960/2022

ACÓRDÃO N.º 365/2024 Processo n.º 960/2022 2.ª Secção Relatora: Conselheira Mariana Canotilho Acordam, na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional: I – Relatório 1. Nos presentes autos, vindos do Juízo de Competência Genérica da Marinha Grande – Juiz 2 – Tribunal Judicial da Comarca de Leiria, em que é recorrente o Ministério Público e recorrido A., foi interposto recurso de constitucionalidade ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (adiante designada por LTC), da decisão proferida por aquele juízo que, em 2 de agosto de 2022, julgou procedente o recurso interposto pelo ora recorrido, revogando a decisão proferida pela autoridade administrativa no âmbito do processo contraordenacional. 2. Na parte que releva para a apreciação do presente recurso, pode ler-se na decisão recorrida: «(…) Analisada a decisão da autoridade administrativa de fis. 18-20v, constatamos pela omissão da inserção nos factos julgados provados de factos essenciais à boa decisão do caso, designadamente o facto de o arguido ter certificado covid válido à data da fiscalização, tendo 3 tomas da vacina, tendo apresentado o certificado com essa informação no posto da PSP, logo que notificado pela autoridade administrativa autuante para apresentar defesa. Sem prejuízo da letra da lei prever o "dever de apresentação e detenção de Certificado Digital COVID da EU", entendemos que a interpretação da letra da lei, nos termos realizados pela autoridade administrativa, viola os princípios constitucionais da proibição do excesso, violando ainda o núcleo essencial dos princípios da dignidade da pessoa humana e da igualdade, com assento constitucional nos artigos 1.º, 13.º, 18.º, n.º 2 e 19.º. No caso concreto, constatamos que os direitos limitados pela norma legal poderão ser identificados como: direito à liberdade individual de escolha - no que respeita ao processo de vacinação; direito a tratamento igual, na vertente da proibição da discriminação - patente na exigibilidade de detenção e exibição de telemóvel, com determinadas características, designadamente acesso à internet e visor com aptidão para mostrar o certificado digital - com a decorrente discriminação dos cidadãos de maior idade, "info excluídos”, sem capacidade económica para ter acesso a um "smartphone" ou sem capacidade para saberem utilizar um "smartphone”; direito à liberdade de movimento - no que respeita ao direito de poder sair de casa ou de deslocação, sem telemóvel e sem identificação. Por outro lado, constatamos que se trata de Decreto-lei do Governo a impor comportamento, restringindo liberdades essenciais, em situação de "Estado de Calamidade", declarado por resolução do Conselho de Ministros n.º 157/2021, de 27 de Novembro, importando ponderar se o preceito violará, ou não, o princípio da reserva de lei (constitucionalidade orgânica), nos termos previstos no artigo 165.º, n.º 1, al. b) da CRP. Não vigorava "Estado de Emergência", facto essencial no que respeita à amplitude admissível da restrição de determinados direitos, liberdades e garantias e que direitos, liberdades e garantias podem ser objecto de limitação durante um estado de excepção, nos termos propugnados pela norma constante do artigo 19.º, n.º 1 da Constituição, não se encontrando o "Estado de Calamidade" expressamente previsto no artigo 1.º da "Lei de Emergência", aprovada pela Lei n.º 44/86, de 30 de Setembro, como um "estado de excepção". Para além da limitação não se encontrar prevista na Constituição, nem na "Lei de Emergência", constatamos que a declaração de "Estado de Calamidade" teve como base legal a Lei de Bases da Protecção Civil, prevista na Lei n.º 27/2006, de 03 de Julho, cujo artigo 8.º distingue entre "Estado de Alerta", "Estado de Contingência" e "Estado de Calamidade". Decalcando decisão do Tribunal Constitucional, "as normas da Lei de Bases da Protecção Civil não conferem adequada cobertura legal à atuação do Governo, visto que se trata, no essencial, de normas de competência, não especificamente dirigidas à privação da liberdade" (Ac. tc n.º 510/2022, Processo n.º 899/2021). Tem assim aplicação a regra patente no artigo 165.º, n.º 1, al. b) da CRP, que prevê a reserva relativa da Assembleia da República para legislar sobre normas restritivas de direitos, liberdades e garantias. A norma em análise, foi imposta por decreto-lei do Governo (Decreto-lei n.º 28-B/2020, de 26 de Junho, republicado pelo Decreto-Lei n.º 104/2021, de 27 de Novembro), sem autorização prévia da Assembleia da República, razão pela qual se impõe, como consequência, declarar a inconstitucionalidade das restrições impostas na norma em análise, por violação do princípio da reserva de lei, prevista no artigo 165.º, n.º 1, al. b) da CRP, recusando a sua aplicação. Por inútil, não nos debruçaremos sobre a inconstitucionalidade material patente na interpretação visada, nem nos argumentos do recurso apresentado pelo recorrente. * Nos termos consignados no artigo 93.º, n.º 3, a contrario do RGCO, nas circunstâncias em que seja proferida decisão favorável ao arguido não são devidas custas, razão pela qual verificando-se a procedência da impugnação e consequente revogação da decisão administrativa recorrida, não será o mesmo condenado em custas. * Decisão: Pelo exposto, julga-se procedente 0 recurso interposto pelo arguido A. e decide-se em consequência: I - Desaplicar, julgando inconstitucional, por violação do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, a norma contida no artigo 2.º, al. d), i) do Decreto-lei n.º 28-B/2020, de 26 de Junho, republicado pelo Decreto-Lei n.º 104/2021, de 27 de Novembro, que impõe o dever de deter e apresentar "Certificado Digital Covid da EU", no interior de estabelecimentos de restauração; - Revogar a decisão proferida pela PSP - POLÍCIA SEGURANÇA PÚBLICA - COMANDO DISTRITAL DE LEIRIA, proferida em 24 de Março de 2022, com as legais consequências. (…)» 3. Notificado desta decisão, o Ministério Público veio dela interpor recurso para o Tribunal Constitucional, delimitando o respetivo objeto nos seguintes termos: «O Ministério Público, notificado da decisão proferida a 02/08/2022 (fls. 38 a 42), vem, ao abrigo do disposto nos art.os 70°, n.° 1, al. a) e 75o-A, n.° 1, ambos da Lei n.° 28/82, de 15 de Novembro, dela interpor recurso obrigatório para o Tribunal Constitucional para fiscalização da norma do art. 2o, al. d), i) Decreto-Lei n.° 28-B/2020, de 26 de Junho, republicado pelo Decreto-Lei n.° 104/2021, de 27 de Novembro, que impõe o dever de deter e apresentar "Certificado Digital Covid da EU" no interior de estabelecimentos de restauração. O presente recurso deve-se ao facto da decisão recorrida ter decidido desaplicar, julgando inconstitucional, por violação do disposto na al. b) do n.° 1 do art. 165° Constituição da República Portuguesa, a referida norma contida no art. 2o, al. d), i) Decreto-Lei n.° 28- B/2020, de 26 de Junho. O presente recurso sobe nos próprios autos e tem efeito suspensivo, em cumprimento do disposto no art. 78°, n.° 4 Lei n.° 28/82. O Ministério Público requer que o presente recurso seja admitido, porquanto o recorrente tem legitimidade e o recurso é obrigatório para o Ministério Público e é tempestivo, de acordo com o estipulado nos art.os 72°, n.os 1, al. a) e 3 e 75°, n.° 1, ambos da Lei n.° 28/82, em conjugação com o teor do AUJ n.° 5/2012 (publicado no DR n.º 98, 1ª Série, de 21/05/2012).» 4. O recurso foi admitido por despacho de 3 de outubro de 2022 e, subidos os autos a este Tribunal, foram as partes notificadas para apresentar alegações. Neste âmbito, o recorrente sintetizou o seu entendimento da seguinte forma: «(…) 1. Interpôs o Ministério Público recurso obrigatório, para este Tribunal Constitucional, do teor da douta decisão judicial de 02-08-2022, proferida pela Mmª Juiz do Juízo de Competência Genérica da Marinha Grande, no âmbito do Processo nº 399/22.8T9MGR, «ao abrigo do disposto nos arts. 70º, nº 1, al. a) e 75º-A, nº 1, ambos da Lei nº 28/82 de 15 de novembro», reagindo, deste modo, à decisão da Mmª Juiz que recusou a aplicação do art. 2º, al. d), subalínea i) do DL nº 28-B/2020 de 26-06, declarando a “inconstitucionalidade das restrições impostas na norma em análise, por violação do princípio da reserva de lei, prevista no art. 165º, nº 1, al. b) da CRP”. 2. A violação do dever de apresentação e detenção do certificado digital Covid da UE, atuação consubstanciaria a prática de uma contraordenação, por infração das normas constantes na al. d), subalínea i), do artigo 2.º, do Decreto-Lei n.º 28- B/2020, de 26 de junho, com as alterações introduzidas peio Decreto-Lei 104/2021, de 27 de novembro, punido nos termos do n.º l, do artigo 3.º do mesmo diploma com coima de €100,00 a €500,00 para pessoas singulares. 3. Entendeu, porém, a Mmª Juiz na decisão recorrida que a norma que impõe o dever de deter e apresentar "Certificado Digital Covid da UE", no interior de estabelecimentos de restauração, é inconstitucional, por violação do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição da República Portuguesa. 4. A norma em apreciação insere-se num quadro normativo originado pela necessidade de combate à pandemia de COVID-19 causada pelo novo Coronavírus, SARS-CoV-2. 5. Quer à data da publicação do Decreto-Lei nº 28-B/2020, quer à data da prática dos factos que estiveram na base da decisão recorrida, encontrava-se declarada a situação de calamidade, decretada, respetivamente, pelas Resoluções do Conselho de Ministros nº 43-B/2020 de 12 de junho e nº 157/2021 de 27 de novembro, nos moldes definidos no art. 19º e ss. da Lei de Bases da Proteção Civil (Lei nº 27/2006 de 09-07). 6. A Lei de Bases da Proteção Civil, aprovada pela Lei nº 27/2006 de 09-07, estabeleceu um quadro integrado de atos jurídicos e operações materiais destinados à prevenção de riscos, combate e gestão de crises e reposição da normalidade das condições de vida, hierarquizados em função da gravidade da ocorrência que se pretende prevenir ou eliminar, procedendo ao enquadramento dos instrumentos fundamentais ao dispor dos diversos agentes da proteção civil para prevenir acidentes ou catástrofes, eliminar os seus efeitos e providenciar pela reposição da normalidade. 7. No entanto, de modo a garantir a sua execução e eficácia, a Lei de Bases da Proteção Civil, terá, necessariamente, de ver seguir-lhe desenvolvimentos normativos sectoriais suscetíveis de dar concretização prática às linhas gerais definidas pela Lei. 8. Nessa senda, o art. 62º da Lei de Bases da Proteção Civil, sob a epígrafe “Contraordenações” estipula que: “Sem prejuízo das sanções já previstas, o Governo define as contraordenações correspondentes à violação das normas da presente lei que implicam deveres e comportamentos necessários à execução da política de proteção civil.” 9. É com base neste normativo legal e legitimado por ele, o Governo, através do Decreto-Lei nº 28-B/2020, de 26 de junho, veio estabelecer o regime sancionatório aplicável ao incumprimento dos deveres estabelecidos por declaração da situação de alerta, contingência ou calamidade adotada ao abrigo da Lei n.º 27/2006, de 3 de julho, que aprovou a Lei de Bases da Proteção Civil. 10. Uma das medidas implementadas através desse diploma foi o dever de apresentação e detenção do Certificado Digital COVID da UE, para frequência de determinados locais de lazer, associados ao convívio social de um número considerável de pessoas, tentando-se prevenir, por essa via, que nenhuma delas estivesse contaminada com o vírus SARS-CoV-2 e, desse modo, evitar uma maior propagação da doença. 11. A definição das situações em que o certificado pode ser exigido e as consequências da sua não exibição, foram contempladas no mencionado Decreto-Lei nº 28-B/2020 de 26-06, concretamente, no art. 2º, al. d), i). 12. Com efeito, o artigo 2º do mencionado Decreto-Lei descrimina os deveres das pessoas singulares e coletivas e o art. 3º estabelece os valores das coimas aplicáveis em caso de violação desses deveres. 13. O Decreto-Lei nº 28-B/2020 de 26-06 é um diploma de desenvolvimento da Lei nº 27/2006, de 03 de julho (Lei de Bases da Proteção Civil), o qual, ao definir contraordenações correspondentes à violação dos deveres necessários à prossecução da política de proteção civil, manteve-se dentro dos parâmetros estabelecidos no art. 62º da Lei de Bases da Proteção Civil, assegurando, desse modo, o exercício de uma competência constitucionalmente cometida ao Governo, nos termos do disposto no art. 198º, nº 1, al. c) da Constituição da República Portuguesa. 14. Há, pois, que concluir pela inexistência de qualquer inconstitucionalidade orgânica do supra citado normativo legal. 15. Pese embora a Mmª Juiz, na decisão recorrida, tenha concluído pela inconstitucionalidade orgânica da norma constante do art. 2º, al. d), i) do Decreto-Lei nº 28-B/2020 de 26-06, certo é que, ao longo da fundamentação da sua decisão, foi traçando argumentos que conduziriam à conclusão de que a norma em questão, no seu entendimento, seria, igualmente, materialmente inconstitucional. 16. Na decisão recorrida, a Mmª Juiz considerou, efetivamente, que a norma em apreço é materialmente inconstitucional, ao argumentar que a mesma viola os princípios constitucionais da proibição do excesso, do núcleo essencial dos princípios da dignidade da pessoa humana e da igualdade, com assento constitucional nos artigos 1.º, 13.º, 18.º, n.º 2 e 19.º da Constituição da República Portuguesa. 17. O dever de apresentação e detenção de Certificado Digital COVID, quando exigível, designadamente nos casos em que tal seja determinado para acesso a locais ou estabelecimentos de lazer, embora se possa entender como um dever compressor da liberdade, o certo é que tal compressão foi ponderada em conjunto com diversos outros direitos e valores constitucionalmente relevantes, como sejam o direito à proteção da saúde, que compete, igualmente, ao Estado assegurar. 18. No momento da emanação da lei, em face dos elementos científicos que dispunha sobre o modo de propagação do vírus, impunha-se ao legislador concluir que o direito à proteção da saúde deveria prevalecer sobre direito à liberdade de frequentar espaços de lazer, em contexto pandémico e num momento em que se encontrava declarada a situação de calamidade. 19. As exigências fixadas nesse diploma para que os cidadãos interessados possam aceder a certos locais e estabelecimentos, não são desproporcionadas face ao bem jurídico que se visa proteger – a saúde - já que é evidente o interesse em proteger todos os cidadãos contra a contaminação por COVID-19 e prevenir, assim, a sua propagação e eventual necessidade de medidas e restrições sanitárias mais constrangedoras ou gravosas. 20. Conclui-se, pois, deste modo, que as normas ínsita no artigo 2º, al. d), i do Decreto-Lei nº 28-B/2020 de 26-06, não é inconstitucional, por violação dos princípios da dignidade da pessoa humana e da proporcionalidade ínsitos na ideia do Estado de Direito, que decorre dos artigos 1º e 18º, n.º2 da Constituição da República Portuguesa. 21. Quanto à invocada violação do princípio da igualdade na vertente da proibição da discriminação, tal como invocado pela decisão recorrida, de igual modo, não se nos afigura aqui a sua verificação. 22. Ao invocar, in casu, a violação do princípio da igualdade, na vertente da proibição da discriminação, a decisão requerida está justamente a afirmar que, na norma sob apreciação, o legislador está a privar de direitos as pessoas mais idosas ou que não tenham fácil acesso aos meios tecnológicos necessários à emissão de certificado COVID. 23. Ora, não se poderá dizer que o legislador, com tal estatuição normativa, tenha criado uma diferenciação entre grupos de cidadãos destinatários da norma, porquanto a disposição é válida para todos os cidadãos. 24. Reconhece-se que a detenção de um certificado de vacinação, por ter de ser acedido de forma digital, poderia causar maiores constrangimentos para algum tipo de pessoas menos hábeis informaticamente (e não necessariamente idosos). No entanto, tal dificuldade, decorre dos conhecimentos e destreza de cada um, não sendo intenção do legislador discriminar qualquer cidadão a priori através de tal estatuição legal. 25. Não se vislumbra, deste modo que o preceito contido no art. 2º, al. d) i), do Decreto-Lei nº 28-B/2020 de 26/06, tenha violado o princípio da igualdade, consagrado no art. 13º da Constituição da República Portuguesa. 26. Face a todo o exposto, resta concluir que a norma ínsita no art. 2º, al. d) i) do Decreto-Lei nº 28-B/2020 de 26/06, não enferma de inconstitucionalidade (quer orgânica, quer material), por violação dos artigos 1º, 13º, 18º, nº 2, 19º ou 165º, nº 1, al. b) da Constituição da República Portuguesa, nem de qualquer outro.» 5. O recorrido foi devidamente notificado para contra-alegar, com a advertência de que para o efeito deveria proceder à constituição de mandatário. Em resposta, apresentou requerimento a informar a sua pretensão de não constituir mandatário nem contra-alegar. Cumpre apreciar e decidir. II – Fundamentos a) Delimitação do objeto do recurso 6. A norma objeto do presente recurso, cuja aplicação foi recusada na decisão recorrida, com fundamento na respetiva inconstitucionalidade, é a que consta do artigo 2.º, alínea d), subalínea i), do Decreto-lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, interpretada no sentido de impor o dever de deter e apresentar “Certificado Digital Covid da UE” no interior de estabelecimentos de restauração. Como acima se deu nota, o tribunal a quo fundou a recusa de aplicação na violação da reserva de competência da Assembleia da República, prevista no artigo 165.º, n.º 1, alínea b), da Constituição da República Portuguesa (CRP), por entender que “se trata de Decreto-lei do Governo a impor comportamento, restringindo liberdades essenciais, em situação de "Estado de Calamidade”, em período no qual não “vigorava "Estado de Emergência", facto essencial no que respeita à amplitude admissível da restrição de determinados direitos, liberdades e garantias”. Mais considera o tribunal recorrido que a norma questionada constitui uma restrição de vários direitos fundamentais, nos seguintes termos: “os direitos limitados pela norma legal poderão ser identificados como: direito à liberdade individual de escolha - no que respeita ao processo de vacinação; direito a tratamento igual, na vertente da proibição da discriminação - patente na exigibilidade de detenção e exibição de telemóvel, com determinadas características, designadamente acesso à internet e visor com aptidão para mostrar o certificado digital - com a decorrente discriminação dos cidadãos de maior idade, "info excluídos”, sem capacidade económica para ter acesso a um "smartphone" ou sem capacidade para saberem utilizar um "smartphone”; direito à liberdade de movimento - no que respeita ao direito de poder sair de casa ou de deslocação, sem telemóvel e sem identificação”. b) Mérito 7. O Decreto-Lei n.º 28-B/2020, estabelece “o regime contraordenacional, no âmbito da situação de calamidade, contingência e alerta”. Nos termos do respetivo preâmbulo, visava-se instituir um conjunto de medidas extraordinárias com vista à prevenção da transmissão da doença COVID-19, em função da situação epidemiológica então verificada em Portugal. Com efeito, constatando-se que os novos contágios decorriam, frequentemente, de situações de incumprimento das normas de distanciamento físico, em especial em eventos que implicam a aglomeração de pessoas, entendeu o legislador ser necessário “associar o incumprimento das disposições que visam assegurar a adoção de práticas sociais adequadas à aplicação de sanções administrativas com efeito predominantemente dissuasor. Com efeito, o facto de terem ocorrido incumprimentos a estas regras evidencia que se torna essencial a criação de um regime sancionatório que assegure o escrupuloso cumprimento, pela população, das medidas que são indispensáveis à contenção da infeção, como são, por exemplo, o dever de manter o distanciamento físico e as medidas destinadas a evitar a aglomeração de pessoas.” Com este propósito, foi “criado um quadro sancionatório aplicável às situações de incumprimento previstas na regulamentação da situação de alerta, contingência e calamidade, declaradas ao abrigo da Lei de Bases da Proteção Civil, assim como do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, na sua redação atual.” Neste contexto, o artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 28-B/2020 estatui uma lista de deveres das pessoas singulares e coletivas, dispondo o artigo 3.º que “o incumprimento dos deveres estabelecidos no artigo anterior constitui contraordenação”. É, precisamente, um dos deveres ali elencado, cujo desrespeito origina responsabilidade contraordenacional – o de deter e apresentar Certificado Digital Covid nos estabelecimentos de restauração – que está na origem da recusa de aplicação da norma questionada pelo juiz a quo. Entendendo-a como norma restritiva de direitos, liberdades e garantias, designadamente, dos direitos à liberdade individual, à liberdade de movimentos e à igualdade, o tribunal recorrido considerou estar perante uma violação da reserva relativa de competência da Assembleia da República. 8. O Tribunal Constitucional apreciou, em acórdãos recentes (cfr. Acórdãos n.º 58/2024 e 170/2024), a questão da constitucionalidade da norma constante do artigo 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, no segmento que sanciona como contraordenação o incumprimento de vários dos deveres elencados no já mencionado artigo 2.º do mesmo diploma. No que aqui releva, pode ler-se no primeiro dos arestos citados, em que se louvam os posteriores: “10. À luz deste enquadramento, não se vê que o Governo, com a criação de novas contraordenações e fixação da correspondente sanção através do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, tenha invadido a competência própria da Assembleia da República, por tal não interferir com o regime geral do ilícito de mera ordenação social e do respetivo processo. A conclusão contrária a que chega a decisão recorrida resulta de um pressuposto incorreto: o de que a criação de novas contraordenações é da competência reservada da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo. O afastamento de tal pressuposto torna também irrelevante a argumentação ali expendida que parte da premissa de que o estado de emergência não pode afetar a distribuição constitucional de competência pelos diferentes órgãos de soberania («a Constituição da República Portuguesa [...] impede o afrouxamento das exigências quanto ao cumprimento das regras de competência de cada um dos órgãos de soberania, ao estatuir, no artigo 19.º, n.º 7, da Lei Fundamental – sob a epígrafe “suspensão do exercício de direitos” – que a declaração do estado de sítio ou do estado de emergência só pode alterar a normalidade constitucional nos termos previstos na Constituição e na lei, não podendo nomeadamente afetar a aplicação das regras constitucionais relativas à competência e ao funcionamento dos órgãos de soberania e do governo próprio das regiões autónomas ou os direitos e imunidades dos respetivos titulares»). Com efeito, uma vez que a criação das contraordenações em causa nos autos e a fixação da correspondente sanção integram a competência concorrencial do Governo, estará sempre assegurado «o equilíbrio constitucional de poderes» e nunca se colocará um problema de «[alteração] da normalidade constitucional», designadamente por via do exercício de «competências extraordinárias do Governo em estado de exceção». Além disso, importa notar que, à data da publicação do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, se encontrava em vigor a situação de calamidade e não o estado de emergência. (...) Em suma, a norma fiscalizada limita-se a tipificar determinadas contraordenações, submetidas ao regime geral do ilícito de mera ordenação social, pelo que a sua edição pelo Governo não carecia de qualquer autorização parlamentar. Deste modo, a norma objeto do recurso não viola o disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição. 11. Por outro lado, importa ter presente que, segundo o respetivo preâmbulo, o Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, veio criar «um quadro sancionatório aplicável às situações de incumprimento previstas na regulamentação da situação de alerta, contingência e calamidade, declaradas ao abrigo da Lei de Bases da Proteção Civil [assim como do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, na sua redação atual]» (cf., também, o seu artigo 1.º, n.º 1). Como ali se explica, «a Lei n.º 27/2006, de 3 de julho, na sua redação atual, que aprova a Lei de Bases da Proteção Civil, não contém um quadro contraordenacional que seja instrumental ao bom cumprimento das medidas adotadas no seu âmbito, não obstante o teor dos seus artigos 6.º e 11.º. Não obstante, a Lei de Bases da Proteção Civil prevê, no seu artigo 62.º que, “sem prejuízo das sanções já previstas, o Governo define as contraordenações correspondentes à violação das normas da presente lei que implicam deveres e comportamentos necessários à execução da política de proteção civil”. Deste modo, o citado artigo habilita o Governo a definir contraordenações que sejam necessárias a assegurar o cumprimento dos deveres previstos na regulamentação dos estados de alerta, contingência e calamidade, declarados ao abrigo da Lei de Bases da Proteção Civil». Ora, o artigo 198.º, n.º 1, alínea c), da Constituição confere ao Governo, no exercício da sua função legislativa, competência para «[f]azer decretos-leis de desenvolvimento dos princípios ou das bases gerais dos regimes jurídicos contidos em leis que a eles se circunscrevam». É incontroverso que o Governo é competente para desenvolver o regime da Lei de Bases da Proteção Civil e, em particular, para definir as contraordenações correspondentes à violação de normas que implicam deveres e comportamentos necessários à execução da política de proteção civil, mostrando-se para tal expressamente credenciado pelo respetivo artigo 62.º. Pelo menos, assim é no que toca à contraordenação pelo incumprimento do dever geral de recolhimento domiciliário, previsto no artigo 4.º do Decreto n.º 3-A/2021, de 14 de janeiro – que, note-se, é um dos deveres que o artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, impôs com vista à execução da política de proteção civil «durante a verificação [...] da situação de alerta, contingência ou calamidade determinadas nos termos da Lei de Bases da Proteção Civil, declaradas no âmbito da situação epidemiológica originada pela doença COVID-19». Já quanto à contraordenação pela violação da obrigação de uso de máscaras ou viseiras, nos termos do artigo 13.º-B do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, para acesso ou permanência nos espaços e estabelecimentos comerciais e de prestação de serviços, a competência do Governo parece decorrer diretamente do artigo 198.º, n.º 1, alínea a), da Constituição – cf. o n.º 2 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, e o respetivo preâmbulo, in fine –, sem que tal levante também quaisquer problemas, por – repete-se – não se tratar de matéria abrangida pela reserva de competência legislativa da Assembleia da República. 12. Em face de tudo quanto foi exposto, conclui-se que a norma objeto do recurso não viola a Constituição, não sendo, designadamente, organicamente inconstitucional.” 9. Não é, contudo, neste plano, que o tribunal recorrido situa a questão de constitucionalidade ora em apreço. Na verdade, enquanto que nos casos que originaram a jurisprudência citada estavam em causa as normas secundárias, ou sancionatórias, isto é, as normas que definem como contraordenação o incumprimento de vários dos deveres elencados no artigo 2.º do Decreto-lei n.º 28-B/2020, na situação que nos ocupa foi recusada a aplicação da norma primária, ou seja, da norma que prevê a existência de um determinado dever jurídico, num determinado quadro fáctico, impondo, assim, determinados comportamentos. Nestes termos, quanto a este problema, não valem as premissas que fundamentam os arestos atrás mencionados, na medida em não está em causa a definição de “contraordenações correspondentes à violação de normas que implicam deveres e comportamentos necessários à execução da política de proteção civil”, que claramente integrem o âmbito de competência concorrente entre Governo e Assembleia da República. Com efeito, como este Tribunal tem repetidamente afirmado, é inequívoco que “[o Governo pode] legislar, sem necessidade de autorização parlamentar, fora desse regime geral, designadamente, na criação de concretos ilícitos contraordenacionais e fixação da moldura das coimas que cabem a cada infração, desde que se mova dentro dos limites da lei de enquadramento, e bem assim na estatuição de regras secundárias do processo contraordenacional correspondente (cfr., entre muitos, os Acórdãos n.ºs 56/84, 255/88, 3/89, 356/89, 155/91, 329/92, 441/93, 74/95, 175/97, 62/2003, 578/2009, 274/2012 e 374/2013)” (cfr. também, por todos, os Acórdãos n.º 120/89, 74/2019, 115/2020, 224/2024 e 228/2024). Todavia, esta jurisprudência não é aplicável às normas primárias que imponham determinados comportamentos. Estas, se e na medida em que constituírem restrições a direitos, liberdades e garantias, continuam a incluir-se no âmbito da reserva relativa de competência da Assembleia da República, constante da alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP. Com efeito, uma leitura da alínea d) do n.º 1 do citado artigo 165.º da Constituição que sustente que, no âmbito da competência concorrente entre Governo e Parlamento ali definido – ou seja, em tudo aquilo que se situe além da definição do “regime geral de punição dos atos ilícitos de mera ordenação social” –, se inclui a possibilidade de imposição de quaisquer deveres ou obrigações aos cidadãos não poderá deixar de incorrer numa contradição lógica. Com efeito, se assim sucedesse, tal alínea d) limitaria, na prática até à quase insignificância, a amplitude da reserva de competência parlamentar em matéria de direitos, liberdades e garantias que o legislador constituinte claramente quis recortar com a estatuição da alínea b). Nestes termos, da conjugação do disposto em ambas as alíneas do artigo 165.º, n.º 1, da CRP, resulta que as normas primárias, que criam deveres jurídicos para os cidadãos em matéria contraordenacional, devem estar previstas em lei ou decreto-lei autorizado sempre que configurem restrições a direitos, liberdades e garantias. 10. Isto mesmo ensina Nuno Brandão, quando afirma que “sem prejuízo daquilo que ratione materiae possa resultar das demais alíneas do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, a tipificação de contra-ordenações e duas coimas não está reservada à Assembleia da República (art. 165.º-1, d) da CRP, a contratio). Contanto que não se inscrevam em matéria de direitos, liberdades e garantias (art. 165.º-1, b) da CRP), tenham elas ou não dignidade penal; a Constituição reconhece competência legislativa concorrente à Assembleia da República, ao Governo e até às Assembleias Legislativas das regiões autónomas para a criação de contra-ordenações” (destacado nosso; cfr. N. Brandão, Crimes e Contra-ordenações: da cisão à convergência material, 1.ª Edição, Coimbra Editora, Coimbra, 2016, p. 811). Por outro lado, esta é interpretação mais favorável ao alargamento da competência reservada da Assembleia da República, princípio interpretativo que resulta da ideia de preeminência legislativa do Parlamento, assente no princípio democrático-representativo (cfr. J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. II, 4.ª Edição Revista, Coimbra Editora, Coimbra, 2010, p. 327). Assim, ainda que a norma fiscalizada não levante problemas no que respeita à esfera de competência reservada consagrada na alínea d) do n.º 1 do citado artigo 165.º da CRP, sempre haverá que indagar se aquela se conforma com o disposto na alínea b) do n.º 1 do mesmo artigo, atinente à reserva parlamentar em matéria de direitos, liberdades e garantias. Ora, dúvidas não cabem de que a norma aqui concretamente em causa – que impõe um dever de deter e apresentar “Certificado Digital Covid da UE” no interior de estabelecimentos de restauração – constitui, efetivamente, uma restrição a direitos, liberdades e garantias, desde logo, ao direito de deslocação, consagrado no artigo 44.º, n.º 1, e o direito ao livre desenvolvimento da personalidade, constante do artigo 26.º, n.º 1, ambos da Constituição. Nessa medida, cabe averiguar se o dever em questão decorre primariamente do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, sem prévia autorização do Parlamento, ou se, pelo contrário, tal diploma se limita a reproduzir uma norma impositiva de comportamentos, prevista originariamente noutra sede, e emanada ao abrigo das normas de repartição de competências entre Governo e Assembleia da República. 11. O Decreto-Lei n.º 28-B/2020 é emanado ao abrigo da Lei n.º 27/2006, de 3 de julho, na sua redação atual, que aprova a Lei de Bases da Proteção Civil (LBPC), e da alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição. Nestes termos, depreende-se que o Governo entendeu estar a legislar em matéria não reservada ao Parlamento, e em desenvolvimento do previsto na referida lei, em particular do disposto no respetivo artigo 62.º, de acordo com o qual lhe cabe definir “as contraordenações correspondentes à violação das normas” consagradas no mencionado diploma que “implicam deveres e comportamentos necessários à execução da política de proteção civil.” Esta norma é, aliás, consentânea com o que atrás se afirmou, na medida em que deixa claro que o Governo poderá criar contraordenações, mas apenas na medida em que as normas primárias correspondam a deveres e comportamentos reconduzíveis ao estatuído na LBPC. Assim, e atendendo a que, à data dos factos, se encontrava vigente a declaração do estado de calamidade constante da Resolução do Conselho de Ministros n.º 157/2021, de 27 de novembro, releva, em particular, o disposto no artigo 21.º, n.º 2, alínea b), da LBPC, atinente ao âmbito material de tal declaração. Nesta norma, prevê-se que a declaração de calamidade possa estabelecer “A fixação, por razões de segurança dos próprios ou das operações, de limites ou condicionamentos à circulação ou permanência de pessoas, outros seres vivos ou veículos” (destacado nosso). Por seu turno, a alínea a) do n.º 1 do artigo 12.º da Resolução do Conselho de Ministros n.º 157/2021, a qual, como já se esclareceu, declarou a situação de calamidade em todo o território nacional continental até dia 20 de março de 2022, na sequência da situação epidemiológica da doença COVID-19, estatuía que “O acesso a bares, a outros estabelecimentos de bebidas sem espetáculo e a estabelecimentos com espaço de dança, independentemente do dia da semana ou do horário, depende da apresentação, pelos clientes: a) De Certificado Digital COVID da UE nas modalidades de certificado de teste ou de recuperação, conforme previsto, respetivamente, nas alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 54-A/2021, de 25 de junho”. Esta obrigação, e várias outras de idêntico teor, foram depois agrupadas e repetidas na norma aqui em causa, constante do artigo 2.º, alínea d), subalínea i), do Decreto-lei n.º 28-B/2020, nos termos do qual constitui um dever das pessoas singulares e coletivas “a observância do dever de apresentação e detenção de Certificado Digital COVID da UE admitido nos termos do Decreto-Lei n.º 54-A/2021, de 25 de junho, quando exigível, designadamente nos casos em que tal seja determinado para acesso a locais ou estabelecimentos, nomeadamente de restauração, turísticos ou de alojamento local, ou para quem pretenda assistir ou participar em eventos de natureza cultural, desportiva, corporativa ou familiar, designadamente casamentos e batizados”. 12. Não basta, porém, comprovar a existência de uma “cadeia de legitimação” para concluir pela conformidade constitucional da norma questionada. Para garantir o respeito pela divisão de competências constitucionalmente estabelecida, é necessário que: i) conste de lei da Assembleia da República a iniciativa de estabelecer limites aos direitos, liberdades e garantias; ii) o objeto, sentido, duração e alcance da restrição estejam consagrados na lei; e iii) a regulamentação constante da lei seja suficientemente determinada e densa, no que toca ao recorte essencial das restrições (cfr., neste sentido, J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª Edição, Almedina, Coimbra, pp. 1278-1279). Ora, neste quadro, constata-se, antes de mais, que a Lei n.º 27/2006 (LBPC) constitui, inequivocamente, uma lei restritiva de direitos fundamentais, entre os quais os direitos fundamentais em causa nos presentes autos. Com efeito, e como explica Reis Novais “toda a ordem jurídica de Estado de Direito pode e deve prever as possibilidades de resposta eficiente das autoridades públicas quando colocadas perante situações de catástrofe natural ou de calamidade sanitária ou epidemiológica” (cfr. J. Reis Novais, “Direitos Fundamentais e inconstitucionalidade em situação de crise – a propósito da epidemia COVID-19”, in e-Publica, vol. 7, n.º 1, abril de 2020, pp. 78-117); o mesmo entendimento é sufragado por Nogueira de Brito, que explica que “A situação de calamidade, diferentemente, funda-se numa lei restritiva de determinados direitos, liberdades e garantias (...) não podendo as restrições introduzidas exceder os limites previstos em tal lei restritiva” (cfr. M. Nogueira de Brito, “Modelos de Emergência no Direito Constitucional”, in e-Publica, vol. 7, n.º 1, abril de 2020, pp. 6-26). Nestes termos, pode afirmar-se que, neste caso, a iniciativa da restrição é indubitavelmente atribuível ao Parlamento, sendo, de igual modo, reconduzíveis à lei parlamentar o objeto – a fixação de limites ou condicionamentos à permanência de pessoas – e o sentido, duração e alcance da restrição, que operará se, nos termos e na medida em que se revele necessária para garantir a segurança das pessoas ou das operações em causa, enquanto vigore a declaração do estado de calamidade. A Assembleia da República atribui ainda ao Governo, por via do disposto no artigo 19.º da LBPC, a competência para a declaração da situação de calamidade, através de resolução do Conselho de Ministros. É, pois, o próprio Parlamento que não apenas delega ao Governo a regulamentação das restrições previstas na LBPC, mas também determina a forma de exercício dessa competência delegada. Por seu turno, e como se viu, a Resolução do Conselho de Ministros n.º 157/2021 concretiza, de diversas formas, os referidos limites ou condicionamentos à permanência de pessoas em estabelecimentos ou locais públicos ou abertos ao público, impondo, desde logo, a apresentação de Certificado Digital Covid num conjunto de situações específicas, incluindo a frequência de bares ou estabelecimentos similares, como sucedeu no caso dos autos (veja-se o disposto no artigo 12.º da Resolução, acima mencionado). 13. Tendo em consideração tudo o que acaba de se explicar, pode concluir-se que a restrição a direitos fundamentais constante da norma questionada, correspondente ao disposto no artigo 2.º, alínea d), subalínea i), do Decreto-lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, não tem caráter inovador. De facto, o seu conteúdo limita-se a reproduzir a restrição expressamente constante da lei restritiva inicial – a Lei n.º 27/2006, ou Lei de Bases da Proteção Civil - e desenvolvida na Resolução do Conselho de Ministros por ela prevista, que declara o estado de calamidade e concretiza os deveres daí decorrentes, devendo estes dois diplomas ser lidos conjuntamente, numa unidade de sentido. Note-se, porém, que é indispensável que esta análise seja levada a cabo quanto a cada concreta restrição, atendendo aos seus específicos objeto e desenho, e aos direitos fundamentais em causa. Por esta razão, as observações feitas não são extensíveis, sem mais, a quaisquer outras restrições constantes do diploma em causa, ou de outros de semelhante teor. Na verdade, dizem respeito apenas a uma restrição de direitos liberdades e garantias em particular: a que impõe um condicionamento ao direito dos cidadãos de permanecer dentro de um local aberto ao público – um estabelecimento de restauração -, a saber, a imperatividade de apresentação do Certificado Digital Covid da UE. Assim, o Decreto-lei n.º 28-B/2020 não cria, antes reproduz, de forma não constitutiva, as restrições pré-estabelecidas por lei parlamentar e respetiva regulamentação. Por esta razão, deve entender-se estarem cumpridas as exigências decorrentes do artigo 165.º, n.º 1, alínea b), quanto à reserva relativa da Assembleia da República em matéria de direitos, liberdades e garantias, o que determina um juízo de não inconstitucionalidade da norma questionada, no que respeita à respetiva constitucionalidade orgânica. 14. Cabe ainda pronúncia sobre a questão da inconstitucionalidade material da norma em causa, uma vez que o tribunal recorrido entendeu que esta é “patente na interpretação visada”, e só por inutilidade sobre ela nada decidiu. Antes de mais, e como é evidente, a medida em causa deve ser analisada no quadro fáctico e jurídico em que ocorreu – um período de emergência administrativa, motivado pela permanência da situação pandémica originada pela doença Covid-19. Sobre este enquadramento, e a consequente necessidade de proteção da saúde pública, enquanto valor constitucionalmente protegido e apto a justificar uma restrição a direitos, liberdades e garantias, nos termos do artigo 18.º, n.º 2, da CRP, já este Tribunal Constitucional se pronunciou diversas vezes. Afirmou-se, por exemplo, no Acórdão n.º 489/2022: “Nestes termos, este Tribunal não pode deixar de levar em conta os princípios constitucionais que fundamentam a intervenção estadual que conduz à adoção de normas atinentes a confinamentos. Desde logo, destaca-se, neste quadro, com particular acuidade, a obrigação estadual de proteção da saúde pública, bem como a importância do dever constitucional de proteção da saúde. Com efeito, a CRP estatui, no n.º 1 do artigo 64.º, que “todos têm direito à proteção da saúde e o dever de a defender e promover”. Assim, além de consagrar um direito fundamental à proteção da saúde, a Constituição institui também o correspetivo dever dos cidadãos, chamados a defendê-la e a promovê-la. De facto, sendo os sujeitos do direito (todos, na expressão constitucional) igualmente destinatários deste dever, não pode deixar de considerar-se que, além das evidentes obrigações estaduais de proteção e promoção da saúde – que, aliás, são detalhadamente desenvolvidas nos números 2 e 3 do artigo 64.º da CRP –, o texto constitucional impõe, de igual modo, obrigações aos cidadãos. Evidentemente, não são equivalentes, neste plano, as obrigações do Estado e de cada cidadão individual, sendo muitíssimo mais extensas as primeiras; por outro lado, pode discutir-se a forma como este dever será recortado e limitado por outros direitos fundamentais, como é o caso, por exemplo, do direito ao livre desenvolvimento da personalidade; por fim, pode ainda questionar-se o alcance da eficácia horizontal de um dever genérico de proteção da saúde, isto é, indagar até que ponto um dever deste tipo legitima a imposição de comportamentos aos indivíduos, em nome da proteção da saúde pública. Independentemente, porém, da definição em termos mais ou menos amplos do âmbito do dever de proteção da saúde, sempre se dirá que, se em algum momento ele deve ser mobilizado na interpretação constitucional, é, precisamente, em contexto de emergência pandémica - um desafio particularmente difícil, com uma inultrapassável dimensão coletiva, e não superável sem medidas aplicáveis a todos, mesmo que não afetados de forma direta pela doença.” Por outro lado, numa análise de proporcionalidade, sempre se dirá que a medida se revela necessária – atendendo a que outras soluções equacionáveis, em particular a proibição de frequência dos locais públicos e abertos ao público ou a realização de testes à entrada se afigura mais gravosa e com um maior potencial de afetação de direitos fundamentais -, bem como inequivocamente adequada para a prossecução das finalidades visadas pelo legislador, designadamente, a prevenção da propagação da doença. Finalmente, no que respeita à proporcionalidade em sentido estrito, ou proibição do excesso, não procedem as objeções do tribunal recorrido. Desde logo, não corresponde à verdade que a exigência de apresentação do Certificado Digital Covid da UE exija “acesso à internet e visor com aptidão para mostrar o certificado digital – com a decorrente discriminação dos cidadãos maiores de idade, “info excluídos”, sem capacidade económica para ter acesso a um “smartphone” ou sem capacidade para saberem utilizar um”; desde logo, nos termos do n.º 3 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 54-A/2021, o qual executa na ordem jurídica interna o Regulamento (UE) 2021/953, relativo ao Certificado Digital COVID da EU, “O acesso ao portal SNS 24 pode ser efetuado nos Espaços Cidadão e juntas de freguesia, através de atendimento assistido, podendo aí obter-se uma versão impressa do Certificado Digital COVID da EU”. Ou seja, a lei acautela as circunstâncias dos cidadãos referidos na decisão recorrida, permitindo a apresentação de uma versão impressa do certificado, fornecida por entidades públicas, e dispensando a utilização de smartphones. Além disso, é de assinalar que do artigo 2.º, alínea d), subalínea ii), do Decreto-lei n.º 28-B/2020, e da alínea b) do n.º 1 do artigo 12.º da Resolução do Conselho de Ministros n.º 157/2021, decorre a possibilidade de apresentar, alternativamente ao Certificado Covid da EU, comprovativo da “realização de testes de diagnóstico de SARS-CoV-2 com resultado negativo”. Nestes termos, e atendendo, por um lado, aos direitos e valores constitucionais em conflito, incluindo à intensidade da ameaça à saúde pública em causa e, por outro lado, à relevância relativa da restrição em causa, têm-se por satisfeitas as exigências constitucionais atinentes às leis restritivas de direitos, liberdades e garantias, consagradas no artigo 18.º, n.º 2, da CRP. Mais ainda, não se vislumbra qualquer possibilidade de violação do artigo 19.º da Constituição – por não se tratar de norma emanada no quadro do estado de emergência e por não estar em causa qualquer suspensão do exercício de direitos fundamentais, mas sim uma mera restrição, nos termos constitucionais; nem se têm por afetados os princípios da dignidade da pessoa humana e da igualdade, uma vez que, como se explicou, não só a lei prevê soluções alternativas para o grupo de cidadãos recortado pelo tribunal a quo como par comparativo relevante no caso dos autos (os cidadãos sem acesso a smartphones ou à internet), como a intensidade da restrição em causa, longe de ser elevada, não é passível de afetar a dignidade da pessoa humana em termos contrários à Constituição da República Portuguesa. III – Decisão Nos termos e pelos fundamentos expostos, decide-se não julgar inconstitucional a norma constante do artigo 2.º, alínea d), subalínea i), do Decreto-lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, interpretada no sentido de impor o dever de deter e apresentar “Certificado Digital Covid da UE” no interior de estabelecimentos de restauração. Sem custas. Lisboa, 8 de maio de 2024 - Mariana Canotilho - António José da Ascensão Ramos - José Eduardo Figueiredo Dias - Dora Lucas Neto - Gonçalo Almeida Ribeiro