Acórdão n.º 6/2007

Acórdão n.o 6/2007 Processo n.o 700/06 — 1.a Secção Acordam no pleno da Secção de Contencioso Admi- nistrativo: I — Relatório Do acórdão proferido pelo TCA/Norte, que negou o provimento ao recurso jurisdicional interposto por Cons- Portaria n. 318/2007 truções Marvoense, L.da, contra a sentença do TAF de de 22 de Março Coimbra que, no âmbito de acção administrativa de con- Pela Portaria n.o 153/2005, de 8 de Fevereiro, foi con- tencioso pré-contratual, absolveu o município de Coim- cessionada ao Clube de Caça e Pesca de Rio de Mel bra, veio aquela interpor o presente recurso por alegada a zona de caça associativa de Rio de Mel (processo oposição com o Acórdão do Supremo Tribunal Admi- n.o 3909-DGRF), situada nos municípios de Trancoso, nistrativo (STA) de 6 de Abril de 2000 pretensamente Sernancelhe e Aguiar da Beira. tomado sobre a mesma matéria. Diário da República, 1.a série — N.o 58 — 22 de Março de 2007 1691 Nas respectivas alegações, apresentou as seguintes portanto, apelar-se a ele para considerar o próprio conclusões: regulamento como não escrito: a administração auto- «A) A única questão que se coloca é a de saber vincula-se a comportar-se procedimentalmente tal se o facto de, havendo divergência entre o programa como está no programa (artigo 62.o, n.o 1, do REOP), de concurso e o anúncio quanto ao prazo de apresen- incorrendo em invalidade quando dele se desviar”. tação das propostas, qual deve prevalecer, e o princípio H) Pelo que cai por terra a invocação do princípio geral, como é doutrina e jurisprudência pacíficas, é da boa fé que se faz na sentença do TAF de Coimbra, o de que “a discrepância entre o que se pôs no anúncio sendo certo que os concorrentes “tardios” tomaram de um concurso público e o que se estabelece no conhecimento do constante no programa do concurso programa do mesmo, resolve-se pela prevalência do e, por isso, não há boa fé que resista. programa”, pois o programa é o documento destinado I) Do mesmo modo, também se afigura despropo- a esclarecer os termos da admissão ao concurso e sitada a invocação do princípio da protecção da con- da prossecução deste, o documento que se destina fiança, pois se não há boa fé não haverá confiança a definir os termos a que obedece o respectivo pro- a proteger; pelo menos a confiança dos que «chegaram cesso, o programa do concurso é, assim, o seu regu- tarde», porque a dos outros, mais diligentes, é que lamento “ad hoc”, onde se inscrevem, de forma impe- urge proteger. rativa, os trâmites e formalidades do procedimento J) Acresce que a invocação daqueles princípios que adjudicatório, o seu regime fundamental. regem o procedimento adjudicatório não pode pos- B) O anúncio não é um regulamento — é o anúncio tergar a efectivação do princípio da formalidade ou de haver um regulamento e não poderia, portanto, do formalismo concursal, pois que este assume aí um apelar-se a ele para considerar o próprio regulamento papel de destaque, servindo, inclusivamente, como como não escrito: a Administração autovincula-se a garantia do respeito pelos princípios da imparciali- comportar-se procedimentalmente tal como está no dade, transparência, publicidade, concorrência, princí- programa, incorrendo em invalidade quando dele se pios estes que foram invocados para justificar a pre- desviar. valência do anúncio sobre o programa, mas que, na C) O facto de o anúncio do concurso prever um verdade, deveriam ter sido invocados precisamente prazo de 31 dias para a apresentação das propostas para justificar o inverso. diferente do programa de concurso, que apenas prevê K) Conclui-se, assim que, dando prevalência ao um prazo de 30 dias, que, em ambos os casos, se anúncio em detrimento do constante do programa, o começa a contar do dia seguinte à publicação do anún- princípio da formalidade, assim como os princípios da cio no Diário da República, não significa, só por si, imparcialidade, transparência, publicidade e concorrên- a sua obrigatoriedade, se ele estiver em oposição com cia foram, afinal, e bem vistas as coisas, “beliscados”. o que resulta do programa do concurso, como decidiu e fundamentou o Acórdão do STA de 6 de Abril de L) A sentença recorrida viola de forma clara e 2000, publicado em Acórdãos Doutrinais do Supremo flagrante os princípios básicos de direito concursal Tribunal Administrativo, n.o 474, p. 812. e, entre outros, os artigos 62.o, n.o 1, 66.o, n.o 1, 80.o, D) O acórdão recorrido limita-se a aderir aos fun- n.o 1, e 81.o, n.o 1, todos do RJEOP. damentos da sentença do TAF de Coimbra, apenas M) Deste modo, deve, com fundamento na inva- referindo brevitatis causa ao facto de se ter citado lidade do prazo constante do anúncio por contrariar o acórdão fundamento do presente recurso, para dizer o programa de concurso, ser a presente acção julgada que a doutrina se aplica a outros aspectos do con- procedente e provada, condenando-se a entidade curso i que denomina de “outros conteúdos mais subs- recorrida em todos os pedidos formulados, como é tanciais do concurso”, mas não se aplica quando a de lei e de justiça!» divergência diz respeito aos prazos, sendo certo que a citação de Jorge Andrade e Silva e Mário e Rodrigo Em contra-alegações, o município de Coimbra limi- Esteves de Oliveira não tem o relevo que o acórdão tou-se a pedir a improcedência do recurso. recorrido lhe atribui, pois nem aquele nem estes se Admitido o recurso (fl. 281), cumpre decidir. referem à divergência de prazos entre o concurso e o anúncio. II — Os factos E) O desprezo pelo “princípio do formalismo” reve- la-se extremamente perigoso, pois a forma significa As instâncias deram por assente a seguinte factua- segurança para os diversos concorrentes a um con- lidade: curso público de que não há golpadas. «A) Por anúncio publicado no Diário da República, F) Face à adesão feita no acórdão recorrido, repe- 3.a série, n.o 253, de 9 de Maio de 2005, foi publicitado tem-se as críticas que foram dirigidas à sentença do pela Câmara Municipal de Coimbra a abertura do TAF de Coimbra, desde logo considerando que a fun- damentação da sentença do TAF de Coimbra, para concurso público para execução da empreitada deno- além de ilegal, não é correcta. minada “construção da sede da Junta de Freguesia G) A propósito da questão da normatividade ou de Trouxemil” (n.o II, n.o 1.5) — v. documento n.o 2 força jurídica das menções do anúncio quando con- junto pela autora, cujo teor aqui se dá por integral- frontado com outros documentos, que apenas são mente reproduzido. patenteados, como é, em geral, o caso do programa B) No n.o IV, n.o 3.3, do referido anúncio, sob e o caderno de encargos, pelo que, como bem refere “Prazo para a recepção de propostas ou pedidos de Mário Esteves de Oliveira, “no confronto das menções participação”, está previsto o seguinte: “31 dias a con- do programa do concurso — como na sua confluên- tar da publicação (do anúncio) no Diário da Repú- cia — as do anúncio não valem nada: a norma do blica”, sendo que no n.o IV, n.o 3.7.2, se enuncia, sob programa prevalece sobre a indicação constante do “data”, que a abertura das propostas ocorrerá “no anúncio. Aliás, o anúncio não é um regulamento — é dia útil seguinte à data limite para apresentação das o anúncio de haver um regulamento e não poderia, propostas”, sob “hora”, que terá lugar às “9 horas 1692 Diário da República, 1.a série — N.o 58 — 22 de Março de 2007 e 30 minutos” e sob “local” que terá lugar no “Salão sentação das propostas. Como tal e nos termos do Nobre da Câmara Municipal de Coimbra” — v. o já artigo 82.o do Decreto-Lei n.o 59/99, de 2 de Março, referido documento n.o 2. este prazo terminou em 9 de Junho de 2005 e não C) O n.o 4 do programa do concurso, que consta em 8 de Junho de 2005, como, por lapso, se considerou. de fl. 1 a fl. 21 do PA — v. ainda o documento n.o 3, Este lapso originou, como consequência imediata, junto pela autora, cujo teor se dá por integralmente que se realizasse o acto público do concurso em 9 reproduzido — tem o seguinte teor: de Junho, ou seja, antes do termo para apresentação “4 — Entrega das propostas: de propostas. 4.1 — As propostas (documentos de habilitação e Por isso, para além dos concorrentes constantes da documentos que instruem a proposta de preço) serão lista elaborada no acto público apresentaram ainda entregues até às 16 horas e 30 minutos do 30.o dia proposta, dentro do respectivo prazo, as seguintes a contar do dia seguinte da data de publicação deste concorrentes: anúncio no Diário da República, pelos concorrentes ou seus representantes, na Repartição de Documen- 5) Construções Armindo Oliveira, Unipessoal, L.da; tação e Atendimento da Câmara Municipal de Coim- 6) SOTEOL, L.da; bra, Praça de 8 de Maio, 3000-030 Coimbra, contra 7) VALTILAJE, Construções, L.da; recibo, ou remetidas pelo correio, sob registo e com 8) HABIGRANJA, L.da aviso de recepção.” Assim, considerando que as propostas dos concor- D) O n.o 5 do programa do concurso tem o seguinte rentes acima indicados foram entregues dentro do res- teor: pectivo prazo; considerando ainda que, por ter sido suspenso o acto público para sanação da irregulari- “5 — Acto público do concurso: dade do documento certificativo das habilitações 1) O acto do concurso é público, terá lugar no Salão profissionais do director técnico da empreitada Nobre e realizar-se-á pelas 9 horas e 30 minutos do 1.o dia útil seguinte ao termo do prazo fixado para do concorrente Construtora Pinheirense, L.da, não apresentação das propostas [v. o já mencionado docu- chegaram a ser abertos os invólucros contendo as pro- mento n.o 3].” postas dos concorrentes, entendeu a comissão de aber- tura do concurso, por unanimidade, prosseguir com E) Da “acta do acto público do concurso”, cuja cer- o acto público, incluindo na lista dos concorrentes, tidão foi junta pela autora sob documento n.o 5 e os que entretanto, dentro do respectivo prazo, apre- cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, sentaram propostas; salvaguardados que estão os prin- extrai-se o seguinte: cípios da igualdade, publicidade, imparcialidade, transparência e intangibilidade das propostas que sub- “Aos 9 dias do mês de Junho de 2005, no Salão jazem ao procedimento concursal e ainda em pros- Nobre da Câmara Municipal de Coimbra, reuniu a secução do ‘favor’ do concurso e dos concorrentes. comissão de abertura de concurso [. . .] a fim de se Encontrando-se presentes os representantes das em- proceder ao acto público do concurso para adjudi- presas concorrentes, Sr.a D. Maria João Camarneiro cação da empreitada de construção da sede da Junta de Freguesia de Trouxemil, cujo anúncio de abertura Santos, da empresa Construções Marvoense, L.da, de concurso foi publicado no Diário da República, Sr. Paulo Andrade Inácio, da empresa Construtora 3.a série, n.o 89, de 9 de Maio de 2005. Pinheirense, L.da, Sr. Engenheiro Carlos Alberto Mar- Pelas 9 horas e 30 minutos declarou-se aberta a ques Ferreira, da empresa Construções Armindo Oli- sessão, começando por identificar o concurso, pro- veira, Unipessoal, L.da, Sr. Gabriel Paulino Ferreira, cedendo-se de seguida à leitura da lista dos concor- da empresa SOTEOL, Sociedade de Terraplanagens rentes pela ordem de entrada das respectivas propos- do Oeste, L.da, a presidente da comissão perguntou tas, em número de quatro e que são as seguintes: se havia alguma dúvida quanto ao esclarecimento ou alguma reclamação. Não tendo sido apresentada 1) Construdémia Construções, L.da; nenhuma dúvida ou reclamação, foi retomado o acto 2) Construções Marvoense, L.da; público às 9 horas e 50 minutos, informando os con- 3) Construtora Pinheirense, L.da; correntes da admissão do concorrente n.o 3), Cons- 4) Consórcio José Nogueira Elias, L.da/RUVILFER, L.da [. . .] trutora Pinheirense, L.da, por ter apresentado dentro do prazo estabelecido o documento exigido na alí- Os representantes dos concorrentes não formularam nea e) do n.o 15.1 do programa do concurso declaração qualquer reclamação. da ANET, comprovativa da validade da sua inscrição; Pela presidente da comissão foram informados os seguidamente a comissão procedeu à leitura da lista concorrentes que o acto público do concurso pros- dos concorrentes pela ordem de entrada das respec- seguirá quarta-feira, dia 15 de Junho de 2005, pelas tivas propostas, em número de quatro e que são as 9 horas e 30 minutos. seguintes: Nada mais tendo ocorrido nesta sessão do acto 5) Construções Armindo Oliveira, Unipessoal, L.da; público, foi o mesmo suspenso pelas 11 e 15 minutos 6) SOTEOL, L.da; e para constar foi lavrada a presente acta que vai 7) VALTILAJE, Construções, L.da; ser assinada pelos elementos da comissão. Aos 15 dias do mês de Junho de 2005 foi retomada 8) HABIGRANJA, L.da a sessão do acto público do concurso ‘Construção da sede da Junta de Freguesia de Trouxemil’, iniciando-se Tendo-se verificado que os invólucros exteriores das com o seguinte esclarecimento: empresas concorrentes estavam devidamente fechados O anúncio do concurso em causa foi publicado no e lacrados, procedeu-se seguidamente à sua abertura, Diário da República, 3.a série, n.o 89, de 9 de Maio de onde foram retirados os invólucros que continham de 2005, fixando aí em 31 dias o prazo para apre- os documentos e as propostas. Diário da República, 1.a série — N.o 58 — 22 de Março de 2007 1693 De seguida procedeu-se à abertura dos invólucros Às 12 horas e 50 minutos a concorrente Construções que continham os documentos, tendo sido dado cum- Marvoense, L.da, apresentou nova reclamação e a primento preceituado no artigo 91.o do Decreto-Lei comissão concedeu quinze minutos para análise da n.o 59/99, de 2 de Março. mesma. Pelas 10 horas e 10 minutos foi suspensa a sessão Quando eram 13 horas foi retomada a sessão e a para a comissão de abertura do concurso analisar em comissão deliberou que, tendo sido constatado que sessão reservada a documentação e pelas 10 horas o pedido e a respectiva fundamentação coincidem com e 30 minutos foram retomados os trabalhos e a comis- a anterior reclamação já analisada e respondida, se são de abertura do concurso, após a análise, deliberou mantém a decisão de admissão dos concorrentes por unanimidade a admissão de todos os concorrentes n.os 5), 6), 7) e 8).” à fase de análise das propostas. A comissão fixou um prazo de quinze minutos F) No dia 9 de Junho de 2005, entregaram as suas durante o qual os concorrentes ou os seus represen- respectivas propostas no balcão da Câmara Municipal tantes podem examinar os documentos exclusivamente de Coimbra a Construções Armindo Oliveira, Uni- para efeito de fundamentação de eventuais reclama- pessoal, L.da (pelas 11 horas, com o número de registo ções contra as deliberações de admissão e as de não 36 588), a SOTEOL, L.da (pelas 15 horas e 30 minutos, admissão dos concorrentes. [. . .] com o número de registo 36 589), a VALTILAJE Tendo terminado o período fixado para consulta (pelas 15 horas e 54 minutos, com o número de registo de documentos, pelas 10 horas e 45 minutos passou-se 36 590) e a HABIGRANJA (pelas 16 horas e 13 minu- então à abertura dos invólucros que continham as pro- tos, com o número de registo 36 591) — v. fl. 312 do postas dos concorrentes admitidos, que foram devi- PA e ainda o documento n.o 3 junto pela contra-in- damente rubricadas. teressada SOTEOL. Às 11 horas a representante da empresa Construções G) Na mesma data (9 de Junho de 2005), a pre- Marvoense, L.da, a Sr.a D. Maria João Camarneiro sidente da comissão de abertura das propostas enviou Santos, apresentou reclamação contra a admissão dos a cada uma das concorrentes Construdémia Constru- concorrentes Construções Armindo Oliveira, L.da, ções, L.da, José Nogueira Elias, L.da, Construções Mar- SOTEOL, L.da, VALTILAJE, Construções, L.da, e voense, L.da, Construtora Pinheirense, L.da, RUVIL- HABIGRANJA, L.da, por terem sido admitidas fora FER, L.da, e ainda às contra-interessadas SOTEOL, do prazo, solicitando, assim, a sua exclusão do con- L.da, HABIGRANJA, L.da, VALTILAJE, L.da, e curso e a suspensão do acto público. Construções Armindo Oliveira, Unipessoal, L.da, uma Abertas as propostas, a comissão procedeu ao seu mensagem por telefax, com o seguinte teor: exame formal e deliberou por unanimidade admitir “A abertura das propostas referentes ao concurso os concorrentes abaixo mencionados e verificar que público da empreitada ‘Construção da sede da Junta estes se propunham a realizar a empreitada pelos valo- de Freguesia de Trouxemil’ [. . .] terá lugar no dia res que a seguir se descriminam, sem inclusão do IVA, 15 de Junho de 2005, pelas 9 horas e 30 minutos, indicando-se também os respectivos prazos [. . .] no Salão Nobre da Câmara Municipal de Coimbra 1) Construdémia Construções, L.da [. . .] [v. fl. 315 a fl. 334 do PA].” 2) Construções Marvoense, L.da [. . .] 4) Consórcio José Nogueira Elias L.da/RUVILFER, H) A autora interpôs recurso hierárquico da decisão L.da [. . .] que procede à admissão das quatro últimas concor- 5) Construções Armindo Oliveira, Unipessoal, L.da rentes admitidas, em 5 de Julho de 2005, nos termos [. . .] e com os fundamentos constantes de fl. 448 a fl. 454 6) SOTEOL, L.da [. . .] do PA — v. ainda a fl. 459 do PA. 7) VALTILAJE, Construções, L.da [. . .] I) O referido recurso hierárquico foi indeferido por 8) HABIGRANJA, L.da [. . .] deliberação de aprovação da Câmara Municipal de Coimbra tomada na sessão de 25 de Julho de 2005 e aposta sobre a proposta elaborada pela comissão Tendo terminado a abertura dos invólucros que con- de abertura em 14 de Julho de 2005 — v. documento tinham as propostas, a comissão fixou um prazo de n.o 1 junto pela autora, cujo teor aqui se dá por inte- vinte minutos para, em sessão reservada, examinar gralmente reproduzido.» formalmente as propostas. Sendo 12 horas e 45 minutos, foi retomada a sessão III — O direito e comunicada a decisão relativa à reclamação apre- sentada pela concorrente Construções Marvoense, 1 — Para melhor se compreender o móbil do presente L.da, tendo a comissão de abertura considerado, por recurso, importa que revisitemos as decisões que o unanimidade, não dar provimento à mesma, verificada envolvem. que foi a apresentação das propostas daqueles con- Na acção administrativa especial intentada no TAF correntes, dentro do prazo fixado no anúncio do de Coimbra pretendia a autora, Construções Marvoense, concurso, em conformidade com o estipulado no L.da, obter a anulação da deliberação da Câmara Muni- artigo 82.o do Decreto-Lei n.o 59/99, como aliás foi cipal de Coimbra de 25 de Julho de 2005, que negou esclarecido no início da sessão do acto público. Mais provimento ao recurso hierárquico por si interposto do deliberou, por unanimidade, a admissão de todos os indeferimento da reclamação que tinha apresentado concorrentes, à excepção do concorrente n.o 3), Cons- para a comissão de abertura das propostas da admissão trutora Pinheirense, L.da [. . .] fora do prazo previsto para a apresentação das propostas Nesta fase encontrava-se presente a Sr.a Engenheira no concurso de empreitada de construção da sede da Ana Paula dos Santos Marques, representante da em- Junta de Freguesia de Trouxemil de quatro novos presa Construções Marvoense, L.da concorrentes. 1694 Diário da República, 1.a série — N.o 58 — 22 de Março de 2007 Sustentava, então, que o prazo para a apresentação diferente e mais alargado, nem que seja de um dia mais, das propostas só podia ser o fixado no programa do como aqui sucedeu. Nesse caso, não haverá conformação concurso, ou seja, 30 dias, e não o que fora mencionado do anúncio ao programa, mas discrepância entre ambas no anúncio do concurso, isto é, 31 dias. as peças no que respeita aos prazos? Como resolver Aquele tribunal, porém, conferindo prevalência ao a dissensão? anúncio do concurso e, por isso, entendendo que a É claro que uma forma airosa e apetecível de sair admissão daqueles concorrentes tinha sido tempestiva, desta divergência seria, pura e simplesmente, fazer pre- julgou a acção improcedente (de fl. 148 a fl. 162). valecer a peça procedimental que fixara o prazo mais O TCA/Norte, em recurso jurisdicional, manteve a longo, por ser essa a maneira mais perfeita de acolher sentença recorrida com idênticos argumentos, extraídos o princípio da concorrência na sua maior pujança: por- basicamente dos artigos 82.o e 94.o, n.o 2, alínea a), que se alargava o prazo, o interesse público poderia do Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas, sair beneficiado, na medida em que teoricamente se ou RJEOP, instituído pelo Decreto-Lei n.o 59/99, de permitiria alargar o número de concorrentes, abrindo 2 de Março (de fl. 226 a fl. 242). É esse, agora, o acórdão assim o leque de possibilidades de uma escolha mais recorrido. perfeita e consentânea com o objectivo da empreitada A recorrente, não convencida com a bondade de tal concreta. decisão, e defendendo que esse aresto se encontra em Mas essa solução não deixaria de ter os seus riscos. contradição com o Acórdão do STA de 26 de Abril É que a concorrência alargada à custa de uma irre- de 2000, proferido no processo n.o 45 808 (acórdão fun- gularidade assente na divergência de estipulações pro- damento), pretende que este STA resolva o caso defi- nitivamente através do presente meio de uniformização cedimentais, se tentadora para o interesse público de jurisprudência. — pela eventualidade de uma maior presença de can- Vejamos. didatos —, pode resvalar em concreto para uma fonte 2 — É simples de enunciar a questão central, e única, de conflitos de interesses com os concorrentes que se que nos cumpre dilucidar e que se prende com o alcance apresentaram ao concurso em observância estrita do do programa e do anúncio em matéria de concursos. programa e do prazo por ele fixado. Com efeito, para Especificando, ou recolocando melhor o tema ao jeito os concorrentes que cumpriram o período estipulado interrogativo, o que importa é saber se, havendo diver- no programa de concurso não é indiferente o alarga- gência entre o teor do programa e do anúncio do con- mento do prazo, nem a eventual ampliação da concor- curso a respeito do prazo estabelecido para a apresentação rência, porque quantos mais opositores esse alarga- das propostas, a qual dos dois deve ser concedida mento permitir menores poderão vir a ser as suas chan- prevalência. ces de selecção e de adjudicação. O acórdão recorrido fez prevalecer a indicação do 2.1 — Vejamos em primeiro lugar os argumentos em anúncio; o acórdão fundamento, diferentemente, incli- abono da tese da prevalência do programa. nou-se para a do programa. Segundo o artigo 66.o do Decreto-Lei n.o 59/99, de Equacionando a questão, poderíamos começar por 2 de Março (RJEOP), o programa do concurso «des- dizer que, em matéria procedimental dos concursos, con- tina-se a definir os termos a que obedece o respectivo correm factores decisivos. Se é indiscutível que toda processo». Nesse sentido, ele conterá um conjunto de a série de actos e operações por que se desdobra o prescrições que deverão ser observadas, nomeadamente procedimento concursal tem de ter um fio condutor as que constam da alínea a) do n.o 1 do artigo. E, na desde o princípio até ao fim, numa unidade de escopo medida em que define as regras e condições do concurso, que se pode exprimir pela existência de autovinculação desde as de admissão dos concorrentes e da apresen- a regras e critérios escolhidos pela entidade pública, tação das propostas, até aos critérios da adjudicação, o que é facto é que eles não podem deixar de se subor- percorrendo assim todo o iter procedimental, ele, pelo dinar, igualmente, às regras, normas e princípios juri- seu carácter imperioso e vinculativo, tem sido, de um dicamente relevantes, não só de âmbito específico e de modo geral, tomado como o próprio regulamento do matriz concursal, mas ainda de âmbito geral, assente, concurso (Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves por exemplo, nos limites que o Código do Procedimento de Oliveira, in Concursos e Outros Procedimentos de Administrativo também estabelece. O que domina aqui Adjudicação Administrativa, Almedina, 2003, p. 135; é, portanto, o princípio da conformação, de onde, desde Maria Olazabal Cabral, in O Concurso Público nos Con- logo, sobressai a noção de submissão do acto adminis- tratos Administrativos, Almedina, 1997, pp. 234-244; tam- trativo à força do regulamento (se apenas ele estiver bém, Marcelo Rebelo de Sousa, in «O concurso público em causa), sob pena de anulabilidade (artigos 120.o na formação do contrato administrativo», p. 45, parecer e 135.o). Mas a este propósito também se poderia dizer da PGR n.o 80/99, in Diário da República, 2.a série, de que, se o anúncio é meio de publicitação, parece lógico concluir que o conteúdo da publicitação não pode ir 11 de Julho de 1990; Acórdãos do STA de 14 de Janeiro além do objecto definido para publicação. Isto é, aquilo de 2003, processo n.o 01828/02, e de 21 de Maio de que é transmitido tem de estar “de acordo” e conforme 2003, processo n.o 0735/03). o que se quis transmitir. É por causa dessa natureza que a violação das suas E isso, regra geral, até nem constitui grande motivo «definições», vinda ela da entidade pública ou dos con- de preocupação. Com efeito, se, quanto a este caso, correntes, está sujeita ao regime da invalidade jurídi- o programa não tiver estabelecido nenhum prazo para co-administrativa (M. Esteves de Oliveira, ob. cit. e loc. a apresentação das propostas, bem o terá de fazer o cit.). Quer isto dizer que, neste domínio, a regulação anúncio (artigo 82.o) dentro dos limites consignados no assim estabelecida integra um bloco de legalidade a que artigo 83.o Quer dizer, não se colocam nesta hipótese, se deve respeito (Acórdãos do STA de 22 de Maio de habitualmente, dificuldades de conformação. 2003, processo n.o 0808/03, de 1 de Julho de 2003, processo Problemática é, ao invés, a situação hipotética em n.o 0491/03, e de 30 de Julho de 2003, processo que o programa determina expressamente um determi- n.o 01275/03). nado prazo para a presentação das propostas, que vem Neste sentido, não nos deveríamos deixar impressio- a ser contrariado pelo anúncio, ao estabelecer um prazo nar pelo teor do artigo 82.o Quando ele diz que as pro- Diário da República, 1.a série — N.o 58 — 22 de Março de 2007 1695 postas devem ser apresentadas no prazo fixado no anún- Com efeito, o anúncio do concurso não deixa de mere- cio, não está a afirmar nenhuma regra excludente, isto cer um importante destaque no diploma. Na verdade, é, não está a afastar a possibilidade de nenhuma outra se ele serve propósitos de publicitação (artigos 52.o e 80.o peça procedimental também o fixar. Contudo, também do EJEOP), também é uma peça vinculante do concurso o programa pode, previamente, estabelecer o prazo para (Alexandra Leitão, in A Protecção Judicial dos Terceiros a apresentação das propostas, o que até está em sintonia nos Contratos da Administração Pública, Almedina, pp. com a estatuição genérica da alínea a) do n.o 1 do ar- 205-207). tigo 66.o do RJEOP («O programa de concurso [. . .] Por ele se divulgam regras, critérios e todos os aspec- especificará as condições estabelecidas neste diploma tos jurídica e tecnicamente relevantes a todos os poten- para admissão dos concorrentes e apresentação das pro- ciais interessados, de modo que conheçam o que está postas») ou com o disposto na alínea f) do mesmo em jogo e saibam com o que contar. São, essencialmente, número («O programa de concurso [. . .] especificará aspectos formais que se publicitam, como a identidade quaisquer disposições especiais não previstas neste da entidade que põe a obra a concurso, o local e prazo diploma nem contrárias ao que nele se preceitua rela- de apresentação das propostas, critérios de adjudicação tivas ao acto do concurso»). Isto, mesmo sem esquecer e aspectos relativos ao contrato a celebrar (v. o anexo IV o regime da realização de despesas públicas com as emprei- ao referido diploma; M. Olazabal Cabral, ob. cit., p. 146). tadas de obras públicas, que expressamente prevê a con- Também aqui, portanto, há autovinculação da Admi- signação no programa de concurso da menção da data nistração, de maneira a cumprir princípios como os da limite para a entrega das propostas [cf. os artigos 40.o, igualdade, concorrência e transparência, por exemplo. n.o 1, alínea a), do Decreto-Lei n.o 55/95, de 29 de Março, E prova de que o anúncio é vinculante, demonstra-o e 89.o, alínea c), do Decreto-Lei n.o 197/99, de 8 de Junho, o artigo 82.o do RJEOP — referente, precisamente, ao diploma que procedeu à revogação daquele]. Aliás, se tema que neste momento se discute — ao estabelecer o programa do concurso teria de obedecer a modelo que «As propostas devem ser apresentadas no prazo a aprovar por portaria do ministro (v. o artigo 62.o, n.o 1, fixado no anúncio do concurso, sob pena de não serem do Decreto-Lei n.o 59/99), então basta ver o n.o 4.o da admitidas» (destaque nosso). Portaria n.o 104/2001, de 21 de Fevereiro, que aprovou Pela maneira como o preceito está redigido, até o respectivo modelo, para se perceber que «As propostas parece que nada a esse respeito (a respeito do prazo [. . .] serão entregues até às [. . .] horas do [. . .] dia da apresentação das propostas) precisa de estar definido (incluindo na contagem sábados, domingos e feriados), no programa do concurso. E isso em parte até é verdade, sendo este prazo contado a partir do dia seguinte ao uma vez que o artigo 66.o nada expressamente estatui da publicação do anúncio no Diário da República (ou de forma imperativa sobre esse aspecto ao tratar das da recepção do convite), pelos concorrentes ou seus especificações que devem constar do programa. representantes, na [. . .] (entidade e endereço), contra Pode parecer subtil e mal perceptível, mas está lá, recibo, ou remetidas pelo correio, sob registo e com na norma, o dever que é imposto aos interessados. Repa- aviso de recepção». Por tudo isto se vê que esse papel re-se: a disposição legal não diz somente que o anúncio definidor do prazo para a entrega das propostas cabe é a peça onde deve estar o prazo da apresentação das primacialmente ao programa (aliás, o anúncio, em prin- propostas. Ela assinala duas coisas mais: cípio, só serve para isso mesmo, para divulgar o que A primeira é a de que esse «prazo» é o «fixado no já existe, o que está já predefinido). anúncio». Fixado no anúncio e não, simplesmente, O caminho a seguir seria, pois, aquele que haveria «mencionado», «referido», «contido» ou «divulgado». de conduzir até à energia «normativa» do programa. O legislador quis que a fixação fosse tarefa de «deter- Tendo ele uma feição regulamentar, como se disse, e minação» e «definição» que caberia ao anúncio. Logo, não se reconhecendo essa natureza ao anúncio, a falta não é mais possível fazer de conta que o legislador não de conformação deste àquele resolver-se-ia pela pre- estava atento ao que escreveu e que não se quis exprimir valência da força jurídica emanada do primeiro desse modo (artigo 9.o, n.os 2 e 3, do Código Civil); (M. Esteves de Oliveira e outro, ob. cit. p. 270). E, por A segunda é a de que as «propostas devem ser apre- fim, nem se viria dizer que, com isso, os concorrentes sentadas no prazo (ali) fixado» (parêntesis nosso). Esta que se serviram do prazo mais longo — o estabelecido prescrição é dedicada aos potenciais concorrentes; é no anúncio — poderiam vir a ficar confrontados com para eles que a norma se dirige. Ora, se é assim, tanto uma decisão surpresa e inesperada, se não são admitidos que a não observância do que ali está estatuído conduz ao concurso com fundamento em extemporaneidade das à não admissão das propostas [«sob pena de não serem suas propostas. É que para eles se terem candidatado, admitidas»; v. também o artigo 94.o, n.o 2, alínea a)], com toda a certeza o terão feito depois de previamente então parece óbvio que os interessados apenas ao anún- consultarem o programa do concurso e nessa análise, cio devem obediência. por certo, terão reparado que o prazo constante dessa O legislador quis conferir ao anúncio, pelo especial peça (programa) era inferior ao do anúncio. destaque que lhe conferiu a propósito do prazo para Sendo assim, se o programa é imperativo, porque tem a apresentação das propostas, uma especialíssima função feição regulamentar que ao anúncio não é reconhecida, que vai para além dos limites da mera divulgação. Será em caso de divergência de estipulações entre aquele estritamente divulgador de algo que preexista e quando e este sobre determinada matéria (por exemplo, sobre preexista, sem dúvida. Mas ele terá um papel autónomo o prazo de entrega das propostas) prevalece o que sobre e essencial nos casos em que o programa nada a esse o assunto o primeiro prescrever. respeito tiver estabelecido. São circunstâncias, essas, em Este é também o sentido do acórdão fundamento (de que se deve dar ao anúncio um papel definitório ou fl. 275 a fl. 279: Acórdão do STA de 26 de Abril de dispositivo sobre esse peculiar desiderato. É aí que o 2000, processo n.o 045808). artigo 82.o apresenta um cariz acentuadamente funcio- 2.2 — Argumentos que seriam procedentes, não fosse nal, podendo até dizer-se ser de reserva a missão que a existência de melhores motivos para se acolher a solu- em mais lado nenhum do diploma o legislador quis con- ção contrária, o que aqui, desde já, manifestamos. ferir a qualquer outra peça procedimental. 1696 Diário da República, 1.a série — N.o 58 — 22 de Março de 2007 E assim sendo, também nos casos em que o programa IV — Decidindo tiver estabelecido prazo de apresentação das propostas, na falta de conformação entre aquele e o anúncio, deverá Face ao exposto, acordam em negar provimento ao atender-se ao que deste resulta. recurso, confirmando o acórdão recorrido. Aliás — outro argumento em defesa desta tese — Custas pela recorrente Construções Marvoense, L.da sendo a mesma a entidade que estabelece as prescrições Taxa de justiça: 10 UC [artigo 73.o, alínea D), n.o 3, do programa e o conteúdo do anúncio, pode até dizer-se do Código da Custas Judiciais], reduzida, porém, a que ela terá querido que prevalecesse o prazo que fez metade [artigo 73.o, alínea E), n.o 1, alíneas a) e d), consignar na peça posterior. Pois, de facto, sabendo ela do Código da Custas Judiciais] e procuradoria em 40 % própria aquilo que anteriormente tinha feito incluir no (artigo 41.o do Código da Custas Judiciais). programa, essa será mais uma razão a apontar no sentido Cumpra o artigo 152.o, n.o 4, do Código de Processo de que a divergência detectada se deve resolver em favor nos Tribunais Administrativos. da posição manifestada posteriormente. Caso em que, diríamos nós nesse caso, à vontade legislativa — a con- Lisboa, 6 de Fevereiro de 2007. — Cândido de Pinho signada no artigo 82.o — se juntara a vontade admi- (relator) — Azevedo Moreira — Santos Botelho — nistrativa. Rosendo José — Angelina Domingues — Pais Bor- E, depois, sempre ainda nos restaria o argumento ges — João Belchior — Jorge de Sousa — Costa retirado da própria dinâmica da lei. É que, assinalar-se Reis — Adérito Santos — Rui Botelho — Madeira dos que o programa é dominante apenas por causa do seu Santos — São Pedro — Políbio Henriques — Fernanda carácter regulamentar, isso equivaleria a uma afronta Xavier — Freitas Carvalho — Edmundo Moscoso. ao valor reforçado emanado de um decreto-lei, neces- sariamente de hierarquia superior. E não se toleraria, então, que uma disposição regulamentar do programa fizesse claudicar a robustez do anúncio, quando norma REGIÃO AUTÓNOMA DOS AÇORES legal — como é a do artigo 82.o do Decreto-Lei n.o 55/99 — a este manda atender no que concerne ao prazo para a apresentação das propostas. Assembleia Legislativa Depois de todo o exposto, ainda se poderia dizer, em casos como o presente, que o alargamento do prazo Resolução da Assembleia Legislativa do anúncio em relação ao do programa gera na esfera dos potenciais interessados uma confiança digna de da Região Autónoma dos Açores n.o 9/2007/A tutela e uma expectativa eventualmente legítima que Conta de gerência da Assembleia Legislativa da Região Autónoma a boa fé, quando exista, obriga a proteger. dos Açores referente ao ano 2005 Posto isto, somos a entender que se deveria atender ao prazo de 31 dias para a apresentação das propostas. A Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos E como ele se contaria a partir do dia seguinte ao da publicação do anúncio no Diário da República, iniciar- Açores resolve, nos termos dos artigos 227.o, n.o 1, alí- -se-ia no dia 10 de Maio de 2005 — tendo em conta nea p), e 232.o, n.o 1, da Constitutição da República que a publicação ocorreu no dia 9 desse mês (v. o ponto Portuguesa, da alínea b) do artigo 32.o do Estatuto Polí- A da matéria de facto) — para terminar impreterivelmente tico-Administrativo e do n.o 2 do artigo 50.o do Decreto no dia 9 de Junho de 2005, pelas 16 horas e 30 minutos Legislativo Regional n.o 54/2006/A, de 22 de Dezembro, [v. o n.o 4 do programa, constante da alínea C) da matéria aprovar a conta de gerência da Assembleia Legislativa de facto]. da Região Autónoma dos Açores referente ao ano 2005. Significa que a deliberação praticada pela comissão de abertura do concurso no acto público do concurso Aprovada pela Assembleia Legislativa da Região não foi ilegal (por esse motivo), tal como do mesmo Autónoma dos Açores, na Horta, em 25 de Janeiro de vício não sofre a deliberação de 25 de Julho de 2005, 2007. tomada no âmbito do recurso hierárquico. E porque também assim ajuizou o acórdão recorrido, O Presidente da Assembleia Legislativa, Fernando nenhuma censura ele merece. Manuel Machado Menezes. I SÉRIE Preço deste número (IVA incluído 5%) DIÁRIO G 0,56 DA REPÚBLICA Depósito legal n.º 8814/85 ISSN 0870-9963 Diário da República Electrónico: Endereço Internet: http://dre.pt Correio electrónico: dre@incm.pt • Linha azul: 808 200 110 • Fax: 21 394 5750 Toda a correspondência sobre assinaturas deverá ser dirigida para a Imprensa Nacional-Casa da Moeda, S. A., Departamento Comercial, Sector de Publicações Oficiais, Rua de D. Francisco Manuel de Melo, 5, 1099-002 Lisboa