787/2022

ACÓRDÃO Nº 291/2024 Processo n.º 787/2022 1.ª Secção Relator: Conselheiro José António Teles Pereira Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional I – A Causa 1. Interpõe o presente recurso o Ex.mo Magistrado do Ministério Público (doravante, também referido como recorrente), ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei do Tribunal Constitucional (LTC), tendo determinado tal impugnação, nessa concreta referência legitimadora do recurso de constitucionalidade, a decisão de recusa adiante transcrita no item 1.1.1.. São, pois, as incidências processuais conducentes à intervenção do Tribunal Constitucional que seguidamente relataremos. 1.1. A., Lda. impugnou, junto do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, um ato de liquidação da Câmara Municipal de Gondomar, da quantia de €112.092,10, a título de “taxa de compensação”. 1.1.1. O processo culminou na prolação de sentença – que constitui a decisão ora recorrida –, datada de 24/03/2022, no sentido da procedência da impugnação. Para tanto, o tribunal recusou a aplicação da “componente C1” prevista no artigo 232.º do Regulamento de Taxas e Licenças do Município de Gondomar (norma que melhor se caracterizará adiante). Dos fundamentos desta decisão consta, designadamente, o seguinte: “[…] Do erro sobre os pressupostos de facto e de direito da liquidação impugnada Alega a Impugnante, a este respeito, que não estão preenchidos os requisitos para aplicação da taxa, pois o artigo 232.º do RTL de Gondomar destina-se ao cálculo do valor da compensação nos loteamentos, não sendo este o caso dos presentes autos; sem prescindir, afirma que o regulamento municipal de edificação de Gondomar não define o que é uma operação urbanística de impacte relevante entendendo que, sem tal definição, não se pode aplicar o art. 44.º, n.º 5 do RJUE; e, ainda sem prescindir, que não é devida a taxa de compensação por ausência dos respetivos pressupostos, designadamente, porque já foi realizada uma cedência de um espaço para um equipamento público (C1) e também porque quem realizou as infraestruturas e suportou os custos das mesmas foi a Impugnante (C2). Contrapõe a Impugnada que são devidas quer a compensação C1, quer a compensação C2, remetendo para o parecer n.º 124/2012, constante do p.a. e que a Impugnante foi previamente notificada de se tratar de situação com impacte semelhante a uma operação de loteamento de acordo com a alínea b) do artigo 10.º do RMUE. Vejamos. De acordo com o n.º 1 do artigo 43.º do RJUE «[o]s projetos de loteamento devem prever áreas destinadas à implantação de espaços verdes e de utilização coletiva, infraestruturas viárias e equipamentos». As referidas áreas poderão, nos termos do n.º 4 do mesmo artigo 43.º, constituir «partes comuns dos lotes resultantes da operação de loteamento e dos edifícios que neles venham a ser construídos e regem-se pelo disposto nos artigos 1420.º a 1438.º-A do Código Civil» ou, nos termos do n.º 1 do artigo 44.º do RJUE, poderão ser cedidas «gratuitamente ao município as parcelas para implantação de espaços verdes públicos e equipamentos de utilização coletiva e as infraestruturas que, de acordo com a lei e a licença ou comunicação prévia, devam integrar o domínio municipal». Prevê, no entanto, o artigo 44.º, n.º 4 do RJUE, que «Se o prédio a lotear já estiver servido pelas infraestruturas a que se refere a alínea h) do artigo 2.º ou não se justificar a localização de qualquer equipamento ou espaço verde públicos no referido prédio ou ainda nos casos referidos no n.º 4 do artigo anterior, não há lugar a qualquer cedência para esses fins, ficando, no entanto, o proprietário obrigado ao pagamento de uma compensação ao município, em numerário ou em espécie, nos termos definidos em regulamento municipal.» (sublinhado nosso). Ademais, ressalva o n.º 5 deste mesmo artigo 44.º que «O proprietário e demais titulares de direitos reais sobre prédio a sujeitar a qualquer operação urbanística que nos termos de regulamento municipal seja considerada como de impacte relevante ficam também sujeitos às cedências e compensações previstas para as operações de loteamento.» (sublinhado nosso). E, para o efeito, dispõe o artigo 10.º do Regulamento Municipal de Urbanização e Edificação (RMUE) de Gondomar (Regulamento n.º 645-A/2008, de 15 de dezembro de 2008, publicado no Diário da República n.º 244/2008, 1º Suplemento, Série II de 2008-12-18, com as alterações introduzidas pelo Regulamento n.º 854/2010, publicado no Diário da República n.º 227/2010, Série II, de 2010-11-23) que «Sem prejuízo do disposto na alínea i) do artigo 2.º e para efeitos de aplicação do n.º 5 do artigo 44.º e do n.º 5 do artigo 57.º, todos do RJUE, consideram-se geradoras de impacte semelhante a uma operação de loteamento as novas construções, ou a alteração das existentes, que adquiram as características adiante descritas: a) Toda e qualquer construção, que disponha de mais do que uma caixa de escadas de acesso comum a frações ou unidades independentes; b) Toda e qualquer construção que disponha de mais do que dez (10) unidades de ocupação, com exceção das destinadas exclusivamente a aparcamento; c) Toda e qualquer construção que disponha de mais do que duas unidades de ocupação habitacional com acessos diretos e independentes a partir do exterior do edifício; d) Todas aquelas construções e edificações que impliquem a construção ou remodelação de arruamentos públicos de acesso, exceto as que forem motivadas por correção de alinhamentos; e) Todas as construções destinadas a indústria e ou armazenagem que disponham de mais do que duas (2) unidades de ocupação independentes.» (sublinhado nosso). Por seu turno, sob a epígrafe “Cálculo do valor da compensação em numerário nos loteamentos”, prevê o artigo 232.º do Regulamento de Taxas e licenças (“RTL”) do Município de Gondomar, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 244, de 18 de dezembro de 2008, o seguinte: «1 — O valor, em numerário, da compensação a pagar ao Município será determinado de acordo com a seguinte fórmula: C = C1 + C2 em que: C — é o valor em Euros do montante total da compensação devida ao Município; C1 — é o valor em Euros da compensação devida ao Município quando não se justifique a cedência, no todo ou em parte, de áreas destinadas a espaços verdes e de utilização coletiva ou à instalação de equipamentos públicos no local; C2 — é o valor em Euros da compensação devida ao Município quando o prédio já se encontre servido pelas infraestruturas referidas na alínea h) do artigo 2.º do RJUE. 2 — O valor de C1 resulta da aplicação da seguinte fórmula: C1 = (A1 – A2) × 0.115 × V × I × L sendo: A1 — é o valor, em metros quadrados, da totalidade da área que deveria ser cedida para espaços verdes e de utilização coletiva bem como para instalação de equipamentos públicos, calculado de acordo com os parâmetros atualmente aplicáveis pelos PMOT em vigor. A2 — é o valor, em metros quadrados, da área efetivamente cedida para espaços verdes e de utilização coletiva bem como para instalação de equipamentos públicos. V — o custo por m2 de construção definida anualmente por Portaria, nos termos do Decreto-Lei n.º 141/88, de 22 de abril, para o município. I — é o valor ponderado dos índices de utilização previstos em PMOT para a totalidade da área de intervenção. No caso de operações urbanísticas abrangidas por Plano de Urbanização, nos quais não estejam definidos aqueles índices, far-se-á a seguinte correspondência: I = 1.3 nas Zonas Residenciais Mistas I = 1.0 nas Zonas Residenciais Tipo III I = 0.7 nas Zonas Residenciais Tipo II e I I = 0.75 nas Zonas Industriais ou de Armazenagem L — é o coeficiente que traduz a influência da localização da operação urbanística em áreas geográficas diferenciadas, o qual tomará os seguintes valores: 1 — nas freguesias de Baguim, Fânzeres, Gondomar (São Cosme), Rio Tinto e Valbom 0.75 — nas freguesias de Jovim e S. Pedro da Cova 0.5 — nas freguesias de Covelo, Foz do Sousa, Lomba, Medas e Melres 3 — Cálculo do valor de C2 em Euros: Quando a operação de loteamento preveja a criação de lotes cujas construções a edificar sejam servidas exclusivamente por acessos diretos a estabelecer para arruamento(s) existente(s) e pavimentado(s) será devida uma compensação a pagar ao Município, que resulta da seguinte fórmula: C2 = 0.5 x TMU (calculada nos termos previstos na secção anterior) 4 — Quando o valor de C for negativo, não será devido ao promotor qualquer compensação.». Resulta, assim, do exposto que a parcela C1 é devida quando não se justifica a cedência de áreas destinadas a espaços verdes e de utilização coletiva ou à instalação de equipamentos públicos no local, enquanto que a parcela C2 é devida quando a operação urbanística já se encontre servida das infraestruturas previstas na alínea h) do art. 2.º do RJUE (i.e., das «infraestruturas destinadas a servir diretamente os espaços urbanos ou as edificações, designadamente arruamentos viários e pedonais, redes de esgotos e de abastecimento de água, eletricidade, gás e telecomunicações, e ainda espaços verdes e outros espaços de utilização coletiva»). Aplicando agora o enquadramento supra ao caso dos autos e verificando que se trata da construção de edifício que, de acordo com o respetivo Alvará de obras de construção vertido no item 16) do probatório, dispõe de 12 frações, i.e. de mais do que dez (10) unidades de ocupação, temos de concluir que está em causa uma operação urbanística geradora de impacte semelhante a uma operação de loteamento, nos termos da alínea b) artigo 10.º do RMUE (enquadramento que, aliás, foi comunicado à Impugnante através do oficio n.º 2984, de 11/07/2011 – cfr. o item 9) do probatório), pelo que, nos termos do n.º 5 do artigo 44.º do RJUE, o respetivo proprietário fica sujeito às cedências e compensações previstas para as operações de loteamento. Nesta conformidade, não assiste razão à Impugnante quando alega que as taxas de compensação não são de aplicar no caso vertente por não estar em causa uma operação de loteamento ou, ainda, quando refere que o RMUE não define o que é uma operação urbanística de impacte relevante uma vez que, como se viu, essa definição consta expressamente do artigo 10.º desse RMUE e, como tal, não existe qualquer vazio legal a este respeito. Sendo abstratamente aplicável a taxa de compensação devida, vejamos, agora, se, in casu, estão ou não verificados os respetivos pressupostos C1 e C2. Quanto a C1, entende a Impugnante que a cedência de áreas destinadas à utilização coletiva que ali se exige para nela se construir e instalar equipamentos públicos de utilização coletiva já se materializou com a cedência dos 4650m2, para a instalação da Avenida da Conduta. No entanto, nos termos do artigo 232.º, n.º 1 do RTL, C1 é o valor em Euros da compensação devida ao Município “quando não se justifique a cedência”, no todo ou em parte, de áreas destinadas a espaços verdes e de utilização coletiva ou à instalação de equipamentos públicos no local. E, na verdade, no âmbito do licenciamento em causa, não foi imposta a cedência de qualquer área de terreno ao Município, pelo que, não assiste razão à Impugnante neste particular (todavia, salvaguardando a ocorrência dos demais vícios invocados, que adiante apreciaremos), sendo devida a parcela C1. De resto, apesar de através de contrato promessa celebrado com a Impugnante, o Município ter tomado posse da parcela de terreno por aquela “doada” para construção da Av. da Conduta (cfr. a clausula 7 do referido contrato, vertido no item 1) do probatório), não se poderá entender que essa “doação” constitui uma cedência para este efeito, pois não resulta dos autos que a mesma tenha sido imposta à Impugnante, que tenha sido efetuada no âmbito de um concreto processo de licenciamento, mormente do processo no âmbito do qual foi liquidada a taxa impugnada, que apenas foi iniciado 11 anos após a celebração desse contrato, e ainda porque, em todo o caso, não se tratou de uma “cedência gratuita”, na medida em que a comportava determinadas contrapartidas por parte do Município, onde não se incluía a dispensa de taxas futuras, designadamente, da taxa em causa nos autos. Quanto à parcela C2, sustenta a Impugnante que a mesma não é devida porque está a realizar as infraestruturas, nomeadamente de água, esgotos, gás, eletricidade, passeios, arruamento, estacionamento e demais infraestruturas junto ao prédio e a suportar todos os custos das mesmas, alegação que o Município rebate alegando que o prédio em causa já dispõe das infraestruturas referidas na alínea h) do artigo 2.º do RJUE. Ora, nos termos do artigo 232.º, n.º 1 do RTL, C2 é o valor em Euros da compensação devida ao Município quando o prédio já se encontre servido pelas infraestruturas referidas na alínea h) do artigo 2.º do RJUE. Todavia, especifica o n.º 3 do mesmo artigo, que a compensação é devida quando a operação de loteamento preveja a criação de lotes cujas construções a edificar sejam servidas exclusivamente por acessos diretos a estabelecer para arruamento(s) existente(s) e pavimentado(s), o que se afigura como um pressuposto essencial desta componente compensatória, pois é neste preceito legal que se estabelece a fórmula a aplicar para o seu cálculo. Na verdade, a lei exige que a área onde se pretende erigir uma construção seja servida obrigatoriamente de arruamentos, ou seja, de vias de circulação pavimentadas, sob pena de a sua inexistência constituir fundamento de indeferimento do licenciamento (cfr. o art. 24.º, n.º 5 do RJUE). Não obstante, poderá o pedido de licenciamento ser deferido, desde que o requerente se se comprometa a realizar os trabalhos necessários ou a assumir os encargos inerentes à sua execução e preste caução adequada (cfr. o art. 25.º do RJUE). Ora, de acordo com os elementos constantes do p.a. apenso, tal foi a situação dos autos, pois resulta demonstrado que é o arruamento executado pela Impugnante que serve diretamente o prédio, não existindo acesso direto da edificação para a Avenida da Conduta (atual Av. Mário Soares), i.e. as infraestruturas destinadas a servir diretamente a edificação foram realizadas pela Impugnante, tendo esta prestado a caução que lhe foi imposta pelo Município (cfr. os itens 12) e 20) do probatório). Como assim é, resta concluir que a parcela C2 não é devida, por ausência do respetivo pressuposto previsto no art. 232.º, n.º 3 do RTL, pelo que deve a liquidação impugnada ser anulada no que a esta parcela respeita, atenta a divisibilidade da mesma, desde já procedendo a impugnação, nesta parte. Da ilegalidade da taxa por não corresponder a qualquer prestação sinalagmática do município, configurando um verdadeiro imposto Mais alega a Impugnante que a taxa de compensação não é devida porque não existe qualquer prestação sinalagmática bilateral, que dê origem a uma contraprestação específica, estando em causa um verdadeiro imposto, concluindo que o artigo 232.º do RTL, conforme está a ser aplicado pelo ato em crise, viola os princípios da legalidade e da reserva de lei para a criação de impostos. Por seu turno, sustenta o Município que a taxa em causa corresponde à contrapartida do investimento municipal com a construção da Avenida da Conduta. Vejamos. É consensual na doutrina e jurisprudência que a designação atribuída ao tributo não é decisiva na sua qualificação, havendo, antes, que olhar à sua estrutura e “verdadeira natureza”, para se concluir acerca do regime jurídico-constitucional que lhes é aplicável. É também consensual que o elemento fundamental que distingue, no plano jurídico, os impostos das taxas e contribuições financeiras, é o caráter unilateral dos primeiros em contraste com o caráter bilateral das segundas. Retornando ao caso vertente, temos que, como se viu, o pagamento das compensações será exigido, conforme resulta do n.º 4 do artigo 44.º do RJUE, em três situações distintas: (i) quando o prédio já estiver servido pelas infraestruturas a que se refere a alínea h) do artigo 2.º (“infraestruturas destinadas a servir diretamente os espaços urbanos ou as edificações, designadamente, arruamentos viários e pedonais, redes de esgotos e de abastecimento de água, eletricidade, gás e telecomunicações, e ainda espaços verdes e outros espaços de utilização coletiva”); (ii) não se justificar a localização de qualquer equipamento ou espaço verde públicos no referido prédio; ou ainda nos casos referidos no n.º 4 do artigo 43.º. Mais especificamente, a taxa em causa nos autos vem prevista no artigo 232.º do RTL e é composta por 2 componentes (C1 e C2), atrás explicitadas. Ora, se é certo que a componente C2, devida em contrapartida da dispensa da obrigação de cedência pelo facto de o prédio em causa já estar servido pelas infraestruturas a que se refere a alínea h) do artigo 2.º do RJUE, poderá, nesse pressuposto, ser qualificada como uma taxa, por estar em causa a concreta prestação de um serviço público, pois tratar-se-á, aqui, de compensar custos já suportados ou os benefícios que se farão sentir na esfera jurídica do promotor da operação, em virtude da existência daqueles elementos, o mesmo já não se poderá dizer da componente C1 que, sendo devida nos casos em que não se justifica a implantação de qualquer equipamento ou espaço verde públicos no prédio, comporta uma quebra da relação sinalagmática que deve existir nas taxas, no caso, entre o custeamento da criação daqueles espaços e infraestruturas e a cobrança da respetiva compensação. Com efeito, o facto de se exigir o pagamento das compensações nestas situações em que “não se justifica a localização de qualquer equipamento ou espaço verde públicos” coloca em evidência a inexistência de uma relação de dependência entre aquele pagamento e a realização de um investimento em espaços verdes, infraestruturas ou equipamentos. Nesta conformidade, não se vislumbrando, nessa parte (C1), a existência de uma qualquer prestação efetiva (ou sequer presumida) que possa ser tida como a contrapartida da exigência do pagamento da “taxa de compensação”, dificilmente se poderá sustentar a respetiva natureza comutativa. Por conseguinte, na parte em que é exigido o pagamento de uma compensação sem que à mesma corresponda qualquer contrapartida, o tributo em causa deverá ser qualificado como um imposto, porquanto a operação licenciada não comportará um acréscimo de custos com a implantação de qualquer equipamento ou espaço verde públicos para o Município, nem se identifica um qualquer benefício do qual aproveite (direta ou indiretamente) o requerente do licenciamento. De resto, não é de relevar para o efeito a alegação do Município de que a taxa corresponde à contrapartida do investimento municipal com a construção da Avenida da Conduta, porquanto tal alegação poderia, quando muito, servir de fundamento à componente C2 na hipótese de existir acesso direto do prédio a esta via pré-existente (o que, como se viu, não é o caso) mas já não para sustentar a liquidação de C1. Quanto a esta componente C1 estará em causa, no limite, a promoção da distribuição dos custos gerais da atividade urbanística, portanto, da previsão legal de um imposto, com todos os problemas que tal previsão comporta ao nível da respetiva (des)conformidade com o princípio da legalidade fiscal. Termos em que se conclui que o facto tributário subjacente à componente C1, prevista no artigo 232.º, n.º 1 do RTL, transmuta esta compensação, nessa parte, num imposto, e, dessa forma, ofende o princípio da legalidade tributária consagrado no n.º 2 do artigo 103.º da CRP, porque a criação de impostos constitui matéria da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, nos termos do artigo 165.º, n.º 1, al. i), da mesma CRP, que, neste caso, não existe. Como tal, deve a taxa liquidada ser anulada igualmente quanto à componente C1 (embora com fundamentação distinta da que esteve subjacente à anulação de C2). E em face da procedência destes vícios de fundo, fica prejudicada a apreciação do vício de forma de falta de fundamentação da liquidação, também invocado [cfr. n.º 2 do artigo 608.º do CPC, aplicável ex vi alínea e) do artigo 2.º do CPPT]. […]” (sublinhados acrescentados). 1.2. Desta decisão, como atrás se referiu, interpôs recurso o Ministério Público, indicando como objeto do recurso a norma cuja aplicação foi recusada na decisão recorrida. 1.2.1. O recurso foi admitido no Tribunal da Relação do Porto, com efeito suspensivo. 1.2.2. No Tribunal Constitucional, o relator proferiu despacho determinando a notificação das partes para alegarem. 1.2.3. Alegou apenas o recorrente, assim concluindo: “[…] 1. Para contestar a alegação da impugnante de que a taxa impugnada é ilegal por não corresponder a qualquer prestação sinalagmática do município, configurando um verdadeiro imposto, sustentou o Município que a taxa em causa corresponde à contrapartida do investimento municipal com a construção da Avenida da Conduta. 2. Entendeu, contudo, a M.ma Juiz a quo que: De resto, não é de relevar para o efeito a alegação do Município de que a taxa corresponde à contrapartida do investimento municipal com a construção da Avenida da Conduta, porquanto tal alegação poderia, quando muito, servir de fundamento à componente C2 na hipótese de existir acesso direto do prédio a esta via pré-existente (o que, como se viu, não é o caso) mas já não para sustentar a liquidação de C1. 3. Só após assim concluir é que a Mma. Juiz a quo decide que, a ser assim, o facto tributário subjacente à componente C1, prevista no artigo 232.º, n.º 1, do RTL, transmuta esta compensação, nessa parte, num imposto, e, dessa forma, ofende o princípio da legalidade tributária consagrado no n.º 2 do artigo 103.º da CRP. 4. Isto é, a Mma. Juiz não aceita que a contrapartida do pagamento da parcela C1 seja a construção da Av. da Conduta pelo Município, como alegado na sua contestação (v. arts. 52.º e 53.º), daí retirando a consequência de que, a ser assim, isto é, a não existir qualquer contrapartida, nessa parte a compensação paga transmuta-se num verdeiro imposto, e daí retirando a consequência da sua inconstitucionalidade. 5. Ou seja, afigura-se-nos que, em primeira linha, a Mma. Juiz está a considerar que não se verificam os pressupostos de facto para a liquidação daquela componente C1. 6. A ser assim, parece poder concluir-se que, ainda que este Tribunal venha a considerar que a norma em questão não é inconstitucional, sempre a impugnação será julgada procedente por não se verificar um dos pressupostos para a liquidação do tributo em causa. 7. O mesmo é dizer que o que quer que seja que venha a ser decidido pelo Tribunal Constitucional, será inútil para decisão do caso concreto. 8. No seguimento da jurisprudência do Tribunal Constitucional, afigura-se, assim, que o recurso não deverá ser conhecido uma vez que a respetiva apreciação não se irá repercutir no julgamento da decisão. Caso assim não se entenda, sempre se diga que: 9. A norma em questão, o art. 232.º do Regulamento de Taxas e Licenças do Município de Gondomar (Regulamento n.º 645-B/2008, de 18 de dezembro), concretiza o determinado pelo art. 37.º do Regulamento Municipal de Urbanização e Edificação (RMUE) do Município de Gondomar (Regulamento n.º 645-A/2008, de 18 de dezembro) segundo o qual o valor, em numerário, da compensação a pagar ao Município será determinado de acordo com a fórmula prevista no Capítulo XV – Secção XV da Tabela de Taxas no Município de Gondomar. 10. Por seu turno, este art. 37.º insere-se no capítulo VI do dito RMUE, o qual, na parte relevante, tem a seguinte redação: CAPÍTULO VI Compensações Artigo 34.º Áreas para espaços verdes e de utilização coletiva, infraestruturas viárias e equipamentos Os projetos de loteamento e os pedidos de licenciamento ou comunicação prévia de obras de edificação quando respeitem a edifícios contíguos e funcionalmente ligados entre si nas condições referidas no artigo 10.º deste regulamento, devem prever áreas destinadas à implantação de espaços verdes e de utilização coletiva, infraestruturas viárias e equipamentos, de acordo com o previsto em Plano Municipal de Ordenamento do Território (PMOT) em vigor. Artigo 35.º Cedências 1 – Os interessados na realização de operações de loteamento urbano cedem, gratuitamente, à Câmara Municipal, parcelas de terreno para espaços verdes e equipamentos de utilização coletiva e as infraestruturas urbanísticas que, de acordo com a lei, licença ou admissão de loteamento, devam integrar o domínio municipal, integração essa que se fará nos termos do artigo 44.º do RJUE. 2 – O disposto no número anterior é ainda aplicável aos pedidos de licenciamento ou comunicação prévia de obras de edificação, nas situações referidas no artigo 10.º do presente regulamento. 3 – Só será aceite a cedência de áreas para zonas verdes ou equipamento desde que as mesmas, pela sua extensão, localização, configuração ou topografia permitam uma efetiva fruição por parte da população residente ou pelo público em geral, não sendo aceites áreas sobrantes que constituam meros jardins de enquadramento ou embelezamento das construções, as quais, em regra, devem ser integradas nos respetivos lotes. Artigo 36.º Compensação 1 – Se o prédio em causa já estiver dotado de infraestruturas urbanísticas ou não se justificar a localização de qualquer equipamento ou espaços verdes e de utilização coletiva no mesmo prédio, não há lugar a cedências para esses fins, ficando, no entanto, o proprietário obrigado ao pagamento de uma compensação ao Município, nos termos do n.º 4 do artigo 44.º do RJUE. 2 – A compensação poderá ser paga em numerário ou espécie, através da cedência de lotes, prédios urbanos, edificações ou prédios rústicos. 3 – Quando a compensação for paga em espécie, os prédios cedidos integram-se no domínio municipal, nos termos do artigo 44.º do RJUE. 4 – A Câmara Municipal reserva-se o direito de não aceitar a compensação em espécie, sempre que tal se mostre inconveniente para a prossecução do interesse público. 11. Por sua vez o art. 44.º do RJUE (Regime Jurídico da Urbanização Edificação) aprovado pelo DL n.º 555/99, de 16 de dezembro, na versão em vigor à época, tinha a seguinte redação (sublinhados nossos): Artigo 44.º Cedências 1 – O proprietário e os demais titulares de direitos reais sobre o prédio a lotear cedem gratuitamente ao município as parcelas para implantação de espaços verdes públicos e equipamentos de utilização coletiva e as infraestruturas que, de acordo com a lei e a licença ou comunicação prévia, devam integrar o domínio municipal. 2 – Para os efeitos do número anterior, o requerente deve assinalar as áreas de cedência ao município em planta a entregar com o pedido de licenciamento ou comunicação prévia. 3 – As parcelas de terreno cedidas ao município integram-se no domínio municipal com a emissão do alvará ou, nas situações previstas no artigo 34.º, através de instrumento próprio a realizar pelo notário privativo da câmara municipal no prazo previsto no n.º 1 do artigo 36.º, devendo a câmara municipal definir no momento da receção as parcelas afetas aos domínios público e privado do município. 4 – Se o prédio a lotear já estiver servido pelas infraestruturas a que se refere a alínea h) do artigo 2.º ou não se justificar a localização de qualquer equipamento ou espaço verde públicos no referido prédio ou ainda nos casos referidos no n.º 4 do artigo anterior, não há lugar a qualquer cedência para esses fins, ficando, no entanto, o proprietário obrigado ao pagamento de uma compensação ao município, em numerário ou em espécie, nos termos definidos em regulamento municipal. 5 – O proprietário e demais titulares de direitos reais sobre prédio a sujeitar a qualquer operação urbanística que nos termos de regulamento municipal seja considerada como de impacte relevante ficam também sujeitos às cedências e compensações previstas para as operações de loteamento. 12. Da análise conjunta destes três diplomas, verifica-se, desde logo, que: 1.º O art. 232.º aqui em análise limita-se a concretizar a fórmula através da qual é calculado o valor da compensação em numerário imposta no art. 36.º do RMUE de Gondomar; 2.º O art. 36.º do RMUE tem respaldo absoluto no art. 44.º, n.º 4, do Regime Jurídico da Urbanização Edificação (RJUE) aprovado pelo Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro. 13. De facto, é o próprio art. 44.º, n.º 4, do RJUE que expressamente prevê o pagamento de uma compensação aos municípios mesmo nos casos em que não se justificar a localização de qualquer equipamento ou espaço verde públicos no prédio a lotear. 14. A componente C1 da fórmula aqui em questão corresponde a esta compensação. 15. Importa apurar se esta compensação a pagar ao Município no caso de não se justificar a localização de qualquer equipamento ou espaço verde públicos no prédio a lotear, se trata de uma taxa ou de um imposto. 16. O enquadramento legal dos poderes de criação, lançamento e cobrança de taxas por parte das Autarquias locais consta do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais (RGTAL), aprovado pela Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro. 17. De acordo com o seu art. 3.º, as taxas das autarquias locais são tributos que assentam na prestação concreta de um serviço público local, na utilização privada de bens do domínio público e privado das autarquias locais ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares, quando tal seja atribuição das autarquias locais, nos termos da lei. 18. A taxa é um tipo de tributo que se caracteriza, nas palavras do Acórdão n.º 539/2015, por ser uma «prestação pecuniária e coativa, exigida por uma entidade pública, em contrapartida de prestação administrativa efetivamente provocada ou aproveitada pelo sujeito passivo, assumindo uma natureza sinalagmática.» A prestação administrativa em contrapartida da qual o respetivo beneficiário ou causador é tributado pode traduzir-se – lê-se aí – «na prestação de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares (artigo 4.º, n.º 2, da Lei Geral Tributária).» 19. No que se refere concretamente à natureza jurídica das chamadas “taxas pela realização de infraestruturas urbanísticas”, também a mesma já foi tratada amiúde na doutrina e na jurisprudência constitucional, mas de forma não uniforme – v. Acórdão n.º 357/99, Acórdão n.º 410/2000, aprovado em Plenário, e respetivas declarações de vencido do Conselheiro Messias Bento e do Conselheiro Vítor Nunes de Almeida, Acórdão n.º274/2004, e o Acórdão n.º 258/2008. 20. Ainda que o objetivo da compensação em causa seja desencorajar certos atos ou operações, bem como atividades de impacto ambiental negativo, com o intuito de ressarcir a comunidade dos danos ambientais, reais ou potenciais, decorrentes do exercício de atividades que representem um risco para os bens jurídicos consagrados na Lei n.º 11/87, de 7 de abril, como a dado passo se pode ler na nota justificativa do diploma em análise, têm aqui total cabimento as palavras do Acórdão n.º 379/2018: Quanto ao segundo fundamento – a racionalização da atividade –, trata-se do que habitualmente se designa de «objetivo extrafiscal», no sentido em que um tributo é criado, não com o propósito exclusivo de angariar receita, mas com o fito de dissuadir a aquisição de determinados bens ou o ingresso em determinadas atividades reputadas indesejáveis ou lesivas de interesses difusos. Ora, um tributo cuja finalidade exclusiva é a de orientar comportamentos não é, por definição, um tributo comutativo, visto que não é cobrado como contrapartida de uma prestação administrativa aproveitada ou provocada pelo sujeito passivo. 21. O objetivo pretendido, poderá sempre ser alcançado aquando do licenciamento do loteamento atendendo aos critérios de atribuição de tais licenças e às competências que, para o efeito, estão atribuídas às Autarquias. 22. De igual forma, tal como no caso em análise no Acórdão n.º 274/2004, também no Regulamento Municipal aqui em causa a compensação nele prevista pode ser cobrada ainda que não tenha como contrapartida a realização, ainda que futura, por parte da Câmara Municipal, de nenhuma obra de infraestrutura que seja consequência direta ou indireta da aprovação de uma operação de loteamento. 23. Ora, no caso aqui em apreço, nem o Regulamento de Taxas e Licenças do Município de Gondomar, nem o Regulamento Municipal de Urbanização e Edificação (RMUE) do Município de Gondomar, preveem que a compensação só seja devida quando a obra de urbanização a realizar tenha determinado ou venha a determinar a prestação efetiva pelo município de quaisquer ações, nomeadamente, urbanísticas. 24. Assim, mais não resta que concluir que a compensação prevista no art. 232.º do Regulamento de Taxas e Licenças do Município de Gondomar (Regulamento n.º 645-B/2008, de 18 de dezembro), na componente C1 (devida ao Município quando não se justifique a cedência, no todo ou em parte, de áreas destinadas a espaços verdes e de utilização coletiva ou à instalação de equipamentos públicos no local), e no art. 36.º do Regulamento Municipal de Urbanização e Edificação (RMUE) do Município de Gondomar (Regulamento n.º 645-A/2008, de 18 de dezembro ), se trata de um verdadeiro imposto e não de uma taxa uma vez que, tal como afirma a Mma. Juiz a quo, não se vislumbra, nessa parte (C1), a existência de uma qualquer prestação efetiva (ou sequer presumida) que possa ser tida como a contrapartida da exigência do seu pagamento, nem a operação de licenciamento comportará um acréscimo de custos com a implantação de qualquer equipamento ou espaço verde públicos para o Município, nem se identifica um qualquer benefício do qual aproveite (direta ou indiretamente) o requerente do licenciamento. 25. Tratando-se de um imposto, resta apurar se está a norma em causa ferida de inconstitucionalidade orgânica porque a criação de impostos constitui matéria da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização do Governo, nos termos do artigo 165º, n.º 1 al. i) da mesma CRP, que, neste caso não existe, como afirmado pela Mma. Juiz a quo. 26. O art. 232.º aqui em análise limita-se a concretizar a fórmula através da qual é calculado o valor da compensação em numerário imposta no art. 36.º do RMUE de Gondomar, e o art. 36.º do RMUE tem respaldo absoluto no art. 44.º, n.º 4, do Regime Jurídico da Urbanização Edificação (RJUE) aprovado pelo Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro. 27. De facto, é o próprio art. 44.º, n.º 4, do RJUE que expressamente prevê o pagamento de uma compensação aos municípios mesmo nos casos em que não se justificar a localização de qualquer equipamento ou espaço verde públicos no prédio a lotear. 28. E é também esta norma que determina que os termos de tal compensação serão definidos em regulamento municipal. 29. Afigura-se, assim, que o Regulamento Municipal não está a criar um imposto, o que lhe estaria constitucionalmente vedado por via da reserva relativa da Assembleia da República para legislar em tais áreas, como vimos supra, mas sim, a reproduzir o estabelecido num Decreto-Lei e a cumprir o ali determinado quanto aos termos da referida compensação. 30. Ora, o Regime Jurídico da Urbanização Edificação (RJUE) aprovado pelo Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, foi adotado no uso da autorização legislativa concedida pelo artigo 1.º da Lei n.º 110/99, de 3 de agosto, e nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição e foi alterado, no uso da autorização legislativa concedida pela Lei n.º 30-A/2000, de 29 de dezembro. 31. Pese embora, nenhuma das mencionadas autorizações legislativas contenha, no seu sentido e extensão, a possibilidade de o Governo estabelecer a obrigação de o proprietário pagar uma compensação aos municípios quando não se justificar a localização de qualquer equipamento ou espaço verde públicos no prédio a lotear, nos termos definidos em regulamento municipal , a verdade é que a Lei n.º 60/2007, de 4 de setembro, que procedeu à sexta alteração ao DL n.º 555/99 (RJUE), para além de efetuar várias alterações a este diploma, determina no seu art. 4.º, a republicação do DL n.º 555/99 em anexo, que faz parte integrante do presente decreto-lei , com a redação atual. 32. Desta forma, o órgão constitucionalmente competente para legislar em matéria de criação de impostos, a Assembleia da República, assumiu como seu o conteúdo do Decreto-Lei n.º 555/99, logo, também o seu art. 44.º, n.º 4, que procedeu à criação do pagamento da compensação a pagar aos Municípios mesmo nos casos não se justificar a localização de qualquer equipamento ou espaço verde públicos no prédio a lotear. 33. A ser assim, nem a componente C1 do art. 232.º do Regulamento de Taxas e Licenças do Município de Gondomar (Regulamento n.º 645-B/2008, de 18 de dezembro), nem os arts. 36.º, n.º 1, e 37.º do Regulamento Municipal de Urbanização e Edificação (RMUE) do Município de Gondomar (Regulamento n.º 645-A/2008, de 18 de dezembro), padecem de qualquer inconstitucionalidade, nomeadamente orgânica por violação do art. 165.º, n.º 1 al. i), da Constituição, visto não estarem a proceder à criação de nenhum imposto, mas apenas a reproduzir e regular um já criado. 34. Face ao exposto: a) recurso não deverá ser conhecido uma vez que a respetiva apreciação não se irá repercutir no julgamento da decisão. Caso assim, não se entenda, b) deverá o recurso ser julgado procedente e determinada a alteração do decidido em conformidade com um juízo de não inconstitucionalidade. Nestes termos, e noutros, que Vossas Excelências, como sempre, saberão suprir, fará o Tribunal Constitucional, justiça. […]”. Cumpre apreciar e decidir o recurso. II – Fundamentação 2. Está em causa, nos presentes autos, a norma correspondente à componente C1 prevista no artigo 232.º do Regulamento de Taxas e Licenças do Município de Gondomar [Regulamento n.º 645-B/2008, Diário da República, II Série, n.º 244, (Suplemento) de 18/12/2008, pp. 50650-(8) e ss.], que melhor se descreverá adiante (item 2.2.). 2.1. O Ministério Público suscita a questão prévia do não conhecimento do objeto do recurso, pela verificação de fundamento alternativo da decisão, com os seguintes argumentos: “[…] 1. Para contestar a alegação da impugnante de que a taxa impugnada é ilegal por não corresponder a qualquer prestação sinalagmática do município, configurando um verdadeiro imposto, sustentou o Município que a taxa em causa corresponde à contrapartida do investimento municipal com a construção da Avenida da Conduta. 2. Entendeu, contudo, a M.ma Juiz a quo que: De resto, não é de relevar para o efeito a alegação do Município de que a taxa corresponde à contrapartida do investimento municipal com a construção da Avenida da Conduta, porquanto tal alegação poderia, quando muito, servir de fundamento à componente C2 na hipótese de existir acesso direto do prédio a esta via pré-existente (o que, como se viu, não é o caso) mas já não para sustentar a liquidação de C1. 3. Só após assim concluir é que a Mma. Juiz a quo decide que, a ser assim, o facto tributário subjacente à componente C1, prevista no artigo 232.º, n.º 1, do RTL, transmuta esta compensação, nessa parte, num imposto, e, dessa forma, ofende o princípio da legalidade tributária consagrado no n.º 2 do artigo 103.º da CRP. 4. Isto é, a Mma. Juiz não aceita que a contrapartida do pagamento da parcela C1 seja a construção da Av. da Conduta pelo Município, como alegado na sua contestação (v. arts. 52.º e 53.º), daí retirando a consequência de que, a ser assim, isto é, a não existir qualquer contrapartida, nessa parte a compensação paga transmuta-se num verdeiro imposto, e daí retirando a consequência da sua inconstitucionalidade. 5. Ou seja, afigura-se-nos que, em primeira linha, a Mma. Juiz está a considerar que não se verificam os pressupostos de facto para a liquidação daquela componente C1. 6. A ser assim, parece poder concluir-se que, ainda que este Tribunal venha a considerar que a norma em questão não é inconstitucional, sempre a impugnação será julgada procedente por não se verificar um dos pressupostos para a liquidação do tributo em causa. 7. O mesmo é dizer que o que quer que seja que venha a ser decidido pelo Tribunal Constitucional, será inútil para decisão do caso concreto. 8. No seguimento da jurisprudência do Tribunal Constitucional, afigura-se, assim, que o recurso não deverá ser conhecido uma vez que a respetiva apreciação não se irá repercutir no julgamento da decisão. […]”. O recurso é, não obstante, de admitir, por duas razões. Em primeiro lugar, porque não parece seguro afirmar que “[…] a Mma. Juiz está a considerar que não se verificam os pressupostos de facto para a liquidação daquela componente C1”. Efetivamente, naquele momento da fundamentação da decisão recorrida, a Senhora Juíza está apenas a indagar sobre a contrapartida relevante na estrutura do tributo, o que se afigura ser questão diversa. Aliás, em momento anterior da mesma decisão, já se havia concluído que, “no âmbito do licenciamento em causa, não foi imposta a cedência de qualquer área de terreno ao Município, pelo que, não assiste razão à Impugnante neste particular (todavia, salvaguardando a ocorrência dos demais vícios invocados, que adiante apreciaremos), sendo devida a parcela C1”, sendo que a conclusão da falta de pressuposto de facto se limita à parcela C2. Em segundo lugar, mesmo que o tribunal recorrido tivesse concluído que faltava, relativamente à componente C1, o pressuposto de facto, sempre se entenderia que a eventual procedência do recurso de constitucionalidade teria a utilidade de cingir a discussão dos vícios à ilegalidade, em recurso ordinário. Como tal, considerando esta incidência como um elemento indutor de uma utilidade indireta – mas processualmente operante – do recurso de constitucionalidade, sempre seria caso de tomar conhecimento do objeto deste, improcedendo a questão prévia invocada pelo Ministério Público (no mesmo sentido, cfr. o Acórdão n.º 418/2017, ponto 2.1.). 2.2. A componente C1 encontra-se prevista no artigo 232.º do Regulamento de Taxas e Licenças do Município de Gondomar nos termos seguintes: Aquele artigo 232.º, por sua vez, concretiza o valor de compensação a que se referem os artigos 36.º, n.º 1, e 37.º do Regulamento Municipal de Urbanização e Edificação do Município de Gondomar [Regulamento n.º 645-A/2008, Diário da República, II Série, n.º 244, (Suplemento) de 18/12/2008, pp. 50650-(2) e ss.]: Artigo 36.º Compensação 1 – Se o prédio em causa já estiver dotado de infraestruturas urbanísticas ou não se justificar a localização de qualquer equipamento ou espaços verdes e de utilização coletiva no mesmo prédio, não há lugar a cedências para esses fins, ficando, no entanto, o proprietário obrigado ao pagamento de uma compensação ao Município, nos termos do n.º 4 do artigo 44.º do RJUE. 2 – […]. 3 – […]. 4 – […]. Artigo 37.º Cálculo do valor da compensação em numerário O valor, em numerário, da compensação a pagar ao Município será determinado de acordo com a fórmula prevista no Capítulo XV — Secção XV da Tabela de Taxas no Município de Gondomar. Resulta do exposto que está em causa a previsão do n.º 4 do artigo 44.º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE), número que tem ainda a redação original (Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro): 4 – Se o prédio a lotear já estiver servido pelas infraestruturas a que se refere a alínea h) do artigo 2.º ou não se justificar a localização de qualquer equipamento ou espaço verde públicos no referido prédio ou ainda nos casos referidos no n.º 4 do artigo anterior, não há lugar a qualquer cedência para esses fins, ficando, no entanto, o proprietário obrigado ao pagamento de uma compensação ao município, em numerário ou em espécie, nos termos definidos em regulamento municipal. Resulta do teor literal deste n.º 4 que existem três hipóteses de compensação, a definir em regulamento municipal: i) o prédio a lotear já estar servido pelas infraestruturas a que se refere a alínea h) do artigo 2.º; ii) não se justificar a localização de qualquer equipamento ou espaço verde públicos no referido prédio; ou iii) ser um dos casos referidos no n.º 4 do artigo 43.º do RJUE. No caso estamos perante a segunda hipótese, realçada com sublinhado. Para a decisão recorrida, não se trata, verdadeiramente, de uma taxa, mas sim de um imposto: “[…] [Sendo] devida nos casos em que não se justifica a implantação de qualquer equipamento ou espaço verde públicos no prédio, comporta uma quebra da relação sinalagmática que deve existir nas taxas, no caso, entre o custeamento da criação daqueles espaços e infraestruturas e a cobrança da respetiva compensação. Com efeito, o facto de se exigir o pagamento das compensações nestas situações em que “não se justifica a localização de qualquer equipamento ou espaço verde públicos” coloca em evidência a inexistência de uma relação de dependência entre aquele pagamento e a realização de um investimento em espaços verdes, infraestruturas ou equipamentos. Nesta conformidade, não se vislumbrando, nessa parte (C1), a existência de uma qualquer prestação efetiva (ou sequer presumida) que possa ser tida como a contrapartida da exigência do pagamento da “taxa de compensação”, dificilmente se poderá sustentar a respetiva natureza comutativa. Por conseguinte, na parte em que é exigido o pagamento de uma compensação sem que à mesma corresponda qualquer contrapartida, o tributo em causa deverá ser qualificado como um imposto, porquanto a operação licenciada não comportará um acréscimo de custos com a implantação de qualquer equipamento ou espaço verde públicos para o Município, nem se identifica um qualquer benefício do qual aproveite (direta ou indiretamente) o requerente do licenciamento. De resto, não é de relevar para o efeito a alegação do Município de que a taxa corresponde à contrapartida do investimento municipal com a construção da Avenida da Conduta, porquanto tal alegação poderia, quando muito, servir de fundamento à componente C2 na hipótese de existir acesso direto do prédio a esta via pré-existente (o que, como se viu, não é o caso) mas já não para sustentar a liquidação de C1. Quanto a esta componente C1 estará em causa, no limite, a promoção da distribuição dos custos gerais da atividade urbanística, portanto, da previsão legal de um imposto, com todos os problemas que tal previsão comporta ao nível da respetiva (des)conformidade com o princípio da legalidade fiscal. […]” (sublinhados acrescentados). Também o recorrente sustenta a mesma qualificação: “[…] 18. A taxa é um tipo de tributo que se caracteriza, nas palavras do Acórdão n.º 539/2015, por ser uma «prestação pecuniária e coativa, exigida por uma entidade pública, em contrapartida de prestação administrativa efetivamente provocada ou aproveitada pelo sujeito passivo, assumindo uma natureza sinalagmática.» A prestação administrativa em contrapartida da qual o respetivo beneficiário ou causador é tributado pode traduzir-se – lê-se aí – «na prestação de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares (artigo 4.º, n.º 2, da Lei Geral Tributária).» 19. No que se refere concretamente à natureza jurídica das chamadas “taxas pela realização de infraestruturas urbanísticas”, também a mesma já foi tratada amiúde na doutrina e na jurisprudência constitucional, mas de forma não uniforme – v. Acórdão n.º 357/99, Acórdão n.º 410/2000, aprovado em Plenário, e respetivas declarações de vencido do Conselheiro Messias Bento e do Conselheiro Vítor Nunes de Almeida, Acórdão n.º 274/2004, e o Acórdão n.º 258/2008. 20. Ainda que o objetivo da compensação em causa seja desencorajar certos atos ou operações, bem como atividades de impacto ambiental negativo, com o intuito de ressarcir a comunidade dos danos ambientais, reais ou potenciais, decorrentes do exercício de atividades que representem um risco para os bens jurídicos consagrados na Lei n.º 11/87, de 7 de abril, como a dado passo se pode ler na nota justificativa do diploma em análise, têm aqui total cabimento as palavras do Acórdão nº 379/2018: Quanto ao segundo fundamento – a racionalização da atividade –, trata-se do que habitualmente se designa de «objetivo extrafiscal», no sentido em que um tributo é criado, não com o propósito exclusivo de angariar receita, mas com o fito de dissuadir a aquisição de determinados bens ou o ingresso em determinadas atividades reputadas indesejáveis ou lesivas de interesses difusos. Ora, um tributo cuja finalidade exclusiva é a de orientar comportamentos não é, por definição, um tributo comutativo, visto que não é cobrado como contrapartida de uma prestação administrativa aproveitada ou provocada pelo sujeito passivo. 21. O objetivo pretendido, poderá sempre ser alcançado aquando do licenciamento do loteamento atendendo aos critérios de atribuição de tais licenças e às competências que, para o efeito, estão atribuídas às Autarquias. 22. De igual forma, tal como no caso em análise no Acórdão n.º 274/2004, também no Regulamento Municipal aqui em causa a compensação nele prevista pode ser cobrada ainda que não tenha como contrapartida a realização, ainda que futura, por parte da Câmara Municipal, de nenhuma obra de infraestrutura que seja consequência direta ou indireta da aprovação de uma operação de loteamento. 23. Ora, no caso aqui em apreço, nem o Regulamento de Taxas e Licenças do Município de Gondomar, nem o Regulamento Municipal de Urbanização e Edificação (RMUE) do Município de Gondomar, preveem que a compensação só seja devida quando a obra de urbanização a realizar tenha determinado ou venha a determinar a prestação efetiva pelo município de quaisquer ações, nomeadamente, urbanísticas. 24. Assim, mais não resta que concluir que a compensação prevista no art. 232.º do Regulamento de Taxas e Licenças do Município de Gondomar (Regulamento nº 645-B/2008, de 18 de dezembro), na componente C1 (devida ao Município quando não se justifique a cedência, no todo ou em parte, de áreas destinadas a espaços verdes e de utilização coletiva ou à instalação de equipamentos públicos no local), e no art. 36.º do Regulamento Municipal de Urbanização e Edificação (RMUE) do Município de Gondomar (Regulamento nº 645-A/2008, de 18 de dezembro ), trata-se de um verdadeiro imposto e não de uma taxa uma vez que, tal como afirma a Mma. Juiz a quo, não se vislumbra, nessa parte (C1), a existência de uma qualquer prestação efetiva (ou sequer presumida) que possa ser tida como a contrapartida da exigência do seu pagamento, nem a operação de licenciamento comportará um acréscimo de custos com a implantação de qualquer equipamento ou espaço verde públicos para o Município, nem se identifica um qualquer benefício do qual aproveite (direta ou indiretamente) o requerente do licenciamento. […]”. Importa, pois, começar por qualificar o tributo. 2.3. Sobre a classificação jurídico-constitucional dos tributos, pode fazer-se o seguinte enquadramento geral, tomando de empréstimo as palavras do Acórdão n.º 418/2017, que analisou uma outra taxa municipal: “[…] 2.3. […] [Tendo] presente que está em causa, no essencial, a qualificação jurídico-constitucional de um tributo, importa recordar o caminho que a jurisprudência do Tribunal tem percorrido sobre esta matéria, sendo certo que, como se referiu no Acórdão n.º 539/2015, “[…] a caracterização de um tributo, quando releve para efeito da determinação das regras aplicáveis de competência legislativa, há de resultar do regime jurídico concreto que se encontre legalmente definido, tornando-se irrelevante o nomen juris atribuído pelo legislador ou a qualificação expressa do tributo como constituindo uma contrapartida de uma prestação provocada ou utilizada pelo sujeito passivo […]” (disponível, como todos os que venham a ser citados neste texto, em: http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/). Precisamente neste Acórdão, pode ler-se, acerca das classificações bipartida e tripartida dos tributos: “[…] É conhecida e tem sido frequentemente sublinhada, mesmo na jurisprudência constitucional, a distinção entre taxa e imposto. O imposto constitui uma prestação pecuniária, coativa e unilateral, exigida com o propósito de angariação de receitas que se destinam à satisfação das necessidades financeiras do Estado e de outras entidades públicas, e que, por isso, tem apenas a contrapartida genérica do funcionamento dos serviços estaduais. O que permite compreender que os impostos assentem essencialmente na capacidade contributiva dos sujeitos passivos, revelada através do rendimento ou da sua utilização e do património (artigo 4.º, n.º 1, da Lei Geral Tributária). A taxa constitui uma prestação pecuniária e coativa, exigida por uma entidade pública, em contrapartida de prestação administrativa efetivamente provocada ou aproveitada pelo sujeito passivo, assumindo uma natureza sinalagmática. A taxa pressupõe a realização de uma contraprestação específica resultante de uma relação concreta entre o contribuinte e a Administração e que poderá traduzir-se na prestação de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares (artigo 4.º, n.º 2, da Lei Geral Tributária). A taxa tem igualmente a finalidade de angariação de receita. Mas enquanto que nos impostos esse propósito fiscal está dissociado de qualquer prestação pública, na medida em que as receitas se destinam a prover indistintamente às necessidades financeiras da comunidade, em cumprimento de um dever geral de solidariedade, nas taxas surge relacionado com a compensação de um custo ou valor das prestações de que o sujeito passivo é causador ou beneficiário. Assim, ‘a bilateralidade das taxas não passa apenas pelo seu pressuposto, constituído por dada prestação administrativa, mas também pela sua finalidade, que consiste na compensação dessa mesma prestação. Se a taxa constitui um tributo comutativo não é simplesmente porque seja exigida pela ocasião de uma prestação pública, mas porque é exigida em função dessa prestação, dando corpo a uma relação de troca com o contribuinte’ (Sérgio Vasques, em ‘Manual de Direito Fiscal’, pág. 207, ed. de 2011, Almedina). Entretanto, a revisão constitucional de 1997 introduziu, a propósito da delimitação da reserva parlamentar, a categoria tributária das contribuições financeiras a favor das entidades públicas, dando cobertura constitucional a um conjunto de tributos parafiscais que se situam num ponto intermédio entre a taxa e o imposto (artigo 165.º, n.º 1, alínea i)). As contribuições financeiras constituem um tertium genus de receitas fiscais, que poderão ser qualificadas como taxas coletivas, na medida em que compartilham em parte da natureza dos impostos (porque não têm necessariamente uma contrapartida individualizada para cada contribuinte) e em parte da natureza das taxas (porque visam retribuir o serviço prestado por uma instituição pública a certo círculo ou certa categoria de pessoas ou entidades que beneficiam coletivamente de um atividade administrativa) (Gomes Canotilho/Vital Moreira, em ‘Constituição da República Portuguesa Anotada’, I vol., pág. 1095, 4.ª ed., Coimbra Editora). As contribuições distinguem-se especialmente das taxas porque não se dirigem à compensação de prestações efetivamente provocadas ou aproveitadas pelo sujeito passivo, mas à compensação de prestações que apenas presumivelmente são provocadas ou aproveitadas pelo sujeito passivo, correspondendo a uma relação de bilateralidade genérica. Preenchem esse requisito as situações em que a prestação poderá beneficiar potencialmente um grupo homogéneo ou um conjunto diferenciável de destinatários e aquelas em que a responsabilidade pelo financiamento de uma tarefa administrativa é imputável a um determinado grupo que mantém alguma proximidade com as finalidades que através dessa atividade se pretendem atingir (sobre estes aspetos, Sérgio Vasques, ob. cit., pág. 221, e Suzana Tavares da Silva, em ‘As taxas e a coerência do sistema tributário’, pág. 89-91, 2.ª edição, Coimbra Editora). Por via da nova redação dada à norma do artigo 165.º, n.º 1, alínea i), a Constituição autonomizou uma terceira categoria de tributos, para efeitos de reserva de lei parlamentar, relativizando as diferenças entre os tributos unilaterais e os tributos comutativos e obrigando a uma reformulação da discussão sobre a exigência da reserva de lei, relativamente às contribuições especiais que não se pudessem enquadrar no preciso conceito de taxa. Como sublinha Cardoso da Costa, a este propósito, por via dessa autonomização, o teste da bilateralidade, no sentido preciso que lhe era atribuído como característica essencial do conceito de taxa, deixou de poder ser sempre decisivo para resolver os casos duvidosos ou ambíguos quanto à natureza do tributo; e deixou de poder manter-se, também, a orientação jurisprudencial que tendia a qualificar como imposto, mormente para efeito da aplicação do correspondente regime de reserva parlamentar, as receitas parafiscais que não pudessem ser qualificadas tipicamente como taxas (em ‘Sobre o Princípio da Legalidade das Taxas e das demais Contribuições Financeiras’, in «Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Marcelo Caetano», vol. I, pág. 806-807, ed. de 2006, Coimbra Editora; sobre a jurisprudência mencionada, cfr. o acórdão do o Tribunal Constitucional n.º 152/2013). […]”. Para José Casalta Nabais, a terceira espécie prevista na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP – demais contribuições financeiras a favor das entidades públicas – não esgota a classificação dos tributos. Defende este autor que as contribuições se podem, ainda, dividir em contribuições especiais (com estrutura unilateral grupal, cuja medida se afere pelo critério da capacidade contributiva grupal) e contribuições financeiras (com estrutura bilateral grupal, cuja medida se afere pela proporcionalidade entre a prestação e a contraprestação grupal, embora com variações em função da subespécie em causa). A este propósito, afirma o mesmo Autor (“Sobre o regime jurídico das taxas”, Revista de Legislação e de Jurisprudência, n.º 3994, setembro-outubro de 2015, p. 30): “[…] [E]mbora tendo três espécies de tributos, como acontece na generalidade dos países, a terceira espécie (as contribuições), atentos a sua estrutura e o critério da sua medida, [acaba] sendo equiparada ou aos impostos ou às taxas, apresentando-se, assim, essencialmente, como impostos especiais ou taxas especiais. Por conseguinte, o reconhecimento constitucional de três espécies de tributos parece não se revelar suficiente para a identificação das contribuições especiais como uma figura tributária verdadeiramente autónoma. […]”. Ainda sobre a classificação tripartida, pode ler-se no Acórdão n.º 365/2008: “[…] [I]mporta relembrar a distinção entre os conceitos dos diferentes tipos de tributo, tendo presente que a C.R.P. não indica qualquer critério distintivo, sendo necessário recorrer aos conceitos constantes da Lei Geral Tributária (artigo 4.º), aprovada pelo Decreto-Lei n.º 398/98, de 17 de dezembro. ‘1 – Os impostos assentam essencialmente na capacidade contributiva, revelada, nos termos da lei, através do rendimento ou da sua utilização e do património. 2 – As taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares. (…)’. Estas definições legais limitaram-se a recolher os ensinamentos dominantes da doutrina fiscal (vide, entre outros, Teixeira Ribeiro, em ‘Lições de Finanças Públicas’, pág. 267, da ed. de 1977, da Coimbra Editora, Cardoso da Costa, em ‘Curso de Direito Fiscal’, pág. 4-19, da 2.ª Edição, da Almedina, Sousa Franco, em ‘Finanças Públicas e Direito Financeiro’, volume II, pág. 58-73, da 4.ª Edição, da Almedina, Diogo Leite de Campos e Mónica Leite de Campos, em ‘Direito Tributário’, pág. 27-29, da ed. de 1996, da Almedina, Casalta Nabais, em ‘Direito fiscal’, pág. 20-32, da 3ª ed., da Almedina,, Nuno Sá Gomes, em ‘Manual de Direito Fiscal’, vol. 1, pág. 73-79, da 12.ª ed., do Rei dos Livros, Saldanha Sanches, em ‘Manual de Direito Fiscal’, pág. 22-37, da 3.ª Edição, da Coimbra Editora, Eduardo Paz Ferreira, em ‘Ainda a propósito da distinção entre impostos e taxas: o caso da taxa municipal devida pela realização de infraestruturas urbanísticas’, em ‘Ciência e Técnica Fiscal’, n.º 380, pág. 63-81, e Xavier de Basto e Lobo Xavier, em ‘Ainda a propósito da distinção entre taxa e imposto: a inconstitucionalidade dos emolumentos notariais e registrais devidos pela constituição de sociedades e pelas modificações dos respetivos contratos’, na R.D.E.S., n.º 1 e 3, de 1994, pág. 3 e seg.), os quais foram, alias, adotados pela jurisprudência do Tribunal Constitucional (uma resenha desta jurisprudência foi efetuada por Casalta Nabais, em ‘Jurisprudência do Tribunal Constitucional em matéria fiscal’, no B.F.D.U.C. n.º 69 (1993), págs. 387 e seg., e por Cardoso da Costa, em ‘O enquadramento constitucional dos impostos em Portugal: a jurisprudência do Tribunal Constitucional’, em ‘Perspetivas Constitucionais – Nos 20 anos da Constituição de 1976’, vol. II, pág. 397 e seg.). O imposto, enquanto prestação unilateral, não corresponde a nenhuma contraprestação específica atribuída ao contribuinte por parte do Estado; ele terá apenas a contrapartida genérica do funcionamento dos serviços estaduais. Ao caráter unilateral da prestação de imposto contrapõe-se a natureza sinalagmática das taxas. A sinalagmaticidade que caracteriza as quantias pagas a título de taxa só existirá quando se verifique uma contrapartida resultante da relação concreta com um bem semipúblico, que, por seu turno, se pode definir como um bem público que, satisfaz, além de necessidades coletivas, necessidades individuais (vide Teixeira Ribeiro, em ‘Noção jurídica de taxa’, na ‘Revista de Legislação e de Jurisprudência’, ano 117.º, pág. 291). A taxa ‘pressupõe, ou dá origem, a uma contraprestação específica resultante de uma relação concreta (que pode ser ou não de benefício) entre o contribuinte e um bem ou serviço público’, sendo ‘grande a variabilidade do conteúdo jurídico do conceito, resultante da diversidade das situações que geram as obrigações de taxa e das múltiplas delimitações formais da respetiva noção financeira’ (Sousa Franco, na ob. cit., págs. 63-64). Mas, fugindo a esta divisão dicotómica dos tributos, tem sido apontada a existência de outras figuras marginais designadas como tributos parafiscais (artigo 3.º, n.º 1, a), da Lei Geral Tributária), nos quais se incluem, com especial visibilidade, as contribuições cobradas para a cobertura das despesas de pessoas coletivas públicas não territoriais, que resultam numa verdadeira consignação subjetiva de receitas (sobre os tributos parafiscais, nomeadamente as referidas contribuições, vide Alberto Xavier, em ‘Manual de direito fiscal’, vol. I, pág. 64 e seg., da ed. de 1974, Sousa Franco, ob. cit., pág. 74 e seg., Casalta Nabais, em ‘Direito fiscal’, pág. 32, da 3ª ed., da Almedina, e em ‘O dever fundamental de pagar impostos’, pág. 256 e seg., da ed. de 1998, da Almedina, e Saldanha Sanches, na ob. cit., pág. 58-65). A criação de tais contribuições a favor de determinadas pessoas coletivas públicas distintas da Administração estadual, regional ou local, visam o seu sustento financeiro, escapando à disciplina jurídica clássica, como forma de evitar o crescimento do défice das contas públicas e contornar a rigidez do regime dos impostos, através da previsão de meios financeiros mais dúcteis. Como escreveu Sousa Franco: “Nas contribuições parafiscais há (…) uma maior agilidade atribuída à administração pública, quanto ao modo de criação e agravamento e quanto ao próprio regime geral dessas receitas, tornando mais fácil o seu processo de lançamento, liquidação e cobrança” (na ob. cit., pág. 76). […]”. Acrescenta-se, ainda, no Acórdão n.º 80/2014: “[…] Segundo Sérgio Vasques estes tributos situam-se no terreno intermédio que vai das taxas aos impostos, incluindo-se nesta categoria «não apenas as taxas de regulação económica, mas toda a parafiscalidade associativa, as contribuições para a segurança social, as contribuições especiais de melhoria, assim como o universo crescente dos tributos ambientais, todos eles com estrutura paracomutativa, dirigidos à compensação de prestações de que os sujeitos passivos são presumíveis causadores ou beneficiários» (em ‘As Taxas de Regulação Económica em Portugal: Uma Introdução’, In ‘As Taxas de Regulação Económica em Portugal’, pág. 38, da ed. da Almedina, 2008), E de acordo com Suzana Tavares da Silva estes tributos podem «agrupar-se em três tipos fundamentais: 1) como instrumento de financiamento de novos serviços de interesse geral que ocasionam um benefício concreto imputável a alguns destinatários diferenciados (ex. prevenção de riscos naturais) – contribuições especiais financeiras; 2) como instrumento de financiamento de novas entidades administrativas cuja atividade beneficia um grupo homogéneo de destinatários (ex. taxas de financiamento das entidades reguladoras) – contribuições especiais parafiscais; e 3) como instrumentos de orientação de comportamentos (finalidades extrafiscais) – contribuições orientadoras de comportamentos ou (…) contribuições especiais extrafiscais» (Em ‘As Taxas e a Coerência do Sistema Tributário’, in ‘Estudos Regionais e Locais’, 2008, pp. 48 e ss.) [Assim também José Casalta Nabais, “Sobre o regime jurídico das taxas…”, cit., p. 31]. […]”. E, no Acórdão n.º 365/2008, enquadrando-se a revisão constitucional de 1997, nesta parte: “[…] Conforme resulta da consulta dos trabalhos parlamentares da Revisão Constitucional de 1997, a referência às contribuições financeiras constante da alínea i), do n.º 1, do artigo 165.º, da C.R.P., procurou abranger precisamente o mencionado tertium genus, incluindo as contribuições cobradas para a cobertura das despesas de pessoas coletivas públicas não territoriais. Conforme, nessa altura, esclareceu o deputado Vital Moreira: “a expressão "contribuições financeiras" foi aquela que se encontrou para ser mais neutra, para não se falar em contribuições especiais, em contribuições parafiscais, que é aquilo a que a doutrina normalmente se refere: são as chamadas taxas dos antigos institutos de coordenação económica, as acuais chamadas taxas das comissões vitivinícolas regionais ou seja, toda uma série de contribuições financeiras que não são taxas em sentido técnico mas que são contribuições criadas para e a favor de determinadas entidades reguladoras e para sustentar financeiramente as mesmas. Penso que não devemos entrar nesta discussão teórica e por isso a escolha da expressão "contribuições financeiras" foi aquela que se encontrou mais neutra para que a doutrina continue livre para fazer as suas discussões teóricas doutrinárias.” (In DAR , II Série, de 30-10-1996, pág. 1381). […]”. Em suma, trata-se, nas palavras de José Casalta Nabais (Direito Fiscal, 8.ª ed., Coimbra, 2015, pp. 51 e ss.): “[…] [De] [c]ontribuições que têm de comum […] não se reportarem seja a normais detentores de capacidade contributiva como nos impostos, nem a destinatários de específicas contraprestações como nas taxas, mas antes a grupos de pessoas ligados seja por uma particular manifestação de capacidade contributiva decorrente do exercício de uma atividade administrativa (nas contribuições especiais), seja pela partilha de uma específica contraprestação de natureza grupal (nas demais contribuições financeiras). […] Assim e quanto às contribuições especiais […], é habitual, seguindo uma distinção há muito consolidada sobretudo na doutrina italiana e espanhola, referenciar duas modalidades: a das ‘contribuições de melhoria’, que se verifica naqueles casos em que é devida uma prestação, em virtude de uma vantagem económica particular resultante do exercício de uma atividade administrativa, por parte de todos aqueles que tal atividade indistintamente beneficia; e a das ‘contribuições por maiores despesas’, que ocorre naquelas situações em que é devida uma prestação em virtude de as coisas possuídas ou de a atividade exercida pelos particulares darem origem a uma maior despesa das autoridades públicas. Ora, como se pode ver pelas definições acabadas de dar, tais contribuições ou tributos especiais não passam de impostos especiais impostos que, como já referimos, apresentam a particularidade de terem por base manifestações de capacidade contributiva de determinados grupos de pessoas resultantes do exercício de uma atividade administrativa pública e não, ou não exclusivamente do exercício de uma atividade do respetivo contribuinte como acontece nos impostos. […] Há assim uma contrapartida pública traduzida numa vantagem que, embora indeterminada relativamente a cada contribuinte como nos impostos, não deixa, a seu modo, de ser determinável na perspetiva do grupo beneficiado pela correspondente atividade administrativa. […] No respeitante às demais contribuições financeiras a favor das entidades públicas, podemos dizer que se trata de contribuições, como tendem a ser as taxas de regulação e supervisão que suportam financeiramente a atividade do atual Estado regulador e supervisor que, de algum modo, têm por base uma contraprestação de natureza grupal, na medida em que constituem um preço público, operando assim à maneira das clássicas taxas, a pagar pelo conjunto dos regulados à respetiva entidade ou agência de regulação”. […]”. […]”. Resulta do exposto que se mostra essencial determinar se, como sustentam o recorrente e o tribunal recorrido, não existe uma contraprestação correspondente à componente C1 prevista no artigo 232.º do Regulamento de Taxas e Licenças do Município de Gondomar, que se reconduz, como vimos, à segunda hipótese prevista no artigo 44.º, n.º 4, do RJUE. 2.4. A conclusão alcançada na decisão recorrida parece não encontrar apoio na doutrina. Fernanda Paula Oliveira, “Pagar os custos da Urbanização e Edificação”, in Suzana Tavares da Silva e Fernanda Paula Oliveira (org.), Pagar a Conta da Cidade, Coimbra, 2017, disponível em https://ucdigitalis.uc.pt/pombalina/item/56827, pp. 9 e ss., esclarece, desde logo, as compensações devem ser consideradas “uma figura muito próxima das taxas urbanísticas, encontram-se vinculadas ao teste da proporcionalidade inerente a estas” (p. 30), e que (loc. cit., nota 19): “[…] José Casalta Nabais, «Fiscalidade do Urbanismo», in Atas do I.º Colóquio Internacional – O Sistema Financeiro e Fiscal do Urbanismo, (CEDOUA, FDUC, APDU), Coimbra, Almedina, 2002, p. 55. Note-se que, mesmo à luz da nossa Lei Fundamental – artigo 165.º, n.º 1, alínea i) da Constituição da República Portuguesa – é legítimo equiparar, designadamente no que se refere às exigências de precedência e reserva de lei, as compensações às taxas urbanísticas, uma vez que aquela norma sujeita ao mesmo regime constitucional as taxas e as “demais contribuições financeiras”. Assim sendo, em face da analogia substancial entre taxas e compensações, consideramos serem estas regidas por princípios e sujeitas a exigências similares àquelas. Em sentido concordante vide José Manuel M. Cardoso da Costa, “Sobre o Princípio da Legalidade das “Taxas” (e das “demais Contribuições Financeiras”), in Estudos em Homenagem do Professor Doutor Marcello Caetano – No Centenário do seu Nascimento, Vol. I, Coimbra, Coimbra Editora, 2006, p. 789 e seguintes. […]”. Conclui, pois, em coerência, no sentido de se exigir, relativamente às compensações, “um nexo de correspetividade entre as prestações do particular e as prestações municipais” (loc. cit.). Alerta, todavia, para a circunstância de as compensações previstas no artigo 44.º do RJUE serem distintas das compensações para efeitos de perequação previstas no Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT, revisto pelo Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14 de maio): “[…] Visando os instrumentos de perequação de benefícios e encargos decorrentes dos planos previstos no RJIGT objetivos de equidade – pretendendo eliminar ou, pelo menos, minorar a desigualdades que por eles são introduzidas –, os mesmos podem também ser utilizados como instrumentos de financiamento da urbanização e da execução dos planos municipais. É o que resulta da alínea b) e c) do artigo 137.º do RJIGT [cfr. o artigo 176.º do RJIGT na numeração decorrente da sua revisão operada pelo Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14 de maio], nos termos das quais, respetivamente, são objetivos da perequação a “obtenção pelos municípios de meios financeiros adicionais para a realização das infraestruturas urbanísticas e para o pagamento de indemnizações por expropriação” e a “disponibilização de terrenos e edifícios ao município para a implementação, instalação ou renovação de infraestruturas, equipamentos e espaços urbanos de utilização coletiva, designadamente zonas verdes”. Uma vez que a perequação funciona através do pagamento de compensações (em dinheiro ou espécie) quando, nos concretos processos de urbanização e edificação, ocorram desvios aos benefício e encargo padrões, terá de se ter cuidado para não confundir estas compensações (para efeitos de perequação) com as anteriormente referidas (para efeitos do artigo 44.º do RJUE), devendo ainda ter-se presente que estas compensações (perequativas) não se encontram abrangidas pela proibição constante do n.º 4 do artigo 117.º do RJUE; pelo contrário, correspondem a contrapartidas que têm clara concretização legal e, mais, são exigidas pelo legislador, não podendo o município eximir-se à sua consagração e aplicação. […]”. Analisando, a essa luz, o disposto no artigo 44.º, n.º 4, do RJUE, entende a autora que, nas duas primeiras hipóteses (sendo a dos presentes autos a segunda), “a compensação serve como contrapartida pelo facto de o promotor tirar partido da prévia existência, na zona, de infraestruturas, equipamentos ou espaços verde públicos, dispensando-o de prever, no seu loteamento (ou operação equiparada), áreas afetas a este fim e, naturalmente, de as ceder ao município” (pp. 27/28), considerando duvidosa a correspetividade entre a compensação e uma prestação municipal apenas na terceira hipótese. Também Maria José Castanheira Neves, Fernanda Paula Oliveira e Dulce Lopes, Regime Jurídico da Urbanização e Edificação Comentado, 2.ª ed., Coimbra, 2009, criticam, no n.º 4 do artigo 44.º do RJUE, a consagração da terceira hipótese ao lado das duas primeiras, e não qualquer uma destas, precisamente porque só a terceira interfere com “uma correta definição da figura das compensações, que tem sido considerada como uma figura próxima da taxa” (p. 273), acrescentando (pp. 273/274): «[…] [A figura das compensações] tem sido considerada como uma figura próxima da taxa. De facto, para Casalta NABAIS, "Fiscalidade do Urbanismo", in Atas do I.º Colóquio Internacional – O Sistema Financeiro e Fiscal do Urbanismo (CEDOUA, FDUC, APDU), Coimbra, Almedina, 2002, p. 55, estas compensações configuram-se materialmente como taxas urbanísticas, vinculadas ao teste da proporcionalidade inerente a estas. Assim, nas hipóteses em que haja previsão de áreas privadas para os fins indicados não permite que se afirme um qualquer nexo de correspetividade entre as prestações do particular (que fica duplamente onerado com a realização e manutenção das infraestruturas, equipamentos e espaços verdes e, ainda, com o pagamento de taxas) e as prestações municipais (inexistentes neste caso). […] Ora, para nós, a figura das compensações não é senão um mecanismo de reposição da igualdade entre, por um lado, os administrados, in casu entre aqueles que são onerados com cedências ou com a previsão de áreas que se mantêm na sua titularidade privada e, por outro, aqueles que não são onerados com qualquer uma destas imposições, ligando-se, assim tais compensações, não ao facto de haver (ou não) cedências para o domínio público municipal, mas ao facto de se mostrarem respeitados os parâmetros de dimensionamento aplicáveis àquela área. […]» (sublinhado acrescentado). Assim entendida a correspetividade da compensação, e sujeitando-a às exigências de bilateralidade das taxas, a posição afirmada na decisão recorrida não convence. Dando-se nota de que a qualificação do tributo como “taxa”, não sendo absolutamente consensual [a qualificação que se tem vindo a referir é questionada por Suzana Tavares da Silva, “Pagar a conta dos serviços e da manutenção das cidades”, in Suzana Tavares da Silva e Fernanda Paula Oliveira (org.), Pagar a Conta da Cidade, cit., pp. 41 e ss., sustentando que a “construção dogmática da figura do “encargo de compensação” pode seguir um de dois caminhos, e nenhum deles é, em nosso entender, o da recondução a uma taxa” (p. 51), nem a um imposto (p. 55), ponderando as hipóteses de se tratar de i) “cumprimento em numerário de um ónus jurídico, em substituição do cumprimento em espécie, que seria a cedência da parcela de terreno”, caso em que a denominada “«taxa de compensação» não constitui uma taxa, mas apenas a satisfação de um ónus legal através de uma obrigação pecuniária – o promotor ao lotear está obrigado a prever áreas destinadas à implantação de espaços verdes e de utilização coletiva, infraestruturas viárias e equipamentos, áreas que depois justificarão os casos de cedência gratuita de parcelas de terreno ou o pagamento substitutivo da compensa­ção pela não cedência” (p. 51) ou de ii) estarmos perante “uma prestação pecuniária reconduzível a uma medida de regulação económica e não perante uma prestação tributária” (p. 53), concluindo que “a “taxa de compensação” há de conceber-se como um mero encargo urbanístico de natureza regulató­ria desprovido de natureza tributária por não ter uma finalidade financeira” (p. 55)], vem sendo aceite pela doutrina maioritária (o que não seria, em todo o caso, decisivo), não se afigura determinante o argumento do tribunal recorrido quanto à ausência de contraprestação, mesmo no segundo caso previsto no n.º 4 do artigo 44.º do RJUE. Efetivamente, quando as cedências não se realizam por não serem concretamente necessárias, será possível fazer assentar a bilateralidade em algumas considerações que se apresentam pouco problemáticas. Há casos em que as cedências não são necessárias, porque outros já cederam. Há casos em que as cedências não são necessárias porque a autarquia já investiu em equipamentos de interesse comum noutros espaços que podem beneficiar os residentes e o promotor em áreas próximas, ainda que não adjacentes, ou seja, o benefício dire-o ou indireto pode mesmo decorrer de intervenções em espaços não adjacentes ao loteamento, mas ainda na mesma zona urbana. A compensação garante, também nesses casos, que todos contribuem para os equipamentos comuns na área urbana do município em questão, embora não necessariamente em espaços imediatamente adjacentes, alguns cedendo diretamente, outros compensando o município pelos gastos em equipamentos de interesse comum. Para além de assim se evitar o benefício de alguns promotores relativamente a outros, conforme haja ou não necessidade de cedências, melhor distribuindo os encargos por todos eles (parece ser essa a ratio, ou, pelo menos, uma das rationes do artigo 44.º, n.º 4, do RJUE, relativamente às duas primeiras hipóteses ali previstas), o contexto de aplicação da compensação acima descrita suporta sem dificuldade a bilateralidade do tributo e a sua qualificação como taxa. Em suma, não se confirma, ao contrário do que vem assinalado na decisão recorrida, o obstáculo jurídico-constitucional à previsão do referido tributo, que concretiza o valor de compensação a que se referem os artigos 36.º, n.º 1, e 37.º do Regulamento Municipal de Urbanização e Edificação do Município de Gondomar [Regulamento n.º 645-A/2008, Diário da República, II Série, n.º 244, (Suplemento) de 18/12/2008, pp. 50650-(2) e ss.], que, por sua vez, encontra direto apoio legal no artigo 44.º do RJUE. 2.5. Não se prefiguram, pois, razões para um juízo de censura jurídico constitucional da norma correspondente à componente C1 prevista no artigo 232.º do Regulamento de Taxas e Licenças do Município de Gondomar [Regulamento n.º 645-B/2008, Diário da República, II Série, n.º 244, (Suplemento) de 18/12/2008, pp. 50650-(8) e ss.], com a consequente procedência do recurso, determinando-se a remessa dos autos ao Juízo Tributário Comum do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, para reforma da decisão recorrida em conformidade com tal juízo (artigo 80.º, n.º 2, da LTC). III – Decisão 3. Em face do exposto, decide-se: a) não julgar inconstitucional a norma correspondente à componente C1 prevista no artigo 232.º do Regulamento de Taxas e Licenças do Município de Gondomar [Regulamento n.º 645-B/2008, Diário da República, II Série, n.º 244, (Suplemento) de 18/12/2008, pp. 50650-(8) e ss.]; e, consequentemente, b) conceder provimento ao recurso, determinando-se a reforma da decisão recorrida em conformidade com o presente juízo de não inconstitucionalidade. 3.1. Sem custas (artigo 84.º, n.os 1 e 2, da LTC, este a contrario). Lisboa, 10 de abril de 2024 - José Teles Pereira - Gonçalo Almeida Ribeiro - Rui Guerra da Fonseca - José João Abrantes (o relator atesta o voto de conformidade da Conselheira Maria Benedita Urbano). José Teles Pereira