas, com fundamento contexto de excecionalidade, “um tratamento injustifica- em lesão do princípio da igualdade, as escolhas de regime damente desigual”. feitas pelo legislador ordinário naqueles casos em que se 26. Quer a questão relativa à caracterização do funda- prove que delas resultam diferenças de tratamento entre as mento para a imposição aos trabalhadores do setor pú- pessoas que não encontrem justificação em fundamentos blico de um tratamento diferenciado, quer a respeitante razoáveis, percetíveis ou inteligíveis, tendo em conta os à validação da medida da desigualdade originada pela fins constitucionais que, com a medida da diferença, se afetação das contrapartidas remuneratórias devidas no prosseguem (acórdão n.º 47/2010)». âmbito daquela relação foram ulteriormente debatidas no Em consonância com a fórmula em que pode assim acórdão n.º 353/2012, que confrontou com o princípio da sintetizar-se o princípio da igualdade, o Tribunal vem estru- igualdade na repartição dos encargos públicos as normas turando o problema de constitucionalidade suscitado pela que, no contexto da Lei do Orçamento de Estado para 2012, confrontação com esse princípio das normas orçamentais intensificavam o nível de afetação da irredutibilidade sala- que determinam a ablação parcial das contrapartidas re- rial resultante da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, ao muneratórias devidas no âmbito da relação de emprego associar à redução ali prevista, e já transposta para o ano público, através da identificação de dois planos de análise, de 2012 pelo artigo 20.º da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de distintos mas interligados, respeitando o primeiro à averi- dezembro, a suspensão total ou parcial do pagamento do guação da razão de ser da diferenciação produzida por tais pagamento dos subsídios de férias e de Natal, ou quaisquer medidas – isto é, à “existência de um fundamento para a prestações correspondentes aos 13.º e, ou, 14.º meses, para própria opção de diferenciar” (acórdão n.º 187/2013) − e o remunerações mensais base a partir de € 600. Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3443 Recusando a possibilidade de reconhecer nos argu- € 1.500 que essa Lei, através do respetivo artigo 27.º, fizera mentos extraídos da superioridade média das retribuições transitar para o ano de 2013, reproduzindo sem alterações auferidas pelos trabalhadores do Estado e outras entida- a fórmula introduzida pelo artigo 19.º da Lei n.º 55-A/2010 des públicas e/ou da maior garantia de subsistência do e transposta para o ano de 2012 pelo artigo 20.º da Lei respetivo vínculo laboral − então invocados no Relatório n.º 64-B/2011; e, por outro, a suspensão do pagamento do Orçamento de Estado para 2012 − um fundamento do subsídio de férias ou quaisquer prestações correspon- material e racional suficientemente fundado para excluir dentes ao 14.º mês determinada pelo artigo 29.º da Lei a arbitrariedade daquela diferenciação, o Tribunal consi- n.º 66-B/2012, que era aplicável aos trabalhadores do setor derou subsistir, como razão justificativa para o tratamento público cuja remuneração base mensal fosse superior a diferenciado dos que auferem remunerações e pensões do € 1.100 e apenas parcialmente aos trabalhadores daquele Orçamento do Estado, apenas “a eficácia das medidas ado- setor cuja remuneração base se situasse entre os € 600 e tadas na obtenção de um resultado de inegável e relevante os € 1.100 mensais. interesse público”. Se, quanto à caracterização do fundamento subjacente Situando no âmbito relativo à pertinência orçamental à diferenciação implicada nas medidas orçamentais então daquelas retribuições e das medidas que as afetavam o impugnadas, o Tribunal considerou não haver razões para fundamento material para a diferenciação introduzida na divergir do juízo seguido nos acórdãos n.ºs 396/2011 e repartição dos encargos públicos, o Tribunal entendeu 353/2012 − reconhecendo aí um “critério ponderativo, ainda defensável a asserção segundo a qual, “pela sua racionalmente credenciado”, que aponta, “quanto à repar- certeza e rapidez na produção de efeitos”, a opção tomada tição dos encargos públicos em contextos de emergência se revelava “particularmente eficaz”, “numa perspetiva de financeira”, para “a consideração diferenciada da posição redução do défice a curto prazo”, mostrando-se desse modo daqueles que auferem rendimentos pagos por verbas públi- “coerente com uma estratégia de atuação, cuja definição cas” −, já no plano da validação da medida da diferenciação cabe[ria] dentro da margem de livre conformação política num e noutro caso implicada, o juízo que incidiu sobre a do legislador”. cumulação da medida de redução remuneratória com a Ao perspetivar o fundamento para a diferenciação a suspensão, total ou parcial, do pagamento do subsídio de partir da natureza e especificidade da conjuntura subjacente férias ou quaisquer prestações correspondentes ao 14.º mês e dos efeitos tidos em vista pelo legislador ordinário, o foi o oposto. Tribunal concluiu, assim, pela admissibilidade de “alguma Depois de centrar o problema de constitucionalidade diferenciação entre quem recebe por verbas públicas e no efeito cumulativo produzido – e, como tal, na questão quem atua no setor privado da economia”, excluindo a de saber se a medida da diferença constitucionalmente possibilidade de, no “contexto económico e financeiro” tolerada se esgotara na redução remuneratória temporária então presente, ser considerada “injustificadamente dis- determinada pela Lei n.º 55-A/2010 e subsequentemente criminatória qualquer medida de redução dos rendimentos reiterada, ou seria ainda respeitada, no âmbito da “Lei do dirigida apenas aos primeiros”. Orçamento do Estado para 2013, pela cumulação daquela O juízo positivo quanto à existência de um fundamento redução com a suspensão do pagamento de um dos subsí- material para a opção de diferenciar não foi, todavia, es- dios −, o Tribunal lembrou que a igualdade proporcional tendido à dimensão em que aquela diferenciação surgia implica a “consideração do grau de diferenciação imposto, então concretizada. quer na sua relação com a finalidade desse modo prosse- Na medida em que nenhum destes sacrifícios teria en- guida (…), quer no âmbito da comparação a estabelecer tão “equivalente para a generalidade dos outros cidadãos entre os sujeitos afetados pela medida e os sujeitos que o que aufer[iam] rendimentos provenientes de outras fon- não são e, do ponto de vista daquela finalidade, entre uns tes, independentemente dos seus montantes”, o Tribunal e outros e o Estado”. considerou que a “diferença de tratamento [era] de tal Em resultado destas ponderações, o Tribunal respondeu modo acentuada e significativa que as razões de eficácia negativamente à questão de saber se o grau de desigualdade da medida adotada na prossecução do objetivo da redução produzido pela decisão de associar às reduções remunera- do défice público para os valores apontados nos memo- tórias salariais provindas do exercício orçamental de 2011 a randos de entendimento não te[riam] uma valia suficiente suspensão do subsídio de férias se continha dentro da “justa para justificar a dimensão de tal diferença, tanto mais que medida” da diferenciação admissível. Na base da decisão, poderia configurar-se o recurso a soluções alternativas esteve essencialmente a consideração de que o argumento para a diminuição do défice, quer pelo lado da despesa da eficácia imediata das medidas de suspensão de subsí- (v.g., as medidas que constam dos referidos memorandos dio (quando entravamos no terceiro exercício orçamental de entendimento), quer pelo lado da receita (v.g. através para cumprimento do programa de assistência financeira) de medidas de caráter mais abrangente e efeito equivalente não tinham agora consistência valorativa suficiente para à redução de rendimentos)”. justificar o agravamento (em relação ao Orçamento de Concluiu o Tribunal “que o diferente tratamento imposto Estado para 2012) dos níveis remuneratórios dos sujeitos a quem aufere remunerações e pensões por verbas públicas que auferem por verbas públicas”. Daí a conclusão de que ultrapassa[va] os limites da proibição do excesso em termos as razões que permitiriam reconhecer a impossibilidade de de igualdade proporcional”. o legislador encontrar medidas sucedâneas, num contexto 27. O problema da legitimidade constitucional das de urgência de obtenção de resultados – e que o acórdão normas orçamentais relativas aos trabalhadores do setor n.º 396/2011 aceitara, por referência à redução salarial público voltou a colocar-se, no acórdão n.º 187/2013, do prevista na Lei do Orçamento de 2011 –, não apresenta- ponto de vista do princípio da igualdade, no contexto da vam já “o mesmo grau de convencimento em relação aos Lei n.º 66-B/2012, que aprovou o Orçamento do Estado períodos orçamentais ulteriores”. para 2013. Estava em causa, por um lado, a redução, entre Quanto ao segmento dos trabalhadores do setor pú- 3,5% e 10%, das remunerações mensais base superiores a blico cuja remuneração base mensal, por se situar entre 3444 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 os € 600 e €1.500, não sofria qualquer redução, e que se de Ajustamento, que cumprir com as obrigações de encontravam por isso excluídos do efeito cumulativo da consolidação orçamental não constitui apenas uma im- medida, o Tribunal considerou que, tal como se afirmara posição decorrente de normas que vinculam o Estado, já “no acórdão n.º 353/2012, perante a solução legislativa mas também uma condição essencial da possibilidade que resultava do artigo 21º da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de aceder a meios de financiamento dos quais depende de dezembro”, nos encontrávamos na presença de “retri- a solvabilidade e o cumprimento das tarefas constitu- buições de tal modo exíguas que um sacrifício adicional cionais fundamentais do Estado. por via da supressão, ainda que parcial, de complementos Tendo presente este contexto é, pois, imprescindível salariais que integram a retribuição, [era] já de si exces- proceder à substituição das medidas de contenção da sivamente gravoso”, o que justificava, do “ponto de vista despesa constantes dos Orçamentos do Estado para do princípio da igualdade, dificuldades acrescidas de va- 2012 e 2013 por outras suscetíveis de assegurar o ne- lidação constitucional, tendo em conta que rendimentos cessário efeito orçamental. Recorde-se que o conjunto muitíssimo superiores, inclusive rendimentos do trabalho”, de medidas de consolidação inicialmente fixado para se mantinham imunes às medidas. 2012 permitiria uma redução na despesa na ordem dos 28. No presente processo e face aos termos em que os 2400 milhões de euros. A inviabilização de parte des- pedidos surgem formulados, a questão da legitimação cons- sas medidas nos anos seguintes impôs o recurso à via titucional, perante o princípio da igualdade na repartição do agravamento fiscal, como referido no Relatório do dos encargos públicos, das normas do artigo 33.º da Lei Orçamento do Estado para 2013, deixando por resolver n.º 83-C/2013 continua a exigir uma averiguação prévia o problema estrutural que consiste em realizar o ajus- quanto à racionalidade do fundamento subjacente à dife- tamento preferencialmente pela via da despesa. No en- renciação que essas normas estabelecem e também quanto tanto, um novo aumento generalizado de impostos, num à razoabilidade da medida dessa diferenciação. período de recuperação económica do país, teria custos Este duplo escrutínio suporá, por seu turno, a conside- económicos e sociais difíceis de comportar. Assim, é ração dos critérios que convergem na norma impugnada, agora necessário prosseguir o ajustamento concedendo a isto é, tanto daquele que se refere, num primeiro momento, prioridade ao lado da despesa, como aliás sempre esteve à opção de reiterar a medida, como daquele outro que, previsto no Memorando de Entendimento. dizendo respeito à respetiva modelação, se relaciona já É precisamente neste contexto que se situa o ajus- com os termos em que a afetação foi concretizada, por tamento da medida de redução das remunerações de comparação com os adotados nas Leis n.ºs 55-A/2010, todos os trabalhadores das Administrações Públicas e 64-B/2011 e 66-B/2012. do Setor Empresarial do Estado que, substituindo as O conjunto das ponderações com que o Tribunal é deste medidas de caráter transitório que vigoram desde o modo confrontado obriga à consideração da medida im- exercício orçamental de 2011 (antes mesmo da assina- pugnada a partir das múltiplas conexões contextuais, tanto tura do Memorando), se inserem todavia no seu natural factuais como normativas − certas delas ambivalentes ou desenvolvimento, tendo em vista alcançar os objetivos até de sentido inverso − que a mesma agora apresenta. de consolidação atrás enunciados. 29. Conforme decorre do já exposto a propósito da Assim, será aplicada uma redução remuneratória definição do âmbito de vigência temporal da medida, a progressiva entre 2,5 % e 12 %, com caráter transitório, redução remuneratória imposta pelo artigo 33.º da Lei às remunerações mensais superiores a 600 euros de n.º 33-C/2013 assume, no Relatório do Orçamento do Es- todos os trabalhadores das Administrações Públicas e tado para 2014, uma finalidade mais ampla do que aquela do Setor Empresarial do Estado, sem qualquer exceção, que lhe foi apontada no âmbito das leis orçamentais ante- bem como dos titulares de cargos políticos e outros altos riores, aparecendo agora como um instrumento de «revisão cargos públicos. Serão todavia protegidos os rendimen- estrutural da despesa» suportada com o funcionamento tos mensais até 600 euros, uma vez que se estabelece da Administração Pública e de correção do «padrão de que os trabalhadores com remunerações iguais ou in- iniquidade [salarial] entre o público e o privado» (págs. 45 feriores a este valor não são sujeitos à redução e que se e 49). assegura que os trabalhadores sujeitos à medida nunca Essas razões encontram-se desenvolvidamente expostas receberão uma remuneração mensal ilíquida inferior a naquele Relatório (págs. 31-32, 41, 47-50), onde a adoção 600 euros. Acima dos 2.000 euros, a taxa de redução da medida relativa à remuneração dos trabalhadores do aplicável é de 12 %. setor público é justificada nos seguintes termos: Importa sublinhar que a aplicação da redução às «[...] remunerações se efetiva por reformulação da norma O cumprimento das obrigações de sustentabilidade que estabelecia as reduções remuneratórias introduzi- orçamental resultantes dos tratados europeus e os com- das pelo Orçamento do Estado para 2011 (e mantidas promissos específicos assumidos perante a Comissão desde a sua entrada em vigor), que pressupunham uma Europeia, o Fundo Monetário Internacional e o Banco redução entre 3,5 % e 10 % para rendimentos mensais Central Europeu, no quadro do Programa e recentemente superiores a 1500 euros, passando essa redução a ser reafirmados no oitavo e nono exames regulares, são entre 2,5 % e 12 % para rendimentos mensais superiores condições essenciais para o regresso do Estado Por- a 600 euros. tuguês ao financiamento nos mercados internacionais. Refira-se que a redução do limite inferior, a partir do Sublinhe-se que as condições de financiamento têm qual as medidas são aplicáveis, teve o único propósito sofrido evoluções de incerteza que introduzem fatores de, mantendo embora a isenção absoluta dos rendi- de risco adicionais e impõem uma disciplina financeira mentos ilíquidos inferiores a 600 euros, dirimir uma mais acentuada e capaz de garantir um ambiente de inadequada política de rendimentos na Administração maior estabilidade. Torna-se por isso evidente, em es- Pública. Com efeito, o estudo solicitado pelo Governo a pecial neste derradeiro ano de execução do Programa uma consultora internacional demonstra que as práticas Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3445 salariais da Administração Pública diferem substan- tiveram pelo menos uma redução remuneratória neste cialmente do padrão que é observado no setor privado, período; sugerindo um padrão de iniquidade entre o público e - Rotação de trabalhadores: a contratação de trabalha- o privado. Depreende-se que no setor público existe dores com menores salários do que os trabalhadores que um prémio salarial superior para funções de menor saem da empresa é também um mecanismo de redução exigência e/ou responsabilidade e que as remunerações dos custos salariais. No mesmo documento, o Banco associadas a funções de maior complexidade e exigência de Portugal calcula que a ‘remuneração média dos tra- tenderão a ser inferiores às do setor privado. Também balhadores que entraram em 2012 foi mais baixa, em recentemente a OCDE reconheceu a existência de um cerca de 110 euros ou 11 %, do que a remuneração mé- elevado diferencial entre salários no setor privado e dia dos trabalhadores que cessaram contrato em 2011’. salários no setor público Este processo envolveu 776 mil trabalhadores, ou seja, Acresce ainda que, segundo relatório mais recente aproximadamente 16 % da população empregada; do Banco de Portugal se verifica que, desde o início do - Aumento do desemprego: excetuando a não-reno- Programa de Ajustamento, uma grande parte dos traba- vação de contratos a termo da Administração Pública, lhadores do setor privado sofreram uma redução na sua este é um fenómeno que decorre do ajustamento do setor remuneração. Nesse sentido, entende-se que, na atual privado, seja através do despedimento de trabalhadores conjuntura, a redução remuneratória a aplicar deverá ou de falências de empresas. A taxa de desemprego tem manter a progressividade mas deverá tender também aumentado desde 2010, ano em que se registou 10,8 %, a ser mais equitativa, quer dentro das Administrações prevendo-se um valor de 17,7 % em 2014. Esta variação Públicas quer face ao setor privado, tal como sugerido equivale a aproximadamente 350.000 trabalhadores. pela análise acima referida. No entanto, no setor público o risco de desemprego é [...] quase nulo para a maioria dos trabalhadores em funções Um aumento generalizado da carga fiscal teria custos públicas. excessivos […] Por este motivo, as medidas no âmbito dos recursos Assim, a margem de manobra para prosseguir a redu- humanos da Administração Pública foram definidas ção do défice por esta via está hoje mais reduzida. Um de forma a [a]lterar a política de rendimentos do setor aumento significativo de impostos teria assim custos público, tanto ao nível das remunerações como dos económicos e sociais excessivos difíceis de compor- suplementos, alargando o esforço de consolidação or- tar, dado que a carga fiscal é já elevada em Portugal. çamental à generalidade dos trabalhadores. O aumento da carga fiscal desde o início do Programa [...] de Ajustamento foi dos mais elevados na Europa. No- Alteração da Política de Rendimentos vos aumentos expressivos de carga fiscal num período Uma reforma da Administração Pública deve melho- de início de recuperação económica como o da atual rar, dentro da margem financeira possível, a competitivi- conjuntura seriam contraproducentes. O foco do ajus- dade das remunerações públicas do Estado relativamente tamento orçamental em 2014 deve, portanto, ser con- a alguns grupos profissionais prioritários e ajustar para centrado na redução da despesa pública. os níveis de mercado a remuneração de outros grupos, […] relativamente aos quais o Estado pagará, porventura, Em 2013, as despesas com pessoal totalizarão cerca acima do que é a prática no privado. O estudo solici- de 17 mil milhões de euros, ou seja, 22 % da despesa tado pelo Governo a uma consultora internacional veio pública total. Este valor equivale a quase 11 % do PIB, demonstrar genericamente que as práticas salariais da o que numa perspetiva histórica representa o segundo Administração Pública diferem substancialmente do valor mais baixo desde o início da área do euro [...]. No padrão que é observado no setor privado, sugerindo entanto, este é ainda um valor superior às médias da um padrão de iniquidade entre o público e o privado. área do euro e da União Europeia [...]. O ajustamento Depreende-se que no setor público existe um prémio das despesas com pessoal deve, portanto, continuar até salarial superior para funções de menor exigência e/ou que Portugal consiga dimensionar a sua Administração responsabilidade e que as remunerações associadas a Pública para níveis compatíveis com a sua capacidade funções de maior complexidade e exigência tenderão a financeira. ser inferiores às do setor privado. [...] Recorda-se que, com efeitos a partir de 1 de janeiro As iniciativas propostas pelo Governo têm como de 2011, em período de crise e dada a urgência do princípio global a equidade entre os trabalhadores do ajustamento, foi decidido aplicar um corte de caráter setor público e os do setor privado, que têm sido os temporário e progressivo entre 3,5 % e 10 %, afetando principais visados dos desenvolvimentos negativos no os rendimentos mais elevados. Essa redução remune- mercado de trabalho. Em reação às reduções na pro- ratória foi mantida até 2013. Para 2014, dado que a cura, várias empresas têm procurado reduzir os custos recuperação económica e, em particular, no mercado de salariais essencialmente por três vias: trabalho está a ser mais lenta do que a prevista aquando - Redução das remunerações: segundo estimativas do início do programa de ajustamento, entende-se que, do Banco de Portugal no último Boletim Económico na atual conjuntura, a redução remuneratória a aplicar relativas aos trabalhadores que mantêm o mesmo em- deve manter a progressividade mas tendendo a ser mais pregador em 2011 e 2012, observou-se ‘um aumento equitativa, quer dentro das Administrações Públicas quer da fração de trabalhadores com reduções de remunera- face ao setor privado, tal como sugerido pela análise ção, que ascendeu a 22,2 % e 23,0 %, respetivamente.’ acima referida. Os dados indicam ainda que 39,4 % dos trabalhadores […] 3446 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 Assim, será aplicada uma redução progressiva entre do cumprimento faseado dos contratos de financiamento 2,5 % e 12 %, com caráter transitório, às remunerações celebrados entre as mesmas entidades». Deles resulta que mensais superiores a 600 euros de todos os trabalhado- «Portugal deve adotar um conjunto de medidas e de ini- res das Administrações Públicas e do Setor Empresarial ciativas legislativas, inclusivamente de natureza estrutu- do Estado (SEE), bem como dos titulares de cargos ral, relacionadas com as finanças públicas, a estabilidade políticos e outros altos cargos públicos. financeira e a competitividade, as quais deverão ocorrer Serão todavia protegidos os rendimentos mensais até durante um período de 3 anos». 600 euro, aplicando-se apenas a redução necessária para No plano da identificação do interesse público pros- a perceção desse valor. seguido pelo legislador orçamental, a afetação das remu- Esta medida substitui a redução de caráter transitório nerações pagas por verbas públicas mantém-se, assim, entre 3,5 % e 10 % para rendimentos mensais acima de objetivamente atribuível ao esforço de consolidação para 1500 euros introduzida pelo Orçamento do Estado para que o Estado foi convocado por força do PAEF, não sendo 2011 (e mantidas desde 1 de janeiro de 2011). tal conclusão afetável pelas mais amplas linhas de atuação [...] programática com que a medida surge concomitantemente Com esta alteração, assegura-se que o esforço de con- relacionada. tenção é melhor distribuído por um maior grupo de tra- E isto porque, apesar de associada agora ao mais vasto balhadores. A medida em vigor desde 2011 concentrava programa de diminuição estrutural da despesa e, de forma os cortes em apenas cerca de 50 % dos trabalhadores. mais concreta, ao processo de revisão da política salarial na Em contraste, a regra agora proposta é mais equitativa Administração Pública, a redução remuneratória imposta no sentido em que protege os verdadeiramente com aos trabalhadores do setor público, tal como se encontra menos recursos (abaixo dos 600 euro), cerca de 10 % concretizada no artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013, não se dos funcionários públicos, e distribui a necessidade de inscreve no âmbito de qualquer reforma sistemática, nem redução pelos restantes de forma progressiva até valores é efetivamente enquadrada por medidas estruturais que de remuneração de 2000 euro. permitam convertê-la em instrumento de prossecução de [...] qualquer daqueles objetivos. Pelo contrário: ao manter como referência, quanto ao seu âmbito subjetivo de aplica- A aplicação de uma taxa fixa a partir dos 2.000 euros ção, um universo que remete para o mais lato dos sentidos tem como objetivo não agravar ainda mais a fraca com- admitidos pela delimitação conceitual da tradicional noção petitividade das remunerações públicas do Estado rela- de «função pública» — isto é, aquele que abrange, «não tivamente ao setor privado para os grupos com maiores só todos os funcionários e agentes do Estado e demais qualificações e responsabilidade. Com efeito, tal como pessoas coletivas de direito público mas também os titu- enunciado acima, trata-se de grupos para os quais as con- lares de cargos públicos, incluindo os próprios titulares dições oferecidas são menos competitivas que as do setor dos órgãos de soberania» (acórdão n.º 187/2013) —, a privado. Para além disso, estes trabalhadores são os que redução remuneratória imposta pelo artigo 33.º da Lei sofreram o maior agravamento fiscal nos últimos anos. Por isso, taxas de redução ainda mais elevadas constituiriam n.º 83-C/2013 conserva integralmente as características uma dupla penalização excessiva.» de medida instrumental para a redução do défice público. 30. Apesar do mais amplo enquadramento fundamen- Por isso, à luz, quer do enquadramento objetivo que tador que agora é dado à redução remuneratória imposta continua a resultar do PAEF, quer dos termos em que se aos trabalhadores do setor público, é patente que a opção encontra uma vez mais normativamente concretizada, a persiste relacionada, em termos diretos e imediatos, com redução remuneratória imposta para 2014 aos trabalhado- a prossecução do mesmo interesse público que condu- res do setor público (apenas) permite que nela continue a ziu à adoção das medidas congéneres previstas nas Leis reconhecer-se uma medida transitória, instrumentalmente n.os 55-A/2010, 64-B/2011 e 66-B/2012, isto é, com a «con- pré-ordenada «à realização de objetivos orçamentais essen- secução de fins de redução da despesa pública e de corre- ciais ao reequilíbrio das contas públicas, num contexto de ção de um excessivo desequilíbrio orçamental» (acórdão particular excecionalidade», tendo em vista a prossecução n.º 396/2011), de acordo com um plano, plurianual mas do «interesse público real, percetível, claro e juridicamente temporalmente delimitado, definido a partir o Programa enquadrável, coincidente com a preservação da capaci- de Ajustamento Económico e Financeiro, o qual se estende dade de financiamento do Estado no âmbito das obriga- ainda ao exercício orçamental de 2014, fixando, de acordo ções assumidas e, por essa via, com as possibilidades de com a concretização calendarizada aí prevista para aqueles realização das tarefas fundamentais a seu cargo» (acórdão objetivos, o limite quantitativo de 4 % ao défice previsto n.º 187/2013). para este ano. Apesar de politicamente subjacente, a perspetiva mais Ora, conforme se afirmou no acórdão n.º 353/2012 e ampla seguida pelo legislador de 2013 não encontra nos se repetiu no acórdão n.º 187/2013, o PAEF «implicou a preceitos orçamentais sob sindicância expressão normativa satisfação de determinadas condições prévias por parte das que justifique — ou até mesmo autorize — a reconfigu- autoridades portuguesas», sendo constituído por um «con- ração do campo de ponderação em que o Tribunal conse- junto de instrumentos jurídicos, os quais foram aprovados, cutivamente situou a apreciação das medidas de afetação por um lado, pelo Governo Português e, por outro lado, salarial introduzidas em exercícios orçamentais condicio- pelo Conselho Executivo do Fundo Monetário Internacio- nados pelo cumprimento das obrigações estabelecidos no nal, bem como pelo Governo Português e pela Comissão PAEF, mantendo, por isso, plena atualidade o reconhe- Europeia (em nome da União Europeia) e pelo Banco cimento de que, naquele contexto, «não é patentemente Central Europeu». Tais instrumentos jurídicos são «vincu- desrazoável que o legislador» atribua «às despesas com lativos para o Estado Português», impondo «a adoção pelo as remunerações dos trabalhadores com funções públicas mesmo das medidas neles contempladas como condição um particularismo suficientemente distintivo e relevante Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3447 para justificar um tratamento legal diverso do concedido No entanto, apesar de o tempo decorrido desde a entrada a situações equiparáveis (sob outros pontos de vista)». em vigor da Lei n.º 55-A/2010 implicar um acréscimo de A opção concretizada na afetação dessas remunerações exigência colocada ao legislador «no sentido de encontrar e o tratamento diferenciado que ela configura encontram, alternativas que evitem que, com o prolongamento, o tra- assim, agora como antes, «suficiente suporte na sua pecu- tamento diferenciado se torne claramente excessivo para liar relação com os fins das normas questionadas» (acór- quem o suporta», o Tribunal tem expressamente assumido dão n.º 187/2013). Na medida em que são remunerados nos acórdãos anteriores que, neste contexto financeiro, através de verbas públicas (e apenas nessa medida), os continua a ser «certamente admissível alguma diferencia- trabalhadores do setor público posicionam-se de forma ção entre quem recebe por verbas públicas e quem atua diferenciada perante o objetivo da consolidação orçamental no setor privado da economia, não se podendo considerar definido a partir do cumprimento dos limites quantitativos [...] injustificadamente discriminatória qualquer medida de anuais fixados para o défice, constituindo este um interesse redução dos rendimentos dirigida apenas aos primeiros» público suficientemente percetível e constitucionalmente (acórdão n.º 353/2012). fundado para que nele possa continuar a fixar-se o ponto Constituindo o ano de 2014 um exercício orçamental de referência implícito na ratio do tratamento distintivo a condicionado ainda pelo esforço de consolidação orça- que aqueles trabalhadores se mantêm sujeitos. mental imposto no âmbito do Programa de Assistência 31. Embora sem contestar a subsistência do interesse Económica e Financeira, não existem razões para alterar público que justificou a diferenciação gerada em matéria este entendimento. salarial, os requerentes põem em causa a possibilidade 32. Poderá ainda contrapor-se o argumento, invocado de se continuar a estabelecer entre esse interesse público por ambos os grupos de requerentes, segundo o qual o e a desigualdade produzida pela redução remuneratória legislador orçamental, ao promover, em simultâneo com a imposta aos trabalhadores do setor público a relação de manutenção da afetação salarial dos trabalhadores do setor «equitativa adequação» (acórdão n.º 330/93) necessária à público, o desagravamento fiscal de uma certa categoria de justificação constitucional da própria decisão de renovar contribuintes, dá ele próprio sinais de que aquela afetação a medida. se tornou dispensável para o esforço de prossecução da Ao quarto ano consecutivo de aplicação, a afetação sustentabilidade das finanças públicas. das contrapartidas remuneratórias devidas no âmbito da O desagravamento fiscal a que os requerentes se refe- relação de emprego público não poderá já, na perspetiva rem é aquele que resultará da reforma do Imposto sobre dos requerentes, beneficiar da justificação com que, no Rendimento das Pessoas Coletivas (IRC), no âmbito da confronto com medidas sucedâneas ou alternativas, co- qual se prevê, nomeadamente, a redução gradual da taxa meçou por ser acolhida. aplicável, atualmente fixada em 25 %, para 23 %, em 2014, Esse argumento já foi ponderado, como se referiu, no embora compensada pela continuidade da sujeição das acórdão n.º 187/2013, a propósito de saber se «a medida «empresas com lucros mais elevados [...] a uma taxa adi- da diferença constitucionalmente tolerada se esgot[ara] cional, a título de derrama estadual, de 3 % sobre os lucros na redução remuneratória temporária determinada pela superiores a 1,5 milhões de euros» e das «empresas com Lei n.º 55-A/2010», [...] ou, apesar de ultrapassada já, no lucros superiores a 7,5 milhões de euros [...] a uma taxa contexto da Lei do Orçamento do Estado para 2012, pela adicional de 5 %», bem como pelo «aumento da tributação associação àquela da suspensão do pagamento dos dois autónoma incidente sobre as viaturas automóveis detidas subsídios (acórdão n.º 353/2012), [seria] ainda respeitada, pelas empresas» (Relatório OE 2014, págs. 64 e 66); na Lei do Orçamento do Estado para 2013, pela cumulação Não parece, todavia, que esta medida forneça uma con- daquela redução com a suspensão do pagamento de um traindicação decisiva para sustentar justificadamente a dos subsídios. conclusão de que não permanece a situação financeira que Perante a invocação pelo legislador, quando impôs a levou às reduções salariais. A diminuição da taxa de IRC redução de vencimentos aos servidores do Estado na Lei é apresentada como visando o incremento da disponibili- do Orçamento para 2011 e, no ano seguinte, adicionou a dade financeira das empresas — sobretudo das pequenas essa a medida a ablação dos subsídios de férias e de Natal, e médias empresas —, tendo em vista a criação de novos da necessidade urgente de corrigir os desequilíbrios orça- postos de trabalho e/ou a preservação dos postos de traba- mentais e o profundo agravamento das finanças públicas, lho atualmente existentes. A lograr-se esse objetivo — e o e da absoluta relevância de tais medidas para assegurar as Tribunal não tem razões para, à partida, negar a adequa- metas exigentes a que Portugal se vinculou e para preservar ção da diminuição da taxa de IRC para contribuir para os a manutenção e sustentabilidade do Estado Social e garantir alcançar — isso terá um impacto duplamente positivo, o financiamento da economia portuguesa (Relatório OE em ambos os lados da contabilização orçamental, tanto 2012, págs. 21-22), o Tribunal considerou que, no terceiro pela diminuição das prestações de desemprego, como pelo exercício orçamental consecutivo, «o argumento da eficá- aumento de receitas fiscais, adveniente de alguma dinami- cia imediata das medidas de suspensão de subsídio» não zação da atividade económica. tinha já «consistência valorativa suficiente para justificar Aliás, de vários quadrantes políticos se advoga um mix o agravamento (em relação ao Orçamento do Estado para de políticas públicas, nesta matéria, conjugando medidas 2012) dos níveis remuneratórios dos sujeitos que auferem de austeridade com medidas potenciadoras do investimento por verbas públicas». E concluiu que não servia então de e da retoma de um nível de consumo interno propiciador «justificação para a supressão de um dos subsídios que de crescimento económico. integram a retribuição dos trabalhadores da Administração Ainda que o impacto orçamental das duas medidas Pública, a par da diminuição da remuneração mensal», que em confronto fosse porventura equivalente — e não é o essa fosse ainda a medida com «efeitos seguros e imediatos caso —, as implicações económicas que a cada uma delas na redução do défice e a única opção [...] para garantir a se encontra associada manter-se-iam ainda suficientemente prossecução do objetivo traçado». diversificadas de tal modo que não será possível considerar 3448 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 o desagravamento fiscal em sede de IRC como alternativa ficiente para subtrair à liberdade constitutiva do legislador aos cortes salariais ou como motivo justificativo da des- orçamental a possibilidade de renovar para 2014 a afetação necessidade da sua implementação. das contrapartidas remuneratórias dos trabalhadores do 33. Não sendo possível, em suma, considerar dispensá- setor público, deverá, pelo menos, impedi-lo de ampliar vel, do ponto de vista do interesse público na consolidação a medida da diferença implicada no regime de redução orçamental, qualquer afetação das remunerações pagas da retribuição mensal sucessivamente constante dos arti- por verbas públicas, nem sendo comprovável jurisdicio- gos 19.º, 20.º e 27.º das Leis n.os 55-A/2010, 64-B/2011 e nalmente o argumento, invocado pelos requerentes do 66-B/2012, respetivamente. Ora, é esse o efeito, quer do Processo n.º 47/2013, de que aquela afetação não constituiu abaixamento de € 1.500 para € 675 do valor a partir do qual um meio idóneo e adequado para a redução do défice das as remunerações base mensais ficam sujeitas a redução, contas públicas — isto é, que sem aquela afetação esse quer da elevação de 10 % para 12 % do coeficiente máximo défice não teria sido superior ao efetivamente registado de redução aplicável. nos anos de 2012 de 2013 —, a legitimação constitucional Para além da impossibilidade de reconhecer na atual da decisão de renovar aquela afetação deverá permane- conformação do interesse público na consolidação or- cer, assim, no contexto da Lei do Orçamento do Estado çamental uma variação proporcional à medida daquela para 2014, como um problema relativo à compatibilidade desigualdade, os requerentes invocam ainda um argumento com o princípio da igualdade na repartição dos encargos extraído do plano relativo à medida do sacrifício imposto públicos do tratamento diferencial imposto aos trabalha- aos trabalhadores do setor público no confronto com a dores do setor público, na dimensão em que surge agora situação dos demais titulares de rendimentos provenien- concretizado. tes do trabalho, de acordo com o qual o tratamento agora Ou seja, não é no fundamento, mas na medida de dife- imposto, ao cumular-se, quer com a perda de rendimento renciação, que reside o ponto fulcral da admissibilidade determinada nos anos anteriores, quer com a «redução re- constitucional da redução remuneratória que está agora muneratória indireta», em que entendem traduzir-se tanto o em juízo. aumento da carga horária para as 40 horas como a elevação Este segundo nível de escrutínio, tendo por objeto a da contribuição para a ADSE, agrava a diferença entre os valoração, com acolhimento de exigências de proporcio- sujeitos afetados e aqueles que o não são, colocando-a nalidade, da extensão da diferenciação, desenvolve-se em para lá dos limites admissíveis de diferença do grau de torno da ideia segundo a qual a «desigualdade do trata- sacrifício que a uns e outros é imposto. mento deverá, quanto à medida em que surge imposta, ser Assim configurado, o problema da compatibilidade proporcional, quer às razões que justificam o tratamento do artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013 com o princípio da desigual — não poderá ser excessiva, do ponto de vista do igualdade na repartição dos encargos públicos passa a ser desígnio prosseguido —, quer à medida da diferença veri- o de saber se a medida da diferença constitucionalmente ficada existir entre o grupo dos destinatários da norma di- tolerada, tida por respeitada na redução salarial entre 3,5 % ferenciadora e o grupo daqueles que são excluídos dos seus e 10 % imposta aos trabalhadores do setor público com efeitos ou âmbito de aplicação» (acórdão n.º 187/2013). remunerações totais ilíquidas mensais superiores a € 1.500 Daqui resulta que, no âmbito da averiguação da licitude pela Lei n.º 55-A/2010, mas ultrapassada já, no contexto constitucional da extensão em que é imposta a desigualdade da Leis do Orçamento do Estado para 2012 e para 2013, de regime gerada pela afetação salarial dos trabalhadores pela cumulação com aquela redução da suspensão, total ou do setor público, o juízo a formular será diretamente in- parcial, do pagamento, respetivamente, dos dois ou de um fluenciado pela ideia de que, «para além de certa medida, subsídio aos trabalhadores com remunerações base mensais esse acréscimo de sacrifício traduz um tratamento inequita- de valor igual ou superior a € 600, pode ser observada, no tivo e desproporcionado, não podendo ser justificado pelas contexto da Lei do Orçamento do Estado para 2014, pelo vantagens comparativas que esse modo de consolidação agravamento que se manifesta, quer na elevação para 12 % orçamental possa apresentar quando comparado com alter- da taxa máxima aplicável, quer na sujeição a redução das nativas disponíveis». E isto porque, conforme se escreveu remunerações base mensais de valor compreendido entre ainda no acórdão n.º 187/2013, «apesar do reconhecimento os € 675 e os € 1.500. de uma diferença justificativa de (alguma) desigualdade 35. No plano normativo, o contexto no âmbito do qual de tratamento, não pode ignorar-se que subsiste entre os se determina para 2014 a redução progressiva, entre 2,5 % sujeitos afetados e os sujeitos não afetados [...], de ou- e 12 %, das remunerações base mensais superiores a € 675 tro ponto de vista também digno de consideração (o da de todos os trabalhadores do setor público, não é substan- justa repartição dos encargos públicos), uma dimensão cialmente diverso daquele em que se situou a apreciação de igualdade a que a solução de diferenciação não poderá da validade constitucional da dimensão da desigualdade re- ser insensível». sultante do artigo 29.º da Lei n.º 66-B/2012, isto é, daquela 34. É logo no primeiro plano, o da relação meio-fim, que então correspondia à manutenção da redução, entre que começam por situar-se os argumentos de inconsti- 3,5 % e 10 %, das remunerações base mensais de valor tucionalidade invocados em ambos os pedidos. Tendo superior a € 1.500, associada à suspensão do pagamento do por objeto a medida da diferenciação imposta, este ponto subsídio de férias ou equivalente, prevista de forma integral de vista exige, desde logo, que a variação de tratamento para aos trabalhadores do setor público cuja remuneração introduzida ocorra na proporção em que se manifesta, em base mensal fosse superior a € 1.100 e apenas em parte cada fase do processo de consolidação, a premência do para os trabalhadores daquele setor cuja remuneração base interesse público que a justifica. se situasse entre os € 600 e os € 1.100 mensais. Na perspetiva seguida pelos requerentes, o tempo já As medidas de alcance geral introduzidas pela Lei decorrido desde a entrada em vigor da Lei n.º 55-C/2010 e n.º 66-B/2012 transitam, no essencial, para o ano de 2014. a exigência que logo aí se formou no sentido da adoção de Trata-se de um conjunto de medidas tomadas, quer pelo medidas alternativas, se não constitui um fundamento su- lado da receita, quer pelo lado da despesa, e que conti- Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3449 nuarão a aplicar-se cumulativamente com a redução de já «existido no ano transato», prevê-se para 2014 um outro vencimentos. conjunto de medidas pelo lado da receita que, para além Algumas destas últimas continuarão a repercutir-se es- da reforma do Imposto sobre Rendimento das Pessoas pecialmente na situação profissional e nível remuneratório Coletivas (IRC), já referida, incluem a: i) alteração do Im- dos trabalhadores em funções públicas, ou, mais em geral, posto do Selo, a concretizar através de nova apresentação nos rendimentos do trabalho. É o caso da redução adicional de «um pedido de autorização para legislar no sentido de na compensação sobre o valor do pagamento do trabalho criar uma nova taxa, até 0,3 %, para incidir na generalidade extraordinário em dia normal de trabalho, aplicável aos das transações financeiras que tenham lugar em mercado trabalhadores cujo período normal de trabalho não exceda secundário»; ii) alteração dos artigos 101.º, 104.º e 106.º as sete horas por dia ou as trinta e cinco horas por semana, do Código dos Impostos Especiais de Consumo, com o equivalente a 12,5 % da remuneração na primeira hora e a objetivo de aproximar os níveis de tributação de todas 18,75 % da remuneração nas horas ou frações subsequen- as formas de tabaco (artigo 195.º da Lei n.º 83-C/2013); tes (artigo 45.º, n.º 1, da Lei n.º 83-C/2013) e da redução alteração ao Código do Imposto Único de Circulação, para 25 % do valor do acréscimo remuneratório devido através da “introdução de um adicional de IUC, incidente por cada hora de trabalho extraordinário prestado em dia sobre as viaturas ligeiras de passageiros movidos a ga- de descanso semanal, obrigatório ou complementar, e em sóleo, tradicionalmente sujeitos a um regime fiscal mais dia feriado (artigo 45.º, n.º 2, da Lei n.º 66-B/2012). É o favorável (cf. artigo 201.º da Lei n.º 83-C/2013); alteração caso, também, da proibição, como regra geral, de quaisquer ao artigo 49.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais, através valorizações remuneratórias decorrentes de promoções da redução em 50 % da isenção concedida aos fundos de ou progressões (artigo 39.º da Lei n.º 83-C/2013) e da investimento imobiliário e aos fundos de pensões, em sede atribuição de prémios de gestão aos gestores de empre- de IMI e IMT (artigo 206.º da Lei n.º 83-C/2013). Para sas públicas, entidades reguladoras e institutos públicos além destas, preveem-se ainda outras medidas do lado da (artigo 41.º da Lei n.º 83-C/2013). Estas medidas surgem receita, em cujo âmbito se integra a alteração nas contri- agora associadas ao aumento da duração do período normal buições para ADSE, SAD e ADM, através do reforço das de trabalho de referência dos trabalhadores em funções contribuições dos beneficiários titulares (cf. artigo 46.º, públicas para oito horas diárias e quarenta horas semanais, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 118/83, de 25 de fevereiro, na entretanto estabelecido pela Lei n.º 68/2013, de 29 de versão resultante das alterações introduzidas pelo De- agosto, «com o objetivo, entre outros, de reduzir os encar- creto-lei n.º 105/2013, de 30 de julho), tendo em vista a gos de funcionamento dos serviços, designadamente com o autossustentabilidade dos subsistemas de saúde, com um pagamento de horas extraordinárias» (Relatório OE 2014, impacto orçamental estimado de 132 milhões de euro, págs. 51-52). No âmbito ainda das medidas de racionaliza- valor correspondente a 0,1 % do PIB, bem como a con- ção dos custos com pessoal, mantém-se prevista a redução tribuição sobre o setor energético, através da criação de do número de contratos de trabalho a termo resolutivo uma contribuição extraordinária com o objetivo de finan- (artigo 55.º da Lei n.º 83-C/2013), bem como a redução ciar mecanismos que contribuam para a sustentabilidade em 50 % do valor das subvenções pagas aos trabalhadores sistémica do mesmo — artigo 228.º da Lei n.º 83-C/2013 que, no âmbito da mobilidade especial, se encontram de (Relatório OE 2014, págs. 32, 47, 64 e 67). licença extraordinária (artigo 38.º da Lei n.º 83-C/2013). 36. Se, no plano normativo, o contexto em que se ins- Para além disso, mantém-se a redução no seu conjunto, creve a apreciação da medida da diferenciação imposta pelo no mínimo, em 3 % do número de trabalhadores do setor artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013 não diverge substancial- público empresarial face aos existentes em 31 de dezembro mente daquele que serviu de base à ponderação implicada de 2013, com exceção dos hospitais que sejam entidades no juízo formulado no acórdão n.º 187/2013, já no plano públicas empresariais (artigo 60.º da Lei n.º 83-C/2013). da execução avultam algumas diferenças. Mantêm-se, por último, inalteradas as regras de atribuição Quanto à premência da prossecução da finalidade que do abono de ajudas de custo nas deslocações em serviço, justificou a desigualdade de tratamento introduzida no bem como a redução de subsídio de residência/habitação âmbito da irredutibilidade salarial, não só não se poderá atribuído a titulares de cargos públicos que resultaram das dizer que ela se encontra atenuada pela evolução posterior, modificações introduzidas ao Decreto-Lei n.º 106/98, de como o esforço de consolidação orçamental daquele ponto 24 de abril, pelo artigo 41.º da Lei n.º 66-B/2012. Para de vista imposto é agora mais exigente. 2014, as medidas previstas pelo lado da despesa com Na linha da estratégia implementada e em conformidade pessoal incluem a aplicação do regime de requalificação com a calendarização de objetivos acordada com a União de trabalhadores em funções públicas instituído pela Lei Europeia e o Fundo Monetário Internacional, está prevista n.º 80/2013, de 28 de novembro, publicada na sequên- a fixação do défice orçamental em valores sucessivamente cia do decidido pelo acórdão do Tribunal Constitucional mais baixos. Na sequência da sétima avaliação dos progres- n.º 472/2013, estimando-se com esta medida um impacto sos feitos pelas autoridades portuguesas na aplicação das de redução da despesa em 59 milhões de euros (Relatório medidas acordadas ao abrigo do Programa de Assistência OE 2014, págs. 47 e 53). Económica e Financeira, o limite quantitativo para o défice Pelo lado da receita, transita para 2014 o forte agrava- orçamental foi revisto para 4 % em 2014. Sob o pressu- mento fiscal resultante do conjunto de medidas introduzi- posto de que o défice nominal se fixará no valor final de das pelo artigo 186.º da Lei n.º 66-B/2012, designadamente 5,5 % em 2013, considerou-se ser necessária, para atingir as medidas relativas à redução dos escalões de IRS e à nessa conjuntura o valor de 4 % estabelecido para 2014, a redução das deduções à coleta. Para além disso, e sob invo- execução de medidas de consolidação orçamental no valor cação da finalidade de «promover uma maior igualdade na global de 3.901 milhões de euro, com um impacto equiva- distribuição do impacto das medidas de consolidação orça- lente a 2,3 % do PIB (Relatório OE 2014, pág. 39). mental entre os diversos setores da sociedade portuguesa» É no contexto desse esforço adicional, prosseguido atra- através do reforço de um princípio que se considerou haver vés da prioridade assumidamente concedida à redução da 3450 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 despesa, que se enquadram as medidas relativas às des- Por outro lado, o legislador afastou, em termos que fo- pesas com o pessoal. Estas, que globalmente representam ram já explanados, a opção política de fazer face à situação 1.320 milhões de euro, valor correspondente a 0,8 % do de restrição financeira através de um aumento generalizado PIB, contemplam em especial a redução remuneratória da carga fiscal, que considerou terem custos económicos determinada pelo artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013, con- e sociais excessivos (cf. supra n.º 34). tabilizada em 643 milhões de euro, valor que representa 38. Conforme resulta da jurisprudência acima referida, 0,4 % do PIB (Relatório OE 2014, pág. 47). se, por um lado, é inequívoco que o Tribunal entendeu ser 37. É, pois, neste contexto, caracterizado pela persis- admissível alguma desigualdade de regime entre os traba- tência — ou acentuação até — do conjunto de medidas lhadores do setor público e do setor privado no âmbito da de racionalização dos custos com o pessoal introduzido contribuição para o esforço de consolidação orçamental pela Lei n.º 66-B/2012 e, simultaneamente, por acrescidas determinado por circunstâncias que se viu já estenderem-se exigências quanto ao défice, ainda que acompanhadas ao ano de 2014 — tendo julgado, por isso, não inconsti- pela previsão do crescimento de 0,8 % do PIB, que, agora tucionais as medidas que determinaram a redução, entre para o ano de 2014, continuará a sujeitar-se quem recebe 3,5 % e 10 %, das remunerações base mensais de valor remunerações salariais de entidades públicas um esforço superior € 1.500 (acórdão n.º 396/2011) —, por outro, é adicional que não é exigido aos titulares de outras espécies igualmente certo que se concluiu pela inconstitucionali- de rendimentos. dade, por violação do princípio da igualdade, não só das Esta opção de diferenciação, que decorre da prioridade medidas que, na Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro, concedida à redução da despesa pública, em particular da determinavam, para além da referida redução, a suspensão relativa aos encargos com o pessoal, no âmbito do pro- parcial ou total do pagamento dos subsídios de férias e de Natal aos trabalhadores com remunerações base mensais cesso de consolidação das finanças públicas e se baseia na de valor igual ou superior a € 600 (acórdão n.º 353/2012), assunção de que entre os trabalhadores do setor público e como ainda daquelas que, na Lei n.º 66-B/2012, se propu- trabalhadores do setor privado existe uma desigualdade à seram associar àquela redução a suspensão parcial ou total partida, a estes desfavorável, encontra-se explicitada no do pagamento do subsídio de férias ou 14.º mês àqueles Relatório do Orçamento do Estado para 2014. mesmos trabalhadores. É elucidativa a seguinte passagem (págs. 48-49): Em relação às correspondentes disposições anteriores, «As iniciativas propostas pelo Governo têm como as normas constantes do artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013 princípio global a equidade entre os trabalhadores do impõem um grau de diferenciação entre trabalhadores do setor público e os do setor privado, que têm sido os setor público e do setor privado e entre os rendimentos principais visados dos desenvolvimentos negativos no provenientes de remunerações pagas por entidades públicas mercado de trabalho. Em reação às reduções na pro- e outro tipo de rendimentos que é: cura, várias empresas têm procurado reduzir os custos i) superior ao que resultava do artigo 19.º, n.º 1, da salariais essencialmente por três vias: Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, na medida em - Redução das remunerações: segundo estimativas que a redução se estende agora às remunerações base do Banco de Portugal no último Boletim Económico mensais de valor superior a € 675 e o limite máximo da relativas aos trabalhadores que mantêm o mesmo em- taxa de redução progressivamente aplicável foi elevado pregador em 2011 e 2012, observou-se ‘um aumento de 10 % para 12 %; da fração de trabalhadores com reduções de remunera- ii) não tão acentuadamente diferenciador como ção, que ascendeu a 22,2 % e 23,0 %, respetivamente.’ aquele que foi imposto pelos artigos 20.º e 21.º da Lei Os dados indicam ainda que 39,4 % dos trabalhadores n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro, na medida em que a parcela do rendimento afetado é menor do que a que re- tiveram pelo menos uma redução remuneratória neste sultava da cumulação da redução prevista no artigo 19.º, período; n.º 1, da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, com a - Rotação de trabalhadores: a contratação de traba- suspensão parcial ou total do pagamento dos subsídios lhadores com menores salários do que os trabalhado- de férias e de Natal aos trabalhadores com remunerações res que saem da empresa é também um mecanismo de base mensais de valor igual ou superior a € 600; redução dos custos salariais. No mesmo documento, o iii) de sentido ambivalente em relação ao que de- Banco de Portugal calcula que a ‘remuneração média corria dos artigos 27.º e 29.º da Lei n.º 66-B/2012 na dos trabalhadores que entraram em 2012 foi mais baixa, medida em que a proporção em que o rendimento é em cerca de 110 euros ou 11 %, do que a remunera- agora afetado é, em determinados segmentos, superior ção média dos trabalhadores que cessaram contrato em e noutros segmentos inferior àquela que resultava da 2011’. Este processo envolveu 776 mil trabalhadores, ou cumulação da redução prevista no artigo 19.º, n.º 1, da seja, aproximadamente 16 % da população empregada; Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, com a suspen- - Aumento do desemprego: excetuando a não-reno- são parcial ou total do pagamento do subsídio de férias vação de contratos a termo da Administração Pública, ou 14.º mês aos trabalhadores com remunerações base este é um fenómeno que decorre do ajustamento do setor mensais de valor igual ou superior a € 600. privado, seja através do despedimento de trabalhadores ou de falências de empresas. A taxa de desemprego tem 39. Quando confrontado com o esforço adicional- aumentado desde 2010, ano em que se registou 10,8 %, mente exigido dos trabalhadores do setor público atra- prevendo-se um valor de 17,7 % em 2014. Esta variação vés da redução da remuneração base mensal determinada equivale a aproximadamente 350.000 trabalhadores. pelos artigos 19.º, n.º 1, 20.º, n.º 1, 27.º, n.º 1, das Leis No entanto, no setor público o risco de desemprego é n.os 55-A/2010, 64-B/2011 e 66-B/2012, respetivamente, quase nulo para a maioria dos trabalhadores em funções aquele que, por força do artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013, públicas». é imposto para 2014 revela-se claramente mais acentuado, Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3451 verificando-se essa acentuação em relação à totalidade dos Tal confrontação, conforme se perceberá, conduzir-nos-á, segmentos em que pode desdobrar-se o universo de sujeitos contudo, a resultados de sentido oposto consoante o escalão afetados pela medida. Nesta análise, é possível distinguir, que se considere ou, nalguns casos — que constituem, de para o efeito de quantificação do esforço da contribuição resto, a maioria —, consoante o segmento a que se atenda exigida aos trabalhadores do setor público, cinco distintos no interior de cada escalão. escalões de rendimento. Assim, num primeiro escalão, enquadram-se as remune- Assim, num primeiro escalão podemos enquadrar as rações mensais de valor igual ou superior a € 600 até € 675, remunerações mensais de valor igual ou inferior a € 675,00, que eram atingidas pela perda remuneratória determinada que se mantêm excluídas do âmbito de incidência de qual- pela Lei n.º 66-B/2012, deixando de o ser no âmbito da quer coeficiente de redução. Lei n.º 83-C/2013. Num segundo escalão, enquadram-se as remunera- No segundo escalão, onde se enquadram as remunera- ções base mensais de valor superior a € 675 até € 1.500, ções mensais de superior a € 675 até € 1.100, a fórmula que, apesar de isentadas da redução determinada pe- adotada no artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013 conduz à si- los artigos 19.º, n.º 1, 20.º, n.º 1, 27.º, n.º 1, das Leis multânea verificação de agravamento e atenuação do nível n.os 55-A/2010, 64-B/2011 e 66-B/2012, respetiva- de sacrifício globalmente imposto pela Lei n.º 66-B/2012, mente, são agora sujeitas, por força do artigo 33.º da tudo dependendo do segmento em concreto considerado. Lei n.º 83-C/2013, a uma redução até 8,41 %. No interior Assim: i) em relação a remunerações no valor de € 700, o deste escalão, a redução determinada pelo artigo 33.º coeficiente de afetação eleva-se de 2,24 % para 2,67 %; da Lei n.º 83-C/2013, sendo progressiva, ocorre nas se- ii) em relação a remunerações no valor de € 800, a taxa de guintes proporções: i) 2,67 %, relativamente a remune- redução baixa dos 3,93 % para os 3,39 %; iii) em relação a rações de valor igual a € 700; ii) 3,39 % em relação a remunerações no valor de € 900, a taxa de redução baixa de remunerações de valor igual a € 800; iii) 4,11 % quanto 5,54 % para 4,11 %; iv) relativamente a remunerações no a remunerações de valor igual a € 900; iv) 4,83 % em re- valor de € 1.000, o coeficiente de redução baixa de 6,29 % lação a remunerações de valor igual a € 1.000; v) 6,26 % para 4,83 %; v) em relação a remunerações no valor de relativamente remunerações de valor igual a € 1.200; € 1.100, a taxa de redução baixa de 7,14 % para 5,54 %. vi) 7,69 % em relação a remunerações de valor igual Continuando a ter por referência a medida da diferenciação a € 1.400; e vii) 8,41 % em relação a remunerações de originada pela cumulação entre si das medidas previstas valor igual a € 1.500. nos artigos 27.º e 29.º da Lei n.º 66-B/2012, assiste-se, Temos, depois, um terceiro escalão, onde se enqua- assim, neste escalão, a um desagravamento, entre 0,54 % dram as remunerações base mensais superiores a € 1.500 a 1,6 %, do sacrifício daquelas resultante, acompanhado e inferiores a € 2.000, às quais os artigos 19.º, n.º 1, 20.º, por um agravamento, de 0,54 %, no segmento mais baixo. n.º 1, 27.º, n.º 1, das Leis n.os 55-A/2010, 64-B/2011 e No terceiro escalão, que compreende as remunerações 66-B/2012, respetivamente, impuseram um corte de 3,5 %, de valor superior a € 1.100 até € 1.500, verifica-se a mesma que o artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013 eleva agora para um ambivalência: i) em relação a remunerações no valor de valor situado entre 8,42 % a 11,99 %. No caso de remu- € 1.200, a taxa de redução baixa de 7,14 % para 6,26 %; nerações base mensais no valor de € 1.750, o coeficiente ii) em relação a remunerações no valor de € 1.400, a mesma de redução sobe de 3,5 % para 10,20 %. taxa eleva-se dos 7,14 % para os 7,69 %; e iii) relativa- Num quarto escalão, enquadram-se as remunerações mente a remunerações no valor de € 1.500, o coeficiente mensais iguais ou superiores a € 2.000 até € 4.165, as de afetação sobe de 7,14 % para 8,41 %. Reportando-nos, quais, sob a vigência dos artigos 19.º, n.º 1, 20.º, n.º 1, 27.º, uma vez mais, à intensidade da afetação da irredutibilidade n.º 1, das Leis n.os 55-A/2010, 64-B/2011 e 66-B/2012, remuneratória decorrente do efeito cumulado das medidas respetivamente, ficaram sujeitas a um corte remuneratório previstas nos artigos 27.º e 29.º da Lei n.º 66-B/2012, ob- entre 3,5 % e 10 %, corte esse que o artigo 33.º da Lei serva-se, assim, neste terceiro escalão, um agravamento, n.º 83-C/2013 eleva agora para a taxa fixa de 12 %. No entre 0,46 % e 1,27 %, do sacrifício por aquelas imposto, caso de remunerações base mensais no valor de € 2.000, acompanhado de um desagravamento de cerca de 0,88 % o coeficiente de redução agrava-se de 3,5 % para 12 %. no segmento mais baixo. Finalmente, num quinto escalão, enquadram-se as re- Temos, depois, um quarto escalão, que enquadra as munerações mensais superiores € 4.165, as quais foram remunerações mensais superiores a € 1.500 e inferiores sujeitas pelos artigos 19.º, n.º 1, 20.º, n.º 1, 27.º, n.º 1, das a € 2.000, onde a ambivalência persiste: i) em relação a Leis n.os 55-A/2010, 64-B/2011 e 66-B/2012, respetiva- remunerações no valor de € 1.600, a taxa de redução baixa mente, a uma redução de 10 %, que se eleva para os 12 % de 10,39 % para 9,13 %; ii) em relação a remunerações por força do artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013. no valor de € 1.700, o coeficiente de redução baixa de 40. No âmbito da análise comparativa do esforço adicio- 10,39 % para 9,84 %; iii) relativamente a remunerações nal exigido aos trabalhadores do setor público, de acordo no valor de € 1.800, a taxa de redução sobe de 10,39 % com as sucessivas modelações a que o mesmo vem sendo para 10,56 %; e iv) em relação a remunerações no valor de sujeito por parte do legislador orçamental, é ainda útil con- € 1.900, a mesma taxa de redução eleva-se de 10,39 % para frontar a extensão da desigualdade de tratamento implicada 11,28 %. Neste escalão, verifica-se, assim, em simultâneo, no artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013 com aquela que, por um desagravamento, entre 0,55 % e 1,6 %, no segmento constituir o resultado da acumulação da redução remunera- mais baixo, e um agravamento, entre 0,17 % e 0,39 %, no tória determinada no artigo 27.º da Lei n.º 66-B/2012 com segmento mais alto. a suspensão, total ou parcial, do pagamento do subsídio de Num quinto escalão, enquadram-se as remunerações férias ou 14.º mês, determinada pelo respetivo artigo 29.º, mensais iguais ou superiores a € 2.000, até € 4.165, onde foi considerada excessiva, e por isso incompatível com o a ambivalência se verifica uma vez mais: i) em relação a «princípio da igualdade proporcional e da justa repartição remunerações no valor de € 2.000, a taxa de redução sobe dos encargos públicos», pelo acórdão n.º 187/2013. de 10,39 % para 12 %; ii) em relação a remunerações 3452 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 no valor de € 2.500, o coeficiente de redução baixa de com relevo, quanto à quantificação do sacrifício adicional 12,71 % para 12 %; iii) relativamente a remunerações no imposto aos trabalhadores do setor público, daquela que, valor de € 3.000, a taxa de redução baixa de 14,26 % para por ter sido considerada excessiva e injustificada, foi cen- 12 %; iv) em relação a remunerações no valor de € 3.500, surada pelo acórdão n.º 187/2013. a mesma taxa de redução baixa de 15,37 % para 12 %; Se, por outro lado, a cotejarmos com a redução tida por e v) relativamente a remunerações no valor de € 4.165, a constitucionalmente admissível no acórdão n.º 396/2011, taxa de redução baixa de 16,43 % para 12 %. Neste escalão, é manifesta a acentuação do grau de sacrifício causado verifica-se, assim, um agravamento de 1,61 % no segmento às posições que já eram afetadas pela Lei n.º 55-A/2010. mais baixo, acompanhado de um desagravamento, entre Verifica-se, na verdade, que, em todos os níveis remunera- 0,71 % e 4,43 %, nos demais segmentos. tórios superiores a € 1500, sobe significativamente a taxa Finalmente, num sexto escalão, enquadram-se as re- de redução, com destaque para os segmentos inferiores munerações mensais superiores € 4.165, relativamente às aos que agora ficam sujeitos à taxa máxima. quais se verifica um desagravamento generalizado do grau Mas a diferença que ressalta com mais evidência é a de sacrifício globalmente imposto pela Lei n.º 66-B/2012, incidência de reduções, pela Lei n.º 83-C/2013, sobre mon- correspondente à descida da taxa de redução de 16,43 %, tantes remuneratórios que delas estavam isentos, pela Lei desta decorrente, para a taxa máxima de 12 % fixada no n.º 55-A/2010. Referimo-nos às retribuições dentro do artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013. espectro delimitado por € 675 e € 1500. É certo que con- 41. Quando analisada no contexto definido pelas su- tinuam a ficar de fora as remunerações de menor valor cessivas modelações da medida do tratamento diferen- e que a taxa aplicável, no limiar mais baixo (2,5 %), em cial imposto aos trabalhadores do setor público, a solu- si mesma e em montante absoluto, não atinge expressão ção constante do artigo 33.º da Lei n.º 83-C/83 introduz, muito significativa. Simplesmente, são afetados rendimen- por um lado, um relevante acréscimo na dimensão do tos salariais de tal modo exíguos que qualquer redução tem sacrifício em confronto com o resultante dos termos um forte impacto patrimonial subjetivo negativo e causa dos artigos 19.º, n.º 1, 20.º, n.º 1, 27.º, n.º 1, das Leis um grau de sacrifício qualitativamente muito superior à n.os 55-A/2010, 64-B/2011 e 66-B/2012, e nem sempre mi- sua quantificação objetiva. tiga a extensão da desigualdade que passou a verificar-se, E relembre-se que, no acórdão n.º 396/2011, a isenção no âmbito da Lei n.º 66-B/2012, por efeito da cumulação de que gozavam as remunerações inferiores a € 1500 foi daquela redução remuneratória com a suspensão total ou ponderada no juízo de proporcionalidade e de contenção parcial do pagamento do subsídio de férias ou 14.º mês. dentro dos «limites do sacrifício» então emitido e que o Aquele agravamento na passagem de um regime para acórdão n.º 187/2013, quanto à remunerações situadas o outro manifesta-se nos aspetos seguintes: i) os trabalha- entre € 675 e € 1500, sujeitas agora a redução entre 2,5 % dores do setor público com remunerações base mensais e 8,41 %, considerou serem «de tal modo exíguas que um de valor compreendido entre € 675 e € 1500 deixam de sacrifício adicional por via da supressão, ainda que parcial, beneficiar da isenção que lhes advinha da fórmula se- de complementos salariais que integram a retribuição, guida nos artigos 19.º, n.º 1, 20.º, n.º 1, 27.º, n.º 1, das [era] já de si excessivamente gravoso», o que justificava, Leis n.os 55-A/2010, 64-B/2011 e 66-B/2012, respeti- do «ponto de vista do princípio da igualdade, dificuldades vamente, passando a ficar sujeitos a uma redução entre acrescidas de validação constitucional, tendo em conta que os 2,5 % e os 8,41 %; ii) os trabalhadores do setor pú- rendimentos muitíssimo superiores, inclusive rendimentos blico com remunerações base mensais de valor superior do trabalho», se mantinham imunes às medidas. a € 1.500 veem agravado o coeficiente de redução pre- 43. Por isso, a manutenção do juízo formulado no visto nos artigos 19.º, n.º 1, 20.º, n.º 1, 27.º, n.º 1, das Leis acórdão n.º 396/2011, ou a alteração do emitido no acór- n.os 55-A/2010, 64-B/2011 e 66-B/2012, atingindo essa dão n.º 187/2013, quanto à compatibilidade das medi- variação, em determinados segmentos, os 8,5 pontos per- das orçamentais previstas nos artigos 27.º e 29.º da Lei centuais. n.º 66-B/2012 com o princípio da igualdade proporcional Já o confronto da dimensão da desigualdade de regime e da justa repartição dos encargos públicos, só poderá implicada no artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013 com a me- resultar da convocação de outros pontos de vista, que igual- dida do tratamento diferencial que, no contexto da Lei mente concorrem para a avaliação da constitucionalidade n.º 66-B/2012, passou a corresponder à cumulação daquela das medidas orçamentais relativas aos trabalhadores do redução com a suspensão total ou parcial do pagamento do setor público. subsídio de férias ou 14.º mês revela que o desagravamento Continuando a sujeitar-se essa avaliação ao postulado, introduzido na passagem do segundo para o primeiro, para que resulta da anterior jurisprudência do Tribunal (pelo além de meramente residual abaixo dos € 3.000, é acompa- qual ao legislador não se encontra vedada a opção de, na nhado pelo acréscimo do sacrifício imposto num relevante prossecução do interesse público na consolidação orçamen- conjunto de segmentos salariais, o que faz com que um tal, diferenciar, a título excecional e temporário, aqueles amplo conjunto de trabalhadores do setor público — como, que auferem remunerações do Orçamento do Estado, mas por exemplo, aqueles cujas remunerações base mensais a medida da diferenciação que em tal contexto seja im- ascendam a € 700, € 1400, € 1500 e € 2000 — vejam in- posta terá que ser proporcional ao fim visado e sensível à tensificada, mesmo em relação à Lei n.º 66-B/2012, a me- dimensão de igualdade) são duas as possibilidades que se dida do esforço adicional que desse modo lhes é imposto. abrem a partir daqui. 42. Quer por produzir a elevação de parte dos coefi- 44. A primeira consiste em atribuir às exigências que cientes de afetação que globalmente resultavam da Lei se colocam no plano da execução orçamental relativa ao n.º 66-B/2012, quer por ser quase inexpressiva a diminui- ano de 2014 um peso valorativo acrescido. ção que advém à parte restante ao longo de todo o universo O esforço de consolidação orçamental decorrente das situado abaixo dos € 3000, a medida da diferenciação im- obrigações assumidas pelo Estado Português no âmbito do plicada no artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013 não se distancia PAEF impõe, de acordo com os limites progressivamente Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3453 mais exigentes fixados para o défice, que o legislador atinja É esta a ponderação a que o Tribunal entende dar pre- em 2014 o mais baixo dos valores ali previstos, o que, de valência. acordo com os dados invocados, pressupõe, por seu turno, 45. Na verdade, a medida de diferenciação então con- a adoção de medidas no valor global de 3.901 milhões de siderada — a resultante do efeito cumulado das previsões euro, com um impacto equivalente a 2,3 % do PIB. dos artigos 27.º e 29.º da Lei n.º 66-B/2012 — não é subs- Por outro lado, apesar da simultânea previsão do cres- tancialmente mais acentuada do que aquela que se encontra cimento em 0,8 % do PIB, não cabe a este Tribunal con- agora implicada na solução constante do artigo 33.º da testar a afirmada orientação de que o interesse público Lei n.º 83-C/2013. O grau de sacrifício desta resultante é, na construção das bases da sustentabilidade das finanças conforme já notado, apenas residualmente menor abaixo públicas deve preferencialmente ocorrer através de medi- dos € 3000, sendo em determinados segmentos superior das de contenção da despesa, sem prejuízo de se reiterar até ao que resultava da referida acumulação. que medidas de incidência universal — como são as de Não excluindo que o legislador, «em excecionais cir- caráter tributário — oferecem melhores garantias de fu- cunstâncias económico-financeiras, e como meio de rapi- gir, à partida, a uma censura decorrente da aplicação do damente diminuir o défice público, possa recorrer a uma princípio da igualdade. medida de redução dos rendimentos de trabalhadores da A este circunstancialismo — que caracteriza, no plano Administração Pública, ainda que essa medida se traduza da execução, o contexto em que se inscreve a apreciação num tratamento desigual, relativamente a quem aufere da redução remuneratória determinada pelo artigo 33.º rendimentos provenientes do setor privado da economia», da Lei n.º 83-C/2013 — poderia reconhecer-se suficiente o Tribunal considerou que, tal como fora já decidido no peso valorativo para atenuar a relevância que o argumento acórdão n.º 353/2012, os «efeitos cumulativos e continua- extraído do tempo já decorrido desde o início do ciclo dos dos sacrifícios impostos às pessoas com remunerações orçamental orientado para o cumprimento do programa do setor público, sem equivalente para a generalidade dos de assistência financeira assumiu no julgamento realizado outros cidadãos que auferem rendimentos provenientes de no acórdão n.º 187/2013. Poder-se-ia entender que a cir- outras fontes, corresponde a uma diferença de tratamento cunstância de ser agora mais baixo o limite fixado para o que não encontra já fundamento bastante no objetivo da défice constitui fundamento suficientemente idóneo para redução do défice público. E implica por isso uma violação restabelecer a relação de equitativa adequação entre o grau do princípio da igualdade proporcional, assente na ideia de de diferenciação e o fim visado, legitimando o legislador que a desigualdade justificada pela diferença de situações a consagrar uma medida de natureza não diversa e de al- não está imune a um juízo de proporcionalidade e não pode cance não menos inigualitário daquela que foi censurada revelar-se excessiva». no referido aresto, não obstante estarmos agora no quarto 46. Acresce que a aplicação de uma taxa progressiva exercício orçamental consecutivo de consolidação orça- nas remunerações até € 2000, em termos de este último mental e haver uma maior grau de exigência em relação escalão sofrer a incidência do limite percentual máximo ao legislador para encontrar outras alternativas possíveis do corte, em contraponto com a sujeição das remunerações de contenção de custos. mais elevadas a uma redução proporcional, decorrente da A este ponto de vista — que deixa de pé a avaliação do aplicação da taxa fixa de 12 %, tem como consequência um grau do sacrifício adicionalmente imposto aos trabalhado- desequilíbrio na proporção do sacrifício que é imposto aos res do setor público no confronto com aquele que é exigido titulares de remunerações situadas entre € 1500 e € 2000 dos demais titulares de rendimentos — outro poderá, no por referência aos que auferem vencimentos mais eleva- entanto, ser contraposto. dos, implicando que aqueles sofram, em relação aos anos Em sentido mais próximo do seguido no julgamento anteriores, um agravamento mais acentuado e até superior, realizado no acórdão n.º 187/2013, poderá entender-se em termos pecuniários, ao que é aplicável a remunerações que, tal como o previsto para 2013, também o limite que mais elevadas e, especialmente, em relação a remunerações o Programa de Assistência Económica e Financeira fixa de montantes superiores a € 4000. ao défice para 2014, apesar de mais baixo, era já antes A alteração de incidência da taxa de redução remunera- imposto, «num primeiro momento, pelo Pacto de Estabi- tória tem o declarado objetivo de introduzir uma alteração lidade e Crescimento (PEC) e, depois pelo ‘Memorando da política salarial na Administração Pública, partindo de de entendimento sobre as condicionalidades de política dados que apontam genericamente para práticas salariais económica’, acordado com a Comissão Europeia, e do ‘Me- no setor público que diferem substancialmente do padrão morando de Políticas Económicas e Financeiras’, assinado que é observado no setor privado, de que resulta que sejam com o FMI». E que por isso, «no quarto ano de exercício pagas no setor público, comparativamente com o setor pri- orçamental consecutivo», visando «dar cumprimento ao vado, remunerações mais elevadas para funções de menor programa de assistência financeira, o argumento da eficácia exigência e remunerações mais baixas para funções de imediata» que serviu de fundamento ao recurso às medidas maior complexidade e exigência (Relatório do OE 2014, de afetação salarial dos trabalhadores do setor público pág. 49). permanece sem «consistência valorativa suficiente para Deste modo, a substituição da taxa de caráter progres- justificar o agravamento», agora na extensão implicada no sivo entre 3,5 % e 10 %, afetando mais intensamente os artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013, «dos níveis remunerató- rendimentos mais elevados, em vigor desde 1 de janeiro rios dos sujeitos que auferem por verbas públicas». de 2011, por uma taxa progressiva entre 2,5 % e 12 % para Tal entendimento, ao opor-se à possibilidade de conside- remunerações até € 2000 e que se fixa em 12 % acima rar a extensão da desigualdade imposta pelo artigo 33.º da desse valor, visa, segundo o legislador, manter a progres- Lei n.º 83-C/2013 justificada do ponto de vista do interesse sividade na redução remuneratória mas em termos mais prosseguido, inviabilizaria, assim, um juízo favorável ao equitativos, quer dentro da Administração Pública, quer cabimento constitucional da medida, no âmbito da dimen- face ao setor privado. A aplicação de uma taxa fixa a par- são interna do princípio da igualdade. tir dos € 2000 — como se afirma — tem também como 3454 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 «objetivo não agravar ainda mais a fraca competitividade não se regista a superveniência de quaisquer dados susce- das remunerações públicas do Estado relativamente ao tíveis de justificar a solução no sentido oposto ao que ali setor privado para os grupos com maiores qualificações foi encontrado para a questão da igualdade externa, isto e responsabilidade», por se tratar de grupos aos quais as é, daquela que apesar de tudo subsiste entre os sujeitos condições oferecidas são menos competitivas que as do afetados e os sujeitos não afetados pela opção legislativa setor privado (Relatório do OE 2014, pág. 49). e à qual o módulo da diferenciação não poderá ser por Tratando-se, no entanto, de uma medida que o propo- isso insensível. nente da norma continua a entender como sendo de natu- Sendo de manter os critérios definidos pelo acórdão reza transitória e prevalecentemente destinada, a promover n.º 187/2013, a medida da diferenciação que diretamente o reequilíbrio orçamental numa conjuntura de emergência resulta dos novos valores das taxas de redução e da altera- financeira, ela acaba por acentuar relativamente a níveis ção da sua base de incidência, ainda que desacompanhada remuneratórios intermédios o caráter desproporcional da de qualquer afetação dos subsídios, não poderá deixar de redução salarial no confronto com titulares de outros ren- se considerar excessiva, e por isso constitucionalmente dimentos. ilícita, perante o princípio da justa repartição dos encargos E essa ilação adquire especial validade no que se refere públicos. à extensão da redução a remunerações que se situam entre Tal conclusão será particularmente evidente em rela- os € 675 e € 1000, por se tratar aí de rendimentos muito ção aos trabalhadores do setor público com remunerações exíguos, que anteriormente haviam sido excluídos do corte mensais base de valor compreendido entre € 675 e € 1.500, salarial — relativamente aos quais o Tribunal considerou pelas razões já anteriormente expostas. já que qualquer sacrifício adicional seria excessivamente gravoso (acórdão n.º 187/13) —, e que seria de todo des- B) Normas do artigo 75.º (complementos de pensão) razoável que pudessem ser agora afetados a pretexto da necessidade de corrigir potencias desajustamentos do atual 48. Os autores dos pedidos correspondentes aos Pro- sistema retributivo da Administração Pública. cessos n.os 14/14 e 47/14 suscitam a questão da constitu- 47. Em conclusão: cionalidade da norma do artigo 75.º da Lei n.º 83-C/2013, Do ponto de vista da quantificação do esforço adicional referente a complementos de pensão, por considerarem exigido aos trabalhadores do setor público no âmbito da que a mesma contende com o princípio da proteção da consolidação orçamental, a extensão da desigualdade de confiança, ínsito no princípio do Estado de direito demo- tratamento implicada na solução consagrada no artigo 33.º crático, com o princípio da igualdade e com o princípio da Lei n.º 83-C/2013 corresponde a uma acentuação signi- da proporcionalidade, também decorrente do princípio ficativa do grau de diferenciação originado pelos termos em do Estado de direito democrático. Vem ainda invocada que a redução das respetivas remunerações base mensais se a violação do direito de contratação coletiva, uma vez encontrava prevista nos artigos 19.º, n.º 1, 20.º, n.º 1, 27.º, que o n.º 7 daquele preceito determina que o regime aí n.º 1, das Leis n.os 55-A/2010, 64-B/2011 e 66-B/2012, fixado tem natureza imperativa, prevalecendo, por isso, respetivamente. sobre instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho. Ainda que se admita que esses termos não definem um O artigo 75.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro limite inultrapassável, a verdade é que a redução agora (LOE 2014) estabelece o seguinte: estabelecida não constitui, quando globalmente conside- rada, uma versão relevantemente atenuada da desigualdade «Artigo 75.º gerada pela Lei n.º 66-B/2012, quando a tal redução foi Complementos de pensão associada a suspensão total ou parcial do pagamento do subsídio de férias ou 14.º mês. Apenas no escalão das re- 1 — Nas empresas do setor público empresarial que munerações mais elevadas — as superiores a € 4.165 — se tenham apresentado resultados líquidos negativos nos produz um desagravamento generalizado e de valor sig- três últimos exercícios apurados, à data de entrada em nificativo (4,43 %). vigor da presente lei, apenas é permitido o pagamento de Por assim ser, a solução legislativa consagrada no ar- complementos às pensões atribuídas pelo Sistema Pre- tigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013 só poderia ser objeto de um videncial da Segurança Social, pela CGA ou por outro julgamento distinto daquele que foi realizado no acórdão sistema de proteção social, nos casos em que aqueles n.º 187/2013, se a caracterização dos planos normativos complementos sejam integralmente financiados pelas e/ou orçamental em que se inscreve a medida impugnada contribuições ou quotizações dos trabalhadores, através se tivesse alterado ao ponto de tornar constitucionalmente de fundos especiais ou outros regimes complementares, admissível a fixação da medida da desigualdade prevista nos termos da legislação aplicável. para 2014 num ponto equivalente àquele que foi censurado 2 — O disposto no número anterior aplica-se ao pa- no referido aresto. gamento de complementos de pensão aos trabalhadores Não se verificando, no plano normativo, a concorrência no ativo e aos antigos trabalhadores aposentados, refor- de quaisquer fatores de desagravamento da situação remu- mados e demais pensionistas. neratória dos trabalhadores do setor público relativamente 3 — O pagamento de complementos de pensão pelas aos verificados no contexto da Lei n.º 66-B/2012, aquela empresas a que se refere o n.º 1, fora das condições alteração apenas poderia relacionar-se com as acrescidas estabelecidas nos números anteriores, encontra-se sus- exigências da consolidação orçamental resultantes do mais penso. baixo limite fixado para o défice. 4 — Excetua-se do disposto nos números anteriores o Ainda que a tais exigências fosse reconhecida consistên- pagamento de complementos de pensão pelas empresas cia valorativa suficiente para, no quarto ano de execução que já os realizavam em 31 de dezembro de 2013, nos orçamental, restabelecer a relação de equitativa adequação casos em que a soma das pensões auferidas pelo respe- da medida da diferenciação ao interesse público visado, tivo beneficiário do Sistema Previdencial da Segurança Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3455 Social, da CGA e de outros sistemas de proteção social repartição intergeracional e intrageracional, merecendo seja igual ou inferior a € 600 mensais. por isso o mesmo destino que as normas que estiveram 5 — Nos casos a que se refere o número anterior, o em apreciação no acórdão n.º 862/2013 desse Tribunal, valor mensal do complemento de pensão encontra-se isto é, a declaração de inconstitucionalidade por violação limitado ao valor mensal de complemento de pensão do princípio da proteção da confiança; pago a 31 de dezembro de 2013 e à diferença entre os g) Mas, para além disso, aquelas normas do ar- € 600 mensais e a soma das pensões mensais auferidas tigo 75.º da LOE 2014 violam também o princípio da pelo respetivo beneficiário do Sistema Previdencial igualdade. Visivelmente, o legislador isolou categorias da Segurança Social, da CGA e de outros sistemas de ou classes específicas de pensionistas, com apenas al- proteção social. gumas dezenas ou poucas centenas de pessoas e intro- 6 — O pagamento de complementos de pensão é duziu diferenciações que nem sequer parecem ter um retomado num contexto de reposição do equilíbrio finan- fundamento racional, desse modo violando a versão ceiro das empresas do setor público empresarial, após mais elementar do princípio geral da igualdade como a verificação de três anos consecutivos de resultados proibição do arbítrio; líquidos positivos. h) Designadamente, a norma prevista no n.º 3 do ar- 7 — O regime fixado no presente artigo tem natu- tigo 75.º da LOE 2014 tem consequências demolidoras reza imperativa, enquanto se verificarem as condições para os trabalhadores já reformados e pensionistas do nele estabelecidas, prevalecendo sobre contratos de Metropolitano de Lisboa e Carris, conduzindo, pelo trabalho ou instrumentos de regulação coletiva de tra- menos ao nível do Metropolitano de Lisboa, a cortes balho e quaisquer outras normas legais, especiais ou no valor total bruto da pensão recebida que pode ultra- excecionais, em contrário, não podendo ser afastado passar os 60 %; ou modificado pelas mesmas.» i) Ora, é inequívoco que é o Estado que define os objetivos das empresas do setor público empresarial 49. Os pedidos vêm sustentados, em síntese, nas se- e que condiciona/aprova a política tarifária, no enten- guintes razões: dimento, partilhado por todos os governos, de que as a) O artigo 75.° da LOE 2014 impõe que nas empre- tarifas praticadas em redes urbanas de grandes cidades sas do setor público empresarial que tenham apresentado têm sempre uma componente social que não permite resultados líquidos negativos nos três últimos exercícios cobrir os custos de produção do transporte; apurados apenas seja permitido o pagamento de comple- j) Por conseguinte, a existência de resultados líquidos mentos às pensões atribuídas pelo Sistema Previdencial negativos não é imputável aos trabalhadores ou aos ex- da Segurança Social, pela CGA ou por outro sistema de trabalhadores, que nada poderiam fazer para que eles proteção social, nos casos em que aqueles complemen- fossem ou deixassem de ser negativos. Nesse contexto, tos sejam integralmente financiados pelas contribuições escolher como «razão» ou critério da diferenciação entre ou quotizações dos trabalhadores, através de fundos grupos de pensionistas a circunstância da existência especiais ou outros regimes complementares; ou não de resultados líquidos negativos da respetiva b) Trata-se de uma conditio impossibilis, dada a fác- empresa torna a medida completamente arbitrária e tica inexistência de tais fundos em diversos casos, notó- remete-a para o domínio da irracionalidade; ria e documentável, acoplada, no tocante à delimitação l) As normas do artigo 75.º da LOE 2014 violam do âmbito de aplicação temporal, por outra condição também o princípio da proporcionalidade. Desde logo (a reposição do equilíbrio financeiro das empresas do porque, conforme se alegou a propósito do artigo 33.º, setor público empresarial, após a verificação de três o próprio legislador, pelos seus comportamentos nou- anos consecutivos de resultados líquidos positivos) cuja tras zonas da política orçamental, mostra que existe verificação é impossível face à esperança de vida dos margem para medidas alternativas menos drásticas para trabalhadores afetados; estas categorias específicas de beneficiários da proteção c) Pelo que o alcance das normas é, pura e simples- social. Consequentemente, há violação do segmento da mente, a ablação unilateral pelo Estado de montantes necessidade; negociados e devidos; m) O número de trabalhadores afetados pelas medidas d) Os complementos de reforma surgem na sequência em apreço não permite que se considere que está aqui de negociação de reformas antecipadas em empresas, em causa o cumprimento dos acordos internacionais com a respetiva penalização, sendo que os trabalha- que têm servido de justificação às medidas penaliza- dores abrangidos não teriam feito essa opção e teriam doras dos rendimentos do trabalho e das pensões, nem preferido aguardar pelo fim das respetivas carreiras assumem qualquer dimensão digna de nota quanto à contributivas, se tivessem a mínima suspeita de que no sustentabilidade da segurança social. Não se trata ma- seu horizonte de vida alguma medida legislativa pudesse nifestamente de uma medida idónea, indispensável, ou vir a alterar negativamente o quadro legal em que fez proporcional; assentar as suas expectativas; n) E há também violação do segmento da proporcio- e) As expectativas de continuidade eram absolutas, nalidade em sentido estrito, uma vez que o sacrifício legítimas, justificadas e fundadas em boas razões e to- imposto, particularmente quando analisado pelo ângulo dos os trabalhadores nessa situação traçaram os seus individual de cada uma das pessoas atingidas, é de tal planos de vida baseados na convicção da continuidade forma intenso que não é justificado pela obtenção de do comportamento estadual; ganhos de consolidação orçamental manifestamente f) As normas do artigo 75.º da LOE 2014 contêm escassos; soluções legislativas manifestamente assistemáticas e o) Segundo o n.º 7 do artigo 75.º, o regime fixado desenquadradas de qualquer esforço global de susten- tem natureza imperativa, enquanto se verificarem as tabilidade do sistema público de proteção social e de condições nele estabelecidas, prevalecendo sobre con- 3456 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 tratos de trabalho ou instrumentos de regulação coletiva públicos para a prossecução de atividades em modo em- de trabalho e quaisquer outras normas legais, especiais presarial (cf. artigos 43.º a 45.º). ou excecionais, em contrário, não podendo ser afastado Cumpre notar igualmente que o setor empresarial do ou modificado pelas mesmas. É assim posto em causa Estado integra as empresas públicas e as empresas parti- o direito de contratação coletiva (artigo 56.º, n.º 3, da cipadas por entidades públicas estaduais (artigos 2.º, n.º 2, Constituição), na medida em que são revogadas nor- 7.º e 8.º, n.º 1), determinando as participações públicas de mas livremente acordadas entre as partes e é afastada caráter local em empresas comerciais que estas últimas a possibilidade de negociações futuras sobre a matéria. também integrem o setor empresarial local (artigos 8.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 133/2013 e 1.º, n.º 3, 3.º, 4.º, Âmbito e alcance do artigo 75.º 7.º e 51.º da Lei n.º 50/2012, de 31 de agosto —, regime jurídico da atividade empresarial local e das participações 50. A previsão do artigo 75.º reporta-se diretamente às locais). empresas do setor público empresarial que tenham apre- 51. A relação entre o interesse na sustentabilidade das sentado resultados líquidos negativos «nos três últimos contas do setor público e a situação financeira das empresas exercícios apurados, à data de entrada em vigor da» Lei públicas encontra-se ainda subjacente ao próprio regime n.º 83-C/2013, e determina, observados determinados definido na Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada pressupostos, a suspensão do pagamento de complemen- pela Lei n.º 91/2001, republicada com as alterações subse- tos às pensões atribuídas por sistemas de proteção social, quentes pela Lei n.º 37/2013, de 14 de junho. nomeadamente pelo sistema previdencial da segurança De acordo com o respetivo artigo 10.º, o «Orçamento social e pela CGA, que não sejam «integralmente financia- do Estado subordina-se ao princípio da equidade na dis- dos pelas contribuições ou quotizações dos trabalhadores, tribuição de benefícios e custos entre gerações», sendo através de fundos especiais ou outros regimes comple- que a equidade intergeracional incluirá necessariamente mentares, nos termos da legislação aplicável» até que se a incidência orçamental, entre outras, «das necessidades mostre reposto o equilíbrio financeiro das empresas em de financiamento do setor empresarial do Estado» [n.º 2, causa. O significado e alcance desta norma encontram-se alínea e)]. Para além disso, o relatório da proposta de Lei a partir daquele âmbito de aplicação subjetivo e obje- do Orçamento do Estado, que «contém a apresentação e tivo, indiciando a sua estrutura e a sua ratio tratar-se de a justificação da política orçamental proposta», incluirá disposição não especificamente orçamental, mas antes obrigatoriamente, entre outras informações, a análise dos de norma de natureza conjuntural dirigida a disciplinar principais elementos relativos à situação do endividamento aspetos particulares do sistema normativo próprio do setor global do conjunto das empresas públicas (incluindo as público empresarial. No mesmo sentido concorre, de resto, regionais e locais), bem como às «transferências orçamen- a ausência de qualquer limite temporal quanto à cessação tais para as empresas públicas e outras instituições não da produção de efeitos. integradas no setor público administrativo» [artigo 37.º, Recorde-se que o regime jurídico do citado setor foi pou- n.º 1, alíneas h) e q)]. cos meses antes da aprovação da Lei n.º 83-C/2013 objeto Em consonância com tal previsão, o Relatório que acom- de uma significativa reforma — constante do Decreto-Lei panhou a Proposta do Orçamento para 2014 contém infor- n.º 133/2013, de 3 de outubro —, tendo em vista prosse- mação detalhada sobre a situação das empresas públicas, aí guir, entre outros, o objetivo de reforçar as condições de se afirmando, a propósito do setor empresarial do Estado, eficiência e eficácia, operacional e financeira, de todas as os seguintes objetivos (págs. 72-73): empresas nele integradas e de, por essa via, contribuir para (i) Em matéria de redução dos gastos operacionais, o controlo do endividamento do setor público, e de subme- dar «continuidade à reestruturação das empresas pú- ter a um mesmo regime as matérias nucleares referentes a blicas e à criação de condições para assegurar a sus- todas as organizações empresariais direta ou indiretamente tentabilidade económica e financeira destas empresas, detidas por entidades públicas, de natureza administrativa bem como contribuir para a diminuição da despesa do ou empresarial, independentemente da forma jurídica que Estado, sem colocar em causa a prestação do serviço assumam (cf. o preâmbulo do citado decreto-lei). Nesse público»; contexto, uma primeira alteração a assinalar respeitou a um (ii) No que se refere ao endividamento, conter «o efetivo alargamento do âmbito subjetivo de aplicação do acréscimo do endividamento financeiro para a genera- regime das empresas públicas, passando a abranger todas lidade das empresas […], limitando o crescimento do as organizações empresariais em que o Estado ou outras endividamento das empresas públicas […]. Mais ainda, entidades públicas, possam exercer, isolada ou conjunta- pretendendo-se dar início a um processo de reforço do mente, de forma direta ou indireta, influência dominante capital próprio de algumas empresas públicas reclas- (artigo 3.º). Uma segunda alteração relevante consistiu no sificadas, consubstanciado na atribuição de dotações alargamento do âmbito setorial de aplicação deste regime de capitais e/ou conversão de créditos do Estado em jurídico, introduzindo o conceito de setor público empre- capital, os limites de acréscimo do endividamento de- sarial, o qual integra o setor empresarial do Estado, assim verão contemplar as referidas operações financeiras de como o setor empresarial local (artigo 2.º, n.º 1). recapitalização.» Por outro lado, estabelecem-se regras claras referentes à limitação do endividamento das empresas públicas não No mesmo Relatório reconhece-se igualmente que a financeiras, de forma a impedir o avolumar de situações «execução das medidas de reestruturação do SEE [setor que contribuam para o aumento da dívida e do desequilíbrio empresarial do Estado] em curso, tais como redução dos das contas do setor público. E pretende-se estabelecer um gastos correntes, reestruturação do financiamento, ex- regime jurídico mais exigente, mas também mais claro, tinção, fusão, privatização e concessão de empresas tem transparente e eficaz, no que respeita ao controlo da le- reflexos no esforço de consolidação orçamental e redução galidade e da boa gestão pública na alocação de recursos dos níveis de dívida pública» (pág. 77). Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3457 De todo o modo, conforme também se clarifica no citado conta das Administrações Públicas e, consequentemente, Relatório, o «impacto da materialização dos riscos opera- na respetiva dívida pública. cionais do SEE no Orçamento do Estado» será, no entanto, A reclassificação de entidades públicas assume, no qua- «diferente consoante se trate de empresas integradas, ou dro do Programa de Assistência Económica e Financeira, não, no perímetro de consolidação das Administrações Pú- considerável importância, já que tem como consequência blicas». No primeiro caso — que corresponderá à situação a inclusão dos défices e excedentes das entidades reclassi- das empresas públicas reclassificadas —, «o impacto será ficadas para o cálculo do défice e da dívida pública global, por via da consolidação dos resultados das empresas do consolidada, nos termos da legislação e práticas da União perímetro», enquanto no segundo caso — que dirá respeito Europeia. Neste cenário, justifica-se uma especial atenção à situação das empresas não reclassificadas —, «o retorno por parte do legislador orçamental à situação económica para o acionista público será mediante um eventual au- das entidades em causa. As empresas públicas reclassifi- mento de prejuízos ou redução dos resultados traduzidos cadas mantêm todas as obrigações legais decorrentes do em dividendos» (pág. 78). regime jurídico do setor público empresarial e das em- 52. Segundo o artigo 2.º, n.º 5, da Lei de Enquadramento presas públicas, bem como do Código das Sociedades Orçamental, aprovada pela Lei n.º 91/2001, são entidades Comerciais, às quais acrescem as obrigações decorrentes públicas reclassificadas aquelas que, independentemente da da equiparação a serviços e fundos autónomos, por força sua natureza e forma, sejam incluídas no setor público ad- da Lei de Enquadramento Orçamental. ministrativo no âmbito do Sistema Europeu de Contas Na- O mesmo Relatório identifica ainda, e autonomamente, cionais e Regionais SEC 95 a que se refere o Regulamento numa outra passagem, o risco de reclassificação de novas (CE) n.º 2223/96 do Conselho, de 25 de junho de 1996, entidades, nos termos seguintes (pág. 79): (Jornal Oficial, série L, n.º 310, de 30 de novembro de «[É] de referir que se prevê a entrada em vigor da 1996). Conforme referido no Relatório OE 2014, pág. 79: atualização do Sistema Europeu de Contas Nacionais e «A reclassificação de empresas do setor empresa- Regionais (o designado SEC 2010) já em 2014, e que os rial do Estado dentro do perímetro de consolidação seus efeitos irão retroagir, em termos de séries estatísti- das Administrações Públicas (na ótica de contabilidade cas, a 2010. Uma alteração fundamental incide sobre a nacional) poderá ocorrer caso se verifique um de três forma de apuramento do ‘Critério da Mercantilidade’, o critérios relacionados com o nível de inserção em mer- que poderá implicar a inclusão de um número adicional cados concorrenciais e com o grau de dependência do de empresas públicas no perímetro de consolidação das acionista público: Administrações Públicas, no âmbito de aplicação do supramencionado sistema.» (i) Nível de receitas mercantis inferior a 50 % dos encargos com o desenvolvimento da sua atividade, crité- Recorde-se que presentemente — no quadro da rio que determina a necessidade de contratualização da SEC 95 — são consideradas não mercantis as entidades prestação de serviço público relativamente às empresas que não vendam a sua produção a preços economicamente públicas que beneficiam de indemnizações compensa- significativos, de tal modo que a principal fonte de finan- tórias, o que abrange essencialmente as empresas dos ciamento não pode ser a receita associada a um preço, tarifa setores da cultura, transportes e infraestruturas; ou taxa pelos bens e serviços que presta. Englobam-se ainda (ii) Classificação como empresa instrumental de in- neste domínio, as instituições que têm receitas próprias de vestimento público em função da sua área de atuação valor inferior a 50 % dos seus custos de produção. principal; 53. Em relação às empresas públicas não reclassificadas, (iii) Empresas dependentes do acionista público em importa referir que, além do aludido risco de reclassifica- função do elevado endividamento bancário e das difi- ção, a apresentação de resultados líquidos negativos não culdades de acesso aos mercados financeiros.» é indiferente para o esforço financeiro do Estado (assim como de qualquer outro investidor público) nas suas em- As entidades públicas reclassificadas são, assim, equipa- presas. Com efeito, ocorrendo tal circunstância, não é só a radas a Serviços e Fundos Autónomos, sendo integradas no impossibilidade de distribuir dividendos que está em causa. universo do Orçamento do Estado e sendo-lhes por essa via À mesma acresce, por via dos resultados transitados, a distribuídas dotações orçamentais em termos idênticos aos diminuição do capital próprio da empresa e a consequente que se verificam relativamente aos serviços e organismos necessidade de compensação, seja por via do endivida- que integram a Administração. Por assim ser, o Relatório mento, seja pela via do reforço de capital. Qualquer uma assume a necessidade de, «adicionalmente aos riscos de destas vias importa, a prazo, despesa pública, efetiva (do- financiamento do Estado», serem considerados «os riscos tações de capital, conversão de créditos ou assunção de do serviço da dívida destas empresas que continuam a passivos) ou potencial (concessão de garantias a terceiros apresentar elevadas necessidades de financiamento para pelo financiamento concedido à empresa). 2014», prevendo que o Orçamento do Estado para 2014 De resto, é essa também a razão justificativa do instituto integre «uma dotação correspondente às necessidades evi- da «perda de metade do capital» previsto no artigo 35.º do denciadas no orçamento das empresas em resultado do Código das Sociedades Comerciais: processo de racionalização de custos e encargos e poten- ciação das receitas em curso». Assim, no caso das empre- «1 — Resultando das contas de exercício ou de con- sas de capitais maioritariamente públicos reclassificadas tas intercalares, tal como elaboradas pelo órgão de ad- dentro do perímetro das Administrações Públicas, os riscos ministração, que metade do capital social se encontra relevantes para o Orçamento do Estado decorrem da sua perdido […], devem os gerentes convocar de imediato a própria atividade na medida em que, quer os resultados assembleia geral ou os administradores requerer pronta- operacionais, quer a dívida, se encontram refletidos na mente a convocação da mesma, a fim de nela se informar 3458 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 os sócios da situação e de estes tomarem as medidas contra-se limitado ao valor mensal de complemento de julgadas convenientes. pensão pago a 31 de dezembro de 2013 e à diferença entre 2 — Considera-se estar perdida metade do capital os € 600 mensais e a soma das pensões mensais auferidas social quando o capital próprio da sociedade for igual pelo respetivo beneficiário do Sistema Previdencial da ou inferior a metade do capital social. Segurança Social, da CGA e de outros sistemas de pro- 3 — […].» teção social. 56. Nos pedidos de fiscalização são referidas em especial 54. Na Lei n.º 83-C/2013 os objetivos de racionalização duas empresas — a Metropolitano de Lisboa, E. P. E. (Me- do funcionamento das empresas públicas e de contenção tropolitano de Lisboa), e a Companhia Carris de Ferro, S. A. do seu endividamento são prosseguidos por diversas vias. (Carris) —, chegando a afirmar-se que, embora haja várias A solução consignada no artigo 75.º é uma delas. empresas do setor público empresarial com complemen- Nesse preceito, o legislador pretende adotar uma solução tos de pensão atribuídos aos seus reformados e pensio- em linha com as preocupações em matéria de endivida- nistas, a condição prevista naquele artigo 75.º, n.º 1, da mento e de equilíbrio financeiro das empresas públicas Lei n.º 83-C/2013 da apresentação de resultados líquidos expressas no Decreto-Lei nº 133/2013 (e também na Lei negativos restringe a sua aplicação ao Metropolitano de n.º 50/2012, em especial, no seu artigo 40.º): a um tempo, Lisboa e à Carris, conduzindo a avultados cortes no valor prevenir e corrigir situações de descapitalização, resta- bruto das pensões. belecendo a viabilidade e sustentabilidade económica e Por outro lado, existe uma referência expressa no Rela- financeira de empresas que tenham iniciado um ciclo de tório OE 2014 à «viabilização financeira do SEE na área exploração deficitária. Daí a utilização do índice previsto dos transportes», nomeadamente a medidas destinadas a no seu n.º 1: a apresentação de resultados líquidos negati- «consolidar o equilíbrio operacional e a estancar o aumento vos nos três últimos exercícios apurados, à data da entrada do endividamento (pág. 170). Nesse contexto, é referida, em vigor da LOE 2014. entre as medidas a adotar, «a suspensão dos pagamentos Com efeito, dada a já aludida correlação entre resulta- relativos a complementos de pensões — integralmente dos líquidos negativos e diminuição do capital próprio da suportados pelas próprias empresas e que não resultam empresa, a concretização da situação prevista no n.º 1 do de contribuições dos trabalhadores — nas empresas que artigo em apreço constitui um «alarme» que sinaliza a ne- tenham apresentado um resultado líquido negativo nos cessidade de racionalizar os gastos e perdas incorridos pela 3 últimos anos, medida com a qual se estima, já em 2014, empresa. Nessa perspetiva, a suspensão do pagamento aos uma diminuição dos encargos das EPR (empresa pública trabalhadores no ativo e aos antigos trabalhadores já apo- reclassificada) em 11,3 milhões de euros» (ibidem). sentados de complementos correspondentes a benefícios Contudo, estes dados, só por si, não determinam que não constituem nem retribuição nem pensão devida um âmbito de aplicação subjetivo do artigo 75.º da Lei nos termos da legislação sobre segurança social representa n.º 83-C/2013 mais restrito do que aquele que decorre uma medida de contenção de gastos com pessoal. da sua letra. Acresce, que, como mencionado, a razão de Saliente-se que esta mesma lógica vale, na proporção ser do mesmo preceito postula a sua aplicação a todas as das participações sociais detidas por entidades públicas, empresas do setor público empresarial, desde que o pressu- igualmente em relação às empresas participadas. De resto, posto específico da apresentação consecutiva de resultados o Relatório OE 2014 identifica, a propósito, um risco espe- líquidos negativos nos três últimos exercícios apurados, à cífico que confirma justamente esta proposição (pág. 81): data da entrada em vigor da Lei n.º 83-C/2013, se verifique. «A carteira de participações do Estado inclui várias E, em qualquer caso, o Tribunal não dispõe de informação empresas cuja composição dos capitais próprios indicia suficiente para determinar quais as empresas e, no âmbito uma situação de dificuldade económica que, nos termos destas, quais os trabalhadores e ex-trabalhadores que serão do artigo 35.º do Código das Sociedades Comerciais, afetados e em que termos. poderá eventualmente originar a necessidade de reforço dos respetivos capitais por parte dos acionistas, o que Questões de constitucionalidade pode constituir um risco potencial de encargo para o Violação do princípio da confiança Orçamento do Estado.» 57. No que respeita ao princípio da proteção da con- 55. O questionado artigo 75.º impõe a suspensão do fiança, corolário do princípio do Estado de direito demo- pagamento de complementos de pensão aos trabalhadores crático, e que constitui o lado subjetivo da garantia de no ativo e aos antigos trabalhadores aposentados, reforma- estabilidade e segurança jurídica, este Tribunal tem uma dos e demais pensionistas das empresas do setor público jurisprudência constante e reiterada (cf., em especial, a empresarial que tenham apresentado resultados líquidos formulação do Acórdão n.º 128/2009, reiterada em nume- negativos nos três últimos exercícios apurados, à data de rosas decisões posteriores). entrada em vigor da Lei n.º 83-C/2013. Tal pagamento só A aplicação do princípio da confiança deve partir de será retomado após três anos consecutivos de resultados uma definição rigorosa dos requisitos cumulativos a que líquidos positivos. deve obedecer a situação de confiança, para ser digna de Contudo, e para salvaguarda de situações mais gritantes, tutela: em primeiro lugar, as expectativas de estabilidade o legislador excecionou os pagamentos a trabalhadores que do regime jurídico em causa devem ter sido induzidas ou já recebiam complementos de pensão a 31 de dezembro alimentadas por comportamentos dos poderes públicos; de 2013, nos casos em que a soma das pensões auferidas elas devem, igualmente, ser legítimas, ou seja, fundadas em pelo respetivo beneficiário do Sistema Previdencial da boas razões, a avaliar no quadro axiológico jurídico-cons- Segurança Social, da CGA e de outros sistemas de prote- titucional; por fim, o cidadão deve ter orientado a sua vida ção social seja igual ou inferior a € 600 mensais. Nestas e feito opções, precisamente, com base em expectativas situações, o valor mensal do complemento de pensão en- de manutenção do quadro jurídico. Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3459 Dados por verificados esses requisitos, há que proceder desenvolvimento da respetiva atividade (artigo 25.º do a um balanceamento ou ponderação entre os interesses Decreto-Lei n.º 133/13). particulares desfavoravelmente afetados pela alteração do Por outro lado, as empresas públicas regem-se prevale- quadro normativo que os regula e o interesse público que centemente pelo direito privado e desenvolvem a sua ativi- justifica essa alteração. Com efeito, para que a situação dade nas mesmas condições e termos aplicáveis a qualquer de confiança seja constitucionalmente protegida, é ainda empresa privada, impondo-se nas relações estabelecidas necessário que não ocorram razões de interesse público entre as entidades públicas titulares do capital social ou que justifiquem, em ponderação, a não continuidade do estatutário e as empresas públicas detidas a total obser- comportamento que gerou a situação de expectativa. vância das regras da concorrência (artigos 14.º e 15.º do 58. No caso em apreço, para aferir do respeito daquele Decreto-Lei n.º 133/13). As especificidades que se poderão princípio por parte do legislador, cumpre considerar even- observar decorrem unicamente de certas condicionantes de tuais situações de confiança correspondentes à expecta- direito público que implicam um regime especial de orien- tiva de continuidade do pagamento dos complementos de tação e controlo externo, que é essencialmente realizado pensão fundadas em contrato individual de trabalho ou por via do exercício da função acionista. instrumento de regulamentação coletiva de trabalho. O que não impede que as empresas públicas, enquanto Contudo, em ambas as hipóteses podem suscitar-se pessoas jurídicas distintas do Estado ou das entidades pú- dúvidas quanto à imputação da situação de confiança ao blicas que detêm a influência dominante, realizem os seus Estado, mormente ao Estado-legislador. Com efeito, e interesses próprios (sociais e estatutários) e atuem segundo desde logo, o compromisso ou a assunção da responsabi- opções autónomas dos respetivos dirigentes. lidade é da empresa, não do Estado diretamente. Por outro lado, estes mesmos princípios eram aplicáveis Acresce que, relativamente às empresas participadas e no quadro do precedente regime empresarial do Estado, às empresas do setor empresarial local — qualquer uma aprovado pelo Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de dezem- destas duas categorias de empresas integra o setor pú- bro — agora revogado pelo Decreto-Lei n.º 133/13 —, e blico empresarial a que se refere o n.º 1 do artigo 75.º da no domínio do qual terão sido contratualizados os comple- Lei n.º 83-C/2013 — o Estado, mesmo que considerado mentos de pensão a que se referem as normas do artigo 75.º enquanto mero acionista, não exerce uma influência do- da LOE de 2014. minante. Consequentemente, nem sequer se pode falar, Nesse sentido, há que reconhecer um distanciamento ainda que indiretamente, em comportamento estadual. das empresas públicas face à «entidade pública mãe» que É o primeiro teste de aplicação do princípio de proteção não tem paralelo com o que resulta da criação de entidades da confiança que dá um resultado negativo. Com efeito, públicas de administração indireta, as quais são instituídas relativamente a essas situações, verifica-se que o autor da num contorno de direito administrativo e que se encontram norma — o Estado nas suas vestes de legislador — não submetidas a um regime jurídico público de orientação e encetou qualquer comportamento capaz de gerar nos traba- controlo (a superintendência e a tutela). lhadores expectativas de continuidade. Quem o fez foram Ora, pela sua própria natureza, o artigo 75.º da Lei empresas dominadas e controladas por entidades públicas n.º 83-C/2013, sem prejuízo da sua função e consequente na órbita da administração autárquica — que detém auto- relevância orçamental, respeita à regulação da matéria co- nomia em relação ao Estado central — como é o caso das nexionada com o endividamento e a autossustentabilidade empresas locais (artigo 19.º, n.º 4, da Lei n.º 50/2012, de das empresas públicas e enquadra-se no relacionamento 31 de agosto); ou empresas dominadas e controladas por jurídico de âmbito societário entre as sociedades de mão particulares — e, como tal, fruto da liberdade de inicia- pública e os seus sócios públicos. Nessa mesma medida, tiva económica, como é o caso das empresas participadas tal preceito também postula uma separação e uma distância (artigo 14.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 133/2013). entre o Estado-legislador e o Estado-empresário, retirando Mas mesmo no respeitante às empresas públicas do setor desse modo base para a imputação ao primeiro de uma empresarial do Estado — sociedades de capitais maioritária eventual situação de confiança criada pelo segundo. Os ou exclusivamente públicos e entidades públicas empresa- critérios de gestão que permitiram a atribuição dos com- riais —, não é possível pura e simplesmente desconsiderar plementos de pensão são totalmente estranhos às razões a respetiva personalidade e autonomia. que ditam a suspensão do seu pagamento nos termos do No setor empresarial do Estado, a função acionista é artigo 75.º da Lei n.º 83-C/2013. exercida pelo titular da participação social, que, no caso Por outro lado, não existe qualquer evidência de que das empresas públicas, cabe ao membro do Governo res- tenha sido o Estado-administrador, enquanto titular da fun- ponsável pela área das finanças, em articulação com o ção acionista, a induzir as empresas visadas a formalizar, membro do Governo responsável pelo respetivo setor de através de contratação coletiva, o pagamento de comple- atividade, e integra, designadamente, poderes de definição mentos de pensão. das orientações a aplicar no desenvolvimento da ativi- 59. No tocante ao segundo teste de aplicação do prin- dade empresarial reportada a cada triénio e de definição cípio da tutela da confiança legítima — a legitimidade, dos objetivos e resultados, em especial, económicos e justificação e as boas razões das expectativas de quem financeiros, a alcançar em cada ano e triénio, no respeito confia — a resposta também não é positiva. pelas orientações estratégicas e sectoriais que tenham sido Em primeiro lugar, há que ter presente a natureza não emitidas pelo Governo no exercício da sua função política retributiva dos complementos em questão, conjugada com (artigos 37.º e 38.º do Decreto-Lei n.º 133/13). a circunstância de também não serem devidos nos termos O conteúdo e o exercício da função acionista não inter- da legislação sobre segurança social. Trata-se, com efeito, fere, no entanto, com a autonomia de gestão da empresa de prestações que acrescem às pensões já atribuídas pelo pública e os titulares dos órgãos de administração gozam sistema previdencial da segurança social, pela CGA ou de liberdade de conformação quanto aos métodos, mo- por outro sistema de proteção social – sistemas esses de delos e práticas de gestão concretamente aplicáveis ao natureza contributiva, porque têm na sua base uma relação 3460 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 sinalagmática direta entre a obrigação legal de contribuir empresarial sejam favorecidas pelo Estado relativamente do trabalhador e o direito deste às prestações (artigo 54.º da às suas concorrentes de outros setores (idem, pág. 970). Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro) — e que são financiadas Portanto, o Estado-legislador não pode deixar de cumprir diretamente pelas próprias empresas. Daí a sua qualificação os imperativos da constituição económica mesmo em re- como meros benefícios que não constituem nem retribuição lação às empresas do setor público empresarial. De resto, nem pensão legalmente devida nos termos da legislação no estrito plano das regras de concorrência, torna-se tão sobre segurança social. A sua justificação, numa estrita relevante o desvalor das medidas legislativas que atribuam racionalidade empresarial, é a de partilhar com o fator exclusivos ou privilégios às empresas públicas que atuem trabalho os resultados positivos da empresa. Tal benefício em economia de mercado, como, inversamente, o daquelas pode fazer sentido na ótica da gestão global da empresa, que imponham encargos ou sujeições às empresas públicas mas implica sempre uma partilha de rendimentos que à que se tornem suscetíveis de distorcer o funcionamento partida, e numa estrita racionalidade empresarial, não têm do mercado. de ser alocados ao fator trabalho. Isso mesmo encontra-se consagrado no artigo 15.º do Apurando-se resultados líquidos negativos, o pagamento Decreto-Lei n.º 133/2013 (que, neste particular, não ino- do benefício em causa agrava o prejuízo e compromete a vou substancialmente relativamente ao que dispunha o viabilidade económica e financeira da empresa. A prazo, artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 558/99, desde a sua redação o seu pagamento torna-se não apenas insustentável, como originária): põe em causa a própria subsistência da empresa, já que os resultados negativos transitados abatem ao capital próprio «1 — As empresas públicas desenvolvem a sua ati- da empresa, descapitalizando-a e diminuindo o seu valor vidade nas mesmas condições e termos aplicáveis a patrimonial líquido. qualquer empresa privada, e estão sujeitas às regras Na medida em que os complementos de pensão se pro- gerais da concorrência, nacionais e de direito da União cessam no âmbito interno da empresa e a garantia do seu Europeia. pagamento depende das receitas correntes, existe um efe- 2 — As relações estabelecidas entre as entidades tivo risco — que os beneficiários e as organizações repre- públicas titulares do capital social ou estatutário e as sentativas dos trabalhadores não podem desconhecer — de empresas públicas detidas ou participadas processa-se a empresa poder ficar sem condições financeiras para as- em termos que assegurem a total observância das regras segurar, de forma permanente e definitiva, o cumprimento da concorrência, abstendo-se aquelas entidades de pra- dessas responsabilidades. Cessando o pressuposto de solva- ticar, direta ou indiretamente, todo e qualquer ato que bilidade de que depende o pagamento dos complementos, restrinja, falseie ou impeça a aplicação destas regras.» deixa igualmente de ser legítima a expectativa referente à continuidade da sua atribuição. Por ser assim, as empresas públicas também estão sub- 60. No caso de empresas cujo capital seja participado, metidas à Lei da Concorrência, tal como as empresas parti- maioritariamente ou não, por entidades públicas — como cipadas ou as demais empresas privadas, não lhes podendo as que são abrangidas pela previsão do artigo 75.º da Lei ser atribuídos auxílios públicos indevidos (artigos 2.º, 4.º, n.º 83-C/2013 —, há ainda que atender às especiais exi- n.º 1, e 65.º da Lei n.º 19/2012, de 8 de maio; e também, gências postas pelo princípio da neutralidade competitiva quanto às empresas locais, o artigo 34.º da Lei n.º 50/2012, dos poderes públicos. Isto vale, pelas razões anteriormente de 31 de agosto, e, quanto às empresas participadas, o indicadas, sobretudo para as empresas públicas reclas- artigo 14.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 133/2013, de 3 de sificadas, mas atento o aludido risco de reclassificação, outubro). Isto, naturalmente, sem prejuízo de eventuais também não é irrelevante quanto às que (ainda) não sejam missões particulares que lhes tenham sido confiadas (ar- reclassificadas. tigo 4.º, n.º 2, da Lei da Concorrência). O conceito de A Constituição garante a coexistência do setor público, «auxílio público» corresponde grosso modo ao de apoios, do setor privado e do setor cooperativo e social de pro- incluindo as transferências correntes e de capital, e a ce- priedade dos meios de produção [artigo 80.º, alínea b)] e dência de património público, concedidos a título de sub- a liberdade de iniciativa e organização no quadro de uma venção pública (cf. o artigo 2.º da Lei n.º 64/2013, de 27 economia mista [artigo 80.º, alínea c)]. Por outro lado, de agosto, que regula a obrigatoriedade de publicitação incumbe prioritariamente ao Estado, no âmbito econó- dos benefícios concedidos pela Administração Pública a mico e social, assegurar o funcionamento eficiente dos particulares). mercados, de modo a garantir a equilibrada concorrência Entre tais apoios importa autonomizar as chamadas entre as empresas, a contrariar as formas de organização «indemnizações compensatórias», que, nos termos do ar- monopolistas e a reprimir os abusos de posição dominante tigo 3.º do Decreto-Lei n.º 167/2008, de 26 de agosto, e outras práticas lesivas do interesse geral [artigo 81.º, correspondem a pagamentos efetuados com verbas do alínea f)]. orçamento do Estado a entidades públicas e privadas, de Como dizem GOMES CANOTILHO e VITAL acordo com o regime legalmente previsto, destinados a MOREIRA, as três formas de iniciativa são concorrenciais compensar custos de exploração resultantes de serviços de nas áreas em que «coabitam», não podendo o poder público interesse geral. Tais indemnizações obedecem a uma lógica tirar proveito da sua condição e dos seus poderes públicos de prossecução de interesse público. Quaisquer outros para criar vantagens para as suas empresas (Constituição da tipos de subsídios públicos à exploração, designadamente República Portuguesa Anotada, vol. I, 4.ª edição, Coimbra, os que visem pura e simplesmente salvaguardar o equilí- 2007, pág. 958). O princípio da concorrência não exclui brio financeiro das empresas, só podem eventualmente ser as empresas públicas e a ordenação constitucional da eco- justificados em termos do princípio da concorrência desde nomia garante a existência de um setor público mais ou que obedeçam a idêntica lógica de interesse público; de menos extenso. Todavia, a ordem constitucional económica outro modo, configurarão um favorecimento particular de impede que as empresas que fazem parte do setor público certas empresas em detrimento de outras. Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3461 O que tem como consequência que, cessando a autos- Violação dos princípios da igualdade e da proporcio- sustentabilidade económica e financeira da empresa que nalidade atribui complementos de pensão previstos no artigo 75.º, 62. A exposição anterior permite evidenciar também deve igualmente cessar a sua atribuição até que a empresa que as soluções do artigo 75.º da Lei n.º 83-C/2013 não recupere a capacidade de autofinanciamento da sua ativi- são nem arbitrárias nem excessivas. dade produtiva corrente. Daí não poderem considerar-se Contrariamente ao que defendem os requerentes, não legítimas as expectativas quanto à continuidade do paga- é exato que o legislador tenha isolado «categorias espe- mento dos complementos de pensão antes de verificado cíficas de pensionistas» e introduzido diferenciações sem esse facto. um qualquer fundamento racional. O citado artigo 75.º 61. Por fim, e não obstante ser já segura a inexistência visa acautelar a sustentabilidade das empresas do setor de uma situação de confiança legítima a tutelar frente ao público empresarial, prevenindo e minorando os impactos disposto no artigo 75.º da Lei n.º 83-C/2013, é também orçamentais negativos associados ao seu desequilíbrio certo que este preceito supera o teste do interesse público: financeiro. Por ser assim, justifica-se que apenas sejam no balanceamento ou ponderação a realizar entre os inte- visadas as empresas de tal setor que tenham apresentado resses desfavoravelmente afetados pela alteração do quadro resultados líquidos negativos nos três últimos exercícios normativo que os regula e o interesse público que justifica apurados, à data de entrada em vigor da Lei n.º 83-C/2013, essa alteração, este último deve prevalecer. uma vez que em relação a elas já se verifica terem iniciado O interesse público que se visa garantir com a ado- um ciclo de exploração deficitária justificativo da adoção ção do regime jurídico em análise é, imediatamente, o de de medidas racionalizadora dos gastos e perdas incorridos. acautelar a sustentabilidade das empresas do setor público E é precisamente esse o contexto que explica a suspensão empresarial e, mediatamente, o equilíbrio orçamental e a do pagamento aos trabalhadores no ativo e aos antigos tra- diminuição do défice público, ainda no quadro da vigência balhadores já aposentados de complementos corresponden- do PAEF, escopos estes que não podem deixar de ser enca- tes a benefícios que não constituem nem retribuição nem rados como de grande relevância para o financiamento do pensão devida nos termos da legislação sobre segurança Estado português. Trata-se de interesses públicos concre- social: tal medida consubstancia um esforço de contenção tos, individualizados e constitucionalmente credenciados. de gastos com pessoal que, em rigor, não revestem natureza Sendo inquestionável que a medida legal em análise é operacional, uma vez que são alheios à atividade produtiva ditada pela necessidade de salvaguardar interesses cons- que constitui o objeto da empresa. titucionalmente protegidos, há ainda que avaliar se essa Por outro lado, na perspetiva do princípio da proibição salvaguarda, nos termos em que é concretamente opera- do excesso, já se assinalou que, ao permitir diminuir a cionalizada, não acarreta sacrifícios desproporcionados aos despesa corrente das empresas visadas, a medida em causa trabalhadores afetados. Impõe-se, pois, uma ponderação contribui não só para o respetivo saneamento financeiro entre aqueles interesses públicos e as legítimas expectativas como para a consolidação das contas públicas, através da dos particulares, numa perspetiva de proporcionalidade, redução das transferências, atuais ou potenciais, do Orça- em particular da dimensão de proibição do excesso. mento do Estado para tais empresas, a fim de compensar Ao permitir diminuir a despesa das empresas visadas, a a situação deficitária. Ela é por isso adequada e necessária medida em causa contribui para a consolidação das contas aos fins legítimos que visa atingir. Além disso, ponderando públicas, através da redução das transferências do Orça- aqueles interesses públicos com os interesses dos parti- mento do Estado para tais empresas, a fim de compensar a culares que são afetados pela medida, e tendo em conta situação deficitária. A observância das exigências de neu- igualmente quer o seu caráter não definitivo, quer a circuns- tralidade competitiva anteriormente analisadas mostram, tância de a mesma medida respeitar a dimensão negativa por outro lado, que a necessidade ou não dispensabilidade da garantia do mínimo de existência, não se mostra que a da medida é em concreto defensável. opção do legislador em apreciação seja desproporcionada, Os pressupostos de início e termo da suspensão — res- desequilibrada ou desrazoável. petivamente, apresentação de resultados líquidos negativos nos três últimos exercícios apurados, à data de entrada em Violação do direito de contratação coletiva vigor da Lei n.º 83-C/2013 e verificação de três anos con- secutivos de resultados líquidos positivos — mostram-se 63. Por último, importa considerar o argumento relativo ajustados à finalidade da medida, em especial à salvaguarda à violação do direito de contratação coletiva (artigo 56.º, do equilíbrio financeiro das empresas do setor público n.º 3, da Constituição). Segundo os requerentes, tal direito empresarial (artigo 75.º, n.os 1 e 6). é posto em causa em virtude da natureza imperativa con- Acresce que o legislador optou por não sacrificar em ferida ao regime do artigo 75.º da Lei n.º 83-C/2013 pelo definitivo o complemento de pensão concedido em cada seu n.º 7, enquanto se verificarem as condições nele esta- empresa; limita-se a suspender o respetivo pagamento belecidas, prevalecendo sobre instrumentos de regulação apenas na medida em que a empresa devedora não seja coletiva de trabalho. Com efeito, defendem que, na medida financeiramente autossustentável. Deste modo, a lei sal- em que são revogadas normas livremente acordadas em vaguarda não apenas os interesses dos beneficiários como sede de contratação coletiva e é afastada a possibilidade a própria autonomia de gestão da empresa devedora. de negociações futuras sobre a matéria, o citado direito Por todo o exposto, deve entender-se que as razões de fundamental é violado. interesse público que ditaram o artigo 75.º, n.º 4, da Lei O Tribunal Constitucional tem entendido que o direito n.º 83-C/2013 sempre seriam aptas a justificar, em pon- de contratação coletiva é um direito que os trabalhadores deração, a suspensão do pagamento de complementos de apenas podem exercer através das associações sindicais, pensão que até à aprovação da citada Lei vinham sendo sendo, além disso, um direito que se acha colocado sob pagos por empresas do setor público empresarial financei- reserva da lei: a Constituição garante-o, de facto, «nos ramente não autossustentáveis. termos da lei» (artigo 56.º, n.º 3). Isto significa que a lei 3462 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 pode regular o direito de negociação e contratação coleti- trabalhadores, mas, antes, um direito dos cidadãos. A va — delimitando-o ou restringindo-o —, mas deixando isto acresce que existe fundamento material para excluir sempre um conjunto minimamente significativo de maté- da contratação coletiva a matéria respeitante às presta- rias aberto a essa negociação. Ou seja, pelo menos, a lei ções de reforma, complementares das asseguradas pelas há de garantir uma reserva da convenção coletiva. instituições estaduais de segurança social. Nesse sentido se pronunciou, mais recentemente, na De facto, atento o elevado esforço financeiro que linha de anterior jurisprudência, o acórdão n.º 602/2013, implica a montagem de esquemas complementares de onde se refere: segurança social, os trabalhadores só verdadeiramente terão a garantia de que essas prestações complementares «A delimitação desse núcleo intangível do direito de (maxime, a prestação complementar de reforma) lhes contratação coletiva não pode ser feita a partir da lei, serão pagas, se o seu pagamento for posto a cargo de sob pena de ‘inversão da hierarquia normativa e de es- entidades com aptidão e capacidade (designadamente vaziamento da força jurídica do preceito constitucional’ financeira) para gerir um esquema de seguro. É que, (cf. VIEIRA DE ANDRADE e FERNANDA MAÇÃS, quando por esse pagamento fica responsável a própria Contratação Coletiva e Benefícios Complementares empresa empregadora (como no caso acontece), pode de Segurança Social, in Scientia Iuridica, maio-agosto acontecer que, em dado momento, esta deixe de ter 2001, n.º 290, pág. 29 e segs.). A determinação desse disponibilidades financeiras para satisfazer os respetivos núcleo essencial, por via interpretativa, há de resultar encargos. E, para além disso, a empresa empregadora, dos ‘contributos firmes’ dados pela Constituição, con- ao assumir essa obrigação, pode ir afetar grandemente cretamente, do n.º 1 do artigo 56.º da Constituição, que os seus ativos financeiros, desse modo pondo em risco comete às associações sindicais a defesa dos direitos e a sua subsistência e os direitos dos credores.» interesses dos trabalhadores, e dos artigos 58.º e, so- bretudo, 59.º, ‘na medida em que estabelece um vasto Mas, no mesmo aresto, o Tribunal não deixou de con- elenco de direitos dos trabalhadores e de imposições siderar uma perspetiva alternativa, considerando que a dirigidas ao Estado sobre as condições da prestação idêntica conclusão deverá chegar também quem entenda de trabalho’, do qual se pode extrair um ‘núcleo duro, que a matéria de prestações complementares de segu- típico, das matérias que se reportam às relações labo- rança social, por estar intimamente conexionada com a rais e que constituirão o objeto próprio das convenções das relações laborais, se encontra ainda naturalmente no coletivas’ (idem, págs. 34 e 35). âmbito da contratação coletiva. E que, para além disso, o Na concretização deste domínio de ‘reserva de con- direito de contratação coletiva, por se enquadrar no âmbito venção coletiva’, o Tribunal Constitucional já afirmou a dos direitos, liberdades e garantias, está sujeito ao regime não inconstitucionalidade da subtração por lei ao domí- do artigo 18.º, pelo que apenas pode ser restringido «nos nio da contratação coletiva da matéria do procedimento casos expressamente previstos na Constituição, devendo disciplinar (Acórdão n.º 94/92); da matéria das pres- as restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar tações complementares de segurança social (Acórdão outros direitos ou interesses constitucionalmente protegi- n.º 517/98, citado); do regime da cessação do contrato dos» e não «diminuir a extensão e o alcance do conteúdo de trabalho (Acórdão n.º 581/95 e Acórdão n.º 391/2004, essencial» do direito. É que, de acordo com um tal enten- citado); do método de cálculo da pensão de aposenta- dimento, o artigo 56.º, n.º 3, da Constituição, ao remeter ção (Acórdão n.º 54/2009); ou da eficácia temporal das para a lei, constituiria credencial bastante para que a lei convenções coletivas (Acórdão n.º 338/2010).» pudesse restringir o referido direito de contratação coletiva. Questão é que, como então se considerou relativamente ao No acórdão n.º 517/98 — debruçando-se sobre o ar- artigo 6.º, n.º 1, alínea e), do Decreto-Lei n.º 519-C1/79, tigo 6.º, n.º 1, alínea e), do Decreto-Lei n.º 519-C1/79, se não atinja o seu conteúdo essencial e que as restrições de 29 de dezembro, que proibia que os instrumentos de se apresentem necessárias para a salvaguarda de outros regulamentação coletiva estabelecessem e regulassem «be- direitos e interesses. nefícios complementares dos assegurados pelas instituições Neste outro contexto, o Tribunal exprimiu este ponto da previdência» — o Tribunal concluiu ser admissível o de vista: entendimento de que a Constituição remete para a lei a defi- nição das matérias que podem constituir objeto de negocia- «Com efeito, muito embora se considere [na perspe- ção e contratação coletiva. Aquela norma não conteria, por tiva ora adotada] que o âmbito da contratação coletiva isso, qualquer restrição do direito de contratação coletiva, abrange naturalmente as prestações complementares limitando-se antes a proceder à «delimitação negativa do de segurança social, forçoso se afigura reconhecer que âmbito material» de um tal direito, sem ultrapassar os seus tal matéria não constitui o cerne do objeto da negocia- poderes de conformação. ção das condições da prestação de trabalho, sempre se E isso era assim porque se tratava de matéria que não apresentando como questão lateral, já que é ao Estado integrava o núcleo material reservado da contratação co- que incumbe, em primeira linha, garantir o direito à letiva, conforme a seguir se explicitou: segurança social. Não pode, pois, como acima se referiu, ser tida como pertencendo ao núcleo duro do direito, «É que, e desde logo, a matéria das prestações com- ou seja, como fazendo parte do seu conteúdo essencial. plementares de segurança social não faz parte do núcleo Por outro lado, existem fortes interesses em presença duro do direito de contratação coletiva, pois que, como que permitem considerar como necessária, adequada e bem resulta do confronto do artigo 59.º (que trata dos proporcionada a restrição em causa: direitos dos trabalhadores) com o artigo 63.º da Cons- tituição (atinente à segurança social), o direito a pres- (a) o interesse das empresas e do aparelho produtivo, tações da segurança social (maxime, o direito à pensão já que, perante uma negociação complexa, facilmente de reforma) não é, de facto, um direito exclusivo dos aquelas podem ser levadas, por imediatismo, a ceder Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3463 em aspetos que, não implicando custos imediatos, se às atividades e à supervisão das instituições de realização virão a traduzir em custos elevados e incomportáveis de planos de pensões profissionais). no futuro, pondo em causa a própria sobrevivência a Trata-se, em todo o caso, de regimes complementares médio prazo; que se encontram especialmente regulados e integram (b) o interesse dos próprios trabalhadores, uma vez também o sistema de segurança social, dando concreti- que, renunciando a vantagens imediatas, podem ver, zação prática a um princípio de complementaridade que, no futuro, inviabilizadas as esperadas compensações como um dos princípios gerais do sistema, se traduz na financeiras de tipo previdencial, por impossibilidade de «articulação de várias formas de proteção social públicas, cumprimento por parte das respetivas empresas; sociais, cooperativas, mutualistas e privadas com o obje- (c) o interesse público, pois que o incumprimento tivo de melhorar a cobertura das situações abrangidas e dos compromissos em matéria de prestações comple- promover a partilha de responsabilidades» — artigo 15.º mentares pode criar graves problemas de ordem social, da Lei n.º 4/2007. que o Estado, em última análise, acaba por ser chamado A permissão de atribuição de prestações complemen- a resolver. tares do subsistema previdencial através de contratação coletiva, que consta do atual artigo 478.º, n.º 2, do Código Concluindo este ponto: a norma sub iudicio não viola, do Trabalho — em termos, aliás, similares aos previstos, pois, os artigos 56º, n.os 3 e 4, 17.º e 18.º, n.º 2, da Cons- ainda que com uma diferente formulação verbal, no antigo tituição da República.» artigo 6.º, n.º 1, alínea e), do Decreto-Lei n.º 519-C1/79, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 209/92 —, não abrange 64. A referida alínea e) do n.º 1 do artigo 6.º do De- claramente os complementos de pensões, que, como se creto-Lei n.º 519-C1/79, de 29 de dezembro — sobre observou já, são meros benefícios que não constituem que se pronunciou o acórdão n.º 517/98 —, foi alterada retribuição, nem pensão legalmente devida nos termos pelo Decreto-Lei n.º 209/92, de 2 de outubro, passando da legislação da segurança social (cf. supra n.º 55). En- a consignar que «[o]s instrumentos de regulamentação quanto que os regimes complementares têm um suporte coletiva de trabalho não podem […] estabelecer e regular jurídico-institucional e financeiro externo à empresa e benefícios complementares dos assegurados pelo sistema estão estreitamente associados aos fins da segurança social, de segurança social, salvo se ao abrigo e nos termos da le- os complementos de pensões têm um suporte interno, na gislação relativa aos regimes profissionais complementares medida em que a responsabilidade e garantia pelo paga- de segurança social ou equivalentes, bem como aqueles mento das prestações se situa no âmbito da empresa e em que a responsabilidade pela sua atribuição tenha sido apenas pode ser realizada através das receitas correntes, transferida para instituições seguradoras». e está fora de qualquer modalidade de segurança social O diploma foi entretanto revogado pelo artigo 21.º, (assinalando os riscos que a contratação destas prestações n.º 1, alínea g), da Lei n.º 99/2003, de 27 de agosto —, o têm para as empresas e a continuidade dos direitos dos diploma que aprovou o Código do Trabalho de 2003. Este trabalhadores, ILÍDIO DAS NEVES, Os regimes com- último, assim como o Código do Trabalho aprovado pela plementares de segurança social, in Revista de Direito e Lei n.º 7/2009, de 12 de fevereiro —, e que se encontra Estudos Sociais, Ano XXXVI, n.º 4, outubro-dezembro presentemente em vigor — afastou a proibição expressa de 1994, págs. 279-280). de os instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho 65. Como não pode deixar de reconhecer-se, o artigo 75.º estabelecerem e regularem «benefícios complementares da Lei do OE de 2104 não põe em causa o pagamento de dos assegurados pelas instituições de previdência». prestações no âmbito dos regimes complementares insti- Em sede de «limites do conteúdo de instrumento de tuídos nos termos da Lei de Bases da Segurança Social, regulamentação coletiva de trabalho» dispõe hoje o ar- mas apenas os complementos de pensões que se encontrem tigo 478.º, n.º 2, do Código do Trabalho de 2009 (neste fora desse enquadramento legal. particular não se afastando do que anteriormente estatuía Independentemente de todas as dúvidas que a admissi- o artigo 533.º, n.º 2, do Código do Trabalho de 2003): bilidade legal destes complementos possa suscitar, atentos os termos do artigo 478.º, n.º 2, do Código do Trabalho «O instrumento de regulamentação coletiva de tra- (e da legislação precedente desde a publicação do De- balho pode instituir regime complementar contratual creto-Lei n.º 209/92), certo é que no plano constitucio- que atribua prestações complementares do subsistema nal, seguindo a jurisprudência do acórdão n.º 517/98, se previdencial na parte não coberta por este, nos termos entende que a matéria das prestações complementares de da lei.» segurança social não faz parte do núcleo duro do direito de contratação coletiva, ou seja, não integra o seu conte- A remissão para os «termos da lei» tem por objeto os údo essencial. Conforme afirmado nesse mesmo aresto, regimes complementares de iniciativa coletiva e os regimes «a lei pode regular o direito de negociação e contratação profissionais complementares previstos na Lei de Bases da coletiva — delimitando-o ou restringindo-o —, mas dei- Segurança Social (Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro), que, xando sempre um conjunto minimamente significativo de por força do respetivo artigo 85.º, devem ser administra- matérias aberto a essa negociação. Ou seja: pelo menos, dos «por entidades públicas, cooperativas ou privadas, a lei há de garantir uma reserva de convenção coletiva», nomeadamente de natureza mutualista, criadas para esse sendo este núcleo determinado em função dos direitos efeito nos termos legalmente previstos» (cf., em especial, dos trabalhadores e das imposições dirigidas ao Estado o Decreto-Lei n.º 12/2006, de 20 de janeiro, que regula a sobre as condições da prestação de trabalho previstos nos constituição e o funcionamento dos fundos de pensões e artigos 56.º, n.º 1, 58.º e 59.º da Constituição. das entidades gestoras de fundos de pensões e transpõe para Encontrando-se a reserva da contratação coletiva ma- a ordem jurídica nacional a Diretiva n.º 2003/41/CE, do terialmente delimitada pelo elenco de direitos dos tra- Parlamento Europeu e do Conselho, de 3 de junho, relativa balhadores constitucionalmente consagrados, dela se 3464 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 encontra necessariamente excluída a matéria atinente à b) 6 % sobre o montante dos subsídios de natureza segurança social a que se refere o artigo 63.º, que constitui previdencial concedidos no âmbito da eventualidade um direito de natureza diferente do da contratação cole- de desemprego. tiva e com distintos destinatários (também, neste sentido, VIEIRA DE ANDRADE e FERNANDA MAÇÃS, ob. cit., 2 — A aplicação do disposto no número anterior não págs. 34-35). E esta asserção é válida para os regimes pro- prejudica, em qualquer caso, a garantia do valor mínimo fissionais complementares, sê-lo-á, com maior evidência, das prestações, nos termos previstos nos respetivos re- em relação a benefícios que se não enquadram no sistema gimes jurídicos. da segurança social e relativamente aos quais até pode 3 — O disposto na alínea a) do n.º 1 não se aplica a existir fundamento material para os excluir da contratação subsídios referentes a período de incapacidade tempo- coletiva pelo risco quanto à solvabilidade das empresas e rária de duração inferior ou igual a 30 dias. à garantia do pagamento das prestações. 4 — O disposto na alínea b) do n.º 1 não se aplica E, de qualquer modo, as considerações feitas no citado às situações de majoração do subsídio de desemprego, Acórdão n.º 517/98 relativamente à proibição legal da previstas no artigo seguinte. instituição por via de convenção coletiva de «benefícios 5 — A contribuição prevista no presente artigo re- complementares dos assegurados pelas instituições de verte a favor do IGFSS, I. P., sendo deduzida pelas previdência» mostram-se aplicáveis — até por maioria de razão — à suspensão imperativa do pagamento de tais instituições de segurança social do montante das presta- benefícios determinada por razões de sustentabilidade fi- ções por elas pagas, constituindo uma receita do sistema nanceira das empresas por eles responsáveis. Com efeito, previdencial.» valem aqui também as razões justificativas de uma eventual restrição do direito fundamental de contratação coletiva 67. Os pedidos vêm sustentados na seguinte ordem de indicadas nesse acórdão com referência ao interesse das considerações: empresas e do aparelho produtivo e ao interesse público a) A aplicação de uma contribuição sobre prestações (na conjuntura atual, em que o país se encontra ainda ao do sistema previdencial nas eventualidades de doença abrigo do PAEF, e considerando que está em causa o equi- e desemprego de 5 % e de 6 %, respetivamente, ainda líbrio financeiro de empresas do setor público empresarial, que com a garantia do valor mínimo previsto nos cor- este interesse mostra-se especialmente reforçado). Por respondentes regimes jurídicos é de todo desrazoável outro lado, também não podem ser negligenciados nem o e continua a afrontar a Constituição; interesse dos trabalhadores atuais das empresas em difi- culdades — que, antes de mais, pretendem ver garantido b) Importa não esquecer que os beneficiários destas o seu posto de trabalho — nem o interesse das empresas prestações já viram os seus rendimentos substancial- concorrentes e dos seus trabalhadores — que aspiram a mente reduzidos em função da situação de doença ou uma real igualdade de oportunidades — nem, tão-pouco, o de desemprego em que involuntariamente se encontram, interesse dos contribuintes em geral — que não devem ser sendo que o valor do subsídio de desemprego corres- chamados a financiar os benefícios particulares objeto de ponde a 65 % da remuneração média, não podendo contratação coletiva em determinadas empresas. Acrescem ultrapassar o valor de 2,5 IAS, e é reduzido em 10 % ao as ponderações anteriormente realizadas, a propósito da fim de seis meses (redução que já atinge hoje a maioria proporcionalidade da solução normativa consignada no dos desempregados devido ao peso relativo do desem- artigo 75.º da Lei n.º 83-C/2013 (cf. supra n.º 62). prego de longa duração) e o valor do subsídio de doença Em conclusão: a norma aqui em apreciação não viola oscila entre os 55 % e os 75 % da remuneração média, nem o artigo 56.º, n.º 3, nem o artigo 18.º, n.º 2, ambos conforme a duração da incapacidade para o trabalho, da Constituição. sendo de notar que em situação de doença os encargos tendem a aumentar; C) Normas do artigo 115.º (contribuição sobre presta- ções de doença e desemprego) c) Não é admissível que cidadãos que se encontram em situação de falta ou de diminuição de meios de sub- 66. Os autores dos pedidos nos Processos n.os 14/14 sistência e que por isso são credores de proteção social e 47/14 suscitam a questão de constitucionalidade das (artigo 63.°, n.º 3, da Constituição) vejam os seus meios normas do artigo 115.º, referente a prestações de doença de subsistência ainda mais reduzidos por um encargo e de desemprego, com base na violação do princípio da para o qual não se apresenta justificação; proporcionalidade decorrente do Estado de direito demo- d) Os cortes de 5 % e de 6 %, respetivamente, sobre crático (artigo 2.º) e também, no primeiro caso, com base os subsídios de desemprego e de doença não são mani- no princípio da igualdade (artigo 13.º a Constituição). festamente um meio idóneo para resolver ou minorar O artigo 115.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro significativamente eventuais problemas de sustenta- (LOE de 2014) estabelece o seguinte: bilidade da segurança social, e quando representam um sacrifício adicional para quem já se encontra numa «Artigo 115.º situação de particular fragilidade, entram no domínio Contribuição sobre prestações de doença e de desemprego da desproporcionalidade; e) A aplicação, de forma repetida, de um tratamento 1 — Sem prejuízo da cláusula de salvaguarda pre- mais gravoso a quem é constitucionalmente merecedor vista no número seguinte, as prestações do sistema pre- de mais proteção, num contexto em que se desagravam videncial concedidas no âmbito das eventualidades de outros e se reduz o esforço exigido noutras direções, doença e desemprego são sujeitas a uma contribuição ofende não apenas o princípio da proporcionalidade em nos seguintes termos: várias das suas dimensões, mas também (nomeadamente a) 5 % sobre o montante dos subsídios concedidos o da necessidade) e ainda o princípio da igualdade, por no âmbito da eventualidade de doença; aplicação — repetida e duplicada —. Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3465 68. O questionado artigo 115.º sujeita os montantes desse indexante, sem prejuízo do disposto nos números dos subsídios concedidos no âmbito da eventualidade de seguintes». doença ou de desemprego a uma «contribuição», respe- Ora, à luz do artigo 113.º da Lei n.º 83-C/2013, tivamente, de 5 % e de 6 %, com exceção das situações encontra-se suspenso durante o ano de 2014 o regime de previstas nos seus n.os 3 e 4 (subsídios referentes a período atualização anual do IAS, mantendo-se em vigor o valor de incapacidade temporária de duração inferior ou igual de € 419,22, estabelecido no artigo 3.º do Decreto-Lei a 30 dias e situações de majoração do subsídio de desem- n.º 323/2009, de 24 de dezembro, alterado pelas Leis prego previstas no artigo 118.º), salvaguardando, contudo, n.os 55-A/2010, de 31 de dezembro, e 64-B/2011, de 30 o valor mínimo das prestações, nos termos previstos nos de dezembro. Nestes termos, o valor mínimo garantido, respetivos regimes jurídicos (n.º 2). A referida contribuição por força do n.º 2 do artigo 115.º da Lei OE 2014, é cor- será deduzida pelas instituições de segurança social do respondente ao referido montante de € 419,22. montante das prestações por ela pagas e constituirá uma 70. Por seu turno, o regime jurídico de proteção social receita do sistema previdencial (n.º 5). na eventualidade de doença encontra-se plasmado no De- Através desta disposição, reedita-se para o ano de 2014 creto-Lei n.º 28/2004, de 4 de fevereiro, alterado pelos a norma constante do artigo 117.º da Lei do Orçamento do Decretos-Leis n.os 146/2005, de 26 de agosto, 302/2009, de Estado para 2013 (Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro), 22 de outubro, pela Lei n.º 28/2011, de 16 de junho, e pelo que igualmente instituía uma contribuição sobre prestações Decreto-Lei n.º 133/2012, de 27 de junho. Nos termos des- de doença e desemprego, com a diferença específica de ter tes diplomas, a proteção na eventualidade doença realiza-se passado estabelecer-se, por efeito no n.º 2 do artigo 115.º, mediante a atribuição de prestações destinadas a compensar a garantia do valor mínimo das prestações que resulte do a perda de remuneração presumida, em consequência de regime legal aplicável a qualquer das situações. incapacidade temporária para o trabalho e abrange, em Por sua vez, a norma agora em apreciação reproduz a do regra, os beneficiários do subsistema previdencial integra- artigo 10.º da Lei n.º 51/2013, de 24 de julho, que procede dos no regime geral de segurança social dos trabalhadores à primeira alteração à Lei do Orçamento do Estado para por conta de outrem e dos trabalhadores independentes 2013, e que surge na sequência do acórdão do Tribunal (artigos 1.º e 3.º do Decreto-Lei n.º 28/2004). Constitucional n.º 187/13, que declarou a inconstituciona- O montante mínimo do subsídio de doença decorre lidade, com força obrigatória geral, a referida disposição do artigo 19.º do diploma acima referido, e «não pode do artigo 117.º daquela Lei. ser inferior a 30 % do valor diário da retribuição mínima 69. As prestações de desemprego encontram-se pre- mensal estabelecida para o setor de atividade do benefi- vistas e reguladas no Decreto-Lei n.º 220/2006, de 3 de ciário». Além disso, «nos casos em que a remuneração de referência do beneficiário seja inferior ao valor mínimo novembro, alterado pelos Decretos-Leis n.os 68/2009, de estabelecido no número anterior o montante diário do 20 de março, 72/2010, de 18 de junho, 64/2012, de 15 de subsídio de doença é igual ao montante diário daquela março, 13/2013, de 18 de janeiro, e 167-E/2013, de 31 de remuneração». Nestes termos, e tendo em conta que a dezembro, bem como pelas Leis n.os 5/2010, de 5 de maio, remuneração mínima mensal garantida foi substituída, por e 66-B/2012, de 21 de dezembro. força dos artigos 2.º e 8.º, n.º 1, da Lei n.º 53-B/2006, de Nos termos do diploma mencionado, constituem presta- 29 de dezembro, pelo Indexante dos Apoios Sociais (IAS), ções de desemprego o subsídio de desemprego, o subsídio o limite mínimo do subsídio de doença será, em qualquer social de desemprego e o subsídio de desemprego parcial caso, € 4,19 diários (€ 125,70 mensais), correspondentes a (artigo 7.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 220/2006). A contri- 30 % do valor diário do IAS ou 100 % da remuneração de buição prevista no artigo 115.º abrange, no entanto, apenas referência líquida se esta for inferior àquele valor. as prestações do sistema previdencial e, portanto, as pres- 71. Estamos, em qualquer dos casos, perante prestações tações pecuniárias substitutivas de rendimentos de trabalho contributivas (incluídas no regime geral de segurança so- perdido em consequência da eventualidade de desemprego, cial contributivo e obrigatório) e substitutivas de rendimen- e não já o subsídio social de desemprego, que integra o tos do trabalho (subsistema previdencial). Afiguram-se, subsistema de solidariedade do sistema de proteção social por isso, como concretizações do direito fundamental dos de cidadania e que cobre a proteção social nas situações trabalhadores a assistência material, quando involuntaria- em que não seja atribuível o subsídio de desemprego ou mente se encontrem em situação de desemprego, previsto em que os beneficiários tenham esgotado os períodos de no artigo 59.º, n.º 1, alínea e), da CRP; bem como do direito concessão de desemprego [cf. artigos 41.º, n.º 1, alínea c), à segurança social, consagrado no artigo 63.º da Consti- e 52.º, n.º 1, alínea c), da Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro, tuição, cujo n.º 3 estabelece que o «sistema de segurança e artigo 7.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 220/2006]. social protege os cidadãos na doença, velhice, invalidez, A titularidade do direito ao subsídio de desemprego que, viuvez e orfandade, bem como no desemprego e em todas por ser uma prestação do sistema previdencial, interessa as outras situações de falta ou diminuição de meios de considerar, é reconhecida, em termos gerais, segundo o subsistência ou de capacidade para o trabalho». artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 220/2006, aos beneficiários Desta forma, o subsídio de desemprego «consiste numa cujo contrato de trabalho tenha cessado de forma involun- espécie de compensação ou indemnização por não satis- tária, reúnam as respetivas condições de atribuição à data fação do direito ao trabalho» e deveria, em condições do desemprego e residam em território nacional. ideais, ser universal, não ter limite temporal (manter-se O montante mínimo do subsídio de desemprego está enquanto persistir a situação de desemprego involuntário) previsto no artigo 29.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 220/2006, e permitir uma existência condigna. Contudo, «é evidente alterado pelo Decreto-Lei n.º 64/2012, que estabelece o que tratando-se de um direito prestacional, de natureza seguinte: «o montante mensal do subsídio de desemprego positiva, a sua realização depende do legislador e da sua não pode ser superior a duas vezes e meia o valor do in- implementação administrativa e financeira» (GOMES dexante dos apoios sociais (IAS) nem inferior ao valor CANOTILHO/VITAL MOREIRA, ob. cit., pág. 774). 3466 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 Quanto ao subsídio de doença, e apesar de não haver, Podendo apenas discutir-se, em tese geral, a razoabilidade na Constituição, uma referência expressa à assistência ma- ou a proporcionalidade da medida». terial por doença não profissional, parece resultar da con- Assim sendo, mesmo na perspetiva de que estamos jugação do artigo 59.º, n.º 1, alínea e), com o artigo 63.º, perante uma receita do sistema previdencial — e tal como n.º 3, da CRP uma exigência constitucional de previsão se concluiu naquele aresto —, a questão que é colocada legal de formas de assistência material aos trabalhadores reconduz-se a saber se é constitucionalmente legítimo que, não estando desempregados, se encontram, por ou- operar a diminuição do montante pecuniário que é devido tro fundamento impedidos temporariamente da prestação nas situações de doença ou desemprego. E a resposta a essa de trabalho, e em situação de carência ou insegurança questão não será diversa daquela que puder ser formulada material. quando se entenda, diferentemente, que o artigo 115.º da Em suma, e como se reafirmou no acórdão n.º 187/13, Lei do Orçamento não pretendeu mais do que instituir uma «a Constituição assegura diretamente um direito dos traba- medida de redução de despesa. lhadores a assistência material quando involuntariamente 73. A questão nova que os pedidos de declaração de se encontrem em situação de desemprego e dirige um co- inconstitucionalidade colocam, relativamente à precedente mando ao legislador no sentido de este prever, no sistema norma do artigo 117.º, é a de saber se a inclusão de uma de segurança social, formas de assistência material aos cláusula de salvaguarda no n.º 2 do artigo 115.º da LOE trabalhadores em situação de doença. Foi este o imperativo 2014, que impede que a aplicação da contribuição sobre a que o legislador deu execução, no âmbito do subsistema prestações de doença e de desemprego possa prejudicar, em previdencial, através dos regimes jurídicos de proteção qualquer caso, a «garantia do valor mínimo das prestações, social nas eventualidades de desemprego e doença». nos termos previstos nos respetivos regimes jurídicos», Dada a essencialidade deste tipo de prestações, «o direito afasta a possível violação do princípio da proporciona- a uma prestação pública que garanta aos carenciados uma lidade. existência minimamente digna deve ser considerado como O proponente da norma, na Nota enviada ao Tribunal em um direito positivo imediatamente vinculante e justiciável, que justifica a constitucionalidade da Lei n.º 83-C/2013, mesmo à margem da lei» (GOMES CANOTILHO/VITAL considera que o único obstáculo à viabilização constitu- MOREIRA, ob. cit., pág. 818), como também decorre cional da medida colocado pelo acórdão n.º 187/13 re- da jurisprudência constitucional (veja-se, por exemplo, o lativamente à correspondente disposição do artigo 117.º acórdão n.º 509/02). consistia na não previsão de um «limiar abaixo do qual 72. Não existe motivo, por outro lado, para alterar a os subsídios de doença e de desemprego não poderiam caracterização jurídica da contribuição sobre prestações ser restringidos», e exprime a ideia de que esse óbice se de desemprego e de doença que foi já efetuada pelo Tri- encontra inteiramente corrigido, na nova formulação do ar- bunal Constitucional em relação à medida similar inscrita tigo 115.º da Lei n.º 83-C/2013, na medida em que se prevê na LOE 2013. agora (concretamente no seu n.º 2) que da aplicação das No acórdão n.º 187/13 entendeu-se que a contribuição contribuições sobre os montantes dos subsídios concedidos deveria ser qualificada como «medida de redução de des- nas eventualidades de doença e de desemprego, «em caso pesa, tendo em conta que, [...] é exclusivamente no interior algum poderá ser atingido o valor mínimo das prestações do sistema público, que se processa e paga o subsídio, que já efetivado nos termos da lei» (págs. 23-24). se obtém o resultado orçamental pretendido, por minoração Essa poderá não ser, no entanto, a única interpretação do conteúdo da posição creditória dos beneficiários de possível do acórdão que declarou a inconstitucionalidade uma prestação previdencial. O valor da contribuição é, na do antigo artigo 117.º da LOE 2013. verdade, descontado na importância a receber pelo bene- Tendo feito notar que a contribuição sobre subsídios de ficiário, por compensação parcial entre crédito e débito, doença e desemprego, implicando, na prática, uma redução tudo se passando como se a prestação a que o beneficiário dos montantes pecuniários a que os beneficiários têm di- tem direito fosse reduzida no seu montante. reito, poderá determinar que a prestação a auferir fique, em [...] A circunstância de se tratar de uma contribuição que certos casos, aquém do nível mínimo que foi já objeto de obedece a uma taxa fixa, de montante reduzido, invariável concretização legislativa, o Tribunal deu especial ênfase à e não progressiva, sem qualquer isenção na base, incidente ausência de uma qualquer cláusula de salvaguarda que evite sobre uma prestação decorrente de situações eventuais e esse resultado e que impeça, portanto, que os montantes não certas, como a pensão por reforma ou aposentação, pecuniários correspondentes aos subsídios de doença e de reforça o entendimento de que estamos perante uma situa- desemprego, por força da dedução agora prevista, possam ção que se não enquadra no universo tributário, tratando-se ficar abaixo do limite mínimo que o legislador fixou, em antes de uma redução do montante dos subsídios a que geral, para o conteúdo da prestação devida para qualquer têm direito». dessas situações. Porém — acrescentou ainda o Tribunal —, mesmo que E considerou que uma tal solução pode confrontar-se, se entendesse tratar-se de uma medida de natureza tributá- desde logo, com o princípio da proporcionalidade, especi- ria, «a sobrecarga contributiva fixada nestes termos, que ficamente na vertente relativa à idoneidade da medida para vai onerar precisamente as categorias de sujeitos que se a prossecução dos fins visados pela lei. Isso porque, tendo encontram numa posição de vulnerabilidade — em razão pretendido o legislador reforçar o financiamento da segu- da qual foi organizado o sistema de proteção —, não sus- rança social e contrariar o défice resultante da diminuição cita em si um problema de invalidade constitucional por de receitas contributivas e do aumento de despesa com as referência ao direito à segurança social (artigo 63º, n.º 3, prestações sociais, dificilmente se poderia conceber como da Constituição), constituindo antes um desvio ao fun- adequada uma medida que, «sem qualquer ponderação va- cionamento do sistema, na medida em que introduz uma lorativa, atinja aqueles beneficiários cujas prestações estão nova modalidade de financiamento da segurança social já reduzidas a um montante que o próprio legislador, nos que abarca os próprios beneficiários das prestações sociais. termos do regime legal aplicável, considerou corresponder Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3467 a um mínimo de sobrevivência para aquelas específicas semprego corresponde ao valor do Indexante dos Apoios situações de risco social». Sociais (€ 419,22) e pode não atingir mais do que 80% E por essa mesma ordem de considerações, o Tribunal desse valor no caso do subsídio social de desemprego questionou — como argumento adicional — se não po- (€ 335,38), enquanto que o montante mínimo do subsídio deria estar aí em causa a garantia da existência condigna, de doença não ultrapassa 30% do valor diário do Indexante tendo em conta que os limites mínimos que o legislador dos Apoios Sociais (€ 125,70 mensais), montantes que se fixa para as prestações compensatórias da perda da remu- aproximam ou se situam mesmo abaixo do limiar de risco neração, no âmbito do sistema previdencial, ainda que não de pobreza: tenham por referência os critérios de fixação do salário (cfr. http://www.pordata.pt/Portugal/Limiar+de+risco mínimo nacional, não deixam de constituir a expressão de +de+pobreza-2167) um mínimo de existência socialmente adequado. No entanto, o Tribunal focou também a atenção na des- E mesmo para as situações a que se não torne aplicá- razoabilidade da medida quando «ela atinge os beneficiá- vel esse limite, as prestações que sofrem a incidência da rios que se encontram em situação de maior vulnerabilidade contribuição têm, em regra, um valor muito reduzido e por não disporem de condições para obterem rendimentos respeitam a beneficiários que se encontram em situação do trabalho para fazer face às necessidades vitais do seu especialmente fragilizada. Note-se que o valor do subsídio agregado familiar, e abrange as prestações sociais que pre- de desemprego corresponde a 65% da remuneração média, cisamente revestem uma função sucedânea da remuneração não podendo ultrapassar o valor de 2,5 IAS (€ 1.048,05), salarial de que o trabalhador se viu privado». e é reduzido em 10% ao fim de seis meses; por seu turno, E este outro fundamento parece ter pleno cabimento o subsídio de doença oscila entre os 55% e os 75% da independentemente da ultrapassagem da garantia do va- remuneração média, conforme a duração da incapacidade lor mínimo das prestações, no ponto em que o Tribunal para o trabalho. associa a desrazoabilidade à especial vulnerabilidade dos O próprio regime destas prestações, tal como normati- destinatários da medida em decorrência de as prestações vamente configurado, já acarreta, pois, inevitavelmente, que lhe são atribuídas, implicarem já, pelo seu próprio uma séria afetação do padrão de vida dos atingidos por uma regime, uma diminuição pecuniária substancial em relação situação de desemprego ou doença, pelo que a incidência aos normais rendimentos do trabalho, e não tanto à maior desta medida de redução representa, não uma primeira debilitação que resulta de essas prestações, por efeito da afetação negativa (como a redução que recai sobre as re- contribuição, se situarem abaixo do nível mínimo legal- munerações), mas uma nova diminuição do rendimento mente concretizado. E, assim, o argumento, porque está disponível, agravando carências já anteriormente causadas relacionado com a situação específica dos beneficiários pelas situações que justificam as prestações. Prestações dos subsídios de doença e de desemprego, mostra-se ser que, além do mais, têm caráter precário, o que constitui invocável mesmo em face da cláusula de salvaguarda que um constrangimento suplementar na condução de vida e o n.º 2 do artigo 115.º da LOE de 2104 visou introduzir. na autonomia pessoal dos beneficiários. 74. O princípio da razoabilidade surge relacionado Para além disso o grau de afetação provocado pela con- com o princípio da proporcionalidade em sentido estrito, tribuição sobre o subsídio de desemprego e de doença é e orienta-se para a avaliação da razoabilidade da imposição particularmente intenso comparativamente com as re- na perspetiva das suas consequências na esfera pessoal duções remuneratórias para os trabalhadores da Admi- daquele que é afetado. Nesse plano, a questão não se co- nistração Pública e do Setor Empresarial do Estado, que loca na adequação da gravidade do sacrifício imposto em abrangem apenas as remunerações superiores a € 675 e a relação à importância ou premência da realização dos fins que se aplica uma taxa percentual progressiva a partir de prosseguidos, mas na circunstância de ocorrer uma afetação 2,5%, e que só atinge 5% e 6% a partir de remunerações inadmissível ou intolerável do ponto de vista de quem a de € 1000 e de € 1200 (artigo 33.º, n.º 1, da Lei OE 2014); sofre e por razões atinentes à sua subjetividade. Deste como também em relação à Contribuição Extraordinária de modo, “o controlo da razoabilidade concentra-se na gra- Solidariedade (CES), cujo limite mínimo de incidência é vidade, qualitativa ou quantitativa, que a medida provoca de € 1.000, com uma taxa percentual de 3,5% até ao valor na esfera do(s) afetado(s), havendo inconstitucionalidade de € 1800 (artigo 76.º da LOE de 2014, na redação da Lei sempre que, independentemente da adequação da relação n.º 13/2014, de 14 de março). meio-fim […], os encargos impostos excedem o que é le- 75. Nestes termos, mesmo que se entenda que as razões gitimamente tolerável pela liberdade e autonomia pessoal de consolidação orçamental legitimam alguma redução em Estado de Direito. Logo, no controlo da razoabilidade já dos montantes destas prestações, o critério de fixação, no não é a adequação da relação entre bens que é averiguada, n.º 2 do artigo 115.º, dos patamares mínimos de incidência mas sim a razoabilidade da relação entre um dever de penaliza excessivamente os credores de prestações mais direito público e a pessoa do obrigado” (REIS NOVAIS, baixas. Os Princípios Constitucionais Estruturantes da República Não podendo deixar de se considerar, além do mais, Portuguesa, Coimbra, 2004, págs. 187-189). que a atribuição dos subsídios de desemprego e de doença Este critério atinente ao princípio da proporcionalidade não tem um cunho assistencialista, mas representa antes a tem particular acuidade quando se fala de uma contribuição efetivação de um direito integrado no sistema de segurança que incide sobre cidadãos que se encontram dependentes, social constitucionalmente consagrado, no quadro de um quanto à sua capacidade de ganho, do sistema previdencial sistema de gestão coletiva de riscos. E, tal como se afirmou da segurança social e viram os seus rendimentos, por via no acórdão n.º 187/13, o que se tem em vista com essas disso, substancialmente reduzidos. prestações “não é assegurar os mínimos vitais de cidadãos Recorde-se que, por aplicação da cláusula de salva- em situação de carência económica e contribuir para a satis- guarda agora instituída pelo n.º 2 do artigo 115.º da lei fação das suas necessidades essenciais, mas antes garantir, n.º 83-C/2013, o montante mínimo do subsídio de de- no âmbito do sistema previdencial, assente num princípio 3468 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 de solidariedade de base profissional, o pagamento de inscrito na CGA, até 31 de agosto de 1993, falecido prestações pecuniárias destinadas a compensar a perda da no ativo, que se aposentaria com base naquele regime remuneração por incapacidade temporária para o trabalho legal é calculada, segundo as regras do Estatuto das ou impossibilidade de obtenção de emprego”. Pensões de Sobrevivência, aprovado pelo Decreto-Lei Revestindo estas prestações uma função sucedânea da n.º 142/73, de 31 de março, com base nos valores da remuneração salarial de que o trabalhador se viu privado, col. A; por ter caído nas situações de desemprego ou de doença, b) A pensão de sobrevivência a atribuir por morte de impor-se-ia que se não atingissem, sem uma justificação beneficiário do regime geral de segurança social ou de reforçada, aqueles que auferem prestações de menor valor contribuinte do regime de proteção social convergente e cuja redução só poderia constituir uma iniciativa extrema, inscrito na CGA após 31 de agosto de 1993 não aposen- de ultima ratio, fundada na sua absoluta indispensabilidade tado até 31 de dezembro de 2005 é calculada, segundo e insubstituibilidade. as regras do regime de proteção na eventualidade da Uma diferente opção legislativa é desrazoável na medida morte dos beneficiários do regime geral, aprovado pelo em que afeta especialmente cidadãos que se encontram em Decreto-Lei n.º 322/90, de 18 de outubro, com base nos situação de particular vulnerabilidade. valores da col. B; O Tribunal pronuncia-se, nestes termos, pela inconsti- c) A pensão de sobrevivência a atribuir por morte de tucionalidade da norma do artigo 115.º contribuinte do regime de proteção social convergente aposentado ou reformado com base no regime legal D) Normas do artigo 117.º (pensões de sobrevivência) em vigor a partir de 1 de janeiro de 2006 ou de subs- 76. Os requerentes nos Processos n.ºs 14/14, 47/14 e critor, falecido no ativo, que se aposentaria com base 137/14 pedem a apreciação e declaração, com força obri- naquele regime legal é calculada com base na aplicação gatória geral, da inconstitucionalidade de normas contidas dos valores da col. A ao montante da 1.ª parcela da no artigo 117.º da Lei do Orçamento do Estado para 2014, pensão de aposentação ou reforma e dos valores da com fundamento na violação do princípio da proteção da col. B ao montante da 2.ª parcela da mesma pensão, confiança, ínsito no princípio do Estado de direito (ar- distribuindo-se o valor assim obtido pelos herdeiros tigo 2.º), do princípio da igualdade (artigo 13.º, n.º 1), e hábeis na mesma proporção estabelecida no regime de do princípio da proporcionalidade, também decorrente proteção na eventualidade da morte dos beneficiários do princípio do Estado de direito, e ainda com base em do regime geral, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 322/90, restrição ao direito à propriedade (artigo 62.º) e ao direito de 18 de outubro. à segurança social (artigo 63.º). É o seguinte o teor das normas do artigo 117.º da Lei 3 — Nos casos em que o cônjuge sobrevivo ou mem- n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro: bro sobrevivo de união de facto do regime de proteção social convergente concorra com outros herdeiros do «Artigo 117.º contribuinte falecido, a pensão daquele corresponde a uma parte do montante resultante da aplicação das regras Pensões de sobrevivência dos cônjuges e ex-cônjuges dos números anteriores proporcional à percentagem da 1 — As pensões de sobrevivência a atribuir a partir pensão de aposentação ou equiparada do falecido que de 1 de janeiro de 2014, pela CGA e pelo CNP, aos lhe caberia de acordo com as regras de distribuição da cônjuges sobrevivos e aos membros sobrevivos de união pensão de sobrevivência do regime legal que lhe seja de facto de contribuintes do regime de proteção social concretamente aplicável. convergente ou beneficiários do regime geral de segu- 4 — Nos casos em que o cônjuge sobrevivo ou mem- rança social que percebam valor global mensal a título bro sobrevivo de união de facto do regime geral concorra de pensão igual ou superior a € 2000 são calculadas por com ex-cônjuges, a pensão daquele corresponde à parte aplicação das taxas de formação da pensão da seguinte que lhe cabe de acordo com as regras de individualiza- tabela: ção do artigo 28.º do Decreto-Lei n.º 322/90, de 18 de outubro, do montante da pensão calculada de acordo Taxa de formação da pensão (%) com as percentagens constantes da col. B acrescidas Valor mensal global das pensões percebidas pelo titular (euro) de uma majoração de 16,66 %. A B 5 — As pensões de sobrevivência em pagamento pela CGA, aos cônjuges sobrevivos e aos membros sobre- De 2 000 a 2 250 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44,0 53,0 vivos de união de facto de contribuintes do regime de De 2 250,01 a 2 500 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43,0 51,0 proteção social convergente que percebam valor global De 2 500,01 a 2 750 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40,0 48,0 mensal a título de pensão igual ou superior a € 2000 De 2 750,01 a 3 000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38,0 45,0 são recalculadas, com efeitos a partir de 1 de janeiro de De 3 000,01 a 4 000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34,0 41,0 Mais de 4 000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33,0 39,0 2014, nos termos estabelecidos nos n.ºs 1, 2 e 3. 6 — O valor ilíquido das pensões de sobrevivência 2 — Os valores da taxa de formação da pensão da dos cônjuges pensionistas do regime geral, em paga- tabela do número anterior aplicam-se, no âmbito do mento em 31 de dezembro de 2013, que percebam valor regime de proteção social convergente e do regime geral global mensal a título de pensão igual ou superior a de segurança social, nos seguintes termos: € 2000 é reduzido na percentagem resultante da pro- porção entre as percentagens previstas no artigo 25.º do a) A pensão de sobrevivência a atribuir por morte de Decreto-Lei n.º 322/90, de 18 de outubro, e as aplicáveis contribuinte do regime de proteção social convergente ao cônjuge nos termos dos n.ºs 1, 2 e 4. aposentado ou reformado com base no regime legal 7 — Para efeito do disposto no presente artigo, con- em vigor até 31 de dezembro de 2005 ou de subscritor sidera-se valor global mensal percebido a título de pen- Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3469 são o montante correspondente ao somatório do valor nulo ou anulado são atribuídas ou recalculadas, em fun- mensal de subvenção mensal vitalícia e subvenção de ção do regime legal considerado no respetivo cálculo, sobrevivência com todas as pensões de aposentação, nos seguintes termos: reforma e equiparadas, pensões de velhice e invalidez, bem como pensões de sobrevivência, que sejam pagas, a) As atribuídas com base no regime legal introdu- ao titular da pensão a atribuir ou a recalcular, por quais- zido pelo Decreto-Lei n.º 133/2012, de 27 de junho, quer entidades públicas, independentemente da respetiva são calculadas ou recalculadas no valor estritamente natureza, institucional, associativa ou empresarial, do necessário para assegurar que o montante dessas pensões seu âmbito territorial, nacional, regional ou municipal, e não exceda o valor da pensão de alimentos que o seu do grau de independência ou autonomia, incluindo enti- titular recebia do contribuinte ou beneficiário à data do dades reguladoras, de supervisão ou controlo e caixas de falecimento deste; previdência de ordens profissionais, diretamente ou por b) As restantes, atribuídas com base em regimes ante- intermédio de terceiros, designadamente companhias riores, são recalculadas nos mesmos termos das pensões de seguros e entidades gestoras de fundos de pensões. de sobrevivência do cônjuge sobrevivo ou membro 8 — As pensões e outras prestações não previstas sobrevivo de união de facto. no número anterior não relevam para determinação do valor global mensal percebido a título de pensão, 11 — Da aplicação do disposto no presente artigo nomeadamente as seguintes: não pode resultar para os pensionistas de sobrevivência referidos nos n.ºs 1, 3 e 4 e na alínea b) do número ante- a) Pensões de reforma extraordinária e de invalidez rior um valor global mensal a título de pensão ilíquido e abonos e prestações suplementares de invalidez atri- inferior a € 2000. buídos a: 12 — Na determinação da taxa de formação da pen- i) Deficientes das Forças Armadas (DFAS), ao abrigo são a aplicar, o 14.º mês ou equivalente e o subsídio de do Decreto-Lei n.º 43/76, de 20 de janeiro; Natal são considerados mensalidades autónomas. ii) Grandes deficientes das Forças Armadas (GDFAS), 13 — O valor correspondente à diferença entre a nos termos do Decreto-Lei n.º 314/90, de 13 de outubro, pensão de sobrevivência do cônjuge sobrevivo ou mem- alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 146/92, de 21 de julho, bro sobrevivo de união de facto determinada com base e 248/98, de 11 de agosto; na taxa de formação de pensão da tabela do n.º 1 e a iii) Grandes deficientes do serviço efetivo normal que resultaria da aplicação das taxas de formação da (GDSEN), de acordo com o Decreto-Lei n.º 250/99, pensão previstas no Estatuto das Pensões de Sobrevi- de 7 de julho; vência, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 142/73, de 31 de março, ou no regime de proteção na eventualidade b) Pensões de preço de sangue e pensões por serviços da morte dos beneficiários do regime geral, aprovado excecionais e relevantes prestados ao País, reguladas no pelo Decreto-Lei n.º 322/90, de 18 de outubro, não é Decreto-Lei n.º 466/99, de 6 de novembro, alterado pelo objeto de distribuição pelos outros herdeiros hábeis do Decreto-Lei n.º 161/2001, de 22 de maio; contribuinte ou beneficiário falecido. c) Pensões por condecorações, previstas nos Decre- 14 — As medidas dos números anteriores são acu- tos-Leis n.ºs 316/2002, de 27 de dezembro, 414-A/86, de muláveis com a redução das pensões da CGA, operada 15 de dezembro, alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 85/88, no quadro da convergência deste regime com as regras de 10 de março, e 131/95, de 6 de junho, e no Decreto de cálculo do regime geral de segurança social na parte Regulamentar n.º 71-A/86, de 15 de dezembro, alte- em que o valor daquelas, calculadas sem aplicação das rado pelo Decreto Regulamentar n.º 12/2003, de 29 regras da convergência, exceda o desta. de maio; 15 — A aplicação do regime do presente artigo de- d) Pensões de ex-prisioneiros de guerra, previstas pende de o cônjuge sobrevivo ou membro sobrevivo na Lei n.º 34/98, de 18 de julho, e no Decreto-Lei de união de facto ser titular de, pelo menos, uma pres- n.º 161/2001, de 22 de maio, alterado pelo Decreto- tação prevista no n.º 7 excluindo pensões de sobrevi- Lei n.º 170/2004, de 16 de julho; vência.” e) Acréscimo vitalício de pensão, complemento especial de pensão e suplemento especial de pensão 77. Os pedidos invocam, em resumo, as seguintes ra- atribuídos aos antigos combatentes ao abrigo das Leis zões: n.ºs 9/2002, de 11 de fevereiro, 21/2004, de 5 de junho, e 3/2009, de 13 de janeiro. a) Opta-se, para essas pensões e para os seus titulares, por um tratamento mais gravoso, a ponto de atingir a 9 — As pensões e outras prestações referidas no desapropriação total, quando se imporia uma proteção número anterior transmitidas por morte do seu benefi- diferencial (artigo 63.º, n.º 4); ciário originário, designadamente do autor dos factos b) Prevê-se no artigo 117.° da Lei nº 83-C/2013 a que determinam a sua atribuição, ficam excluídas do ablação, parcial ou total, de prestações a atribuir ou âmbito de aplicação do presente artigo, designadamente pagas a título de pensão de sobrevivência, sendo este das regras de cálculo e de recálculo estabelecidas nos nível sacrificial é injustificável para situações de viuvez n.ºs 1 e 5. e análogas; 10 — As pensões de sobrevivência de ex-cônjuge c) Em alguns casos, as normas em causa consubs- divorciado ou separado judicialmente de pessoas e bens tanciam uma redução retrospetiva, operada através de e de pessoa cujo casamento com contribuinte do regime recálculo, de pensões de sobrevivência já em paga- de proteção social convergente ou com beneficiário do mento, pelo que afetam direitos consolidados na esfera regime geral de segurança social tenha sido declarado patrimonial dos seus titulares, o que constitui uma afe- 3470 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 tação gravosa e inédita do direito à pensão protegido Os requerentes do Processo n.º 47/2014, ainda que constitucionalmente; também peçam a declaração da inconstitucionalidade de d) As normas do artigo 117.° da Lei nº 83-C/2013 todas as normas do artigo 117.º da Lei do Orçamento do contém soluções legislativas manifestamente assistemá- Estado para 2014, questionam apenas, como resulta da ticas e desenquadradas de qualquer esforço global de fundamentação do seu pedido, as normas daquele artigo sustentabilidade do sistema público de proteção social que reduzem “as pensões de sobrevivência atribuídas aos e de repartição intergeracional e intrageracional do ónus cônjuges sobrevivos e aos membros sobrevivos de união dessa sustentabilidade, merecendo por isso o mesmo de facto de contribuintes do regime de proteção social destino que as normas que estiveram em apreciação no convergente ou beneficiários do regime geral de segurança acórdão n.º 862/2013 desse Tribunal, isto é, a declaração social que percebam valor global mensal a título de pensão de inconstitucionalidade por violação do princípio da igual ou superior a 2000 euro” normas que “configuram proteção da confiança; uma redução retrospetiva de pensões já em pagamento”. e) Para além disso, o legislador isolou categorias No Processo n.º 137/2014, vem pedida a declaração da ou classes específicas de pensionistas e submeteu-os inconstitucionalidade das normas constantes dos n.ºs 1, 5 a tratamento diferenciado cujo impacto, comparando e 6 do artigo 117.º da Lei do Orçamento do Estado para com a situação dos grupos de pensionistas que não 2014 e, consequencialmente, das demais normas contidas são atingidos, se mostra claramente desequilibrado em no mesmo artigo. Da análise da fundamentação do pedido relação às razões da diferenciação; resulta que as normas questionadas pelo requerente são f) As normas violam ainda o princípio da propor- as que fixam “as regras de cálculo das pensões de sobre- cionalidade, desde logo porque o próprio legislador, vivência a atribuir a partir de 1 de janeiro de 2014, bem pelos seus comportamentos noutras zonas da política como as regras de recálculo ou redução das pensões de orçamental, mostra que existe margem para medidas sobrevivência já atribuídas”, que abrangem as pensões de alternativas menos drásticas para estas categorias es- sobrevivência a cargo tanto da Caixa Geral de Aposenta- pecíficas de beneficiários da proteção social; ções como do Centro Nacional de Pensões e que têm por g) O artigo 117.° da Lei nº 83-C/2013 reduz as pen- destinatários aqueles que aufiram um valor global mensal sões de sobrevivência atribuídas aos cônjuges sobre- a título de pensão igual ou superior a € 2000. vivos e aos membros sobrevivos de união de facto de Do confronto do teor do artigo 117.º com os pedidos contribuintes do regime de proteção social convergente e respetivos fundamentos resulta que ao Tribunal caberá ou beneficiários do regime geral de segurança social que conhecer da conformidade constitucional das seguintes percebam valor global mensal a título de pensão igual normas do artigo 117.º da Lei do Orçamento do Estado ou superior a 2000 euro, resultando mesmo em alguns para 2014 (Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro): casos na supressão total da pensão de sobrevivência; i) As normas que estabelecem o regime de cálculo h) A redução do valor das prestações atribuídas no das pensões de sobrevivência a atribuir a partir de 1 de âmbito de sistemas contributivos, seja qual for o seu janeiro de 2014, pela CGA e pelo CNP, aos cônjuges valor, corresponde a uma violação da relação jurídica sobrevivos e aos membros sobrevivos de união de facto de segurança social estabelecida entre o Estado e o de contribuintes do regime de proteção social conver- cidadão beneficiário; gente ou beneficiários do regime geral de segurança i) O legislador elegeu como único grupo de cidadãos social que percebam valor global mensal a título de visados aqueles pensionistas de sobrevivência que per- pensão igual ou superior a € 2000, ínsitas nos n.ºs 1 a cebam rendimentos de pensões a cargo de quaisquer 4, 7 e 15 do artigo 117.º; entidades públicas (com as exceções consignadas no ii) a norma que determina o recálculo, com efeitos n.º 8 do artigo 117.º), isentando do âmbito subjetivo da a partir de 1 de janeiro de 2014, nos termos estabeleci- ablação os pensionistas de sobrevivência que, não sendo dos para o cálculo nos nºs 1, 2 e 3 do artigo 117.º, das titulares de uma das pensões ou prestações relevantes pensões de sobrevivência em pagamento pela CGA para efeitos da aplicação da medida contestada, aufi- aos cônjuges sobrevivos e aos membros sobrevivos de ram igualmente valor global mensal igual ou superior a união de facto de contribuintes do regime de proteção € 2.000,00 a título de outras fontes de rendimento; social convergente que percebam valor global mensal l) As normas constantes do preceito em causa de- a título de pensão igual ou superior a € 2000, ínsita no notam pois uma desigualdade entre pensionistas de n.º 5 do artigo 117.º; sobrevivência com idêntica condição de recursos, em iii) a norma que determina a redução do valor ilíquido função do tipo ou natureza dos rendimentos auferidos, das pensões de sobrevivência dos cônjuges pensionistas sacrificando o legislador exclusivamente os direitos de do regime geral que percebam valor global mensal a certos pensionistas de sobrevivência. título de pensão igual ou superior a € 2000, em paga- mento em 31 de dezembro de 2013, na percentagem Enquadramento resultante da proporção entre as percentagens previstas 78. Da fundamentação do pedido formulado no Processo no artigo 25.º do Decreto-Lei n.º 322/90, de 18 de outu- n.º 14/2014 resulta que as normas do artigo 117.º da Lei do bro, e as aplicáveis ao cônjuge nos termos dos n.ºs 1, 2 Orçamento do Estado para 2014 que os requerentes ques- e 4 do artigo 117.º, ínsita no n.º 6 do artigo 117.º; tionam são as normas que preveem “a desapropriação”, “a iv) a norma que determina os termos em que são ablação, parcial ou total, de prestações a atribuir ou pagas atribuídas ou recalculadas as pensões de sobrevivência a título de pensão de sobrevivência”, normas essas que em de ex-cônjuge divorciado ou separado judicialmente de alguns casos “consubstanciam uma redução retrospetiva, pessoas e bens e de pessoa cujo casamento com con- operada através de recálculo, de pensões de sobrevivência tribuinte do regime de proteção social convergente ou já em pagamento”. com beneficiário do regime geral de segurança social Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3471 tenha sido declarado nulo ou anulado, ínsita no n.º 10 atribuídas a cônjuges ou a ex-cônjuges (consoante forem do artigo 117.º. um ou mais do que um), do valor da pensão de invalidez ou de velhice que o beneficiário recebia ou que lhe seria É, pois, com este objeto que deverão ser analisados os calculada à data do seu falecimento, no caso das pensões pedidos de inconstitucionalidade. do regime geral da segurança social (artigos 24.º e 25.º do 79. A proteção por morte dos beneficiários ativos ou Decreto-Lei n.º 322/90). pensionistas do regime geral de segurança social – a que 80. A análise do regime das pensões de sobrevivência, corresponde o regime de pensões de sobrevivência – é quer no âmbito do regime de proteção social convergente, definida e regulamentada pelo Decreto-Lei n.º 322/90, quer no domínio do regime geral de segurança social, de 18 de outubro, alterado por último pelo Decreto-Lei permite concluir que a pensão de sobrevivência tem por n.º 13/2013, de 25 de janeiro, que reconhece a titularidade objetivo compensar os familiares da perda dos rendimen- do direito às pensões aos cônjuges, ex-cônjuges e pessoas tos de trabalho determinada pela morte do beneficiário, que viviam com o beneficiário em união de facto, e ainda encontrando-se por isso a sua atribuição relacionada com aos descendentes e ascendentes, de acordo com as condi- o impacto económico que a morte do beneficiário teve no ções especialmente estabelecidas nos artigos 11.º a 14.º agregado familiar. desse diploma (cfr. artigos 7.º e 8.º). Assim se compreende que alguns dos titulares do direito Por sua vez, no regime de proteção social convergente, à pensão de sobrevivência tenham de demonstrar factos a pensão de sobrevivência é regulada pelo Estatuto das de onde se presume ou resulta que a morte do beneficiário Pensões de Sobrevivência, aprovado pelo Decreto-Lei implicou a diminuição dos meios de subsistência e só têm n.º 142/73, de 31 de março, com múltiplas alterações direito à pensão quando a sua subsistência possa estar em posteriores, que contempla o mesmo âmbito subjetivo de causa. É o caso do cônjuge separado judicialmente de proteção, nos termos das disposições dos artigos 40.º a 44.º pessoas e bens ou divorciado e da pessoa cujo casamento desse diploma. Nesse domínio interessa, no entanto, ter em tenha sido declarado nulo ou anulado, dos enteados dos atenção a implementação de mecanismos de convergência beneficiários falecido, dos descendentes além do 1.º grau dos regimes da função com os regimes de segurança social, e dos ascendentes (artigos 7.º, n.º 2, e 11.º, 13.º e 14.º do especialmente através do Decreto-Lei n.º 286/93, de 20 de Decreto-Lei n.º 322/90 e artigos 41.º, 43.º e 44.º do Estatuto agosto, que determina que a pensão de aposentação dos das Pensões de Sobrevivência). Em situação equivalente subscritores da Caixa Geral de Aposentações inscritos encontram-se os descendentes menores e ainda os descen- a partir da data de entrada em vigor do diploma (1 de dentes com idade igual ou superior a 18 anos que provem a setembro de 1993) seja calculada nos termos das normas inscrição e frequência em atividade escolar ou de formação legais aplicáveis ao cálculo das pensões dos beneficiários profissional, relativamente aos quais se pode depreender do regime geral da segurança social, e da Lei n.º 60/2005, a impossibilidade de obtenção de rendimentos por meios de 29 de dezembro, que impôs, a partir de 1 de janeiro próprios (artigos 12.º do Decreto-Lei n.º 322/90 e 42.º do de 2006, a inscrição obrigatória de novos subscritores no Estatuto das Pensões de Sobrevivência). regime geral da segurança social e alterou a fórmula de Já a atribuição da pensão de sobrevivência aos cônjuges cálculo das pensões, que passou a ser constituída por uma sobrevivos e aos membros sobrevivos de união de facto parcela correspondente ao tempo de serviço prestado até 31 não está dependente de qualquer «condição de recursos» de dezembro de 2005 (P1) e uma parcela correspondente económicos ou de «condição de rendimentos». Quer no ao tempo de serviço posterior àquela data (P2). regime geral de segurança social, quer no regime do Es- As regras de determinação do montante das pensões de tatuto das Pensões de Sobrevivência, os cônjuges sobre- sobrevivência do regime de proteção social convergente vivos e os membros sobrevivos de união de facto, para passaram a ser consideradas, nos termos dessas disposi- acederem à pensão de sobrevivência, não têm qualquer ções, em função de três diferentes situações: (i) pensões requisito adicional relativo à demonstração da diminuição de sobrevivência a atribuir por morte de contribuinte do dos meios de subsistência (artigos 7.º, n.º 1, alínea a), e regime de proteção social convergente aposentado ou re- 11.º a contrario, do Decreto-Lei n.º 322/90 e artigos 40.º, formado com base no regime legal em vigor até 31 de n.º 1, alínea a), e 41.º, n.º 1, a contrario, do Estatuto das dezembro de 2005 ou de subscritor inscrito na CGA até Pensões de Sobrevivência). 31 de agosto de 1993, falecido no ativo, que se aposentaria O Tribunal Constitucional, no acórdão n.º 651/2009, com base naquele regime; (ii) pensões de sobrevivência a considerou que esta situação parece coadunar-se com a atribuir por morte de contribuinte do regime de proteção «natureza que detém, no sistema de segurança social, a social convergente aposentado ou reformado com base no pensão de sobrevivência, enquanto forma de tutela própria regime legal em vigor a partir de 1 de janeiro de 2006 ou do sub-sistema previdencial». de subscritor, falecido no ativo, que se aposentaria com Entendeu-se, então, que «o termo sobrevivência não é base naquele regime legal; (iii) pensões de sobrevivência aqui denotativo de especiais condições de carência, que a atribuir por morte de contribuinte do regime de proteção pressupusessem que a correspondente pensão só fosse social convergente inscrito na CGA após 31 de agosto de atribuída naqueles casos em que se mostrasse necessária 1993 não aposentado até 31 de dezembro de 2005. para a assistência a familiares (do beneficiário falecido) Preliminarmente, cabe ainda referir que a pensão de destituídos de quaisquer recursos de existência. De acordo sobrevivência consiste numa prestação pecuniária mensal com o artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 322/90, a finalidade cujo montante é igual a metade da pensão de aposentação destas prestações sociais é apenas a de “compensar os ou reforma que o contribuinte se encontre a receber na data familiares do beneficiário da perda de rendimentos de da sua morte ou a que teria direito se na mesma data fosse trabalho determinada pela morte deste”. A lei presume, aposentado ou reformado, no caso das pensões reguladas portanto, que o beneficiário falecido contribuía, através dos pelo Estatuto das Pensões de Sobrevivência (artigos 27.º e proventos resultantes do seu trabalho, para a economia do 28.º), ou cujo montante corresponde a 60% ou 70%, quando seu agregado familiar; e pretende que a prestação da pensão 3472 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 – possibilitada pela lógica contributiva do princípio previ- inscrito após 31 de agosto de 1993 e que não tenha sido dencial – venha a compensar a diminuição de rendimentos aposentado até 31 de dezembro de 2005. A pensão de so- daqueles familiares que, sobrevivendo ao beneficiário, de brevivência a atribuir por morte de contribuinte do regime algum modo dele economicamente dependiam. Por isso de proteção social convergente com base no regime legal mesmo, entende-se normalmente que a prestação desta vigente a partir de 1 de janeiro de 2006, é calculada com pensão tem natureza substitutiva da prestação de alimentos. base nos valores da coluna A para a primeira parcela da O elenco dos familiares sobrevivos que a ela têm direito, pensão de aposentação e nos valores da coluna B para a tanto no regime geral de segurança social quanto no regime segunda da mesma pensão. próprio do funcionalismo público, são justamente aqueles O regime é, no entanto, apenas aplicável a beneficiários que viviam, ou que a lei presume que viviam, a cargo do que percebam “valor global mensal a título de pensão trabalhador falecido: cônjuges, ex-cônjuges, descendentes, igual ou superior a € 2.000”, considerando-se valor global ascendentes. Em relação aos ex-cônjuges (ou a cônju- mensal percebido a título de pensão o montante correspon- ges separados judicialmente de pessoas e bens), tal como dente ao somatório do valor mensal de subvenção mensal em relação aos ascendentes e descendentes maiores de vitalícia e subvenção de sobrevivência com todas as pen- 18 anos, exige a lei que se faça prova da existência de elos sões de aposentação, reforma e equiparadas, pensões de de dependência económica. Mas já não assim quanto ao velhice e invalidez, bem como pensões de sobrevivência, cônjuge ou aos descendentes menores de 18 anos: nestes que sejam pagas, ao titular da pensão a atribuir, por quais- casos, parte-se do princípio segundo o qual a morte do quer entidades públicas, independentemente da respetiva beneficiário terá, para os familiares em causa, acarretado natureza, institucional, associativa ou empresarial e do necessariamente uma perda de rendimentos que a pensão grau de independência ou autonomia (artigo 117.º, n.ºs 1 de sobrevivência visa compensar». e 7). As pensões e outras prestações não previstas no n.º 7 Neste mesmo aresto, entendeu o Tribunal que «a pre- do artigo 117.º não relevam para determinação do valor visão, por lei, deste tipo de prestação social prossegue, no global mensal percebido a título de pensão, nomeadamente sub-sistema contributivo e previdencial de segurança, uma as referidas nos n.ºs 8 e 9 do mesmo artigo. finalidade bem precisa: a de compensar aqueles familia- Por outro lado, a aplicação do regime de cálculo ou res que vivendo, real ou presumidamente, “a cargo” do redução do montante das pensões de sobrevivência de- beneficiário falecido, acabam por sofrer com a sua morte pende de o cônjuge sobrevivo ou membro sobrevivo de acentuadas e inevitáveis perdas de rendimentos». união de facto ser titular de, pelo menos, uma das presta- 81. O artigo 117.º da Lei do Orçamento do Estado para ções supra referidas, excluindo pensões de sobrevivência 2014 estabelece um duplo mecanismo de cálculo do mon- (artigo 117.º, n.º 15). Ou seja, para que se aplique o regime tante das pensões de sobrevivência a atribuir, a partir de do artigo 117.º, os cônjuges sobrevivos e os membros 1 de janeiro de 2014, pela Caixa Geral de Aposentações sobrevivos de união de facto têm que ser titulares de uma (CGA) e pelo Centro Nacional de Pensões (CNP), aos pensão de sobrevivência – que é objeto do novo cálculo cônjuges sobrevivos e aos membros sobrevivos de união de ou redução – e de uma outra ou mais prestações de pen- facto de contribuintes do regime de proteção social conver- são de diferente natureza. Não sendo aplicável quando gente ou beneficiários do regime geral de segurança social, o interessado seja apenas titular de uma pensão de so- e de recálculo ou redução das pensões de sobrevivência brevivência, ainda que em cumulação com rendimentos que estejam já em pagamento, em relação àqueles mesmos não provenientes de prestações de pensão, ou quando não sujeitos, a partir dessa data (artigo 117.º, n.ºs 1 e 5). tenha uma pensão de sobrevivência, ainda que seja titular O cálculo ou redução é efetuado com base na taxa de de pensões de aposentação ou de reforma. formação das pensões a que se refere a coluna A ou a Acresce que da aplicação do regime previsto no coluna B para cada um dos níveis de rendimentos em artigo 117.º não pode resultar para pensionistas de sobre- pensões percebidas pelo titular, segundo a tabela constante vivência cuja pensão a atribuir deva ser calculada segundo do n.º 1 desse artigo. As diferentes taxas previstas em cada as novas taxas de formação um “valor global mensal a uma dessas colunas refletem o diverso regime de cálculo título de pensão ilíquido inferior a € 2.000” (artigo 117.º, da pensão que poderá estar em causa: a coluna A aplica-se n.º 11). quando a pensão de aposentação que serviu de base à pen- 82. Interessa ainda considerar a seguinte nota. são de sobrevivência foi fixada exclusivamente segundo o Para determinação da taxa de formação aplicável às regime do Estatuto da Aposentação; a coluna B aplica-se às pensões em pagamento será necessário somar a pensão de pensões do regime geral da segurança social. Às pensões sobrevivência, tal como tem sido processada e paga, se- de sobrevivência a atribuir por morte de contribuinte do gundo as regras do Estatuto das Pensões de Sobrevivência regime de proteção social convergente cuja posição tenha ou do regime geral da segurança social, a qualquer outra sido influenciada pelas regras do Decreto-Lei n.º 286/93, pensão de aposentação ou reforma que o titular detenha. de 20 de agosto, e da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, É a taxa correspondente ao valor global mensal auferido aplica-se a coluna B ou as colunas A e B, conforme a apo- a título de pensão (e, por isso, resultante do somatório sentação ou reforma tenha ocorrido com base no regime dessas pensões), segundo a tabela constante do n.º 1 do geral da segurança ou no regime misto do Estatuto da artigo 117.º, que irá incidir sobre a pensão de sobrevivência Aposentação e do regime geral (cfr. supra n.º 79). para efeito de recálculo e redução. Genericamente, a taxa de formação da pensão da co- Relativamente às pensões a atribuir haverá que pro- luna A é aplicável por morte de beneficiários do regime ceder correspondentemente a esse duplo procedimento de proteção social convergente (CGA) em vigor até 31 de de cálculo. A pensão de sobrevivência será calculada se- dezembro de 2005 ou que tenha sido subscritor inscrito gundo as regras aplicáveis nos termos gerais (e, portanto, até 31 de agosto de 1993. A taxa de formação da pensão com base em 50% e 60% ou 70%, consoante se trate do da coluna B é aplicável por morte de beneficiário do re- regime de proteção social convergente ou do regime ge- gime geral da segurança social ou de contribuinte da CGA ral da segurança social), e é o valor assim obtido que é Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3473 somado a outra pensão de aposentação ou reforma que corresponde ao somatório do valor mensal de todas as exista para determinar a taxa de formação que deve ser pensões de aposentação, reforma e sobrevivência que tida em consideração. A pensão de sobrevivência será sejam pagas ao titular da pensão por quaisquer entida- fixada definitivamente em função da taxa que resultar da des públicas, independentemente da respetiva natureza, aplicação da nova tabela. institucional, associativa ou empresarial, do seu âmbito 83. O que resulta do regime legal é o seguinte: territorial, nacional, regional ou municipal, e do grau i) a pensão de sobrevivência a atribuir por morte de de independência ou autonomia, incluindo entidades contribuinte do regime de proteção social convergente reguladoras, de supervisão ou controlo e caixas de pre- aposentado ou reformado com base no regime legal vidência de ordens profissionais, diretamente ou por em vigor até 31 de dezembro de 2005 ou de subscritor intermédio de terceiros, designadamente companhias inscrito na CGA até 31 de agosto de 1993, falecido de seguros e entidades gestoras de fundos de pensões. no ativo, que se aposentaria com base naquele regime Neste contexto, as pensões de sobrevivência pagas legal, é calculada com base na aplicação de uma taxa pela Caixa Geral de Aposentações e pelo Centro Nacio- de formação da pensão que varia entre 44% e 33% em nal de Pensões aos cônjuges sobrevivos e aos membros função do valor global mensal a título de pensão, e não sobrevivos de união de facto de contribuintes do Regime segundo a taxa de 50% prevista no Estatuto das Pensões de Proteção Social Convergente (CGA) ou de benefi- de Sobrevivência; ciários do RGSS são reduzidas, a partir de 1 de janeiro ii) a pensão de sobrevivência a atribuir por morte de de 2014, em função do valor global mensal global das beneficiário do regime geral de segurança social ou de pensões (…). contribuinte do regime de proteção social convergente […] inscrito na CGA após 31 de agosto de 1993 não apo- O efeito desta medida é estimado em 100 milhões sentado até 31 de dezembro de 2005, é calculada com de euro. base na aplicação de uma taxa de formação da pensão que varia entre 53% e 39%, em função do valor global Por outro lado, as pensões de sobrevivência surgem mensal a título de pensão, e não segundo a taxa de 60% incorporadas, a par das pensões de aposentação e reforma, ou 70% aplicável no regime aprovado pelo Decreto-Lei no conjunto de medidas sobre o sistema de pensões, a que n.º 322/90; no Relatório sobre do OE 2014 se faz alusão nos seguintes iii) a pensão de sobrevivência a atribuir por morte de termos: contribuinte do regime de proteção social convergente Nos últimos 15 anos, Portugal assistiu a um forte aposentado ou reformado com base no regime legal em crescimento das transferências sociais realizadas através vigor a partir de 1 de janeiro de 2006 ou de subscritor, de regimes contributivos e não contributivos (prestações falecido no ativo, que se aposentaria com base naquele sociais que não em espécie). O peso desta rubrica no regime legal, é calculada com base na aplicação de uma PIB praticamente duplicou, passando de 10,8% em 1999 taxa de formação da pensão que varia entre 44% e 33% para 19,4% em 2013. A este desenvolvimento esteve (e não com a taxa de 50%), ao montante da 1.ª parcela associado não só um alargamento do universo de bene- da pensão de aposentação ou reforma e com base na ficiários, por exemplo por razões demográficas, como aplicação de uma taxa de formação da pensão que varia o aumento do número de prestações sociais. entre 53% e 39% ao montante da 2.ª parcela da mesma O aumento da proteção social foi uma das faces mais pensão (e não com a taxa de 60% ou 70%). visíveis do desenvolvimento do Estado Social, tendência generalizada na maioria dos países europeus desde os O mesmo critério torna-se aplicável às pensões de so- anos 60. No entanto, em Portugal esse desenvolvimento brevivência em pagamento por força do disposto nos n.ºs 5 foi mais tardio e o crescimento das prestações sociais e 6 do artigo 117.º teve uma expressão acentuada entre 1999 e 2013. (…) Por outro lado, o efeito da redução no rendimento men- Portugal é hoje o terceiro país da União Europeia que sal do titular da pensão de sobrevivência dependerá da mais gasta, em percentagem do PIB, nesta rubrica de proporção que a pensão de sobrevivência representa no despesa, superado apenas por Itália e França. seu rendimento global, uma vez que o cálculo ou recálculo […] incide sobre a pensão de sobrevivência e não sobre o “va- Mais de 75% da despesa com estas prestações são lor mensal global das prestações percebidas pelo titular”, despesas com pensões de velhice, doença ou sobrevivên- considerado para a determinação da taxa de formação da cia, seguido de 9% de prestações associadas a situações pensão aplicável, ou sobre o rendimento mensal do titular de desemprego. Nas últimas duas décadas, o crescimento da pensão. O que significa que quanto maior for o peso da despesa em pensões tem-se intensificado, decorrente da pensão de sobrevivência no valor mensal global das não só do envelhecimento da população mas também prestações percebidas pelo titular maior será o impacto da maturidade do próprio sistema de pensões públicas, da “redução” operada pelo artigo 117.º com os novos pensionistas a receberem pensões supe- 84. O proponente da norma refere-se ao novo regime de riores correspondentes a carreiras contributivas mais cálculo, recálculo e redução do montante das pensões de longas e até completas. Em 2013, a despesa em pensões sobrevivência previsto no artigo 117.º da Lei nº 83-C/2013, representa cerca de 30% da despesa pública. O sistema como correspondendo à introdução de uma “condição de de pensões é, por isso, uma questão central de debate recursos nas pensões de sobrevivência”, explicitando, a sobre o modelo de prestações sociais que o Estado tem, esse propósito, no Relatório que acompanhou a proposta ou não, capacidade para conceder, tendo em conta que desse diploma, o seguinte (pág. 59): não se perspetiva que a evolução da receita contributiva Para efeitos de atribuição de pensões de sobrevivên- acompanhe a tendência pelo lado da despesa. Este é um cia, considera-se o valor mensal global das pensões que ponto fundamental a considerar quando está em causa a 3474 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 sustentabilidade não só dos sistemas de segurança social tuações de desigualdade que ainda existem no regime como das próprias finanças públicas portuguesas. de pensões. De acordo com as projeções divulgadas em 2012 pelo grupo de trabalho da Comissão Europeia que acompanha O novo regime de cálculo e redução de pensões de as matérias relacionadas com o impacto do envelheci- sobrevivência é encarado, neste contexto, como uma me- mento da população na despesa pública, em particular dida de redução da despesa que tem em vista não apenas em pensões, estima-se que, no período 2010-2060, Por- cumprir os compromissos internacionais de redução do tugal será um dos países onde o risco do aumento do défice orçamental e minimizar os custos a suportar pela peso da despesa com pensões ameaçar a sustentabilidade economia, mas também criar as condições de sustentabili- do sistema será menor (Gráfico II.3.12). dade futura das finanças públicas e do sistema de pensões […] (Relatório, pág. 44). Este é um reflexo das medidas sobre os sistemas de 85. Sublinhe-se que o estabelecimento de uma «con- pensões introduzidas anteriormente, como é o caso da dição de recursos económicos”, entendida como uma reforma de 2007 que introduziu, entre outras medidas, o exigência relacionada com o rendimento disponível das fator de sustentabilidade (igual à razão entre a esperança pessoas que pretendam aceder a determinada prestação de vida aos 65 anos em 2006 e no ano anterior ao da social, está de algum modo coberta pelo princípio da dife- passagem à reforma). A lógica deste fator foi a de que renciação positiva, previsto no artigo 10.º da Lei de Bases cada geração de novos reformados/aposentados receba do Sistema de Segurança Social, que permite a flexibiliza- benefícios ajustados para refletir o aumento do número ção e modulação das prestações, em função, entre outros de anos em que se espera receber benefícios, aliviando fatores, dos rendimentos. E não constitui uma inovação parcialmente os trabalhadores mais jovens de pagar no sistema jurídico. O reconhecimento e manutenção do impostos mais elevados para financiar aumentos de lon- direito a algumas prestações dos subsistemas de proteção gevidade. Contudo, este ajustamento só é aplicável aos familiar e de solidariedade dependem da verificação de que se reformaram ou aposentaram a partir de 2007. Em condições de recursos, como é o caso das prestações por paralelo, as regras de cálculo para as pensões atribuídas encargos familiares, rendimento social de inserção, sub- pela CGA passaram a considerar uma segunda parcela sídio social de desemprego e subsídios sociais no âmbito que segue as regras do regime geral da Segurança Social, da parentalidade. mas apenas para a proporção de descontos nos anos Neste âmbito e relativamente a este tipo de prestações, subsequentes a 2005. Assim, eliminou-se parcialmente, o Decreto-Lei n.º 70/2010, de 16 de junho, alterado pela e apenas para o futuro, diferenças significativas e tempo- Lei n.º 15/2011, de 3 de maio, e pelos Decretos-Leis ralmente desalinhadas, entre os dois regimes, no tempo n.ºs 113/2011, de 29 de novembro, e 133/2012, de 27 de de descontos, na idade e na remuneração de referência junho, estabelece as regras para a determinação dos rendi- ao apuramento do valor da pensão. mentos, composição do agregado familiar e capitação dos No entanto, estas medidas dirigiram-se ao problema rendimentos do agregado familiar para a verificação das da sustentabilidade do sistema de pensões no longo condições de recursos a ter em conta no reconhecimento prazo, não resolvendo o problema financeiro de curto e e manutenção do direito (n.ºs 1 e 2 do artigo 1.º), caracte- médio prazo. É de notar ainda que estas projeções tive- rizando a condição de recursos como correspondendo “ao ram por ano base 2010, quando as projeções demográfi- limite de rendimentos e de valor dos bens de quem pretende cas (essencialmente por via da maior imigração líquida) obter a prestação de segurança social ou apoio social, bem e de crescimento económico eram mais favoráveis, com como do seu agregado familiar, até ao qual a lei condiciona repercussões na evolução do peso da despesa em pensões a possibilidade da sua atribuição” (artigo 2.º, n.º 1). no PIB. Mas já em 2010, Portugal era o quinto país da Para esse efeito, são considerados, entre outros, os ren- União Europeia que maior despesa tinha com o sistema dimentos de trabalho dependente, rendimentos empresa- de pensões (Gráfico II.3.13). Desde 2010, a despesa riais e profissionais, rendimentos de capitais, rendimentos em pensões continua a aumentar, atingindo quase 15% prediais, pensões e prestações sociais (artigo 3.º, n.º 1), do PIB em 2013, apesar do congelamento das pensões sendo que o direito às prestações e aos apoios sociais fica exceto as de mais baixos valores, e da Contribuição dependente ainda de o valor do património mobiliário do Extraordinária de Solidariedade (Gráfico II.3.14). requerente e do seu agregado familiar, à data do reque- […] rimento ou do pedido de apoio social, não ser superior a A despesa com pensões é, assim, de uma dimensão de 240 vezes o valor do indexante dos apoios sociais (IAS) tal ordem, tanto a nível nacional como comparando com (artigo 2.º, n.º 4). a realidade internacional, que são exigidas respostas de Por outro lado, como se deixou já esclarecido, a «condi- curto prazo de forma a garantir a compatibilização do ção de recursos» tem já aplicação no quadro da atribuição sistema de pensões com a sustentabilidade das finanças das pensões de sobrevivência relativamente a titulares públicas. que não sejam os cônjuges e membros de união de facto, O sistema de pensões português não é de capitaliza- cujo direito depende da demonstração de uma situação ção mas sim de repartição, o que significa que são os de «dependência económica» em relação ao beneficiário atuais empregados que financiam as pensões dos benefi- falecido (cfr. supra n.º 80). ciários. Uma opção por não reduzir o valor das pensões 86. A inovação resultante do artigo 117.º reside na in- implica sobrecarregar a geração atual de trabalhadores trodução de uma «condição de recursos» nas pensões de com mais impostos ou com mais contribuições. sobrevivência dos cônjuges sobrevivos e membros sobre- Assim, foi opção do Governo repartir os custos deste vivos de união de facto - titulares até aqui dispensados ajustamento pela geração de pensionistas e de trabalha- da demonstração do requisito de dependência económica dores, segundo princípios de equidade intergeracional, do beneficiário falecido - e na sua reconfiguração como de forma a poder corrigir distorções específicas ou si- uma exclusiva medida de redução de despesa pela qual se Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3475 pretende, não já instituir ou limitar as condições de acesso formação apenas se aplicam a beneficiários que recebam à atribuição da pensão, mas antes reduzir os montantes pensões no valor global mensal igual ou superior a € 2000 das pensões a atribuir ou em pagamento, tomando como (n.º 1). referência não a disponibilidade geral de obtenção de ren- Não estamos perante uma medida com eficácia temporal dimentos ou o valor dos bens patrimoniais do titular, mas o restrita, predefinida, concebida para ocorrer a uma situação valor global mensal auferido a título de pensão, abrangendo excecional e transitória de emergência económica, e que outras pensões de aposentação ou reforma. deva apenas vigorar no corrente no ano orçamental ou que Essa solução afasta-se do regime aplicável às subven- possa ser renovada, com esse mesmo objetivo, nos anos ções mensais vitalícias atribuídas a ex-titulares de cargos orçamentais subsequentes. Mas antes perante uma medida políticos e às respetivas subvenções de sobrevivência, estrutural que, como se depreende também do Relatório em pagamento e a atribuir, a que se refere o artigo 77.º do OE para 2014 (pág. 44), se destina a criar condições de da Lei do Orçamento do Estado para 2014. Neste caso, o sustentabilidade futura do sistema de pensões. valor das subvenções mensais vitalícias fica dependente Pode afirmar-se, tal como se considerou no acórdão de condição de recursos, nos termos do regime de acesso n.º 396/2011 a propósito da redução dos subsídios equipa- a prestações sociais não contributivas previsto no Decreto- rados a ajudas de custo dos magistrados judiciais e do Mi- Lei n.º 70/2010, de 16 de junho, com as especificidades nistério Público operada pela Lei do Orçamento de Estado previstas naquele artigo (n.º 1). de 2011, que a «correlação com a lei do orçamento é apenas Em função do valor do rendimento mensal médio do genética. Uma vez editado, este regime desprende-se do beneficiário e do seu agregado familiar no ano imedia- seu local de nascimento, ganha vida própria, sobrevive tamente anterior àquele a que respeita a subvenção, esta por si, sem dependência funcional da lei que operou essa prestação, com efeitos a partir do dia 1 de janeiro de cada inserção», o que significará que basta a inércia do legisla- ano (i) é suspensa, se o beneficiário tiver um rendimento dor para que os efeitos das normas impugnadas perdurem. mensal médio, excluindo a subvenção, superior a € 2.000 Assim, o artigo 117.º, na medida em que regula matéria e (ii) fica limitada à diferença entre o valor de referência alheia à função específica e mais estrita do orçamento, de € 2.000 e o rendimento mensal médio, excluindo a enquanto instrumento de programação anual económico- subvenção, nas restantes situações (n.º 2). financeira da atividade do Estado, e se projeta para fora Contrariamente, a norma do artigo 117.º consigna a re- da execução do Orçamento do Estado, não têm caráter dução das pensões de sobrevivência, por efeito do cálculo meramente orçamental, e não lhe pode ser atribuída apenas ou recálculo da pensão a atribuir ou em pagamento, tendo vigência anual. em conta não todos os rendimentos do titular, mas apenas os rendimentos resultantes da cumulação com outras pen- Questões de constitucionalidade sões de aposentação ou reforma. Direito à segurança social e direito à pensão 87. Uma outra questão que se coloca prende-se com a vigência temporal da norma. 88. Os requerentes do Processo n.º 14/2014 defendem O n.º 1 do artigo 117.º determina que o novo regime que as normas em causa consubstanciam uma redução de cálculo do montante das pensões de sobrevivência se retrospetiva de pensões de sobrevivência já em pagamento, aplica às pensões de sobrevivência “a atribuir a partir de 1 pelo que afetam direitos consolidados na esfera patrimonial de janeiro de 2014” não determinando a data da cessação dos seus titulares, o que constitui uma afetação gravosa e da sua vigência. Por seu turno, o n.º 5 estabelece que as inédita do direito à pensão protegido constitucionalmente pensões de sobrevivência em pagamento pela CGA “são e do direito à segurança social. recalculadas, com efeitos a partir de 1 de janeiro de 2014” Também os requerentes do Processo n.º 47/2014 alegam e o n.º 6 que o valor ilíquido das pensões de sobrevivência que a redução do valor de prestações atribuídas no âmbito dos cônjuges pensionistas do regime geral de segurança de sistemas contributivos, como é o caso das pensões de social “em pagamento em 31 de dezembro de 2013 (…) sobrevivência atribuídas no âmbito do sistema de proteção é reduzido”. social dos trabalhadores da administração pública, seja qual Se estivermos perante medidas de caráter orçamental, for o seu valor, corresponde a uma violação da relação estas, por força da regra do n.º 1 do artigo 106.º da Cons- jurídica de segurança social estabelecida entre o Estado e tituição, gozam de vigência anual, não sendo necessário o cidadão beneficiário. determinar expressamente o termo final da sua vigência. Coloca-se, nestes termos, a questão de saber se a redução Tudo indica, no entanto, que as normas impugnadas de pensões de sobrevivência por efeito da aplicação de visam instituir, com caráter de permanência, um novo novas taxas de formação é suscetível de afetar o direito à regime jurídico de determinação do montante das pres- pensão como manifestação do direito à segurança social tações, mediante a alteração das taxas de formação da constitucionalmente garantido. pensão, e que se destina a vigorar para o futuro. De facto, A este propósito a jurisprudência constitucional por- as normas impugnadas, ainda que se enquadrem no con- tuguesa tem entendido que os requisitos exigidos para se junto de medidas de redução de despesa, não se limitam, adquirir o direito à pensão, bem como as regras de cálculo à semelhança do que sucede com a Contribuição Extraor- ou a quantia efetiva a receber, ainda que cobertos pelo prin- dinária de Solidariedade, a determinar para o ano de 2014 cípio da proteção da confiança, poderão ceder, dentro de uma redução das pensões num valor percentual a partir de um limitado condicionalismo, perante o interesse público um certo montante, antes consagram uma reconfiguração justificativo da revisibilidade das leis. normativa da taxa de formação da pensão (n.º 1) de modo Esse mesmo ponto de vista foi reafirmado no acórdão a influenciar as regras de cálculo do montante da pensão a n.º 187/13 em relação à norma da Lei do Orçamento do atribuir (n.ºs 2 a 4), e o recálculo e a consequente redução Estado de 2103 que suspendeu parcialmente o pagamento das pensões em pagamento (n.ºs 5 e 6). O único limite é do subsídio de férias de aposentados e reformados. Aí se que, por efeito do próprio regime legal, as novas taxas de ponderou que “o reconhecimento do direito à pensão e a 3476 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 tutela específica de que ele goza não afastam, à partida, que integra o âmbito material de proteção do sistema previ- a possibilidade de redução do montante concreto da pen- dencial ou do sistema de proteção social convergente, a par são. O que está constitucionalmente garantido é o direito da pensão de aposentação ou de reforma, e que se encontra à pensão, não o direito a um certo montante, a título de igualmente sujeita a um princípio de contributividade. pensão. Este resulta da aplicação de critérios legalmente 89. À luz destes critérios, não pode dizer-se que as estabelecidos, mas de valor infraconstitucional”. normas questionadas violem o direito à segurança social E esta asserção é válida quando estejam em causa di- e o direito à pensão, no seu conteúdo constitucionalmente reitos a constituir cobertos por expectativas, eventual- relevante. mente tuteladas do ponto de vista jurídico, dos futuros Por força do novo regime legal, as taxas de formação da pensionistas – situação versada no mencionado acórdão pensão de sobrevivência diminuem, por comparação com n.º 3/2010 -, como quando se trate direitos já constituídos, as taxas de formação previstas no Estatuto das Pensões de isto é, de posições jurídicas de cidadãos que adquiriram Sobrevivência e no regime de proteção na eventualidade definitivamente o estatuto de pensionistas, com um conte- da morte dos beneficiários do regime geral de segurança údo já perfeitamente definido pelas regras legais em vigor, social, entre 6% e 17%, para as pensões de sobrevivência no momento relevante para o seu cálculo – questão que calculadas de acordo com os valores da coluna A da tabela estava especialmente em foco no acórdão n.º 187/13. Visto do n.º 1 do artigo 117.º, e entre 7% e 21 %, para as pensões que o que está essencialmente em causa, em qualquer dos de sobrevivência calculadas de acordo com os valores da casos, é a existência de um interesse público relevante – a coluna B da mesma tabela. necessidade de garantir a sustentabilidade económico-fi- Por outro lado, a redução da pensão apenas opera quando nanceira do Estado e do sistema de pensões –, que possa o titular aufira um valor cumulado, a título de pensões, justificar o reconhecimento de uma ampla liberdade de igual ou superior a € 2000. conformação por parte do legislador. Nestes termos, as alterações legislativas em questão Foi ainda esta linha de entendimento que o Tribunal estão muito longe de traduzir a supressão da proteção adotou no acórdão n.º 862/13, quando apreciou um diploma mínima aos cônjuges sobrevivos, membros sobrevivos de da Assembleia da República que, em vista à convergência união de facto e ex-cônjuges, que, por força da morte do entre pensões do sistema geral de segurança social e da beneficiário, viram diminuída a sua capacidade económica, proteção social dos trabalhadores da Administração Pú- pelo que o que interessa essencialmente verificar é se os blica, determinava para os atuais beneficiários a redução termos em que a redução é efetivada se mostra conforme e recálculo do montante de pensões de aposentação da com os princípios da proteção da confiança, da propor- CGA e de pensões de sobrevivência fixadas nos termos cionalidade e da igualdade que vêm também convocados do Estatuto das Pensões de Sobrevivência. como parâmetros de constitucionalidade. Também nesse caso, o Tribunal considerou que a “Cons- tituição não fixa, com caráter de regra suscetível de apli- Violação do direito à propriedade cação direta e imediata, o sistema de pensões e demais 90. Os requerentes no Processo n.º 14/2014 alegam que, prestações do sistema de segurança social, assim como na medida em que existe uma parcela das contribuições os critérios da sua concessão e valor pecuniário, cabendo pagas, identificada e quantificada, expressamente destinada ao legislador ordinário, em função das disponibilidades à pensão de sobrevivência, está também em causa uma financeiras e das margens de avaliação e opções políticas eventual restrição ilegítima de um direito análogo a um decorrentes do princípio democrático, modelar especifica- direito, liberdade e garantia, pois, através das presentes mente esses elementos de conteúdo das pensões”. medidas de “reconfiguração”, o Estado apropria-se da O legislador – acrescenta-se ainda – “possui margem contrapartida para a qual, e em nome da qual, recolheu de manobra para delinear o conteúdo concreto ou final específicas verbas, desviando-as – podendo-o fazer na do direito à pensão, respeitados os limites constitucionais totalidade – da finalidade anunciada aos que a suportaram, pertinentes. Assim, afirmar o reconhecimento, autónoma em regra ao longo de uma vida. Há, por isso, uma restrição e imediatamente decorrente do texto constitucional, do desproporcionada do direito à propriedade que se traduz direito à pensão, não significa que se possa afirmar o di- numa violação do artigo 62.º reito a uma determinada pensão. Não pode por isso falar-se O Tribunal Constitucional, em termos que são plena- de uma absoluta intangibilidade do direito à pensão, mas mente transponíveis para o caso em apreço, deu já resposta sim que o referido direito [quando adquire um conteúdo a esta questão no acórdão n.º 187/13, a propósito da norma preciso através da legislação ordinária], passa a beneficiar da Lei do Orçamento de Estado para 2013 que suspendeu da proteção específica correspondente, nomeadamente parcialmente o pagamento do subsídio de férias a aposen- dos princípios estruturantes do Estado de Direito, como tados e reformados. a proteção da confiança ou da proporcionalidade, apenas Afirmou-se, com base em elementos de direito compa- podendo ser suprimidos ou diminuídos com observância rado que foram então analisados, o seguinte: desses mesmos princípios”. Assim, o legislador não está proibido de alterar a forma «[…] Por um lado, doutrina e jurisprudência têm como materializa o direito à pensão, podendo alterar ou procurado fundar a tutela dos pensionistas no direito até mesmo reduzir o seu montante, tendo em considera- de propriedade nas situações em que os catálogos de ção a evolução das circunstâncias económicas ou sociais, direitos fundamentais que definem o parâmetro de va- estando embora proibido de eliminar o instituto “pensão lidade das medidas legislativas e/ou administrativas de reforma, aposentação, invalidez e sobrevivência” ou, passíveis de pôr em causa os direitos adquiridos dos ainda, o seu conteúdo essencial. pensionistas não contêm disposições relativas a direi- Por outro lado, todas estas considerações são transpo- tos económicos, sociais e culturais, nomeadamente, ao níveis para a pensão de sobrevivência visto que se trata de direito à segurança social. Por outro lado, os critérios uma prestação que pretende cobrir uma das eventualidades doutrinais e jurisprudenciais avançados para delimitar Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3477 as consequências da tutela das prestações sociais – in- têm uma exclusiva fonte pessoal, da esfera própria do cluindo as pensões – em face do direito fundamental à titular. propriedade privada acabam por reconduzir-se, de forma […]» mais ou menos direta, à avaliação da conformidade das medidas passíveis de afetar as posições jurídicas em Desta jurisprudência decorre que a aplicação do novo causa com os princípios da proteção da confiança e, regime de cálculo com a consequente redução do montante acima de tudo, da proporcionalidade, nomeadamente das pensões de sobrevivência apenas poderia colocar a na sua vertente de proibição do excesso. questão da violação do direito à propriedade se se reconhe- 63. No quadro constitucional português, e ainda que cesse a existência de «um estrito princípio de correspetivi- se admita a existência de uma dimensão proprietária no dade no âmbito da relação jurídica de segurança social, de direito dos pensionistas, a sua proteção no específico âm- modo a que existisse efetiva equivalência entre o montante bito de tutela do artigo 62.º é duvidosa, tendo em conta das contribuições e o valor das prestações». que existe uma norma dedicada ao direito à segurança A análise do regime legal conduz, no entanto, «a con- social, aí se incluindo o direito à pensão – artigo 63.º cluir que o cálculo do montante da pensão não corres- (recusando essa possibilidade, Miguel Nogueira de ponde à aplicação de um princípio de correspetividade Brito, A justificação da propriedade privada numa de- que pudesse resultar da capitalização individual das con- mocracia constitucional, Coimbra, 2007, pág. 963, com tribuições, mas radica antes num critério de repartição que fundamento em que isso conduziria a uma alteração do assenta num princípio de solidariedade, princípio este que conceito constitucional de propriedade). Acresce que aponta para a responsabilidade coletiva das pessoas entre não existe, no nosso sistema de segurança social, uma si na realização das finalidades do sistema e se concretiza, relação direta entre a pensão auferida pelo beneficiário e num dos seus vetores, pela transferência de recursos entre o montante das quotizações que tenha deduzido durante cidadãos – cfr. artigo 8º, n.º 1, e n.º 2, alínea a), da Lei a sua vida ativa (embora haja uma relação sinalagmática n.º 4/2007» (neste sentido, João loureiro, Adeus ao Estado entre a obrigação legal de contribuir e o direito às pres- social? O insustentável peso do não-ter, BFD 83 (2007), tações – artigo 54º da Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro). págs. 168-169). Isso porque o sistema previdencial não assenta num Para além de que, contrariamente ao que vem alegado, sistema de capitalização individual, mas num sistema o regime de cálculo, recálculo e redução das pensões de de repartição, pelo qual os atuais pensionistas auferem sobrevivência, instituído pelo artigo 117.º da Lei do Or- pensões que são financiadas pelas quotizações dos tra- çamento do Estado para 2014, não determina em nenhum balhadores no ativo e pelas contribuições das respetivas caso a ablação total da pensão de sobrevivência. entidades empregadoras (artigo 56º da mesma Lei), de Rejeitada que seja a inclusão desta medida no âmbito tal modo que não pode considerar-se que as pensões de proteção do n.º 2 do artigo 62.º da Constituição, uma de reforma atualmente em pagamento correspondam pronúncia definitiva sobre a questão de constitucionali- ao retorno das próprias contribuições que o benefici- dade fica sempre dependente do resultado da aplicação ário tenha efetuado no passado. Regime que se torna dos parâmetros de aferição que resultam dos princípios extensivo à proteção social da função pública por via constitucionais da proteção da confiança, da proporciona- da convergência com o sistema de segurança social, lidade e da igualdade, que servem também de fundamento que foi já implementado, na sequência do disposto no ao pedido. artigo 104º da Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro, pelo Decreto-Lei n.º 117/2006, de 20 de junho. Violação do princípio da proteção da confiança A obtenção de mais forte tutela a partir do direito de 91. São conhecidos, e foram já aqui recordados, os propriedade, como direito ao montante da pensão fixado, critérios a que o Tribunal Constitucional dá relevância encontraria fundamento se pudesse ser estabelecida a para que haja lugar à tutela jurídico-constitucional da equiparação plena dos efeitos ablatórios da suspensão «confiança». do pagamento de parte da pensão à expropriação por uti- Como se deixou exposto, o artigo 117.º da Lei do Or- lidade pública. Pois então estaríamos indiscutivelmente çamento do Estado para 2014 estabelece, mediante a apli- situados no núcleo essencial do que é reconhecidamente cação de novas taxas de formação da pensão, um novo uma dimensão do direito de propriedade de natureza regime de cálculo das pensões de sobrevivência a atribuir análoga aos direitos, liberdades e garantias. e de recálculo e redução das pensões de sobrevivência Mas essa equiparação não tem fundamento. Reduções em pagamento, e, desse modo, atinge direitos adquiridos, parciais do quantitativo de uma prestação social não isto é, direitos que se encontram já reconhecidos ou po- podem ser consideradas uma expropriação parcial, por dem sê-lo por se encontrarem reunidos todos os requisitos dois motivos essenciais. Não se trata, em primeiro lugar, legais necessários de atribuição da pensão, e direitos em da subtração, através de um ato jurídico, de uma posi- formação, que correspondem aos períodos contributivos e ção jurídica concreta, mas da determinação, em termos valores de remunerações registadas em nome do beneficiá- gerais e abstratos, do conteúdo de toda uma categoria rio, quando ainda não tenha ocorrido o facto determinante de direitos. Não pode esquecer-se, em segundo lugar, da concessão da pensão. que estamos perante uma posição com uma forte com- E não pode deixar de reconhecer-se que os destinatários ponente social, tanto do ponto de vista genético como das normas que são titulares de um direito à pensão já funcional, correspondente à participação num fundo constituído e consolidado na sua esfera jurídica têm expec- comum de solidariedade, organizado pelo Estado, a tativas legítimas de receberem mensalmente o montante partir de contribuições de todos os trabalhadores e das da pensão calculado nos termos do regime vigente à data entidades empregadoras, e parcialmente financiado por da atribuição do direito. transferências de verbas do orçamento geral do Estado. No plano normativo, o legislador tem também atuado de O que, inequivocamente afasta esta posição das que forma capaz de gerar expectativas de continuidade quanto 3478 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 à manutenção da ordem jurídica, não apenas porque tem das pensões de sobrevivência – e, em especial, a situação proclamado nas leis de bases do sistema de segurança de emergência económica e financeira, que determinou social um princípio de salvaguarda de direitos adquiridos, já uma diminuição conjuntural das pensões, incluindo as quer quanto aos prazos de garantia, quer quanto aos quan- atribuídas no âmbito do sistema complementar, não só titativos de pensões que resultem remunerações registadas as expectativas de estabilidade na ordem jurídica surgem na vigência de leis anteriores (cfr., por último, o artigo 100.º agora mais atenuadas, como são sobretudo atendíveis re- da Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro), mas também por- levantes razões de interesse público que justificam, em que sempre que introduziu alterações legislativas com ponderação, uma excecional e transitória descontinuidade reflexo na determinação do montante da pensão, como do comportamento estadual. sucedeu recentemente com a Lei n.º 133/2012, de 27 de Como se fez já notar, segundo o proponente da norma, junho, limitou a respetiva produção de efeitos a situações a introdução de uma condição de recursos nas pensões de decorrentes de óbitos de beneficiários que ocorram após sobrevivência inscreve-se no âmbito mais geral da con- a data da entrada em vigor da lei (artigo 16.º, n.ºs 1 e 3). cretização da estratégia de consolidação orçamental e é E poderá dizer-se que os destinatários das normas não justificada mais concretamente como uma medida relativa dispõem de mecanismos de autotutela e de adaptação da ao sistema de pensões, tendo em vista a sustentabilidade do sua própria conduta às novas circunstâncias, visto que o sistema de segurança social e a sustentabilidade do sistema âmbito de aplicação do artigo 117.º apenas abrange os de pensões, mas também a aplicação de um princípio de cônjuges sobrevivos e os membros sobrevivos de união equidade intergeracional. de facto que cumulem a pensão de sobrevivência com Para além de outras medidas já anteriormente adotadas pensões de aposentação, reforma, velhice ou invalidez, e, (introdução do fator de sustentabilidade e de mecanismos portanto, apenas aquele conjunto de pessoas que, sendo de convergência de pensões) que visam solucionar a sus- beneficiárias de uma pensão de sobrevivência, cessaram tentabilidade do sistema no longo prazo, pretende-se agora também já a sua vida ativa e estão normalmente impossi- dar resposta no médio e curto prazo ao problema financeiro bilitados de obter, por outros meios, fontes de rendimentos colocado pelo acentuado crescimento da despesa com as complementares, encontrando-se em situação equivalente prestações sociais, especialmente as relacionadas com a a quem seja unicamente titular de algum destes outros atribuição de pensões (aqui se incluindo as pensões de tipos de pensões. velhice, doença ou sobrevivência), de modo a garantir De todo modo, no caso das pensões de sobrevivência, a compatibilização do sistema de pensões com a própria o valor jurídico da confiança tem um menor peso compa- sustentabilidade das finanças públicas. rativamente com medidas legislativas que afetem o mon- Paralelamente, tendo em conta que o sistema de pensões tante das pensões que sejam diretamente substitutivas de assenta num princípio de repartição e não de capitalização, rendimentos do trabalho, como é o caso das pensões de com a consequência de serem os atuais empregados a fi- aposentação ou de reforma. Isso porque a atribuição da nanciar com as suas quotizações as pensões em pagamento, pensão de sobrevivência não é necessariamente vitalícia tornou-se necessário, na perspetiva do legislador, repartir e pode ser extinta por qualquer das vicissitudes a que se os custos pela geração de pensionistas e de trabalhadores, referem os artigos 47.º do Estatuto das Pensões de Sobre- dando concretização prática a um princípio de equidade vivência e 41.º do Decreto-Lei n.º 322/90, e não confere intergeracional (Relatório do OE de 2014, págs. 55-57). a garantia da manutenção do seu montante, na medida em Do exposto resulta que os interesses públicos a sal- que a individualização das pensões, através da repartição vaguardar com a medida, não só se encontram perfeita- por entre os titulares do direito, pode ser objeto de novo mente identificados pelo legislador, como se revestem de cálculo ou de nova repartição dos montantes por efeito da grande relevo, por efeito do incremento da despesa com verificação de uma causa de extinção do direito à pensão prestações sociais associado ao alargamento do universo ou do aparecimento de um novo titular (artigos 34.º do do beneficiários, por razões demográficas e aumento do Estatuto das Pensões de Sobrevivência e 28.º, n.º 2, do número de prestações, e à maior maturidade das pensões, Decreto-Lei n.º 322/90). por envelhecimento da população e maior longevidade das A relativização das expectativas é ainda mais evidente carreiras contributivas. no que se refere aos direitos em formação, não só porque 93. Os requerentes nos Processos n.º 14/2014 e 47/2014 os destinatários das normas ainda não viram o seu direito alegam ainda que as normas do artigo 117.º da Lei do à pensão de sobrevivência reconhecido, muito menos o Orçamento do Estado para 2014 contêm “soluções legis- direito a um determinado montante da pensão, mas também lativas manifestamente assistemáticas e desenquadradas porque a própria atribuição da pensão depende de um facto de qualquer esforço global de sustentabilidade do sistema incerto quanto ao an e ao quando, na medida em que está público de proteção social e de repartição intrageracional e desde logo condicionado pela sobrevivência do cônjuge intergeracional” e que a solução legislativa se encontra “de- ou unido de facto ao beneficiário do regime de proteção senquadrada de qualquer lógica de sustentabilidade global social convergente ou do regime geral de segurança social, do sistema de segurança social” e incide sobre uma “cate- cuja obrigação contributiva está na base da relação jurídica goria isolada de pensionistas”, tornando-se-lhes aplicável prestacional. o juízo de inconstitucionalidade formulado no acórdão do Para além de que, como necessária decorrência da revisi- Tribunal Constitucional n.º 862/2013. bilidade das leis, os direitos em formação não se encontram Não parece ser esse o caso. protegidos com o mesmo grau de intensidade dos direitos Esse aresto apreciou a inconstitucionalidade de dispo- adquiridos em relação a alterações legislativas que envol- sições de um diploma da Assembleia da República que, vam a modificação para futuro do regime de determinação visando a convergência de pensões dos sistemas da Caixa do montante da pensão. Geral de Aposentações e do regime geral da segurança 92. Por outro lado, face a todo o condicionalismo que ro- social, previam a redução de 10% do valor das pensões deou a implementação do novo regime de cálculo e redução de aposentação e de sobrevivência que foram fixadas de Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3479 acordo com o Estatuto da Aposentação e o Estatuto das Essa censura não pode ser feita às normas do artigo 117.º Pensões de Sobrevivência, e o recálculo das pensões de da Lei do Orçamento de Estado para 2014. aposentação e sobrevivência mediante a aplicação de uma Não há pois, nenhuma evidência, em todo este contexto, taxa de formação de 80% ao valor da parcela um (P1) das de uma infração ao princípio da proteção da confiança. pensões fixadas com base no regime da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro. Violação do princípio da proporcionalidade Analisando o interesse público prosseguido por essas 94. Admitindo que as expectativas de manutenção do disposições à luz do princípio da proteção da confiança, o montante da pensão de sobrevivência possam ter de ceder Tribunal considerou que a consolidação orçamental visada face a interesses públicos contrapostos de maior peso, por essas medidas vem reportada exclusivamente a uma resta verificar se se poderá ter como violado o princípio parte do sistema público de pensões – ao regime previ- da proporcionalidade, em qualquer das suas vertentes de dencial da CGA -, e não ao sistema público de pensões ou adequação, necessidade ou justa medida. ao Estado social globalmente considerado, além de que a Como observa REIS NOVAIS, o princípio da idonei- necessidade de financiamento do défice estrutural da CGA dade ou da aptidão significa que as medidas legislativas não podia ser imputado apenas aos seus atuais ou futuros devem ser aptas a realizar o fim prosseguido, ou, mais beneficiários, mas resultava de uma opção político-legisla- rigorosamente, devem, de forma sensível, contribuir para tiva que fechou a CGA a novas inscrições a partir de 1 de o alcançar. janeiro de 2005 (artigo 2.º da Lei n.º 60/2005). No entanto, o controlo da idoneidade ou adequação da Por outro lado, entendeu-se que os pensionistas de medida, enquanto vertente do princípio da proporcionali- qualquer dos dois regimes se consideram titulares de um dade, refere-se exclusivamente à aptidão objetiva e formal direito à pensão com igual consistência jurídica e as even- de um meio para realizar um fim e não a qualquer avaliação tuais desigualdades ao nível da disciplina legal vindas do substancial da bondade intrínseca ou da oportunidade da passado, ainda que com reflexos financeiros na atuali- medida. Ou seja, uma medida é idónea quando é útil para dade, não poderiam ser corrigidas apenas com sacrifício a consecução de um fim, quando permite a aproximação exclusivo dos direitos constituídos de apenas um grupo do resultado pretendido, quaisquer que sejam a medida e de beneficiários. o fim e independentemente dos méritos correspondentes. E deu-se como assente que as soluções sacrificiais mo- E, assim, a medida só será suscetível de ser invalidada por tivadas por razões de insustentabilidade financeira dirigi- inidoneidade ou inaptidão quando os seus efeitos sejam ou das apenas aos beneficiários de uma das componentes do venham a revelar-se indiferentes, inócuos ou até negativos sistema, são necessariamente assistémicas ou avulsas e tomando como referência a aproximação do fim visado enfermam de um desvio funcional: visam fins – evitar o (Princípios Constitucionais Estruturantes da República aumento das transferências do Orçamento do Estado – que Portuguesa, Coimbra, 2004, págs. 167-168). não se enquadram no desenho constitucional de um sistema No caso vertente, não pode deixar de reconhecer-se público de pensões unificado. que a medida em causa, ao permitir diminuir no imediato Por isso se concluiu, no acórdão, que a adoção daquelas a despesa com o pagamento de pensões de sobrevivência, medidas concretas não revestiam um peso importante para pode contribuir para a salvaguarda, a médio e curto prazo, efeitos da prossecução dos interesses públicos da susten- da sustentabilidade do sistema de pensões e das próprias tabilidade, do equilíbrio intergeracional e da convergência finanças públicas e mostra-se ser apta para a prossecução dos regimes de proteção social, já que a prossecução destes dos fins que visa atingir. interesses, pelo seu caráter estrutural, exige medidas pen- Quanto a saber se para atingir esse objetivo, o meio sadas num contexto global dos regimes de proteção social. efetivamente escolhido é o necessário ou exigível, tudo de- Importa reconhecer que estas considerações não são pende da representação de alternativas viáveis, de eficácia transponíveis para o caso em apreço. equivalente, em prazo idêntico, e de menor gravosidade Desde logo porque o diploma não visa a correção de para os direitos atingidos. Mas essa avaliação tem que eventuais desigualdades ao nível da disciplina legal das conter-se no campo das opções primárias tomadas pelo pensões de sobrevivência dos dois regimes públicos, mas legislador democraticamente legitimado, não podendo ir ao pretende introduzir, em ambos os regimes, regras comuns ponto de questionar a estratégia orçamental adotada como de cálculo das pensões a atribuir e de redução das pensões via para a atenuação do desequilíbrio das contas públicas. em pagamento, tendo em vista a diminuição imediata da Como se afirmou no acórdão n.º 396/2011, não cabe ao despesa com pensões de sobrevivência. Tribunal Constitucional apreciar a bondade da estratégia Não está, por isso, em causa um problema de financia- seguida, nem entrar no debate sobre se o reequilíbrio das mento de um dos sistemas de pensões, mas de consolidação contas públicas se deve fazer preferencialmente pelo lado orçamental e de sustentabilidade do sistema público de da receita ou pelo lado da despesa, mas apenas «ajuizar pensões em contraponto com um princípio da equidade se as soluções impugnadas são arbitrárias, por sobrecar- intergeracional. regarem gratuita e injustificadamente uma certa categoria O Tribunal Constitucional, no referido aresto, não ex- de cidadãos». clui a possibilidade de revisão dos valores das pensões na Ora, no quadro de uma opção de redução da despesa ótica da sustentabilidade financeira e da salvaguarda da pública que abranja também as prestações sociais (tendo justiça do sistema, tanto no plano intrageracional como no em consideração que 75% da despesa com prestações plano intergeracional, mas considerou que essas soluções sociais são despesas com pensões de velhice, doença e teriam de ser equacionadas de forma integrada e coerente sobrevivência e a despesa em pensões é de cerca de 30 % no âmbito do sistema de proteção social considerado na da despesa pública), não pode afirmar-se, num critério de sua globalidade, e não através de medidas isoladas e de evidência, que a solução impugnada – visando especial- caráter unilateral que afetem apenas um conjunto de be- mente pensões de sobrevivência - seja desnecessária ou neficiários. dispensável, quando é certo que entretanto foram já imple- 3480 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 mentadas medidas de redução de pensões de aposentação e Nestes termos, não pode considerar-se que as normas de reforma, sob a forma de uma contribuição extraordinária impugnadas importem a violação do princípio da propor- de solidariedade, e de redução remuneratória em relação cionalidade, ínsito no artigo 18.º da Constituição. aos trabalhadores do setor público. A questão que pode colocar-se, neste plano, é a de saber Violação do princípio da igualdade se, cumprindo-se os critérios da adequação e necessidade 95. Em face da fundamentação deduzida nos requeri- quanto à aplicação de um novo regime de cálculo do mon- mentos formulados nos Processos n.ºs 14/14 e 137/14, é tante das pensões de sobrevivência, se justifica que, de também necessária uma ponderação da específica posição entre os titulares desse direito, sejam apenas afetados os jurídica dos pensionistas, no que se refere ao princípio da cônjuges sobrevivos e membros sobrevivos de união de igualdade, tomando-se como termo de referência compa- facto que cumulem essa pensão com outra ou outras pen- rativo os pensionistas de sobrevivência que sejam titulares sões de aposentação ou reforma. Mas essa é uma questão de outras fontes de rendimento, tendo em consideração que, podendo ter impacto no juízo de proporcionalidade (na que o âmbito subjetivo da medida se encontra circunscrito medida em que a extensão da medida à generalidade dos àqueles que cumulem a pensão de sobrevivência com, beneficiários poderia propiciar uma menor onerosidade na pelo menos, uma pensão de aposentação ou reforma, com esfera individual), tem sobretudo a ver com a conformidade exclusão de quaisquer outras situações de cumulação de da medida com o princípio da igualdade, matéria que será rendimentos. objeto de apreciação num momento ulterior. Recorde-se que a atribuição de prestações pecuniárias Não parece, por outro lado, que a medida possa ser denominadas pensões de sobrevivência tem por objetivo considerada excessiva ou desproporcionada. compensar os familiares de beneficiário (do sistema de Como se deixou já exposto, o novo regime de cálculo e proteção de convergência ou do regime geral de segurança redução de pensões de sobrevivência implica que a taxa de social) da perda dos rendimentos de trabalho determinada formação varie entre 44% e 33%, em função valor global pela morte deste, e está relacionada, desse modo, com o mensal a título de pensão, para as pensões que devam ser impacto económico que essa eventualidade tem no respe- calculadas segundo o Estatuto das Pensões de Sobrevi- tivo agregado familiar. vência, a que se aplicava a taxa de 50%, e entre 53% e No entanto, alguns dos titulares do direito à pensão têm 39%, em função valor global mensal a título de pensão, que demonstrar que a morte do beneficiário implicou a di- para as pensões do regime geral da segurança social, a se minuição dos meios de subsistência, o que sucede – como aplicava a taxa de 60% ou 70%. Essas mesmas taxas de já se explicitou - com o cônjuge separado judicialmente de formação são aplicáveis, correspetivamente, à 1.ª parcela pessoas e bens ou divorciado e da pessoa cujo casamento e à 2.ª parcela da pensão de aposentação ou reforma de tenha sido declarado nulo ou anulado, os enteados dos contribuintes do regime de proteção social convergente que beneficiários falecidos, os descendentes além do 1.º grau se tenham aposentado ou reformado com base no regime e os ascendentes. Já no que se refere aos cônjuges, unidos legal em vigor a partir de 1 de janeiro de 2006. de facto e descendentes menores de 18 anos presume-se Opera-se nestes termos uma diminuição das taxas de for- que a morte do beneficiário acarreta necessariamente uma mação entre 6% e 17% ou entre 7% e 21 % por referência perda de rendimentos, pelo que o acesso à pensão de so- à pensão de aposentação ou de reforma que serve de base brevivência não está dependente de qualquer requisito à determinação do montante da pensão de sobrevivência adicional relativo à demonstração de carência. ou por referência simultânea a cada das parcelas em que Nestes termos, o regime legal estabelecia já uma con- se decompõe o cálculo dessa pensão quando seja aplicável dição de recursos em função do grau de dependência eco- o regime de convergência definido pela Lei n.º 60/2005. nómica dos familiares em relação ao beneficiário falecido, O impacto desta redução no rendimento mensal do ti- e que só era excecionada relativamente àqueles que, pela tular da pensão de sobrevivência dependerá da proporção sua específica situação pessoal, seriam presumivelmente que a pensão de sobrevivência representa no seu rendi- afetados pela diminuição de rendimentos resultante da mento global, uma vez que só incide sobre a pensão de morte do beneficiário. sobrevivência e não sobre o valor mensal global das pres- Neste quadro geral de referência, e em face a um es- tações percebidas pelo titular. E, por outro lado, o regime pecial interesse público de consolidação orçamental e de só se aplica a beneficiários que aufiram em cumulação sustentabilidade do sistema de pensões, poderá compre- com outras pensões um montante total igual ou superior ender-se que um mecanismo equivalente, ainda que para a € 2 000; efeito da determinação do montante da pensão, e não da Contrariamente ao que é afirmado pelos requerentes delimitação do direito à pensão, se torne aplicável aos no Processo n.º 14/2014, em nenhum caso o novo regime cônjuges sobrevivos e aos membros sobrevivos de união implica a ablação total da pensão de sobrevivência. Para de facto. Tanto mais que também os titulares de pensões além disso, o legislador utiliza uma escala regressiva de de aposentação ou de reforma foram já afetados, também modo a evitar que possa ocorrer uma redução muito acen- com fundamento na deficitária conjuntura financeira, por tuada da pensão de sobrevivência nas situações em que medidas de redução de pensões por via da aplicação da seja mais elevado o rendimento proveniente da atribuição contribuição extraordinária de solidariedade. de outras pensões. 96. Por outro lado, contrariamente ao que vem alegado Tudo ponderado, é de concluir que a redução não tem pelo requerente no Processo n.º 137/14, poderá encontrar-se uma expressão tal que possa vir a colidir, de modo intole- algum fundamento racional e materialmente aceitável na rável e demasiado opressivo, com decisões de vida que os diferenciação que é estabelecida entre os titulares de pensão pensionistas tenham tomado, e não acarreta uma medida de sobrevivência em cumulação com pensões de aposen- de sacrifício que possa ser tida por desproporcionada ou tação ou de reforma – que são os diretos destinatários da demasiado onerosa, em face da vantagem associada aos norma – e aqueles que cumulem essa mesma pensão com fins de interesse público a atingir. rendimentos não provenientes de prestações por invalidez Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3481 ou velhice, como será o caso daqueles que, mantendo-se uma vez que a redução só afeta a pensão de sobrevivência na vida ativa, aufiram rendimentos do trabalho, e que são e não o rendimento mensal do titular da pensão. E, deste isentos de qualquer afetação. modo, valores globais de pensão perfeitamente idênticos Pode admitir-se que este conjunto de normas, embora podem sofrer reduções muito diferenciadas, pois, quanto seja tido como uma condição de recursos – tal como é maior for o peso da pensão de sobrevivência no valor caracterizado no Relatório do Orçamento de Estado para mensal global das prestações percebidas pelo titular maior 2014 – vise regular estritamente situações de cumulação será o impacto da redução operada pelo artigo 117.º de pensões – constituindo como que uma medida restritiva A título exemplificativo, uma pensão de sobrevivên- de cumulação de pensões – qualificação que o Governo lhe cia em pagamento pela CGA a um cônjuge sobrevivo de passou a atribuir na “Nota” que integra a documentação contribuinte do regime de proteção social convergente, posteriormente entregue e apensa aos autos. cuja pensão de sobrevivência foi fixada de acordo com as A delimitação do âmbito aplicativo do artigo 117.º nos regras do Estatuto das Pensões de Sobrevivência, que não termos em que é feita não deixa de suscitar alguma per- concorra com outros herdeiros e que perceba valor global plexidade, visto que quem cumule uma pensão de so- mensal a título de pensão de € 2.600 será recalculada, de brevivência com rendimentos do trabalho, apenas ficará acordo com o estabelecido no n.º 1 e na alínea a) do n.º 2 sujeito à redução da pensão quando cesse a atividade e do artigo 117.º, com base na aplicação da taxa de formação passe a auferir também uma pensão de aposentação ou de da pensão de 40 % (e não de 50 %). reforma e se encontre, por isso, numa situação de maior No entanto, se o valor global mensal a título de pensão vulnerabilidade e com uma maior limitação para reorientar for formado pela soma de uma pensão de aposentação de as suas perspetivas de vida. € 2.000 com uma pensão de sobrevivência de € 600, a Constitui, no entanto, ainda um critério de diferenciação aplicação da nova taxa de formação da pensão determina admissível, estando em causa uma medida essencialmente o recálculo da pensão de sobrevivência para € 480, equiva- dirigida à sustentabilidade do sistema de pensões, que o lendo a uma redução na pensão de sobrevivência de € 120 legislador pretenda introduzir uma condição de recursos e à consequente diminuição do valor total para € 2480. E que seja aferida, não pela capacidade económica geral na situação inversa, em que valor global mensal a título do pensionista, mas pelo nível de rendimentos que este de pensão seja constituído pela soma de uma pensão de aufere globalmente a título de pensões, por estarem aí em aposentação de € 600 com uma pensão de sobrevivência causa verbas do orçamento da segurança social e da CGA de € 2.000, a nova taxa de formação da pensão implica o que constituem despesa pública. Ainda que se não trate recálculo da pensão de sobrevivência para € 1.600, corres- da aplicação de uma típica condição de recursos, em que pondendo a uma redução na pensão de sobrevivência de devam ser considerados todos os rendimentos do titular, € 400 e à diminuição do valor total para € 2.200. mas de uma condição de recursos indexada apenas aos No primeiro caso, a pensão de sobrevivência é reduzida montantes percebidos por acumulação de pensões, pode em 20% e o valor global mensal a título de pensão é redu- detetar-se ainda nessa opção legislativa uma relação de zido em 4,6%; no segundo caso, a pensão de sobrevivência substancialidade entre os fins prosseguidos e os meios também é reduzida em 20% mas o valor global mensal a utilizados. título de pensão é reduzido em 15,4%; Em todo o caso, a solução cabe ainda na liberdade de Assim, pensionistas abrangidos pelo regime do conformação legislativa, no ponto em que é ao legislador artigo 117.º, com o mesmo valor global mensal a título de que pertence definir e qualificar as situações de facto ou pensão e a mesma taxa de formação da pensão de sobrevi- as relações de vida que hão de funcionar como elementos vência, poderão ver a sua pensão de sobrevivência reduzida de referência a tratar igual ou diferenciadamente. E só em montantes diferentes em função do peso que esta pen- poderiam considerar-se violados os limites externos da são tem no valor acumulado de prestações, com reflexo no discricionariedade legislativa quando a medida legislativa cômputo global que o titular acaba por auferir. não tivesse adequado suporte material ou fosse destituída Tendo em conta que a medida é qualificada como uma de uma racionalidade coerente face à estratégia de atuação condição de recursos ou, numa outra perspetiva, como me- que se entendeu adotar. dida restritiva de acumulação de pensões, não se descortina 97. A conformidade constitucional com o princípio da o fundamento material para o tratamento diferenciado de igualdade levanta maiores dificuldades no âmbito da rela- posições jurídico-subjetivas que são de idêntica natureza. ção interna, isto é, no círculo dos destinatários das normas Tanto que se trata de uma diferenciação não justificável à tal como se encontra legalmente delimitado. luz da ratio que o próprio regime jurídico prossegue, dado Como se viu, a taxa de formação da pensão de sobre- que este tem em vista limitar os montantes a pagar a título vivência para efeito do cálculo ou redução a que se refere de pensão de sobrevivência em razão do cúmulo com outras o artigo 117.º depende do «valor global mensal a título de prestações sociais que sejam atribuídas ao mesmo titular pensão» percebido pelos cônjuges sobrevivos e membros por invalidez ou velhice. sobrevivos de união de facto, mas, uma vez fixada a taxa Neste sentido, a medida introduz diferenças de regime aplicável no caso concreto, o correspondente valor per- injustificáveis, face aos fins que a normação legal pretende centual só opera para determinar o montante da pensão de prosseguir, e é constitucionalmente censurável do ponto sobrevivência. Ou seja, a redução incide apenas sobre o de vista do princípio da igualdade. montante da pensão de sobrevivência, embora a extensão 98. Neste plano de análise uma questão é ainda colocada dessa redução seja influenciada pelo valor que o titular pela norma do n.º 15 do artigo 117.º aufere globalmente em resultado do recebimento de outras Este preceito circunscreve o âmbito de aplicação do pensões de aposentação ou de reforma. regime previsto nesse artigo aos cônjuges sobrevivos ou Daqui decorre que o impacto da medida no rendimento membros sobrevivos de união de facto que sejam “titulares mensal do titular da pensão de sobrevivência dependerá da de, pelo menos, uma prestação prevista no n.º 7 excluindo proporção que esta representa no seu rendimento global, pensões de sobrevivência”, o que significa que o cálculo ou 3482 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 redução da pensão de sobrevivência segundo o regime aí aplicação do conjunto de normas as situações em que definido se torna aplicável apenas aos titulares que aufiram ocorra a cumulação de prestações sociais com rendimentos também outra ou outras pensões de aposentação, reforma de outra fonte, mesmo que na sua globalidade excedam o ou equivalente, e não àqueles que apenas disponham de limiar de € 2000, já não é aceitável que se introduza uma uma pensão de sobrevivência não cumulável com qualquer desigualdade de tratamento entre grupos de destinatários a outra daquelas prestações. quem normalmente a medida, pela sua própria natureza e De facto, a norma do n.º 7, para que remete aquele n.º 15, finalidade, deveria ser dirigida, sem que exista um motivo já antes transcrita, tem em vista definir o que se entende, justificativo do tratamento desigual. para efeitos do disposto no artigo, por “valor global mensal Esta é uma situação diversa da analisada precedente- percebido a título de pensão”, consignando que esse é o mente a propósito da exclusão do âmbito aplicativo do “montante correspondente ao somatório do valor mensal artigo 117.º dos pensionistas de sobrevivência que obte- de subvenção mensal vitalícia e subvenção de sobrevi- nham um rendimento mensal global, em conjunto com vência com todas as pensões de aposentação, reforma e rendimentos de outra fonte, igual superior a € 2000. O que equiparadas, pensões de velhice e invalidez, bem como está agora em causa é a desigualdade entre pensionistas pensões de sobrevivência, que sejam pagas, ao titular da com idêntica condição de recursos em função do tipo e pensão a atribuir ou a recalcular, por quaisquer entidades da natureza dos rendimentos e, portanto, a desigualdade públicas (…)”. Por outro lado, a lei, ao referir no n.º 15, de tratamento entre pessoas que preenchem a condição que o regime é aplicável ao “titular de, pelo menos, uma de recursos através apenas do montante auferido a título prestação prevista no n.º 7 excluindo pensões de sobrevi- de pensão. vência”, está precisamente a delimitar o respetivo campo A questão adquire maior acuidade quando é certo que, de aplicação por referência à titularidade de qualquer das no controlo da igualdade, numa ponderação de interesses, pensões mencionadas nesse outro preceito, com exceção deverá dar-se atenção não apenas à relevância do interesse da própria pensão de sobrevivência que é objeto de novo público prosseguido, mas também o grau e intensidade cálculo ou redução. da afetação de direitos, como indicador da gravidade da A ressalva contida no segmento final desse n.º 15 tem, diferenciação (REIS NOVAIS, ob. cit., pág. 115). por conseguinte, o sentido útil de excluir do campo aplica- Ora, as normas impugnadas impõem um encargo adi- tivo do regime aqueles pensionistas que detenham apenas cional, afetando as posições jurídicas já constituídas ou em uma pensão de sobrevivência, implicando que o novo cál- formação mediante a alteração das fórmulas de cálculo das culo ou redução da pensão de sobrevivência apenas opere pensões, mas apenas em relação àqueles que possuam uma em caso de cumulação dessa com, pelo menos, uma outra outra pensão de aposentação ou de reforma e que, por isso, pensão de aposentação ou reforma. já cessaram a sua vida ativa, deixando incólumes outros Esta opção legislativa poderá encontrar justificação no titulares de pensão de sobrevivência que aufiram apenas interesse de operacionalizar um mecanismo de redução de a esse título um montante igual ou superior a € 2000, in- despesa que seja direcionado para as situações de cumu- dependentemente de poderem ainda manter uma atividade lação de rendimentos auferidos através do pagamento de profissional remunerada. pensões. Mas não pode perder-se de vista que está em As normas revestem-se assim de uma especial onero- causa concretamente uma medida que se insere, segundo sidade que sacrifica apenas aqueles se encontram numa o proponente da norma, numa estratégia de contenção de situação de maior vulnerabilidade, o que torna mais evi- despesa pública com prestações sociais (em que têm um dente a ausência de uma justificação para a diferença de significativo peso as pensões de velhice e de sobrevivência) tratamento. com a finalidade de contrariar a tendência desfavorável de Verifica-se, pois, relativamente às normas constantes incremento de despesa e dar resposta ao problema de finan- dos n.ºs 1 a 7, 10 e 15 do artigo 117.º da Lei do Orçamento ciamento relacionado com a sustentabilidade do sistema do Estado para 2014, a violação do princípio da igualdade de pensões. Por isso, a solução legislativa é encarada, não ínsito no artigo 13.º da Constituição. apenas como uma mera medida de consolidação orçamen- tal, mas também e especialmente como uma “medida sobre Limitação de efeitos quanto às normas do artigo 33.º o sistema de pensões” (Relatório sobre o Orçamento de 99. O Tribunal Constitucional, pelos acórdãos Estado para 2014, pág. 54). n.ºs 396/11 e 187/13 decidiu sucessivamente não decla- O legislador concebe uma medida que se destina especi- rar a inconstitucionalidade das normas dos artigos 19.º ficamente a reduzir pensões de sobrevivência, com base no da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, e 27.º da Lei primordial interesse público de sustentabilidade do sistema n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, que estabeleciam para de pensões, e estabelece um limiar mínimo, em termos os exercícios orçamentais de 2011 e 2013, respetivamente, pecuniários, a partir do qual ela se torna aplicável. Mas a redução remuneratória entre 3,5% e 10% para os traba- depois penaliza apenas os pensionistas de sobrevivência lhadores do setor público que auferissem remunerações que cumulem outra pensão e isenta aqueles que possuam base superiores a €1.500.00, e reafirmou essa jurispru- apenas uma pensão de sobrevivência ainda que esta seja dência, ainda que implicitamente, no acórdão n.º 353/12, igual ou superior ao valor de referência que determinaria, em relação à norma de idêntico teor do artigo 20.º da Lei em caso de cumulação, a incidência das novas taxas de n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro. formação. Entendeu-se então que o recurso a uma medida de re- Dentro da lógica de política legislativa que presidiu à dução de rendimentos de quem aufere por verbas públicas implementação da medida, a não inclusão dos titulares como meio de rapidamente diminuir o défice público, em de uma única pensão de sobrevivência é incongruente excecionais circunstâncias económico-financeiras, apesar e não se encontra minimamente justificada. Ainda que de se traduzir num tratamento desigual relativamente a possa admitir-se que o legislador tenha pretendido atingir quem aufere rendimentos provenientes do setor privado da apenas os titulares de pensões, excluindo do âmbito de economia, tinha justificações que a subtraíam à censura do Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3483 princípio da igualdade na repartição de encargos públicos, d) Não declarar a inconstitucionalidade das normas uma vez que, sendo admissível alguma diferenciação em do artigo 75.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro; relação a pessoas que mantêm uma relação de emprego e) Em função do decidido na precedente alínea a), de- público, a redução continha-se ainda dentro dos limites clarar prejudicada a apreciação do pedido subsidiário re- do sacrifício. lativo à norma da alínea r) do n.º 9 do artigo 33.º da Lei As normas do n.º 1 artigo 33.º da LOE de 2014 tem uma n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro. configuração diversa daquela que foi anteriormente objeto f) Determinar que a declaração da inconstitucionalidade de um juízo de não constitucionalidade, na medida em constante da alínea a) só produza efeitos a partir da data que alarga o universo dos trabalhadores do setor público da presente decisão. afetados pela medida de redução salarial, atingindo titula- res de retribuições salariais superiores a € 675, e fixa em Lisboa, 30 de maio de 2014. — Carlos Fernandes Ca- 2,5% e 12%, respetivamente, os limites mínimo e máximo dilha (vencido quanto à decisão da alínea d) nos termos da do coeficiente de redução aplicável de forma progressiva declaração de voto junta) — Maria de Fátima Mata-Mou- a partir daquele valor, operando uma intensificação da ros (vencida quanto à alínea c) nos termos da declaração medida do sacrifício. junta) — Lino Rodrigues Ribeiro (Vencido parcialmente Deste modo, a norma possui um alcance inovatório, em quanto à alínea a) e vencido quanto à alínea b), pelas razões resultado de ter efetuado uma revisão global do regime de constantes da declaração em anexo) — Catarina Sarmento redução remuneratória, e corresponde, nesse sentido, a uma e Castro (Vencida quanto à alínea d) da decisão (comple- realidade jurídica incindível, pelo que não poderá ser objeto mentos de pensão); com declaração de voto; Acompa- de limitação de efeitos relativamente ao segmento ideal nhando a decisão, e no essencial, a fundamentação das de redução remuneratória para que se reconheceu existir restantes alíneas (e conforme declaração, relativamente anteriormente fundamento constitucional bastante. à fundamentação das alíneas a) (redução remuneratória) Importa ter em consideração, por outro lado, que a e c) (pensões de sobrevivência). Vencida quanto à alínea f) eficácia ex tunc atribuída em geral à declaração de in- (efeitos) nos termos da declaração de voto junta) — João constitucionalidade, nos termos do n.º 1 do artigo 282.º Cura Mariano (vencido quanto à alínea d) da decisão e da Constituição, num momento em que decorreu já um quanto à restrição de efeitos pelas razões constantes da amplo período de execução orçamental, implicaria, em declaração que junto) — Maria José Rangel de Mesquita relação aos destinatários da norma do artigo 33.º da LOE (vencida parcialmente quanto à decisão e fundamentação de 2014, o reembolso da totalidade das verbas que, em da alínea a), vencida quanto à decisão da alínea b) e com aplicação desse preceito, integram a redução remunerató- declaração quanto às decisões das alíneas c) e d)) — Pedro ria, incluindo os montantes que ainda se contenham dentro Machete (vencido quanto às alíneas a), b) e c) da decisão, dos limites julgados constitucionalmente admissíveis pela conforme a declaração junta) — Ana Maria Guerra Mar- jurisprudência constitucional anterior. tins (vencida quanto à alínea c) da decisão, conforme decla- Nestes termos, considerando a necessidade de evitar ração em anexo) — João Pedro Caupers (vencido quanto a perda para o Estado da poupança líquida de despesa às alíneas c), d) e f) da decisão nos termos da declaração pública já obtida no presente exercício orçamental por via em anexo) — Fernando Vaz Ventura (vencido quanto às das reduções remuneratórias, apesar de excederem o limite alíneas c), d) e f) da decisão, nos termos da declaração do sacrifício que se entende constitucionalmente admissí- de voto junta) — Maria Lúcia Amaral (vencida quanto vel em relação aos trabalhadores que auferem por verbas às alíneas a), b) e c) da decisão, conforme declaração em públicas, com base no disposto no n.º 4 do artigo 282.º anexo) — José da Cunha Barbosa (vencido quanto às da Constituição, e em atenção a esse interesse público de alíneas a) e b) da decisão nos termos da declaração de voto excecional relevo, o Tribunal decide atribuir efeitos ex que junto) — Joaquim de Sousa Ribeiro (vencido quanto nunc à declaração de inconstitucionalidade das referidas à alínea d) da decisão, nos termos da declaração anexa). normas, que, assim, se produzirão apenas a partir da data da sua decisão. DECLARAÇÃO DE VOTO III – Decisão Votei vencido quanto à alínea d) da decisão com base nas seguintes considerações. Pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional Entendi que a norma do artigo 75.º da Lei n.º 83-C/2013, decide: de 31 de dezembro, ao suspender, com caráter de impe- a) Declarar a inconstitucionalidade, com força obri- ratividade, nos termos aí previstos, os complementos de gatória geral, por violação do princípio da igualdade, pensão atribuídos por empresas do setor público através consagrado no artigo 13º da Constituição da República de convenções coletivas de trabalho, não viola o direito à Portuguesa, das normas do artigo 33º da Lei n.º 83-C/2013, contratação coletiva previsto no artigo 56.º, n.º 3, da Cons- de 31 de dezembro; tituição, visto que se trata de matéria que não integra os b) Declarar a inconstitucionalidade, com força obri- direitos dos trabalhadores a que se referem os subsequentes gatória geral, por violação do princípio da proporciona- artigos 58.º e 59.º, nem se enquadra sequer no direito à lidade, ínsito no artigo 2.º da Constituição da República segurança social coberto pelo artigo 63.º, e também não Portuguesa, das normas do artigo 115º, n.ºs 1 e 2, da Lei coloca, essencialmente pelas razões que foram explanadas n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro; no acórdão, um problema de proteção da confiança. c) Declarar a inconstitucionalidade, com força obri- Considero, no entanto, que essa disposição viola a ga- gatória geral, por violação do princípio da igualdade, rantia institucional de contratação coletiva na medida em consagrado no artigo 13º da Constituição da República que não parece possível descontratualizar os montantes das Portuguesa, das normas do artigo 117º, n.ºs 1 a 7, 10 e 15, prestações e afastar a competência privada de autoregu- da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro; lação para realizar objetivos de consolidação orçamental 3484 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 das empresas contratantes, em detrimento dos próprios outras pensões, quando o valor global do assim percebido interesses dos trabalhadores. seja superior a € 2.000) e os titulares do direito à pensão de Ainda que não seja legalmente possível instituir através sobrevivência que a cumulam com rendimentos de outras de instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho proveniências. Assim, a minha discordância diz respeito à um regime complementar contratual que se não enqua- fundamentação apresentada para a declaração de incons- dre nos regimes profissionais complementares do sistema titucionalidade do artigo 117.º, por violação do princípio providencial (artigo 478.º, n.º 2 do Código do Trabalho, da igualdade no âmbito da relação interna. na linha do anteriormente estabelecido pelo artigo 6.º, 4. O raciocínio do Tribunal Constitucional baseia-se, em n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 519-C1/79, de 29 de grande medida, na qualificação da norma em causa como dezembro, na redação do Decreto-Lei n.º 209/92, de 2 de uma “condição de recursos” – da qual discordo. outubro), o mecanismo que se encontrava à disposição Não ignoro que a medida foi apresentada politicamente das entidades contratantes seria a ação de anulação das como a introdução de uma “condição de recursos” nas correspondentes cláusulas de convenção coletiva de tra- pensões de sobrevivência, nomeadamente no Relatório balho, regulada nos artigos 183.º e seguintes do Código que acompanhou a proposta de OE (p. 59). No entanto, de Processo de Trabalho. estes elementos interpretativos devem ser desconside- Por outro lado, ainda que se possa estabelecer a impe- rados se contrariados por outros elementos de igual ou ratividade de normas laborais em função de um interesse maior importância, como a letra da lei ou a teleologia da público relevante, e que normalmente se destina a garantir norma. Não deve partir-se de uma determinada qualifica- um tratamento mais favorável do trabalhador (artigo 3.º, ção a priori – apesar de apresentada pelo proponente da n.º 3, do Código do Trabalho), não é esse o caso quando norma – para dela tirar conclusões quanto à interpretação estamos perante uma mera norma orçamental que se limita do preceito, especialmente se essa qualificação tiver con- a pôr em causa a disponibilidade das partes e a infirmar sequências relativamente à constitucionalidade do regime. o espaço próprio da contratação coletiva (cfr. acórdão do Tribunal Constitucional n.º 92/94). Deve iniciar-se o raciocínio através da interpretação do Podendo dizer-se que não existe obstáculo à exclusão preceito em causa, verificando-se se este é consentâneo dos complementos de pensões da reserva de contrata- com a sua qualificação como condição de recursos – o ção coletiva, tal como se decidiu, em situação similar, no que, como já disse, é pelo menos duvidoso. acórdão do Tribunal Constitucional n.º 517/98, não há, no Uma “condição de recursos” é, regra geral, uma cláu- entanto, motivo para pôr em causa a autonomia privada sula que sujeita o direito à perceção de uma determinada das partes quando o interesse geral ou de ordem pública prestação social (tipicamente no âmbito do subsistema de invocado pelo legislador não releva no plano do direito solidariedade) ao cumprimento de um determinado con- laboral, caso em que é a própria garantia institucional de junto de requisitos, nomeadamente quanto à globalidade contratação coletiva que é afetada. de rendimento disponível da pessoa em causa. Nos casos em que o valor de uma prestação social esteja dividido em Carlos Fernandes Cadilha escalões de montante da prestação, a condição de recursos também pode ser estabelecida de forma a limitar o acesso DECLARAÇÃO DE VOTO a alguns desses escalões. Neste último caso, pode dizer- 1. Vencida quanto à declaração de inconstitucionalidade se que a condição de recursos condiciona, de certa forma, do artigo 117.º da Lei do Orçamento de Estado (LOE) de o montante da prestação, na medida em que determina o 2014 (a.), junto também declaração de voto quanto à de- escalão da prestação a que a pessoa tem direito mas, regra claração de inconstitucionalidade da norma constante do geral, não existe essa relação entre condição de recursos e artigo 33.º da LOE de 2014 por violação do princípio da montante de prestação. igualdade (b.) e quanto à fixação de efeitos da declaração Assim, é de concluir que a norma decorrente do de inconstitucionalidade com força obrigatória geral (c.). artigo 117.º não constitui uma “condição de recursos”. De facto, a análise do artigo 117.º revela uma medida de a. Quanto à declaração de inconstitucionalidade do redução do montante das pensões de sobrevivência atri- artigo 117.º da LOE de 2014 buídas ou a atribuir a partir de um determinado montante 2. Voto vencida quanto à declaração de inconstitucio- de valor global de pensões percebidas e tendo em conta nalidade do artigo 117.º, n.os1 a 7, 10 e 15, porque não esse valor, quando cumuladas com outras pensões. Isto acompanho o Acórdão quando este conclui pela violação é distinto da introdução de uma condição de recursos no do princípio da igualdade. Aceito que a norma em questão âmbito das pensões de sobrevivência – nos termos referidos e a opção política tomada possam ser criticadas, mas rejeito no parágrafo anterior (por exemplo, através da introdução que daí redunde a sua inconstitucionalidade por violação de um nível mínimo de rendimento a partir do qual se do princípio da igualdade. teria acesso à pensão de sobrevivência). A norma objeto 3. Devo começar por referir que concordo, de uma forma de apreciação é, portanto, uma medida que visa regular a geral, com o Acórdão, relativamente à não verificação de cumulação de pensões de sobrevivência com outras pen- uma violação, por esta norma, do direito à propriedade, sões, reduzindo o seu montante, e assim deve ser analisada. do princípio da tutela da confiança, do princípio da pro- Traduz um objetivo legítimo, razoável e, pelo menos à porcionalidade – embora tenha dúvidas quanto à classifi- partida, não inconstitucional. É esta também a qualificação cação como permanente, de uma medida que não revoga que o Governo atribui à medida na “Nota” apensa a este a legislação em vigor, se encontra prevista no orçamento processo (“conjunto de normas que regulam estritamente e tem impacto orçamental. Também concordo com a não situações de acumulação de pensões, incidindo a sua di- violação do princípio da igualdade no que diz respeito à mensão restritiva unicamente sobre o montante da pensão relação entre os destinatários da norma (os titulares do de sobrevivência percebida pelo cônjuge sobrevivo ou pelo direito à pensão de sobrevivência que a cumulam com membro sobrevivo da união de facto”). O Acórdão admite Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3485 esta qualificação (de “medida restritiva de cumulação de e, desta forma, contribuir também para a previsibilidade pensões”), mas dela não retira as devidas consequências. das decisões do Tribunal Constitucional. 5. O legislador, democraticamente legitimado, pretende 8. Não há dúvidas de que o princípio da igualdade é con- reduzir a despesa no âmbito do sistema de pensões a curto vocável na apreciação da constitucionalidade do artigo 33.º prazo, para garantir a sua sustentabilidade. Com esse ob- da LOE de 2013. De facto, a norma que dele decorre, jetivo, optou, neste caso, por introduzir uma medida de conduz à identificação de grupos distintos de pessoas, su- redução de encargos com a cumulação de pensões através jeitos a regimes legais diferenciados: uma vez que introduz da redução do valor da pensão que uma pessoa perceba reduções nas remunerações de pessoas que trabalham para em cumulação, a partir de um determinado valor global o Estado, demais pessoas coletivas públicas, ou quaisquer de pensões. Trata-se de uma opção racional tendo em vista das restantes entidades referidas no seu n.º 9, deixando esse objetivo, pois incide apenas sobre a pensão de sobre- de fora todos os outros trabalhadores, designadamente os vivência quando esta constitui uma prestação adicional à trabalhadores com remunerações por prestação de atividade percebida a título principal, tendo um caráter complemen- laboral subordinada nos setores privado e cooperativo, bem tar, e apenas acima de um determinado montante. como os trabalhadores por conta própria. Neste contexto, É este o fundamento material para o valor da redução a apreciação da sua conformidade constitucional apela, poder ser diferente quanto a pessoas que percebem valores assim, diretamente, ao parâmetro da igualdade perante a globais idênticos. A redução incide sobre a pensão que lei (artigo 13.º da Constituição). cumula com a pensão já percebida, dependendo o valor A apreciação que faço da compatibilidade desta norma concreto da referida redução do montante da pensão de com o princípio da igualdade tem como ponto de partida sobrevivência. As posições jurídico-subjetivas dos pensio- que o seu objetivo (ou o seu fim) é a redução do défice. nistas não são objeto de tratamento diferenciado, pois este O facto de este fim decorrer do Programa de Ajustamento depende do valor da pensão de sobrevivência cumulada Económico e Financeiro (PAEF) ou do Tratado sobre a e do valor global de pensões percebidas – o que é um fundamento razoável para a diferenciação de montante Estabilidade, Coordenação e Governação na União Eco- de redução. nómica e Monetária (o designado “Tratado Orçamental”) Justifica-se, por isso, também que a medida apenas se é irrelevante para estes efeitos, pois ambos os instrumentos aplique a quem cumula pensões, deixando de fora quem preveem a necessidade da sua prossecução. Para alcançar perceba apenas uma pensão de sobrevivência (artigo 117.º, este fim, o legislador escolheu a via da redução da despesa, n.º 15): porque são grupos diferenciados de pessoas – umas em alternativa à via do aumento da receita. A circunstância recebem a pensão de sobrevivência em cumulação com de a redução da despesa ser uma alternativa para alcançar outras pensões, outras apenas a pensão de sobrevivência. o fim visado pelo legislador, demonstra que esta constitui Se a norma tem como objetivo precisamente reduzir os um meio, uma via instrumental, e não um fim em si mesmo. valores de pensões em caso da sua cumulação apenas faz É importante referir que a minha análise é condicionada sentido que a medida incida sobre o primeiro grupo de pelo fim da norma em causa, pelo que as conclusões a que pessoas, pois só nesse caso se verifica a cumulação. Eis chego podem ser diferenciadas quanto a outra norma, se a importância de qualificar corretamente a medida, tendo o seu fim for diferente– por exemplo, uma coisa é uma em conta o texto legal e o fim prosseguido, não como medida orçamental, de redução do défice, outra, bem di- uma condição de recursos – caso em que a atribuição da ferente, será uma reforma estrutural da tabela salarial dos pensão de sobrevivência (ou o seu montante) dependerá trabalhadores da Administração Pública. do nível global de recursos dos eventuais titulares – mas 9. Sendo incontroverso que o objetivo de redução do como uma medida restritiva da cumulação de pensões. défice pode ser alcançado através da redução da despesa, Aceitando-se essa qualificação da medida, é compreensível reduzir salários dos funcionários públicos para prosseguir e justificado que se excluam os titulares únicos da pensão aquele fim é, em si mesma, uma opção racional. A determi- de sobrevivência. nação, pelo período correspondente ao ano orçamental, de 6. Pode discordar-se da opção do Governo, ou considerar um corte nos salários dos trabalhadores do sector público que o preceito não é claro ou é pouco feliz. Pode conside- tendo em vista a diminuição do défice do orçamento geral rar-se que o legislador podia ter ido mais ou menos longe, de Estado constitui, pois, uma razão justificativa de trata- tendo em conta o objetivo de redução da despesa. Mas daí mento diferenciado suficientemente racional para superar não decorre a inconstitucionalidade da norma. Não cabe ao o teste do arbítrio do princípio da igualdade (a “versão Tribunal Constitucional apreciar a bondade da opção ele- fraca” do escrutínio). Assim, no confronto das razões que gida pelo legislador democraticamente legitimado – apenas sustentam o tratamento diferenciado (redução dos salários ajuizar se as medidas são conformes à Constituição. dos trabalhadores do sector público) com o fim da norma (redução do défice) importa concluir pela racionalidade b. Quanto à declaração de inconstitucionalidade da ou não arbitrariedade da diferenciação. norma constante do artigo 33.º da LOE de 2014 10. No entanto, acompanho o Acórdão no sentido de 7. Acompanho o presente Acórdão quanto à declaração ser de rejeitar a sujeição da norma em apreciação ao mero de inconstitucionalidade da norma constante do artigo 33.º teste do arbítrio. De facto, esta norma introduz uma dife- da LOE de 2014 por violação do princípio da igualdade. renciação de tratamento entre grupos de pessoas, o que No entanto, sinto necessidade de fazer algumas precisões torna insuficiente o afastamento do arbítrio para afirmar quanto a certos pontos da fundamentação do Acórdão que a sua validade constitucional. Qualquer diferenciação de não acompanho, na linha da minha declaração de voto tratamento baseada em características referidas às pessoas ao Acórdão n.º 187/2013, relativo à LOE de 2013, com ou às situações em que se encontram, não pode bastar-se o objetivo de explicar a minha posição mais aprofunda- com um controlo de mera evidência, ou de ausência de damente, bem como de contribuir para a clarificação e arbítrio. A suficiência de um tal controlo seria incongruente precisão da discussão em torno do princípio da igualdade com a dignidade da pessoa humana (artigo 1.º). 3486 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 A exigência de uma análise mais densa e rigorosa im- considera a norma inconstitucional, por violação do prin- põe-se com maior grau de premência quando, como no cípio da igualdade, com o que concordo. caso em presença, são afetados direitos fundamentais. Quanto às razões invocáveis para a diferenciação, o Com efeito, através da norma em análise, é afetado o di- Acórdão recusa a validade dos argumentos assentes na reito fundamental à retribuição do trabalho consagrado no superioridade média das retribuições auferidas pelos tra- artigo 59.º, n.º 1, alínea a), da Constituição. De facto, o balhadores do Estado e outras entidades públicas e/ou da valor ou o montante das remunerações dos trabalhadores maior garantia de subsistência do respetivo vínculo laboral, não pode deixar de estar abrangido pela esfera de proteção numa fundamentação que, quanto a estes argumentos, do direito fundamental referido pois representa um ele- acompanho. mento essencial desse direito. Se assim não fosse, a esfera De seguida o Acórdão, aceita, porém, na linha de ares- de proteção ficaria comprimida a um conteúdo mínimo, tos anteriores, como razão de diferenciação invocável a de forma incompreensível e injustificável. É importante perceção por um grupo de remuneração através de verbas referir que defender que o quantum das remunerações está públicas (ou recursos públicos) – questão que analisa- abrangido pela esfera de proteção do direito fundamental rei infra. Este argumento é relacionado com a eficácia em causa não equivale a defender a irredutibilidade dos da medida – que assim terá um impacto certo, imediato montantes em causa. A redução das remunerações repre- e quantitativamente relevante nas despesas do Estado. senta uma restrição àqueles direitos que é possível (como, Não posso acompanhar este argumento como funda- regra geral, é possível restringir um direito fundamental) mento da não inconstitucionalidade do tratamento diferen- desde que obedeça aos parâmetros constitucionais aplicá- ciado. A fórmula mais exigente de controlo do princípio veis, designadamente o da igualdade. da igualdade (igualdade ponderada), que adoto, ao exigir Sem se questionar a liberdade de conformação do le- a verificação de uma relação interna entre as diferenças gislador na definição de medidas que visem prosseguir detetáveis nos grupos de pessoas em causa e a diferença um fim público, como a aqui sob escrutínio, importa, to- de tratamento dada pelo legislador, evidencia que as razões davia, apelar a um critério mais exigente de apreciação da de eficácia não podem servir de justificação para tratamen- sua conformidade constitucional ao nível do princípio da tos diferenciados. A eficácia, não é uma característica de igualdade (uma “versão forte”) que, nessa medida, acaba qualquer dos grupos destinatários da norma. Antes uma por se revelar, legitimamente, como mais constrangedor valoração externa da justificação da medida, em razão daquela liberdade. do resultado e não em razão das diferenças detetadas nos 11. E em que se traduz esse critério de maior exigência grupos de pessoas em confronto. no controlo do princípio da igualdade nestes casos? Para 13. Também não acompanho a fundamentação do Acór- se dar resposta, pode-se recorrer à jurisprudência do Tri- dão quando este, num segundo momento de escrutínio, bunal Constitucional Federal alemão e, ultrapassando o faz apelo a juízos de proporcionalidade da extensão da teste do arbítrio (proibição de arbítrio), incidente sobre diferenciação, tendo em conta o seu fundamento. a razão do tratamento diferenciado, lançar-se mão a um A maior densidade de controlo exigida pelo teste mais teste mais exigente de controlo do princípio da igualdade denso do princípio da igualdade, convocada pela dife- (designado por aquele Tribunal como nova fórmula) que, renciação de grupos de pessoas e afetação de um direito prosseguindo uma igualdade ponderada, se preocupa fundamental, apelando embora a um momento de ponde- com as diferenças existentes entre os grupos e a sua cor- ração dentro da estrutura do princípio (igualdade ponde- respondência com as diferenças dos regimes aplicáveis rada), não deve ser confundida com o teste clássico da (Entsprechungsprüfung – o teste da correspondência, na proporcionalidade dos direitos de liberdade. A igualdade designação de alguma doutrina). pressupõe uma comparação, enquanto a proporcionalidade Trata-se, pois, desde logo, de uma diferença de perspe- uma colisão de direitos, valores ou bens. Enquanto esta tiva de análise. No caso da proibição do arbítrio inquire-se última assenta num juízo relativo a um fim que deve ser pela justificação constitucional de um tratamento diferen- prosseguido por um determinado meio, verificando-se, de ciado partindo de fora, na medida em que se pergunta por seguida, a relação meio-fim, o teste da igualdade configura razões externas que o justifiquem, sem entrar em consi- uma comparação entre grupos de destinatários de normas deração com as características específicas de cada grupo; e regimes respetivamente aplicáveis. diferentemente, a nova fórmula procura determinar se nos É esta diferença de estrutura identificável na compara- atributos de cada grupo visado existe justificação para o ção do princípio da igualdade com o princípio da propor- tratamento diferenciado. Em primeiro lugar, identificando cionalidade que permite compreender que uma mesma as diferenças entre os grupos e, estabelecidas estas, in- medida possa violar um princípio sem contrariar o outro. dagando da correspondência entre elas e a diferença de 14. Diferentemente do que sucede com o princípio da tratamento adotada pelo legislador. proporcionalidade, a dogmática do princípio da igualdade Indispensável é que exista uma relação interna entre as assenta na distinção entre razão justificativa da diferen- diferenças identificáveis entre os grupos e a diferença de ciação e fim da norma que contém a diferenciação. Para o tratamento. Ou seja, cada diferença de tratamento deve tratamento diferenciado terá sempre de haver uma razão ter uma razão justificativa assente em diferenças objetivas justificativa (fundamento). entre os grupos, sendo que as diferenças devem ser tanto de A questão está, pois, em saber como determinar a veri- maior natureza e de maior relevância quanto mais relevante ficação dessa justificação. Enquanto na “versão fraca” do for a diferença de tratamento. princípio da igualdade esta avaliação é feita pela procura Impõe-se, assim, proceder a um juízo ponderativo. da existência de uma razão válida para a diferença de tra- 12. Face à diferença de tratamento decorrente do tamento, na sua “versão forte”, o momento ponderativo do artigo 33.º LOE, que se salda na redução dos salários de princípio não dispensa o escrutínio da própria avaliação trabalhadores do setor público, o Tribunal Constitucional realizada pelo legislador quando atribuiu peso determi- Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3487 nante às razões que justificam a diferença de tratamento Conclui-se, assim, que não existe correspondência entre legislativo. a característica identificadora do grupo de pessoas for- 15. Esta fórmula mais exigente de controlo do princí- mado pelos trabalhadores do setor público e o tratamento pio da igualdade (igualdade ponderada) compara duas diferenciado que lhes é proporcionado relativamente aos grandezas, estabelecendo que a diferença identificável demais cidadãos portugueses. entre os grupos de pessoas em presença tem de ser de tal 17. Em regra, todos devem contribuir, de acordo com as ordem e natureza que, num juízo de ponderação, justifique suas capacidades, para um objetivo que a todos aproveita: a a diferença de tratamento adotada. Só diferenças objetivas diminuição do défice do Estado. Na medida em que visam e de relevo justificam uma diferença de tratamento, sendo solucionar um problema do Estado, enquanto coletividade, que as diferenças têm de ser tanto maiores e de maior peso o interesse público por elas prosseguido diz respeito à quanto mais grave for a diferença de tratamento. Portanto, generalidade dos cidadãos e não, unicamente, aos traba- ou as diferenças identificáveis são de dimensão e/ou de na- lhadores do setor público. A redução da despesa pública, tureza tal que justificam o tratamento diferenciado adotado, tendo em vista assegurar a prossecução das finalidades e não há violação do princípio da igualdade, ou não são de estaduais, onde se incluem também as prestações sociais, ordem a justificar aquela diferença e há violação. por fundada que seja no contexto económico e financeiro Ora, uma tal avaliação implica a verificação da corres- atual, não legitima o sacrifício adicional, e desprovido de pondência do tratamento diferenciado com o fim da norma, qualquer compensação específica, de apenas alguns para no cotejo das razões ponderáveis a favor e contra a dife- satisfação dos interesses de todos. renciação, tendo em conta o contexto factual e normativo A seleção de quem deve ser chamado a solver os encar- em que se insere a medida. Para avaliar a correspondência gos públicos tem como limite a igualdade na repartição da diferença de tratamento com as diferenças identificadas dos encargos públicos, bem como a respetiva capacidade nos diversos grupos de pessoas, importa, pois, começar por contributiva. confrontar a medida diferenciadora adotada (sua natureza 18. Afasto-me, portanto, da fundamentação do Acórdão, e dimensão) com as razões invocadas para a empreender. quando ali se afirma que não é no fundamento mas na me- 16. Ora, quanto às razões invocadas para a diferencia- dida da diferenciação que reside o problema referente ao ção, o Acórdão aceita, como já referi (para além da razão parâmetro da igualdade (n.º 33). Em si mesmo, o princípio de eficácia que já acima afastei), a perceção por um grupo da igualdade não contém nenhuma escala de avaliação de remuneração através de verbas públicas o que, nessa para determinar uma relação contrária ao Direito, pelo medida (“e apenas nessa medida” – n.º 30) os posiciona que não é possível uma afetação deste princípio que se de “forma diferenciada perante o objetivo de consolidação contenha ainda dentro dos limites do tolerável. Não está, orçamental definido a partir do cumprimento dos limites pois, nas mãos do Tribunal Constitucional definir a medida quantitativos anuais fixados para o défice, constituindo da diferença tolerável. este um interesse público suficientemente percetível e Não havendo correspondência entre as características constitucionalmente fundado para que nele possa conti- diferenciadoras dos grupos identificados pela norma e as nuar a fixar-se o ponto de referência implícito na ratio diferenças de tratamento detetadas, não existe verdadeiro do tratamento distintivo a que aqueles trabalhadores se fundamento para a discriminação. mantêm sujeitos”. Mais uma vez, não posso acompanhar a fundamentação c. Quanto à fixação de efeitos da declaração de in- do Acórdão neste ponto. constitucionalidade com força obrigatória geral A diferença anotada – da perceção por um grupo de 19. Apesar de ter votado favoravelmente a fixação de remuneração através de verbas públicas – não revela na- efeitos, preferia uma solução em que a restrição de efei- tureza e relevância suficientes para justificar o grau de tos apenas abrangesse a parte da norma do artigo 33.º do tratamento mais oneroso a que os trabalhadores do setor LOE que, de acordo com a fundamentação do Acórdão, público estão sujeitos por via do artigo 33.º da LOE. Ela excede o limite do razoável e que justifica a declaração de não constitui diferença objetiva que justifique a diferença inconstitucionalidade – ou seja, a restrição dos efeitos devia de tratamento adotada. abranger apenas a redução remuneratória entre 3,5% e 10% Na verdade, a diferença da perceção por verbas públicas, para trabalhadores do setor público que aufiram remunera- tendo embora inegável reflexo nas contas do Estado, não ções base superiores a € 1.500, aplicando-se aos restantes apresenta nenhuma relevância na delimitação do direito efeitos da norma a eficácia regra ex tunc. Tratava-se de fundamental à retribuição de qualquer trabalhador. A ga- uma solução mais adequada e juridicamente possível que, rantia deste direito fundamental tem igual expressão para todavia, não mereceu acolhimento. todos os trabalhadores. A Constituição não distingue o grau Tomo esta posição apesar de considerar que a incons- de garantia que merece a remuneração dos trabalhadores titucionalidade da norma também afeta esta dimensão do setor público, privado ou do terceiro setor (artigo 59.º, normativa do artigo 33.º LOE, uma vez que a decisão n.º 3, da Constituição). Não existe, pois, fundamento para de modelação de efeitos constitui uma decisão distinta a discriminação na redução dos vencimentos dos trabalha- do Tribunal Constitucional, que incide sobre os efeitos dores pela circunstância de a sua entidade empregadora da declaração de inconstitucionalidade, tendo, portanto, ser um ente público ou privado. A solução legal proposta como seu pressuposto a decisão já tomada pelo Tribunal assenta numa ideia de poder dispositivo unilateral do Es- Constitucional e sendo dependente desta. tado sobre as remunerações de todos os trabalhadores do 20. O Tribunal Constitucional é autorizado pelo setor público (poder que nenhum empregador tem sobre os artigo 282.º, n.º 4, da Constituição a fixar os efeitos da respetivos trabalhadores), confundindo Estado-empregador declaração de inconstitucionalidade, de forma a alcançar e Estado-legislador, e pressupõe que a garantia do direito um efeito mais restrito ou menos oneroso do que a eficácia fundamental à retribuição não tem igual expressão para normal desta declaração, prevista no artigo 282.º, n.os 1 e todos os trabalhadores, o que não pode ser aceite. 2, quando tal for exigível por imperativos de segurança 3488 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 jurídica, equidade ou interesse público de especial relevo. em conta o seu peso financeiro nas contas do Estado, por Ao usar este poder, o Tribunal não está a restringir os efei- um lado, e as consequências de privação de rendimento nos tos da inconstitucionalidade proprio sensu da norma em visados, por outro, em especial no que respeita aos escalões questão, uma vez que estes estão fixados na Constituição, mais baixos de remuneração, já não encontra adequada mas os efeitos da declaração de inconstitucionalidade do cobertura no interesse público invocado, configurando um Tribunal propriamente dita. sacrifício excessivo. Nestes termos, o Tribunal Constitucional tem competên- Para a decisão sobre a restrição de efeitos, não é re- cia para restringir qualquer efeito da declaração (o efeito levante o facto de a norma ser ou não incindível. Esse retroativo e o efeito repristinatório), em razão do tempo argumento é importante quando se está a apreciar a in- (v.g., até à publicação do Acórdão), da matéria em questão constitucionalidade da norma. No entanto, neste momento, ou das circunstâncias (v.g., os efeitos ressalvados da norma está-se a apreciar os efeitos da sua declaração de incons- abarcam apenas algumas das situações ou casos que seriam titucionalidade e nesse âmbito, o Tribunal Constitucional afetados). Todas estas hipóteses decorrem do artigo 282.º, tem competência autónoma e independente da estrutura n.º 4, que não contém uma mera alternativa entre eficácia da norma, no respeito pelo artigo 282.º, n.º 4, da Cons- ex tunc ou ex nunc da decisão, mas confere expressamente tituição. o poder ao Tribunal Constitucional de fixar os efeitos Maria de Fátima Mata-Mouros da sua decisão salvaguardando determinadas situações constituídas ou determinadas dimensões normativas da Declaração de voto norma julgada inconstitucional, durante certo período de tempo (C. Blanco de Morais, Justiça Constitucional, Vencido parcialmente quanto à declaração de incons- t. II, Coimbra Editora, 2011, pp. 268-270, 337 ss.; R. Me- titucionalidade expressa na alínea a), vencido quanto à deiros, A decisão de inconstitucionalidade, UCP, 1999, alínea b) e não acompanho parte da fundamentação cons- pp. 673-674, 696 ss.; V. Canas, Introdução às Decisões tante da declaração de inconstitucionalidade da alínea c), de Provimento do Tribunal Constitucional, AAFDL, 1994, pelas seguintes razões essenciais. pp. 195-196). De facto, se o preceito dá competência ao 1. A declaração de inconstitucionalidade das normas do Tribunal para retirar a eficácia regra (ex tunc) à totalidade artigo 33º da Lei nº 83-C/2013 (LOE2014), sustentada pela da decisão, então tem de se reconhecer a competência do posição maioritária, fundamenta-se na desconformidade Tribunal para restringir efeitos em menor medida. com o princípio da igualdade perante os encargos públi- A decisão de limitação dos efeitos e a medida dessa cos, uma vez que a diferenciação estabelecida entre quem limitação dependem da existência de um sacrifício des- recebe por verbas públicas e os titulares de rendimentos proporcionado da segurança jurídica, da equidade ou de provenientes de outras fontes, apesar de ter fundamento interesse público de excecional relevo e do grau desse legítimo, excede a medida da diferença constitucional- sacrifício. Daqui resulta o caráter limitado do poder do mente tolerada entre uns e outros. Tribunal de manipulação de efeitos, uma vez que não se Em nosso entender, o parâmetro jurídico-constitucional trata de um espaço de absoluta discricionariedade. De invocado, assim como a aplicação que dele é feita, não é facto, a Constituição não pretende transformar o Tribu- capaz de justificar a ilegitimidade constitucional da redu- nal Constitucional em órgão de decisão ou ponderação ção remuneratória imposta nas normas impugnadas. política de interesses – nomeadamente quando se refere a A igualdade nos encargos, uma das manifestações do “interesse público de especial relevo” – pois esta apenas princípio da igualdade, significa que os encargos públicos cabe ao decisor político democraticamente legitimado. Tal devem ser repartidos de forma igual pelos cidadãos (v.g. seria, aliás, desconforme com os princípios do Estado de igualdade na tributação) e, no caso de existir um sacrifício Direito democrático e da separação de poderes. A restrição, especial de um indivíduo ou de grupo de indivíduos em em determinado caso, de efeitos com esta base terá, assim, benefício do interesse público, que os sacrificados devam de encontrar fundamentação sempre num determinado ser compensados por esse prejuízo (v.g. igualdade nos princípio constitucional e na sua ponderação. vínculos expropriatórios ou quase expropriatórios). 21. Assim, numa situação como a presente, tendo em Na primeira dimensão, o princípio da igualdade perante conta o efeito regra da declaração de inconstitucionalidade os encargos públicos cumpre-se com a universalidade da e face ao impacto que esse efeito teria sobre o interesse medida legislativa, repartindo-se o encargo por «todos» público de especial relevo invocado – o evitar a perda para com base no mesmo critério. Assim acontece com os im- o Estado da poupança líquida de despesa pública – deve o postos, que incidem sobre todos os cidadãos segundo o Tribunal Constitucional proceder à restrição dos efeitos. critério da capacidade económica (arts. 106º, nº 1 e 107º da Deve fazê-lo, no entanto, de acordo com o princípio da CRP). Neste caso, a desigualdade da situação económica de proporcionalidade, na estrita medida do necessário, exer- cada um é superada com o critério da capacidade contri- cendo as suas competências. butiva, que exclui do campo de incidência dos impostos as Se o Tribunal Constitucional ao declarar a norma in- pessoas que não disponham dessa capacidade e que impõe constitucional, na sua totalidade, abrange uma redução que os contribuintes com a mesma capacidade económica remuneratória para que reconhece existir fundamento cons- paguem os mesmos impostos e os que tenham diferente titucional bastante, então apenas em relação a essa dimen- capacidade paguem diferentes impostos. Quer dizer: a são se justifica a restrição de efeitos. Não a abranger, seria igualdade de tributação afere-se (e mede-se) através do cri- desproporcionadamente lesivo do interesse público, porque tério (tertium comparationis) da capacidade contributiva, o Tribunal Constitucional já admitiu a não inconstitucio- que se exprime através da imposição aos contribuintes de nalidade dessa redução. Todavia permitir a preservação um sacrifício proporcional a favor do estado. dos efeitos já produzidos pela norma relativamente aos Na segunda dimensão, em que existe uma imposição titulares do direito às remunerações que foram inconsti- desigual de encargos a um indivíduo ou a um grupo de tucionalmente privados de parte do seu rendimento, tendo indivíduos em benefício da comunidade, o princípio da Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3489 igualdade perante encargos públicos é tradicionalmente através da redução da despesa com pessoal, o legisla- invocado para justificar a compensação pela desigualdade dor pré-definiu os objetos a comparar, uma vez que só a criada. Perante um ato violador do princípio da igualdade, diminuição dos rendimentos pagos por verbas públicas na medida em que uns destinatários são atingidos de modo é capaz de conseguir aquele objetivo. Essa pré-decisão desigual em comparação com outros, a igualdade é repa- conduz inevitavelmente a um determinado resultado de rada ou restabelecida através de uma indemnização que comparação: para efeitos de consolidação orçamental, compense o sacrifício especial por eles suportado. Significa os rendimentos provenientes de verbas públicas não são isto que a violação do princípio da igualdade não impõe a iguais aos rendimentos provenientes de outras fontes. invalidade do ato sacrificial, exigindo antes uma medida Dir-se-á que o princípio da igualdade se cumpre com compensatória que vise restabelecer a igualdade jurídica a existência de uma justificação material bastante para se ou material violada. qualificar de forma desigual aqueles rendimentos. A dife- Ora, as normas impugnadas não convocam qualquer renciação no modo de tratar os rendimentos afetados res- das referidas dimensões do princípio da igualdade: não peita a norma de proibição do arbítrio porque, tratando-se concretizam ou estabelecem uma medida (ou proporção) de rendimentos provenientes do orçamento de estado, há uma capacidade contributiva, pois o fim imediato é a consolida- razão justificativa para o tratamento diferenciado: a efi- ção orçamental ou redução do défice orçamental através da cácia imediata para uma consolidação a curto prazo (cfr. redução da despesa com pessoal; nem visam transformar Acórdãos nºs 396/2011, 352/2012 e 187/2013). a violação do princípio da igualdade em compensação Mas, ainda que seja possível estabelecer uma relação de sacrifício patrimonial suportado pela desigualdade na entre os diversos rendimentos e que critério da fonte de distribuição de encargos públicos. rendimentos possa suportar a diferenciação criada pelas Para se estabelecer uma conexão relevante com a pri- normas impugnadas, a circunstância dos titulares de rendi- meira dimensão do princípio da igualdade perante os en- mentos não provenientes de verbas públicas não poderem cargos públicos, a única que poderia ser convocada, a ser afetados por medidas suscetíveis de reduzir a despesa fiscalização judicial teria que incidir sobre a legitimidade pública, torna inviável a determinação da medida exata do fim escolhido: a igualdade perante os encargos públi- da diferença. De facto, a igualdade como proibição do cos exigiria que as medidas de consolidação orçamental desequilíbrio, um controlo mais intenso que tem vindo a fossem tomadas através do pagamento de impostos, com ser efetuado pela jurisprudência constitucional, implica o correspondente aumento da receita, e não através da di- um juízo de ponderação entre a extensão da diferenciação minuição da despesa. Como a igualdade no contributo para e a extensão das diferenças objetivas detetadas entre as os encargos públicos, segundo o critério selecionado pela situações de facto que são objeto de comparação. Mas, Constituição, assenta na capacidade contributiva de cada sem recurso a outros critérios ou termos de comparação um, só uma atuação pelo lado da receita era capaz de ga- conexionados com o fim a atingir, como determinar as rantir o respeito por aquele princípio; já uma atuação pelo diferenças entre os rendimentos de origem pública e os ren- lado da despesa, como é o caso da redução remuneratória, dimentos de outras fontes, como os do trabalho do setor pri- nunca poderia ter caráter universal (não discriminatório), vado, empresariais, profissionais, de capitais, prediais, etc? dada a impossibilidade do legislador impor igual medida Se a comparação fosse feita entre trabalhadores remu- aos trabalhadores do setor privado, assim como aos titula- nerados por verbas públicas e demais trabalhadores por res de rendimentos provenientes de outras fontes. conta de outrem, a extensão da diferença ainda poderia ser Simplesmente, não sendo evidente a desconformidade determinada através de certos elementos relacionadores, do fim imanente das normas do artigo 33º da LOE – conso- como o nível médio de remunerações, a maior ou menor lidação orçamental através da redução da despesa – com os segurança no emprego ou até a situação jurídico-funcional fins expressos na Constituição, nem se detetando qualquer globalmente considerada de cada elemento do par compa- irrazoabilidade ou incongruência com os fins declarados, rativo. Nos Acórdãos nºs 353/12 e 187/13 não se conside- a opção pela consolidação orçamental através do aumento rou razoável e idóneo valorar as situações a comparar em da receita ou da diminuição da despesa cai no âmbito da função desses critérios materiais, quer pela diversidade de liberdade de conformação legislativa. funções no setor público, quer pela circunstância de só as Ora, não se questionando a adequação teleológica da- situações de pleno emprego poderem ser atingidas pelas quela solução, nem há inconstitucionalidade material por medidas legislativas. violação dos fins constitucionalmente prescritos, nem o A verdade é que, em vista do fim de consolidação orça- mérito da escolha política daquele fim pode ser abalado mental, a irrazoabilidade não está na escolha daqueles cri- pelo juiz constitucional. Nesta parte, uma atitude de self térios valorativos, mas sim na determinação das situações restraint na fiscalização da medida foi logo tomada no relevantes que foram tratadas diferentemente pela lei. Para Acórdão nº 396/11, onde se julgou que «o não prescindir-se aquele objetivo, que é de interesse nacional, quem recebe de uma redução de vencimentos, no quadro de distintas rendimentos a partir de verbas inscritas no orçamento do medidas articuladas de consolidação orçamental, que in- Estado deve ser comparado com todos os que pertencem cluem também aumentos fiscais e outros cortes de despesas à categoria dos detentores de capacidade contributiva. públicas, apoia-se numa racionalidade coerente com uma Dentro deste universo, os trabalhadores remunerados por estratégia de atuação cuja definição cabe ainda dentro verbas públicas foram diferenciados pelo maior efeito que a da margem de livre conformação política do legislador». redução remuneratória pode ter na consolidação orçamental Assente que o legislador é livre de escolher o fim vi- e na salvaguarda da solvabilidade do Estado. sado pelas normas impugnadas, que é um pressuposto Ora, a determinação da diferença entre os rendimentos ou um dado de aplicação do princípio da igualdade, só provenientes de verbas públicas e os rendimentos prove- por referência a esse fim é que se pode determinar quais nientes de outras fontes é difícil de medir, se não mesmo as pessoas ou as situações que implicam um tratamento impossível, pois as “medidas de austeridade” também igual ou desigual. Ao escolher a consolidação orçamental atingiram esses rendimentos. Como comparar aqueles que 3490 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 apenas têm rendimentos prediais ou empresariais, sujeitos a quer se entenda que a Constituição não o garante, como um aumento significativo do IMI e do IVA, com o quantum se defende no presente Acórdão, as medidas legislativas de redução remuneratória? que o restringem ou conformam têm que ser adequadas, No Acórdão nº 187/13 ainda se considerou que a “me- exigíveis e proporcionais para se alcançar o fim pretendido, dida de diferenciação” corresponde ao coeficiente de re- seja por decorrência do nº 2 do artigo 18º da CRP, seja dução salarial porque os trabalhadores da Administração com fundamento no princípio do estado de direito ínsito Pública atingidos pela norma, sendo sujeitos passivos de no artigo 2º da CRP. imposto, ficaram a dispor de «menor capacidade econó- Que a redução remuneratória é apropriada ao fim de mica para satisfazer o aumento de encargos fiscais que consolidação orçamental pelo lado da despesa é uma evi- foi imposto generalizadamente a todos os cidadãos». A dência: o impacto orçamental na redução da despesa pú- extensão da diferenciação foi assim medida pela menor blica é estimado em 643 milhões de euros (cfr. Relatório capacidade contributiva causada pela redução remune- do OE2014). E também é defensável considerar tal medida ratória. Mas este argumento, que parece ser decisivo na temporária como um meio menos limitativo ou menos aplicação do princípio da “igualdade proporcional”, não lesivo que a cessação do vínculo laboral ou a colocação pode servir de suporte à diferenciação, uma vez que se há na situação de requalificação, as alternativas disponíveis à menor capacidade contributiva também o imposto a pagar redução de despesa com pessoal, as quais, embora idóneas, será menor. Isto é, o grau de sacrifício que vai implicado são mais lesivas do que aquela (cfr. Acórdão nº 474/13, na redução remuneratória não se pode medir pelo mesmo sobre a constitucionalidade do regime jurídico da requa- grau de sacrifício que os contribuintes suportam em con- lificação dos Trabalhadores da Administração Pública). sequência do pagamento dos seus impostos, pois a perda Já quanto à razoabilidade e equilíbrio da medida, sem de rendimentos (sacrifício) é proporcional à diminuição se pôr em causa o espaço de conformação do legislador na da carga fiscal e desse modo continua a ser assegurada a sua modelação, constata-se o caráter excessivo da mesma, igualdade de sacrifícios. De modo que, a repartição igual sobretudo na parte em que se atinge as remunerações men- dos encargos fiscais não é afetada pela redução remune- sais de valor compreendido entre os €675 e €1000. Não se ratória imposta pelas normas impugnadas. trata de ajuizar se a justa medida impunha que o legislador A posição que obteve vencimento no presente Acór- fixasse um outro limiar de isenção, mas apenas de constatar dão não faz referência àquela diferenciação, mas também a manifesta irrazoabilidade de nuns casos se considerar não indica qual a extensão da diferença entre os grupos suficiente para a satisfação do fim de consolidação orça- em comparação, com base na qual se deve aferir da pro- mental um corte de rendimentos a partir de 1000 euros porcionalidade do tratamento diferenciado. Aceita-se que e noutros se impor uma redução a partir de 675 euros. há uma diferença entre os atingidos e os excluídos pelas Se não se aceita que a anterior jurisprudência consti- normas impugnadas – os rendimentos daqueles provêm tucional tenha fixado o limiar mínimo de incidência da de verbas públicas – mas não se explicita qual a medida redução remuneratória em 1.500 euros, pois o Tribunal dessa diferença. não tem esse poder normativo, também se julga irrazoável Ora, a nosso ver, para aferir da “justa medida” da redu- que para os pensionistas aquele limite tenha sido fixado ção de remunerações não é necessário verificar se, à luz do em 1000 euros e que para quem está no ativo tenha sido objetivo da consolidação orçamental, há um tratamento de- fixado em 675 euros. A Contribuição Extraordinária de sigual relativamente aos demais detentores de capacidade Solidariedade (CES) foi instituída e justificada como uma contributiva. Tal como acontece numa empresa privada, medida que visou obter uma contribuição equivalente à o Estado-administração pode cortar nas despesas com o imposta com as reduções salariais dos trabalhadores da pessoal que o serve, tendo com vista a salvaguarda da sua função pública nos orçamentos de 2011, 2012 e 2013. Ora, solvabilidade, sem que seja necessário tomar em conta se ambas as medidas têm a mesma finalidade – redução da a igualdade de resultados relativamente aos titulares de despesa pública – é irrazoável que para quem está no ativo rendimentos de outra fonte. o limite tenha sido fixado em 675 euros, sendo certo que De resto, no contexto que dá sentido às normas impug- nesta situação as despesas são presumivelmente maiores, e nadas, tentar encontrar uma justificação racional para a por conseguinte maior será a necessidade de rendimentos. “diferenciação” acaba por se legitimar cortes excessivos, Não se pretende convocar o parâmetro do princípio da sem que seja violado o princípio da igualdade. Na verdade, igualdade entre pensionistas e funcionários no ativo, mas ao localizar-se a razão justificativa da diferenciação na assinalar a incongruência e a falta de equidade que existe “eficácia imediata” na redução da despesa do Estado, tanto entre o limiar de 675 euros e o objetivo da consolidação se legitima uma redução de 10% como se valida uma redu- orçamental: se para os pensionistas é aceitável e tolerável ção de 12% ou mais. E será difícil sustentar, como parece que o sacrifício seja exigido apenas a partir dos 1000 euros, resultar da posição que obteve vencimento, que a eficácia que justificação existe (ou foi dada) para que o mesmo imediata justifica a diferenciação dentro de certa medida, sacrifício seja alargado aos 675 euros relativamente aos mas não justifica o agravamento dessa medida devido à trabalhadores no ativo? perda de “consistência valorativa” pelo decurso do tempo. A nosso ver, nesta parte, as normas do artigo 33º do É que, se o argumento da eficácia perdeu consistência, LOE2014 não se conformam com o princípio da propor- tanto perdeu para a medida de diferenciação inicial como cionalidade, o que conduz à inconstitucionalidade parcial para o seu agravamento. das mesmas. Isto não significa que as normas do artigo 33º 2. Quanto ao juízo de inconstitucionalidade das normas do LOE2014 estejam totalmente imunes à censura do artigo 115º da LOE 2014, que consagram uma «con- jurídico-constitucional, pois têm ainda que ser confron- tribuição sobre prestações de doença e de desemprego», tadas com o princípio da proporcionalidade. a minha discordância tem por ponto de partida a natureza Quer se entenda que o quantum de retribuição tem na- jurídica dessa «contribuição»: enquanto a posição que tureza jusfundamental, como parece ser mais defensável, fez vencimento considera que se trata de uma medida de Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3491 redução de despesa, para nós, tem a natureza de tributo social, em especial o direito à pensão, dependentes de parafiscal. obrigações contributivas. O enquadramento dessa contribuição no âmbito das me- Ora, a «contribuição» prevista no artigo 115º da didas de redução de despesa coloca-a em desconformidade LOE2014, que nos termos do seu nº 5 constitui uma «re- com o princípio da proporcionalidade, quer por falta de ceita do sistema previdencial», insere-se na lógica da equidade interna, uma vez que a taxa é a mesma qualquer contributividade, fazendo com que os beneficiários das que seja o montante do subsídio, quer pela irrazoabilidade e prestações contribuam para o autofinanciamento do sistema incoerência da taxa com objetivos visados, já que relativa- previdencial, tendo «por base uma relação sinalagmática mente a outros tipos de reduções, como as remuneratórias direta entre a obrigação legal de contribuir e o direito às e a CES, o legislador impôs taxas menores para a mesma prestações» (artigo 54º da LBSS). A reversão da taxa para base de incidência, considerando-as suficientes para atingir o IGFSS.I.P, a afetação às despesas específicas do sistema o mesmo fim. A vulnerabilidade de quem se encontra na previdencial e o facto de os contribuintes serem beneficiá- situação de desemprego ou doença justificaria que a taxa rios desse sistema, são marcas características de um tributo de redução dos subsídios fosse menor do que a taxa de parafiscal. Entre a contribuição e as prestações sociais redução das remunerações e das pensões, independente- existe uma relação sinalagmática: o esforço contributivo mente da existência de uma cláusula de salvaguarda de que a taxa representa é justificado pelo benefício de pro- valores mínimos. teção social que os contribuintes presumivelmente obtêm Todavia, a recondução da contribuição ao universo da em troca, especialmente a pensão de reforma. Afigura-se- parafiscalidade, como fazemos, não permite formular qual- nos, pois, que o critério da fixação da taxa – 5% e 6% dos quer juízo de inconstitucionalidade, seja por referência ao subsídios – está marcado pelo princípio da equivalência direito à segurança social (artigo 63º da CRP), seja por ou benefício, uma vez que fica consignada a compensar os aplicação do princípio da proporcionalidade. rendimentos perdidos em consequência da verificação das O proponente da norma, para além do mais, justifica-a eventualidades que integram o âmbito matéria do sistema do seguinte modo: «estando a ser registadas contribuições previdencial. a estes beneficiários durante o período de doença ou de A qualificação das taxas previstas no artigo 115º do desemprego, a respetiva carreira contributiva está a ser LOE2014 como tributos parafiscais – as “contribuições completada sem que estes estejam efetivamente a contri- financeiras” previstas na alínea i) do nº 1 do artigo 165º buir. Tal implica que este período seja contabilizado para da CRP – afasta o juízo de inconstitucionalidade, desde efeitos de prestações para estas ou outras eventualidades logo, porque o nº 2 do artigo 63º da CRP tem implícito que futuras, sem que tenha havido qualquer contribuição. o financiamento do sistema de segurança social também Assim, especialmente, em momento de emergência nacio- se faça através de contribuições dos respetivos benefici- nal, por motivos de equidade e justiça social, entende-se ários (princípio da contributividade), numa proporção adequado e proporcional que estes beneficiários vejam que se inclui no âmbito da liberdade de conformação do reduzida a sua prestação». legislador. Efetivamente, durante o período em que é atribuído o Mas também porque aquelas taxas, sendo adequadas subsídio de desemprego e o subsídio de doença os serviços ao fim visado e exigíveis em atenção ao custo ou valor de segurança social são obrigados a efetuar o registo de das prestações presumidas, não são manifestamente ina- remunerações por equivalência à entrada de contribuições, dequadas e desproporcionadas para se alcançar aquele o que permite manter os efeitos da carreira contributiva dos fim. Apenas se verifica que o princípio da solidariedade beneficiários com exercício de atividade que, em conse- que suporta o registo de remunerações por equivalência, quência da verificação de eventualidades protegidas pelo enquanto ficção da entrada da contribuição de 11% sobre regime geral, deixem de receber ou vejam diminuídas a remuneração ilíquida auferida pelo trabalhador desem- as respetivas remunerações (cfr. artigo 57º, nº 2 da Lei pregado ou doente, cede parcialmente perante o princípio nº 4/2007, de 16 de janeiro – Lei de Bases Gerais da Se- da contributividade expresso nas taxas de 6% e 5%. Estes gurança Social - artigos 16º e 17º da Lei nº 110/2009, de coeficientes não se podem ter por excessivos porque, tendo 16 de setembro - Código dos Regimes Contributivos do por base de incidência o valor dos subsídios – que são cal- Sistema Previdencial da Segurança Social – artigo 22º culados em 65%, na eventualidade de desemprego, e entre do Decreto-Lei nº 28/2004, de 4 de fevereiro – Regime 55% e 75%, na eventualidade de doença, da remuneração jurídico de proteção social na eventualidade de doença média do trabalhador – acabam por ser inferiores ao resul- no âmbito do subsistema previdencial - artigo 80º do tado da aplicação da mesmas percentagens relativamente à Decreto-Lei nº 220/2006, de 3 de novembro – Regime quota de 11%. Repare-se que a taxa contributiva global, que jurídico da reparação da eventualidade de desemprego no atualmente é de 34,75%, integra o custo correspondente a âmbito do subsistema previdencial). cada uma das eventualidades cobertas pelo sistema previ- O instituto do registo de remunerações por equivalência, dencial (cfr. artigos 50º e 51º do Código Contributivo) e fundado no princípio da solidariedade, tem por objetivo que, não havendo contribuições da entidade empregadora, fundamental evitar que os beneficiários de prestações pe- o trabalhador desempregado ou doente apenas contribui cuniárias substitutivas de rendimentos de trabalho perdido com 6% e 5%, sendo o restante custeado pela solidariedade em consequência da verificação de determinadas even- dos demais contribuintes. tualidades, e que por isso se encontram na situação de Trata-se, pois, de uma medida compensatória, equita- inatividade temporária, possam ver prejudicado o direito à tiva, que não atinge a substância do direito ao subsídio de formação da pensão em virtude de interrupção da carreira desemprego e ao subsídio de doença, e por conseguinte, contributiva provocada por aquelas eventualidades. Como não está em desconformidade com o princípio da propor- não há entrada efetiva de contribuições para a segurança cionalidade. social, a lei ficciona a existência de contribuições, evitando 3. Em relação à inconstitucionalidade das normas do assim que o trabalhador seja lesado nos direitos à proteção artigo 117º da LOE2014, que impõem a aplicação de uma 3492 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 taxa de formação às pensões de sobrevivência, concordo zões por mim anteriormente avançadas em declaração com a fundamentação exposta no ponto 98 do Acórdão. de voto ao Acórdão n.º 187/2013, relativo a disposições Tendo em vista o fim de redução da despesa, entendemos da LOE para 2013: o tempo decorrido desde o início da que não há razão justificativa para diferenciar os pensionis- imposição do sacrifício atenua de modo decisivo o argu- tas que têm mais do que uma pensão daqueles que apenas mento (ainda atendível relativamente à LOE de 2010) têm uma pensão de sobrevivência, qualquer que seja o da indispensabilidade das medidas de redução salarial, seu valor. Que fundamento material suficiente existe para sistematicamente apresentadas como as únicas eficazes impor a taxa de formação numa pensão de sobrevivência para obtenção de uma quantia certa e determinada num de 1000 euros cumulada com uma pensão de reforma de curto prazo. 1500 euros e excluir dessa taxa quem aufere apenas uma Já em 2013 o Tribunal Constitucional entendeu, quanto pensão de sobrevivência de 2500 euros? Para o fim de à redução remuneratória em que se traduziu a suspensão consolidação orçamental pelo lado da despesa, a razão da do pagamento de subsídio de férias pelo orçamento de diferenciação deve assentar no valor das pensões e não num 2013 – embora não retirando do argumento as devidas determinado número de pensões. Há, pois, desigualdade consequências quanto às reduções remuneratórias em si de tratamento para os mesmos valores globais de pensão. mesmas – que «não servia de justificação que essa fosse Todavia, quanto ao fundamento da desigualdade interna, ainda a única medida com efeitos seguros e imediatos na não acompanho a argumentação constante do ponto 97 do redução do défice e a única opção para garantir a prosse- Acórdão, porque nos parece que o “valor global mensal a cução do objetivo traçado». título de pensão” é exclusivamente considerado para deter- Já no Acórdão de 2013, na mencionada declaração de minar a taxa de formação da pensão de sobrevivência, não voto, sustentei que volvidos três sucessivos exercícios podendo servir de critério ou termo de comparação após orçamentais, o corte de remunerações, três vezes reiterado, se ter calculado ou recalculado a pensão com base nessa não encontrava já respaldo na Constituição. O argumento, taxa. O valor da pensão de sobrevivência que intervém fundamental, do resultado imediato da solução perdera-se, no cálculo do valor global mensal continua a ser apurado e tornara-se incompreensível a invocação da imperati- como base nas percentagens previstas na lei (50% para o vidade ou da natureza insubstituível da medida para a regime de proteção social convergente e 60% ou 70% para preservação da capacidade financeira do Estado, por não o regime geral), valor este que naturalmente será diferente haver soluções alternativas, de outra natureza, através das após se ter aplicado à pensão de sobrevivência as taxas quais se chegasse a igual valor certo. de formação de pensão previstas no artigo 117º. Se há Em 2014, encontrando-nos no 4.º ano de previsão de reduções diferenciadas no valor global da pensão calcu- redução remuneratória, o decurso do tempo reforça o ar- lado após a aplicação da taxa de formação, elas derivam gumento de que se não pode continuar a invocar ser a do diferente valor que as demais pensões têm, cujo razão redução (agora, ainda mais agravada) a única forma de, justificativa assenta em diversos elementos, como o valor atuando pelo lado da despesa, e com eficácia certa e ime- das remunerações, a duração da carreira contributiva, a diata, atingir os objetivos pretendidos de redução do défice. idade do beneficiário, etc. O decurso do tempo impõe um acréscimo de exigência no sentido de serem encontradas alternativas que evitem Lisboa, 30 de maio de 2014 o prolongamento da medida. Lino Rodrigues Mesmo não se considerando ultrapassada a difícil situa- ção económica nacional, no 4.º ano consecutivo, a afetação DECLARAÇÃO DE VOTO das remunerações de quem recebe por verbas públicas não pode já dar-se por justificada – não basta que esteja pre- A. Artigo 33.º da LOE 2014 - Reduções remuneratórias ordenada à realização de legítimos objetivos orçamentais, de quem recebe por verbas públicas essenciais ao reequilíbrio das contas públicas. O argumento 1. Votei a alínea a) da decisão, considerando inconsti- da eficácia imediata, da indiscutível urgência e impres- tucional a norma do artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013, de cindibilidade, já não são suficientes para fundamentar a 31 de dezembro (LOE 2014). indispensabilidade desta medida para a obtenção de efeitos 2. Subscrevi a decisão e, no essencial, a fundamentação seguros e imediatos (aliás, diferentemente do Acórdão, do Acórdão, quando este considera violado o princípio da vejo nas medidas de agravamento fiscal em sede de IRC igualdade, previsto no artigo 13.º da Constituição. Havendo um sinal da existência de alternativas). já consignado, em declaração de voto aposta ao Acórdão 4. Não se pretende com estas considerações afirmar n.º 187/2013, que as reduções remuneratórias previstas que ao legislador esteja vedado reduzir as prestações re- na LOE 2013 eram violadoras da Constituição, não po- muneratórias fixadas. deria deixar de subscrever o presente Acórdão quando o Admito uma intervenção limitadora – que atinja o valor sacrifício agora em causa, imposto à remuneração base dessas prestações, afetando um direito social – desde que mensal, é ampliado relativamente a 2011, 2012 e 2013 existam razões suficientemente ponderosas para essa afeta- (basta que pensemos no leque de destinatários, que foi ção (o que é diferente de aceitar qualquer justificação desde muito ampliado, ou nas taxas de redução, que, a título de que não seja evidente que tal justificação não serve). exemplo, nalguns casos passam de 3,5 % para 12%!). Na Só com uma justificação forte a contrapartida pela pres- lógica da minha posição seriam, por isso, dispensáveis, os tação do trabalho pode ser diminuída, e na condição de juízos comparativos do Acórdão (designadamente quando serem, ainda, observados os princípios estruturantes do confronta o peso da redução remuneratória em 2014, com Estado de Direito. a suspensão dos subsídios considerada inconstitucional Para que se afete o direito à remuneração – aqui, no seu em 2013). quantum - o legislador terá de respeitar os princípios cons- 3. A meu ver, ao fundamento de inconstitucionalidade titucionais estruturantes, e de apresentar uma justificação apontado no presente Acórdão sempre acresceriam as ra- robusta – que invocou, em 2010 (condições excecionais e Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3493 extremamente adversas; medidas seriam indispensáveis ao B. Artigo 75.º da LOE 2014 - Complementos de pensão reequilíbrio das contas públicas e apresentavam-se como 1. Fiquei vencida quanto à decisão de considerar não mais eficazes do que outras, sendo o modo mais certo e desconforme com a Constituição a norma do artigo 75.º, rápido de obtenção da verba imediatamente necessária). relativa aos complementos de pensão (alínea d) da decisão). Em 2010, considerando o montante e a temporalidade da 2. Discordei, desde logo, das considerações sobre o medida, essa justificação foi aceite pelo Tribunal Constitu- aspeto de regime infraconstitucional que o Acórdão cional como sendo suficientemente forte. Só aquela medida elabora - para, afinal, admitir que a posição assumida é seria apta, pela urgência e necessidade de certeza. geradora de dúvidas -, discordando, ainda, da caracteri- Para que, em 2014, se ponha em causa a remuneração, zação da medida. voltando a sacrificar os mesmos para além do que já lhes 3. Quanto à questão de constitucionalidade: o artigo 75.º foi imposto ao longo do tempo, tem de ser apresentada da LOE 2014, ao suspender o pagamento de complementos uma razão suficientemente forte. de pensão anteriormente acordados entre as empresas e os Significa, portanto, que o legislador, quando afeta um trabalhadores, suspende, unilateralmente, disposições li- salário fixado, não está somente limitado pelo respeito de vremente acordadas entre as partes, impedindo, para futuro, um limiar mínimo, balizado pelo princípio da dignidade com termo indefinido, o estabelecimento de derrogações da pessoa humana e pelo direito a um mínimo de subsis- à regra da suspensão dos complementos. tência condigna. A norma não se limita a afastar a possibilidade da in- Não se diga que a escolha das alternativas ainda cabe na trodução de complementos de pensão para o futuro, sus- liberdade do legislador, por, num juízo de evidência, não pende, igualmente, a eficácia das situações anteriormente ser possível atestar que uma tal medida não é apta a atingir acordadas. o seu fim, ou que não é indispensável para a sua prossecu- Uma vez que a atribuição de tais prestações comple- ção, ou que não resulta evidente a sua desproporção. mentares resultou de instrumento de regulamentação cole- É que, em meu entender, para que o legislador fique tiva anteriormente fixado, a disposição legal que agora as autorizado a afetar a remuneração não basta que não re- suspende viola o artigo 56.º, n.º 3, da Constituição – que sulte evidente que uma solução que afete a remuneração garante a contratação coletiva – ao pôr em causa a contrata- não serve para o fim (legítimo) visado. Ou que não seja ção coletiva em si mesma. Já em ocasião anterior (Acórdão manifesto que a solução escolhida não é a menos restritiva n.º 602/2013) votei (vencida) a inconstitucionalidade de para atingir a finalidade legítima, de entre as soluções norma (então, do Código de Trabalho) que determinava a igualmente eficazes para o atingir. Nem basta que não seja suspensão da eficácia de anterior resultado de exercício de absolutamente claro que atendendo à gravidade do sacrifí- autonomia contratual coletiva, por violação associada do cio imposto a solução seja excessiva ou desrazoável. princípio da proteção da confiança, decorrente do artigo 2.º No caso, apesar das razões de interesse público, dignas da Constituição, e do direito de contratação coletiva. Al- de proteção, a medida já não respeita o princípio da pro- gumas dessas considerações são genericamente válidas porcionalidade: ainda que a medida seja idónea (adequada) no caso em apreço. para a realização de um fim legítimo, o tempo decorrido A existência de um direito à contratação coletiva com e a exigência de encontrar outras opções (desde 2011) um mínimo de conteúdo útil exige que o legislador respeite impunha que a ela se tivessem encontrado alternativas, as expectativas fundadas na continuidade da vinculação deixando de se poder invocar que esta seria a única, certa resultante dos instrumentos de regulamentação coletiva, e imediatamente quantificável. pelo período convencionado, por um lado, e que, natu- Por outro lado, no caso da norma em apreciação, sempre ralmente, aqueles que os adotam possam com eles contar teria de ser considerada a dureza do sacrifício imposto, não para a conformação da sua vida, por outro. O respeito apenas nos escalões de rendimento mais baixos, mas tam- pela contratação coletiva em si mesma considerada (e bém noutros escalões que são agora sujeitos a um esforço constitucionalmente prevista) obriga a que se respeitem adicional que se acentua de modo significativo em 2014, as expectativas, dignas de tutela, que os instrumentos de e levando ainda em consideração o esforço acumulado regulamentação coletiva geraram. (i.e., a acumulação da ablação de rendimentos sofrida ao A meu ver, independentemente da natureza das ma- longo dos anos). O prejuízo sofrido por estes destinatários térias em causa, ou seja, independentemente de o objeto ao longo do tempo não se limitou a estas reduções remu- da contratação coletiva integrar a reserva de convenção neratórias reiteradas: sofreram, entre outras medidas, a coletiva, a confiança que a contratação coletiva em si supressão efetiva do subsídio de férias e de Natal em 2012; mesma pressupõe, e que é base da sua essência, condição foram afetados pelo aumento do horário de trabalho para fundamental da sua existência, sempre imporia o respeito 40 horas; pela redução adicional na compensação sobre pelos conteúdos antes negociados, até ao final dos períodos o valor do pagamento do trabalho extraordinário; pela contratualmente estipulados. A confiança é, afinal, crucial alteração das regras das ajudas de custo nas deslocações ao exercício pleno da liberdade de contratação coletiva, em serviço, pela proibição de valorizações remuneratórias dotando-a de sentido. decorrentes de promoções ou progressões; pelo aumento Por ser assim, o legislador não pode atingir de forma da contribuição para a ADSE; pelo agravamento fiscal que tão significativa os instrumentos de regulamentação co- atingiu todos os trabalhadores (reduções de escalões de letiva de trabalho já celebrados e em vigor, sem com isso IRS, aumento das taxas; imposição de uma sobretaxa de ferir de modo excessivo a confiança dos contraentes na 3,5% no IRS; redução de deduções à coleta…). longevidade antecipadamente fixada do instrumento de Atingido tal esforço sacrificial, não pode deixar de se regulamentação coletiva, e, consequentemente, afetando considerar que ainda que a solução legislativa se destine a garantia da própria contratação coletiva. A quebra do a uma finalidade reconhecidamente legítima, se tornou acordo celebrado, por imposição legal, com as suas con- insuportável a reiteração das medidas, tendo-se por violado sequências lesivas, constitui uma ablação significativa da o princípio da proporcionalidade. confiança nos instrumentos de regulação coletiva, frus- 3494 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 trando a certeza que as partes haviam depositado na ma- Fi-lo por não julgar suficientemente justificada a dife- nutenção do acordado. renciação estabelecida entre aqueles que acumulam uma Acresce que, no caso da atribuição dos complementos pensão de sobrevivência com outras pensões e os que de pensão, em muitas situações, os beneficiários condi- acumulam uma pensão de sobrevivência com outro tipo cionaram decisões relativas ao seu contrato de trabalho de rendimentos (não estando estes últimos destinatários na expectativa do recebimento destes complementos. Por sujeitos ao recálculo do valor da pensão de sobrevivência), outro lado, os que optaram por deixar a vida ativa têm neste nomeadamente rendimentos do trabalho, ainda que os complemento parte da sua subsistência, em muitos casos rendimentos cumulados sejam de igual valor (o que pode, bastante significativa. Nalgumas situações, na origem da por absurdo, conduzir a que alguém não veja limitada uma opção de antecipação do abandono da vida ativa esteve a pensão de sobrevivência que receba enquanto está a traba- expectativa da receção do complemento acordado. E esta lhar - porque a cumula com rendimentos do trabalho -, mas opção conduziu, relembre-se, à redução de pessoal, com a veja essa mesma pensão ser reduzida a partir do momento consequente vantagem da redução de despesas com pessoal que opte por deixar a vida ativa). por parte da empresa. Considero que é pedido um esforço adicional, a bem Tudo ponderado, e em associação com o princípio da de todos, a uma categoria específica de pensionistas – os proteção da confiança, enquanto decorrência do princípio pensionistas que recebem pensões de sobrevivência –, mas, do Estado de direito, consagrado no artigo 2.º da Constitui- mesmo entre estes, o esforço não é pedido a todos eles. A ção, tem-se por violada a garantia da contratação coletiva meu ver, este tratamento diferenciado não tem uma razão instituída pelo artigo 56.º, n.º 3 da Constituição. material distintiva suficiente, não podendo ser justificado 4. Mesmo que se sustente que, nalguns casos, a atri- unicamente em razão de estarem em causa titulares de outras buição do complemento de pensões possa resultar, por pensões para além da pensão de sobrevivência (n.º 7). A exemplo, de um contrato individual de trabalho, pelo que condição de recursos introduzida é aferida exclusivamente não estaria em causa a violação da contratação coletiva, em atenção a um determinado rendimento mensal a título em qualquer dos casos, a alteração do quadro normativo, de pensão. que contende com o anteriormente instituído, seja por ins- Sendo o objetivo da medida a sustentabilidade das fi- trumento de regulamentação coletiva de trabalho, seja por nanças públicas, procurando contribuir para a consolidação contrato individual de trabalho, sempre violaria o princípio orçamental (respeitante a todos), não se vê como pode da proporcionalidade: os benefícios que decorrem para o justificar-se o tratamento diferenciado dos pensionistas interesse público da aplicação desta medida tendente a que percebem pensões de sobrevivência e, dentro destes, alcançar a consolidação das contas públicas (a poupança apenas dos que acumulam a pensão de sobrevivência com obtida é de cerca de 11,3 milhões de euros) são pouco signi- as outras pensões do n.º 7 do artigo 117.º (LOE 2014), ficativos quando consideramos os encargos muito pesados impondo-lhes uma amputação de parte da pensão, tanto para os trabalhadores que são afetados no complemento mais que as verbas usadas para pagar aos que recebem de pensão. Relembre-se que quem se encontra já a receber pensão de sobrevivência e que recebem outros rendimen- um complemento de pensão está, na maioria das vezes, em tos são as mesmas que são utilizadas para pagar a pensão situação irreversível, não dispondo de alternativas para de sobrevivência aos que cumulam com outras pensões. refazer a sua vida do ponto de vista profissional. Por outro 3. Importante para a minha posição foi, ainda, a con- lado, em muitos casos, as desvantagens impostas podem sideração de que esta medida é mais uma medida avulsa, chegar a níveis muito elevados do seu rendimento. Há, não globalmente pensada, nem coerente, precisamente assim, um desequilíbrio entre o fraco benefício coletivo e numa matéria relativamente à qual a Constituição exige as muito significativas desvantagens para os afetados, não que o Estado organize um sistema de segurança social, que se vislumbrando que existam razões superiores de interesse abranja, entre outros, os cidadãos em situação de viuvez público aptas a justificar a suspensão dos complementos (artigo 63.º da Constituição). de pensão. Das incoerências são prova, desde logo, entre outras, as Em suma, atendendo ao diminuto contributo do valor variadas situações que conduziram a que se identificasse, correspondente à poupança em causa, para a prossecução no Acórdão, fundamentos de violação do princípio da do interesse coletivo, por um lado, e as legítimas expectati- igualdade quando a medida é encarada numa perspetiva vas dos particulares e os pesados sacrifícios que a solução interna, mas também, como referi, do ponto de vista ex- acarreta, por outro, não poderíamos deixar de concluir, ao terno. contrário da maioria, pela desproporção da solução, consi- Estamos perante mais uma alteração avulsa e assisté- derando violado o princípio da proporcionalidade. mica, mas, ao contrário de outras, com vocação para se tornar definitiva. Ora, uma medida que pudesse intervir C. Artigo 117.º -Novo regime de cálculo/recálculo das de forma a reduzir o montante das pensões a pagamento pensões de sobrevivência teria de encontrar forte apoio num conjunto sistémico de alterações estruturadas (como se exigiu no já referido 1. Subscrevi a decisão de inconstitucionalidade do artigo Acórdão n.º 862/2013, sobre a convergência de pensões), 117.º da LOE 2014 [alínea c)] e, no essencial, a sua funda- não devendo incidir, de forma cirúrgica, apenas sobre uma mentação ancorada na violação do princípio da igualdade categoria de pensionistas – os beneficiários de pensões de previsto no artigo 13.º da Constituição. sobrevivência, e, dentro destes, não abarcando todos – sem 2. Ainda assim, defendi um maior alcance da decisão, considerar as demais situações de pensões devidas pela uma vez que teria acompanhado o pedido do Senhor Pro- segurança social, e, bem assim, sem considerar o conjunto vedor de Justiça, dado que entendi que a violação do prin- das situações dentro do próprio universo dos titulares de cípio da igualdade também ocorreria quando consideradas pensões de sobrevivência. as alterações impostas pela norma numa perspetiva de De novo, como antes no diploma relativo à convergência igualdade externa. de pensões dos sistemas da Caixa Geral de Aposentações Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3495 e do regime geral da segurança social, o legislador não fundamental apresentado como justificador – o reequilíbrio pensou o sistema de forma integrada, na sua globalidade. orçamental, em situação de emergência financeira – não Afetam-se, de modo isolado, somente algumas categorias pode fundar uma medida tendencialmente definitiva. E de beneficiários, sem cuidar da sua posição relativa no mesmo quando se invoca a sustentabilidade do sistema sistema geral da segurança social. de pensões a longo prazo, a medida falha na revisão glo- Acresce que, no caso, a redução das pensões de sobre- balmente ponderada dos regimes de proteção social. A vivência, dada como permanente, não compreende, na sua prossecução deste objetivo estrutural exigiria medidas configuração, a previsão da reavaliação das condições de integradas, dotadas de coerência. acesso à pensão, nem prevê um mecanismo que determine a Considerei, por isso, frágeis as razões invocadas para possibilidade de recalcular a pensão caso as circunstâncias a imposição de uma redução de caráter permanente, não pessoais do beneficiário se modifiquem. Por outro lado, temporariamente determinada. a medida legislativa que acarreta o recálculo da pensão A ser assim, rejeito que possam ser afetadas, neste grau, ignora, por exemplo, a concreta circunstância de cada as expetativas deste grupo de pensionistas, considerando pensionista, ou o peso real da pensão de sobrevivência na também violado o princípio da proteção da confiança (ar- aferição do montante total do rendimento de pensões que tigo 2.º da Constituição), afastando-me do Acórdão nesta determina o escalão de recálculo. Na verdade, aplica-se parte. uma nova taxa de formação da pensão de sobrevivência, cuja determinação depende do valor global mensal cons- D. A restrição de efeitos da declaração de inconstitucio- tituído pela pensão de sobrevivência somado ao de outras nalidade (artigo 282.º, n.º 4, da Constituição) pensões, percebido pelo titular. Mas o impacto do recálculo 1. Fiquei vencida quanto à alínea f) da decisão, respei- com base na nova taxa é tanto maior, quanto maior for o tante à produção de efeitos do juízo de inconstitucionali- peso da pensão de sobrevivência no rendimento. dade relativamente à norma que impõe a redução remune- Convém também recordar que esta disposição afeta, ratória devida no âmbito da relação de emprego público. fundamentalmente, os viúvos e viúvas que já não estão 2. Defendo que a presente decisão de inconstituciona- na vida ativa, operando uma redução imprevista no seu lidade deve valer – o que é, sublinho, a regra prevista na rendimento. Constituição – desde o início da vigência da norma, não se Este é um grupo de destinatários especialmente sensível ressalvando os efeitos jurídicos que esta tenha produzido ao impacto das medidas de contração das prestações a que até à decisão do Tribunal Constitucional. tem direito (ainda que estejamos a falar de rendimentos Vejamos a razão pela qual considero que o Tribunal totais superiores a 2000 euros), por constituírem, como não deve limitar os efeitos, fazendo-os valer apenas para já antes se escreveu em voto de vencida, um segmento o futuro. da população que, na sua maioria, se encontra em espe- 3. Nos termos do n.º 1 do artigo 282.º da Constituição, a cial situação de vulnerabilidade e dependência e que, por declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória naturais razões atinentes à sua idade (e, muitas vezes, à geral produz efeitos desde a entrada em vigor da norma saúde) se mostra incapaz de reorientar a sua vida em caso declarada inconstitucional. No caso, ao determinar a ces- de alteração inesperada das circunstâncias que lhes não sação de efeitos da norma que impõe a redução salarial, a permita fazer face a encargos anteriormente assumidos. declaração de inconstitucionalidade produzirá um efeito Reconhece-se que o interesse público prosseguido com restitutivo dos valores da redução dela resultante, consi- esta medida é digno de tutela: o legislador aponta como derada contrária à Constituição. I.e., como os efeitos regra interesse público a redução da despesa, com o objetivo de previstos na Lei Fundamental são efeitos retroativos, tal reduzir o défice orçamental e a criação de condições para a significaria a reposição da totalidade do valor indevida- sustentabilidade futura das finanças públicas e do sistema mente não pago desde o início do ano, ou seja, desde a de pensões. Respeitados os princípios constitucionais estru- entrada em vigor da Lei do Orçamento de Estado para o turantes e apresentada uma justificação forte e razoável este ano de 2014, na qual se inscreve a norma que impôs as poderia fundar uma afetação do valor da pensão, frustrando reduções, agora declarada inconstitucional. as expectativas de quem recebe uma pensão. Estes efeitos regra, nos termos do n.º 4 do artigo 282.º Mesmo que se admita que as expectativas do montante da Constituição, apenas por razões de segurança jurídica, de pensão possam ter de ceder face a interesses públicos razões de equidade ou de interesse público de excecional contrapostos de maior peso, é necessário, à semelhança do relevo, que deverá ser fundamentado, podem ser substituí- que antes se fez no diploma da convergência das pensões, dos por efeitos de alcance mais restrito. Tem-se entendido aferir do ponto de vista da proporcionalidade se esta é que os efeitos mais restritos são efeitos temporalmente mais uma afetação desproporcionada da posição de confiança. limitados: efeitos ex nunc, ou seja, efeitos que se produzem Fazê-lo não se resumirá à aceitação de que, num critério somente a partir da declaração de inconstitucionalidade da de evidência (que o Acórdão aceita), não é possível afir- norma (muito embora o Tribunal Constitucional tenha con- mar que a medida frustradora de expectativas não seja siderado, em 2012, de forma inovadora e com o meu voto apta à finalidade, ou seja dispensável, por exemplo. A de vencida, que poderia determinar a suspensão de efeitos justificação para tal afetação terá, também aqui, de ser da declaração de inconstitucionalidade de uma norma do uma justificação forte. orçamento até ao final do ano, havendo implicado, na Não pode deixar de se considerar que é excessiva a prática, que esta produzisse a plenitude dos seus efeitos, frustração de expectativas que a medida introduz, afetando apesar de haver sido declarada inconstitucional). uma categoria de pessoas especialmente fragilizada – agora A meu ver, as razões apresentadas pela maioria não têm mais ainda, pela ausência de alguém com quem a vida força suficiente para fundamentar o desvio aos efeitos re- era partilhada, e que, na falta desta, se vê privada da sua gra. O interesse público, que não foi, afinal, suficiente para colaboração, desde logo, na partilha de despesas e na or- credenciar constitucionalmente a imposição das medidas ganização da vida familiar. Por outro lado, o interesse de redução, continua, a meu ver, a não ser fundamento 3496 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 suficiente para permitir a restrição temporal de efeitos da 6. Acrescente-se que defender a produção de efeitos re- declaração de inconstitucionalidade das normas que as gra da decisão de inconstitucionalidade é, aliás, o que mais sustentam, salvaguardando a poupança líquida de despesa sentido fará para aqueles que consideraram, anteriormente, pública já obtida pelo Estado em resultado das reduções a inconstitucionalidade das reduções remuneratórias. Quem remuneratórias (a meu ver reiteradamente) inconstitucio- entendeu já, quanto ao OE 2013, que era inconstitucional nais, em detrimento do pesado sacrifício dos cidadãos. proceder a reduções remuneratórias (entendendo, assim, Considerar o contrário, seria admitir que os sacrifícios que em 2013 não deveriam já ter vigorado), sustentará, em impostos, que a maioria considerou inconstitucionais, po- coerência, por maioria de razão, que as reduções (que já não deriam, ainda assim, ser suportados pelos seus destinatários deveriam ter vigorado e que são agora mais gravosas) não durante quase metade do ano. Não vejo que o interesse possam, em 2014, produzir efeitos até à data da presente público invocado deva prevalecer. decisão do Tribunal. Sublinhe-se que a restrição de efeitos onera em parti- 7. Entendo, por fim, que este Tribunal não pode, rei- cular grupos de rendimentos especialmente sensíveis a teradamente, e incoerentemente, afastar os efeitos regra, variações, que foram sujeitos às medidas agora declaradas permitindo, sistematicamente, e ao contrário daquela que inconstitucionais, e que, assim, se vêem irremediavelmente é a solução constitucional normal, que normas inconsti- impedidos de recuperar o que perderam por efeito de solu- tucionais produzam efeitos. ções violadoras da Constituição. Entre estes destinatários Catarina Sarmento e Castro encontram-se pessoas já em situação de grande carência, como aqueles que auferem rendimentos mais baixos, de- DECLARAÇÃO DE VOTO signadamente os que passaram a ser afetados pela redução salarial em 2014. 1. Votei vencido quanto à declaração de não incons- 4. É possível sustentar-se que é bastante elevado o valor titucionalidade das normas constantes do artigo 75.º da resultante da reposição em causa, já que, com os efeitos Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, que suspenderam regra se determinaria a devolução de toda a redução re- o pagamento de complementos de pensões nas empresas muneratória, incluindo, até, uma parte da redução salarial do setor público empresarial que tenham apresentado re- que, anteriormente, este Tribunal não considerou incons- sultados líquidos negativos nos três últimos exercícios, titucional. por entender que tal medida viola o direito à contratação Embora reconhecendo que o Tribunal não censurou, no coletiva estabelecido no artigo 56.º, n.º 3, da Constituição, passado, a redução remuneratória anteriormente imposta e o princípio da proteção da confiança inerente ao modelo (tendo eu ficado vencida no Acórdão n.º 187/2013) – pelo do Estado de direito democrático, consagrado no artigo 2.º, que seria possível sustentar-se que, nessa parte, os efeitos da Constituição. da norma deveriam ser salvos – não deixa de ser muito O referido artigo 75.º determina a suspensão de normas duvidoso que a Constituição, no n.º 4 do artigo 282.º, ad- constantes de instrumentos de regulamentação coletiva de mita uma modelação, não apenas temporal, mas também trabalho que se encontram em vigor, impondo uma inefi- do próprio conteúdo que permita salvar apenas parte da cácia temporária destas normas, cuja cessação fica condi- redução remuneratória, até ao valor antes não censurado, já cionada à ocorrência de um determinado facto futuro – três que, na verdade, a norma agora declarada inconstitucional anos consecutivos de resultados líquidos positivos nas não repristina, a meu ver, a norma anteriormente em vigor empresas afetadas. (que era orçamental, tendo de ser renovada em cada ano). Essas normas respeitam à atribuição de complementos A norma aplicada no ano anterior – que a maioria não cen- de pensão dos sistemas de proteção social. surou em 2013 –, não é, sequer, parcialmente sobreponível Se, por um lado, é verdade que não estamos perante uma com a que agora se declara inconstitucional: varia nas matéria que integre a reserva da convenção coletiva, por taxas de redução aplicadas; varia nos intervalos mínimos e outro lado, atenta a sua conexão imediata com os direitos máximos fixados; atinge um universo não completamente dos trabalhadores à segurança económica na velhice, ela coincidente de destinatários quando consideramos as an- é naturalmente vocacionada para ser objeto de negociação teriores normas de redução remuneratória. coletiva, não existindo qualquer disposição legal que proíba Não vejo que o Tribunal deva utilizar a modelação de a sua contratualização. efeitos temporais ao seu alcance para colmatar uma possi- As normas suspensivas do pagamento dos suplemen- bilidade que a Constituição lhe nega, que é a de estratificar tos livremente acordados constituem, pois, numa intro- a decisão. missão na eficácia do conteúdo do que foi livremente Sublinhe-se que a construção da norma foi uma opção contratualizado. do legislador – concentrou numa só norma a redução re- Essa intromissão constitui uma restrição à eficácia do muneratória, sem distinguir segmentos – e é esta opção exercício do direito à contratação coletiva a que preside legislativa que determina que a decisão de inconstitucio- um interesse público (diminuição das despesas das em- nalidade recaia sobre a norma assim concebida. presas que integram o setor empresarial do Estado, com a 5. Relembre-se, por outro lado, que, quando o Tribunal, consequente diminuição do montante das transferências de em 2013 (Acórdão n.º 187/2013), declarou a inconstitucio- verbas do Orçamento Geral do Estado para estas empre- nalidade da suspensão total ou parcialmente do pagamento sas) que não é capaz de justificar tal restrição, num juízo do subsídio de férias ou equivalente – estando em causa estrito de proporcionalidade, atento o nível particularmente uma medida que atingia dois grupos de destinatários (pen- intenso da confiança depositada na eficácia do contratado sionistas e trabalhadores que auferem por verbas públicas), e o grau elevado das consequências lesivas da frustração e não, como agora, apenas os trabalhadores no ativo, o do investimento nessa confiança. Tribunal não decidiu no sentido da limitação temporal Na verdade, os atingidos pela medida em análise toma- de efeitos, deixando a norma de vigorar desde o início da ram decisões irreversíveis que definiram os dias do resto sua vigência. das suas vidas, em função do contratualizado, pelo que Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3497 o objetivo de obter uma poupança orçamental não pode DECLARAÇÃO DE VOTO justificar a frustração de tais expectativas. A) Divergi parcialmente da decisão expressa na alínea a) Tal desproporção resulta, simultaneamente, numa restri- da Decisão do presente Acórdão no que respeita às normas ção inadmissível ao direito à contratação coletiva e numa do artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro violação do princípio da confiança inerente a um Estado (Redução remuneratória), pelas razões essenciais que de de direito democrático. seguida se explicitam. 2. Fiquei também vencido quanto à restrição de efei- O artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, tos da declaração de inconstitucionalidade do artigo 33.º consagra uma medida de redução remuneratória – redução da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, por entender das remunerações totais ilíquidas mensais – aplicável aos que o facto do Tribunal em acórdãos anteriores ter admi- «titulares dos cargos e demais pessoal» identificados no tido o corte de salários estabelecido no artigo 19.º, da Lei n.º 9 da mesma disposição, pagos por verbas públicas. n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro (entre 3,5% a 10%, a Esta medida de redução remuneratória, na sua configura- partir de € 1.500,00), apenas justificava que procedesse ção, afasta-se das correspondentes medidas previstas nos a uma limitação parcial desses efeitos, que abrangesse Orçamentos de Estado para os anos de 2011, 2012 e 2103 somente esse segmento ideal das normas constantes do (artigos 19.º da Lei n.º55-A/2010, de 31 de dezembro, referido artigo 33.º, e não a estendesse, como o fez, a todo 20.º da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro e 27.º da o conteúdo das normas. Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro), em razão de três Fora do âmbito desse segmento ideal, os interesses das aspetos essenciais: o abaixamento do valor do limiar a pessoas afetadas por uma intervenção ilegítima do legisla- partir do qual as remunerações ficam sujeitas a redução dor, designadamente aqueles que auferem baixos salários (675 euros, em vez de 1500 euros); a alteração dos limites e aqueles que viram desmesuradamente agravado o corte mínimo e máximo do coeficiente de redução (2,5% e 12% dos seus vencimentos, deveriam ter sido salvaguardados, em vez de 3,5% e 10%); e o abaixamento do valor do li- valendo aí a regra geral da eficácia ex tunc da declaração miar a partir do qual é aplicável o coeficiente máximo de de inconstitucionalidade, consagrada no artigo 282.º, n.º 1, redução (2000 euros em vez 4150 euros). da Constituição, que obrigasse à reposição da parte dos O presente Acórdão parte, na apreciação da questão de salários que foi ilegitimamente retirada ao abrigo de uma constitucionalidade, do critério de apreciação que enun- norma ferida de inconstitucionalidade. ciou e aplicou nos Acórdãos n.º 396/2011, n.º 353/2012, e Só assim se faria uma justa composição entre os in- n.º 187/2013, o qual respeita, por um lado, à existência de teresses públicos invocados no acórdão e os interesses um fundamento para a diferenciação – daqueles que rece- particulares afetados. bem remunerações e pensões pagas por verbas públicas – e, 3. No que respeita aos fundamentos da declaração de por outro lado, à medida dessa diferença. inconstitucionalidade das normas constantes do artigo 117.º Para tal, convoca o princípio da igualdade proporcional, da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, entendo que os aferindo, face à nova configuração da medida de redu- vícios da mesma não se reduzem à violação duma exi- ção remuneratória, o esforço adicionalmente exigido aos gência de igualdade entre os afetados pela nova fórmula trabalhadores do setor público por confronto quer com o de cálculo das pensões de sobrevivência aplicada a quem esforço exigido pela anterior modelação das medidas de cumula pensões. redução remuneratória, quer com o cúmulo destas com Na verdade, tais normas também violam o princípio da as medidas de suspensão, total ou parcial, do pagamento proteção da confiança inerente ao modelo do Estado de dos subsídios de férias e de Natal (Orçamento de Estado direito democrático, consagrado no artigo 2.º da Constitui- para 2012) ou apenas do subsídio de férias ou 14.º mês ção, e o princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º, (Orçamento de Estado para 2013). E, na senda do pos- n.º 1, da Constituição, na medida em que apenas afetam tulado resultante da jurisprudência anterior, em especial aqueles que cumulam a pensão de sobrevivência com outra no Acórdão n.º 187/2013 (segundo o qual «ao legislador pensão. não se encontra vedada a opção de, na prossecução do A opção do legislador de apenas determinar a aplicação interesse público na consolidação orçamental, diferenciar, da nova fórmula de cálculo das pensões de sobrevivência a a título excecional e temporário, aqueles que auferem re- quem também receba outras pensões não foi minimamente munerações do Orçamento do Estado, mas a medida da fundamentada, não se vislumbrando qualquer razão que a diferenciação que em tal contexto seja imposta terá que justifique, pelo que tal medida, ao intervir de forma per- ser proporcional ao fim visado e sensível à dimensão de feitamente assistemática e avulsa no regime de pensões, igualdade»),conclui, sendo de manter os critérios definidos revela-se incapaz, pelas razões que o Tribunal já enunciou pelo Acórdão n.º 187/2013, que a redução estabelecida no Acórdão n.º 862/2013, de justificar a violação das le- não constitui, quando globalmente considerada, uma ver- gítimas expectativas de quem já aufere essas pensões, são relevantemente atenuada da desigualdade gerada por violando o princípio da confiança inerente a um Estado via da associação da suspensão total ou parcial do paga- de direito democrático. mento do subsídio de férias (Orçamento de Estado para Além disso, a diferença instituída entre quem cumula 2013) e, assim, que a «medida da diferenciação» inerente uma pensão de sobrevivência com outras pensões e quem à configuração da medida, ainda que desacompanhada a aufere como rendimento único ou a cumula com outro de qualquer afetação dos subsídios, se afigura excessiva tipo de rendimentos é arbitrária, por que não tem a justi- e constitucionalmente ilícita perante o princípio da justa ficá-la um fundamento racionalmente inteligível, sobre- repartição dos encargos públicos – conclusão que se afi- carregando gratuita e injustificadamente uma parte do gura particularmente evidente em relação ao segmento universo das pessoas que aufere pensões de sobrevivência, de remunerações base de valor compreendido entre 675 violando também nesta dimensão externa o princípio da e 1.500 euros. igualdade. Entende-se que, no contexto de aprovação do Orça- João Cura Mariano mento de Estado para 2014, ainda de excecionalidade 3498 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 económico-financeira, subsistem as razões de interesse afigura excessiva e desproporcionada, enquanto expressão público, inerentes desde logo à «Estratégia de consolida- de uma medida ainda excecional e (como se assume no ção orçamental» determinada pelas obrigações específicas Relatório do Orçamento de Estado para 2014) com caráter assumidas pelo Estado português ao nível internacional transitório, não definitiva, justificada em face do interesse (Fundo Monetário Internacional) e da União Europeia, por público de contenção da despesa pública e de redução do via do Programa de Assistência Económica e Financeira défice para tanto invocado – de modo a que este se venha a (e também pelos Memorando de Entendimento sobre as conter nos limites do défice admissível à luz das obrigações Condicionalidades de Política Económica e do Memo- decorrentes do Direito da União Europeia. rando de Políticas Económicas e Financeiras acordados, Não obstante subsiste, em nosso entender, uma questão respetivamente, com a Comissão Europeia e o FMI) que que deve ser apreciada, não na perspetiva da medida da podem ainda justificar a diferença de tratamento daque- diferença entre os destinatários das medidas em causa e os les que auferem rendimentos pagos por verbas públicas demais cidadãos, mas na perspetiva dos efeitos da medida que, por essa razão, podem ser chamados a suportar um dentro do universo dos seus destinatários. esforço adicional face ao imperativo de adoção de medi- Com efeito, na sua formulação reconfigurada face ao das de redução de despesa que concorram para o cumpri- desenho da medida, também de redução remuneratória, mento daquelas obrigações, em especial quanto ao valor, constante das normas dos Orçamentos de Estado de anos mais exigente, fixado para o défice orçamental para 2014. anteriores – e como se revela evidente por aplicação do Acresce que, não obstante o termo formal do Programa de n.º 1, primeira parte, do artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013, Assistência Económica e Financeira, no contexto de apro- de 31 de dezembro – a medida de «redução remuneratória» vação do Orçamento de Estado para 2014, existem ainda prevista naquele artigo 33.º abrange trabalhadores do setor outras razões de interesse público que podem justificar público pagos por verbas públicas que auferem menores aquela diferença – quer em geral as atinentes ao cumpri- rendimentos, já que o limiar de aplicação da mesma se mento das obrigações que decorrem do Tratado sobre o situa, agora, em 675 euros mensais, estando este limite não Funcionamento da União Europeia no quadro da política muito longe do mínimo de existência em termos de rendi- económica e também do Pacto de Estabilidade e Cresci- mento líquido de imposto previsto no n.º 1 do artigo 70.º mento, quer em especial as decorrentes das imposições do Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas do procedimento por défices excessivos em curso (cfr. as Singulares. Recomendações do Conselho de 16/06/2013 com vista ao Ora merecerá especial tutela a situação daqueles que, termo da situação de défice excessivo que impõe que seja auferindo retribuições mais baixas, ainda são abrangidos posto termo à situação de défice excessivo em 2015 e um pela medida em análise. A medida deve ser apreciada tendo valor de 2,5% para o défice no mesmo ano), quer ainda as em conta a remuneração anual no seu todo considerada e razões decorrentes das obrigações mais estritas assumidas o impacto sobre a capacidade de fazer face à subsistên- pelo Estado português por via da entrada em vigor, em 1 cia, a práticas vivenciais em razão do agregado familiar de janeiro de 2013, do Tratado sobre a Estabilidade, Coor- compatíveis com uma existência condigna e autónoma denação e Governação Económica na União Europeia de e a encargos e compromissos assumidos. Não se afigura 2 de março de 2012 (DR, 1.ª Série, n.º 127, de 3/7/2012 e desrazoável supor que no segmento de rendimentos que Lei de Enquadramento Orçamental (Lei n.º 91/2001, de constitui o limiar de aplicação da medida em causa (675 eu- 20 de agosto, com a redação da Lei n.º 37/2013, de 14 de ros mensais) – e também nos segmentos que deste estejam junho, que a republicou)). próximos que não eram afetados pelas anteriores medidas O controlo constitucional agora convocado para as de redução remuneratória – o rendimento disponível para normas constantes do artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013, fazer face a onerações de rendimento justificadas por mo- de 31 de dezembro, que aprova o orçamento de Estado tivos de interesse público seja muito diminuto ou mesmo para o ano de 2014, não pode contudo deixar de ponderar, inexistente, por todo o rendimento ser alocado à satisfa- por um lado, aquele interesse público e, por outro lado, ção de necessidades essenciais inerentes à existência e a a previsão de outras medidas que, embora sem alcance compromissos básicos que concorram para essa existência, universal, contribuem de algum modo para a repartição como o custo da habitação, da alimentação, da saúde e dos diversa dos encargos públicos. Por isso se entende que, transporte – e outros custos, designadamente os derivados não obstante a medida de redução remuneratória, na sua de outros direitos fundamentais como o direito à educação nova configuração, impor na sua globalidade, face à confi- ou o acesso à cultura. Com efeito, e de acordo com os guração das anteriores medidas de redução remuneratória, dados do Inquérito às Despesas das Famílias 2010/2011 um esforço acrescido aos que auferem remunerações por elaborado pelo Instituto Nacional de Estatística (disponível verbas públicas – e, em especial, ao segmento intermédio em http://ine.pt), a despesa total média de um agregado mais afetado pelo abaixamento do limiar remuneratório (sem crianças dependentes) composto por dois adultos não de aplicação do coeficiente máximo de redução – não se idosos cifra-se em 19946 euros, a que corresponde uma verifica de forma evidente a desigualdade de tratamento na despesa média mensal de 1662 euros e de 831 euros per repartição dos encargos públicos que justifique um juízo capita (cfr. 2.12) – e de um agregado composto por um de inconstitucionalidade por se encontrarem ultrapassados adulto não idoso em 13789 euros, a que corresponde uma os limites do sacrifício. despesa média mensal de 1149 euros - muito superiores Assim, e sendo certo que, com a medida de redução ao limiar de aplicação da medida remuneratória. remuneratória reconfigurada, os trabalhadores que auferem Por essa razão, e considerando a intensidade, acrescida, por verbas públicas se mostram mais onerados na distribui- das consequências da medida de redução remuneratória ção dos encargos públicos, por comparação com os traba- no que respeita aos segmentos em causa acima identifi- lhadores que não recebem por verbas públicas, a diferença cados, com rendimentos provenientes do trabalho menos de tratamento, fundamentada na diferença de posições dos elevados, a medida representa, face aos fins de interesse abrangidos e dos excluídos da medida em causa, não se público por elas visados, um sacrifício que ultrapassará Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3499 os limites de exigibilidade requeridos pelo princípio da medida, que reside o fundamento da sua desconformidade proporcionalidade, afigurando-se desrazoável na sua di- constitucional. mensão subjetiva por o sacrifício exigido ao segmento em No que respeita à apreciação da violação do princípio causa assumir uma intensidade acrescida. da proteção da confiança entende-se, em qualquer caso, Neste sentido, mostrar-se-á desrespeitado o princípio da que as pensões de sobrevivência têm idêntica dignidade proporcionalidade decorrente do artigo 2.º da Constituição constitucional face às outras pensões diretamente substi- da República Portuguesa, pelo que nos pronunciámos no tutivas de rendimentos de trabalho (cfr. artigo 63.º, n.º 3, sentido da inconstitucionalidade da norma do artigo 33.º da Constituição), não obstante a configuração daquelas da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, mas apenas pelo legislador, implicar, em especial, que as mesmas não na parte em que fixa o limiar de aplicação da medida de têm sempre caráter vitalício, nem ficam imunes à altera- redução remuneratória num valor de remuneração total ção do seu montante por virtude das particularidades do ilíquida mensal de 675 euros. respetivo regime. B)Divergi quanto à decisão expressa na alínea b) da D) Acompanha-se a decisão expressa na alínea d) da Decisão do presente Acórdão no que respeita às normas Decisão do presente Acórdão no que respeita às normas do artigo 115.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de do artigo 75.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro dezembro (Contribuição sobre prestações de doença e de (Complementos de pensão), nos termos que de seguida desemprego), pelas razões essenciais que de seguida se se explicitam. explicitam. Quanto à apreciação da violação do direito de contrata- O presente Acórdão, na apreciação da questão de cons- ção coletiva, alcançamos a conclusão formulada, mas não titucionalidade, considera que as normas do artigo 115.º acolhemos os fundamentos para tanto invocados. Ainda em causa violam o princípio da proporcionalidade já que, que se admita que a matéria em causa – complementos não obstante a consagração, pelo n.º 2, de uma garantia de pensões – não integra o núcleo essencial da reserva do valor mínimo das prestações – garantia inexistente de contratação coletiva, tal como configurada pela juris- na correspondente norma inserida no Orçamento de Es- prudência deste Tribunal, a mesma não deixa só por isso tado para 2013 e declarada inconstitucional pelo Acórdão de poder beneficiar do âmbito de proteção do direito de n.º187/2013 –, a medida aí contida de aplicação das con- contratação coletiva tal como decorre do artigo 56.º, n.º 3, tribuições sobre as prestações de desemprego e de doença, da Constituição da República Portuguesa. por afetar os que, encontrando-se naquelas situações de Além disso, não se nos afigura evidente que do teor do especial vulnerabilidade, auferem prestações de menor artigo 478.º, n.º 2, do Código de Trabalho, articulado com o valor, se afigura desrazoável. disposto na Lei de Bases da Segurança Social em matéria de Entende-se todavia que o fundamento da inconstitu- regimes complementares de iniciativa coletiva e individual cionalidade decorrente do Acórdão n.º187/2013, atinente (artigo 83.º e seguintes da Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro, à violação do princípio da proporcionalidade, que acom- com as alterações introduzidas pela Lei n.º 83-A/2013, de panhámos, foi de algum modo ultrapassado – não obs- 30 de dezembro), resulte que a matéria em causa não possa tante subsistir uma afetação de rendimentos daqueles que integrar o sistema complementar na vertente regimes com- se encontram numa situação de especial vulnerabilidade plementares de iniciativa coletiva – assentes na partilha de por se encontrarem numa situação de desemprego ou de responsabilidades sociais (cfr. artigo 81.º, n.º 2) – os quais, doença –pela previsão, no n.º 2 do artigo 115.º, de uma se incluem os regimes profissionais complementares (cfr. «garantia do valor mínimo das prestações» correspon- artigo 83.º, n.º 2 e Decreto-Lei n.º 225/89, de 6 de julho), dente ao valor mínimo das mesmas fixado nos termos a estes não se confinam necessariamente (cfr. artigo 83.º, previstos nos respetivos regimes jurídicos. Tal garantia n.º 1) – e que, por essa via, fique fora do âmbito da previsão poderá em certa medida corresponder – tendo em conta daquela disposição do Código do Trabalho. a menor amplitude dos rendimentos envolvidos sujeitos Ora as normas do artigo 75.º da Lei n.º 83-C/2013, de à contribuição prevista no n.º 1 do artigo, em especial no 31 de dezembro, objeto de apreciação afetam o exercício caso do subsídio de desemprego cujos limites mínimo e concreto, já ocorrido, do direito fundamental de contra- máximo são fixados por referência ao valor do Indexante tação coletiva, ao determinar a suspensão do pagamento, dos Apoios Sociais –, do ponto de vista da sua função, verificados certos requisitos, de complementos de pensões ao limiar de aplicação das medidas de redução remune- objeto de instrumentos de regulamentação coletiva de ratória e de aplicação da contribuição extraordinária de trabalho e, assim, determinando uma conformação ex- solidariedade também consagradas na Lei n.º 83-C/2013, terna e a posteriori do conteúdo das convenções coletivas de 31 de dezembro. afetadas. Atendendo ao que ficou exposto a nossa pronúncia Contudo, entende-se que tal ingerência assim operada foi no sentido da não inconstitucionalidade das normas no conteúdo do direito de contratação coletiva já exercido do artigo 115.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º83-C/2013, de 31 de não se afigura excessiva à luz do disposto no artigo 18.º, dezembro. n.º 2, da Constituição, face à prevalência dos objetivos de C) Acompanha-se a decisão expressa na alínea c) da interesse público a prosseguir aliada quer ao facto de o Decisão do presente Acórdão no que respeita às normas domínio em causa – complementos de pensões (a cargo de do artigo 117.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro empresas do setor público empresarial) – não estar incluído (Pensões de sobrevivência dos cônjuges e ex-cônjuges), na reserva de contratação coletiva, quer à configuração nos termos que de seguida se explicitam. da medida como medida de mera suspensão (e não eli- No que respeita à apreciação da violação do princípio minação), ainda que determinada pelo preenchimento de da igualdade, acompanhamos o sentido da decisão e a fun- requisitos relativos ao resultado líquido do exercício das damentação do Acórdão na parte em que aí se entende ser empresas abrangidas e, ainda, à previsão de uma cláusula no parâmetro da igualdade, na sua vertente interna, devido de garantia da perceção de um valor mínimo de 600 euros aos efeitos dentro do grupo de destinatários afetados pela mensais (cfr. artigo 75.º, n.º 4). 3500 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 Quanto à apreciação da violação do princípio da con- orçamentais definidas no PAEF para o ano de 2014» fiança, entende-se que se afigura suficiente a análise do (n.º 21) primeiro teste de aplicação do princípio da tutela da con- «Apesar do mais amplo enquadramento fundamenta- fiança para alcançar a conclusão da sua não violação, por dor que agora é dado à redução remuneratória imposta o mesmo não se encontrar preenchido e serem cumulativos aos trabalhadores do setor público, é patente que a opção os requisitos ou testes de que depende a tutela da situação persiste relacionada, em termos diretos e imediatos, de confiança. com a prossecução do mesmo interesse público que Maria José Rangel Mesquita conduziu à adoção das medidas congéneres previstas nas Leis n.ºs 55-A/2010, 64-B/2011 e 66-B/2012, isto DECLARAÇÃO DE VOTO é, com a “consecução de fins de redução da despesa pública e de correção de um excessivo desequilíbrio Vencido quanto às alíneas a), b) e c) da decisão, pelas orçamental” (acórdão n.º 396/2011), de acordo com razões a seguir indicadas. um plano, plurianual mas temporalmente delimitado, definido a partir o Programa de Ajustamento Econó- § 1.º -Quanto à alínea a) da decisão: redução remu- mico e Financeiro, o qual se estende ainda ao exercício neratória (artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de orçamental de 2014 […]. dezembro – LOE para 2014) […] 1.1. No Acórdão – maxime nos seus n.os 20 e 21 e 29 e 30 – reconhece-se que a redução das remunerações men- [À] luz, quer do enquadramento objetivo que continua sais prevista no artigo 33.º da LOE para 2014 se integra a resultar do PAEF, quer dos termos em que se encontra numa estratégia que já não se reconduz ao simples cumpri- uma vez mais normativamente concretizada, a redução mento do PAEF, nomeadamente por tal medida, segundo as remuneratória imposta para 2014 aos trabalhadores do setor palavras do Relatório do OE para 2014, procurar “dirimir público (apenas) permite que nela continue a reconhecer-se uma inadequada política de rendimentos na Administração uma medida transitória, instrumentalmente preordenada Pública”, através da correção do “padrão de iniquidade” “à realização de objetivos orçamentais essenciais ao ree- considerado existir entre o público e o privado e, outrossim, quilíbrio das contas públicas, num contexto de particular por a mesma medida se inscrever agora no âmbito do excecionalidade” […] (acórdão n.º 187/2013). “processo de revisão estrutural da despesa”. Por outro Apesar de politicamente subjacente, a perspetiva mais lado, o citado Relatório refere não só que o “ano de 2014 ampla seguida pelo legislador de 2013 não encontra nos será um ano de transição entre o Programa de Ajustamento preceitos orçamentais sob sindicância expressão normativa Económico [o PAEF] e o novo enquadramento orçamental que justifique – ou até mesmo autorize – a reconfiguração a que estão sujeitos os países da União Europeia e, mais do campo de ponderação em que o Tribunal consecutiva- especificamente, os países da área do euro”, como também mente situou a apreciação das medidas de afetação salarial que, “paralelamente ao Programa [– isto é: o PAEF –],Por- introduzidas em exercícios orçamentais condicionados tugal [se] encontra sujeito a um procedimento de défice pelo cumprimento das obrigações estabelecidos no PAEF excessivo” (v. pág. 38). […]» (n.º 30) Estes novos dados – que, justamente por serem novos, Ora, como o Tribunal referiu no Acórdão n.º 396/2011, a não foram (nem podiam ter sido) considerados nas ava- resposta à questão de saber se as reduções remuneratórias liações realizadas pelos Acórdãos n.os 396/2011, 353/2012 operam a título definitivo ou a título meramente transitório e 187/213 – “rompem o horizonte temporal definido a constitui “um muito relevante fator de valoração, atuante partir do período de vigência do PAEF” e impõem tanto transversalmente em todos os campos problemáticos de a reponderação da perspetiva de atuação do legislador aplicação dos parâmetros constitucionais” invocados para orçamental – reforçando especialmente a vertente do Es- a apreciação da constitucionalidade das mesmas reduções. tado-empregador –, como a consideração da nova definição O argumento fundamental em que se baseia a perspetiva dada ao interesse público prosseguido mediante a redução de continuidade acolhida no presente Acórdão é o de uma das remunerações de quem é pago por verbas públicas – o alegada «falta de tradução ou concretização normativa» dos interesse público visado no artigo 33.º já não é apenas a novos dados, em especial no artigo 33.º da LOE para 2014; consolidação das contas públicas no curto prazo; a medida aliás, nesse artigo estabelece-se expressamente em relação plasmada nesse preceito integra-se numa trajetória de mé- às reduções remuneratórias nele previstas um período de dio ou longo prazo. duração correspondente ao ano de 2014 (cfr. o respetivo Contudo, o caminho seguido no presente Acórdão foi o n.º 1: “durante o ano de 2014”). da continuidade, relativamente ao decidido nos três anos Sucede que o elemento literal não deve ser o único a anteriores, como se neste momento o mais importante ainda relevar na interpretação do artigo em causa. fosse o PAEF e os objetivos do artigo 33.º em análise se Com efeito, para a determinação da sua teleologia con- pudessem reconduzir simplesmente aos das normas de correm, além das referências constantes do Relatório do OE redução remuneratória previstas nos Orçamentos do Estado para 2014 anteriormente mencionadas, e bem assim aquelas para 2011, 2012 e 2013: que são feitas no próprio Acórdão, a vontade expressa «Embora nos encontremos já no limite desse pro- manifestada pelo proponente da norma nas págs. 49 e 50 grama, o certo é que estamos em face de uma medida do mesmo Relatório, no sentido de, para 2014, substituir a que, sem prejuízo da sua anunciada integração em ob- redução remuneratória que vigorou entre 2011 e 2013 por jetivos mais amplos – cuja eventual concretização nor- uma medida de redução com limiares e taxas diferentes mativa futura poderá, a seu tempo, ser apreciada – se destinada a atingir objetivos igualmente diferentes. Ou seja, dirige ainda, em termos imediatos, e em linha com as a medida apreciada nos arestos referentes aos Orçamentos anteriores, à viabilização do cumprimento das metas do Estado dos anos anteriores, não obstante a identidade Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3501 da denominação, é diferente na sua estrutura e teleologia excessiva, pelo que o recurso à via fiscal não constitui na daquela que agora está em apreciação. ótica do interesse público em causa uma solução alternativa Também não é a ausência de uma «reforma sistemá- (cfr. o Relatório do OE para 2014, pág. 42 e seguintes). tica» da política de remunerações dos trabalhadores das 1.3. Acresce que, ainda que se pudesse continuar a con- Administrações Públicas na LOE para 2014 que constitui siderar existir na solução do artigo 33.º da LOE para 2014 obstáculo a divisar-se na redução remuneratória consagrada uma diferenciação relevante à luz do princípio da igualdade no artigo 33.º desta Lei um sentido estratégico perfeita- entre trabalhadores pagos por verbas públicas e aqueles mente definido e consonante com o programa reformador que o não são – e, pelo anteriormente exposto, julgo que anunciado no Relatório do OE para 2014, págs. 49 e 50. tal já não sucederá –, a verdade é que a desconsideração ou De resto, tal política remuneratória, por natureza, é parte subvalorização do referido contexto – que vai muito para integrante da política orçamental, pelo que o sentido estra- além do “plano da execução orçamental relativa ao ano de tégico desta não pode deixar de ter repercussões naquela. 2014” – inquinaria sempre a análise da relação meio fim Acresce que, com incidência autónoma e específica (também referida como “dimensão interna do princípio no plano normativo, não podem igualmente ser descon- da igualdade”) realizada (cfr. os n.os 44 e 45 do presente siderados novos dados que impõem um reenquadramento Acórdão). E, de todo o modo, no tocante à aferição da da medida de redução remuneratória aplicável em 2014. “medida da diferença” (cfr. o n.º 46 do presente Acórdão), Em primeiro lugar, o início de vigência em 1 de janeiro subsistiriam igualmente as objeções já formuladas na de- de 2013 do Pacto Orçamental, correspondente aos arti- claração de voto conjunta aposta ao Acórdão n.º 187/2013, gos 3.º a 8.º do Tratado sobre Estabilidade, Coordenação em especial nos seus n.os 5 e 6. e Governação na União Económica e Monetária (cfr. o respetivo artigo 14.º, n.º 2, e o Decreto do Presidente da § 2.º -Quanto à alínea b) da decisão: contribuição República n.º 98/2012, de 3 de julho). sobre prestações de doença e desemprego (artigo 115.º E, em segundo lugar, a Lei n.º 37/2013, de 14 de junho, da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro – LOE para que na sequência do artigo 3.º, n.º 2, daquele Pacto, veio 2014) introduzir alterações relevantíssimas na Lei de Enqua- 2. Pelas razões constantes da minha declaração de voto dramento Orçamental (Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto), individual junta ao Acórdão n.º 187/2013, na parte re- como, por exemplo, os princípios da estabilidade orçamen- lativa ao artigo 117.º da LOE para 2013, entendo que o tal (artigo 10.º-A) e da sustentabilidade (artigo 10.º-D) ou artigo 115.º da LOE para 2014 não viola o princípio da as regras do limite da dívida pública (artigo 10.º-G) e do proporcionalidade em qualquer uma das suas dimensões. saldo orçamental estrutural (artigo 12.º-C). Tais razões, de resto, valem por maioria de razão face à Era no âmbito deste novo quadro normativo que as introdução pelo legislador de uma cláusula de salvaguarda, aludidas justificações constantes do Relatório do OE tal como exigido no citado Acórdão, representando a de- para 2014 sobre a redução remuneratória plasmada no cisão agora adotada não apenas uma inflexão face ao de- artigo 33.º da LOE para 2014 deviam ter sido ponderadas cidido em 2013, como um verdadeiro reexame da solução e fixado o sentido e alcance deste mesmo preceito. Pro- adotada pelo legislador democrático. cedendo desse modo, facilmente se chegaria à conclusão 2.1. Em primeiro lugar, cumpre recordar que em 2013, que os interesses públicos prosseguidos pelo citado ar- na apreciação do artigo homólogo daquele que agora está tigo 33.º não se esgotam no PAEF – aliás, estão agora em análise – o artigo 117.º da LOE para 2013, que, exce- presentes novos interesses públicos – e que todas as pon- tuando a cláusula de salvaguarda, é «reeditado» por via derações feitas em Acórdãos anteriores relativamente às do artigo 115.º da LOE para 2014 – foi o próprio Tribunal reduções remuneratórias não são transponíveis, sem mais, quem convocou o princípio da proporcionalidade como para o caso sujeito. O termo do PAEF não é um «ponto parâmetro constitucional, e não os requerentes. Nessa de chegada», mas antes simples «estação» num caminho altura, o Tribunal considerou as dimensões deste princí- (longo) em direção à situação orçamental sustentável. E, pio que entendeu relevantes, sendo que todos os aspetos até lá, a liberdade conformadora do legislador orçamental que conduziram no presente Acórdão ao juízo positivo de encontra-se – ou continua – fortemente limitada. inconstitucionalidade também já então se encontravam 1.2. Em qualquer caso, a abordagem do artigo 33.º da presentes na solução legislativa sub iudicio. LOE para 2014 a partir do que foi decidido anteriormente Em segundo lugar, as apreciações realizadas no Acór- sobre medidas de redução remuneratória, sem refazer todo dão n.º 187/2013 – à luz do princípio da proporcio- o processo de ponderação, abstraindo do seu específico nalidade (n.º 94) e da garantia da existência condigna programa normativo e da integração de novos dados no (n.º 95) – respeitaram exclusivamente à seguinte solução domínio da norma, e sem reanalisar a própria realidade ou opção legislativa (n.º 93): constitucional – que neste âmbito económico-social é re- conhecidamente dinâmica – afigura-se inadequada como “ [A] ausência de uma qualquer cláusula de salva- base para a apreciação da sua constitucionalidade. guarda que impeça que os montantes pecuniários cor- Em especial, este novo contexto factual e normativo, respondentes aos subsídios de doença e de desemprego, para lá de obstar a uma aferição da medida da diferença por força da dedução agora prevista [no artigo 117.º], constitucionalmente tolerada em função do decidido em possam ficar abaixo do limite mínimo que o legislador anos anteriores (cfr. os n.os 34 e 35 e, sobretudo, 38 a 43, fixou, em geral, para o conteúdo da prestação devida todos do presente Acórdão), também não permite mais con- para qualquer uma das duas situações. tinuar a perspetivar as reduções remuneratórias dirigidas […] a quem recebe por verbas públicas em termos de«encargo público» ou como equivalente funcional de medidas tribu- Não está, por conseguinte, excluído que a contribuição tárias. O fim precípuo do legislador é mesmo a reforma, sobre subsídios de doença e desemprego, implicando, na reestruturação e redução da despesa pública, considerada prática, uma redução dos montantes pecuniários a que 3502 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 os beneficiários têm direito, venha a determinar que a penalize ainda excessivamente os credores de prestações prestação a auferir fique, em certos casos, aquém do nível mais baixas. Por outras palavras, considera o Tribunal no mínimo que foi já objeto de concretização legislativa e presente Acórdão que o legislador deveria estabelecer, no que se encontra sedimentado por referência a uma certa mínimo, um limiar de isenção de qualquer redução situado percentagem da retribuição mínima mensal, no caso do num patamar superior àquele que corresponde à cláusula subsídio por doença, ou ao indexante dos apoios sociais, de salvaguarda prevista no referido artigo 115.º, n.º 2. no caso do subsídio de desemprego”(itálicos aditado) Contudo, as razões para esta inflexão jurisprudencial Mais: a «desrazoabilidade» imputada a tal solução em não são de todo em todo convincentes. 2013, conforme decorre inequivocamente dos parágrafos 2.3. Desde logo, no plano estritamente metódico. primeiro e terceiro do n.º 94 do Acórdão n.º 187/2013, e é A alegada «desrazoabilidade» da solução legal é – e corrente na jurisprudência deste Tribunal (v., por exemplo, não pode deixar de ser atento o tipo de controlo aqui em o Acórdão n.º 159/2007), é aquela que surge associada ao causa: a fiscalização da constitucionalidade de normas excesso ou à ausência de justa medida – correspondente jurídicas – abstrata: considera o peso dos sacrifícios im- ao terceiro teste da metódica de aplicação do princípio da postos aos possíveis destinatários da norma, e não a intole- proporcionalidade, ou seja, a proporcionalidade em sentido rabilidade ou inaceitabilidade da medida para destinatários estrito. A falta de razoabilidade, neste sentido e com tal singularmente considerados decorrente de razões atinentes recorte dogmático, não é uma simples negação da ragio- exclusivamente à respetiva subjetividade. Ou seja, tudo o nevolezza italiana nem se confunde com a perspetiva da que é aduzido no presente Acórdão no sentido de consi- dogmática alemã da «desrazoabilidade», referida a «algo» derar a posição dos destinatários da medida em análise, que é inadmissível, inaceitável ou intolerável (unzumutbar) nomeadamente a sua situação de especial vulnerabilidade na sequência da valoração à luz de um parâmetro de justiça ou fragilidade, respeita à «carga coativa» ou ao sacrifício do caso concreto (Maβstab der Einzelfallgerechtigkeit) – e associados à medida legislativa em si mesma considerada, é essa valoração que parece subjacente à afirmação feita no com abstração da situação particular de alguns dos seus presente Acórdão de que o artigo 115.º da LOE para 2014 concretos destinatários. Trata-se, por conseguinte, não de redunda numa “afetação inadmissível ou intolerável do um «outro fundamento» ou de um «argumento adicional» ponto de vista de quem a sofre e por razões essencialmente “relacionado com a situação específica dos beneficiários atinentes à sua subjetividade”. Com efeito, se tal subjeti- dos subsídios de doença e de desemprego”, mas da (nova) vidade não é a de sujeitos concretos, mas simplesmente consideração dos custos da medida para os direitos fun- abstrata, nada justifica a autonomização da razoabilidade damentais afetados, típica do terceiro teste do controlo da nesta aceção específica do terceiro teste do controlo do proporcionalidade – o critério da proporcionalidade em princípio da proporcionalidade, uma vez que o excesso sentido estrito ou critério da justa medida. Isso mesmo ou ausência de justa medida não podem em caso algum é evidenciado com meridiana clareza no seguinte passo ser considerados desrazoáveis. conclusivo da argumentação desenvolvida no Acórdão Tendo em conta todos estes dados, a censura feita à solu- em apreço: ção da LOE para 2013 respeitou exclusivamente à omissão « [I]mpor-se-ia que se não atingissem, sem uma justifi- da previsão de uma cláusula de salvaguarda impeditiva de cação reforçada, aqueles que auferem prestações de menor que que a contribuição sobre subsídios de doença e desem- valor e cuja redução só poderia constituir uma iniciativa prego viesse a determinar que a prestação a auferir ficasse, extrema, de ultima ratio, fundada na sua absoluta indis- em certos casos, aquém do nível mínimo que havia sido pensabilidade e insubstituibilidade.» já objeto de concretização legislativa e que se encontrava Simplesmente, regressando ao terceiro teste do controlo sedimentado por referência a uma certa percentagem da da proporcionalidade, impunha-se um passo mais, o qual retribuição mínima mensal, no caso do subsídio por doença, foi omitido: a ponderação dos custos para os afetados acima ou ao indexante dos apoios sociais, no caso do subsídio de da cláusula de salvaguarda com os ganhos ou benefícios desemprego. De resto, somente neste quadro é que se pode para o interesse público. compreender a declaração de voto do Senhor Conselheiro 2.4. Num plano mais substancial, não pode deixar de Cura Mariano aposta ao Acórdão n.º 187/2013: para ele, relevar a aparente inconsistência entre a jurisprudência a inconstitucionalidade do artigo 117.º da LOE para 2013 constante deste Tribunal que, em matéria de direitos so- residia não na omissão da cláusula de salvaguarda, mas ciais, tem reservado – e bem – para o legislador “as pon- na omissão de definição de um “patamar quantitativo” derações que garantam a sustentabilidade do sistema e a superior, porventura similar às isenções estabelecidas com justiça na afetação de recursos”(v., por exemplo, o Acórdão referência aos «cortes» dos rendimentos dos trabalhadores n.º 3/2010) e a exigência formulada na presente decisão da Administração Pública e dos pensionistas. de standards mínimos de proteção superiores ao direito a Pelo exposto, a interpretação e execução daquele Acór- uma existência condigna e, mesmo, superiores ao mínimo dão pelo artigo 10.º da Lei n.º 51/2013, de 24 de julho (que de proteção normativamente já assegurado no âmbito dos alterou a LOE para 2013), primeiro, e pelo artigo 115.º da dois regimes de proteção social em apreciação. A fixação LOE para 2014, depois, foram corretas – isto é, corres- normativa de tais mínimos de proteção já implica valo- pondem ao entendimento exato daquilo que foi a censura rações próprias da função legislativa, pelo que, fora do constitucional feita à norma do artigo 117.º da LOE para quadro de aplicação do princípio da igualdade – que aqui 2013 pelo Acórdão n.º 187/2013. não está em causa –, não se vislumbra qual a base jurídico- 2.2. Sucede, isso sim, que o Tribunal decide agora per- constitucional para o Tribunal aferir da insuficiência dos filhar, face à mesma questão jurídico-constitucional, uma mesmos e impor standards mínimos mais exigentes do que posição (ainda) mais restritiva da liberdade de conformação os estabelecidos pelo próprio legislador. do legislador, considerando que a cláusula de salvaguarda Coisa diferente – e, apesar de contraditória com a ideia por este introduzida no citado artigo 115.º, n.º 2, não im- de não proibição do retrocesso social sempre afirmada pelo pede que a redução dos montantes das prestações em causa Tribunal, em si mesma consistente em termos lógicos e do Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3503 ponto de vista da sua fundamentação jurídico-constitucio- do “merecimento” – isto é, só quando se concluir que nal – seria mobilizar o princípio da proporcionalidade para a diferença, ou a igualização, entre pessoas e situações considerar que, dada a natureza específica dos subsídios que o regime legal estabeleceu não é justificada por um de doença e desemprego e a situação de vulnerabilidade qualquer motivo que se afigure compreensível face a dos seus beneficiários, em caso algum seria admissível ratio que o referido regime, em conformidade com os operar a diminuição do seu montante, designadamente em valores constitucionais, pretendeu prosseguir – é que ordem a contribuir para a consolidação das contas públicas. pode o juiz constitucional censurar, por desrazoabili- Contudo, não foi isso que o Tribunal decidiu. O que o dade, as escolhas do legislador. Fora destas circunstân- Tribunal decide no presente Acórdão é que o valor mínimo cias, e, nomeadamente, sempre que estiver em causa a das prestações de doença e desemprego salvaguardado simples verificação de uma menor “racionalidade” ou pelo artigo 115.º, n.º 2, da LOE para 2014 não chega; é congruência interna de um sistema legal, que contudo insuficiente. E o problema inerente a esta decisão é que se não repercuta no trato diverso – e desrazoavelmente não existe qualquer critério jurídico que permita ao legis- diverso, no sentido acima exposto – de posições jurí- lador saber quando é que afinal, para o Tribunal, o valor dico-subjetivas, não pode o Tribunal Constitucional mínimo salvaguardado será suficiente. É uma simples emitir juízos de inconstitucionalidade. Nem através questão de «tentativa/erro», a decidir casuisticamente. É o do princípio da igualdade (artigo 13.º) nem através do que acontece quando o Tribunal deixa de rever as decisões princípio mais vasto do Estado de direito, do qual em do legislador à luz de parâmetros normativos de controlo, última análise decorre a ideia de igualdade perante a e passa a reexaminar o seu mérito, eliminando-as sempre lei e através da lei (artigo 2.º), pode a Constituição que discorde das escolhas que nelas são plasmadas. garantir que sejam sempre “racionais” ou “congruen- Em suma, as considerações expendidas no presente tes” as escolhas do legislador. No entanto, o que os Acórdão para declarar inconstitucionais as normas do ar- dois princípios claramente proíbem é que subsistam na tigo 115.º da LOE para 2014 não chegam para mostrar ordem jurídica regimes legais que impliquem, para as que o órgão autor das mesmas, ao aprová-las, violou de pessoas, diversidades de tratamento não fundados em modo claro – ou mesmo evidente – os deveres que sobre motivos razoáveis.» ele impendem por força do princípio constitucional da proibição do excesso. No artigo 117.º da LOE para 2014, o legislador, conside- § 3.º -Quanto à alínea c) da decisão: pensões de so- rando a especificidade do instituto da pensão de sobrevivência brevivência (artigo 117.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de enquanto “compensação dos familiares da perda dos rendi- dezembro – LOE para 2014) mentos de trabalho determinada pela morte do beneficiário” ancorada numa presunção do contributo de tais rendimentos 3. O objetivo de reforçar numa perspetiva de longo para a economia do agregado familiar (cfr. também neste prazo a sustentabilidade financeira do sistema de pensões sentido o Acórdão n.º 651/2009), optou por intervir no res- mediante a restrição da cumulação de pensões a operar petivo cálculo sempre que a mesma pensão juntamente com por via de uma penalização das pensões de sobrevivência pensões de outra natureza onere o orçamento da segurança dos cônjuges sobrevivos e membros sobrevivos de união social acima de um dado valor. Esta opção implica não apenas de facto permite explicar como não arbitrárias as soluções penalizar as pensões de sobrevivência por confronto com consagradas no artigo 117.º da LOE para 2014 e, por isso, pensões de outra natureza, como também desconsiderar outras justificar suficientemente as diferenças de tratamento refe- fontes de rendimento que não as pensões ou situações em que ridas a este respeito no presente Acórdão. Tal justificação, a pensão de sobrevivência é a única pensão auferida, já que em meu entender, afasta o juízo de inconstitucionalidade, a lógica da solução legal não é análoga à tributária, atuando por violação do princípio da igualdade enquanto proibição sobre a capacidade contributiva; mas sim racionalizadora das do arbítrio, formulado na alínea c) da decisão. situações de acumulação de pensões, em ordem a desonerar Com efeito, o Tribunal Constitucional tem sustentado financeiramente o respetivo sistema. em matéria de proibição do arbítrio o seguinte entendi- 3.1. Nesta perspetiva, quem aufere unicamente uma pen- mento (cfr. o Acórdão n.º 546/2011): são de sobrevivência de valor igual ou superior a € 2 000 «[É] ponto assente que o n.º 1 do artigo 13.º da CRP, (cfr. o artigo 117.º, n.º 15, da LOE para 2014) não está ao submeter os atos do poder legislativo à observância numa situação idêntica à de quem percebe um valor global do princípio da igualdade, pode implicar a proibição mensal a título de pensão igual ou superior a € 2 000, em de sistemas legais internamente incongruentes, porque resultado da soma do valor da pensão de sobrevivência integrantes de soluções normativas entre si desarmóni- com o valor de pensões de outra natureza. Com efeito, na cas ou incoerentes. Ponto é, no entanto – e veja-se, por ótica do legislador, não é principalmente a condição de exemplo, o Acórdão n.º 232/2003, disponível em www. recursos ou a capacidade contributiva que releva, mas ex- tribunalconstitucional.pt –que o carácter incongruente clusivamente a situação de acumulação de pensões. Podia das escolhas do legislador se repercuta na conforma- não ser assim, e o legislador considerar relevante o nível ção desigual de certas situações jurídico-subjetivas, de rendimentos globalmente auferido pelo beneficiário a sem que para a medida de desigualdade seja achada título de pensões – porventura, até seria essa a solução mais uma certa e determinada razão. É que não cabe ao juiz adequada numa perspetiva de maximização dos objetivos constitucional garantir que as leis se mostrem, pelo do legislador (a diminuição dos encargos da segurança seu conteúdo, “racionais”. O que lhe cabe é apenas social e o consequente reforço da sua sustentabilidade fi- impedir que elas estabeleçam regimes desrazoáveis, nanceira). Porém, o legislador entendeu prosseguir os seus isto é, disciplinas jurídicas que diferenciem pessoas e objetivos mediante a consideração apenas das situações situações que mereçam tratamento igual ou, inversa- de cumulação de pensões, restringindo-as. mente, que igualizem pessoas e situações que mereçam E o critério da cumulação de pensões é um critério de tratamento diferente. Só quando for negativo o teste diferenciação admissível, estando em causa uma medida 3504 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 essencialmente dirigida à sustentabilidade do sistema de beneficiários receberá (€ 2 600-€ 120=) € 2 480 e o outro pensões por via da racionalização das situações de acumu- (€ 2 600-€ 400=) € 2 200. lação de pensões. A dependência de uma única pensão de 3.3. Em suma: na solução legal, existe igualdade no trata- sobrevivência, para mais dadas as especificidades do seu mento das pensões de sobrevivência percebidas em acumu- regime em que o beneficiário pode ver-se na contingência lação com pensões de outra natureza; não existe – nem tal é de concorrer com outros para beneficiar de uma mesma exigível por força do princípio da igualdade – igualdade no pensão, cria uma maior vulnerabilidade por comparação tratamento dos rendimentos percebidos a título de pensão com a dependência conjunta de pensões próprias e da independentemente da respetiva natureza nem igualdade pensão de sobrevivência. no tratamento dos rendimentos percebidos em razão de Pelo exposto, existe ainda nesta opção legislativa uma uma única pensão de sobrevivência, cumulada ou não, com relação de substancialidade entre os fins prosseguidos e outras fontes de rendimento que não revistam a natureza de os meios utilizados. Daí que, contrariamente ao afirmado pensão. No “círculo dos destinatários da normas tal como no Acórdão a tal respeito, considere que esta solução cabe se encontra legalmente delimitado” ocorrem diferenças de ainda na liberdade de conformação legislativa, no ponto tratamento fundadas nas diferentes situações desses destina- em que é ao legislador que pertence definir e qualificar tários quanto à perceção de pensões de sobrevivência: as situações de facto ou as relações da vida que hão de - Em primeiro lugar, quanto à questão de saber se tais funcionar como elementos de referência a tratar igual ou pensões são auferidas juntamente com pensões de outra diferenciadamente. E só poderiam considerar-se violados natureza – se assim não acontecer, os beneficiários não os limites externos da discricionariedade legislativa caso são afetados pela redefinição da taxa da pensão de so- a medida não tivesse adequado suporte material ou fosse brevivência estatuída no artigo 117.º da LOE para 2014 destituída de uma racionalidade coerente face à estratégia (cfr. o seu n.º 15), uma vez que o legislador intencionou de atuação que se entendeu adotar. restringir apenas as pensões de sobrevivência em situações 3.2. Por outro lado, e por idênticas razões, não está o de acumulação com pensões de outra natureza; legislador impedido, nos casos de acumulação de pensões, - Em segundo lugar, e mais uma vez devido à opção de penalizar apenas as pensões de sobrevivência. legal de fazer incidir a racionalização do valor das pen- Conforme se refere no Acórdão, é exato que, nesses sões atribuídas apenas sobre as pensões de sobrevivência, casos, o impacto da medida ora em análise no rendimento quanto ao valor relativo das pensões de sobrevivência no mensal do titular da pensão de sobrevivência depende da rendimento global percebido a título de pensões – quanto proporção que esta representa no seu rendimento global, maior for a proporção das primeiras face ao valor de pen- uma vez que a redução só afeta a pensão de sobrevivência sões de outra natureza, maior será a redução do rendimento e não o valor das demais pensões por ele auferidas. Assim, dos beneficiários, uma vez que somente a taxa daquelas é valores globais mensais percebidos a título de pensão idên- objeto de redefinição para menos. ticos podem sofrer reduções muito diferentes, pois, quanto maior for o peso da pensão de sobrevivência no valor O legislador poderia ter optado por outras soluções mensal global das prestações percebidas pelo titular, maior racionalizadoras das pensões de sobrevivência ou do valor será o impacto da redução determinada pelo artigo 117.º global mensal dos rendimentos percebidos a título de pen- da LOE para 2014. são, independentemente de haver acumulação de pensões Mas, justamente, tais diferenças assentam igualmente de diferentes naturezas ou acumulação com outras fontes em valores de pensões de sobrevivência diferentes. O que, de rendimento que não pensões (as quais, por certo, não na perspetiva da opção do legislador está em causa – mais deixariam de suscitar outras ponderações relacionadas uma vez em atenção à natureza específica das pensões de com a natureza própria das diversas fontes de rendimento sobrevivência – é não o valor global mensal percebido acumuladas); porém, não foi esse o caminho seguido pelo a título de pensão tout court, mas antes e tão-somente a artigo 117.º da LOE para 2014. Diferentemente, consi- redução do valor da pensão de sobrevivência em situações derou-se que, em caso de acumulação de pensões de so- de acumulação com pensões de outra natureza. Por isso, brevivência com pensões de outra natureza acima de um o que importa comparar é o valor das diferentes pensões dado valor, apenas as primeiras deveriam ser reduzidas. E de sobrevivência e não o respetivo peso relativo no valor dadas as particularidades de tal tipo de pensões plasmadas global mensal do rendimento percebido a título de pensão. no respetivo regime, tal opção não pode ser considerada E comparando o que é comparável na ótica da solução arbitrária ou desrazoável nem totalmente inconsequente do legislativa, verifica-se que, ocorrendo os pressupostos de ponto de vista da estratégia de reforço da sustentabilidade aplicação do disposto no artigo 117.º da LOE para 2014, financeira da segurança social. diferentes valores da pensão de sobrevivência determi- Pedro Machete nam diferentes reduções dessas mesmas pensões, com a consequência de o impacto sobre o valor global mensal DECLARAÇÃO DE VOTO do rendimento percebido a título de pensão ser também necessariamente diferente. No exemplo concreto referido A) Quanto à alínea c) da decisão no Acórdão, uma pensão de sobrevivência de € 600 não é Votei vencida no que respeita à alínea c) da decisão, em- igual a uma pensão de sobrevivência de € 2 000, pelo que bora acompanhe toda a fundamentação do Acórdão, com a subtração à primeira de € 120, quando confrontada com exceção da parte relativa ao princípio da igualdade, porque a subtração à segunda de € 400, não pode ser considerada considero que, ao contrário do que nele se sustenta, o facto arbitrária, apesar de o valor global mensal do rendimento de a medida prevista no artigo 117.º da Lei n.º 83-C/2013, percebido a título de pensão pelos beneficiários ser ini- de 31 de dezembro, ter um efeito diferenciado no rendi- cialmente igual e resultar afetado em termos diferentes: mento mensal global do titular da pensão, consoante a em vez dos € 2 600 iniciais, a final, em consequência proporção que assume a pensão de sobrevivência nesse da aplicação do artigo 117.º da LOE para 2014, um dos cômputo global, não viola o princípio da igualdade. Desde Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3505 logo, porque o juízo de igualdade não se pode basear, orçamental já em execução), o princípio da presunção da pura e simplesmente, em cálculos matemáticos absolu- conformidade constitucional das normas legais, impõe-se tos. Ora, sendo o objetivo da medida, segundo o indicado particularmente, pelo que o juiz constitucional, na dúvida, pelo legislador, no Relatório do Orçamento de Estado não deve declarar a inconstitucionalidade da norma ou de (pág. 44), citado no Acórdão, o da redução da despesa e parte dela. Considero, pois, que só se poderia admitir a o de criar as condições de sustentabilidade futura das fi- inconstitucionalidade parcial da norma se ela se afigurasse nanças públicas e do sistema de pensões, parece razoável claramente cindível, o que não sucede. que o legislador procure evitar a acumulação de pensões. Ora, tendo de sacrificar uma parte do rendimento global Ana Guerra Martins mensal dessa acumulação é razoável que o faça à custa da DECLARAÇÃO DE VOTO pensão, que, por depender da contribuição de terceiros e não do próprio, não pode deixar de ter uma menor proteção Não pude acompanhar as deliberações do Tribunal re- constitucional quando em acumulação com uma pensão lativas (a) à não inconstitucionalidade da abolição dos de aposentação – a pensão de sobrevivência. complementos de pensões pagos por empresas do sector Já no que diz respeito à exclusão do cônjuge sobrevivo público empresarial (SPE), determinada pelo artigo 75.º, ou membro sobrevivo da união de facto que recebe apenas (b) à inconstitucionalidade da redução das pensões de so- uma pensão de sobrevivência do âmbito de aplicação do brevivência, determinada pelo artigo 117.º, e (c) à restrição artigo 117.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, de efeitos ex nunc da declaração de inconstitucionalidade entendo que a medida não só não é arbitrária como até é do artigo 33.º, todos do Orçamento de Estado para 2014. legítima, uma vez que estas pessoas estão em situação dife- I - Tenho por excessivamente formalista a consideração rente das que recebem cumulativamente a pensão de sobre- da autonomia jurídica das empresas do SPE, que susten- vivência e a de aposentação, pois dependem totalmente da tou, no essencial, a deliberação do Tribunal relativa à não primeira. Aliás, a solução legislativa contrária é que, muito inconstitucionalidade da abolição dos complementos de provavelmente, seria inconstitucional por tratar igualmente pensões pagos por empresas do sector público empresarial situações diferentes, em violação, aí sim, do princípio da (SPE). Entendo que, por um lado, é real e quase sempre igualdade e ainda por violação do artigo 63.º, n.º 3, da determinante a influência do Governo nas empresas do Constituição, na parte relativa à proteção da velhice e da sector empresarial do Estado (que constitui a parte mais viuvez. Acresce que a solução legislativa contrária poderia significativa do SPE), nomeadamente naquelas – como o ainda colidir com o princípio da não discriminação, por se Metropolitano de Lisboa e a Carris – que o Governo sempre consubstanciar, na prática, numa discriminação indireta em refere quando trata de enfatizar dificuldades económicas, razão do sexo, uma vez que a maior parte destas pensões como fez na documentação que enviou ao Tribunal (e nas de sobrevivência serão, porventura, atribuídas a mulheres quais o Estado é acionista único). que se dedicaram à família e nunca trabalharam. O Governo não só nomeia (e exonera) as administrações, Tudo visto e ponderado, pronuncio-me no sentido de como, através dos membros do Governo que exercem que a norma do artigo 117.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 os poderes que a lei confere ao Estado na qualidade de de dezembro, não é inconstitucional. acionista de tais empresas, condiciona fortemente a gestão empresarial. Esta circunstância torna, a meu ver, insufi- B) Quanto à alínea d) da decisão ciente o argumento da autonomia jurídica, para sustentar Votei a decisão da alínea d), relativa ao artigo 75.º da que o Governo nada teve a ver com as decisões gestioná- Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, essencialmente, rias determinantes do pagamento dos complementos das porque considero que o primeiro teste da confiança não pensões, de que resultaria a falta de fundamento para o está preenchido. Ainda que se pudesse admitir, numa visão investimento de confiança. menos formalista do conceito de Estado, que, no caso das As decisões das administrações das empresas preten- empresas públicas em que o Estado detém uma influência deram, como estratégia empresarial seguramente apoiada dominante, nos termos do artigo 9.º, n.º 1, alíneas a) a d) pelo Governo, reduzir os recursos humanos das empresas do Decreto-lei n.º 133/2013, de 3 de outubro, se poderia e daí as propostas de reformas antecipadas, preço dessa equacionar a hipótese da eventual violação do princípio redução. Os trabalhadores que as aceitaram, acreditando na da confiança. Porém, estendendo-se o âmbito de aplicação sua seriedade, fizeram uma opção que não fariam noutras da norma do artigo 75.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de de- circunstâncias, opção essa irreversível. Acreditaram na zembro, a todo o sector público empresarial, o qual abrange estabilidade da situação económica resultante de um ver- empresas em que o Estado detém influência dominante na dadeiro contrato com a empresa, contrato que o Governo decisão empresarial, a par de outras, em que não a detém, vem agora violar (bem ao contrário do respeito escrupuloso para se chegar a uma eventual inconstitucionalidade teria que exibe por outros contratos, muito mais lesivos dos de se proceder à segmentação da norma. contribuintes), impondo-lhes uma redução, em muitos Ora, a aceitação da inconstitucionalidade parcial pres- casos drástica, dos seus rendimentos. supõe a cindibilidade da norma, o que me parece de difícil II - Considero que o regime estabelecido no artigo 117.º realização neste caso. Com efeito, o estabelecimento claro do Orçamento de Estado para 2014 norma não ofende e inequívoco de uma fronteira entre a parte da norma que, qualquer norma ou princípio constitucional. Será, quando eventualmente, poderia estar ferida de inconstituciona- muito, um regime de racionalidade e economicidade du- lidade e aquela que, sem quaisquer dúvidas, se afigura vidosas, mas tal não acarreta a sua inconstitucionalidade. conforme à Constituição é extremamente difícil. Aliás, Julgo que existem razões para a norma (1) atingir so- o Tribunal nem sequer dispõe de informação suficiente mente as acumulações de pensões, (2) para o fazer de para levar a cabo esta tarefa. Acrescente-se que num pro- forma distinta consoante o maior ou menor peso relativo cesso, como o presente, que se integra na fiscalização da pensão de sobrevivência no conjunto dos rendimentos abstrata sucessiva de uma norma legal (ou melhor dito, provenientes de pensões e ainda, (3) para não se aplicar 3506 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 àqueles que apenas auferem pensão de sobrevivência, in- democrático, contida na sua margem de determinação, dependentemente do montante desta. de que a intervenção reconfiguradora inserida numa es- Atingir apenas pensões é uma opção discutível do legis- tratégia de contenção da despesa pública com prestações lador, mas compreensível, à luz da preocupação com a sus- sociais deveria incidir primacialmente sobre a parcela tentabilidade da segurança social. Atingir mais fortemente correspondente à compensação da perda de rendimentos do os pensionistas que, acumulando pensões, auferem pensões trabalho com a morte do beneficiário, tida como resposta de sobrevivência de montante mais elevado, afigura-se previdencial suplementar ou de acréscimo – e por isso a razoável, considerando que a pensão de sobrevivência é componente mais dúctil em face de pressão insustentável uma segunda pensão, que o próprio acórdão reconhece sobre o sistema de pensões –, sempre que coexista com não ter a estabilidade da primeira (ponto 98., penúltimo outros rendimentos de pensões. parágrafo). Poupar aqueles que apenas recebem pensão de Enquanto medida relativa ao sistema de pensões, diri- sobrevivência faz sentido, pois a pensão de sobrevivência gida à sustentabilidade do sistema de segurança social e é, para estes, a primeira (e única pensão). E “estes” serão, em particular à sustentabilidade do sistema de pensões, na sua maioria, mulheres, que dedicaram a sua vida ao obedecendo a um princípio de equidade intergeracional, trabalho não remunerado para a sua família. não se vê que a sua coerência e racionalidade fique colo- III – A restrição de efeitos ex nunc da declaração de cada em crise quando não considerada a integralidade dos inconstitucionalidade do artigo 33.º do Orçamento de Es- rendimentos do sujeito. tado para 2014, possibilitando a salvaguarda dos efeitos Não se trata aqui de aferir da capacidade contributiva do da norma declarada inconstitucional durante quase metade sujeito, mas da sua posição como beneficiário do sistema do período de vigência do Orçamento, constitui um claro e de pensões, o que permite compreender, ao que me parece, inaceitável “benefício do infrator”, tanto mais de lamentar a diferenciação entre quem aufere uma pensão, sendo essa quanto a situação se vem repetindo, ano após ano. Acresce a única prestação do sistema de segurança social de que be- que os argumentos utilizados pelo Tribunal para fundar a neficia – o que corresponderá as mais das vezes a cônjuges declaração de inconstitucionalidade traduziram um juízo ou unidos de facto que nunca exerceram atividade laboral especialmente severo sobre a norma em causa. remunerada, contribuindo em dedicação exclusiva para a vida familiar e dependendo economicamente por inteiro João Pedro Caupers dos rendimentos do trabalho do beneficiário falecido –, e DECLARAÇÃO DE VOTO aqueles que, fruto da atuação concomitante de diferentes situações de facto ou relações de vida geradoras de prote- 1. Pronunciei-me pela inconstitucionalidade das normas ção, beneficiam de mais do que uma pensão, presumindo do artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro (re- então o legislador que a dependência em vida do benefi- dução remuneratória), nos termos da alínea a) da decisão, ciário que subjaz à atribuição de pensão de sobrevivência por razões que radicam em toda a expressão diferenciadora não era completa e, desse jeito, a perda de rendimentos a da medida, a qual considero desrespeitar o princípio da compensar seria menos acentuada. Note-se que o direito à igualdade na repartição dos encargos públicos, de acordo pensão de sobrevivência relativamente a titulares que não com o entendimento que exprimi em declaração de voto sejam os cônjuges e membros de união de facto ou os filhos aposta no Acórdão n.º 187/2013, e para a qual remeto. menores já depende da demonstração de uma situação de Considero mesmo que a fixação de um novo patamar remu- dependência económica em relação ao beneficiário fale- neratório ressalta ainda mais evidente, na medida em que o cido, sendo o impacto da solução de redução ou recálculo seu enquadramento fundamentador afasta-se da invocação mais mitigado do que aconteceria com a limitação das da emergente necessidade de sacrifício conjuntural, e da condições da atribuição da pensão de sobrevivência. excecionalidade da redução salarial, descobrindo o propó- É certo que, tomando o universo dos cônjuges ou mem- sito de intervenção duradouramente corretiva sobre o que bros sobrevivos de união de facto que percebam várias se qualifica como “padrão de iniquidade entre o público pensões, entre as quais uma pensão de sobrevivência, a e privado”. É a esta luz, e não como resposta temporária concreta modelação da medida suscita interrogações de res- e transitória a emergentes necessidades de consolidação posta duvidosa. Mas, em todos os quadros aplicativos, de- das contas públicas, que encaro a nova, e mais acentuada, nota-se que os níveis de redução são tanto maiores quanto medida de afetação remuneratória imposta a quem recebe o peso relativo que a pensão de sobrevivência assume no por verbas públicas. valor acumulado, o que encontra relação com a distinta 2. Discordo da fixação de efeitos ex nunc da declaração natureza das pensões em pagamento e o diferente lastro de inconstitucionalidade das normas do mesmo artigo 33.º contributivo específico que a cada uma corresponde, sendo da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, pois entendo que, mais elevado no que respeita à pensão de aposentação ou no quarto ano de aplicação de reduções remuneratórias de reforma (sobre a evolução do esforço contributivo relativo quem aufere por verbas públicas, e perante condicionalida- às pensões de sobrevivência, cfr. João Carlos Loureiro, des externas qualitativamente distintas daquelas presentes Sobre a Chamada Convergência das Pensões: O caso das em anteriores decisões do Tribunal Constitucional, não se Pensões de Sobrevivência, Coimbra, 2013, págs. 11 a 14). verificam para tal razões de excecional relevo, como exige Ou seja, na concretização da medida de redução e recál- o n.º 4 do artigo 282.º da Constituição. culo, não se atendeu apenas ao valor global das pensões 3. Também não acompanho a posição que encontrou em pagamento, mas também à natureza da prestação e ao vencimento na alínea c) da decisão, quanto ao juízo de que cada uma significa em termos do esforço contributivo inconstitucionalidade das normas do artigo 117.º da Lei autónomo associado à proteção da eventualidade morte e n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro (pensões de sobrevi- do seu impacto nos cônjuges e unidos de facto sobrevivos, vência). Atuando a norma no interior do sistema de se- de acordo com o princípio da contributividade. Essa pon- gurança social, como restrição da cumulação de pensões, deração confere, ao que me parece, fundamento razoável a medida em apreço traduz a ponderação do legislador e bastante ao tratamento diferenciado no (re)cálculo ou Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3507 redução de pensões de sobrevivência, também no plano tégica, contribuindo, dessa forma, para a sua crescente da igualdade interna. degradação financeira. Nestas circunstâncias, se a CARRIS Por tais razões, dissenti da decisão quanto à inconstitu- não fosse uma empresa do Sector Empresarial do Estado a cionalidade das normas do artigo 117.º da Lei n.º 83-C/2013, sua continuidade seria dificilmente viável, logo abrangida de 31 de dezembro. pelas soluções preconizadas no art. 35.º do CSC”. Ou seja, 4. Encontro-me vencido quanto ao juízo de não inconsti- apesar dos desequilíbrios repetidamente registados, que a tucionalidade que versa as normas constantes do artigo 75.º sustentabilidade da empresa não se encontrava em risco, da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro (complementos pois há muito que ocorrera o “alarme” – sucessivamente de pensão), constante da alínea d) da decisão, pois pronun- ignorado – e a necessidade de racionalização de custos. ciei-me pela formulação de juízo de inconstitucionalidade, Neste contexto, partilhado por outras empresas do setor por violação do princípio da confiança, ínsito no artigo 2.º público empresarial no domínio dos transportes, entre as da Constituição. quais o Metropolitano de Lisboa, não comungo da ideia de Diferentemente da posição que encontrou vencimento, que o distanciamento - na forma - face à “entidade pública não creio que a ponderação da atuação do Estado, na sua mãe ”será por si só idóneo a afastar o preenchimento do veste de acionista, em particular quando em posição do- primeiro teste do princípio da confiança. Ao invés, entendo minante, deva quedar-se pelo plano meramente formal, que a medida em apreço atinge expectativas de estabili- inteiramente descomprometido das principais decisões dade do regime jurídico relativos ao quadro normativo tomadas pelos titulares dos seus órgãos em aspetos rele- dos benefícios pós-laborais relativos a complementos de vantes de política remuneratória, relativamente aos vários pensões induzidas e alimentados por comportamentos dos entes que integram o Sector Empresarial do Estado (SEE). poderes públicos, nas vestes de Estado Administrador. Do Numa visão material de Estado, que tenha em atenção toda ponto de vista material, entendo existir fundamento para a dimensão conformadora da atuação Estado administrador imputar aos poderes públicos a criação nos trabalhadores no SEE, creio que existem boas razões para considerar que e ex-trabalhadores de tais empresas da convicção de que as posições subjetivas que decorrem dos vários acordos de os acordos que estipularam tais benefícios obedeceram à empresa em que se estipulam a concessão de complementos vontade estadual, sendo compagináveis tanto com as orien- de pensões, não só foram permitidas, como corresponde- tações estratégicas executadas, como com a viabilidade ram a orientações estratégicas das empresas dimanadas dos entes que assumiam tais responsabilidades, atenta a dos poderes públicos. dimensão de interesse económico geral e o relevo social É certo que Tribunal não está em condições de deter- do respetivo objeto empresarial. minar com precisão quais as empresas e os trabalhadores Por outro lado, entendo que as expectativas de continui- e ex-trabalhadores afetados, mas não é menos certo que o dade dos trabalhadores e ex-trabalhadores relativamente interesse fundamentador da medida expresso no Relatório a tais benefícios são legítimas, justificadas e assentes em OE remete para a “viabilização financeira do SEE na área boas razões. dos transportes”. Ora, creio existir evidência de que tais Os complementos de pensão integram a política de benefícios pós emprego foram concedidos e mantiveram- remunerações de uma empresa, constituindo mecanismos se por influência determinante dos poderes públicos nos de atração e de retenção de colaboradores, na medida em órgãos de tais empresas. Tenha-se em atenção, a título que asseguram aos membros da organização produtiva se- de exemplo, o que é dito por exemplo no Relatório de gurança económica, removendo o receio de perda de poder Auditoria do Tribunal de Contas n.º 30/2009, relativo aos de compra na velhice. Nessa medida, representam uma exercícios económicos de 2003 a 2007 da Carris, SA (dis- forma de investimento da empresa no “capital humano”, ponível http://www.tcontas.pt/pt/actos/rel_auditoria/2009/ que proporciona aos seus servidores um maior desempenho audit-dgtc-rel030-2009-2s.pdf). e uma maior produtividade, cujo retorno é refletido positi- Sinaliza-se nesse texto a ausência de contabilização vamente nos respetivos resultados operacionais. Acolhendo dos encargos futuros com complementos de pensões, em uma visão jurídico-constitucional da atividade empresarial desrespeito da Diretriz Contabilística n.º 19, apenas regis- pública que não tenha como vetor único a maximização do tando como custo do exercício os complementos pagos, o retorno do capital investido, e integre na sua racionalidade que significava que, quando adicionados esses encargos, o de gestão políticas responsáveis do ponto de vista social, capital social encontrava-se completamente perdido, deter- incluindo na dimensão (interna) de resposta a necessida- minando a aplicação do artigo 35.º do CSC. Perante essa des sociais dos seus colaboradores – contributo essencial realidade, a Assembleia Geral da Carris deliberou, em 11 para o desenvolvimento sustentável e comprovadamente de abril de 2006: “O acionista está ciente da situação de in- gerador de resultados positivos a longo prazo para qual- suficiência dos capitais próprios da CARRIS e dos défices quer empresa, como se sublinha no Livro Verde Promover de exploração sistemáticos evidenciados pelas contas da um Quadro Europeu para a Responsabilidade Social das Empresa, não obstante as compensações indemnizatórias Empresas, COM(2001) 366 Final, e na resolução do Par- concedidas, encontrando-se a ponderar as medidas que lamento Europeu que sobre ele incidiu, onde se afirma se mostrem adequadas bem como a definição das orien- que “há um consenso global cada vez maior, no seio das tações estratégicas” e, quase dois anos mais tarde, em 25 empresas e nos círculos de investidores, de que têm uma de março de 2008, “(...) a matéria relativa ao Artigo 35.º missão mais vasta do que apenas a de gerar lucros e que do CSC, não seja objeto de deliberação na presente As- o desafio do seu sucesso consiste na combinação entre sembleia Geral, uma vez que não se encontram reunidas rentabilidade, sustentabilidade e responsabilidade” (JO as condições para o Acionista Estado se pronunciar sobre C187E de 07/08/2003, pp. 180-188) – entendo que os a mesma”. Daí que tenha o Tribunal de Contas concluído: complementos de pensão em apreço não estão à margem “Tais deliberações demonstram a incapacidade do acionista do sistema de recompensas pecuniárias pela laboração em Estado de encontrar uma solução célere para esta Empresa empresa do SEE, sendo nessa medida indissociáveis da de Serviço de Interesse Económico Geral, portanto estra- sua operacionalidade. 3508 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 A sua racionalidade poderá encontrar-se no seio da estra- dos limites (e do conteúdo) da sua própria jurisprudência. tégia remuneratória, não como uma espécie de cláusulas de Entendo ainda que tal aconteceu por não terem sido se- repartição de lucro, ou como benefícios contingentes, mas guidas na fundamentação exigências básicas do método como compensação em prestações futuras pelos serviços jurídico quando aplicado a assuntos constitucionais, de dos trabalhadores, sendo por estes interiorizados como cujo cumprimento depende o traçar rigoroso da fronteira integrando responsabilidades a respeitar e a satisfazer em entre o que significa julgar em direito constitucional e o condições não inferiores àquelas assumidas pela empresa que significa atuar por qualquer outra forma. para com os demais credores. O trabalhador comum do Dentro dessas exigências, salientarei apenas o seguinte, universo empresarial abrangido será naturalmente impres- que me parece, para o caso, central. sionado pela natureza e dimensão das empresas envolvidas, Não se invalida uma norma editada pelo legislador de- compondo uma garantia de solvabilidade que, em todo o mocraticamente legitimado invocando para tal apenas a caso, não está em condições plenas de avaliar. Essa ava- violação de um princípio (seja ele o da igualdade ou da pro- liação cabe, em primeira linha, aos órgãos de gestão e aos porcionalidade) se se não apresentarem como fundamento poderes públicos com posição de influência e de tutela, para o juízo razões que sustentem a evidência da violação. agindo o trabalhador beneficiário na convicção, de boa-fé, Além disso, o Tribunal, quando escrutina uma medida de que não é celebrado acordo que se sabe não poder ser legislativa tendo como parâmetro apenas um princípio, cumprido. não pode partir da assunção segundo a qual o legislador Face à particular intensidade da posição de confiança penetrou num domínio material que lhe não pertencia. Essa criada, que atinge uma opção de vida crucial – a passagem assunção só será legítima – e mesmo assim, necessitada, à reforma – e irreversível – o trabalhador não pode mais evidentemente, de posterior reexame crítico – quando a completar a sua carreira contributiva de forma a diminuir, norma da lei ordinária que se tem que julgar “afetar”, ou quando possível, o diferencial entre a remuneração no aparenta “afetar”, no sentido lato do termo, um direito ativo e na reforma – considero que as razões de interesse das pessoas que seja determinado e determinável a nível público invocadas para a edição da norma não atingem peso constitucional Aí, pode partir-se do ponto de vista segundo prevalecente sobre o investimento de confiança legítima o qual, prima facie, o legislador terá penetrado numa área em presença, ponderando o leque limitado de sujeitos e o de competência que lhe não pertencia, uma vez que lesado concreto valor envolvido, que do ponto de vista das em- terá sido um direito das pessoas que se não encontrava à sua presas não atinge montantes de gastos com o pessoal muito disposição. Mas para além destas hipóteses, em que se não significativos, enquanto na perspetiva dos trabalhadores e considera portanto que o problema jurídico-constitucional ex-trabalhadores amputa uma percentagem considerável que tem que resolver-se se consubstancia na afetação, por dos rendimentos respetivos. Sendo verdade que, ao reduzir parte do legislador ordinário, de um direito fundamental, os gastos com pessoal das empresas públicas visadas, a o Tribunal não pode nunca partir do princípio segundo o medida em apreço contribui para a redução das transfe- qual o legislador terá atuado para além da sua competência. rências do Orçamento de Estado que lhes são destinadas, a Quer isto dizer que, nestas situações, o controlo do Tribu- fim de compensar situação deficitária, existem razões para nal, além de ser um controlo de evidência, deverá ter sem- considerar não justificada a opção do legislador. Mesmo pre uma intensidade mínima. A conclusão não pode senão considerando a reclassificação de algumas das empre- reforçar-se quando estão em causa interações complexas, sas em causa, e a consequente integração no perímetro com repercussões sistémicas imprevisíveis, nas quais não de consolidação das contas públicas, com efeitos diretos pode deixar de reconhecer-se ao legislador uma amplíssima sobre o défice e a dívida pública, essa condição não é margem de liberdade para efetuar juízos de prognose. imputável, de forma alguma, aos seus trabalhadores ou Para além deste ponto, que me parece fundamental, um ex-trabalhadores. outro há que interessa salientar. Releva para o balanceamento entre a afetação desfavo- As normas constitucionais que têm a estrutura de um rável dos interesses particulares e as razões de interesse pú- princípio são, por causa da indeterminação do seu conteúdo, blico invocadas pelo legislador que deparamos, em termos normas de dificílima interpretação. A “descoberta” do sen- práticos, com uma verdadeira ablação, e não perante mera tido destas normas enquanto parâmetros autónomos de suspensão. As condições de retoma dos pagamentos – em vinculação do legislador tem sido portanto feita, gradual que não basta o equilíbrio, exigindo-se três anos consecuti- e prudencialmente, tanto na Europa quanto na tradição vos de resultados líquidos positivos – à luz dos resultados mais antiga norte-americana, em trabalho conjunto da de exercício anteriores e do grau de dependência financeira doutrina e da jurisprudência. A razão por que tal sucede é a externa de tais empresas, tornam muito improvável, no de evitar saltos imprevisíveis na compreensão do conteúdo horizonte de vida dos atuais beneficiários, que o pagamento destes princípios. dos complementos de pensão volte a ter lugar. 2. No caso presente, o Tribunal julgou inconstitucionais as normas constantes do Orçamento de Estado para 2014 Fernando Vaz Ventura com fundamento em violação do princípio da igualdade (artigo 13.º da CRP) e do princípio da proporcionalidade DECLARAÇÃO DE VOTO (artigo 2.º da CRP). A violação da igualdade foi a razão 1. Votei vencida quanto à declaração de inconstituciona- invocada para declarar a inconstitucionalidade da norma lidade das normas contidas nos artigos 33.º, 115.º, n.ºs 1 e 2 sobre reduções remuneratórias (artigo 33.º do LOE) e e 117.º da Lei do Orçamento de Estado para 2014. Entendo daquela outra sobre pensões de sobrevivência (artigo 117º que com esta decisão o Tribunal restringiu indevidamente da LEO). Por seu turno, a violação da proporcionalidade a liberdade de conformação política do legislador ordi- foi a razão invocada para declarar a inconstitucionalidade nário, e que o fez de forma tal que da sua argumentação das normas relativas às contribuições em caso de subsídio se não pode extrair qualquer critério material percetível de doença e desemprego (artigo 115.º da LOE). Como em que confira para o futuro uma bússola orientadora acerca qualquer um destes casos o Tribunal partiu do princípio Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3509 segundo o qual a lei não tinha “afetado” nenhum direito que chamadas «categorias suspeitas», enunciadas, na CRP, no fosse fundamental, de harmonia com as premissas metódi- n.º 2 do artigo 13.º. cas de que parti o seu juízo deveria ter sido o da evidência Porém, tal não significou o abandono da fórmula da e a densidade do seu escrutínio de grau mínimo. Não o foi. proibição do arbítrio por parte da jurisprudência poste- Por isso, entendo que com esta decisão o Tribunal invadiu rior. Por isso, caberia sempre ao Tribunal a elaboração de um campo que pertencia ao legislador; e que, por ter agido critérios suficientemente estáveis para determinar quais à margem das exigências metódicas que são próprias da as situações em que se deveria recorrer a cada uma das argumentação jurídico-constitucional, não deixa para o fórmulas, dado resultar, da aplicação de uma ou de outra, futuro qualquer bússola orientadora sobre o conteúdo da diferentes consequências quanto ao grau de intensidade do sua própria jurisprudência, e sobre o entendimento que escrutínio adotado e, logo, quanto ao grau de constrangi- tem quanto aos limites do seu próprio poder. mento da liberdade conformadora do legislador. 3. A meu ver, assim é, desde logo, com o juízo de incons- Dizendo de outro modo: haveria sempre que justificar titucionalidade sobre as normas constantes do artigo 33.º com cuidado por que motivos se aplicariam a certos do- (reduções remuneratórias). mínios da vida o “teste mínimo” da proibição do arbítrio Como já se disse, foi esse juízo fundado, apenas, em vio- e a outros um teste mais “largo”, com consequências lação do princípio da igualdade consagrado no artigo 13.º mais restritivas da liberdade de conformação do legisla- da CRP. dor. Não sendo constitucionalmente proibida, em certas A igualdade de que fala o artigo 13.º não é uma “igual- circunstâncias, a adoção de um escrutínio mais intenso dade” qualquer. Não é um programa geral de filosofia a propósito da aplicação do princípio geral da igualdade, política ou de tarefas do Estado, pois que essas são matérias deveria sempre o Tribunal precisar com cuidado quais os não sindicáveis pela função jurisdicional. A igualdade a critérios gerais (e estáveis) que presidiriam à opção por que se refere o artigo 13.º da CRP é a igualdade jurídica, um ou outro “modelo” de controlo. elemento do Estado de direito, que se traduz na igualdade 4. Não foi porém, a meu ver, isso que se fez no presente de todos quanto à aplicação da lei – ou seja, em vínculos acórdão, a propósito do juízo de inconstitucionalidade da que impendem sobre a função administrativa (legalidade norma sobre reduções remuneratórias. Na sequência de e imparcialidade da administração) e sobre a função ju- decisões suas anteriores (Acórdão n.º 396/2001; 353/2012 risdicional (neutralidade dos tribunais) – e na igualdade e 187/2013), o Tribunal dá um passo de gigante na inter- de todos através da lei – que se traduz, por seu turno, em pretação que faz do princípio da igualdade, abandonando vínculos que impendem sobre o próprio legislador. a fórmula da proibição do arbítrio e abandonando também No entanto, e como legislar significa, por essência, de- os caminhos próprios da “nova fórmula”, inaugurada em finir regimes diferenciados para as situações da vida que o 1993. Daqui decorre uma constrição da liberdade de con- requeiram, desde cedo se identificou o vínculo que impende formação do legislador que toda a jurisprudência anterior especificamente sobre o legislador à luz do princípio da [sedimentada até há pouco tempo] não deixava antever; que igualdade como proibição do arbítrio, ou como proibição não surge, em minha opinião, minimamente justificada; e de introdução, pelo mesmo legislador, de diferenças entre que, por isso mesmo, torna absolutamente imprevisível a as pessoas insuscetíveis de serem compreendidas através atuação futura do Tribunal. de quaisquer critérios de racionalidade intersubjetivamente A forma como vem identificado o novo princípio, que aceitáveis. Esta “fórmula”, adotada pela jurisprudência do surge como fundamento único da decisão de inconstitu- Tribunal na sequência da doutrina fixada pela Comissão cionalidade, é ela própria muito variável. Invocando a sua Constitucional, correspondia ao património comum da jurisprudência de 2011, 2012, e 2013 (onde se falava a este ciência do direito público europeia sobre a matéria (cons- propósito de igualdade proporcional, enquanto “elemento truído a partir da obra seminal de Leibhoz, de 1925), e estruturante do Estado de direito)”, o Acórdão refere-se pretendia dar prioritariamente resposta ao problema da agora tanto a um “princípio de proibição do excesso em distribuição de competências entre a justiça constitucional termos de igualdade proporcional”, quanto a um “princípio e o legislador, num domínio em que o poder de escrutínio de igualdade perante os encargos públicos”, ou ainda a um da primeira se deveria limitar – como já vimos – a um grau princípio de “equitativa adequação”. Mas basicamente, mínimo de evidência. o que o novo princípio diz – independentemente do no- Não tem naturalmente cabimento proceder, numa decla- men que se lhe dê – é que o artigo 13.º da CRP habilita ração de voto, a uma análise da evolução da jurisprudência o Tribunal a proceder, a propósito do artigo 33.º da Lei do Tribunal sobre esta matéria. Mas importa dizer que do Orçamento do Estado, a um duplo teste: (i) saber se só a partir do acórdão n.º 330/93, o qual recebeu a “neue o fundamento da diferença [que leva a que só os funcio- Formel” do Tribunal Constitucional Federal alemão, é nários públicos, e não os demais trabalhadores por conta que o Tribunal Constitucional português, considerando d’outrem, sejam alvo de reduções remuneratórias em con- insuficiente a fórmula da proibição do arbítrio, passou a texto de crise económica] é arbitrária ou racionalmente admitir que pudesse haver violação do princípio da igual- fundada; (ii) saber se a medida dessa diferença é ou não dade para além das situações de arbítrio legislativo. No excessiva, aqui se contendo a dimensão da proporciona- plano dogmático, aquilo a que a “nova fórmula” conduz lidade. E entendendo o Acórdão, em harmonia com juris- é a um acréscimo da intensidade de escrutínio por parte prudência que remonta a 2011, que é negativa a resposta da justiça constitucional e, portanto, a uma redução da ao primeiro teste (a medida legislativa não seria pelo seu margem de livre conformação do legislador. Esta última fundamento arbitrária), também em concordância com as será tanto mais reduzida – diz a “nova fórmula” – quanto decisões de 2011, 2012 e 2013 conclui, apesar disso, pelo mais forte for a projeção da desigualdade de tratamento juízo de inconstitucionalidade, por entender que é positiva no exercício de direitos de liberdade, ou quanto mais as a resposta ao segundo “teste”: a medida seria excessiva, por características pessoais com base nas quais é feita a dife- ir além dos “limites do sacrifício” imposto pelas reduções renciação entre os grupos de cidadãos se aproximarem das remuneratórias. 3510 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 Mas como medir aqui o excesso? Como saber a partir a Comissão Europeia e o Banco Central Europeu. Se no de quando é que se ultrapassaram os limites do sacrifício? acórdão n.º 396/2011, se considerou justificada a introdu- Como saber exatamente qual o parâmetro de juízo que ção da redução remuneratória na LOE 2011 à margem de aqui foi aplicado? Terá sido o decorrente simplesmente do uma situação de emergência financeira, em que, apesar princípio da proporcionalidade? À primeira vista dir-se-ia de tudo, a República Portuguesa ainda conseguia obter que sim, visto que a fundamentação do Acórdão se estriba, financiamento nos mercados financeiros através do me- essencialmente, na medição do quantum da redução remu- canismo normal de emissão de dívida pública, não parece neratória que os sacrificados já sofreram (numa análise que se possa, sobretudo num controlo de evidência, ne- que se restringe à comparação das relações intragrupo, ou gar relevância à sobrevigência de uma situação em que a seja, à comparação entre o nível de remuneração que o República, impossibilitada de emitir dívida a uma taxa de mesmo grupo de pessoas tinha antes e tem agora), daí se juro comportável, se viu na necessidade de negociar um retirando a evidência do excesso do sacrifício. No entanto, empréstimo internacional e de se submeter às condições a aplicação do “teste” da proporcionalidade com estes exigidas pelos credores, não apenas em termos de calen- resultados pressuporia a assunção do princípio segundo o darização de objetivos de consolidação orçamental, mas qual as pessoas afetadas teriam um direito fundamental à obrigando-se a adotar um conjunto de medidas concretas, não redução dos seus montantes remuneratórios, direito nos termos de um programa de assistência económica e esse que teria sido excessivamente restringido pelo legisla- financeira, sujeitas a revisão regular. Mesmo que fosse dor ordinário, com as consequências decorrentes da parte de atribuir relevância jurídico-constitucional ao agrava- final do n.º 2 do artigo 18.º da CRP. Contudo, o Tribunal mento da medida – o que, num controlo de evidência, é diz – e di-lo desde 2011 – que não parte do entendimento impossível – seguramente que a alteração do contexto que segundo o qual o direito à não afetação do montante da determinou a reconfiguração da medida deveria ter sido de- remuneração seja um direito fundamental. vidamente valorada. Em meu entender, não o foi. A lógica Assim sendo, volta a perguntar-se: qual é então o parâ- que, quanto a este ponto central, o Tribunal segue – a de metro do juízo? O princípio da igualdade consagrado no que, à medida que o tempo de “ajustamento” ia passando, artigo 13.º da CRP, com o recurso ao duplo escrutínio que a ia também crescendo a obrigação para o legislador ordi- “proibição do excesso no contexto de igualdade” conferiria nário de procurar outras vias que não estas de redução ao Tribunal? Por definição, tal pressuporia a possibilidade de despesa – parece-me incompatível com a margem de de comparar as diferenças de níveis remuneratórios, não liberdade, larguíssima, que dever reconhecer-se ao legis- entre pessoas pertencentes ao mesmo grupo, e, nelas, entre lador na prognose dos factos (cfr. supra, ponto 1). níveis remuneratórios presentes e níveis remuneratórios 5. A mesma falta de rigor na determinação do conteúdo passados, mas entre grupos distintos de pessoas, que aqui do parâmetro constitucional invocado, e a mesma incer- seriam aquelas que exercem funções de emprego público, teza, daí decorrente, quanto à previsibilidade da orientação por um lado, e aquelas que se “empregam” no setor pri- futura do Tribunal está patente, segundo creio, no juízo de vado, por outro. Mas também não é isso que é feito: aliás, invalidade relativo às normas constantes dos n.ºs 1 e 2 do nem poderia ter sido feito, visto que sempre seria impos- artigo 115.º da lei orçamental, respeitantes às contribuições sível ao Tribunal, com os poderes de que dispõe, avaliar em caso de subsídio de desemprego e doença. exatamente a “medida da diferença” existente entre as Depois de o legislador ordinário ter, na sequência da remunerações dos assalariados públicos e privados. decisão proferida pelo Acórdão n.º 187/2013, estabelecido Por isso, o que mais impressiona no raciocínio do uma cláusula de salvaguarda que impede que a aplicação Acórdão é que se contente com uma avaliação da perda da contribuição sobre prestações de desemprego e doença remuneratória dos trabalhadores do setor público em 2014 possa prejudicar a garantia do valor mínimo das prestações face à sua própria situação em anos anteriores, assumindo que resulte do regime aplicável a qualquer das situações, que os níveis remuneratórios no setor privado para os a presente decisão vem agora dizer (argumentando que diferentes níveis de rendimento são, normativamente ou tal se encontrava já dito in nuce na sua jurisprudência de facto, insuscetíveis de sofrer qualquer flutuação du- de 2013) que tal não é suficiente para fazer cumprir a rante um período de quatro anos (2011-2014). Se assim Constituição. não é numa economia de mercado mesmo em período de O fundamento para tanto invocado é o do princípio da crescimento económico, não o será seguramente num con- razoabilidade, que nunca antes tinha sido apresentado texto de crise económica e financeira. Como impressiona como parâmetro único de invalidação de uma norma le- sobremaneira o facto de o Tribunal, depois de não ter de- gislativa com força obrigatória geral. clarado a inconstitucionalidade da norma que concretizava Num só parágrafo, define-se o conteúdo do princípio. a introdução de uma medida que estabelecia uma redução Trata-se, segundo o Tribunal, de um parâmetro de validade remuneratória dos trabalhadores do setor público, prevista da norma legislativa que “surge relacionado com o princí- na LOE 2011, vir agora, rever a sua posição. É certo que, pio da proporcionalidade em sentido estrito”, mas que se comparativamente com a medida validada pelo Tribunal autonomiza deste último na medida em que através dele se no Acórdão n.º 396/2011, a medida ora em apreciação é acentuam “as consequências da imposição [legislativa] na redesenhada em aspetos não-irrelevantes que se traduzem, esfera pessoal daquele que é afetado.” Com esta definição, na prática, num agravamento da redução da retribuição fica-se sem saber o que é que, no domínio da fixação dos mensal. Simplesmente, verifica-se, por outro lado, uma montantes de prestações sociais em caso de doença e de- diferença entre a LOE 2011 e a LOE 2014 que o Tribunal semprego se poderá considerar como razoável, e, portanto, não valora devidamente. É que, quando a LOE 2011 foi conforme com a Constituição. A dúvida é tanto mais grave aprovada no Parlamento, em novembro de 2010, Portugal porquanto, nestes domínios, a competência para a regula- não estava ainda sujeito ao programa de ajustamento eco- ção da matéria cabe exclusivamente ao legislador ordinário, nómico e financeiro, acordado, em maio de 2011, entre o visto estarmos fora do âmbito de direitos cujo conteúdo seja Governo de Portugal e o Fundo Monetário Internacional, determinado ou sequer determinável a nível constitucional. Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 3511 A invalidação da medida legislativa surge assim fundada de qualquer redução [do montante da pensão] quem for em violação do artigo 2.º da CRP –sede do princípio da apenas titular da pensão de sobrevivência? proporcionalidade – a partir de um “sub-parâmetro” que o O entendimento que aqui se faz da “igualdade” parece, Tribunal nele encontrou, sem que se saibam ao certo quais portanto, ser ainda um outro, que não o decorrente da fór- os instrumentos hermenêuticos que foram utilizados para o mula tradicional da proibição do arbítrio. Mas a meu ver autonomizar, qual o seu conteúdo rigoroso, e o que esperar não se entende bem qual seja: é que é difícil aceitar que o por isso da sua futura evolução. legislador ordinário esteja constitucionalmente vinculado 6. Finalmente, a declaração de inconstitucionalidade a configurar a medida de limitação da acumulação de pen- das normas constantes do artigo 117.º da lei orçamental, sões tendo em conta o rendimento global que decorre dessa relativas às pensões de sobrevivência. acumulação a partir do disposto no do artigo 13.º da CRP. O parâmetro invocado para invalidar a medida legis- Por todas estas razões, desta decisão, como das outras lativa volta a ser o princípio da igualdade, contido no tomadas neste caso no sentido da inconstitucionalidade, artigo 13.º da CRP. radicalmente me afasto. Contudo, o entendimento que o Tribunal aqui adota de Maria Lúcia Amaral “igualdade” não parece ser o mesmo que fundamentou a invalidação das reduções remuneratórias (artigo 33.º DECLARAÇÃO DE VOTO da lei orçamental). Com efeito, nenhuma conjunção se estabelece agora entre “igualdade” e “proporcionalidade”. Divergi da posição assumida pela maioria, quanto ao Mas também se não retorna, segundo creio, nem à fórmula juízo de (in)constitucionalidade formulado relativamente às tradicional da proibição do arbítrio, nem sequer aos mo- normas dos artigos 33.º e 115.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 delos intermédios próprios da “nova fórmula” de origem de dezembro de 2013, que aprova o orçamento de Estado alemã (supra, ponto 3 desta declaração). Aparentemente, para 2014, concluindo pela sua não inconstitucionalidade, portanto, teremos também aqui um novo princípio, ou um com os fundamentos que de seguida se explicitam. novo entendimento quanto ao conteúdo de um princípio, 1. Quanto à inconstitucionalidade do artigo 33.º da Lei do que volta a assumir contornos assaz indefinidos. Orçamento do Estado para 2014 (redução remuneratória): Que se não regressa aos domínios possíveis ensaiados Considerou a posição que obteve vencimento no acórdão pela “nova fórmula” é certo, uma vez que esses pressupõem que, no plano normativo, a questão da validade constitu- que se avaliem diferenças, estabelecidas pelo legislador, cional da medida inscrita no artigo 33.º da LOE 2014 não entre grupos de pessoas, sendo tanto mais intenso o es- seria substancialmente diversa daquela que foi apreciada por este Tribunal, no acórdão n.º 187/2013, a propósito das crutínio do Tribunal quanto mais essas diferenças forem medidas de redução remuneratória, associadas à suspensão estabelecidas em função das chamadas “categorias suspei- do pagamento do subsídio de férias dos trabalhadores do tas”, fixadas no n.º 2 do artigo 13.º da CRP. Nada disso está setor público. em causa no juízo agora efetuado pelo Tribunal, uma vez Essa similitude deteta-se na natureza das medidas em que o que esse juízo censura é a desigualdade existente causa – mormente no seu caráter transitório, perpassado por entre o mesmo grupo de pessoas. É apenas a este estrito um objetivo imediato de consolidação orçamental - e ainda domínio – que o Acórdão qualifica como “o âmbito da na circunstância de, mantendo-se inalteradas as circunstân- relação interna” do princípio da igualdade, respeitante cias da execução orçamental, as medidas introduzidas em portanto apenas ao “círculo dos destinatários das normas 2014 terem uma carga ablativa de “sentido ambivalente” [sob juízo]” – que se aplica o disposto no artigo 13.º da às estabelecidas (cumulativamente) na LOE 2013. CRP. Mas com que sentido se aplica? Atentos estes pontos de contacto, não surpreende que a O sentido tradicional da proibição do arbítrio também conclusão da maioria quanto à validade constitucional da não parece ser, para o caso, adequado. É que é difícil con- medida em causa não tenha sofrido alterações. Tal posição, ceber que se considere como arbitrária, isto é, não racio- recorde-se, não contesta a razoabilidade do fundamento nalmente fundada, ou ininteligível de acordo com critérios oferecido pelo legislador para justificar a diferença de de racionalidade intersubjetivamente aceites uma opção tratamento introduzida entre aqueles que recebem por legislativa de “limitação de acumulação de pensões”, que verbas públicas e aqueles que atuam no setor privado, mas limite essa cumulação em função de uma redução apenas da impugna – antes – a razoabilidade da medida da diferença pensão de sobrevivência. Poder-se-ia discutir a constitucio- instituída por esse tratamento (igualdade proporcional). nalidade da opção legislativa noutra sede e noutro lugar que A “descoberta” dessa desrazoabilidade prende-se, por não a do princípio da igualdade: uma vez que o legislador um lado, com a evidência da dispensabilidade da solu- entendeu – por motivos de interesse público que o Acórdão ção encontrada pelo legislador no quarto ano consecutivo rigorosamente identifica – instituir limites à acumulação de execução orçamental, e, por outro, com a medida do entre pensão de sobrevivência e outra pensão afetando sacrifício exigido aos trabalhadores do setor público, que apenas o montante da primeira, poder-se-ia discutir se a se qualifica de desproporcionada e excessiva. tutela constitucional da pensão de sobrevivência é menos Discorda-se deste juízo pelas razões já apontadas na intensa do que a tutela conferida a outras pensões. Não foi declaração de voto anexa ao acórdão n.º 187/2013. Limi- contudo esse o caminho que o Acórdão seguiu, uma vez tamo-nos, por isso, a enfatizar alguns aspetos. Como ali se que entendeu que nenhum problema se colocava quanto disse, a matéria cuja validade constitucional se aprecia não à proteção da “confiança” que os titulares dos direitos, integra o leque daquelas em que se devolve ao legislador neste caso afetados, tinham “investido” na continuidade o ónus de demonstrar a bondade das suas escolhas (sobre do Direito. Não tendo sido esse o caminho seguido, como este ónus, v., por ex., o acórdão n.º 632/2008, disponível considerar arbitráriaa referida “desigualdade interna”, em www.tribunalconstitucional.pt). Tampouco o critério ao ponto de se considerar também inconstitucional (por de diferenciação mobilizado pelo legislador justifica, da violação do artigo 13.º da CRP), o facto de não ser alvo parte do Tribunal, um crivo mais severo do que aquele de 3512 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 que geralmente se lança mão na apreciação do “conte- fornecidas pelo Governo quanto à sua mais-valia na ra- údo mínimo” do princípio da igualdade, proposição que cionalização das despesas com prestações sociais e no tem, importa sublinhar, um extensíssimo lastro na juris- combate ao deficit da segurança social. prudência constitucional sobre a matéria (v. Maria Lúcia Face ao exposto, concluímos que a opção legislativa AMARAL,“O princípio da igualdade na Constituição Por- vertida no artigo 115.º da LOE 2014 ainda se conserva tuguesa”, Estudos em Homenagem ao Professor Doutor dentro de um “círculo de razoabilidade” reclamado pelo Armando Marques Guedes, Coimbra Editora, 2004, p. 50). princípio da proporcionalidade, não havendo, por conse- Destarte, tendo em conta a prerrogativa de avaliação de guinte, violação do princípio da proporcionalidade em que quer o executivo (autor da proposta de Orçamento), sentido estrito. quer o legislativo democraticamente legitimado devem J. Cunha Barbosa beneficiar em matéria financeira e orçamental, crê-se que os argumentos avançados no que concerne a evidência da DECLARAÇÃO DE VOTO dispensabilidade da medida e a existência de soluções alter- nativas para a redução do deficit continuam a situar-se no Fiquei vencido quanto à alínea d) da decisão, pois en- plano daquilo que é “jurisdicionalmente indemonstrável”. tendo que as normas do artigo 75.º, referente a comple- 2. Quanto à inconstitucionalidade do artigo 115.º da Lei mentos de pensão, violam o artigo 56.º, n.º 3, da Constitui- do Orçamento de Estado para 2014: ção e, em conexão, o princípio da proteção da confiança. Discordei ainda do entendimento perfilhado pela maio- Quanto ao primeiro, as razões são substancialmente as ria sobre a inconstitucionalidade do artigo 115.º da LOE mesmas que expendi no ponto 3 da declaração que emiti no 2014, que institui uma contribuição sobre prestações de Acórdão n.º 602/2013. Como aí se disse, colocar os efeitos doença e de desemprego. vinculativos de uma convenção coletiva de trabalho, «sob Como ponto prévio, ainda que não determinante, importa condição resolutiva imprópria de livre revogação [ou sus- destacar que da fundamentação do acórdão n.º 187/2013 pensão] por lei posterior é destruir a garantia institucional decorre - assim o cremos - que o juízo de inconstituciona- que o reconhecimento constitucional do direito à contrata- lidade nele proferido a propósito da norma constante do ção coletiva subentende». Está em causa a violação, pelo artigo 117.º da LOE 2013 se ficou a dever, em exclusivo, à legislador, do dever de respeitar os efeitos normativos ausência de qualquer isenção de base quanto às prestações resultantes de um anterior exercício da autonomia coletiva. Por isso, passam ao lado da questão todas as considerações, de desemprego e doença afetadas. Esta conclusão, mesmo apoiadas no Acórdão n.º 517/98, que intentam demonstrar depois de estabelecida a mencionada isenção de base, não que a matéria dos complementos de pensão está fora do torna a medida imune ao escrutínio constitucional. Não nos conteúdo essencial ou da reserva de contratação coletiva. convencem, todavia, as dúvidas levantadas pelo acórdão Essa colocação do problema é falseadora da sua natureza, quanto à necessidade e proporcionalidade em sentido es- pois não está em causa a matéria regulada, mas antes a trito das contribuições instituídas. Vejamos. perduração da eficácia de uma anterior regulação. Para É consabido, e o acórdão não o contraria, que a Cons- este efeito, basta que a matéria seja objeto possível de con- tituição não assegura o direito a um concreto montante tratação coletiva, não se requerendo que seja reservada a de assistência material, pelo que a redução do quantum convenção coletiva de trabalho ou de regulação necessária das prestações em causa não se assume como uma me- por este instrumento. E se há qualquer dúvida quanto à va- dida restritiva do direito dos trabalhadores à assistência lidade dos acordos coletivos, a questão é para ser dirimida material em situação de desemprego e de doença (cfr. os na esfera judicial e não pelo exercício do poder legislativo. artigos 63.º, n.º 3 e 59.º, n.º1, alíneas e) e f), da Consti- Sobretudo no que diz respeito aos trabalhadores que já tuição). Visto que a medida ora analisada salvaguarda os beneficiam dos complementos de pensão, a destruição da níveis mínimos de rendimento já objeto de concretização garantia que uma convenção coletiva disponibiliza repre- legislativa, não há que apurar da respetiva validade à luz senta também uma lesão particularmente grave da con- do direito fundamental a um mínimo para uma existência fiança legitimamente depositada na aplicação do regime condigna. Tal dado é igualmente relevante no que concerne acordado. Com a passagem à reforma, os trabalhadores o escrutínio da proporcionalidade da medida, porquanto tornam-se titulares do direito de crédito às prestações cor- este não pode deixar de obedecer a níveis de intensidade respondentes aos complementos de pensão, o que outra diversos consoante em causa esteja, ou não, a restrição a coisa não significa, para o que aqui interessa, do que o um direito fundamental. direito a confiar que elas lhes serão pagas. A intervenção Fora desta hipótese, atento o amplo poder de conforma- do legislador retira-lhes (pelo menos temporariamente) ção de que dispõe o legislador na concreta modelação do esse direito, numa fase em que esses trabalhadores já não conteúdo dos direitos sociais, a censura constitucional só estão em condições de ajustar a sua conduta ao novo quadro deverá ser dirigida a situações-limite, ou seja, aquelas em legal, ficando definitivamente presos a opções tomadas que seja possível concluir, indubitavelmente, pela violação no passado, por investimento na confiança, agora irreme- manifesta das exigências constitucionais. diavelmente frustrado. E nem se diga, como argumenta o Em nosso entender, a medida inscrita no artigo 115.º Acórdão, que foram as empresas e não o Estado a celebrar da LOE 2014 não é uma dessas situações. Com efeito, os acordos coletivos, pelo que não pode ser imputada ao atento o terreno pisado, é imprestável tentar evidenciar Estado a criação de uma situação de confiança. A pro- cabalmente a indispensabilidade da opção legislativa, con- miscuidade, existente no passado, entre as empresas pú- cebendo a existência de outros meios menos gravosos, ou blicas do tipo das envolvidas e o Estado-Administração indagando do benefício orçamental proveniente da sobre- não autoriza semelhante separação, no quadro da tutela carga contributiva. Certo é que se encontra salvaguardado constitucional da confiança, legitimando, pelo contrário, a “desconsideração da personalidade jurídica” das entidades o nível mínimo exigido pela dignidade da pessoa humana empresariais outorgantes. e que a medida tem caráter transitório e excecional, não soçobrando argumentos para desmerecer as justificações Joaquim de Sousa Ribeiro 3514 Diário da República, 1.ª série — N.º 121 — 26 de junho de 2014 I SÉRIE Diário da República Eletrónico: Endereço Internet: http://dre.pt Contactos: Correio eletrónico: dre@incm.pt Tel.: 21 781 0870 Depósito legal n.º 8814/85 ISSN 0870-9963 Fax: 21 394 5750 Toda a correspondência sobre assinaturas deverá ser dirigida para a Imprensa Nacional-Casa da Moeda, S. A. Unidade de Publicações, Serviço do Diário da República, Avenida Dr. António José de Almeida, 1000-042 Lisboa