756/2024

ACÓRDÃO Nº 70/2025 Processo n.º 756/2024 2.ª Secção Relatora: Conselheira Dora Lucas Neto Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional I. Relatório 1. A A., S.A., ora recorrente, impugnou judicialmente, junto do Tribunal Tributário de Lisboa, um ato de liquidação da 2.ª prestação da Taxa de Segurança Alimentar Mais (TSAM) relativa ao ano de 2019. A impugnação foi julgada totalmente improcedente em primeira instância. 1.1. A impugnante recorreu desta decisão para o Tribunal Central Administrativo Sul (TCA Sul), invocando, designadamente, a inconstitucionalidade das normas contidas no artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, artigos 2.º, 3.º e 4.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho, e artigo 1.º da Portaria n.º 200/2013, de 31 de maio. Por acórdão de 27 de junho de 2024, o TCA Sul negou provimento ao recurso. 1.2. A impugnante veio recorrer então dessa decisão para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, tendo em vista a apreciação da inconstitucionalidade das já referidas normas, das referidas normas, nos seguintes termos: «[…] No entendimento da Recorrente, estas normas violam o Princípio Constitucional da Legalidade Tributária, constante dos artigos 103º, n.ºs 2 e 3, e 165º, alínea i), da Constituição da República Portuguesa. Para além disso, violam também o Princípio da Igualdade Tributária. Este Princípio é uma decorrência do Princípio geral da Igualdade, vertido no artigo 13º da Constituição da República Portuguesa, e é concretizado quer pelo Sub-Princípio da Capacidade Contributiva quer pelo Princípio da Tributação das Empresas Segundo o Lucro Real. Este último encontra-se plasmado no artigo 104º, n.º 2, da Constituição. A questão da inconstitucionalidade dos artigos em causa foi suscitada pela Recorrente na petição inicial que deu entrada no Tribunal Tributário de Lisboa. Para além disso, a mesma matéria é tratada nas alegações de recurso apresentadas neste Tribunal Central Administrativo - Sul, como se comprova concretamente pelas páginas 2 e seguintes e pelas conclusões A a R, conforme de resto decorre do Acórdão recorrido. […]» 1.2.1. O recurso foi admitido no TCA Sul. 1.2.2. No Tribunal Constitucional foi proferida a Decisão Sumária n.º 574/2024, no sentido de não julgar inconstitucionais as normas contidas nos artigos 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, 2.º, 3.º e 4.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho, e 1.º da Portaria n.º 200/2013, de 31 de maio. Assentou tal decisão nos fundamentos seguintes: «[…] 2. Não obstante não ter sido adequadamente especificado o sentido normativo questionado, da leitura conjugada entre o requerimento de interposição do recurso e as posições anteriormente manifestadas pela recorrente, o respetivo sentido é apreensível e corresponde a questão que não é nova na jurisprudência constitucional. 2.1. Pelo Acórdão n.º 539/2015, do Plenário, o Tribunal Constitucional decidiu não julgar inconstitucionais “as normas constantes do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, e dos artigos 3.º e 4.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho”, que criaram a Taxa de Segurança Alimentar Mais e estabeleceram ou densificaram as respetivas regras de incidência e as taxas e isenções aplicáveis. O sentido decisório e os fundamentos desta decisão foram, posteriormente, reiterados em outras decisões, que constituem jurisprudência estabilizada e constante, mesmo considerando os artigos 2.º Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho, e 1.º da Portaria n.º 200/2013, de 31 de maio – cfr., designadamente, os Acórdãos n.os 596/2019 (3.ª Secção), 608/2019 (2.ª Secção), 199/2020 (2.ª Secção), 519/2020 (2.ª Secção), 667/2020 (3.ª Secção) e 681/2022 (2.ª Secção), e nas Decisões Sumárias n.os 34/2022, 42/2022, 189/2022, 304/2022, 346/2022, 670/2022, 702/2022, 707/2022, 708/2022, 744/2022, 769/2022, 784/2022 e 86/2023. Não se prefiguram quaisquer razões para inverter o sentido desta jurisprudência consolidada, que tem vindo a ser sucessivamente reafirmada. Assim, remetendo para os fundamentos do Acórdão n.º 539/2015 e das demais decisões supra indicadas, nos termos permitidos pelo n.º 1 do artigo 78.º-A da LTC, impõe-se formular um juízo negativo de inconstitucionalidade e concluir pela improcedência do recurso. […]». 1.2.3. Notificada desta decisão, dela reclamou a recorrente para a conferência, invocando o seguinte: «[…] 1. A coberto do n.º 1 do artigo 78.º-A da LGT, o Tribunal Constitucional prolatou a Decisão Sumária reclamada, no sentido de concluir pela improcedência do recurso interposto pela Reclamante, amparado no segmento decisório que, por facilidade de exposição, se transcreve: “Na verdade, pelo Acórdão n.º 539/2015, do Plenário, o Tribunal Constitucional decidiu não julgar inconstitucionais “as normas constantes do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, e dos artigos 3.º e 4.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho”, que criaram a Taxa de Segurança Alimentar Mais e estabeleceram ou densificaram as respetivas regras de incidência e as taxas e isenções aplicáveis. O sentido decisório e os fundamentos desta decisão foram, posteriormente, reiterados em outras decisões, que constituem jurisprudência estabilizada e constante, mesmo considerando os artigos 2.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho, e 1.º da Portaria n.º 200/2013, de 31 de maio (…). Não se prefiguram quaisquer razões para inverter o sentido desta jurisprudência consolidada, que tem vindo a ser sucessivamente reafirmada. Assim, remetendo para os fundamentos do Acórdão n.º 539/2015 e das demais decisões supra indicadas, nos termos permitidos pelo n.º 1 do artigo 78.º-A da LTC, impõe-se formular um juízo negativo de inconstitucionalidade a concluir pela improcedência do recurso”. 2. Não se desconhece que este Tribunal já produziu um juízo negativo de inconstitucionalidade da Taxa de Segurança Alimentar Mais (TSAM), no Acórdão n.º 539/2015 e nos arestos que se lhe seguiram, em que apreciou o tributo e qualificou-o como “contribuição financeira”, no sentido em que o mesmo alegadamente serviria para financiar atividades estaduais de que os sujeitos passivos eram presumivelmente beneficiários, com as consequências jurídicas que o TC julgou, na altura, serem devidas ao nível da apreciação da constitucionalidade orgânica e material do tributo. 3. Enquadrando-se a TSAM na categoria de “contribuição financeira”, na aceção da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, este Tribunal entendeu que esta, como qualquer outra contribuição, poderia ser criada por diploma do Governo sem autorização legislativa; a ausência de aprovação de um regime geral das contribuições financeiras pela Assembleia da República (AR) não poderia impedir a iniciativa do Governo de aprovar a criação de “contribuições financeiras” individualizadas no exercício de uma competência concorrente, sem prejuízo de a AR sempre poder revogar, alterar ou suspender o respetivo diploma, no exercício dos seus poderes constitucionais. 4. Foi essencialmente com base nesta fundamentação que o TC concluiu no aresto n.º 539/2015 que o artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, que criou, no âmbito do Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território, o Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais, bem como a TSAM (DL 119/2012), não violava a reserva relativa de competência legislativa estabelecida na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição. 5. Partindo das premissas em que assentou o Acórdão n.º 539/2015 - a de que a TSAM qualifica como “contribuição financeira” e a de que o Governo não está impedido de atuar neste domínio no exercício de uma competência legislativa concorrente -, o TC não cuidou aí de saber se havia uma densificação mínima dos elementos fundamentais do tributo no corpo normativo do DL 119/2012 reservado à TSAM, especialmente o artigo 9.º. 6. Sucede, porém, que a própria jurisprudência do TC evoluiu relativamente à posição assumida no Acórdão n.º 539/2015. 7. Com efeito, a jurisprudência constitucional mais recente, designadamente a do Acórdão n.º 601/2023, que apreciou a Taxa de Regulação do Setor das Comunicações Eletrónicas (TRSCE), faz uma análise mais detalhada à estatuição de um regime jurídico tributário “minimamente densificado” no diploma legal que cria o tributo, para aferir a conformidade constitucional desse regime com a reserva de função legislativa tal como captada pela alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º e pelo n.º 2 do artigo 266.º da Constituição. 8. Aí, este Tribunal veio esclarecer que não basta que haja uma lei da AR, ou um DL do Governo com competência legislativa concorrente em matéria tributária, para que possa concluir-se pelo respeito pela reserva constitucional de função legislativa, como parecia resultar do Acórdão n.º 539/2015, individualmente considerado. 9. O TC, na defesa da reserva constitucional de função legislativa e recuperando o princípio do Estado democrático, veio clarificar no Acórdão n.º 601/2023 que, para além da necessidade de identificar um diploma legal que cria o tributo (lei ou decreto-lei), o mesmo diploma terá de comportar elementos minimamente definidores do tributo, remetendo a tarefa de densificação, e não de inovação/originalidade, para o plano regulamentar. Só assim é que é possível emitir um juízo negativo de inconstitucionalidade ao nível orgânico do tributo. 10. Não tendo havido esse exame no Acórdão n.º 539/2015, que sempre se impunha pelo princípio da legalidade, na vertente de reserva de lei, então não é possível afirmar, como a Decisão Sumária reclamada, que não existem razões para inverter a jurisprudência constitucional que supostamente vem sendo reiterada desde então, motivo pelo qual se apresenta a presente reclamação para conferência do TC. 11. O Acórdão mais recente da TRSCE dita que a jurisprudência da TSAM seja revista à luz das exigências de densificação mínima por via legislativa que o TC sustentou nesse caso, para avaliar se os elementos fundamentais da TSAM estão minimamente densificados na redação normativa do DL 119/2012, especialmente no artigo 9.º. Vejamos então a jurisprudência mais recentemente emanada por este Tribunal: 12. No Acórdão n.º 601/2023, o TC constatou que a TRSCE havia sido criada pela Lei n.º 5/2004, de 10 de fevereiro (L 5/2004), entretanto revogada pela Lei n.º 16/2022, de 16 de agosto, sendo, mais tarde, objeto de regulamentação por parte da Portaria n.º 1473-B/2008, de 17 de dezembro (P 1473-B/2008). 13. Na parte que neste contexto nos ocupa, o artigo 105.º da L 5/2004 determinava que estavam sujeitos à TRSCE o exercício da atividade de fornecedor de redes e serviços de comunicações eletrónicas, com periodicidade anual. 14. O mesmo preceito legal estabelecia que o montante da TRSCE seria fixado por Portaria, constituindo receita da ARN. Preceituava ainda que tal montante seria determinado em função dos custos administrativos decorrentes da gestão, controlo e aplicação do regime de autorização geral, bem como dos direitos de utilização e de condições específicas legalmente previstas, os quais podem incluir custos de cooperação internacional, harmonização e normalização, análise de mercados, vigilância do cumprimento e outros tipos de controlo do mercado, bem como trabalho de regulação que envolva a preparação e execução de legislação derivada e decisões administrativas, como decisões em matéria de acesso e interligação, “devendo ser impostos às empresas de forma objetiva, transparente e proporcionada, que minimize os custos administrativos adicionais e os encargos conexos”. 15. Já a P 1473-B/2008, no Anexo II, definia como é que a taxa deveria ser calculada, mediante a criação de escalões a partir dos quais os sujeitos passivos do tributo deixariam de estar isentos, e a introdução de uma fórmula de cálculo com os elementos relevantes a considerar para efeitos de cálculo, nomeadamente uma percentagem/ponderação dos escalões, entre outros. 16. E é nesta análise mais detalhada do regime contido no artigo 105.º da L 5/2004 e no Anexo II da P 1473-B/2008, que contrasta com o Acórdão n.º 539/2015, que o Tribunal extrai as seguintes consequências jurídicas ao nível da apreciação da constitucionalidade orgânica da TRSCE para o Acórdão n.º 601/2023: “Maiores problemas surgem, porém, quando se note que o quadro normativo aprovado pela Lei n.º 5/2004, de 10 de fevereiro, para além de deixar implícito o grupo de obrigados pela contribuição financeira (as empresas do setor regulado) e a descrita relação de equilíbrio entre custos da atividade regulatória e coleta tributária, não estabelece qualquer regra, fosse genérica ou específica, sobre o estatuto de incidência objetiva da contribuição. O diploma limita-se a estabelecer que o valor (a taxa) a pagar será definido por Portaria do membro do Governo responsável pelo setor das comunicações (cfr. artigo 105.º, n.º 2, da Lei n.º 5/2004, de 10 de fevereiro), remetendo assim, integralmente quanto a todas as matérias referentes à quantificação da contribuição sobre cada sujeito passivo singular, para a atividade regulamentar-administrativa do órgão governativo. É neste contexto que surge a Portaria n.º 1473-B/2008, de 17 de dezembro, cujo Anexo II estabelece, nos seus n.ºs 1 a 5, o quadro de incidência objetiva da TRSCE. A obrigação contributiva será apurada com referência aos proveitos obtidos pelo sujeito passivo no exercício anterior ao da liquidação diretamente associados à atividade regulada (“atividade de comunicações electrónicas”), estabelecendo-se três escalões autónomos: um primeiro relativo a operadores cujos ganhos brutos não hajam excedido € 100.000,00, relativamente aos quais se estabelece estatuto de isenção (política de taxa “0”); um segundo, relativo a operadores cujos ganhos não excedam € 1.500.000,00, que ficam vinculados a uma prestação fixa de € 2.500,00; e um terceiro, vinculativo de todas as demais empresas no mercado nacional, que repartirão entre si o custo de financiamento do regulador quanto a todas as despesas de atividade que não obtenham de outra via cobertura financeira pela receita contributiva (cfr. n.ºs 1 e 2, do Anexo II à Portaria n.º 1473-B/2008, de 17 de dezembro). Se se pode dizer que o valor global de coleta a obter deste regime contributivo (e o capeamento da respetiva receita) é consequência e forma de execução da norma remissiva constante do artigo 105.º, n.º 2, da Lei n.º 5/2004, de 10 de fevereiro, é francamente evidente que todo este estatuto normativo é criado, inovatoriamente, por via regulamentar-administrativa, que é dizer, pela sobredita Portaria: a definição do critério de repartição como reportando ao cálculo sobre os proveitos brutos dos operadores no setor das comunicações eletrónicas (e respetiva regra de exclusão de alguns dos ganhos – cfr. n.ºs 1 e 3, do Anexo II à Portaria n.º 1473-B/2008, de 17 de dezembro), a criação de um benefício de isenção quanto a empresas com reduzido volume de negócios no setor e a divisão das demais entre dois grupos, um obrigado a prestação fixa e, outro, que absorverá os restantes custos fixos da atividade regulatória, constitui um modelo criado sem qualquer suporte no ato legislativo parlamentar, sendo inteiramente atribuível ao exercício de uma competência regulamentar de natureza administrativa (que é dizer, à aprovação da Portaria). Aderimos, como tal, às conclusões apresentadas no Acórdão do TC n.º 429/2023. Depois de enunciar o caráter limitado e insuficiente (no que tange a estatuição de um regime jurídico-tributário coerente e minimamente densificado) do corpo normativo que exibe a Lei n.º 5/2004, de 10 de fevereiro, a este respeito, o aresto faz ver: “a previsão por via regulamentar de todos os demais elementos, designadamente, os escalões, as taxas aplicáveis e todos os pressupostos de que depende o cálculo da taxa T2 não pode deixar de ser vista como uma concessão ao Governo de uma margem quase absoluta de modelação tributária. Valem aqui, mutatis mutandis, as palavras do Acórdão n.º 348/2023 (e, por via deste, do Acórdão n.º 152/2022): “Não se trata, apenas, de a lei “[…] não [entrar] no detalhe das opções subjacentes à distribuição dos custos de regulação pelos operadores postais, remetendo essa matéria para portaria, precisamente porque pretendeu atribuir ao Governo margem de escolha quanto à forma de repartição desses custos de regulação”. Do que se trata é de a “falta de detalhe” da lei ser tal que a “margem de escolha” do Governo se reconduz, desde logo, a escolher, por sua única iniciativa, como vai repartir o universo de sujeitos passivos pelos escalões que entender criar, bem como todos os critérios de apuramento dos custos relevantes da ANACOM, de um lado, dos rendimentos relevantes dos operadores, que, num e noutro caso, a lei não delimita minimamente. Tal margem de conformação normativa não pode, assim, deixar de ser entendida como essencialmente inovadora, em termos não compagináveis com as exigências de densificação mínima por via legislativa a que estão sujeitas as contribuições financeiras. Vale o exposto por dizer, regressando ao Acórdão n.º 152/2022, que elementos essenciais do tributo “[…] foram objeto de normação primária por via regulamentar, ou seja, através do exercício da função administrativa”, elementos esses que “integram a reserva de função legislativa, reserva essa cujo desiderato, na ausência de um regime geral das contribuições financeiras constante de lei parlamentar ou decreto-lei devidamente autorizado, é o de assegurar um certo nível de coerência, transparência, equidade e legitimidade na criação desses tributos. Claro está que, se a matéria em causa integra o domínio da competência legislativa concorrencial da Assembleia da República e do Governo, não está em causa simplesmente a violação da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, cujo alcance é o de delimitar o domínio reservado ao legislador parlamentar em matéria tributária. Em causa está antes a invasão pelo poder administrativo de um domínio que a ordem constitucional reserva ao poder legislativo, ou seja, em que esta não é indiferente a que a regulação da matéria – os elementos essenciais das contribuições financeiras − conste de decreto-lei ou de mero regulamento. O problema essencial, como é bom de ver, prende-se com a legalidade da Administração Pública, relevando do inciso inicial do n.º 2 do artigo 266.º da Constituição, não na dimensão de preferência de lei – que, por ser uma questão de legalidade, em que o parâmetro imediato de controlo é a lei ordinária, extravasa os poderes de cognição da jurisdição constitucional −, mas na dimensão de reserva de lei – que, por dizer respeito a saber se as normas regulamentares invadem um domínio que a Constituição reserva ao legislador, consubstancia uma questão de constitucionalidade. Ora, as normas constantes dos n.ºs 2 e 3 do Anexo IX da Portaria n.º 1473-B/2008, de 17 de dezembro, na redação da Portaria n.º 296-A/2013, de 2 de outubro, ao regularem de forma inovatória elementos essenciais da taxa a aplicar em relação aos prestadores de serviços postais enquadrados no «escalão 2», violam essa reserva de função legislativa que se pode extrair das disposições conjugadas da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º e do n.º 2 do artigo 266.º da Constituição.» (…) Não pode afirmar-se, designadamente, que o padrão de densidade normativa em causa esbate a fronteira entre impostos e contribuições financeiras, uma vez que, no caso, se trata, de uma indefinição quase absoluta dos termos da tributação. Por outro lado, sendo certo que cabe ao legislador parlamentar “a criação das contribuições financeiras individualmente consideradas”, a verdade é que, no caso da contribuição questionada neste processo, o legislador não a criou, propriamente, porque o tributo está previsto na LCE sem elementos minimamente definidores, deixando toda essa tarefa para o plano regulamentar. Não há, pois, desenvolvimento de um tributo pré-existente, mas sim a criação de um tributo pelo Governo (designadamente quanto às suas incidência e taxa), que da lei só traz pouco mais do que a sua designação. A recorrente apela, reiteradamente, a uma ideia de exigência de densificação máxima, mas trata-se de o legislador não ter respeitado uma densificação mínima” (realce nosso). 17. Portanto, este Tribunal, depois de ter analisado exaustiva e detalhadamente o diploma legal e o ato regulamentar aplicáveis ao caso concreto, considerou que a incidência objetiva da TRSEC não estava minimamente densificada na L 5/2004, tendo a P 1473-B/2008 assumido a tarefa de a definir e de a concretizar e operacionalizar, nomeadamente com a introdução de conceitos novos, de escalões de sujeitos passivos, de fórmula de cálculo da base de incidência e de ponderação dos vários elementos dessa fórmula. Tudo isto veio constituir uma base de incidência objetiva do tributo sem qualquer suporte no ato legislativo parlamentar que aparentemente tinha criado o mesmo tributo, tendo sido inteiramente atribuível ao exercício de uma competência regulamentar de natureza administrativa. 18. Se no Acórdão n.º 539/2015 o TC tivesse seguido o mesmo raciocínio do Acórdão n.º 601/2023, então as mesmas conclusões deveriam ter sido extraídas ao nível da apreciação da constitucionalidade orgânica da TSAM. Recuperemos o regime da TSAM, que não foi devidamente analisado pelo TC no Acórdão n.º 539/2015 à luz das exigências de densificação mínima pelo ato legislativo: 19. A TSAM é criada pelo DL 119/2012, que tem sofrido algumas alterações legislativas (mais recentemente pelo Decreto-Lei n.º 9/2021, de 29 de janeiro), tendo sido objeto de regulamentação, num primeiro momento, por parte da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho (P 215/2012) e, num segundo momento, um ano depois da entrada em vigor do ato legislativo, por parte da Portaria n.º 200/2013, de 31 de maio (P 200/2013). 20. O artigo 9.º da L 5/2004 dispõe o seguinte: “Artigo 9.º Taxa de segurança alimentar mais 1- Como contrapartida da garantia de segurança e qualidade alimentar é devido o pagamento, pelos estabelecimentos de comércio alimentar de produtos de origem animal e vegetal, frescos ou congelados, transformados ou crus, a granel ou pré-embalados, de uma taxa anual, cujo valor é fixado entre (euro) 5 e (euro) 8 por metro quadrado de área de venda do estabelecimento, por portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da agricultura. 2- Estão isentos do pagamento da taxa a que se refere o número anterior os estabelecimentos com uma área de venda inferior a 2000 m2 ou pertencentes a microempresas desde que: a) Não pertençam a uma empresa que utilize uma ou mais insígnias e que disponha, a nível nacional, de uma área de venda acumulada igual ou superior a 6000 m2; b) Não estejam integrados num grupo que disponha, a nível nacional, de uma área de venda acumulada igual ou superior a 6000 m2. 3- Para efeitos do presente diploma, entende-se por «estabelecimento de comércio alimentar» o local no qual se exerce uma atividade de comércio alimentar a retalho, incluindo os estabelecimentos de comércio misto, tal como definidos na alínea l) do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 21/2009, de 19 de janeiro” (realce nosso). 21. Ou seja, em matéria de incidência objetiva da TSAM, o artigo 9.º do DL 119/2012 estabelece que é devida uma taxa com um intervalo de valores a definir por portaria “por metro quadrado de área de venda do estabelecimento”. 22. O diploma legal anuncia que a base de tributação objetiva da TSAM é composta pela área dos estabelecimentos explorados pelos sujeitos passivos, tendo o legislador aparentemente optado por captar a capacidade instalada dos operadores em causa, isto é, a medida em que os estabelecimentos, em função do respetivo tamanho, podem gerar vendas de bens alimentares. 23. No entanto, da leitura do corpo normativo do artigo 9.º do DL 119/2012 nada fazia prever a densificação, com caráter inovador, que ocorreu, predominantemente ao nível da incidência objetiva, nos dois atos regulamentares subsequentes, seja com a definição da expressão normativa “área de venda do estabelecimento”, seja com a introdução de coeficientes de ponderação das áreas de venda consoante as dimensões (com introdução de limiares) com base nos quais é calculada, na prática, a base de incidência de objetiva da TSAM: P 215/2012: “Artigo 2.º Incidência 1- A taxa é devida pelos titulares de estabelecimentos de comércio alimentar de produtos de origem animal e vegetal, frescos ou congelados, transformados ou crus, a granel ou préembalados, de acordo com a área de venda do estabelecimento. 2- Para efeitos do número anterior, entende-se por: a) «Estabelecimento de comércio alimentar» o local no qual se exerce uma atividade de comércio alimentar a retalho, incluindo os estabelecimentos de comércio misto, tal como definidos na alínea l) do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 21/2009, de 19 de janeiro; b) «Área de venda do estabelecimento» toda a área destinada a venda, onde os compradores têm acesso ou os produtos se encontram expostos ou são preparados para entrega imediata” (realce nosso). P 200/2013: “(Preâmbulo) O Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, criou o Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais e a taxa de Segurança Alimentar Mais com o objetivo de assegurar o financiamento das ações necessárias no âmbito da defesa da saúde animal e da garantia da segurança dos produtos de origem animal e vegetal. A Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho, regulamentou a taxa de Segurança Alimentar Mais, devida pelos operadores económicos, como contrapartida da garantia da segurança e qualidade alimentar. Importa, todavia, clarificar o modo de determinação da área de venda por forma a remover eventuais dúvidas de interpretação, em nome da segurança jurídica e da eficiência no processo de liquidação da taxa, apesar de os princípios da igualdade e da repartição equitativa já apontarem para o sentido que agora se fixa. Considerando o objetivo da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho, e tendo em vista clarificar a sua aplicação, evitando eventuais dificuldades no apuramento da área de comércio alimentar, especificam-se, designadamente, os referenciais que correspondem, em média, à realidade verificada para as áreas alimentares, facilitando desta forma a sua determinação. Deste modo, esclarece-se o critério de apuramento da área relevante e o modo da sua determinação. Em particular, evidencia-se que as áreas não alimentares, bem como a área dos estabelecimentos autónomos não alimentar alojados em estabelecimentos de comércio alimentar ou misto, não relevam para aqueles efeitos e que os estabelecimentos que alojam estabelecimentos autónomos de comércio alimentar ou misto só estão sujeitos ao pagamento da contribuição se, desconsiderados o volume de vendas e a área destes últimos, se qualificassem já como estabelecimentos de comércio alimentar ou misto nos termos do Decreto-Lei n.º 21/2009, de 19 janeiro” (realce nosso). “Artigo 1.º Aplicação do disposto na alínea b) do n.º 2 do artigo 2.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho 1- Para efeitos do disposto na alínea b) do n.º 2 do artigo 2º da Portaria no 215/2012, de 17 de julho, entende-se por «área de venda do estabelecimento» toda a área de comércio alimentar apurada de acordo com os seguintes coeficientes de ponderação: i) A área de venda do estabelecimento inferior a 1750 m2 está sujeita a um coeficiente de ponderação de 90%; ii) A área de venda do estabelecimento igual ou superior a 1750 m2 e inferior a 5000 m2 está sujeita a um coeficiente de ponderação de 75%; iii) A área de venda igual ou superior a 5000 m2 está sujeita a um coeficiente de ponderação de 60%. 2- Para efeitos de aplicação da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho, é considerado «estabelecimento autónomo» o estabelecimento alojado ou compreendido no interior de um outro estabelecimento de comércio, independentemente de ambos usarem a mesma insígnia ou nome de estabelecimento ou serem explorados pelo mesmo titular, ou de terem sido objeto de licenciamento específico, no qual se prestam serviços ou vendem produtos distintos dos que são transacionados no estabelecimento de comércio que o aloja, dotado de caixas de saída próprias ou de barreiras físicas análogas destinadas a delimitar a área de venda, e em que as transações nele efetuadas são exclusivamente registadas e pagas no seu interior ou nas respetivas caixas de saída próprias, onde não podem ser registadas ou pagas transações efetuadas no estabelecimento de comércio que os aloja; 3- A área de venda dos estabelecimentos autónomos só releva se estes forem estabelecimentos de comércio alimentar ou misto, caso em que o respetivo volume total de vendas e a sua área não têm qualquer repercussão nos estabelecimentos que os alojam, para os efeitos da presente portaria” (realce nosso). 24. A P 215/2012 e, sobretudo, a P 200/2013, em razão das dificuldades práticas sentidas (que a nota preambular reconhece) e alguma injustiça denunciada pelos operadores da enunciação normativa do artigo 9.º do DL 119/2012, vêm prever, por via regulamentar, as definições dos conceitos relevantes, a imposição de limiares relevantes e a criação de todos os pressupostos de que depende o cálculo da base de incidência objetiva da TSAM, designadamente os coeficientes de ponderação. Pelo que a modelação tributária da incidência objetiva deste tributo ficou completamente à ordem do poder administrativo/ regulamentar. 25. O artigo 9.º do DL 119/2012 não delimita minimamente a incidência objetiva da TSAM, tal como esta veio a ser “densificada” nos atos regulamentares que se lhe seguiram. Não estão minimamente definidos os critérios gerais da determinação da incidência para se atingir o “desenvolvimento” proposto nas portarias que vimos atrás. Tanto assim é que, se partirmos apenas do artigo 9.º do DL 119/2012, não é possível compreender uma demonstração de liquidação da TSAM da Reclamante (a título meramente exemplificativo a primeira prestação de 2023): Demonstração de liquidação da TSAM: Quantidade de estabelecimentos: 18 Quant: 3, 22270,32 x 60% = 13362,19 Quant: 14, 46527,00 x 75% = 34895,25 Quant: 1, 247,00 x 90% = 222,30 Área de venda total = 69044,32, área ponderada = 48479,74 (48479,74 x 7€/2 = 169679,09 26. Assim sendo, deverá ser seguido o raciocínio proposto no Acórdão do TC n.º 601/2023 e deverão ser inteiramente transponíveis as conclusões atingidas por este Tribunal no âmbito de um novo juízo de inconstitucionalidade da orgânica da TSAM, com as devidas adaptações ao caso concreto: as normas constantes dos artigos 2.º da P 215/2012 e 1.º da P 200/2013, nas redações vigentes à data dos factos, ao regularem de forma inovatória a base de incidência objetiva da TSAM a aplicar à área dos estabelecimentos explorados pelos sujeitos passivos, violam a reserva de função legislativa que se pode extrair das disposições conjugadas da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º e do n.º 2 do artigo 266.º da Constituição. 27. Seja como for, independentemente da eventual conclusão em que o exposto deva desembocar, quanto à inconstitucionalidade ou não do regime da TSAM, o que é certo é que se encontra amplamente demonstrado na presente reclamação que a jurisprudência constitucional em que se baseou a Decisão Sumária reclamada não dá resposta às exigências de densificação mínima legislativa que vêm sustentadas no recente Acórdão n.º 601/2023. […]». (sombreados e sublinhados acrescentados nos pontos 26 e 27 supra). 1.2.4. A recorrida não respondeu à reclamação. Cumpre apreciar e decidir a reclamação. II. Fundamentação 2. Na Decisão Sumária reclamada decidiu-se, ao abrigo do disposto no artigo 78.º-A, n.º 1, da LTC, não julgar inconstitucionais as normas constantes do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, dos artigos 2.º, 3.º e 4.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho e do artigo 1.º da Portaria n.º 200/2013, de 31 de maio, dado que tal questão de constitucionalidade havia sido apreciada pelo Plenário do Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 539/2015, ao qual se seguiram inúmeras decisões com idêntico sentido (cfr., designadamente, os Acórdãos n.os 596/2019 (3.ª Secção), 608/2019 (2.ª Secção), 199/2020 (2.ª Secção), 519/2020 (2.ª Secção), 667/2020 (3.ª Secção) e 681/2022 (2.ª Secção), e nas Decisões Sumárias n.os 34/2022, 42/2022, 189/2022, 304/2022, 346/2022, 670/2022, 702/2022, 707/2022, 708/2022, 744/2022, 769/2022, 784/2022 e 86/2023), entendimento que se subscreve, não se vislumbrando motivo para divergir das decisões aí tomadas. A reclamante contesta a remissão para o juízo consubstanciado no Acórdão n.º 539/2015, por entender que o Acórdão n.º 601/2023 configura uma evolução na jurisprudência do Tribunal Constitucional, em termos que colidem com as conclusões daquele mencionado Acórdão n.º 539/2015 e que, por esse motivo, levam à necessidade da sua reponderação, não estando justificada a prolação de Decisão Sumária. A reclamante traz à liça, em sede de reclamação para a conferência, o que identifica como um novo juízo de inconstitucionalidade orgânica, por violação da reserva de função legislativa, relativamente às normas constantes dos artigos 2.º da Portaria n.º 215/2012 e 1.º da Portaria 200/2013, nas redações vigentes à data dos factos , o qual convoca, segundo esta, o parâmetro extraível das disposições conjugadas da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º e do n.º 2 do artigo 266.º da Constituição, tal como resulta do ponto 26. da sua reclamação (cfr. item 1.2.3., supra). Conclui, assim, que se no Acórdão n.º 539/2015 o Tribunal Constitucional tivesse seguido o mesmo raciocínio do Acórdão n.º 601/2023, então deveria ser, agora, proferido um juízo de inconstitucionalidade orgânica da TSAM, nos seguintes termos: «[a]s normas constantes dos artigos 2.º da P 215/2012 e 1.º da P 200/2013, nas redações vigentes à data dos factos, ao regularem de forma inovatória a base de incidência objetiva da TSAM a aplicar à área dos estabelecimentos explorados pelos sujeitos passivos, violam a reserva de função legislativa que se pode extrair das disposições conjugadas da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º e do n.º 2 do artigo 266.º da Constituição». Além do mais, defende também que, independentemente da conclusão quanto à inconstitucionalidade do regime da TSAM, encontra-se, pelo menos, evidenciado que a jurisprudência constitucional em que se baseou a Decisão Sumária reclamada não dá resposta às exigências de densificação mínima legislativa que vêm sustentadas Acórdão n.º 601/2023. A recorrente, ora reclamante, labora, porém, em erro, nestas duas conclusões uma vez que desconsidera os termos em que formulou a questão de constitucionalidade, tanto perante as instâncias comuns como perante este tribunal. Tal constatação é suficiente para afastar o vício imputado à decisão reclamada, conforme melhor explicitaremos infra. 3. Sobre o pretexto e o contexto das reclamações para a conferência, pode ler-se no Acórdão n.º 667/2020 que: «[…] [D]ispõe o artigo 78.º-A, n.º 1, da LTC, que «se entender…que a questão a decidir é simples, designadamente por a mesma já ter sido objeto de decisão anterior do Tribunal, … o relator profere decisão sumária, que pode consistir em simples remissão para anterior jurisprudência do Tribunal». A simplicidade da questão tanto se pode fundar na manifesta improcedência da inconstitucionalidade, como na circunstância de já ter sido objeto de decisão anterior pelo Tribunal Constitucional. A mera existência de decisão anterior não determina necessariamente a adesão à mesma, cabendo ao relator determinar se há razões para dissentir do juízo firmado em jurisprudência anterior. Acresce assistir ao recorrente a faculdade de, através de reclamação para a conferência, questionar a simplicidade da questão, quer seja no que respeita à verificação dos pressupostos que permitem ao relator proferir decisão singular, nos termos do n.º 1 do artigo 78.º-A da LTC, quer seja através de argumentos que, no plano do mérito, justifiquem a reabertura da controvérsia sobre a questão de constitucionalidade colocada no recurso. […]» Resulta, assim, do que se transcreveu, que a reclamação para a conferência poderá basear-se em “argumentos que, no plano do mérito, justifiquem a reabertura da controvérsia sobre a questão de constitucionalidade colocada no recurso”, mas não que a questão de constitucionalidade colocada no recurso possa ser alterada ao longo do processo, pois que tal se encontra vedado nos recursos interpostos ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, como é o caso. Nestes, e como bem se compreende, só a estabilização da questão de constitucionalidade, na sua dupla vertente, permite justificar a exigência de a questão de constitucionalidade normativa ter de ser suscitada em momento processualmente adequado para dar cumprimento ao ónus de suscitação prévia e adequada, atento o disposto no artigo 72.º, n.º 2, da LTC. 4. Como vem demonstrado, o objeto do presente recurso foi definido pela recorrente, ora reclamante, como correspondendo às normas dos artigos 9.o do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, os artigos 2.º, 3.º e 4.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho, e o artigo 1.º da Portaria n.º 200/2013, de 31 de maio, tendo indicado, como parâmetros constitucionais, o princípio da legalidade tributária, por referência aos artigos 103.º, n.ºs 2 e 3, e 165.º, alínea i), da CRP, bem como o princípio da igualdade tributária, enquanto decorrência do princípio geral da igualdade, vertido no artigo 13.º, da nossa Lei Fundamental, assim como os sub-princípios da capacidade contributiva e da tributação das empresas segundo o lucro real, estando o último plasmado no artigo 104.º, n.º 2, da mesmo diploma (item 1.2. supra). Segundo a própria reclamante, no seu requerimento de interposição de recurso, a questão da inconstitucionalidade dos artigos em causa foi suscitada na petição inicial que deu entrada no Tribunal Tributário de Lisboa, bem como nas alegações de recurso apresentadas no Tribunal Central Administrativo - Sul, nas conclusões A a R (mais concretamente, relativamente à concreta questão de inconstitucionalidade orgânica, nas conclusões A a G), não suscitando dúvidas de que as inconstitucionalidades conhecidas no Acórdão n.º 539/2015 – e nas demais decisões citadas - e, consequentemente, na decisão reclamada, são inteiramente coincidentes com as questões de constitucionalidade suscitadas pela recorrente, ora reclamante, ao longo do processo, sendo estas, aliás, a ratio decidendi da decisão recorrida e não qualquer outra. Acontece que, o objeto cuja questão de constitucionalidade a reclamante agora apresenta para apreciação é distinto, tal como resulta do seguinte enunciado: «[a]s normas constantes dos artigos 2.º da P 215/2012 e 1.º da P 200/2013, nas redações vigentes à data dos factos, ao regularem de forma inovatória a base de incidência objetiva da TSAM a aplicar à área dos estabelecimentos explorados pelos sujeitos passivos, violam a reserva de função legislativa que se pode extrair das disposições conjugadas da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º e do n.º 2 do artigo 266.º da Constituição» (cfr. item 1.2.3. supra). Se até aqui a recorrente, ora reclamante, invocava o artigo 165.º, n.º 1, alínea i) por referência ao artigo 103.º da CRP – tornando clara a categorização do tributo como um imposto –, a associação daquele mesmo artigo 165.º ao artigo 266.º surgem na presente reclamação. De realçar, que para a invocação desta nova questão, a recorrente, enquanto reclamante, inverte, assim, toda a estratégia argumentativa que levou a cabo nos autos e onde sempre assentou a pretensa violação dos princípios da legalidade fiscal, o que evidencia a novidade da questão de constitucionalidade que pretende seja agora conhecida. 5. Aqui chegados, fácil é concluir que a recorrente, ora reclamante, na sua pretensão de suscitar um novo juízo de constitucionalidade, alheia-se totalmente do caso concreto, suscitando a intervenção deste Tribunal Constitucional sem respaldo no objeto do recurso antes definido, parecendo ignorar o caráter incidental e instrumental da fiscalização concreta da constitucionalidade. Contestando a prolação da Decisão Sumária, proferida que foi nesse exato pressuposto (cfr. item 1.2.2. supra), a reclamante procura demonstrar que a jurisprudência constitucional evoluiu num sentido que não permite a remissão para o Acórdão n.º 539/2015, sem prejuízo da identidade das normas objeto do presente recurso e daquele aresto, a qual não põe em crise, sendo incontornável que a presente reclamação assenta na invocação de uma nova questão de constitucionalidade e não apenas num novo juízo sobre uma mesma questão de constitucionalidade já colocada e discutida nos autos. 6. E, apesar de o Tribunal Constitucional ter a liberdade de ir além dos parâmetros identificados pelos intervenientes no processo, ao abrigo do disposto no artigo 79.º-C da LTC, tal não significa a postergação do facto de o objeto do recurso ser delimitado por concretas questões de constitucionalidade, as quais integram, por um lado, a norma ou interpretação normativa cuja inconstitucionalidade se pretende e, por outro, os parâmetros com a qual alegadamente colide, só assim se justificando a sua obrigatória invocação, nos termos do artigo 75.º-A, n.º 2, da LTC, sendo que, apenas em relação a estes últimos o tribunal possa ir além. Acresce que, embora se tenha verificado que a recorrente não concretizou, no requerimento de interposição de recurso de constitucionalidade, os enunciados normativos cuja constitucionalidade pretendia ver fiscalizada, mas antes se limitava a indicar os preceitos de que estas decorreriam, não se justificou, ainda assim, promover o aperfeiçoamento do recurso, nos termos previstos nos n.ºs 5 e 6 do artigo 75.º-A da LTC, porquanto as normas pretendidas fiscalizar se alcançavam das peças em que foram suscitadas as questões de constitucionalidade normativa objeto do recurso. No entanto, não é por este tribunal ter considerado admissível o conhecimento do objeto do recurso, ainda que minimamente concretizado, que se pode vir agora a admitir o conhecimento de uma nova questão de constitucionalidade não anteriormente suscitada no processo. 7. Atento todo o exposto, feito o confronto entre o que configura ser o objeto dos presentes autos – delimitado pelas questões de constitucionalidade anteriormente suscitadas nos autos - e aquele que, agora, nos é apresentado como um novo juízo de constitucionalidade, ressalta à evidência que a reclamante avança, pois, com uma nova questão de constitucionalidade normativa, questão esta que não integrou, sequer, o arco normativo que fundou a decisão recorrida. Entende a reclamante que, independentemente da conclusão quanto à inconstitucionalidade do regime da TSAM, se encontra, pelo menos, evidenciado que a jurisprudência constitucional em que se baseou a Decisão Sumária reclamada não dá resposta às exigências de densificação mínima legislativa que vêm sustentadas Acórdão n.º 601/2023, porém, e em decorrência lógica do que temos vindo de expor, esta circunstância não determina que a decisão reclamada padeça de um vício – o qual, em boa verdade, não foi legalmente enquadrado -, mas apenas que a resposta que a reclamante pretende seja dada por este Tribunal Constitucional, poderá justificar que, noutro processo, esta nova questão seja conhecida, desde que tenha sido suscitada no momento processualmente adequado, o que no caso em apreço não sucedeu. Aqui chegados, e dúvidas não havendo de que as questões de constitucionalidade conhecidas no Acórdão n.º 539/2015 – e nas demais decisões citadas - e, consequentemente, na decisão reclamada, são inteiramente coincidentes com as questões de constitucionalidade suscitadas pela recorrente, ora reclamante, ao longo do processo, sendo estas, aliás, a ratio decidendi da decisão recorrida e não qualquer outra. E, bem assim, que a questão de constitucionalidade agora aduzida, em sede de reclamação, que encontra respaldo numa alegada falta de densidade na lei e na (im)possibilidade de colmatar essa falta de densidade através de regulamentação, por violação da reserva de função legislativa, o que convoca o parâmetro extraível das disposições conjugadas da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º e do n.º 2 do artigo 266.º da Constituição (cfr. item 1.2.3. supra) – é totalmente nova. Resta, pois, concluir que, para além de não ter sido apresentado qualquer argumento suscetível de abalar a Decisão Sumária proferida, a presente reclamação configura um desvio do objeto do recurso, suscitando uma nova questão de constitucionalidade fora do objeto do processo. 8. Em face do que, a presente reclamação não será de conhecer. III. Decisão 9. Nestes termos, decide-se não tomar conhecimento da reclamação deduzida pela reclamante A., S.A. 10. Custas pela recorrente, ora reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 20 unidades de conta, tendo em atenção os critérios definidos no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro (cfr. artigo 7.º do mesmo diploma). Lisboa, 23 de janeiro de 2025 - Dora Lucas Neto - António José da Ascensão Ramos - José Eduardo Figueiredo Dias - Mariana Canotilho - Gonçalo Almeida Ribeiro