774/2023

ACÓRDÃO Nº 565/2026 Processo n.º 774/2023 2.ª Secção Relatora: Conselheira Mariana Canotilho Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional: I – Relatório 1. Nos presentes autos, vindos do Supremo Tribunal Administrativo (STA), em que é recorrente A. e são recorridas a Infarmed – Autoridade Nacional do Medicamento e Produtos de Saúde, I.P e a Associação Nacional de Farmácias, foi interposto pela primeira recurso de constitucionalidade ao abrigo do disposto nas alíneas b) e g) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, adiante designada por LTC), do acórdão proferido por aquele Tribunal, em 01 de junho de 2023, indicando, no requerimento de interposição, como objeto a norma extraída dos artigos 14.º e 59.º-A do Decreto-Lei n.º 307/2007, de 31 de agosto, no sentido de que «o regime legal aplicável à data do pedido ao Infarmed veda a abertura de novas farmácias sociais pois não contempla a possibilidade de as entidades do sector social abrirem novas farmácias privativas, podendo apenas aceder à propriedade da através da constituição de sociedades comerciais». 2. No curso do processo a quo, foi proposta ação administrativa especial pela recorrente, em que se pediu a impugnação do indeferimento do licenciamento e emissão de alvará para instalação e funcionamento de uma farmácia social. Em primeira instância, o Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto julgou a ação improcedente. Dessa sentença, a ora recorrente apelou para o Tribunal Central Administrativo Norte que, por acórdão de 15 de maio de 2020, revogou aquela decisão, dando parcial provimento ao recurso interposto. Inconformadas, desse acórdão as ora recorridas interpuseram, separadamente, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo que, pelo aludido acórdão datado de 01 de junho de 2023, foi julgado procedente. Para fins de clareza processual, pode ler-se na decisão recorrida: «A Lei n.° 2125, de 20/3/1965 (Lei de bases da propriedade das farmácias), depois de estabelecer a regra que o alvará para funcionamento de farmácias apenas podia ser concedido a farmacêuticos ou a sociedades em que todos os sócios fossem farmacêuticos e enquanto o fossem (cf. n.° 2 da Base II), dispôs, no n.° 4 dessa Base II, que, “para cumprimento dos seus fins estatutários, as Misericórdias e outras instituições de assistência e previdência social poderão ser proprietárias de farmácias desde que estas as destinem aos seus serviços privativos. As farmácias que estas instituições actualmente possuam abertas ao público podem continuar no mesmo regime”. Por sua vez, o n.° 5 da mesma Base II preceituava que “poderá ser passado alvará às instituições de assistência e previdência social e, na falta destas, aos organismos corporativos da actividade farmacêutica, quando haja interesse público na abertura de farmácia em determinado local ou na manutenção da já existente, e não apareçam farmacêuticos interessados na sua instalação ou aquisição”. O DL n.º 48547, de 27/8/1968, que regulava o exercício da profissão farmacêutica, estipulava, no seu art.º 44.°, que, “no alvará das farmácias licenciadas nos termos do n.° 4 da base ii da Lei n.° 2125 indicar-se-á expressamente que estas farmácias apenas podem fornecer medicamentos em condições especiais às pessoas que, nos termos dos estatutos ou regulamentos das entidades a que pertençam, tenham essa prerrogativa e nas condições ali expressamente estabelecidas”. Assim, na vigência destes diplomas, a regra era a de a propriedade das farmácias apenas poder pertencer a farmacêuticos (em nome individual ou através de sociedades totalmente constituídas por farmacêuticos e enquanto o fossem). Excepcionalmente, permitia-se que as Misericórdias e outras instituições fossem proprietárias de farmácias privativas (para cumprimento dos seus fins estatutários e destinadas exclusivamente aos seus serviços privativos) e de farmácias abertas ao público (quando, nos termos do n.° 5 da Base II, houvesse interesse público na abertura de farmácias em determinado local e não aparecesse farmacêutico interessado na sua instalação ou quando tais instituições já possuíssem farmácias abertas ao público no momento em que entrou em vigor essa legislação). Pela Lei n.º 20/2007, de 12/6, a Assembleia da República concedeu ao Governo autorização para aprovar o regime jurídico das farmácias de oficina e adaptar o regime geral das contra-ordenações às infracções cometidas no exercício da actividade farmacêutica (cf. art.° 1.°). No uso desta autorização legislativa, o DL n.º 307/2007, de 31/8, aprovou o regime jurídico das farmácias de oficina, modificando um regime que considerava “desadequado e injustificadamente limitador do acesso à propriedade, afastando as regras que a restringiam exclusivamente a farmacêuticos”, passando a ficar “reservada a pessoas singulares e sociedades comerciais” e estabelecendo que aquelas que eram detidas por instituições particulares de solidariedade social teriam no futuro de se constituir em “sociedades comerciais, em ordem a garantir a igualdade fiscal com as demais farmácias” (cf. preâmbulo deste diploma). Sob a epígrafe “Proprietárias das farmácias”, o DL n.° 307/2007 - que revogou expressamente a Lei n.° 2125 e o DL n.° 48547, com as sucessivas alterações [cf. art.º 60.°, n.º 1, ais. a) e b)] - estabelece o seguinte, no seu art.º 14.°: “1 - Podem ser proprietárias de farmácias pessoas singulares ou sociedades comerciais. 2 - Nas sociedades comerciais em que o capital social é representado por acções, estas são obrigatoriamente nominativas. 3 - As entidades do sector social da economia podem ser proprietárias de farmácias desde que cumpram o disposto no presente decreto-lei e demais normas regulamentares que o concretizam bem como o regime fiscal aplicável às pessoas colectivas referidas no n.° 1”. Por sua vez, o art.° 25.° veio preceituar que: “1 - O licenciamento de novas farmácias é precedido de concurso público. 2 - As farmácias só podem abrir ao público depois de lhes ser atribuído o respectivo alvará emitido pelo Infarmed. 3 - A alteração da propriedade ou a transferência de localização dependem de averbamento no alvará”. Finalmente, o art.° 58.° dispôs que “as entidades do sector social da economia que sejam proprietárias de farmácias devem proceder, no prazo de cinco anos a contar da entrada em vigor do presente decreto-lei, às adaptações necessárias ao cumprimento dos requisitos previstos no art.° 14.°”. Resulta da conjugação dos n°s. 1 e 3 do citado art.° 14.° e é afirmado expressamente no preâmbulo do DL n.° 307/2007 que, a partir da entrada em vigor deste diploma, as entidades do sector social podiam aceder à propriedade de novas farmácias nos mesmos termos que qualquer outro operador, ou seja, por intermédio de sociedades comerciais e mediante concurso público. Assim, enquanto tais, essas entidades não podiam ser proprietárias de farmácias; só indirectamente, através da titularidade de sociedades comerciais, é que podiam aceder a essa propriedade. Quanto às farmácias - privativas ou abertas ao público — de que essas entidades eram proprietárias à data da entrada em vigor do DL n.° 307/2007, o art.º 58.° deu-lhes o prazo de 5 anos para constituírem sociedades comerciais para quem teriam de transferir a sua propriedade. Portanto, na versão inicial do regime jurídico estabelecido pelo DL n.° 307/2007, não se previa que as entidades do sector social pudessem ser proprietárias de novas farmácias privativas e, só indirectamente, nos mesmos termos que qualquer outro agente económico, podiam aceder à propriedade de farmácias abertas ao público. Porém, o Tribunal Constitucional, através do acórdão n.º 612/2011, decidiu: “Declarar a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, dos artigos 14.º, n.º 1, 47.º, n.º 2 alínea, a) e 58.º do Decreto-Lei n.º 307/2007, de 31/8, na medida em que impõem às entidades do sector social que, no desempenho de funções próprias do seu escopo, constituam sociedades comerciais para acesso à propriedade das farmácias, por violação do princípio da proibição do excesso ínsito no princípio do Estado de Direito (consagrado no artigo 2.º da Constituição), conjugado com o artigo 63.º, n.º 5, da Constituição. Não declarar a inconstitucionalidade do n.° 3 do artigo 14.° do Decreto-Lei n. ° 307/2007, de 31/8”. Com o DL n.º 171/2012, de 1/8, pretendeu-se clarificar “o critério de licenciamento de novas farmácias, prevendo um procedimento concursal que permita a pré-selecção dos candidatos que preencham os requisitos legais e determina a instalação da farmácia de acordo com um sorteio, nos casos em que o número de candidatos pré-seleccionados exceda o número das farmácias a instalar” e adequar o regime jurídico das farmácias de oficina à jurisprudência fixada por este acórdão (cf. preâmbulo), alterando-se o DL n.º 307/2007, designadamente através da nova redacção que foi dada ao art.º 25.º, da revogação do art.º 58.º e do aditamento de um art.º 59.º-A, do seguinte teor: “1- O disposto no presente decreto-lei é aplicável às farmácias privativas que tenham sido abertas ao abrigo da primeira parte do n.º 4 da base ii da Lei n.° 2125 de 20 de março de 1965, com as adaptações decorrentes do facto de as mesmas apenas poderem fornecer medicamentos em condições especiais às pessoas que, nos termos dos estatutos ou regulamentos das entidades a que pertençam, tenham essa prerrogativa e nas condições ali expressamente estabelecidas. 2 - Não são nomeadamente aplicáveis às farmácias privativas as disposições dos artigos 14.° e da alínea a) do n.° 2 do artigo 48.º. 3 - As entidades do sector social que detenham farmácias abertas ao público, concorrendo com as operadoras do mercado e em atividade ao abrigo dos termos previstos na segunda parte do n.° 4 da base ii da Lei n.° 2125 de 20 de março de 1965 devem proceder até 31 de dezembro de 2013 às adaptações necessárias ao cumprimento dos requisitos previstos no artigo 14.° do presente diploma”. A Lei n.º 16/2013, de 8/2 - que entrou em vigor em 1/3/2013 (cf. art.º 5.°) e revogou novamente a Lei n.º 2125 e o DL n.º 48547 (cf. art.° 3.°) - procedeu à 3.ª alteração do DL n.º 307/2007, nos termos da qual o seu art.º 14.º, n.º 2, passou a ter a seguinte redacção: “São obrigatoriamente nominativas as ações representativas do capital das sociedades comerciais proprietárias de farmácias, bem como das que participem, direta ou indiretamente, no capital de sociedades proprietárias de farmácias”. Resulta do que ficou exposto, que à data em que a contra-interessada apresentou o seu pedido de licenciamento e de concessão de alvará para instalação de farmácia já não vigoravam a Lei n.° 2125 nem o DL n.° 48547, expressamente revogados tanto pelo DL n.° 307/2007 como pela Lei n.° 16/2013, pelo que esse pedido deveria ser apreciado à luz do regime jurídico das farmácias de oficina aprovado pelo DL n.° 307/2007, com as alterações resultantes da Lei n.° 26/2011, do DL n.° 171 /2012 e da Lei n.° 16/2013. Ora, como já referimos, neste regime jurídico não está previsto que as entidades do sector social possam ser proprietárias de novas farmácias privativas, o que, aliás, se mostraria incompatível com a intenção do legislador afirmada claramente no preâmbulo do DL n.º 307/2007 bem como com a exigência legal de o licenciamento das farmácias ser precedida de concurso público. O que nele se prevê é que tais entidades possam aceder à propriedade de novas farmácias (necessariamente abertas ao público) através da titularidade de sociedades comerciais (cf. art.° 14.°, n°s. 1 e 3) e que possam manter a propriedade de farmácias privativas que haviam sido abertas ao abrigo da 1.a parte do n.° 4 da Base II (cf. art.º 59-A, n.°1) e das abertas ao público que já detinham ao abrigo da 2.2 parte do mesmo preceito, embora, neste caso, mediante a obrigação de, até 31/12/2013, procederem às adaptações necessárias ao cumprimento dos requisitos previstos no art.º 14.° (cf. art.° 59-A, n.° 3). Assim, já não vigorando a Lei n.° 2125, nem o DL n.° 48547, e porque o regime legal vigente à data da apresentação do pedido não conferia habilitação legal para a contra- interessada abrir uma nova farmácia privativa, parece que a sua pretensão não podia deixar de ser indeferida. Porém, face à declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral do n.° 1 do art.º 14.° do DL n.° 307/2007 - que vedava a possibilidade de uma entidade do sector social ser proprietária de farmácias sem se constituir em sociedade comercial -, operada pelo Ac. do TC n.° 612/2011, o acórdão recorrido entendeu que teria de se repristinar, não todo o regime jurídico constante da Lei n.° 2125 e do DL n.° 48547, mas o n.° 4 da Base II dessa Lei e os art°s. 45.°, n.° 2 e 46.° desse decreto-lei e só na parte em que permitiam a tais entidades serem proprietárias de farmácias sem se constituírem em sociedades comerciais. Assim, o acórdão recorrido, partindo do pressuposto que o aludido acórdão do Tribunal Constitucional declarara a inconstitucionalidade com força obrigatória geral do referido art.º 14.°, n.° 1, por aí não estar prevista a propriedade das farmácias por parte das entidades do sector social, concluiu que o acto impugnado, ao indeferir o requerimento da A. por também não estar a admitir essa propriedade, aplicou norma que teria de ser desaplicada. Mas este entendimento não é aceitar, importando começar por realçar que a declaração de inconstitucionalidade contida no referido Ac. n.° 612/2011 não implica a repristinação de quaisquer normas da Lei n.° 2125 nem do DL n.° 48547, dado que essa declaração, além de não ter atingido a norma do art.º 60.°, ais. a) e b), do DL n.° 307/2007, que operou a revogação desses diplomas, limitou-se a considerar inconstitucional determinados preceitos, mas apenas quando interpretados em certo sentido. De qualquer modo, como já referimos, a Lei n.° 16/2013, aplicável ao pedido da A., revogou novamente a Lei n.° 2125 e o DL n.° 48547, pelo que o acórdão recorrido - que, aliás, nem sequer fundamentou a ilegalidade do acto impugnado com a violação de qualquer norma repristinada - não podia condenar o Infarmed a apreciar esse pedido de acordo com o que dispunham a Base II, n.° 4, daquela Lei e os art’s. 45.°, n.° 2 e 46.° do DL n.° 48547. Quanto à interpretação do alcance da declaração de inconstitucionalidade constante do Ac. do TC n.° 612/11, entendemos, por com ela concordar, ser de reafirmar a doutrina estabelecida pelo Ac. deste STA de 5/7/2018 - Proc. n.° 0879/17, onde se escreveu: Este ónus, assim imposto às entidades do sector social que pretendam aceder à propriedade de farmácias, que lhes exige que, para esse efeito, constituam sociedades comerciais, e as impede de fazê-lo na sua veste própria, de entidades sem carácter lucrativo, vocacionadas para fins de solidariedade social, veio...a ser declarada inconstitucional, com força obrigatória geral, pelo Tribunal Constitucional.... Note-se, no entanto, que não foi declarada inconstitucional por «violação da coexistência de sectores de propriedade dos meios de produção» [art.º 82.° da CRP], pois o sector social «não é excluído do acesso à propriedade das farmácias» mas antes obrigado afazê-lo sob a forma de sociedade comercial. O motivo dessa, declaração foi a «violação do princípio da proibição do excesso ínsito no princípio do estado de Direito» [art.º 2º da CRP] conjugado com o art. ° 63. °, n. ° 5, da CRP [direito à segurança e solidariedade social]. Foi sublinhado ser uma das incumbências do Estado a de «assegurar uma justa concorrência» [ver art.º 81.°, al. j), da CRP], mas também que. na definição dos mecanismos utilizados para tal, o legislador não poderá desrespeitar, para além do admissível, a «protecção devida, ao sector social» que está obrigado a apoiar [ver arto63°, n° 5, da CRP]. E concluiu-se, mediante análise do novo regime de 2007, que embora neste tenha sido salvaguardada a igualdade de concorrência, evitando que as entidades do «sector social» disputassem o mercado com as vantagens advenientes do seu estatuto de entidades que não buscam o lucro, o legislador, não obstante este fim ambicionado, acabou por se «exceder» ao impor a forma societária enquanto requisito para que as entidades do sector social possam ser «titulares da propriedade» das farmácias «mesmo quando, através dela, desejem prosseguir a actividade farmacêutica no seu espaço próprio, fora do mercado, sem fins lucrativos, com puros objectivos de solidariedade social. Ou seja, com o intuito de proteger a «livre concorrência» o referido ónus retirou às «entidades sociais» a possibilidade de se dedicarem à actividade farmacêutica nas suas vestes próprias, sem fins lucrativos, para exclusivo beneficio dos seus utentes. Foi este ónus, aplicado às entidades sociais, enquanto actuam fora do mercado, para cumprimento dos fins estatutários que lhes estão associados, e, portanto, num plano em que o interesse público que realizam retoma a plenitude do seu peso, que foi tido como inconstitucional. Já. se o quiserem fazer no mercado, em concorrência com os demais operadores do sector de actividade farmacêutica, a imposição do ónus realiza, na plenitude, o escopo da igualdade concorrencial. Temos, por conseguinte, que o «acórdão do Tribunal Constitucional» se limita a declarar a inconstitucionalidade deste ónus assim entendido, e com este preciso âmbito de aplicação, e não a impor ao legislador ordinário que permita, ou que continue a permitir, a possibilidade de abertura de «farmácias privativas às entidades do sector social». Assim, da referida declaração de inconstitucionalidade não resultou a imposição da existência de novas farmácias privativas, mas a impossibilidade de estas, a existirem, terem de se constituir em sociedades comerciais. É, pois, o regime legal aplicável que, como vimos, não contempla a possibilidade de as entidades do sector social abrirem novas farmácias privativas, que veda tal abertura. Nestes termos, porque o acto impugnado em nada colide com o decidido pelo Tribunal Constitucional, o acórdão recorrido não o podia anular com o fundamento que ele aplicara norma que havia sido declarada inconstitucional por violação do princípio da proibição do excesso nem considerar repristinado o regime legal anterior, condenando o Infarmed a apreciar o requerimento da A. ao abrigo da Base II, n.° 4, da Lei n.° 2125 e art°s. 45.°, n.° 2 e 46.° do DL n.° 48547. A ora recorrida invoca a inconstitucionalidade orgânica do n.° 2 do art.º 59.°-A do DL n.º 307/2007, na redacção resultante do DL n.º 171/2012, com o fundamento que este último diploma foi emanado sem lei de autorização legislativa habilitante, apesar de, como nele se indica, ter sido publicado pelo Governo ao abrigo da al. b) do n.° 1 do art.º 198.° da CRP. É verdade que os decretos-leis editados no uso de uma autorização legislativa da Assembleia da República devem indicar expressamente essa lei de autorização ao abrigo da qual são emitidos [art.° 198.°, n.° 1, al. b) e n.° 3, da CRP]. Porém, na falta dessa indicação, serão considerados decretos-leis comuns, sendo inconstitucionais na mesma medida em que o seriam se não houvesse efectivamente qualquer lei autorizante (cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira in “Constituição da República Portuguesa Anotada”, Vol. II, 4.2 edição revista, 2014, pág. 482). Assim, ao contrário do que parece pressupor a recorrida, para que se considere verificada a arguida inconstitucionalidade orgânica não basta que, na parte preambular do DL n.° 171/2012, se identifique a competência legislativa do Governo como sendo a da al. b) do citado art.º 198.°, n.° 1 e que aí não se indique qualquer lei de autorização legislativa, dado que o que releva para efeitos da conformidade orgânica com a CRP é o conteúdo da norma em causa, tendo de se concluir pela não inconstitucionalidade se a matéria que nela se contém não se inserir afinal no âmbito da competência reservada da Assembleia. No caso em apreço, é invocado que a matéria do aludido art.º 59.°-A, n.° 2, integra o âmbito da al. j) do n.° 1 do art.° 165.° da CRP que insere na reserva de lei parlamentar a “definição dos sectores de propriedade dos meios de produção, incluindo a dos sectores básicos nos quais seja vedada a actividade às empresas privadas e a outras entidades da mesma natureza”. Porém, as farmácias privativas não podem ser enquadradas no conceito de meios de produção tal como é definido pelos art°s. 80.°, al. b) e 82.° da CRP e, ainda que a matéria do preceito em causa verse o acesso à propriedade das farmácias por entidades do sector social, não define um quadro geral dos sectores de propriedade dos meios de produção, não se podendo, por isso, afirmar que a mera definição do regime de acesso a essa propriedade está sujeita à reserva de competência legislativa da Assembleia da República nos termos da referida al. j) do n.° 1 do art.º 165.°. Também é invocada a inconstitucionalidade material do n.° 2 do art.º 59.°-A do DL n.° 307/2007, na redacção que lhe foi dada pelo DL n.° 171/2012, por violação do “princípio da coexistência dos três sectores”, consagrado no art.° 82.°, da CRP, do “princípio da protecção do sector social”, previsto no art.º 80.°, al. f), da CRP, do princípio consagrado no n.° 5 do art.° 63.° da CRP e do princípio da proibição do excesso ínsito no do Estado de Direito consagrado no art.° 2.°, da CRP. Como é sabido, quando questiona a conformidade constitucional de uma norma a parte tem de fornecer uma justificação para a inconstitucionalidade que invoca, não bastando a afirmação genérica que determinada norma ou princípio constitucional é violado. Ora, não se vê, nem a recorrida elucida, quais as razões por que a impossibilidade de licenciamento de novas farmácias privativas violaria os preceitos e princípios constitucionais invocados quando o próprio Ac. do TC n.° 612/2011 reconheceu que “nenhum sector é excluído do acesso à propriedade das farmácias, não sendo a actividade farmacêutica reservada ao sector privado, pelo que não é posta em causa a coexistência dos sectores” e quando as entidades do sector social podem deter farmácias abertas ao público e manter as privativas que haviam sido abertas ao abrigo do n.° 4 da Base II da Lei n.°2125. Assim, têm de improceder as inconstitucionalidades arguidas pela ora recorrida. É, finalmente, invocado pela recorrida que o referido art.º 59.°-A, n.° 2, viola a al. c) do art.º 10.° da Lei n.° 30/2013, de 8/5, que estabelece que compete aos poderes públicos “remover os obstáculos que impeçam a constituição e o desenvolvimento das actividades económicas das entidades de economia social”. Contudo, porque esta lei não tem valor superior ao DL n.° 171/2012, poderia revogá-lo por ser posterior, mas não constitui fundamento da sua validade, nem, consequentemente, da sua desaplicação. Portanto, terá de ser concedido provimento à revista, com a consequente revogação do acórdão recorrido e a manutenção da sentença do TAF.» (Destaques acrescentados) 3. Perante esta decisão, a ora recorrente veio apresentar requerimento de interposição de recurso de fiscalização concreta de constitucionalidade. Admitido o recurso, por despacho do STA de 15 de junho de 2023, subiram os presentes autos ao Tribunal Constitucional. Nesta sequência, preenchidos, em parte, os pressupostos processuais e admitido o requerimento de interposição de recurso de fiscalização concreta de constitucionalidade, com a advertência para a possibilidade de não conhecimento do segmento do recurso interposto especificamente ao abrigo da alínea g) do n.º 1 do art. 70.º da LTC, as partes foram notificadas, por despacho da Relatora, para apresentar as suas alegações, nos moldes do artigo 79.º da LTC. 4. A recorrente apresentou alegações, cujas conclusões foram: «VI – Conclusões Quanto à advertência e convite do douto despacho de admissão do recurso 1. Uma vez que no acórdão do TC 612/2011, publicado no DR 1a Série de 24.02.2012 se formula textualmente o seguinte comando jurisprudencial geral e abstracto que fixa interpretação autêntica das normas constitucionais: “Declarar a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, dos artigos 14.°, n.° 1,47.º, n.° 2, alínea a) (hoje artigo 48o n° 2 alínea b)), e 58.° (hoje artigo 59°A) do Decreto -Lei n.° 307/2007, de 31 de Agosto, na medida em que impõem às entidades do sector social que, no desempenho de funções próprias do seu escopo, constituam sociedades comerciais para acesso à propriedade das farmácias, por violação do princípio da proibição do excesso ínsito no princípio do Estado de Direito (consagrado no artigo 2.º da Constituição), conjugado com o artigo 63.º, n.° 5, da Constituição”. a recorrente interpreta a advertência e convite expressos no despacho de admissão do recurso, sobre o não conhecimento do recurso ao abrigo da alínea g) do n° 1 do artigo 70o da LTC, no sentido do Tribunal Constitucional poder não declarar inconstitucional a norma do n° 1 do artigo 14o da LPF cuja redacção nunca alterou, posto que já a declarou inconstitucional, uma vez que o problema (a ratio decidendi) está essencialmente na errada e restritiva interpretação (sentido e alcance) do seu acórdão n° 612/2011 que é feita no acórdão recorrido e não na aplicação das disposições legais em si mesmas. 2. Mas, tal não afastará a possibilidade de ser declarara inconstitucional a leitura interpretativa que é feita no aresto recorrido das disposições conjugadas dos artigos 14°-1 e 3 e os dos artigos 48°-2-b e 59°A, todos da LPF (DL 307/2007 de 31.08 - na sua redacção actual) face a outros preceitos constitucionais violados. 3. Se bem interpreta a recorrente o alcance do convite (na dimensão atrás referida) é essa a posição defendida pela recorrente numa primeira linha, claramente assumida desde logo, nos artigos 35o a 40o da Petição Inicial que aqui se consideram reproduzidos para todos os efeitos legais, por economia de verbo. 4. De facto, o aresto recorrido faz errada leitura do alcance do acórdão do TC 612/2011, enquanto comando jurisprudencial geral e abstracto que constitui interpretação autêntica da CRP, quando nele não vê que se aplica TAMBÉM (nem que seja por raciocínio de paridade de razão) à abertura de novas farmácias sociais, por EES (entidades da economia social) nas suas vestes próprias, pelas razões expostas nas alegações que aqui se consideram reproduzidas por economia de verbo. 5. Como o TC considerou no acórdão 612/2011 a norma do artigo 14°-1 da LPF desconforme ao princípio da proibição de excesso ínsito no artigo 2o da CRP, conjugado com a norma do artigo 65°-3 da CRP, não viu necessidade de a julgar também inconstitucional ao abrigo do princípio da igualdade por violação do artigo 13o da CRP, como textualmente nele consta na parte final. 6. Tal circunstância permitirá no entanto, agora, ao TC, declarar inconstitucional a leitura interpretativa que é feita no aresto recorrido das disposições conjugadas dos artigos 14°-1 e 3 e os dos artigos 48°-2-b) e 59°A, todos da LPF (DL 307/2007 de 31.08 - na sua redacção actual) na medida em que está em desconformidade com o decidido em caso idêntico (os acórdãos do Tribunal Constitucional n° 236/2005 de 03.05; n° 636/2006 (Plenário) de 21.11 e no Parecer do Conselho Consultivo da PGR de 16.12.2005 conjugados com o n° 1 do artigo 46o da CRP (direito de associação). 7. Uma vez que é notório que o n° 1 do artigo 14o da LPF, anterior e actual redacção (que não alterou), ao obrigar à adopção da forma de sociedade comercial, um tipo de pessoa colectiva e proibindo o associações mutualistas de acesso a uma actividade económica que lhes é lícito exercer, com as suas vestes próprias e nos termos dos Estatutos, Estatuto das IPSS e Código das Associações Mutualistas, tal como a Recorrente, é discriminatório das associações mutualistas e por isso fere o princípio da igualdade ínsito no artigo 13o da CRP. 8. O lapso interpretativo que o aresto recorrido faz do comando doutrinal que foi emitido no acórdão 612/2011 tem a sua génese na confusão entre o que é dito no seu ponto 7 e no que é dito no seu ponto 8, porquanto: • Quando as entidades da economia social (EES) exercem uma actividade também dirigida também ao publico em geral, ou seja, quando as farmácias sociais também vendem MSRM ou MNSRM ao público em geral, para além do seu substrcato associativo - pronuncia-se nos termos do ponto "7 — Proporcionalidade da limitação imposta no acesso do sector social” • Quando as EES apenas restringem a sua actividade exclusivamente aos membros do seu substracto associativo, ou seja, quando as farmácias sociais vendem MSRM ou MNSRM apenas aos membros do seu substracto associativo, pronuncia-se nos termos do ponto “8 — Proporcionalidade da limitação imposta no acesso do sector social à propriedade das farmácias e à actividade farmacêutica quando actuem no seu espaço próprio à propriedade das farmácias e à actividade farmacêutica”. 9. Ora a recorrente cabe no ponto 8 do acórdão 612/2011, pois pretende exercer a actividade de “assistência medicamentosa” apenas aos membros do seu substracto associativo, com expressa proibição da venda de medicamentos ao público em geral. 10. Que o acórdão do TC 612/2011 se pronuncia LITERALMENTE sobre o acesso das mutualidades (ou EES) a NOVAS farmácias sociais (a abrir após a vigência do DL 307/2007), nas suas vestes próprias resulta notório da expressão literal usada nos pontos 8 e 9, a saber: • “8 — Proporcionalidade da limitação imposta no acesso do sector social à propriedade das farmácias e à actividade farmacêutica quando actuem no seu espaço próprio”. • "Em suma, atendendo aos fins que visa alcançar — e às exigências resultantes do n.° 5 do artigo 63.° da Constituição —, a solução legislativa adoptada, ao obrigar os entes sociais que pretendam desenvolver a actividade farmacêutica fora do mercado, à constituição de sociedades comerciais, revela -se uma solução que não observa as exigências de equilíbrio decorrentes do princípio da proibição do excesso ínsito no princípio do Estado de Direito, consagrado no artigo 2.° da Constituição”. • “quanto ao artigo 14.°, n.° 3, parte final, do Decreto-Lei n.° 307/2007, ao estabelecer que é aplicável, como condição de acesso à propriedade de farmácias por parte das entidades do sector social.... ” 11. Pelo que, bastará que o Venerando Tribunal Constitucional no uso dos seus poderes, esclareça que o comando jurisprudencial geral e abstracto que resulta do juízo feito o acórdão 612/2011, sobre as normas do 1 do artigo 14o da LPF (e hoje dos artigos 48°-2-b) e 59°A da LPF), se aplica não só às farmácias sociais abertas e pre¬existentes à data da publicação do D/L 307/2007, de 31.08 que apenas podem vender medicamentos aos membros do seu substrato associativo, como também se aplica à abertura de novas farmácias sociais que apenas pretendam vender medicamentos aos membros do seu substrato associativo, após a sua publicação, mesmo considerando as alterações legislativas subsequentes. 12. Assim ocorrendo, como se espera, cai por terra o referido no acórdão recorrido, de que do acórdão do TC n° 612/2011 não resulta a repristinação do "n° 4 da Base II da Lei 2125 e dos artigos 45o, n°2e 46o desse decreto-lei e só na parte em que permitiam a tais entidades serem proprietárias de farmácias sem se constituírem em sociedades comerciais”, conclusão a que chegou porque fez do doutamente decido pelo TC uma leitura errada e restritiva, devendo devolver-se os autos ao Tribunal recorrido para julgamento em conformidade. O artigo 3° da Lei n° 16/2013, de 08.02, que revogou novamente a Lei 2125 de 20.03.1965 e o DL 48 547 de 27.08.1968, o que já havia sido feito pela alínea b) do n° 1 do artigo 60o do DL 307/2007 de 31.08. 13. Sobre este tema pronunciou-se desde logo a Recorrente na PI (artigos 41o a 47o que aqui se consideram reproduzidos por economia de verbo). 14. Crê-se que a razão do legislador revogar a Lei 2125 e o DL 48 547 pela Lei 16/2013 de 08.02 (que entrou em vigor em 01.03.2013 segundo 0 seu artigo 5°) só pode ter a ver com o facto da Assembleia da República não ter conferido Autorização Legislativa ao Governo para 0 fazer no âmbito do DL 307/2007 de 31.08. 15. E isto porque esta matéria foi debatida no âmbito da instrução do Processo de fiscalização abstracta da LPF de que resultou o acórdão do TC 612/211. 16. Ou seja o R. Infarmed pelo seu Gabinete Jurídico terá então verificado que a revogação da Lei 2125 e do DL 48 547, pela alínea b) do n° 1 do artigo 60o do DL 307/2007 de 31.08, estava inquinada de inconstitucionalidade orgânica, uma vez o Governo não tinha autorização para revogar estas disposições legais, na dimensão de acesso das entidades da economia social, nas suas vestes próprias, à abertura de novas farmácias sociais. 17. É o que se retira da alínea e) e f) da Lei 20/2007, de 12 de Junho (lei de autorização legislativa) que textualmente apenas conferiu autorização para: "e) Revogação das normas deontológicas previstas na Lei n.° 2125, de 20 de Março de 1965, e no Decreto-Lei n.° 48547, de 27 de Agosto de 1968; f) Eliminação dos ilícitos criminais previstos na Lei n.° 2125, de 20 de Março de 1965, e no Decreto-Lei n.° 48547, de 27 de Agosto de 1968”. 18. Ou seja, o Governo que era réu no processo de constitucionalidade abstracta, que deu origem ao Acórdão do TC 612/2011 ao ver este acórdão publicado no DR de 24.01.2012, em que saiu derrotado, promoveu em 04.06.2012 junto da AR um processo legislativo para, de forma sub-reptícia revogar os efeitos repristinatórios que derivam legalmente do comando jurisprudencial do Tribunal Constitucional, apresentando a Proposta de Lei n° 67/XII/1, conforme ANEXO VI junto a estas alegações. 19. Curioso que na nota técnica justificativa da segunda revogação da lei resulta que a justificação da revogação da lei antes revogada é o facto de já antes a lei a revogar já ter sido revogada! - conforme ANEXO VI junto a estas alegações. 20. Isto para depois com o DL 171/2012, de 01.08 vir dizer que ‘‘finalmente, adequa -se o regime jurídico das farmácias de oficina à jurisprudência fixada pelo Acórdão do Tribunal Constitucional n." 612/2011, publicado no Diário da República, i.“ série, n.“ 17, de 24 de janeiro de 2012, destacando-se, de entre as modificações introduzidas, o estabelecimento de um prazo suficientemente alargado, abrangendo um período de pelo menos um ano económico, para que as entidades do sector social que detenham farmácias em regime de concorrência programem adequadamente a sua adaptação aos requisitos exigidos às proprietárias de farmácias que se encontrem no mercado” - conforme preâmbulo deste DL. 21. Resulta claro, até do comportamento errático do Governo, que foi o Réu derrotado no processo que deu origem ao acórdão 612/2011, que a revogação da Lei 2125 e do DL 48 547, pela alínea b) do n° 1 do artigo 60o do DL 307/2007 de 31.08, estava inquinada de inconstitucionalidade orgânica, pois, o Governo não tinha autorização para revogar estas disposições legais, na dimensão de acesso das entidades da economia social, nas suas vestes próprias, à abertura de novas farmácias sociais, o que aqui se invoca. 22. Perante o descrito, necessário se torna que o Tribunal Constitucional expresse clara e inequivocamente, no caso, que do comando jurisprudencial geral e abstracto sobre o n° 1 do artigo 14o da LPF, formulado no acórdão do TC 612/2011, se "determina a repristinação das normas que ela eventualmente haja revogado” (n° 1 do artigo 282o da CRP) o que, no caso, implicará expressar que a revogação da Lei 2125 de 20.03.1965 e do DL 48 547 de 27.08.1968, pelo artigo 3° da Lei n° 16/2013, de 08.02 (já após a prolacção do douto acórdão do TC), e pela alínea b) do n° 1 do artigo 60o do DL 307/2007 de 31.08, não prejudica, nem pode prejudicar, a aplicação do regime regra da parte final do n° 1 do artigo 282o a CRP, por força do próprio acórdão do Tribunal Constitucional. 23. Pelo que se requer ao Tribunal Constitucional que declare que padece de inconstitucionalidade/ilegalidade a dupla revogação da Lei 2125 de 20.03.1965 e do DL 48 547 de 27.08.1968, ainda que por razões distintas: • A primeira quanto pela alínea b) do n° 1 do artigo 60o do DL 307/2007 de 31.08, porque padece de inconstitucionalidade orgânica por extravasar o âmbito da Lei de Autorização Legislativa conferida ao Governo (Lei 20/2007, de 12 de Junho); • A segunda revogação operada pelo artigo 3° da Lei n° 16/2013, de 08.02, por desconformidade com o princípio ínsito na parte final do n° 1 do artigo 282o da CRP na medida em que pretende afastar os efeitos repristinatórios de um acórdão do Tribunal Constitucional em violação do princípio de separação de poderes (revogado parcialmente o acórdão do TC 612/2011 quanto aos seus efeitos legais/constitucionais), usurpando-se a função jurisdicional de repressão da violação da legalidade democrática expressa no n° 2 do artigo 202o da CRP. IGUALDADE/ISONOMIA 24 .O entendimento vertido na decisão recorrida, sem dizer clara e inequivocamente em que parte específica da lei retira essa conclusão, segue o raciocínio de que a actual lei não permite 0 acesso das EES nas suas vestes de associação, por força do artigo 14o -1 e 3 e 59°A da LPF, pois estes normativos só o permitiriam na forma travestida em sociedade comercial. 25 . Ou seja, douta decisão recorrida está assim a desconsiderar o n° 3 do artigo 14o da LPF que diz que "as entidades do sector social da economia podem ser proprietárias de farmácias ...” e das disposições conjugadas dos artigos 14o 1 e 3 e do artigo 59°A da LPF retira a conclusão de que a única forma que a lei permite às EES de acesso à propriedade de farmácia nas suas vestes próprias (farmácias sociais) é da forma travestida em sociedade comercial. 26 .E assim sendo, então a leitura da lei plasmada na douta decisão recorrida, com base nos artigos 14°-1 e 3 e artigos 48°-2-b) e 59°A, ambos da LPF, nos termos em que foi formulada e da qual resulta que considera estar vedado à recorrente Associação Mutualista o exercício da actividade farmacêutica exclusivamente aos membros do seu substracto associativo, nas suas vestes próprias (só o podendo fazer travestida de sociedade comercial), padece de inconstitucionalidade por violação do princípio da igualdade, violando o artigo 13o da CRP. 27-Pelo que, sempre o Tribunal Constitucional deverá declarar inconstitucional a leitura interpretativa dos n° 1 e 3 do artigo 14o e os artigos 48°-2-b) e 59°A todos da LPF, adoptada na decisão recorrida, por desconforme ao artigo 13o da CRP. Mutualidades de primeira vs. mutualidade de segunda. Igual o que é igual e diferente o que é diferente (isonomia) 28 .Afirma-se na decisão recorrida como fundamento, que o acórdão TC n° 612/211, não obrigou o legislador a permitir a abertura de novas "farmácias sociais”, mas apenas a "impossibilidade de estas a existirem terem de se constituir em sociedades comerciais”. 29 .Esta leitura da lei configura-se desconforme ao princípio da igualdade por se entender que o legislador não é obrigado a permitir mais farmácias sociais às EES, nas suas vestes próprias de associação, mantendo as anteriores como associações, mas as que quiserem agora aceder à propriedade só o podem travestidas em sociedade comercial, onerando-as sem justificação aceitável. 30 . Ou seja, entende que após o DL 307/2007, passam a existir Mutualidades ou EES de primeira e Mutualidades e EES de segunda. As primeiras que requereram antes da entrada em vigor da LPF têm direito a exercer esse fim estatutário como associações, as segundas já não podem exercer esse fim estatutário como associações, mas têm que o fazer como “travestis” no género sociedade comercial lucrativa. 31 . E isto na medida em que acórdão recorrido faz da LPF uma leitura errada, pois está a desconsiderar o n° 3 do artigo 14o da LPF que diz que “as entidades do sector social da economia podem ser proprietárias de farmácias ...” e das disposições conjugadas dos artigos 14o 1 e 3 e do artigo 59°A da LPF retira a conclusão de que a única forma que a lei permite às EES de acesso à propriedade de farmácia nas suas vestes próprias (farmácias sociais) é da forma travestida em sociedade comercial. 32 . Pelo que a leitura da lei plasmada na douta decisão recorrida, com base nos artigos 14°-1 e 3 e artigos 48°-2-b) e 59°A, ambos da LPF, nos termos em que foi formulada - e da qual resulta que considera estar vedado às mutualidades que o requeiram a partir da entrada em vigor do DL 317/2007, o exercício da actividade farmacêutica exclusivamente aos membros do seu substracto associativo, nas suas vestes próprias (só o podendo fazer travestida de sociedade comercial), mas as que o fizeram anteriormente ao DL 307/2017 podem continuar a exercer a actividade enquanto associações - padece de inconstitucionalidade por violação do princípio da igualdade, violando o artigo 13o da CRP, pois cria dois tipos de Mutualidades: as filhas e as enteadas, umas de primeira e outras de segunda, sem qualquer justificação. 33 . Pelo que, sempre o Tribunal Constitucional deverá declarar inconstitucional esta leitura interpretativa dos n°s 1 e 3 do artigo 14º e dos artigos 48°-2-b e 59°A todos da LPF, adoptada na decisão recorrida, por desconforme ao artigo 13o da CRP. LIBERDADE DE ASSOCIAÇÃO 34 .A douta decisão recorrida ao concluir na decisão recorrida, como fundamento, que 0 acórdão TC n° 612/211, não obrigou o legislador a permitir a abertura de novas “farmácias sociais”, mas apenas a “impossibilidade estas a existirem terem de se constituir em sociedades comerciais” (1) está a criar um privilégio para as associações mutualistas que antes do DL 307/2007 pediram a abertura de farmácias sociais que assim podem ser mais apelativas que as outras para a adesão de associados em que a actividade é isenta de impostos por ser exercida como associação mutualista; (2)e está a discriminar negativamente as mutualidades que só a partir da vigência do 307/2007 requeiram a concessão de licença, pois estas vão ser menos apelativas para a adesão de associados porque apenas podem constituir farmácias sociais com maiores custos de contexto, uma vez que só podem actuar travestidas em sociedade comercial, criando uma nova estrutura e pagando impostos, o que as discrimina negativamente face às congéneres. 35 .Ou seja, o que a leitura da lei expressa na decisão recorrida está a propugnar é que, para as mutualidades ou EES, existe (1) um direito de associação com uma dimensão antes do DL 307/2007 nos termos do artigo 46o da CRP (2)e já não existe esse direito, com essa dimensão, das pessoas singulares a associar-se, após o DL 307/2007, na forma de Mutualidade para nos termos da lei e através da Associação promoverem a sua “assistência medicamentosa aos seus associados, beneficiários e pensionistas e respectivos familiares”, tal como a lei o prevê. Passam a ter um suposto novo direito que é o de acederem à actividade travestidas em sociedades comerciais que nada tem com o direito de livre associação. 36. Resulta, assim, que a leitura da lei plasmada na douta decisão recorrida, com base nos artigos 14°-1 e 3 e artigos 48°-2-b) e 59°A, ambos da LPF, nos termos em que foi formulada e da qual resulta uma discriminação positiva para as mutualidades e EES que tenham requerido farmácias sociais antes do DL 307/2007 e a consequente discriminação negativa, injustificada, para as que o requeiram depois, apenas sendo permitido a estas o acesso na forma travestida em sociedades comerciais é desconforme com a CRP porque padece de inconstitucionalidade por violação do princípio da liberdade de associação ínsito no artigo 46o da CRP. 37. Pelo que, sempre o Tribunal Constitucional deverá declarar inconstitucional esta errada leitura interpretativa em conjugação dos n° 1 e 3 do artigo 14o e os artigos 48°-2-b e 59°A todos da LPF, adoptada na decisão recorrida, por desconforme ao artigo 46o da CRP. PROPORCIONALIDADE E GARANTIA DA COEXISTÊNCIA DE 3 SECTORES DA PROPRIEDADE 38. Por economia de verbo dá-se por reproduzido o que se alegou no artigo 49o a 51o da PI, pelo que, à cautela, sempre o Tribunal Constitucional deverá declarar inconstitucional a leitura interpretativa dos n° 1 e 3 do artigo 14o e os artigos 48°-2-b) e 59°A todos da LPF, adoptada na decisão recorrida por desconforme face aos preceitos invocados nos artigos da PI citados. Ilegalidade por violação da Lei de Bases da Economia Social enquanto lei de valor reforçado. 39. Uma vez que o acesso às diversas actividades constantes dos estatutos das Mutualidades se faz através do registo dos Estatutos nos termos da Portaria 135/2007 de 26.01 que é constitutivo, no Anexo V destas alegações indicam-se as disposições legais aplicáveis ao acesso das Mutualidades às diversas actividades que constam dos estatutos e da lei que aqui se considera reproduzido. 40. A Lei 36/2021 de 26.01 - Lei de Bases da Economia Social (LBES), tem todas a características referidas no artigo 112o- 2 e 3 da CRP para ser classificada como de valor reforçado, uma vez que: (1) foi aprovada por unanimidade no Parlamento (print junto com o ANEXO V) (2) constitui pressuposto necessário para outras leis; e (3) deve ser respeitada por outras leis face à necessidade de "protecção" do sector social conforme artigos 9° e 10o desta Lei. Isto para além do que resulta do artigo 63°-5 da CRP na dimensão de protecção do sector social da economia, aqui aplicável. 41. No âmbito do "fomento" da economia social, mais concretamente quanto ao acesso a actividades económicas, refere o artigo 10°-1- e 2-c) da LBES que se considera "... de interesse geral o estímulo, a valorização e o desenvolvimento da economia social, bem como das organizações que a representamn pelo que "... os poderes públicos, ... devem ... facilitar a criação de novas entidades da economia social e apoiar a diversidade de iniciativas próprias deste sector... removendo os obstáculos que impeçam a constituição e o desenvolvimento das atividades económicas das entidades da economia social>>. 42. Ou seja, a leitura que terá que fazer das normas da LPF (artigo 14° 1 e 3 e artigo 59°-A) terá que ser em conformidade com a indicação e sentido da lei de valor reforçado, que se sobrepõe a qualquer outra, pelo que, nesta conformidade, a leitura adoptada no acórdão recorrido das disposições contidas nas normas dos artigos 14°-1 e 3 e artigo 59°-A da LPF nos termos em que foi formulada e da qual resulta que considera estar vedado à recorrente Associação Mutualista o exercício da actividade farmacêutica exclusivamente aos membros do seu substracto associativo, nas suas vestes próprias (só o podendo fazer travestida de sociedade comercial) porque a lei o não prevê, padece de ilegalidade por violação dos artigo 10°-1- e 2-c) da LBES que contém o comando legal que permite às mutualidades aceder às diversas actividades económicas, nos termos previstos na legislação específica aplicável às mutualidades (Anexo V junto com estas alegações). 43. Ou seja, viola uma das mais importantes orientações da LBES em matéria de fomento da economia social ao nível do acesso a actividades económicas. Termos em que, com o suprimento devido, na procedência do alegado provado, deve julgar-se • Que o acórdão recorrido fez errada e restritiva leitura do acórdão do TC 612/2011, nos termos acima alegados, estando em dissintonia com o sentido e alcance da sua orientação jurisprudencial geral e abstracta, que abrange o direito de acesso a farmácias sócias pelas EES, nas suas vestes próprias de associação, com repristinação do n° 4 da Base II da Lei 2 125, de 20.03.1965 e dos artigos 45o n°2e 46o, ambos do Decreto-Lei 48 547 de 27.08.1968, desde a data da publicação do DL 307/2007, de 31.08; • Ou quando assim não se entenda, deve entender-se que a leitura da lei adoptada no aresto recorrido (as disposições legais indicadas, ou outras que se reputam terem sido aplicadas) padece de desconformidade com os diversos princípios constitucionais atrás referidos ou referenciados e com as disposições da CRP indicadas em cada uma das conclusões; reenviando-se os autos ao tribunal recorrido para decisão em conformidade, assim se fazendo, como se espera» 5. Devidamente notificadas, somente a recorrida Associação Nacional de Farmácias contra-alegou. Fê-lo no seguinte sentido: «Conclusões 1. Da leitura das alegações de recurso apresentadas pela Recorrente torna-se bem visível que aquilo com que a Recorrente não se conforma é com o facto de a legislação em vigor já não prever a possibilidade de abertura de novas farmácias privativas (detidas por entidades do setor social e não abertas ao público em geral). 2. No fundo, a Recorrente não se conforma, assim, é com a liberdade de conformação do legislador. 3. A discordância da Recorrente é, assim, política, e não jurídica e muito menos jurídico-constitucional. 4. Por isso mesmo, a Recorrente, no requerimento apresentado ao Infarmed, em junho de 2013, sustentou o seu pedido de atribuição de alvará para a abertura de nova farmácia privativa, Invocando a legislação dos anos 60, já há muitos anos revogada, em vez de sustentar o seu pedido na legislação em vigor à data do pedido. 5. A invocação do acórdão n.° 612/2011 do Tribunal Constitucional só faria sentido se houvesse alguma decisão administrativa ou judicial que quisesse obrigar uma farmácia privativa, não aberta ao público em geral, a constituir uma sociedade comercial, pois essa decisão não teria, hoje em dia, respaldo legal, após a decisão do Tribunal Constitucional no acórdão n.° 612/2011. 6. A decisão tomada pelo Infarmed, no sentido de indeferir o pedido da Recorrente de abertura de nova farmácia privativa, foi uma decisão de indeferimento, com base na aplicação do princípio da legalidade, na modalidade de precedência de lei, por falta de base legal para poder deferir a abertura de novas farmácias privativas, sendo, in casu, irrelevante o tema das sociedades comerciais. 7. É, pois, totalmente deslocado o presente recurso para o Tribunal Constitucional, já que, o que a Recorrente pretenderia era, no fundo, que o Tribunal Constitucional se substituísse ao legislador e ao Infarmed e que lhe atribuísse um alvará de uma nova farmácia privativa, apesar de a legislação que o permitiria estar revogada há vários anos, sem que tal revogação tenha sido constitucionalmente questionada, nem pelo Provedor de Justiça, nem pela Recorrente, nem pelo Tribunal Constitucional, nem por ninguém. 8. Só quando tenha havido uma efetiva aplicação, por parte do Tribunal a quo, da exata norma cuja inconstitucionalidade é suscitada perante o Tribunal Constitucional, é que se justifica, rectius, se admite a Intervenção do Tribunal Constitucional, no sentido de julgar se a referida norma - tal como aplicada pelo tribunal a quo - é ou não inconstitucional. 9. As normas cuja inconstitucionalidade foi suscitada pela Recorrente, não foram a "ratio decidendi" da decisão do STA, no sentido de não anular a decisão do Infarmed que Indeferiu o pedido apresentado pela Recorrente para a atribuição de um alvará para uma nova farmácia privativa. 10. Não há dúvidas, seja da leitura da lei de autorização legislativa, seja do preâmbulo do Decreto-Lei autorizado, que do que se tratou na nova legislação de 2007 foi de reorganizar o regime jurídico aplicável às farmácias de oficina, o mesmo é dizer, das farmácias abertas ao público. 11. Por isso mesmo não é de estranhar que o legislador tenha expressamente revogado, no artigo 60.° do Decreto-Lei n.° 307/2007, de 31 de agosto, a legislação anterior, seja no que dizia respeito às farmácias de oficina, seja, também, no que dizia respeito a outros tipos de farmácia, como sejam as chamadas "farmácias privativas". 12. Com efeito, nos termos do Decreto-Lei n.° 307/2007, de 31 de agosto, o exercício da atividade farmacêutica resume-se às "farmácias de oficina" e, quanto a estas, a principal novidade consistiu na liberalização da propriedade das farmácias (de oficina, abertas ao público), passando a prever-se, no n.° 1 do artigo 14.° do Decreto-Lei n.° 307/2007, de 31 de agosto que, "podem ser proprietárias de farmácias pessoas singulares ou sociedades comerciais". 13. Naturalmente que quando o legislador - numa legislação dedicada às farmácias de oficina, abertas ao público em geral - refere que podem ser proprietárias de farmácias pessoas singulares ou sociedades comerciais, está, naturalmente, a referir-se às farmácias de oficina, abertas ao público, já que é esse o objeto da legislação em causa, 14. Isso mesmo decorre de variadíssimos outros artigos do Decreto-Lei n.° 307/2007, de 31 de agosto, como sejam os artigos 2.°, 4.°, 5.°, 9.°, 10.°, 18.°, 25,°, 32.° e 33,°, já que todos, de uma forma ou de outra, têm subjacente a sua aplicação apenas a farmácias de oficina abertas ao público em geral e licenciadas no seguimento de concurso público. 15. Em qualquer caso, no contexto da reforma global do setor, mas tendo em conta o histórico existente relativamente a farmácias detidas por entidades do setor social, o legislador entendeu por bem clarificar, no n.° 3 do artigo 14.° do Decreto-Lei n.° 307/2007, de 31 de agosto, que, "as entidades do sector social da economia podem ser proprietárias de farmácias desde que cumpram o disposto no presente decreto-lei e demais normas regulamentares que o concretizam, bem como o regime fiscal aplicável às pessoas colectivas referidas no n.° 1 16. Naturalmente que o âmbito do conceito "farmácias" no n.° 3 é idêntico ao do n.° 1 e ao do resto das normas do Decreto-Lei n.° 307/2007, de 31 de agosto, ou seja, farmácias de oficina, abertas ao público em geral. 17. Em conclusão, o que o Decreto-Lei n.° 307/2007, de 31 de agosto quis fazer, no seguimento da autorização legislativa que lhe foi conferida, para o que aqui interessa, foi substituir o anterior modelo de propriedade de farmácias (que incluía farmácias abertas ao público e farmácias privativas, detidas por entidades do setor social ou por farmacêuticos) por um novo regime. 18. E, neste novo regime, apenas se prevê o licenciamento (por concurso público) de farmácias de oficina, abertas ao público, liberalizando e igualizando a propriedade das farmácias (das únicas previstas no novo regime jurídico), prevendo que qualquer pessoa singular ou sociedade comercial possa, em condições de igualdade, formal e fiscal, aceder à propriedade de farmácias (de oficina, abertas ao público). 19. Naturalmente que para se conseguir este desiderato, o legislador teria de revogar - e foi o que fez - de modo expresso, a legislação anterior, que permitia a criação de farmácias de oficina abertas ao público e de farmácias privativas não abertas ao público, bem como a limitação da propriedade das farmácias (de umas e de outras) apenas a determinadas entidades. 20. Feita a reforma para o futuro, importava, naturalmente, também regular, transitoriamente, a situação das farmácias privativas, propriedade de entidades do setor social, que já existiam à data da entrada em vigor do Decreto-Lei n.° 307/2007, de 31 de agosto. 21. O facto de o Decreto-Lei n.° 307/2007, de 31 de agosto ter regulado esse tema no capítulo das "Disposições Finais" é bem demonstrativo de que tal regulação se dirigia a situações concretas pendentes, não se incorporando na nova legislação geral e abstrata dirigida ao novo e futuro enquadramento jurídico das farmácias de oficina abertas ao público e licenciadas no seguimento de concurso público. 22. Foi precisamente no contexto do "Direito transitório" que o legislador decidiu regular a situação - transitória - das até então chamadas "farmácias privativas da propriedade de entidades do sector social." 23. O único segmento factual que importava regular normativamente, entre a revogação do regime antigo e a criação do regime novo era, precisamente, a situação das farmácias que foram criadas ao abrigo do regime antigo e que não seriam abrangidas pelo regime novo e que são as farmácias privativas já existentes a essa data. 24. As únicas farmácias privativas legalmente admissíveis são as que já existiam antes do Decreto-Lei n.° 307/2007, de 31 de agosto, criadas ao abrigo da legislação revogada pelo referido Decreto-Lei, já que o Decreto-Lei n.° 307/2007, de 31 de agosto deixou de prever o licenciamento de novas farmácias privativas. 25. Note-se, aliás, que o que o Provedor de Justiça requereu ao Tribunal Constitucional não foi que se pronunciasse sobre a (in)constitucionalidade das normas que não previam (ou que inviabilizavam), no Decreto-Lei n.° 307/2007, de 31 de agosto, a possibilidade de licenciamento de novas farmácias privativas, razão pela qual não requereu ao Tribunal Constitucional a declaração de inconstitucionalidade, por exemplo, da revogação do regime jurídico das "farmácias privativas" ou da norma que impõe o concurso público como modalidade de licenciamento das novas farmácias. 26. Daqui resulta que a decisão do Tribunal Constitucional, no sentido de serem inconstitucionais as normas do Decreto-Lei n.° 307/2007, de 31 de agosto, que exijam a constituição de uma sociedade comercial para deter uma farmácia não aberta ao público, não implica a repristinação de quaisquer normas do regime jurídico revogado. 27. Com efeito, a exigência de constituição de uma sociedade comercial foi aditada pelo Decreto-Lei n.° 307/2007, de 31 de agosto, sem com Isso se tenha revogado qualquer norma legal anterior, razão pela qual a inconstitucionalidade dessa "nova" norma, não implicou a necessidade de repristinação de qualquer norma por esta revogada. 28. É que não foi a exigência de constituição de uma sociedade comercial, tal como prevista no artigo 14.° do Decreto-Lei n.° 307/2007, de 31 de agosto, que revogou tacitamente qualquer norma da legislação anterior e muito menos o regime anterior relativo ao licenciamento das farmácias privativas. 29. O que se passou foi uma revogação global expressa de todo o regime anterior, por parte do artigo 60.° do Decreto-Lei n.° 307/2007, de 31 de agosto, o mesmo sucedendo, posteriormente, se dúvidas houvesse de que o regime anterior estava revogado e não tinha sido repristinado, pela Lei n.° 16/2013, de 8 de fevereiro. 30. A revogação expressa do regime jurídico anterior, operada pelo artigo 60.° do Decreto- Lei n.° 307/2007, de 31 de agosto não foi declarada inconstitucional, nem sequer foi solicitada a declaração de inconstitucionalidade dessa norma, por parte do Provedor de Justiça. 31. Conclui-se que o pedido de licenciamento (sem concurso público) de uma nova farmácia privativa (não aberta ao público em geral) deve ser, em primeiro lugar, analisado à luz do regime jurídico previsto no Decreto-Lei n.° 307/2007, de 31 de agosto, de modo a verificar-se se, à luz das regras aí previstas, é ainda hoje possível licenciar uma "farmácia privativa". 32. À luz do respeito pelo princípio da legalidade da atuação administrativa, a resposta só pode ser negativa, já que o regime jurídico que previa as farmácias privativas foi revogado (o que não foi considerado inconstitucional) e não foi substituído por outro (o que também não foi considerado inconstitucional), nem foi repristinado (por não haver motivo para tal) e, mesmo que o tivesse sido, foi posteriormente novamente revogado (o que também não é inconstitucional). 33. Não existindo, assim, base legal para licenciar uma "farmácia privativa", já que o Decreto-Lei n.° 307/2007, de 31 de agosto apenas prevê o licenciamento de farmácias de oficina abertas ao público em geral, no seguimento de concurso público, não podia o Infarmed tomar outra decisão, que não a do indeferimento do pedido apresentado pela Recorrente, o que foi confirmado pelo Supremo Tribunal Administrativo. 34. Assim, não só o STA não aplicou normas inconstitucionais do Decreto-Lei n.° 307/2007, de 31 de agosto (o que justificaria um recurso ao abrigo da alínea b) do n.° 1 do artigo 70.° da Lei do Tribunal Constitucional), como também não aplicou normas já anteriormente julgadas inconstitucionais por parte do Tribunal Constitucional (o que justificaria um recurso ao abrigo da alínea g) do n.° 1 do artigo 70,° da Lei do TC). 35. Da leitura do Decreto-Lei n.° 307/2007, de 31 de agosto resulta claro que o mesmo apenas regula o regime jurídico das farmácias de oficina, abertas ao público no seguimento de concurso público, o que redunda, implicitamente, num conjunto de normas que não permitem, por incompatibilidade de regime, a abertura de novas farmácias privativas. 36. Com efeito, não se encontra no Decreto-Lei n.° 307/2007, de 31 de agosto qualquer norma que preveja qualquer elemento de um qualquer regime jurídico aplicável a farmácias privativas, desde logo especificando em que casos poderiam as mesmas ser atribuídas, qual o procedimento, quais as regras aplicáveis, quais as limitações, qual o âmbito da sua atividade, etc. 37. E, por isso mesmo, é que a Recorrente não invocou qualquer norma do Decreto-Lei n.° 307/2007, de 31 de agosto como fundamento jurídico para o pedido que apresentou, tendo de lançar mão de um regime já revogado, com o argumento (sem qualquer sustentação) de que tal regime tinha sido revogado, mas depois tinha sido repristinado. 38. Quando a Recorrente apresentou o seu requerimento, em junho de 2013, já o regime jurídico em que o mesmo expressis verbis sustentou o pedido tinha sido revogado (pelo Decreto-Lei n.° 307/2007, de 31 de agosto e pela Lei n.° 16/2013, de 8 de fevereiro), sem ser sequer necessário cuidar de saber se o mesmo alguma vez tinha sido repristinado, no seguimento do acórdão n.° 612/2011. 39. Da leitura do Decreto-Lei n.° 307/2007, de 31 de agosto, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.° 171/2012, de 1 de agosto continua a resultar, ainda com maior clareza, que o referido diploma legal se aplica apenas a novas farmácias de oficina, abertas ao público e licenciadas no seguimento de concurso público, salvo o regime transitório previsto no artigo 59.-A. 40. Pela alteração do regime transitório, aplicável a farmácias já em funcionamento, com propósitos clarificadores, se conclui que nada se alterou quanto ao regime vigente para a abertura de novas farmácias, continuando a vigorar a opção legislativa de apenas permitir o licenciamento de novas farmácias de oficina abertas ao público em geral, no seguimento de concurso público. 41. O indeferimento do pedido apresentado pela Recorrente - e o acórdão do STA - tiveram como fundamento jurídico o facto de o regime jurídico vigente em matéria de licenciamento de farmácias não prever a possibilidade de licenciar farmácias privativas, já que o regime jurídico expressamente revogado não foi substituído por um outro regime jurídico disciplinador do novo regime das farmácias privativas. 42. Percebe-se com meridiana clareza que a Recorrente apenas pretende sustentar a repristinação do anterior regime jurídico das farmácias privativas, duas vezes revogado, por saber que o novo regime jurídico não consagra a possibilidade de licenciar novas farmácias privativas, mantendo apenas em funcionamento as que já existiam previamente. 43. O STA não aplicou, assim, como "ratio decidendi", as normas que se retiram do n.° 3 do artigo 14.° ou dos vários números do artigo 59.°-A, na medida em que essas normas visam apenas regular transitoriamente a situação jurídica das farmácias privativas já existentes antes da entrada em vigor no Decreto-Lei n.° 307/2007, de 31 de agosto, ao passo que a decisão do STA (tal como a do Infarmed) referiu-se a um pedido de abertura de uma nova farmácia privativa, matéria não regulada nessas normas (nem em quaisquer outras). 44. Para decidir como decidiu, o STA aplicou (implicitamente) as normas que se retiram designadamente dos artigos 2.°, 4.°, 5.°, 9.°, 10.°, 18.°, 25.°, 32.° e 33.° do mesmo diploma e de onde resulta claro que o novo regime legal é incompatível com a possibilidade de se conceder um alvará para abertura de uma nova farmácia privativa. 45. Do que se trata, no fundo, em todo este processo e no recurso interposto pela Recorrente é do modo como o STA interpretou e aplicou o direito infraconstitucional, e, assim sendo, estamos num domínio alheio à intervenção e sindicância do Tribunal Constitucional. 46. Assim, se a Recorrente entende que a legislação dos anos 60, revogada pelo artigo 60.° do Decreto-Lei n.° 307/2007, de 31 de agosto foi repristinada, no seguimento do Acórdão do Tribunal Constitucional n.° 612/2011 e se encontra em vigor, apesar de posteriormente ter sido novamente revogada pela Lei 16/2013, de 8 de fevereiro, cuja Inconstitucionalidade não é suscitada pela Recorrente, então do que se teria tratado era de uma errada interpretação e aplicação do Direito infraconstitucional por parte do STA, o que não é sindicável por parte do Tribunal Constitucional, que é o Tribunal das normas e não das decisões. 47. Se, pelo contrário, a Recorrente entende que a legislação dos anos 60 está revogada, nesse caso terá de concordar que o novo regime jurídico previsto no Decreto-Lei n.° 307/2007, de 31 de agosto não prevê (e, nessa medida, veda) a possibilidade de abertura de novas farmácias privativas, sendo o regime jurídico previsto nas diversas normas do Decreto-Lei n.° 307/2007, de 31 de agosto incompatível (desde logo por preverem a abertura ao público, em geral, das farmácias e o seu licenciamento por concurso público) com a possibilidade de atribuição de alvará a novas farmácias privativas. 48. Só neste caso é que a Recorrente poderia considerar que essas normas do Decreto-Lei n.° 307/2007, de 31 de agosto seriam inconstitucionais, por não permitirem a abertura de farmácias privativas, demonstrando que da Constituição decorre uma obrigação - um comando - para o legislador, no sentido de o obrigar a continuar a prever (para sempre?) a possibilidade de abertura de farmácias privativas. 49. Ora, neste último caso, que, como se viu, implica o reconhecimento de que não houve qualquer repristinação da legislação revogada, tem de haver uma exata coincidência entre as normas aplicadas pelo STA e as normas questionadas pela Recorrente, de modo a que se conclua que o STA aplicou efetivamente as normas que a Recorrente entendeu que eram inconstitucionais. 50. Acontece que nada disso aconteceu. 51. As normas cuja inconstitucionalidade foi suscitada, pela primeira vez, no requerimento de recurso para o Tribunal Constitucional, ou mesmo nas alegações para o Tribunal Constitucional, ou aquelas que foram anteriormente suscitadas, mas, depois, foram abandonadas, não constando das contra-alegações de recurso para o STA, não podem ser apreciadas pelo Tribunal Constitucional, por não terem sido suscitadas de modo processualmente adequado. 52. O Recorrente não cumpriu o ónus de identificação rigorosa das normas cuja inconstitucionalidade é suscitada, referindo-se genericamente ao n.° 2 do artigo 59.°-A (na redação dada pelo Decreto-Lei n.° 171/2012) e ao n.° 3 do artigo 14.° (na redação dada pelo Decreto-Lei n.° 109/2014), ambos do Decreto-Lei n.° 307/2007, de 31 de agosto, sem identificar, em concreto, quais as normas legais e com que conteúdo, entende serem inconstitucionais. 53. Em qualquer caso, o que é certo é que o STA não aplicou qualquer norma que se possa retirar do n.° 2 do artigo 59.-A do Decreto-Lei n.° 307/2007, de 31 de agosto, na redação dada pelo Decreto-Lei n.° 171/2012, ou do n.° 3 do artigo 14.°, já que tais normas referem-se às farmácias privativas, no seguimento do n.° 1 do artigo 59.°-A, que clarifica que essas farmácias privativas são apenas as que já existiam antes da entrada em vigor do Decreto-Lei n.° 307/2007, de 31 de agosto, pelo que tais normas são manifestamente inaplicáveis, quando o que está em causa é o pedido para licenciamento de uma nova farmácia privativa, o que não é abrangido pelo n.° 2 (nem pelo n.° 1) do artigo 59.-A, nem pelo n.° 3 do artigo 14.° do Decreto-Lei 307/2007, nas redações mencionadas pela Recorrente. 54. O STA baseou-se na globalidade das normas que constituem e densificam o novo regime jurídico das farmácias de oficina, abertas ao público e licenciadas no seguimento de concurso público, aplicando-se, assim, entre outras, as normas constantes dos artigos 2.°, 4.°, 5.°, 9.°, 10.°, 18.°, 25.°, 32.° e 33.° do diploma, tudo normas que a Recorrente não questionou, mas que impedem (por incompatibilidade) a possibilidade de conceder alvarás a novas farmácias privativas e que, assim, teriam de ser julgadas inconstitucionais, caso se entendesse ser Inconstitucional a não permissão de abertura de novas farmácias privativas. 55. Que a "ratio decidendi" do STA não passou pelas normas que se retiram dos artigos questionados pela Recorrente prova-o o facto de, mesmo se essas normas não existissem, a decisão do STA teria sido necessariamente a mesma. 56. Assim, torna-se inútil, no contexto do modelo português de fiscalização concreta da constitucionalidade de normas, a apreciação da eventual inconstitucionalidade das normas que se retiram do n.° 3 do artigo 14.°, bem como das que se retiram do n.° 2 do artigo 59.-A, já que estas normas não constituíram a ratio decidendi da decisão do STA. 57. É manifesto que não são inconstitucionais as normas que se retiram do disposto no n.° 2 do artigo 59.-A, articuladas com o disposto no n.° 3 do artigo 14.°, no sentido (usando as palavras da Recorrente na conclusão 22 das contra-alegações de recurso para o STA) "de que a actual lei não permite o acesso das EES à propriedade de farmácias sociais, nas suas vestes próprias, para venda de MSRM aos membros do seu substrato associativo, sem a regra da capitação". 58. Não há qualquer violação do princípio da coexistência dos três setores de propriedade dos meios de produção, tal como previsto no artigo 82.° da Constituição, já que, por um lado, a propriedade de farmácias não se enquadra no conceito constitucional de "meios de produção" e, por outro, não é pelo facto de não poder haver novas farmácias privativas que se põe em causa a coexistência dos três setores, já que o setor social não se resume à propriedade de farmácias privativas. 59. O referido princípio constitucional só seria posto em causa se o legislador eliminasse ou tornasse totalmente residual um dos setores, que deixaria de poder coexistir com os demais, o que está obviamente longe, muito longe, de suceder, pelo mero facto de se estabelecer um condicionamento legal à abertura de farmácias detidas por entidades do setor social, sem sequer as proibir de serem proprietárias de farmácias. 60. Do mesmo modo, também o princípio da proteção do setor cooperativo e social de propriedade dos meios de produção, previsto na alínea f) do artigo 80.° da Constituição, não é Igualmente posto em causa pela aprovação de um regime jurídico que não prevê a abertura de novas farmácias privativas, ainda que não impeça as entidades do setor social de poderem deter farmácias, desde que respeitem um conjunto de requisitos legais, como seja o facto de as referidas farmácias deverem estar abertas ao público em geral e serem licenciadas no seguimento de concurso público. 61. Atendendo à natural plasticidade dos princípios jurídico-constitucionais, não é uma única medida legislativa que tenha um reflexo na atividade do setor social, neste caso, vedando a abertura de novas farmácias privativas (mantendo em funcionamento todas as já anteriormente existentes) que é capaz de violar o princípio constitucional relativo à proteção do setor social, na medida em que essa proteção pode ser conseguida por uma miríade de outras medidas legislativas vigentes. 62. Por outro lado, o novo regime jurídico das farmácias de oficina também não é hábil para provocar uma violação de um alegado princípio que se encontraria, segundo a Recorrente, no n.° 5 do artigo 63.° da Constituição. 63. O que se retira da referida norma constitucional não é um princípio, mas antes a obrigação do Estado de apoiar - nos termos da lei - a atividade e o funcionamento das Instituições particulares de solidariedade social, o que o Estado faz - nos termos da lei - de múltiplas formas e de diversos modos, sem haver uma obrigação explícita, de um ponto de vista constitucional, no sentido de que essa obrigação tenha de ser realizada através da possibilidade de as entidades do setor social poderem abrir novas farmácias privativas. 64. Finalmente, é claro que o regime jurídico das farmácias consagrado no Decreto-Lei n.° 307/2007, de 31 de agosto - que não prevê a abertura de novas farmácias privativas - não viola o princípio da proibição do excesso, desde logo porque não existe um direito fundamental a que as entidades do setor social possam abrir novas farmácias privativas. 65. Aliás, o princípio da proporcionalidade, desde logo na vertente da proibição do excesso, está bem patente no facto de o legislador ter permitido - em sede de direito transitório - a manutenção de todas as farmácias privativas já previamente existentes, tendo inclusivamente o Tribunal Constitucional declarado inconstitucional a norma que impunha - nesses casos - a constituição de uma sociedade comercial, precisamente atendendo ao princípio da proibição do excesso. 66. As normas (não identificadas pela Recorrente) que se retiram do n.° 2 do artigo 59.°-A (redação do Decreto-Lei n.° 171/2012) e do n.° 3 do artigo 14.° (redação do Decreto- Lei n.° 109/2014), não estão feridas de inconstitucionalidade orgânica, por terem sido emanadas sem lei de autorização legislativa habilitante. 67. As normas que impedem a abertura de novas farmácias privativas não são as normas que se retiram do artigo 59.°-A, n.° 2, do Decreto-Lei n.° 307/2007, na redação que lhe foi conferida pelo Decreto-Lei n.° 171/2012, e do artigo 14.°, n.° 3, do Decreto-Lei n.° 307/2007, na redação que lhe foi conferida pelo Decreto-Lei n.° 109/2014. 68. As normas que impedem a abertura de novas farmácias privativas são todas as normas que definem e regulam o regime das novas farmácias de oficina e que são, por natureza, Incompatíveis com a abertura de novas farmácias privativas, como sejam as normas que se retiram dos artigos 2.0, 4.°, 5.°, 9.°, 10.°, 18.°, 25.°, 32.° e 33.° do Decreto- Lei n.° 307/2007, sendo que todas essas normas foram aprovadas ao abrigo da Lei de Autorização Legislativa n.° 20/2007, de 12 de junho, mesmo que tal não fosse necessário, por não estar em causa legislação sobre a definição dos setores de propriedade dos meios de produção, mas apenas a regulação sobre quem é que pode ser proprietário de uma farmácia, o que se coloca fora da órbita da alínea j) do n.° 1 do artigo 165.° da Constituição quer se considere ou não uma farmácia como um meio de produção. 69. Em qualquer caso, também as normas que se retiram do artigo 59,°-A, n.° 2, do Decreto-Lei n.° 307/2007, na redação que lhe foi conferida pelo Decreto-Lei n.° 171/2012, e do artigo 14.°, n.° 3, do Decreto-Lei n.° 307/2007, na redação que lhe foi conferida pelo Decreto-Lei n.° 109/2014, se inserem na competência legislativa concorrencial, o que significa que tanto a Assembleia da República, como o Governo, podem legislar sobre esta matéria. 70. A apreciação da conformidade orgânica de determinada norma em face da Lei Fundamental tem necessariamente de ser realizada tendo presente o conteúdo de cada norma e não apenas face ao nomen iuris que é indicado pelo Governo no diploma. 71. A invocação de uma eventual (mas inexistente) ilegalidade das normas do n.° 3 do artigo 14.° e do n.° 2 do artigo 59.°-A, do Decreto-Lei n.° 307/2007, de 31 de agosto mostra à saciedade o modo como a Recorrente usa o Tribunal Constitucional de modo manifestamente abusivo, sem cuidar de respeitar, nem na aparência, os requisitos mínimos previstos na Constituição e na Lei. 72. Tratando-se de uma alegada ilegalidade de norma legal por violação de lei de valor reforçado, era ónus da Recorrente sustentar o seu pedido na alínea f) do n.° 1 do artigo 70.° da Lei do TC, o que a Recorrente, não fez. 73. Por outro lado, para que o Tribunal Constitucional fosse competente para decidir sobre uma ilegalidade, por violação de lei de valor reforçado, era necessário que a Lei de Bases da Economia Social fosse uma Lei de valor reforçado, o que não se verifica. 74. É a Constituição, e não a lei e muito menos a Recorrente, quem determina quais são as leis de valor reforçado e a Lei de Bases da Economia Social não é uma lei reforçada pelo procedimento, nem uma lei paramétrica, nos termos e segundo os critérios definidos pelo n.° 3 do artigo 112.° da Constituição. 75. Não havendo lei reforçada, não pode haver, naturalmente, ilegalidade por violação de lei de valor reforçado. 76. Finalmente, bastaria uma simples leitura da alínea c) do artigo 10.° da referida Lei (ou de qualquer outra norma da referida Lei) para se concluir que a mera decisão do legislador, no sentido de não permitir a abertura de novas farmácias privativas, em nada põe em causa o cumprimento da referida Lei, não gerando qualquer ilegalidade. 77. A Recorrente vem, pela primeira vez, aduzir nas alegações para o Tribunal Constitucional, novos fundamentos para as Inconstitucionalidades que inopinadamente invoca. 78. O vício da violação do princípio da igualdade não pode ser invocado, pois não foi com base nessa fundamentação que a Recorrente suscitou as inconstitucionalidades das normas legais que entendeu questionar, perante o STA. 79. Nunca esse vício poderia ser considerado, já que tal princípio apenas é afetado quando se trata o igual de modo desigual, sem qualquer critério racional para o efeito. 80. No caso concreto, não é igual a situação de uma farmácia privativa detida por uma entidade do setor social, já em funcionamento antes da entrada em vigor de um novo regime jurídico relativo ao licenciamento de farmácias, e a situação de uma entidade do setor social que pretende obter um alvará para a abertura de uma nova farmácia privativa. 81. O poder de conformação do legislador na modelação de regimes jurídicos inclui naturalmente a possibilidade de fazer escolhas de natureza política sobre as situações que pretende consagrar e as que pretende deixar de consagrar, desde que se respeite o princípio da proteção da confiança relativamente à continuidade de situações passadas, que foi precisamente o que o legislador fez, permitindo a manutenção das farmácias privativas já existentes à data da alteração do regime jurídico das farmácias, consubstanciado no Decreto-Lei n.° 307/2007, de 31 de agosto. 82. O facto de o novo regime legal previsto no Decreto-Lei n.° 307/2007, de 31 de agosto não prever a possibilidade de abertura de novas farmácias privativas, em nada afeta, de um ponto de vista constitucional, o direito de associação, já que as associações mutualistas podem naturalmente continuar a existir, sob a forma de Associação. 83. E podem, inclusivamente, vir ser proprietárias de farmácias, desde que respeitem os condicionalismos legalmente previstos, nomeadamente terem de estar abertas ao público em geral e o acesso à propriedade ser feito através concurso público ou aquisição de alvará já existente.» Cumpre apreciar e decidir. II – Fundamentação a) Delimitação do objeto do recurso e admissibilidade 6. Como decorre do que ficou exposto, a recorrente pretende ver apreciada a interpretação normativa resultante dos artigos 14.º, n.ºs 1 e 3, e 59.º‑A, n.ºs 1 e 3, do Decreto‑Lei n.º 307/2007, de 31 de Agosto, na redação do Decreto‑Lei n.º 171/2012, de 1 de agosto, e da Lei n.º 16/2013, de 8 de fevereiro, segundo a qual as entidades do sector social da economia não podem ser titulares de novas farmácias privativas, podendo apenas aceder à propriedade de farmácias através da constituição de sociedades comerciais. Importa, antes de prosseguir, esclarecer o alcance desta formulação, sob pena de o objeto do recurso transcender, no plano material, a ratio decidendi efetiva da decisão recorrida. Ora, atentando nos termos da decisão recorrida, temos que o STA concluiu o seguinte: «Resulta do que ficou exposto, que à data em que a contra‑interessada apresentou o seu pedido de licenciamento e de concessão de alvará para instalação de farmácia já não vigoravam a Lei n.º 2125 nem o DL n.º 48547, expressamente revogados tanto pelo DL n.º 307/2007 como pela Lei n.º 16/2013, pelo que esse pedido deveria ser apreciado à luz do regime jurídico das farmácias de oficina aprovado pelo DL n.º 307/2007, com as alterações resultantes da Lei n.º 26/2011, do DL n.º 171/2012 e da Lei n.º 16/2013. Ora, como já referimos, neste regime jurídico não está previsto que as entidades do sector social possam ser proprietárias de novas farmácias privativas, o que, aliás, se mostraria incompatível com a intenção do legislador afirmada claramente no preâmbulo do DL n.º 307/2007 bem como com a exigência legal de o licenciamento das farmácias ser precedida de concurso público. O que nele se prevê é que tais entidades possam aceder à propriedade de novas farmácias (necessariamente abertas ao público) através da titularidade de sociedades comerciais (cf. artigo 14.º, n.os 1 e 3) e que possam manter a propriedade de farmácias privativas que haviam sido abertas ao abrigo da 1.ª parte do n.º 4 da Base II (cf. artigo 59.º‑A, n.º 1) e das abertas ao público que já detinham ao abrigo da 2.ª parte do mesmo preceito, embora, neste caso, mediante a obrigação de, até 31/12/2013, procederem às adaptações necessárias ao cumprimento dos requisitos previstos no artigo 14.º (cf. artigo 59.º‑A, n.º 3).» Do exposto resultam, assim, duas conclusões: (i) o regime jurídico convocado para regular a questão foi o do Decreto‑Lei n.º 307/2007, com as alterações resultantes da Lei n.º 26/2011, do Decreto‑Lei n.º 171/2012 e da Lei n.º 16/2013; (ii) a ratio decidendi da decisão recorrida assenta numa interpretação a contrario dos artigos 14.º, n.ºs 1 e 3, e 59.º‑A, n.ºs 1 e 3, no sentido de que as entidades do setor social não podem ser proprietárias de novas farmácias privativas. A ratio decidendi do STA é, assim, em sentido estrito, uma proposição negativa: à luz do regime do Decreto‑Lei n.º 307/2007 (na redação convocada), as entidades do sector social não podem ser titulares de novas farmácias privativas. É esta a proposição que serve de fundamento à decisão de negar à recorrente o licenciamento pretendido. O segmento aditivo constante da delimitação do objeto — «podendo apenas aceder à propriedade de farmácias através da constituição de sociedades comerciais» — não consta, nesses termos, da fundamentação do acórdão recorrido enquanto fundamento jurídico autónomo da decisão; surge na economia do recurso como explicitação, pela recorrente, da consequência prática que da ratio decidendi do STA para si decorre. Esta, enquanto entidade do setor social, vê‑se confrontada com uma alternativa que considera viciada na raiz: excluída do acesso à propriedade de farmácias privativas (categoria que lhe seria própria, porque destinada exclusivamente aos seus beneficiários e desenvolvida fora do circuito de mercado), resta‑lhe, no quadro do regime vigente, a única via de aceder à propriedade de farmácias abertas ao público; mas, para tanto, teria de se descaraterizar, constituindo uma sociedade comercial e assumindo, por essa via, a veste jurídica típica do sector privado da economia, que não é. A imputação de inconstitucionalidade que sustenta o recurso assenta, pois, justamente nesta dupla dimensão: a denegação de acesso à atividade que lhe é própria combinada com a oferta, em alternativa, apenas de uma forma de atuação descaraterizadora da sua identidade. Assim recortada, a formulação da questão de constitucionalidade pela recorrente não pretende alargar o objeto do recurso para lá da ratio decidendi do STA: pretende, antes, expor o sentido útil dessa ratio à luz da posição institucional do sujeito a que ela se aplica. O segmento aditivo é, nessa medida, descritivo da consequência, e não constitutivo de uma segunda dimensão normativa autónoma. Esta precisão importa por uma razão de método. Atenta a natureza instrumental dos recursos de fiscalização concreta, o objeto do recurso tem que coincidir com a ratio decidendi efetiva da decisão recorrida. Não pode o Tribunal Constitucional, sob pretexto de tomar em conta a posição da recorrente, alargar o seu escrutínio a dimensões normativas que não tenham constituído fundamento jurídico do caso concreto. Mas pode — e deve — ler a ratio decidendi no contexto institucional em que ela opera, ponderando o seu efeito sobre o sujeito que a contesta. Foi neste sentido, aliás, que o Acórdão n.º 612/2011, a que aludiremos com detalhe em seguida, cuidou de distinguir, dentro do mesmo arco normativo, a atuação das entidades do sector social no mercado e a sua atuação no «desempenho de funções próprias do seu escopo», parâmetro que aqui se mostra novamente convocado. Em conformidade, e cingindo o objeto do recurso ao que resulta da ratio decidendi da decisão recorrida, com o sentido útil que a recorrente lhe imputa para a sua própria situação, a questão de constitucionalidade a apreciar reconduz-se à avaliação da conformidade constitucional da interpretação normativa dos artigos 14.º, n.ºs 1 e 3, e 59.º‑A, n.ºs 1 e 3, do Decreto‑Lei n.º 307/2007, de 31 de agosto, na redação do Decreto‑Lei n.º 171/2012, de 1 de agosto, e da Lei n.º 16/2013, de 8 de fevereiro, no sentido de que as entidades do sector social da economia não podem ser titulares de novas farmácias privativas, restando‑lhes apenas o acesso à propriedade de farmácias abertas ao público mediante a constituição de sociedades comerciais. Segundo a recorrente, o objeto assim desenhado viola o princípio da proibição do excesso, ínsito no princípio do Estado de Direito (artigo 2.º da Constituição), conjugado com o artigo 63.º, n.º 5, e com o artigo 82.º da CRP. Os preceitos normativos aplicados ao caso têm o seguinte teor: Artigo 14.º Proprietárias de farmácias 1- Podem ser proprietárias de farmácias pessoas singulares ou sociedades comerciais. […] 3- As entidades do sector social da economia podem ser proprietárias de farmácias desde que cumpram o disposto no presente decreto-lei e demais normas regulamentares que o concretizam, bem como o regime fiscal aplicável às pessoas coletivas referidas no n.º 1.” Artigo 59.º-A Farmácias do sector social da economia 1- O disposto no presente decreto-lei é aplicável às farmácias privativas que tenham sido abertas ao abrigo da 1.ª parte do n.º 4 da base ii da Lei n.º 2125, de 20 de março de 1965, com as adaptações decorrentes do facto de as mesmas apenas poderem fornecer medicamentos em condições especiais às pessoas que, nos termos dos estatutos ou regulamentos das entidades a que pertençam, tenham essa prerrogativa e nas condições ali expressamente estabelecidas. […] 3- As entidades do sector social que detenham farmácias abertas ao público, concorrendo com os operadores no mercado e em atividade ao abrigo dos termos previstos na 2.ª parte do n.º 4 da base ii da Lei n.º 2125, de 20 de março de 1965, devem proceder até 31 de dezembro de 2013 às adaptações necessárias ao cumprimento dos requisitos previstos no artigo 14.º do presente diploma. 7. Resta esclarecer um ponto adicional, ao qual se reporta uma objeção metódica suscitada nas contra-alegações. Sustenta a recorrida que o que veda a abertura de novas farmácias privativas não é nenhuma norma específica que as proíba, mas a ausência de qualquer regime legal que as preveja, conjugada com a presença de um conjunto de normas (artigos 2.º, 4.º, 5.º, 9.º, 10.º, 18.º, 25.º, 32.º e 33.º do Decreto‑Lei n.º 307/2007) que regulam o licenciamento de farmácias abertas ao público mediante concurso público e que são, por estrutura, incompatíveis com a abertura de novas farmácias privativas. Em consequência, sustenta, a ratio decidendi do STA não residiu nas normas identificadas no requerimento de recurso, mas no conjunto integral do regime, sendo a referência aos artigos 14.º, n.ºs 1 e 3, e 59.º‑A, n.ºs 1 e 3, meramente confirmatória de uma exclusão que de outras normas já decorreria. O juízo de inconstitucionalidade que sobre as primeiras viesse a recair seria, por isso, inútil. O argumento, embora habilmente construído, parte de uma premissa que importa esclarecer. O sentido normativo que constitui o objeto do recurso é uma interpretação conjugada dos artigos 14.º, n.ºs 1 e 3, e 59.º‑A, n.ºs 1 e 3, segundo a qual, do silêncio destas normas quanto a novas farmácias privativas (combinado com a delimitação positiva do regime das farmácias abertas ao público), decorre, em sentido excludente, a impossibilidade de as entidades do setor social acederem à titularidade de novas farmácias privativas. Não está em causa a aplicação isolada de cada um destes preceitos, mas sim o sentido que da sua articulação se extrai. E foi precisamente esse sentido que o STA acolheu na decisão recorrida, ao concluir, a contrario, que «neste regime jurídico não está previsto que as entidades do setor social possam ser proprietárias de novas farmácias privativas». A análise jusconstitucional incidirá, em consequência, sobre essa interpretação normativa, e não sobre cada um dos preceitos considerados em si mesmos. Um eventual juízo de inconstitucionalidade significará, em termos práticos, que o regime do Decreto‑Lei n.º 307/2007 tem que ser interpretado em sentido compatível com a admissibilidade do acesso das entidades do setor social à propriedade de novas farmácias privativas, ainda que a configuração concreta dessa admissibilidade caiba ao legislador. A circunstância de outras normas do mesmo diploma refletirem a opção legislativa pela exclusão não constitui, neste contexto, fundamento autónomo, indemne ao juízo deste Tribunal. Na verdade, tais normas, lidas em sentido conforme à interpretação que o juízo de inconstitucionalidade impõe, não comportam, por si só, exclusão substantiva do setor social. A leitura excludente que o STA delas extraiu é, em última análise, uma leitura interpretativa, precisamente aquela a que se reporta o juízo que aqui deverá ser formulado. Uma segunda objeção, dogmaticamente correlata, foi também suscitada pela recorrida, que sustenta que o regime das farmácias privativas foi expressamente revogado pelo artigo 60.º do Decreto‑Lei n.º 307/2007 (e novamente pela Lei n.º 16/2013), e que essa revogação nunca foi objeto de pedido de fiscalização nem foi declarada inconstitucional. Censurar a exclusão sem censurar a revogação que a operou seria, pois, uma forma indireta de repristinar legislação revogada. Ora, esta objeção exige que se distinga, com clareza, entre o que o legislador fez e o que o intérprete extrai do que o legislador fez. O que o legislador fez, em 2007, foi revogar o regime de 1965, incluindo a regulação das farmácias privativas como categoria autónoma, e configurar um novo regime para as farmácias de oficina abertas ao público. Esta opção é, em si mesma, legítima e cabe na margem de conformação do legislador: a substituição do modelo corporativo de 1965 por um regime liberalizado prossegue propósitos de modernização que a Constituição permite. Não é, em si, censurada por este Tribunal. Mas o que o legislador fez não esgota o problema constitucional, uma vez que, do que o legislador fez é possível extrair duas leituras distintas. A primeira, acolhida pelo STA, é a de que do silêncio do novo regime decorre uma proibição substantiva, nos termos da qual o setor social está excluído do acesso a novas farmácias privativas. A segunda, materialmente alternativa, é a de que do silêncio do novo regime decorre uma lacuna a integrar à luz dos parâmetros constitucionais aplicáveis: o setor social pode aceder a novas farmácias privativas, nas modalidades que o legislador venha a configurar ou que do regime se possam, por interpretação, extrair. É entre estas duas leituras que se joga, em rigor, a questão constitucional. E é a primeira que este Tribunal analisará, não por estar contida em qualquer norma isolada, mas por exprimir uma interpretação de natureza normativa do regime jurídico em questão. Nesta medida, o Tribunal Constitucional não repristina o regime de 1965, desde logo porque não pode, nem pretende, fazê-lo. Mas pode, se aí chegarmos, recusar a interpretação do regime de 2007 que conclui, do silêncio do legislador, uma exclusão constitucionalmente intolerável. A decisão devolverá então ao legislador, e por via dele aos intérpretes do regime infraconstitucional, a tarefa de configurar as modalidades concretas em que o acesso do setor social a novas farmácias privativas se deverá processar. 8. Antes de seguirmos para a análise do mérito do recurso, importa ainda aferir da admissibilidade do recurso de constitucionalidade fundado na alínea g) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC. Nesta modalidade, estamos perante recursos «das decisões dos tribunais (…) que apliquem norma já anteriormente julgada inconstitucional ou ilegal pelo próprio Tribunal Constitucional». É, por isso, indispensável que a norma objeto do recurso corresponda, em termos rigorosos, à norma ou interpretação normativa já julgada contrária à Constituição por este Tribunal. Conforme sintetiza Lopes do Rego, «a admissibilidade do recurso previsto na alínea g) pressupõe uma estrita e perfeita coincidência entre a norma ou interpretação normativa já precedentemente julgada inconstitucional e a norma (ou uma interpretação dela) efetivamente aplicada à dirimição do caso pelo tribunal a quo» (cf. Lopes do Rego , Os Recursos de Fiscalização Concreta na Lei e na Jurisprudência do Tribunal Constitucional, Almedina, 2010, p. 147). Vejamos. O Acórdão n.º 236/2005, invocado pela recorrente, decidiu julgar inconstitucional a norma do artigo 6.º, n.º 1, alínea a), do Decreto‑Lei n.º 206/01, de 27 de Julho, «na medida em que exclui as associações mutualistas, por violação do princípio da igualdade»; e a norma do artigo 13.º do mesmo diploma, «enquanto exige que as associações mutualistas ponham à disposição do público um serviço básico de funeral social, por violação dos princípios da proporcionalidade e da igualdade». É manifesto que tais normas não se fundam sequer nos mesmos preceitos legais que delimitam o objeto do presente recurso, nem têm o sentido normativo deles extraído. A mesma conclusão se extrai, indubitavelmente, do confronto com o Acórdão n.º 636/2006, também invocado, que recaiu sobre a interpretação do artigo 160.º, n.º 1, do Código de Procedimento Administrativo, no sentido de «denegar às associações sindicais legitimidade para assumir a defesa e promoção dos direitos e interesses dos trabalhadores que representem através da dedução dos meios impugnatórios aí previstos — reclamação ou recurso hierárquico perspectivados como condição prévia para a impugnação contenciosa dos actos lesivos». A invocação destes arestos assenta, na verdade, numa pretensa analogia com o objeto do presente recurso. Sucede que, como se explicou, o pressuposto dos recursos apresentados ao abrigo da alínea g) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC não se basta com uma relação de semelhança material entre as questões de constitucionalidade: exige a sua estrita coincidência — coincidência que, como se demonstrou, falece. Maiores esclarecimentos exige a relação entre o objeto do presente recurso e o objeto apreciado no Acórdão n.º 612/2011, uma vez que há, neste caso, coincidência parcial entre as normas arguidas de inconstitucionalidade num e noutro caso. Com efeito, a questão que esteve na base do Acórdão n.º 612/2011 versou sobre as normas constantes dos artigos 14.º, n.ºs 1 e 3, 47.º, n.º 2, alínea a), e 58.º do Decreto‑Lei n.º 307/2007, na sua redação originária. Todavia, confrontada a norma declarada inconstitucional no Acórdão n.º 612/2011 com a norma objeto do presente recurso, verifica‑se que as duas não coincidem. Desde logo, no plano do arco normativo: a questão apreciada no Acórdão n.º 612/2011 reportou‑se, como se esclareceu, aos artigos 14.º, n.º 1, 47.º, n.º 2, alínea a), e 58.º do Decreto‑Lei n.º 307/2007, na redação originária; a norma que serviu de critério decisório no aresto recorrido foi extraída a contrario dos artigos 14.º, n.ºs 1 e 3, e 59.º‑A, n.ºs 1 e 3, do mesmo diploma, na redação do Decreto‑Lei n.º 171/2012 e da Lei n.º 16/2013. Mas a diferença é também material, e essa é a decisiva. O Acórdão n.º 612/2011 apreciou a interpretação segundo a qual, para aceder à propriedade das farmácias privativas, as entidades do setor social têm de constituir sociedades comerciais; a decisão recorrida, ao invés, sustenta que o acesso das entidades do setor social à propriedade de novas farmácias privativas está absolutamente vedado. Onde o aresto de 2011 julgou uma imposição de forma, o STA decidiu sobre uma exclusão de acesso. As duas dimensões normativas, uma de configuração da titularidade, outra de denegação da titularidade, não são coincidentes, mesmo sobrepondo‑se parcialmente os preceitos legais convocados. Pelo exposto, não se verifica, também quanto a este aresto, o pressuposto da coincidência entre objetos de que depende a admissibilidade dos recursos de constitucionalidade apresentados ao abrigo da alínea g) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC. Assim sendo, prosseguirá a apreciação do recurso de fiscalização concreta de constitucionalidade, quanto ao mérito, somente no segmento atinente à alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC. b) Enquadramento 9. O regime estruturante da propriedade das farmácias em Portugal, vigente durante mais de quatro décadas, assentava em dois diplomas: a Lei n.º 2125, de 20 de março de 1965, lei de bases para o exercício da atividade de farmácia, e o Decreto‑Lei n.º 48547, de 27 de agosto de 1968, que a desenvolveu. A arquitetura por eles instituída traduzia‑se, no plano da titularidade, num modelo dual de natureza corporativa. A regra geral, fixada na Base II, n.º 2, da Lei n.º 2125, reservava o alvará a farmacêuticos em nome individual ou a sociedades em nome coletivo ou por quotas em que todos os sócios fossem farmacêuticos e enquanto o fossem. A habilitação académica de farmacêutico funcionava simultaneamente como título de acesso à profissão e como condição da titularidade de empresa farmacêutica. A esta regra acrescia o princípio da indivisibilidade entre a propriedade e a direção técnica da farmácia, consagrado no artigo 83.º do Decreto‑Lei n.º 48547, que impunha que o farmacêutico proprietário fosse também o diretor técnico do estabelecimento, apenas se admitindo a dissociação em situações excecionais e transitórias. Quanto ao setor privado lato sensu, o regime era, portanto, fortemente restritivo: a propriedade só era acessível aos detentores do título profissional de farmacêutico. Quaisquer formas societárias em que não fosse comprovável que todos os proprietários detinham tal qualificação, designadamente a sociedade anónima ou a sociedade em comandita, estavam excluídas, por se entender que potenciariam situações de fraude à lei. Quanto ao setor público não tinha, neste domínio, presença autónoma na propriedade de farmácias de oficina, sem prejuízo da existência de serviços farmacêuticos no âmbito dos hospitais públicos. O setor social ocupava um lugar estritamente delimitado. A Base II, n.º 4, da Lei n.º 2125, na sua primeira parte, admitia que as Misericórdias e outras instituições de assistência e previdência social pudessem ser proprietárias de farmácias privativas, ou seja, destinadas exclusivamente aos seus serviços, com os fornecimentos restritos às pessoas que, nos termos dos respetivos estatutos ou regulamentos, tivessem essa prerrogativa. A segunda parte do mesmo n.º 4, conjugada com o n.º 5, permitia que essas instituições também pudessem deter farmácias abertas ao público, mas apenas em hipótese de exceção qualificada: quando houvesse interesse público no funcionamento de uma farmácia em determinado local e não aparecessem farmacêuticos interessados na sua instalação ou aquisição. O setor social não concorria, pois, no mercado farmacêutico: o seu acesso era subsidiário, supletivo e justificado por carência local de oferta. Em síntese, o regime de 1965-1968 organizava‑se em torno de uma reserva corporativa, com o setor social numa posição residual e o setor público praticamente ausente. O acesso à propriedade era, também, inseparável da habilitação profissional. 10. A inflexão decisiva opera‑se quatro décadas mais tarde. A Assembleia da República aprovou a Lei n.º 20/2007, de 12 de junho, autorizando o Governo a legislar em matéria de propriedade das farmácias. No uso dessa autorização, foi aprovado o Decreto‑Lei n.º 307/2007, ora em causa, que estabeleceu o novo regime jurídico das farmácias de oficina e revogou expressamente a Lei n.º 2125 e o Decreto‑Lei n.º 48547. A intenção do diploma é declarada com clareza no respetivo preâmbulo: a reforma «modifica um regime jurídico desadequado e injustificadamente limitador do acesso à propriedade, afastando as regras que a restringiam exclusivamente a farmacêuticos», eliminação ponderada à luz da evolução verificada na União Europeia. A reconfiguração da titularidade abrangeu, em diferentes direções, os três setores da economia com reconhecimento constitucional. Em primeiro lugar, no que diz respeito ao setor privado, o artigo 14.º, n.º 1, do Decreto‑Lei n.º 307/2007 estabeleceu que podem ser proprietárias de farmácias pessoas singulares ou sociedades comerciais. A reserva profissional desapareceu por inteiro, podendo agora qualquer pessoa singular, independentemente da sua habilitação académica, e qualquer sociedade comercial, independentemente do seu objeto e da qualificação dos sócios, aceder à propriedade. As anteriores limitações às formas societárias admissíveis e respetiva composição foram abandonadas. A esta abertura correspondeu, em contrapartida, a fixação de um limite máximo de quatro farmácias por mesmo proprietário (artigo 15.º do Decreto‑Lei n.º 307/2007), apresentado no preâmbulo como medida proporcional e adequada à prevenção da concentração; bem como a exigência de que sejam obrigatoriamente nominativas as ações representativas do capital das sociedades comerciais proprietárias de farmácias, bem como das que participem, direta ou indiretamente, no capital de sociedades proprietárias de farmácias. A preocupação que no regime anterior era assegurada pela própria barreira corporativa de acesso à propriedade passou, assim, a ser acautelada por instrumentos específicos de prevenção da concentração e de controlo administrativo da titularidade indireta. A esta abertura da propriedade correspondeu, no plano funcional, a separação entre a titularidade e a direção técnica das farmácias. A indivisibilidade, que vigorara durante largas décadas, foi abandonada: a farmácia tem de ter um farmacêutico diretor técnico, mas este passou a poder ser um profissional designado pelo proprietário. A exigência de qualificação profissional deslocou‑se, assim, da titularidade para a função, conservando o farmacêutico um papel indispensável ao funcionamento do estabelecimento, sem ser condição da sua propriedade. O setor público continuou ausente da titularidade de farmácias de oficina, mantendo presença apenas nos serviços farmacêuticos do Serviço Nacional de Saúde. Finalmente, quanto ao setor social, a opção do legislador revelar‑se‑ia constitucionalmente problemática. A leitura conjugada dos artigos 14.º, n.ºs 1 e 3, 47.º, n.º 2, alínea a), e 58.º do Decreto‑Lei n.º 307/2007 traduzia‑se na seguinte orientação: as entidades do sector social da economia podiam ser proprietárias de farmácias, mas apenas se cumprissem o regime fiscal aplicável às sociedades comerciais; esta solução, conjugada com a reserva da titularidade do n.º 1 do artigo 14.º a pessoas singulares e sociedades comerciais, aliada à cominação contraordenacional para a propriedade detida por pessoa coletiva sem forma de sociedade comercial, equivalia, na prática, a impor‑lhes a constituição de uma sociedade comercial para aceder à propriedade de farmácias. O artigo 58.º conferia‑lhes um prazo de cinco anos para procederem às adaptações necessárias. O preâmbulo do diploma confirma‑o sem hesitação: «no futuro, estas terão de constituir sociedades comerciais, em ordem a garantir a igualdade fiscal com as demais farmácias». A reforma de 2007 inverteu, assim, o eixo do regime: onde antes a propriedade da farmácia era inacessível a quem não fosse farmacêutico, passou a ser livremente acessível a qualquer pessoa singular ou sociedade comercial, com o setor social a ser admitido apenas mediante a descaraterização da sua identidade própria — ponto em relação ao qual o regime jurídico em causa viria a ser censurado pelo Tribunal Constitucional. 11. A decisão deste Tribunal, no Acórdão n.º 612/2011, sobre os artigos 14.º, n.º 1, 47.º, n.º 2, alínea a), e 58.º do Decreto‑Lei n.º 307/2007, que foram declarados inconstitucionais na parte em que impunham às entidades do setor social, no desempenho de funções próprias do seu escopo, a constituição de sociedades comerciais para acesso à propriedade das farmácias, desencadeou uma sequência de duas intervenções legislativas corretivas. A primeira foi operada pelo Decreto‑Lei n.º 171/2012, de 1 de agosto, cujo preâmbulo enuncia o propósito expresso de adequar o regime jurídico das farmácias de oficina à jurisprudência constitucional. A reformulação operada por este diploma centra-se em três elementos fundamentais: a revogação do artigo 58.º, que estabelecia as regras impostas às entidades do setor social da economia nesta matéria; a reformulação da norma contraordenacional, agora ressalvando expressamente o disposto no novo artigo 59.º‑A; e o aditamento do referido artigo 59.º‑A, sob a epígrafe «Farmácias do setor social da economia», que estabeleceu um regime diferenciado consoante a natureza da farmácia. Para as farmácias privativas, que tivessem sido abertas ao abrigo da primeira parte do n.º 4 da Base II da Lei n.º 2125, destinadas exclusivamente aos beneficiários da entidade titular, o n.º 2 do novo artigo afastou a aplicação do artigo 14.º e da norma contraordenacional respetiva, exonerando‑as da exigência de forma societária. Para as farmácias abertas ao público então existentes, em concorrência com os demais operadores, ao abrigo da segunda parte do n.º 4 da Base II, manteve‑se a obrigação de adaptação, fixando‑se nova data‑limite. A solução acolhia, assim, a distinção entre atuação no «espaço próprio» do setor social e a atuação «no mercado». A segunda intervenção legislativa, foi operada pelo Decreto‑Lei n.º 109/2014, de 10 de julho. O respetivo preâmbulo é, uma vez mais, cristalinamente claro: «à luz do princípio da proporcionalidade ínsito ao princípio do Estado de Direito, as entidades do sector social da economia não devem ser obrigadas a constituir sociedades comerciais e a alterar o respetivo regime de isenção fiscal para manterem a propriedade das farmácias de venda ao público de que já eram proprietárias à data da entrada em vigor do citado Decreto‑Lei n.º 307/2007». O legislador foi, neste segmento, além da censura jurisdicional, que se cingira à atuação no espaço próprio do sector social, e estendeu a inexigibilidade da forma societária às farmácias abertas ao público preexistentes. Em conformidade, o artigo 14.º, n.º 3, do Decreto‑Lei n.º 307/2007 foi reformulado, eliminando‑se a sujeição ao regime fiscal das sociedades comerciais e passando a remeter expressamente para o artigo 59.º‑A. Este, por sua vez, foi reescrito: o n.º 1 mantém para as farmácias privativas preexistentes a aplicação do Decreto‑Lei n.º 307/2007 com as adaptações decorrentes da sua natureza; o n.º 2 dispõe que as entidades do sector social que detenham farmácias abertas ao público, concorrendo com os operadores no mercado, «mantêm‑se abrangidas pelo regime legal e fiscal das pessoas coletivas de utilidade pública e de solidariedade social»; e o n.º 3 afasta, para ambas as categorias, a aplicação dos n.ºs 1 e 2 do artigo 14.º. É esta a redação atualmente vigente. Dela resulta, para o setor social, um regime de admissibilidade em duas vias, mas circunscrito às situações preexistentes à entrada em vigor do Decreto‑Lei n.º 307/2007: tanto as farmácias privativas como as farmácias abertas ao público então pertencentes a entidades do sector social podem manter‑se na sua titularidade sem necessidade de constituição de sociedade comercial e sem alteração do respetivo regime fiscal. Todavia, subsiste uma questão que o regime jurídico vigente não resolve com clareza e que tem dividido a jurisprudência administrativa, que consiste em determinar a admissibilidade de instalação de novas farmácias do setor social, em particular das farmácias privativas, após a entrada em vigor do Decreto‑Lei n.º 307/2007. O artigo 59.º‑A reporta‑se, no seu n.º 1, às farmácias privativas «que tenham sido abertas» ao abrigo da Lei n.º 2125, fórmula verbal que restringe o seu âmbito a situações pré-constituídas; e o artigo 14.º, n.º 3, remete para o artigo 59.º‑A, devolvendo ao mesmo perímetro. É, precisamente, esta a problemática que está na base da questão de constitucionalidade que ora nos ocupa. Em suma, o quadro resultante das sucessivas intervenções legislativas e que serve de quadro contextual à análise jusconstitucional a levar a cabo, pode condensar‑se da seguinte forma: (i) o setor privado detém, hoje, um acesso amplo à propriedade das farmácias, antes vedado pela reserva corporativa. Nestes termos, qualquer pessoa singular ou sociedade comercial pode ser proprietária de farmácia, sujeita apenas ao limite de quatro farmácias por proprietário, à exigência de nominatividade das ações nas sociedades anónimas proprietárias e à obrigação de assegurar a direção técnica por farmacêutico; (ii)o setor público, ausente da titularidade de farmácias de oficina, mantém‑se circunscrito aos serviços farmacêuticos hospitalares e do Serviço Nacional de Saúde; (iii) o setor social ocupa um lugar formalmente reconhecido, mas materialmente limitado: enquanto entidade social pode manter a titularidade das farmácias — privativas ou abertas ao público — de que já era proprietário em 31 de agosto de 2007, sem necessidade de constituir sociedade comercial e sem alteração do regime fiscal. Porém, querendo aceder à propriedade de novas farmácias abertas ao público, em situação de mercado, deve fazê‑lo mediante a constituição de sociedade comercial. Quanto à possibilidade de abertura de novas farmácias privativas, a controvérsia subsiste, e configura a pedra de toque da problemática que subjaz aos presentes autos. 12. No que ao plano jurisprudencial diz respeito, o Tribunal Constitucional tem um conjunto de decisões sobre a matéria, que se apresentam como arestos de grande densidade e inequívoca relevância. Com efeito, o Tribunal ocupou-se, pela primeira vez, de questões relacionadas com a propriedade das farmácias no Acórdão n.º 76/1985. No Acórdão n.º 187/2001, do Plenário, proferido em processo de fiscalização abstrata sucessiva, voltou-se à questão da reserva de propriedade das farmácias para os farmacêuticos. Estava então em causa a apreciação da constitucionalidade das normas constantes das bases II, n.º 2, III e IV, n.os 1 a 4, da Lei n.º 2125, de 20 de março de 1965, e dos artigos 71.º e 75.º, n.º 1, do Decreto‑Lei n.º 48547, de 27 de agosto de 1968, diplomas que, no seu conjunto, definiam o regime jurídico tradicional da propriedade das farmácias em Portugal. O requerente invocava a violação do princípio da igualdade (artigo 13.º da Constituição), do direito de propriedade (artigo 62.º), conjugado com o princípio da proporcionalidade (artigo 18.º, n.º 2, da CRP), e, ainda que em menor medida, da liberdade de iniciativa económica privada (artigo 61.º, n.º 1, da Constituição). O Tribunal confrontou as normas em causa com três medidas parametricamente distintas, mas argumentativamente entrelaçadas, a saber, a liberdade de escolha e exercício da profissão (artigo 47.º, n.º 1, da CRP), a liberdade de iniciativa económica privada e direito de propriedade, todos considerados, in fine, em conjunto com as exigências decorrentes do princípio da proporcionalidade e do princípio da igualdade. Quanto à liberdade de profissão, o aresto reconheceu que a reserva da titularidade da farmácia configura uma restrição à liberdade de exercício da profissão de farmacêutico independente. Todavia, qualificou‑a como restrição assente em exigências subjectivas (a detenção de um título profissional) e, nessa medida, situada num nível menos intenso de restrição, próximo do regime das «restrições legais impostas pelo interesse coletivo ou inerentes à própria capacidade dos interessados» a que se refere a parte final do artigo 47.º, n.º 1, da Constituição. No plano da liberdade de iniciativa económica privada e do direito de propriedade, o Tribunal sublinhou que se trata, em ambos os casos, de direitos cuja modelação a Constituição remete para o legislador ordinário, através da fórmula «nos quadros definidos pela Constituição e pela lei e tendo em conta o interesse geral» (artigo 61.º, n.º 1, da CRP); além disso, e porque o direito de propriedade não goza de tutela absoluta, admitem-se limitações fundadas na função social e no estatuto específico da propriedade dos meios de produção. Com efeito, louvando-se num lastro jurisprudencial anterior, o Tribunal recordou então que «a velha concepção clássica da propriedade, o jus fruendi ac abutendi individualista e liberal, foi, nomeadamente nas últimas décadas deste século, cedendo o passo a uma concepção nova daquele direito, em que avulta a sua função social. Como quer que seja, o direito de propriedade constitucionalmente consagrado não beneficia de uma garantia em termos absolutos, havendo de conter-se dentro dos limites e nos termos definidos noutros lugares do texto constitucional». Ultrapassadas estas objeções paramétricas, o eixo decisivo da fundamentação ancorou-se no princípio da proporcionalidade. O Tribunal Constitucional, reconhecendo ao legislador uma «prerrogativa de avaliação» ou «crédito de confiança» que apenas cederia perante erro manifesto, identificou um leque de finalidades de interesse público prosseguidas pelo regime jurídico então impugnado: defesa da saúde pública (artigo 64.º, n.º 3, alínea e), da Constituição), salvaguarda da independência profissional e deontológica do farmacêutico, indivisibilidade entre a propriedade e a direção técnica como meio de assegurar a responsabilização pessoal, controlo da concentração no domínio da distribuição farmacêutica e prevenção da integração vertical entre atividade médica e atividade farmacêutica. Confrontando estas finalidades com a única alternativa então sugerida, o regime de propriedade livre com manutenção da obrigatoriedade de diretor técnico farmacêutico, o Tribunal concluiu não ser possível afirmar que o regime de reserva fosse desadequado, desnecessário ou desproporcionado. Por último, e no que respeita ao princípio da igualdade, o aresto observou que a diferenciação entre farmacêuticos e não farmacêuticos assenta numa categoria objetiva (qualificação académica), aberta (acessível a quem exerça a liberdade de aprender) e congruente com o benefício atribuído, não correspondendo a nenhum dos fatores de discriminação proibidos no n.º 2 do artigo 13.º; e que, demonstrada a proporcionalidade da medida, ficava por essa via simultaneamente afastada a violação do princípio da igualdade. Nestes termos, este Tribunal decidiu não declarar a inconstitucionalidade das normas impugnadas. 13. Uma década mais tarde, o Acórdão n.º 612/2011, do Plenário, igualmente proferido em processo de fiscalização abstrata sucessiva, tratou da mesma problemática, com um objeto e parâmetros de controlo distintos. Tratou-se, então, de apreciar a conformidade constitucional das normas constantes dos artigos 14.º, n.ºs 1 e 3, 47.º, n.º 2, alínea a), e 58.º do Decreto‑Lei n.º 307/2007, de 31 de agosto. Este diploma, liberalizando o regime anterior, abriu a propriedade das farmácias a quaisquer pessoas singulares e sociedades comerciais, mas, ao fazê‑lo, exigiu às entidades do sector social da economia que, para acederem à propriedade de farmácias, constituíssem sociedades comerciais. O requerente sustentava (à semelhança do caso ora em análise) que a imposição da forma societária, combinada com a sujeição ao regime fiscal das sociedades comerciais e com a previsão contraordenacional para o incumprimento, violava o princípio da igualdade, o princípio da proporcionalidade e, sobretudo, a garantia institucional da coexistência dos três setores de propriedade dos meios de produção (artigo 82.º da CRP), conjugada com o dever específico de apoio do Estado às instituições particulares de solidariedade social (artigo 63.º, n.º 5, da Constituição). O Tribunal começou por delimitar o sentido normativo das disposições impugnadas: embora a primeira parte do n.º 3 do artigo 14.º afirme que «as entidades do sector social da economia podem ser proprietárias de farmácias», a sua leitura conjugada com o n.º 1, com a norma contraordenacional do artigo 47.º, n.º 2, alínea a), e com o preâmbulo do diploma, que explicitamente declara que tais entidades terão «de constituir sociedades comerciais, em ordem a garantir a igualdade fiscal com as demais farmácias», significava, na sua dimensão útil, que aquelas entidades só podem ser proprietárias indiretas de farmácias, mediante a interposição de uma sociedade comercial. Nestes termos, quanto à garantia institucional da coexistência dos setores, o Tribunal entendeu que a obrigatoriedade da forma societária não configurava, por si só, uma exclusão do setor social do acesso à atividade farmacêutica nem uma reserva desta ao setor privado, uma vez que aquelas entidades mantêm a possibilidade de a ela aceder, ainda que por interposição da forma típica de atuação privada no mercado. Por essa via, considerou não posta em causa a coexistência dos setores em si mesma. O ponto decisivo situou‑se noutro plano: na proporcionalidade da exigência. Aqui, o Tribunal operou uma cisão argumentativa, distinguindo entre dois âmbitos de atuação das entidades do setor social. Num primeiro âmbito, o da atuação no mercado, das farmácias abertas ao público e em concorrência com os demais operadores, entendeu o Tribunal que a imposição da forma societária encontra justificação adequada na garantia da concorrência (artigo 81.º, alínea f), da Constituição), uniformizando o regime aplicável a todos os agentes e neutralizando as vantagens, designadamente fiscais, decorrentes da condição de entidade social. Neste segmento, pois, a medida revelou‑se idónea, necessária e equilibrada, traduzindo uma «solução de compromisso» entre o apoio devido ao setor social e a igualdade concorrencial. Já num segundo plano, o da atuação das entidades do sector social no seu espaço próprio, em farmácias privativas, destinadas exclusivamente aos seus beneficiários, na realização direta do escopo de solidariedade social, a justificação esvai‑se. Não havendo disputa de mercado nem operadores em concorrência, o objetivo de garantir a igualdade concorrencial perde razão de ser, afigurando-se, por essa razão, desajustada a imposição da forma jurídica societária. Nestas circunstâncias, exigir às entidades sociais a constituição artificiosa de sociedades comerciais, somando estruturas e custos e, sobretudo, impondo uma forma de atuação descaracterizadora da sua identidade própria, traduz‑se num encargo desproporcionado, que contraria o dever específico de apoio às instituições particulares de solidariedade social consagrado no artigo 63.º, n.º 5, da CRP e que a garantia institucional da coexistência dos sectores, plasmada no artigo 82.º da Constituição, recusa. Quanto ao n.º 3 do artigo 14.º, na parte em que estende às sociedades comerciais a constituir o regime fiscal próprio das sociedades comerciais, o Tribunal — partindo da premissa de que a norma não impõe um novo regime fiscal às entidades do sector social, mas apenas esclarece o regime aplicável às sociedades comerciais que estas devam constituir — entendeu não haver razões autónomas para a censura. Deste modo, o Tribunal Constitucional decidiu declarar a inconstitucionalidade dos artigos 14.º, n.º 1, 47.º, n.º 2, alínea a), e 58.º do Decreto‑Lei n.º 307/2007, na medida em que impõem às entidades do sector social que, no desempenho de funções próprias do seu escopo, constituam sociedades comerciais para acesso à propriedade de farmácias, por violação do princípio da proibição do excesso ínsito no princípio do Estado de Direito (artigo 2.º da CRP), conjugado com o artigo 63.º, n.º 5, da Constituição; e não declarar a inconstitucionalidade do n.º 3 do artigo 14.º. 14. O confronto entre os arestos analisados permite tirar algumas conclusões relevantes para a problemática jusconstitucional que está em causa nos autos. Em primeiro lugar, assinale-se a inversão do parâmetro normativo de controlo. Enquanto no Acórdão n.º 187/2001, o problema constitucional se punha essencialmente do lado dos direitos do sujeito excluído, ou seja, o cidadão não farmacêutico que pretendesse aceder à propriedade da farmácia, e cujo direito à propriedade, à iniciativa económica privada e à liberdade de escolha de profissão se via restringido pela reserva subjetiva consagrada na Lei n.º 2125, a liberalização operada em 2007 deslocou o eixo de exame: no aresto de 2011 já não se discute o acesso de um cidadão singular contra a reserva de titularidade profissional, mas o acesso de um setor de propriedade dos meios de produção, com amparo constitucional, contra a uniformização imposta pela forma societária. O parâmetro constitucional dominante passou, pois, a ser, o do artigo 82.º, atinente à coexistência dos sectores, conjugado com o artigo 63.º, n.º 5 (dever específico de apoio às instituições particulares de solidariedade social), ambos da CRP, categorias dogmaticamente ausentes do horizonte argumentativo do aresto de 2001. Se há divergência do parâmetro, verifica-se, contudo, continuidade no método. O Acórdão n.º 187/2001 resolveu o problema constitucional no terreno do princípio da proporcionalidade, mobilizando a tríade adequação‑necessidade‑proporcionalidade stricto sensu, com particular cuidado na delimitação dos poderes de controlo do Tribunal e reconhecendo ao legislador uma «prerrogativa de avaliação» que apenas cederia perante erro manifesto. O Acórdão n.º 612/2011 não rompe com este enquadramento metodológico, aliás prevalecente na jurisprudência constitucional. Antes o aplicou a uma medida com escassa fundamentação e segmentou o juízo de proporcionalidade consoante o âmbito da atuação. Uma terceira nota impõe-se quanto à alteração qualitativa do ónus argumentativo do legislador. No aresto de 2001, é à liberdade de profissão e à propriedade individual que se opõe a multiplicidade de objetivos de interesse público invocados pelo legislador (saúde pública, deontologia, prevenção da concentração). A tese da indivisibilidade entre propriedade e direção técnica saiu, na época, reforçada, precisamente porque o Tribunal Constitucional aceitou que, na incerteza, o legislador pudesse razoavelmente supor que o regime de reserva servia melhor essa pluralidade de fins. No aresto de 2011, porém, este equilíbrio inverteu‑se: já não bastou ao legislador invocar finalidades plausíveis, porque do lado oposto estava, por um lado, uma injunção positiva, a saber, o dever de apoio às instituições particulares de solidariedade social (artigo 63.º, n.º 5, da CRP); e, por outro lado, uma garantia institucional (artigo 82.º das Constituição) que impede a neutralização de um dos setores da economia em nome da igualdade concorrencial. O Tribunal aceita o argumento da concorrência onde o setor social opera como operador de mercado, mas recusa‑o onde aquele opera como provedor social. Note-se ainda, como pano de fundo desta evolução legislativa, a mudança no entendimento sobre a figura da farmácia. O Acórdão n.º 187/2001 acolhe sem reservas a conceção legislativa do farmacêutico como profissional liberal, individualizado, vinculado a uma deontologia específica e à indivisibilidade entre a propriedade e a direção técnica como condição da sua independência. Uma década depois, a análise jusconstitucional operava já sobre um modelo de farmácia muito mais próximo da empresa comercial, em que a titularidade está aberta a quaisquer pessoas singulares ou sociedades comerciais. O problema constitucional deixou, por isso, de se situar no âmbito do acesso de não‑farmacêuticos à atividade, deslocando-se para o plano forma que esse acesso deve revestir, em particular para as entidades cuja natureza institucional resiste à conformação societária. c) Mérito 15. Antes de se proceder à apreciação do mérito da questão de constitucionalidade posta nos autos, importa fixar, com algum desenvolvimento, o conteúdo e o alcance do parâmetro constitucional que, neste recurso, virá a ser determinante: a garantia institucional da coexistência dos três setores de propriedade dos meios de produção, consagrada no artigo 82.º da Constituição. A densificação deste parâmetro impõe-se por três razões: porque é nele que reside o cerne do projeto jurídico-político da Constituição em matéria de organização da economia; porque a sua interpretação, embora já parcialmente decantada na jurisprudência deste Tribunal, não tem sido objeto de tratamento sistemático; e porque o caso sub judicio exige uma compreensão substancial, e não meramente formal, daquilo que a CRP efetivamente garante quando institui a coexistência dos setores público, privado e cooperativo e social. Antes de mais, e no plano normativo-constitucional, cabe reconhecer que o artigo 82.º da Constituição não pode ser lido isoladamente. Com efeito, ele integra-se num conjunto articulado de preceitos constitucionais que conferem ao setor cooperativo e social — e, mediatamente, ao espaço mais amplo da economia social — uma posição estruturante na organização económica do país. A esta articulação alude com precisão Rui Namorado, ao observar que «as organizações produtivas existentes repartem-se constitucionalmente por estes três sectores, cada um dos quais dispõe assim de uma capacidade de irradiação normativa própria e diferenciada» (R. Namorado, «Os quadros jurídicos da economia social — uma introdução ao caso português», Oficina do CES, n.º 251, Centro de Estudos Sociais da Universidade de Coimbra, p. 1). Esta «irradiação normativa própria e diferenciada» é a chave para compreender o que a Constituição efetivamente garante. O artigo 82.º, ao garantir a coexistência dos três setores de propriedade dos meios de produção, não institui apenas uma classificação descritiva de modos de propriedade. Na verdade, institui e garante três modelos institucionais distintos de organização da atividade económica, cada um dotado da sua lógica própria e da sua capacidade normativa autónoma. Esta leitura é confirmada pela articulação do artigo 82.º da CRP com outros preceitos constitucionais que lhe dão substância: o artigo 80.º, alínea f), que inclui entre os princípios fundamentais da organização económica a «proteção do setor cooperativo e social de propriedade dos meios de produção»; o artigo 85.º, que concretiza esse princípio em deveres positivos do Estado quanto ao estímulo e apoio à criação e atividade das cooperativas; o artigo 63.º, n.º 5, que estabelece o dever específico de apoio às instituições particulares de solidariedade social; e o artigo 61.º, n.ºs 2 e 3, que consagra a liberdade de iniciativa cooperativa. A esta arquitetura acresce uma garantia adicional, de particular peso: o princípio da coexistência dos três setores integra o catálogo dos limites materiais de revisão constitucional, nos termos do artigo 288.º, alínea f). Trata-se, portanto, de matéria que não está na disponibilidade do poder de revisão, categoria à qual a Constituição reserva o «código genético» da ordem constitucional, no dizer da doutrina. A elevação do princípio da coexistência a este patamar exige uma leitura proporcionalmente exigente do seu conteúdo material. Nessa medida, não basta que o legislador formalmente reconheça a existência dos setores; tem de garantir que cada um deles dispõe das condições efetivas para a sua subsistência como setor. Ainda no plano normativo, importa registar que o reconhecimento constitucional do setor cooperativo e social tem prolongamento na legislação infraconstitucional, designadamente na Lei n.º 30/2013, de 8 de maio (Lei de Bases da Economia Social), que enumera as entidades integrantes da economia social, a saber, cooperativas, associações mutualistas, misericórdias, fundações, IPSS, associações com fins altruísticos, entidades dos subsetores comunitário e autogestionário, e outras entidades que respeitem os princípios orientadores. Esta enumeração legislativa não tem valor autónomo no plano constitucional, mas confirma a leitura substancial do parâmetro: o setor cooperativo e social é, na ordem jurídica portuguesa, uma realidade institucionalmente reconhecida, plural na sua composição, mas unitária no seu sentido constitucional. 16. No plano jurisprudencial, por seu turno, o lastro relativo ao artigo 82.º não é abundante, mas é consistente, e dela se extraem três proposições estruturantes. A primeira, fixada pelo Acórdão n.º 240/1991, em sede de apreciação da lei dos baldios, é a da paridade dos três setores. Após a revisão constitucional de 1989, escreveu-se nesse aresto, «passou a garantir-se, em vez da existência, a coexistência de três sectores de propriedade dos meios de produção», ao mesmo tempo que «os meios de produção comunitários, possuídos e geridos por comunidades locais, deixam de integrar o sector público e passam a fazer parte do sector cooperativo e social» e em que «a protecção do sector cooperativo e social da propriedade dos meios de produção constitui um dos princípios fundamentais da organização económico-social». Daqui se extrai a primordialidade, na estrutura económica constitucionalmente organizada, dos meios de produção integrados no setor cooperativo e social; tais meios têm «valoração paramétrica igual aos que se sujeitam à propriedade pública ou à propriedade privada na ordenação das relações produtivas no âmbito da Constituição da República Portuguesa». A segunda proposição, fixada pelo Acórdão n.º 612/2011, de que já demos nota, é a da centralidade da garantia da coexistência no quadro da organização económica. Aí se afirmou, seguindo a doutrina de Gomes Canotilho e Vital Moreira, que o artigo 82.º «é um dos preceitos-chave da “constituição económica” configurada na CRP», na medida em que, «ao garantir a coexistência de três sectores económicos (n.º 1), com a mesma credencial constitucional, e ao delimitar com algum rigor os seus contornos, esta disposição consubstancia um dos princípios fundamentais da organização económica exarados no art. 80.º, conferindo a esta o esqueleto que globalmente a enforma». E acrescentou-se que «a institucionalização dos três sectores, no mesmo plano, como estruturas necessárias do sistema económico constitucionalmente desenhado, atribui a este um carácter sui generis», sendo «o princípio da coexistência dos três sectores […] de tal modo relevante, que ele faz parte do elenco dos limites materiais de revisão (art. 288.º/f)». Como se explicou, o citado Acórdão n.º 612/2011 versou sobre uma norma parcialmente coincidente com o objeto destes autos. Ao longo do seu exame, o Tribunal entendeu que «a obrigatoriedade da forma societária não significa, por si só, nem uma exclusão do sector social do exercício da actividade farmacêutica, nem uma reserva desta actividade ao sector privado». Considerou, porém, em registo distinto, que a mesma obrigatoriedade, no que respeita à atuação das entidades do setor social fora do mercado, revela-se «uma solução que não observa as exigências de equilíbrio decorrentes do princípio da proibição do excesso ínsito no princípio do Estado de Direito». Ou seja, se, por um lado, o aresto não considerou que a assunção da forma comercial por parte de uma entidade do setor social, para a finalidade de titularizar farmácias, contrariasse o comando do artigo 82.º da Constituição, por outro, identificou um excesso desproporcional na descaracterização do setor social daí decorrente quando as entidades operam fora do mercado concorrencial. A terceira proposição, fixada pelo Acórdão n.º 595/2015, é a da proibição de redução do setor a realidades marginais. Em apreciação, mais uma vez, da lei dos baldios, o Tribunal sublinhou — invocando a doutrina de Jorge Miranda e Rui Medeiros — que, «conforme entendimento consensualmente sufragado na doutrina mais atual, ao garantir a existência do setor cooperativo e ao autonomizar, dentro deste setor, os quatro subsetores para esse efeito especificados, a Constituição não permite que o legislador suprima qualquer deles, nem lhe consente que reduza qualquer deles a realidades marginais ou económico-estruturalmente irrelevantes» (Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo II, Coimbra Editora, 2006, p. 49). Esta proposição é central para o caso em apreço, uma vez que põe de manifesto que a garantia constitucional não opera apenas contra a supressão formal de um setor, mas também contra a sua redução substancial à irrelevância. Em síntese, e congregando o sentido das três pronúncias deste Tribunal, o artigo 82.º da Constituição obriga a que (i) a propriedade social e comunitária seja interpretada com a mesma força normativa imputada às propriedades pública e privada; (ii) o setor social da economia não possa sofrer uma transfiguração por imposição das regras do mercado aberto e da concorrência, nem possa ser arredado de participar de qualquer atividade económica; e (iii) o setor cooperativo e social não possa ser suprimido nem reduzido à insignificância, dado que tal afetaria o conteúdo do núcleo essencial do respetivo standard. 17. No plano dogmático-doutrinário, encontramos igualmente referências que autorizam e fundamentam a leitura substancial do artigo 82.º que se vem propondo. Uma das passagens mais significativas pertence a Gomes Canotilho e Vital Moreira, quando observam que a coexistência dos três setores «procura gerar também uma espécie de policentrismo económico ou de divisão de poderes a nível da constituição económica, a qual, de algum modo, contribui para prevenir a emergência de poderes económicos hegemónicos». Trata-se de uma garantia institucional, acerca da qual acrescentam que «O Estado pode fazer variar a dimensão de cada um dos setores e deslocar as balizas entre eles. Mas não pode eliminar ou aniquilar nenhum deles» (J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 4.ª ed. revista, vol. I, Coimbra Editora, 2007, pp. 958 e 976). Esta formulação — a do policentrismo económico — é particularmente útil para a apreciação que se segue. Ela traduz a ideia de que a Constituição económica não foi construída como sistema unicêntrico, em que o setor privado de mercado constitua o pilar central a partir do qual todas as demais formas de organização económica se aferem como derivadas, complementares ou excecionais. Pelo contrário, foi intencionalmente desenhada como sistema policêntrico, em que cada setor é um polo autónomo de racionalidade económica, com a sua própria lógica institucional. A garantia institucional do artigo 82.º é, assim, em última análise, a garantia da preservação deste policentrismo e, por essa via, a garantia contra a emergência de hegemonias económicas que esvaziem qualquer um dos polos. Nesta linha, e desenvolvendo o sentido material da garantia institucional, Deolinda Aparício Meira observa que o artigo 82.º consagra «uma típica garantia institucional, na medida em que garante a existência de todos e de cada um dos setores, seja qual for o modelo económico que se queira implementar». Daí que, prossegue, «o legislador pode fazer variar a dimensão de cada um dos setores e deslocar as balizas entre eles, mas não pode eliminar nenhum deles» — proibição que «é igualmente válida para os vários subsetores componentes do setor cooperativo e social» (Deolinda Aparício Meira, «O quadro jurídico-constitucional do cooperativismo em Portugal», Cooperativismo e Economía Social, n.º 33, 2010-2011, p. 34). A mesma autora sublinha ainda que «a CRP não estabelece nenhum limite quanto ao âmbito das atividades a que os subsetores do setor cooperativo e social podem aceder, nem prevê que a lei lhes proíba determinadas áreas» (pp. 35-36). Rui Namorado, por seu turno, identifica como vetores estruturantes do regime constitucional do setor cooperativo e social quatro princípios articulados: o princípio da coexistência, o princípio da proteção, o princípio da autonomia e o princípio da liberdade. Sobre o princípio da autonomia, em particular, escreve o autor: «O princípio da autonomia reflecte directamente o facto de estarem constitucionalmente consagrados fora do sector público dois sectores distintos — o privado e o “cooperativo e social”. Assim, no caso português, no plano jurídico-constitucional, aquilo que não é público está dividido em duas partes distintas, pelo que ambas devem ser encaradas como regiões autónomas entre si e não como partes de um conjunto unificado» (cfr. Rui Namorado, «Os quadros jurídicos da economia social», cit., p. 17). E sobre o princípio da liberdade, acrescenta, em obra anterior, que dele «resultará a inconstitucionalidade de todos os diplomas legais que vedarem às cooperativas o acesso a qualquer tipo de atividade económica aberta à iniciativa privada» (Namorado, Rui, Cooperatividade e Direito Cooperativo. Estudos e Pareceres, Almedina, 2005, p. 79). A dimensão substancial do setor cooperativo e social — não redutível à lógica do mercado, embora possa dele participar, em determinadas circunstâncias — é também sublinhada por Diogo Freitas do Amaral, quando observa que «ao lado do sector público e sector privado lucrativo, que se dedica à economia, é indispensável sublinhar e valorizar a existência de um sector privado muito diferente — um sector não lucrativo, de fins altruístas, que se entrega a actividades humanitárias, culturais e de solidariedade social» (Amaral, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, 4.ª ed., vol. I, Almedina, 2015, p. 604). Em registo comparado, refira-se apenas o trabalho de Carlo Borzaga, que descreve o terceiro setor como «uma estrutura de incentivos que se propõe produzir um bem ou um serviço em benefício da comunidade (um “bem comum”) ou de um grupo de cidadãos» (Carlo Borzaga, «Impresa sociale», in Dizionario di economia civile, editado por Luigino Bruni e Stefano Zamagni, Città Nuova, 2009, p. 524). A formulação é útil porque captura o que distingue o terceiro setor dos outros dois: não é o objeto da atividade que o caracteriza, posto que qualquer atividade económica pode em princípio ser exercida nas três modalidades; não é, sequer, a participação ou não no mercado, porque este é um instrumento autónomo, no qual qualquer um dos setores pode intervir; é, sim, a estrutura institucional e teleológica em que a atividade se desenvolve. O bem comum, e não o lucro, é o seu princípio organizador. Deste modo, longe de constituir um setor residual ou meramente complementar, o terceiro setor representa, à luz desta leitura conjugada, uma esfera autónoma de produção e disponibilização de bens e serviços. A queda da sua presença em determinados domínios de atividade empobrece o tecido económico e social do país, ao suprimir alternativas de resposta a necessidades coletivas. 18. Congregando o que se extrai dos três planos — normativo-constitucional, jurisprudencial e dogmático-doutrinário —, é possível fixar, com a clareza necessária à apreciação do mérito, o conteúdo do parâmetro constitucional que vai presidir à decisão. A coexistência dos três setores da economia, consagrada no artigo 82.º da Constituição, não pode ser reduzida a uma dimensão meramente formal ou nominal. O que a Constituição assegura é uma coexistência efetiva e material, na qual cada setor deve poder atuar segundo a sua congruência própria, sem ser constrangido a adotar formas organizativas que lhe são estranhas ou que comprometam a sua finalidade específica. A lógica de estruturação do terceiro setor não se sobrepõe aos demais segmentos, mas a operacionalização destes também não pode impor que as agremiações sociais percam as suas características essenciais. A coexistência constitucional dos três tipos produtivos acarreta o respeito recíproco pela forma de cada um participar na organização económica do país. É certo que a Constituição não impõe uma distribuição rígida de atividades entre os setores: o legislador conserva margem ampla para definir, em cada domínio económico concreto, o regime aplicável. Mas a Constituição estabelece um quadro normativo que visa garantir a presença efetiva e significativa de cada um deles, em condições compatíveis com a sua natureza própria. E essa garantia, qualificada como garantia institucional, elevada à categoria de limite material de revisão e protegida pela paridade paramétrica dos três setores, não é compatível com configurações legais que, embora formalmente reconhecendo todos os setores, impeçam efetivamente que algum deles atue como tal num determinado domínio económico. É, pois, à luz deste parâmetro, assim densificado, que se procederá à apreciação do mérito da questão de constitucionalidade colocada nos autos. 19. Chegámos agora ao momento de apreciar especificamente a conformidade constitucional da interpretação normativa objeto de recurso. A análise será conduzida em dois eixos parametricamente distintos, mas materialmente complementares. O primeiro, na linha da jurisprudência anterior, é o do princípio da proibição do excesso, ínsito no princípio do Estado de Direito (artigo 2.º da CRP), conjugado com o dever específico de apoio às instituições particulares de solidariedade social consagrado no artigo 63.º, n.º 5, da Constituição. O segundo é o da garantia institucional da coexistência dos três setores de propriedade dos meios de produção, estatuída no artigo 82.º. A ordem por que se apreciam estes dois parâmetros não é casual: importa começar pela proibição do excesso, parâmetro já parcialmente decantado na jurisprudência deste Tribunal, para, num segundo momento, alcançar um plano de censura inovatória, que se situa no âmbito da garantia institucional do artigo 82.º da Constituição. Antes de mais, porém, cabe lembrar que a jurisprudência deste Tribunal Constitucional, no domínio da configuração da atividade económica, tem reconhecido ao legislador uma margem ampla de conformação, designadamente em matérias técnicas ou politicamente sensíveis. O Acórdão n.º 187/2001 fê-lo de forma exemplar, atribuindo ao legislador o que designou, como já se deu nota, por «prerrogativa de avaliação». Esta deferência tem fundamento institucional próprio: é ao legislador, e não ao Tribunal Constitucional, que compete fazer as escolhas de política legislativa, sopesando interesses e configurando regimes. Todavia, a intensidade desta deferência sempre dependerá da estrutura da restrição que o legislador opera. Onde o legislador prossegue ativamente um interesse público, claramente identificado, mediante uma restrição — ou seja, por outras palavras, quando a restrição é um meio através do qual o legislador realiza um fim positivo identificável — a deferência impõe-se com particular força, e a censura constitucional reserva-se, a casos de erro ou manifesta desproporcionalidade. Foi precisamente essa a situação apreciada no Acórdão n.º 187/2001: o legislador impôs uma restrição subjetiva à titularidade das farmácias para realizar fins de interesse público positivos, que identificou, designadamente, a proteção da saúde pública, a salvaguarda da deontologia farmacêutica, a prevenção da concentração e a independência profissional. Na incerteza, podia razoavelmente supor que o regime de reserva servia melhor essa pluralidade de fins, e o Tribunal Constitucional reconheceu-lhe essa margem. A situação que aqui se aprecia é, neste ponto, qualitativamente distinta. A exclusão das entidades do setor social do acesso a novas farmácias privativas não realiza qualquer fim positivo identificável. Não foi resultado de uma ponderação ativa do legislador entre o interesse do setor social e algum outro interesse público em sentido contrário; foi, antes, um efeito colateral da liberalização operada em 2007, decorrente da circunstância de o legislador, ao substituir o regime corporativo de 1965 por um regime liberalizado de farmácias abertas ao público, ter deixado cair, por arrastamento, a figura da farmácia privativa que aquele regime contemplava. A exclusão é, neste sentido, residual, e não um verdadeiro propósito da liberalização. Sucede que o contraste é decisivo para a intensidade do controlo. Onde o legislador prossegue um interesse público positivo, a deferência impõe-se. Onde a restrição é meramente colateral, sem fim positivo identificável que lhe esteja na origem, a deferência pode ceder mais facilmente, em particular na ausência de um ónus argumentativo do legislador, por modesto que seja, na identificação de um interesse público realizado pela restrição. É, pois, a partir desta intensidade reforçada de controlo, justificada pela natureza não finalística da restrição, que se procede à apreciação do caso dos autos, atentos os dois eixos paramétricos assinalados. 20. Em primeiro lugar, e fazendo apelo ao lastro jurisprudencial que o Acórdão n.º 612/2011 imprimiu à matéria, cabe olhar à alegada violação do princípio da proibição do excesso, decorrente do artigo 2.º da CRP, articulada com o dever especificamente imposto ao Estado pelo artigo 63.º, n.º 5, da CRP, de apoiar as entidades do setor social. Neste quadro, a pedra angular do Acórdão n.º 612/2011 foi a segmentação do juízo de proporcionalidade, consoante o âmbito de atuação das entidades do setor social: a atuação «no mercado», em concorrência com os demais operadores, em que se justifica a uniformização do regime aplicável a todos os agentes em nome da equilibrada concorrência (artigo 81.º, alínea f), da Constituição); e a atuação «no espaço próprio» do setor social, em farmácias destinadas exclusivamente aos beneficiários da entidade titular, espaço no qual, não havendo concorrência a tutelar, se esvai a justificação para impor a forma jurídica societária. Nesse segmento, considerou-se, por isso, desproporcionada a exigência da constituição artificiosa de sociedades comerciais, dado o ónus que tal representa para entidades cuja identidade institucional resiste à conformação societária e cujo apoio constitui dever específico do Estado por força do artigo 63.º, n.º 5, da CRP. O problema constitucional que se coloca no presente recurso é, no entanto, estruturalmente distinto do que o apreciado em 2011. Com efeito, o Acórdão n.º 612/2011 censurou a imposição de uma forma de atuação descaracterizadora da identidade do setor social. A norma que aqui se aprecia vai mais longe: nega-lhe, em absoluto, o acesso à atividade no seu espaço próprio. Onde antes se censurava uma imposição, agora temos uma exclusão. Se a imposição da forma societária para a atuação fora do mercado foi tida por desproporcionada, por maioria de razão o será, adiante-se, a denegação pura e simples do acesso a essa mesma atuação. Importa, contudo, enfrentar a objeção que se pode opor a esta linha argumentativa e que se prende com a génese histórica da farmácia privativa. Poder-se-ia dizer, com algum fundamento, que a figura nasceu, no quadro da Lei n.º 2125, como contrapeso a uma reserva profissional: era a forma encontrada para que as misericórdias e mutualidades pudessem responder à necessidade dos seus beneficiários apesar de a propriedade das farmácias estar reservada aos farmacêuticos. Caída a reserva profissional, poderia cair também a razão de ser do instrumento que a corrigia. Ora, esta é uma objeção a tomar em conta, mas de forma alguma decisiva. Em primeiro lugar, a figura da farmácia privativa, embora historicamente nascida em contraponto à reserva profissional, adquiriu autonomia funcional. Ela não responde apenas à dificuldade do setor social em aceder à propriedade num regime de reserva: responde à vocação institucional desse setor para servir um universo definido pelos seus estatutos, no exercício direto da solidariedade que constitui o seu escopo. Esta vocação não desaparece com a queda da reserva profissional; pelo contrário, ela ganha visibilidade autónoma, justamente porque deixa de poder ser confundida com um expediente para contornar uma restrição. A farmácia privativa não é hoje apenas um meio de acesso à propriedade; é uma forma específica de organização da atividade farmacêutica, ajustada às entidades cuja razão de ser é servir um universo fechado de beneficiários e sem fim lucrativo. Em segundo lugar a leitura segundo a qual a farmácia privativa teria perdido razão de ser com a queda da reserva profissional partilha um pressuposto que a Constituição não acolhe: o de que a configuração da atividade farmacêutica é, depois de 2007, indiferenciadamente entregue ao regime de mercado, podendo o setor social participar nessa atividade apenas em condições uniformes às do setor privado. Ora, a Constituição não autoriza este pressuposto. O artigo 82.º da CRP, como aliás adiante se verá com mais detalhe, exige a coexistência efetiva dos setores; e o artigo 63.º, n.º 5, impõe ao Estado um dever positivo de apoio às instituições particulares de solidariedade social. À luz destes preceitos, o desaparecimento da figura da farmácia privativa para o setor social não é somente uma consequência natural da liberalização; na verdade, configura uma opção legislativa sujeita ao escrutínio constitucional como qualquer outra restrição que afete a esfera daquelas entidades. Ora, como se percebe da argumentação da recorrida, a justificação que o regime poderia oferecer para a exclusão e que, ademais, constitui o pano de fundo do iter argumentativo do STA, assenta, no essencial, na intenção liberalizadora do legislador de 2007 e na exigência de que o licenciamento das farmácias seja precedido de concurso público. Nenhum destes fundamentos resiste, todavia, ao escrutínio do princípio da proibição do excesso. Desde logo, porque uma intenção liberalizadora não é, por si, um interesse público autónomo; ela pode ser, naturalmente, um propósito político legítimo (premissa de que não se duvida), mas, no plano constitucional, deve ser um meio para a prossecução de um interesse público identificado. A pergunta constitucionalmente relevante é, pois, a de saber que interesse público pretendeu o legislador realizar com a aludida liberalização, e se esse interesse, com a configuração que atualmente apresenta, é compatível com a exclusão do setor social do acesso a uma categoria de farmácias que lhe é tipicamente própria. Ora, os interesses públicos invocados no preâmbulo do Decreto‑Lei n.º 307/2007, nomeadamente, a abertura à concorrência, a prevenção da concentração e igualdade fiscal entre operadores, reportam-se todos, sem exceção, à atividade de mercado. Nenhum deles é convocável para justificar uma restrição que opera fora do mercado, em farmácias destinadas exclusivamente aos beneficiários da entidade titular. O argumento da equilibrada concorrência, que o Acórdão n.º 612/2011 considerou bastante para legitimar a uniformização do regime das farmácias abertas ao público, perde, neste caso, toda a sua força. Quanto à exigência de concurso público, ela é instrumento de gestão da rede de farmácias abertas ao público, ou seja, dos estabelecimentos que prestam serviço à comunidade no quadro da rede nacional de farmácias. Não tem aplicação intrínseca às farmácias privativas, cuja vocação é precisamente outra: servir um universo fechado de beneficiários definido pelos estatutos da entidade titular. O regime anterior, aliás, confirmava esta distinção, admitindo o licenciamento de farmácias privativas fora do regime de concurso público aplicável às farmácias abertas ao público. A ausência de previsão legal expressa quanto ao modo de licenciamento de novas farmácias privativas no Decreto‑Lei n.º 307/2007 não pode, por isso, ser convertida em argumento de exclusão. Pode, no limite, traduzir uma lacuna do regime, que ao intérprete cumprirá integrar à luz do regime fundamental, e não em sentido restritivo dos parâmetros constitucionais aqui convocados. Da convergência destes elementos resulta que a interpretação normativa sob escrutínio impõe ao setor social um sacrifício não justificado por qualquer interesse público proporcionado. Deste modo, onera entidades que cumprem fins de solidariedade, constitucionalmente tutelados e sustentados pelo dever específico de apoio Estadual constante do artigo 63.º, n.º 5, da Constituição, com uma denegação de acesso que não encontra correspondência em qualquer necessidade de tutela da concorrência, da saúde pública ou da gestão da rede farmacêutica. Ainda neste ponto, cabe responder a uma objeção insistente da recorrida, nos termos da qual o dever de apoio ao setor social, decorrente do artigo 63.º, n.º 5, da CRP dada a «natural plasticidade dos princípios jurídico‑constitucionais», não pode ser violado por uma medida legislativa singular que tenha reflexo na atividade do setor social, na medida em que essa proteção pode ser conseguida «por uma miríade de outras medidas legislativas vigentes». A objeção, posta em termos genéricos, contém algum fundo de verdade: a Constituição não impõe ao legislador a configuração de cada atividade económica em termos favoráveis ao setor social, nem o dever de apoio se afere atividade a atividade. Sucede que objeção, assim recortada, desloca o problema. O dever de apoio do artigo 63.º, n.º 5, da Constituição não exige que o setor social atue em todas as atividades; exige, todavia, que, quando o legislador configura o regime de uma atividade económica determinada, o faça em termos compatíveis com a coexistência efetiva dos setores e com a manutenção das condições materiais que permitem ao setor social atuar como tal. Não se trata, por isso, de uma simples avaliação aritmética da soma de medidas de apoio vigentes; trata-se de aferir se, na atividade específica em apreciação, o regime configurado pelo legislador respeita o núcleo da posição do setor social, mais ainda quando se trate de um setor em que ele comprovadamente atua, como é o caso. E é precisamente este núcleo que a exclusão das entidades do setor social do acesso a novas farmácias privativas atinge, em função do sentido material da exclusão. Em síntese, e articulando os fundamentos da censura constitucional assente neste primeiro eixo paramétrico. Em primeiro lugar, a restrição em causa não tem qualquer objetivo de interesse público claramente identificável; antes é efeito colateral da liberalização de 2007 que, contudo, se situa no plano da organização da atividade farmacêutica que ocorre no mercado. Além disso, e ainda que se procurasse atribuir-lhe uma finalidade, como a abertura à concorrência, a uniformidade fiscal, a gestão da rede mediante concurso público, nenhum dos propósitos identificáveis é passível de ser convocado para justificar uma restrição que opera apenas em relação a farmácias destinadas exclusivamente aos beneficiários da entidade titular. Recorde-se que, do lado oposto da ponderação, está o dever específico de apoio às instituições particulares de solidariedade social (artigo 63.º, n.º 5, da Constituição), que abarca, com especial intensidade, a atuação dessas instituições no exercício direto do seu escopo, ou seja, exatamente no domínio em que as farmácias privativas operam. Por último, o sacrifício imposto ao setor social não é o de uma simples desvantagem comparativa: é o da denegação completa do acesso à atividade no seu espaço próprio, sem alternativa institucionalmente equivalente. Os termos da equação são, neste eixo, claros: do lado do legislador, nenhum interesse público identificável; do lado das entidades do setor social, a perda do acesso à forma de atuação que melhor corresponde à sua identidade institucional. A desproporção afigura-se, assim, manifesta. Verifica-se, pois, uma violação do princípio da proibição do excesso, ínsito no princípio do Estado de Direito (artigo 2.º), conjugado com o artigo 63.º, n.º 5, da Constituição. 21. No que se atém ao segundo eixo parametricamente relevante, assente no princípio da coexistência de setores consagrado no artigo 82.º da CRP, a análise a levar a cabo afasta-se, em parte, do que foi sustentado no Acórdão n.º 612/2011. Todavia, a divergência, onde existe, não traduz mudança de orientação do Tribunal; resulta, sim, da diferença material do objeto agora em apreciação e da leitura mais completa que ele convoca no que respeita ao alcance do artigo 82.º. Antes, porém, de prosseguir, importa enfrentar uma objeção prévia, dirigida pela recorrida à própria aplicabilidade do artigo 82.º da Constituição ao caso: a de que a propriedade de farmácias não se enquadra no conceito constitucional de «meios de produção» a que o preceito se reporta. É um argumento que merece resposta. Ora, uma farmácia é, materialmente, uma unidade económica organizada para a produção de serviços e a distribuição de bens (em particular, de medicamentos,) com elementos típicos de empresa: instalações, capital, organização do trabalho. O conceito constitucional de «meios de produção» do artigo 82.º não está limitado a meios industriais nem à produção em sentido estrito; não pode deixar de abranger, numa leitura conforme à evolução da economia e à jurisprudência consolidada deste Tribunal, as unidades económicas organizadas para a produção e distribuição de bens e serviços em geral. Foi, aliás, na pressuposição implícita desta leitura que o Acórdão n.º 612/2011 apreciou a aplicação do artigo 82.º à atividade farmacêutica, sem que essa apreciação, nem nesse aresto nem em qualquer outro, tenha sido posta em causa. A objeção é, por isso, infundada, e o artigo 82.º permanece parâmetro válido para a apreciação do caso. Esclarecido este ponto, importa enfrentar a aparente tensão com a jurisprudência anterior. O Acórdão n.º 612/2011 afirmou que a obrigatoriedade da forma societária não significava, por si só, exclusão do setor social do exercício da atividade farmacêutica nem reserva dessa atividade ao setor privado. As entidades do setor social mantinham, então, a possibilidade de aceder à atividade, ainda que mediante a interposição da forma típica de atuação privada no mercado. Essa afirmação foi correta no quadro da situação então em análise. Ali, o objeto da fiscalização era a imposição de forma às entidades do setor social que pretendessem deter farmácias. O Tribunal entendeu, e bem, que essa imposição, embora desproporcionada quanto às farmácias privativas, não chegava a comprometer o artigo 82.º na sua dimensão institucional: havia, ainda assim, acesso à atividade. A solução legislativa questionada nos presentes autos é, contudo, qualitativamente distinta. Ela conduz a uma verdadeira homogeneização institucional do setor farmacêutico, pois apenas admite a presença de operadores estruturados segundo a lógica jurídico‑organizativa típica do setor privado lucrativo. Ao impor às entidades do setor cooperativo e social a necessidade de recorrer à constituição de sociedades comerciais como única via de acesso à titularidade de farmácias, o legislador não se limita a disciplinar o exercício de uma atividade económica; antes condiciona, de modo substancial, a própria identidade institucional dos sujeitos que nela pretendem intervir. Neste ponto, o argumento da descaracterização merece ser refinado para responder a uma objeção plausível. Poderia dizer-se — e a observação, presente na argumentação da recorrida, tem mérito — que a constituição de uma sociedade comercial instrumental, participada pela entidade social, não obriga esta a alterar a sua identidade institucional. A misericórdia permanece misericórdia; a mutualidade permanece mutualidade; o que se cria é uma pessoa jurídica diversa que opera no mercado farmacêutico. Esta construção, juridicamente legítima e praticada em vários domínios, atenuaria o peso do argumento da descaracterização. No entanto, e uma vez mais, esta argumentação desloca o foco do problema. Não se trata, em rigor, de saber se a entidade social fundadora perde a sua identidade, mas sim de avaliar se a atuação na atividade farmacêutica pode realizar-se segundo a forma própria do setor social. E, no quadro legal vigente, à exceção das situações preexistentes a 2007, a resposta é negativa: a atuação na atividade farmacêutica só é possível, para o setor social, através de uma estrutura societária que pertence, por natureza, ao setor privado lucrativo, e que opera segundo a lógica desse setor. A entidade social até pode conservar a sua identidade enquanto tal, mas, na específica atividade que aqui está em causa, não pode como setor social, desde logo, respeitando os seus propósitos distintivos. Ora, a coexistência dos três setores da economia não pode ser reduzida a uma dimensão meramente formal ou nominal. O que a Constituição assegura é uma coexistência efetiva e material, na qual cada setor deve poder atuar segundo a sua congruência própria, sem ser constrangido a adotar formas organizativas que lhe são estranhas ou que comprometam a sua finalidade específica. Neste contexto, a imposição da forma societária comercial como condição de acesso ao mercado farmacêutico traduz-se numa limitação que excede a mera conformação legislativa admissível. Com efeito, não está aqui em causa uma simples regulação das condições técnicas de instalação ou funcionamento das farmácias, mas antes uma restrição que incide diretamente sobre o modo de participação do setor cooperativo e social na atividade económica, afetando o núcleo da sua autonomia constitucionalmente protegida. A interpretação normativa em crise tem como efeito prático a exclusão do terceiro setor enquanto tal, isto é, enquanto portador de uma visão orientada para o interesse coletivo, substituindo-a por uma presença mediada e descaracterizada, subordinada a parâmetros organizativos e finalísticos que não lhe são próprios. Deste modo, inviabiliza-se o exercício dessa atividade nos termos característicos do setor cooperativo e social, o que equivale, na substância, a um esvaziamento da garantia institucional consagrada no artigo 82.º da Constituição. 22. Esta leitura substancial do artigo 82.º não é leitura nova nem inovadora; é, antes, a leitura que melhor responde ao projeto constitucional. A Constituição não consagrou os três setores como categorias estatísticas de propriedade dos meios de produção. Consagrou-os como modelos institucionais distintos de organização da atividade económica, cada um com a sua lógica própria; essa lógica é lucrativa no setor privado, social no setor social, pública no setor público devendo cada um deles coexistir com os demais, nos domínios em que a sua atuação tenha sentido institucional. Convém ainda precisar o critério da «atuação com sentido institucional», ainda que não seja necessário, para a presente decisão, esgotar-lhe os contornos. O sentido institucional da atuação de um setor económico afere-se pela congruência entre a forma típica dessa atuação e a vocação própria do setor. No caso do setor social, essa vocação é a prossecução de fins de solidariedade, em benefício de um universo definido pela pertença institucional, sem finalidade lucrativa. A atuação tem sentido institucional, para o setor social, sempre que estes elementos se reúnam — e tem-no, com particular nitidez, no caso das farmácias privativas. Em outros domínios, o juízo poderá ser mais difícil; e sempre será um juízo que terá de ser feito perante cada caso concreto. O artigo 82.º não exige, pois, que qualquer dos setores tenha acesso a todas as atividades em todas as formas, nem proíbe, generalizadamente, restrições desse mesmo acesso a um ou mais setores, em função de direitos ou valores constitucionalmente tutelados. Exige, todavia, que, nas atividades em que a atuação de um determinado setor tenha sentido institucional, esse acesso lhe não seja negado ou condicionado a uma descaracterização da sua natureza. Acresce que esta compressão reduz a diversidade de formas de organização e atuação no setor farmacêutico. A uniformização imposta pelo legislador favorece uma lógica de concentração funcional e institucional, diminuindo a pluralidade de modelos económicos que a Constituição visa preservar precisamente como forma de evitar a emergência de posições dominantes ou hegemónicas. A restrição em causa afeta intensamente a posição constitucional do terceiro setor, sem que se identifique um ganho equivalente em termos de interesse público que justifique tal compressão. Sucede ainda que a exclusão do setor cooperativo e social do acesso direto à atividade farmacêutica não constitui uma mera limitação quantitativa; aponta para uma alteração qualitativa da arquitetura constitucional da economia, uma vez que elimina um dos polos de racionalidade económica que o artigo 82.º da Constituição pretende assegurar. O setor social não representa apenas um conjunto de operadores adicionais. É um modo distinto de organizar a produção e distribuição de bens, orientado por critérios de solidariedade, acessibilidade e prossecução do interesse comum. Neste sentido, ao impedir que tais entidades atuem no setor farmacêutico, em observância do seu modelo, a norma afeta também a diversidade funcional do mercado, encurtando as modalidades através das quais necessidades socialmente relevantes, de entre as quais se destaca o acesso ao medicamento, podem ser satisfeitas. Ora, no domínio do direito à proteção da saúde, a presença de entidades do setor cooperativo e social desempenha um papel relevante na promoção do acesso equitativo ao medicamento, especialmente em contextos de menor atratividade económica. A Constituição não é indiferente àquela diversidade, valorando-a como instrumento de realização de fins sociais e de correção de assimetrias que o mercado per se pode não suprir. Mais ainda, o setor cooperativo e social tem demonstrado, em múltiplos domínios, uma particular aptidão para operar em contextos de menor densidade económica, nos quais a motivação lucrativa tende a retrair-se. Também por este motivo, pode asseverar-se que a solução normativa em análise gera uma assimetria estrutural entre os setores, que não encontra suporte na Lei Fundamental. Verificou-se, assim, uma inaceitável reconfiguração silenciosa do projeto contido na constituição económica, cujo centro de gravidade se deslocou de uma lógica de equilíbrio para uma lógica predominantemente privatística. Ao diluir a distinção entre operadores lucrativos e não lucrativos, a norma em crise contribui para a erosão de referências institucionais que são relevantes na nossa ordem jusconstitucional. Uma tal reconfiguração de fins e de meios induz uma adaptação progressiva e exclusiva a cânones de eficiência económica e maximização de resultados, em detrimento de objetivos de natureza comunitária ou solidária. Além do mais, o afastamento do setor cooperativo e social do acesso direto à atividade farmacêutica compromete, igualmente, a dimensão participativa da economia que a Constituição valora. As entidades deste setor caracterizam-se, em larga medida, por modelos de governação democrática e por uma forte ligação às comunidades em que se inserem. A sua marginalização reduz as oportunidades de envolvimento dos cidadãos na organização e prestação de bens em sentido amplo. Ora, este efeito, embora não constitua fundamento autónomo da censura aqui formulada, reforça o sentido da leitura substancial do artigo 82.º que se propõe. De facto, deve ainda sublinhar-se que a atuação do setor cooperativo e social não se esgota na dimensão da oferta de bens ou serviços. Ela desempenha uma função de contrapeso que escapa à racionalidade estritamente económica, por meio de diretrizes como a proximidade, a confiança ou a continuidade do serviço. A sua desvalorização acarreta, portanto, a perda de um elemento de tensão produtiva que contribui para a densificação material do interesse público e para a inovação social e organizacional. A Constituição reconhece e legitima práticas que se situam fora de uma racionalidade estritamente mercantil ou comercial. 23. Cabe, por fim, enfrentar uma objeção que pode contrapor-se ao sentido decisório aqui sustentado, e que se reporta ao papel do Tribunal Constitucional no controlo da política legislativa em matéria de organização da atividade económica. A objeção, aludida pela recorrida, reconduz-se ao argumento segundo o qual o presente juízo equivaleria, em substância, a uma intervenção do Tribunal no espaço próprio da política farmacêutica — domínio em que o Acórdão n.º 187/2001 reconheceu ao legislador a já referida «prerrogativa de avaliação que só cede perante erro manifesto». Assim, censurando a exclusão das entidades do setor social do acesso a novas farmácias privativas, o Tribunal estaria, em rigor, a reconhecer um direito de acesso e a criar um regime de licenciamento que o legislador não instituiu. A recorrida formula a questão de modo expressivo: estaria, então, este Tribunal a admitir que da Constituição decorre um comando ao legislador no sentido de o obrigar a continuar a prever, indefinidamente, a possibilidade de abertura de farmácias privativas? A objeção, posta nestes termos, merece resposta cuidada. Já a montante deste segmento, em sede de fixação da intensidade do controlo, se sublinhou a diferença qualitativa entre o caso de 2001 — em que estava em causa uma restrição finalisticamente orientada à realização de fins de interesse público — e o caso presente, em que está em causa uma exclusão meramente residual, sobrevivente da liberalização operada em 2007, sem fim positivo próprio. Não se repete, por isso, o argumento. Mas convém retirar dele, neste ponto específico, a consequência relevante: a deferência que ao Tribunal compete reconhecer ao legislador da política farmacêutica não pode ser invocada para legitimar restrições que o próprio legislador não pretendeu ativamente impor, antes decorrem, por mero arrastamento interpretativo, da configuração de um regime atinente a distinto setor da economia e cujo propósito é inteiramente outro. É, pois, este o ponto que importa sublinhar para responder diretamente à interpelação da recorrida: o juízo de inconstitucionalidade aqui formulado não impõe ao legislador a manutenção indefinida da figura específica da farmácia privativa, nem impõe um modelo concreto de licenciamento. A censura constitucional que se impõe dirige-se apenas à interpretação normativa que exclui o acesso do setor social ao exercício da atividade farmacêutica segundo uma forma compatível com a sua natureza institucional. Pode o legislador, querendo, sujeitar a abertura de farmácias do setor social a requisitos exigentes, a procedimentos próprios, a verificações de necessidade local, a critérios de subsidiariedade, ou a qualquer outro filtro razoável. Pode mesmo configurar uma figura jurídica diversa da farmácia privativa tradicional, desde que ela permita ao setor social atuar como tal. O que não pode é, sem fundamento constitucional bastante, vedar em absoluto esse acesso. A censura constitucional incide sobre o efeito excludente da interpretação, não sobre o regime que o legislador poderá configurar para o substituir. Considerando tudo o que até agora se expôs, resulta evidente que a solução normativa sindicada não se limita a introduzir uma disciplina setorial da atividade farmacêutica. Dela decorre um total impedimento do setor cooperativo e social de aceder à titularidade de farmácias, impedimento este que, longe de secundário, incide, na verdade, sobre o núcleo da identidade institucional do terceiro setor. A impossibilidade de novas farmácias privativas revela-se desajustada face ao modelo constitucional de economia mista e desprovida de justificação material bastante à luz das finalidades que poderiam legitimá-la. A imposição de um modelo único de acesso à propriedade das farmácias sacrifica, assim, a autonomia e a identidade de um dos setores constitucionalmente consagrados, sem que daí resulte um benefício concreto para o interesse geral. Demonstrada a violação do artigo 82.º da CRP, em conjugação com o artigo 63.º, n.º 5, que dá conteúdo material àquela garantia no que respeita ao setor social, confluem, portanto, dois fundamentos autónomos para a censura constitucional da norma sob escrutínio. Em consequência, a interpretação normativa resultante dos artigos 14.º, n.ºs 1 e 3, e 59.º‑A, n.ºs 1 e 3, do Decreto‑Lei n.º 307/2007, de 31 de Agosto, na redação do Decreto‑Lei n.º 171/2012, de 1 de agosto, e da Lei n.º 16/2013, de 8 de fevereiro, segundo a qual as entidades do sector social da economia não podem ser titulares de novas farmácias privativas, podendo apenas aceder à propriedade de farmácias através da constituição de sociedades comerciais viola o princípio da proibição do excesso ínsito no princípio do Estado de Direito (artigo 2.º da Constituição), conjugado com o artigo 63.º, n.º 5, da CRP; e, ainda, a garantia institucional da coexistência dos setores de propriedade dos meios de produção, consagrada no artigo 82.º da Constituição, na sua vertente de garantia da subsistência do setor social como modo efetivo de organização da atividade económica nos domínios em que a sua atuação como setor tenha sentido institucional. III – Decisão Nestes termos, decide-se: a) Não conhecer do recurso de constitucionalidade interposto ao abrigo da alínea g) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC. b) Julgar inconstitucional a interpretação normativa resultante dos artigos 14.º, n.ºs 1 e 3, e 59.º‑A, n.ºs 1 e 3, do Decreto‑Lei n.º 307/2007, de 31 de agosto, na redação do Decreto‑Lei n.º 171/2012, de 1 de agosto, e da Lei n.º 16/2013, de 8 de fevereiro, segundo a qual as entidades do sector social da economia não podem ser titulares de novas farmácias privativas, podendo apenas aceder à propriedade de farmácias através da constituição de sociedades comerciais, por violação do princípio da proibição do excesso ínsito no princípio do Estado de direito, consagrado no artigo 2.º, conjugado com o artigo 63.º, n.º 5, e da garantia institucional da coexistência dos setores de propriedade dos meios de produção, consagrada no artigo 82.º, n.º 1, todos da Constituição da República Portuguesa; e, em consequência, c) Conceder provimento ao recurso interposto e ordenar a reforma da decisão recorrida, de acordo com o presente juízo de inconstitucionalidade. Custas pela recorrida Associação Nacional de Farmácias, que contra-alegou, nos termos do artigo 84.º, n.º 2, da LTC, do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 34/2008, de 26 de fevereiro e do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro, fixando-se a taxa de justiça em 25 (vinte e cinco) unidades de conta, ponderados os critérios estabelecidos no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro (artigo 6.º, n.º 1, do mesmo diploma). Lisboa, 12 de junho de 2026 - Mariana Canotilho - Dora Lucas Neto - José Eduardo Figueiredo Dias - João Carlos Loureiro A Relatora certifica o voto de conformidade do Senhor Conselheiro António Ascensão Ramos, que participou na sessão por videoconferência. Mariana Canotilho