733/22

ACÓRDÃO Nº 224/2024 Processo n.º 733/22 2.ª Secção Relatora: Conselheira Mariana Canotilho (Conselheiro António José da Ascensão Ramos) Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional: I. Relatório 1. Nos presentes autos, vindos do Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão – Juiz 2, em que é recorrente A., foi por esta interposto recurso de constitucionalidade ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (adiante designada por LTC), da decisão proferida por aquele tribunal, em 10 de maio de 2022. Trata-se, no processo a quo, de um recurso de impugnação de medidas da autoridade administrativa, tendo por objeto as notificações efetuadas pelo Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF) para o pagamento de depósitos referentes à coima aplicável pelo transporte de passageiros sem a devida apresentação de resultados de testes de despistagem de infeção por SARS-CoV-2. O tribunal ora recorrido levou a cabo uma interpretação restritiva da norma do artigo 4.º, n.º 7, do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, “decorrente da conjugação da mesma com o artigo 19.º, n.º 2, do RGCO”, ordenando, em relação a todos os autos objeto do recurso, que o montante dos referidos depósitos não ultrapassasse o montante superior ao máximo legal pelo qual a recorrente poderá vir a ser condenada, em caso de concurso; no mais, foi negada procedência ao alegado. A recorrente interpôs recurso para o Tribunal da Relação de Lisboa, que não foi admitido com fundamento em irrecorribilidade da sentença, já que esta não apreciou recurso sobre decisão administrativa que houvesse condenado a recorrente por ilício de mera ordenação (cfr. artigos 55.º, n.ºs 1 e 3, e 61.º, todos do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro [Regime Geral das Contraordenações, doravante RGCO]). 2. Ainda inconformada, a recorrente veio interpor recurso da decisão para este Tribunal Constitucional, recortando desta forma o respetivo objeto: “Das normas que se retiram do artigo 4.º, n.ºs 7 e 8 do Decreto-Lei 28-B/2020, de 26 de junho As normas cuja desaplicação por inconstitucionalidade oportunamente se requereu ao Ilustre Tribunal a quo são as que se retiram dos n.ºs 7 e 8 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho ("Decreto-Lei n.º 28-B/2020"), quando consagram, respetivamente, que a entidade fiscalizadora promove a notificação imediata do legal representante da transportadora aérea, dos armadores dos navios de passageiros ou das entidades responsáveis pela gestão dos aeroportos para que os mesmos procedam, no prazo máximo de cinco dias úteis, a depósito de valor igual ao mínimo da coima aplicável e que se não for prestado depósito, o montante da coima é fixado no seu limite máximo em caso de condenação em sede de processo de contraordenação. Sucede que o Tribunal a quo decidiu, destarte, aplicar as referidas normas, determinando à Recorrente que, no prazo de 5 dias a contar do trânsito em julgado da Decisão, prestasse o depósito nela previsto, no montante de € 80.000,00. Acontece que, Como melhor se detalhará nas alegações, tais normas são desconformes com a Constituição, por implicarem a violação - entre outros - dos princípios da tutela jurisdicional efetiva, da proporcionalidade e da presunção da inocência.” 3. Admitido o recurso, subiram os autos. Notificada para o efeito, a recorrente apresentou alegações, concluindo do seguinte modo: “1. O que se pede ao Tribunal Constitucional é apenas (e não é pouco) que julgue inconstitucionais as normas que se retiram dos números 7 e 8 do art. 4.º do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho. 2. Do que se trata é, pois, em primeiro lugar, de saber se a obrigação de uma transportadora aérea, no contexto de um processo contraordenacional, de proceder, "no prazo máximo de cinco dias úteis, a depósito de valor igual ao mínimo da coima aplicável" é conforme à Constituição. 3. Em segundo lugar, do que se trata é de saber se a determinação legal de que se "não for prestado depósito, o montante da coima é fixado no seu limite máximo em caso de condenação em sede de processo de contraordenação" é conforme à Constituição. 4. A Recorrente entende que ambas as normas são inconstitucionais. 5. A ora Recorrente foi notificada para proceder ao depósito igual ao valor mínimo das coimas potencialmente aplicáveis, sob pena de o montante da coima vir a ser fixado no seu limite máximo, em caso de condenação em sede de processo de contraordenação. 6. Depósitos esses no valor de largos milhares de euros, diga-se, referentes a várias alegadas infrações, tendo em conta que o mínimo da coima potencialmente aplicável, por passageiro, é de €10.000,00, nos termos do n.º 2 do art. 3.º do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho. 7. Note-se - só para se ter uma noção do contexto - que esse valor é, na maioria das vezes, superior à margem de lucro obtida por uma companhia aérea na operação de um determinado voo e que o referido depósito teria de ser efetuado numa altura em que a companhia aérea ainda nem teve a oportunidade de se defender. 8. O Tribunal a quo reconhece - em abstrato - o argumento de que "o depósito em causa irá privá-la [à companhia aérea] dos montantes correspondentes, pelo menos, no imediato e até uma possível devolução. O que pode ter impacto, em abstrato, nas suas disponibilidades económico-financeiras e, consequentemente na sua capacidade para fazer uso do recurso de impugnação judicial". 9. O Tribunal a quo reconhece, ainda, na esteira do Acórdão n.º 485/2021 do Tribunal Constitucional, que "haverá violação do direito de acesso à justiça e a uma tutela jurisdicional efetiva - não de uma forma direta, mas oblíqua - se o pagamento antecipado for suscetível de privar o visado dos recursos económico-financeiros para fazer uso da via judicial”. 10. Finalmente, o Tribunal a quo reconhece - referindo-se à "válvula de escape" identificada pelo Tribunal Constitucional para salvar a inconstitucionalidade de normas que prevejam cauções/depósitos, como a prevista na norma ora posta em crise - que "no caso do artigo 4.º, n.º 7, do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, na sua redação, a norma também não prevê «válvula de escape»". 11. Acontece que, depois de identificar que se está perante uma norma legal que impõe o pagamento de um depósito de largos milhares de euros sem permitir ("válvula de escape”) que o visado possa provar que o pagamento do montante em causa é suscetível de lhe causar um prejuízo considerável, o Tribunal a quo evita julgar a norma inconstitucional, como lhe competia, com base em "intuições/perceções". 12. Assim, começa por considerar que o máximo do depósito não poderá ultrapassar €80.000,00, o que segundo se percebe, é intuído/percecionado como sendo pouco dinheiro, para o Tribunal a quo. 13. Em segundo lugar, considera que estando em causa companhias aéreas, esse pouco dinheiro ainda se torna num valor intuído/percecionado como sendo quase irrisório, já que, segundo a intuição/perceção do Tribunal a quo, a atividade das companhias aéreas "implica, só por si, uma enorme robustez em termos de capacidade económico-financeira (...). 14. Não há dúvidas de que a norma legal em causa impõe o pagamento de um depósito de largos milhares de euros (até €80.000,00, para sermos mais precisos) sem permitir que o visado tenha possibilidade de provar que esse valor é hábil a causar-lhe um prejuízo considerável, numa altura de gravíssima crise financeira das companhias aéreas, como é facto público e notório. 15. Note-se, aliás, que a prova de que o valor em causa é mais ou menos elevado no caso concreto não é tema para ser sindicado pelo Tribunal Constitucional, como "Tribunal das normas", razão pela qual basta o reconhecimento de que a norma legal não permite que essa prova seja feita, para que a norma seja inconstitucional. 16. A referida norma, no modo como foi legislada e foi aplicada é, assim, inconstitucional, por violação do direito de acesso à justiça e do direito a uma tutela jurisdicional efetiva, tal como previsto no n.º 1 e 5 do art. 20.º da Constituição, sendo de aplicar mutatis mutandis a jurisprudência do Tribunal Constitucional firmada no Acórdão n.º 485/2021, sendo que é precisamente por causa da sua automaticidade cega que a norma legal em apreço é inconstitucional, por não conter a tal "válvula de escape" a que alude o próprio Tribunal Constitucional. 17. Para além da violação do direito de acesso à justiça e do direito a uma tutela jurisdicional efectiva, padece a referida norma legal de inconstitucionalidade, também por violação do princípio da presunção da inocência, sendo que, também aqui, existe jurisprudência do Tribunal Constitucional que, aliás, o Tribunal a quo não desconhecia. 18. É, mais uma vez, a falta de "válvula de escape", e, pelo contrário, a criação de uma norma cega e automática, que determina a constituição de uma obrigação de depósito de até €80.000,00, independentemente de tudo e de todos, que ofende a Constituição, na medida em que uma norma cega, não pode ser adequada e proporcionada a prevenir um perigo que não é legalmente passível de ser analisado em concreto por parte do Tribunal. 19. A inconstitucionalidade da norma - por violação do disposto no n.º 1 do art. 20.º, bem como nos números 2 e 10 do art. 32.º da Constituição, bem como do próprio princípio da proporcionalidade, pondo em causa, desta forma, o princípio da presunção da inocência - é inescapável, atento o carácter cego da mesma, que impede qualquer ponderação que justifique esse mesmo depósito, apenas nos casos, em concreto, em que se receie justificadamente pelo não pagamento da coima que vier a ser eventualmente aplicada. 20. Também a norma que se retira do n.º 8 do art. 4.º do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho é inconstitucional. 21. É certo que a condenação com fixação da coima pelo limite máximo ainda não ocorreu, e, espera-se, que nunca venha a ocorrer, no caso de absolvição da Recorrente, mas isso não significa que o julgamento sobre a inconstitucionalidade da norma seja prematuro. 22. Com efeito, a partir do momento em que a Recorrente não procedeu ao depósito do valor da coima, preencheu-se a previsão legal desta norma, não deixando margem à autoridade administrativa e eventualmente, em último reduto, ao Tribunal, para decidir, em concreto, de forma diversa do que está previsto normativamente. 23. Entende-se que a norma legal já está - em alguma medida - a ser aplicada, tendo em conta que um dos pressupostos para a sua aplicação (a não prestação do depósito) já ocorreu, o que faz espoletar os efeitos da norma prevista no n.º 8 do art. 3.º do Decreto-Lei n.º 28- B/2020, de 26 de junho, ainda que tais efeitos estejam sujeitos a uma condição, para se operacionalizarem, qual seja a condição de vir a Recorrente ser condenada. 24. Essa norma é inconstitucional, na medida em que - mais uma vez - foi legalmente configurada como uma norma "cega", automática e sem "válvula de escape", que permita exceções, tendo em conta o princípio da proporcionalidade e o princípio da culpa. 25. Na verdade, com a não prestação do depósito, aplica-se automaticamente o disposto no n.º 8 do art. 4.º do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, o que impede a Recorrente de discutir o quantum da coima e os critérios para a sua determinação, uma vez que o mesmo é, desde logo, fixado ex lege, no máximo da coima. 26. Valem assim, mutatis mutandis, aqui os argumentos que levaram o Tribunal Constitucional a julgar inconstitucionais normas que impunham "de modo automático" determinados efeitos perniciosos para os particulares, como sucedeu no caso do Acórdão n.º 485/2021 acima citado. 27. Com efeito, é a falta de abertura para exceções, justificadas pelas situações em concreto, seja face à gravidade da contraordenação, seja face à culpa do agente, seja face à situação económico-financeira do mesmo ou do benefício que este retirou com a sua atuação, que justifica, rectius, impõe a sua inconstitucionalidade, por violação do disposto no n.º 1 do art. 20.º, no n.º 2 e 10 do art. 32.º, bem como do princípio da proporcionalidade, todos previstos na Constituição. Termos em que deve o presente recurso ser deferido, julgando-se inconstitucionais as normas que se retiram dos números 7 e 8 do art. 4.º do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, nos termos e com os fundamentos acima expostos.” 4. Não foi apresentada resposta à alegação da recorrente. 5. Tendo ficado vencido o Relator originário, operou-se mudança de relator. Cumpre apreciar e decidir. II. Fundamentação a) Delimitação do objeto do recurso 6. Como acima se relatou, a recorrente pede a fiscalização das seguintes normas: - Artigo 4.º, n.º 7, do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, na parte em que estabelece “que a entidade fiscalizadora promove a notificação imediata do legal representante da transportadora aérea, dos armadores dos navios de passageiros ou das entidades responsáveis pela gestão dos aeroportos para que os mesmos procedam, no prazo máximo de cinco dias úteis, a depósito de valor igual ao mínimo da coima aplicável”; - Artigo 4.º, n.º 8, do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, quando determina “que se não for prestado depósito, o montante da coima é fixado no seu limite máximo em caso de condenação em sede de processo de contraordenação”; Como fundamento, invoca a violação dos “princípios da tutela jurisdicional efetiva, da proporcionalidade e da presunção da inocência” no domínio do processo contra-ordenacional (por referência ao disposto nos artigos 20.º, n.º 1, 268.º, n.º 4, 32.º, n.º 2 e 10, e 18.º, todos da Constituição da República Portuguesa [CRP]). 7. Impõem-se três observações nesta matéria. Em primeiro lugar, note-se que o artigo 4.º, n.º 7, do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, impõe que, adquirida notícia da prática, por dada empresa, de contraordenação prevista e punida pelo artigo 3.º, n.º 2, do mesmo diploma, a entidade administrativa a notifique para, no prazo de cinco dias úteis, depositar o valor da coima mínima aplicável. O n.º 8 do mesmo articulado associa uma consequência à infração a este comando, estatuindo que, se a arguida não realizar o sobredito depósito, a coima pelo ilícito praticado será, em todos os casos, fixada no seu valor máximo. É contra esta regra cominatória que a recorrente se insurge, caracterizando-a como uma “norma «cega», automática e sem «válvula de escape», que permita exceções, tendo em conta o princípio da proporcionalidade e o princípio da culpa” e que por isso colide com o “disposto no n.º 1 do art. 20.º, no n.º 2 e 10 do art. 32.º, bem como do princípio da proporcionalidade, todos previstos na Constituição”. Sucede, porém, que esta norma não foi – nem podia ter sido, nesta fase processual – aplicada pelo Tribunal a quo na decisão recorrida, precisamente em virtude do facto de este não se ter ocupado do sancionamento da recorrente. Aquando da sua notificação pela entidade administrativa, a recorrente foi alertada para a existência deste dispositivo e consequências que estatui, mas, porque o processo contra-ordenacional não evoluiu ainda, sequer, para a fase de recolha de prova na fase administrativa (muito menos para a fase jurisdicional), de modo algum se pode entender que tal norma integre a ratio decidendi da decisão recorrida ou afete, de qualquer forma, a esfera jurídica da recorrente. Com efeito, podemos conjeturar duas situações em que se poderá entender aplicada a norma do artigo 4.º, n.º 8, do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho: quando, durante a instrução probatória do processo (administrativa ou jurisdicional), seja interditada à arguida a produção de dado meio de prova passível de influir na operação de determinação concreta da sanção (v. g., sobre circunstâncias atenuantes da culpa ou da anti-juridicidade da conduta, sobre a situação económico-financeira do agente, sobre perspetivas de reincidência ou sobre a nulificação de vantagem obtida da infração, etc.), com fundamento de que a formulação de um juízo sobre essa matéria está precludido por força da sobredita norma; ou, por outro lado, quando à arguida seja aplicada, a final, coima no valor máximo sem formulação de um juízo de necessidade, adequação e proporcionalidade da sanção (v. g., artigo 18.º do RGCO), entendendo o julgador ser o disposto no n.º 8, do artigo 4.º, do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, fundamento bastante para tal decisão. Ora, como a própria recorrente expressamente reconhece (“É certo que a condenação com fixação da coima pelo limite máximo ainda não ocorreu, e, espera-se, que nunca venha a ocorrer” – conclusões 21.º), nenhuma dessas situações se coloca e pode até nunca vir a colocar-se: a arguida pode ser absolvida da infração imputada – já na fase administrativa ou mais tarde, na fase jurisdicional –, pode sobrevir um qualquer facto-fundamento de extinção do procedimento (v. g., prescrição, amnistia, etc.) ou pode, até, existir juízo de censura constitucional pelo tribunal competente e inerente recusa de aplicação da norma em causa, no momento relevante. Em qualquer caso, o debate sobre esta matéria, na fase em que o processo contraordenacional ora se encontra, seria desprovido de utilidade. O tribunal “a quo” faz ver isto mesmo na decisão recorrida: “58. Esta questão é prematura, uma vez que o efeito de majoração [da coima, ao seu limite máximo] que refere [a recorrente] ainda não foi atribuído e poderá nem sequer vir a sê-lo. Por conseguinte, uma declaração de inconstitucionalidade com o sentido pretendido pela recorrente e que se reconduz à referida dimensão normativa consubstanciaria, neste momento e conforme o Ministério Público bem salientou no douto despacho de apresentação do apenso B para julgamento, um exercício de fiscalização abstrata da constitucionalidade, que, nos termos do artigo 281.º da Constituição, está vedado aos tribunais comuns.” Em consequência, um juízo de censura constitucional sobre o artigo 4.º, n.º 8, do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, não é passível de vir a alterar o sentido decisório adotado na decisão recorrida (cfr. artigo 80.º, n.º 2, da LTC), face ao flagrante desajuste entre os respetivos fundamentos e à temática de que se ocupou, por um lado, e o objeto da fiscalização, por outro; nestes termos, o recurso não possui o indispensável carácter instrumental para com a causa principal de que depende a sua admissibilidade. Estamos perante irregularidade da instância, por não cumprimento de pressuposto processual legalmente imposto (no caso, a coincidência entre a norma objeto de recurso, tal como recortada pela recorrente, e a ratio decidendi da decisão impugnada), cujo conhecimento se impõe na presente sede (sem necessidade de contraditório específico, já que esta matéria ficou compreendida na decisão recorrida) e que impede o conhecimento do objeto do recurso nesta parte. 8. Em segundo lugar, e no que se refere à interpretação normativa questionada, referente ao disposto no artigo 4.º, n.º 7, do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, veja-se que a recorrente pretende fiscalizada a norma na parte em que se refere a “transportadora aérea, (...) armadores dos navios de passageiros ou (...) entidades responsáveis pela gestão dos aeroportos”. No caso dos autos, porém, a norma só se pode entender aplicada e fundamento do recurso no que tange aquela primeira classe de entidades (transportadora aérea), por ser esse o caso específico da recorrente. Todo o demais previsto na norma (sobre outros operadores económicos) é estranho ao suporte jurídico da decisão recorrida e à controvérsia do recurso intercalar, pelo que não pode ser apreciado, em consonância com que acima se expôs. 9. Em terceiro lugar, e atento o teor da decisão recorrida, importa refletir, no objeto do recurso, a limitação que o juiz a quo introduziu, quanto ao montante máximo do depósito a efetuar, em caso de concurso de infrações. Para o que ora releva, pode ler-se na decisão recorrida: “79. O Decreto-Lei n.º 28-B/2020 não se limitou a prever contraordenações. Fez mais do que isso, ou, pelo menos, pretendeu fazer mais do que isso. Di-lo o legislador no preâmbulo do diploma, ao afirmar que, por via do mesmo, “é criado um quadro sancionatório aplicável às situações de incumprimento previstas na regulamentação da situação de alerta, contingência e calamidade, declaradas ao abrigo da Lei de Bases da Proteção Civil, assim como do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, na sua redação atual”. Na mesma linha, o legislador afirma, logo no artigo 1.º, que se trata de um “regime sancionatório”. 80. Em coerência com esta exposição de motivos o diploma contém normas sobre: o concurso entre crime e contraordenação (artigo 3.º, n.º 6); tramitação (artigo 4.º); fiscalização (artigo 5.º); medidas de polícia (artigo 6.º); sanções acessórias (artigo 6.º-A); publicidade da condenação (artigo 6.º-B); competência (artigo 7.º); e destino das coimas (artigo 8.º). 81. Depreende-se assim quer da vontade exprimida pelo legislador na exposição de motivos do diploma, quer da própria assunção legal do diploma como regime contraordenacional, quer do seu conteúdo que se visou instituir um regime sancionatório especial, com feição tendencialmente autossuficiente. 82. Neste âmbito e em perfeita convergência com este propósito, considera-se que o diploma prevê o cúmulo material das coimas aplicadas. É isso que resulta claramente da alínea a), do n.º 2, do artigo 3.º do diploma, ao estipular-se, de forma expressa, uma coima por cada passageiro. Ademais, esta solução não é sequer de repudiar à luz dos vários interesses em confronto no direito das contraordenações, antes pelo contrário, pois, conforme defende Paulo Pinto de Albuquerque, a regra do cúmulo jurídico das coimas “é injustificada, porque não procedem no direito contraordenacional as razões atinentes ao fundamento dessa regra do direito penal, isto é, a ponderação conjugada dos factos e da personalidade do agente”. 83. Sucede que esta solução se depara com um obstáculo exemplarmente identificado na douta sentença proferida no processo n.º 368/21.5YUSTR do Juiz 2 deste Tribunal, designadamente o da inconstitucionalidade orgânica de tal solução, por violação da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República prevista no artigo 165.º, n.º 1, alínea d), da Constituição. 84. Efetivamente, o Tribunal Constitucional tem firmado jurisprudência, conforme se sintetizou no Acórdão n.º 394/2018, repetido pelo mais recente acórdão n.º 19/2019, no sentido de que é “matéria de competência reservada da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o regime geral do ilícito de mera ordenação social e do respetivo processo, ou seja, sobre a definição da natureza do ilícito contraordenacional, a definição do tipo de sanções aplicáveis às contraordenações, a fixação dos limites das coimas e a definição das linhas gerais da tramitação processual a seguir para a aplicação concreta de tais sanções”. 85. Conforme resulta do aresto citado a fixação dos limites das coimas constitui matéria que o Tribunal Constitucional tem considerado estar abrangida pela referida reserva relativa. Neste mesmo sentido, exarou-se, entre outros, no acórdão n.º 374/2013 o seguinte: “assim sendo, nas situações em que o Governo estabelece quadros contraordenacionais que não respeitam os limiares máximos ou mínimos estabelecidos no RGCO, sem cobertura de autorização legislativa, tem o Tribunal Constitucional considerado que se viola ‘não só a lei-quadro definidora deste regime, mas e em simultaneidade, a norma da Constituição que define a competência legislativa reservada da Assembleia da República. Aquele preceito acaba assim por ser portador de uma dupla viciação já que, em concurso ideal, nele coexistem os vícios de ilegalidade e de inconstitucionalidade, resultante este último da ofensa à norma constitucional que define a competência legislativa da Assembleia da República’ (cfr. Acórdão n.º 797/93). Neste caso, o desrespeito dos limites estabelecidos no regime geral redunda em inconstitucionalidade orgânica do diploma em causa”. 86. Ora, o estado de calamidade não permite a superação da referida norma de competência. Esta impossibilidade decorre por maioria de razão do disposto no artigo 19.º, n.º 7, da Constituição. Adicionalmente, não existe autorização da Assembleia da República, não desempenhando tal função a Lei de Bases da Proteção Civil, mencionada no artigo 1.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, desde logo porque não preenche os requisitos exigidos pelo artigo 165.º, n.º 2, da Constituição, nos termos do qual as leis de autorização legislativa devem definir o objeto, o sentido, a extensão e a duração da autorização, a qual pode ser prorrogada. Para além disso, também não contém nenhuma norma a autorizar o Governo a alterar o RGCO, não sendo o caso do artigo 62.º que alude a contraordenações. Por sua vez, a Resolução do Conselho de Ministros n.º 157/2021, de 27 de novembro não confere a autorização em falta. 87. Em face do exposto, uma leitura conforme à Constituição conduz à conclusão de que é aplicável às contraordenações em causa o estatuído no artigo 19.º, n.º 2, do RGCO. 88. Assim sendo, revela-se efetivamente desproporcional, desnecessário e desadequado que a Recorrente efetue, por conta do artigo 4.º, n.º 7, do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, depósitos em montante superior ao máximo legal pelo qual poderá vir a ser condenada em caso de concurso. 89. Contudo, a solução não deve ser a não aplicação da norma, mas a sua interpretação restritiva, decorrente da conjugação da mesma com o artigo 19.º, n.º 2, do RGCO, no sentido de que, em caso de concurso de infrações, o montante total dos depósitos não pode exceder o valor de € 80.000,00. 90. E não se diga que este valor ofende a teleologia subjacente ao artigo 4.º, n.º 7, do Decreto-Lei n.º 28-B/2020 porquanto esta norma faz corresponder o montante do depósito a um valor mínimo e o depósito do referido montante de € 80.000,00 corresponde ao valor máximo que a Recorrente poderá ter de pagar em caso de concurso de infrações. Montante esse que poderá nem sequer ser atingido por via da determinação da coima única. Estes argumentos não são procedentes, porque o legislador pretendeu no referido artigo 4.º, n.º 7, do Decreto-Lei n.º 28-B/2020 o depósito por cada infração, pelo que o referido valor de € 80.000,00 é inferior. Para além disso, também o limite mínimo que decorre do artigo 4.º, n.º 7, do Decreto-Lei n.º 28-B/2020 pode não ser atingido na decisão final pois pode haver uma absolvição e pode ser aplicada uma atenuação especial. 91. Por conseguinte, em relação a todos os autos que são objeto do presente recurso (e apenas a estes, pois a presente decisão não pode evidentemente aplicar-se a autos que não estejam compreendidos no seu objeto) determinar-se-á que o montante dos depósitos não ultrapasse o limite indicado.” Face ao teor da decisão supra, verificamos o seguinte: i) o tribunal a quo entendeu ser inconstitucional, por violação da reserva de competência parlamentar, a solução, consagrada no Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de cúmulo material de infrações; ii) por essa razão, decidiu ser aplicável aos ilícitos em causa nos autos o Regime Geral das Contraordenações, em particular o disposto no seu artigo 19.º, n.º 2, que estabelece um limite máximo da coima aplicável em caso de concurso de infrações, situação que se verifica no caso em apreço; iii) nesta sequência, julgou o tribunal recorrido que o artigo 4.º, n.º 7, do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, deve ser interpretado no sentido de incluir esse limite; ou seja, nestes termos, o depósito previsto pela norma referida deve ser igual ao mínimo da coima aplicável, calculado segundo a regra de uma coima por cada passageiro (cfr. artigo 3.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 28-B/2020), mas não podendo ultrapassar o valor máximo correspondente ao dobro do limite máximo mais elevado das contraordenações em concurso (seguindo o critério previsto no artigo 19.º, n.º 2, do RGCO). Nestes termos, e atendendo aos elementos específicos dos autos e à efetiva ratio decidendi da decisão recorrida, o objeto do presente recurso reconduzir-se-á à norma constante do artigo 4.º, n.º 7, do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, interpretada no sentido de que “a entidade fiscalizadora promove a notificação imediata do legal representante da transportadora aérea, para que a mesma proceda, no prazo máximo de cinco dias úteis, a depósito de valor igual ao mínimo da coima aplicável, desde que, em caso de concurso de infrações, o montante a depositar não exceda o limite máximo legal pelo qual poderá vir a ser condenada”. 10. A interpretação normativa sob sindicância integra-se no regime processual de um grupo específico de ilícitos, que inclui o tipo de contraordenação previsto e punido pelo artigo 3.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho (cfr. artigo 4.º, n.º 7, 1.ª parte, do diploma). Este, por sua vez, sanciona a desobediência dos operadores de transporte aéreo de passageiros quanto aos deveres impostos pelo artigo 2.º, n.º 1, alínea q), do Decreto-Lei citado. O teor das normas mencionadas, indispensáveis à lograda compreensão do âmbito do objeto do recurso, é o seguinte: Artigo 2.º Deveres Durante a verificação de estado de emergência ou da situação de alerta, contingência ou calamidade determinadas nos termos da Lei de Bases da Proteção Civil, declaradas no âmbito da situação epidemiológica originada pela doença COVID-19, constituem deveres das pessoas singulares e coletivas: (…) q) O cumprimento das regras aplicáveis ao tráfego aéreo e aos aeroportos, bem como ao tráfego terrestre, marítimo e fluvial, designadamente no que se refere às obrigações de solicitação e apresentação do Certificado Digital COVID da UE e do formulário de localização de passageiros (PLF), e das obrigações de apresentação de teste de amplificação de ácidos nucleicos (TAAN) ou de teste rápido de antigénio (TRAg) para despiste da infeção por SARS-CoV-2 com resultado negativo ou de confinamento obrigatório, por parte dos passageiros e das companhias aéreas e dos armadores dos navios de passageiros ou respetivos representantes legais, nos termos das declarações das respetivas situações de alerta, contingência ou calamidade; (…) Artigo 3.º Contraordenações (…) 2 - O incumprimento dos deveres estabelecidos na alínea q) do artigo anterior, bem como do n.º 3 do artigo 5.º, pelas companhias aéreas ou pelas entidades responsáveis pela gestão dos respetivos aeroportos ou pelos armadores dos navios de passageiros ou respetivos representantes legais, consoante aplicável, constitui contraordenação, sancionada: a) Com coima de (euro) 20 000 a (euro) 40 000, por cada passageiro que embarque sem apresentação de comprovativo de realização de teste de amplificação de ácidos nucleicos (TAAN) ou de teste rápido de antigénio (TRAg) para despiste da infeção por SARS-CoV-2 com resultado negativo, realizado nas 72 horas ou 48 horas anteriores ao momento do embarque, respetivamente, exceto nos casos em que a apresentação desse comprovativo seja dispensada ou sem apresentação de comprovativo de preenchimento do PLF; b) Com coima de (euro) 20 000 a (euro) 40 000, por cada dia de incumprimento da obrigação de disponibilização do teste de amplificação de ácidos nucleicos (TAAN) ou de teste rápido de antigénio (TRAg) para despiste da infeção por SARS-CoV-2, da obrigação de rastreio de temperatura corporal por infravermelhos a todos os passageiros que chegam a território nacional, da obrigação de repetição da medição da temperatura corporal quando seja detetada uma temperatura corporal relevante na sequência daquele rastreio ou da obrigação de implementar um sistema de verificação do cumprimento do disposto na alínea q) do artigo 2.º pelos passageiros. (…) Artigo 4.º Tramitação do Processo Contraordenacional 1 - Sem prejuízo do disposto no n.º 7, aos processos de contraordenação previstos no presente decreto-lei é aplicável o disposto nos n.ºs 1, 3 e 4 do artigo 172.º, nos n.ºs 1 a 3 e 7 do artigo 173.º, nas alíneas a) a f) do n.º 1 e nos n.ºs 2 a 4 do artigo 175.º, nos n.ºs 1 a 9 e no n.º 11 do artigo 176.º, e nos artigos 177.º a 179.º e 181.º a 189.º do Código da Estrada, com as necessárias adaptações. 2 - Após a notificação da infração, realizada pela entidade com competência para o processamento da contraordenação, pode o infrator proceder ao pagamento voluntário da coima de imediato. 3 - O pagamento voluntário da coima previsto no número anterior corresponde à liquidação da coima pelo mínimo. 4 - O pagamento voluntário no momento da verificação da infração da contraordenação pode ser realizado por todos os meios legalmente admitidos como forma de pagamento, devendo ser privilegiados os meios de pagamento eletrónico disponíveis. 5 - É sancionado como reincidente quem cometer uma contraordenação praticada com dolo, depois de ter sido notificado pela prática de outra contraordenação por infração à mesma disposição legal. 6 - O não pagamento voluntário da coima ou falta de realização do depósito implica: a) O pagamento das custas que sejam devidas; b) A majoração da culpa do agente na determinação do valor económico que este retirou da prática da contraordenação. 7 - Tratando-se da contraordenação a que se refere o n.º 2 do artigo anterior, a entidade fiscalizadora promove a notificação imediata do legal representante da transportadora aérea, dos armadores dos navios de passageiros ou das entidades responsáveis pela gestão dos aeroportos para que os mesmos procedam, no prazo máximo de cinco dias úteis, a depósito de valor igual ao mínimo da coima aplicável. 8 - Sem prejuízo do disposto no n.º 6, se, nos casos previstos no número anterior, não for prestado depósito, o montante da coima é fixado no seu limite máximo em caso de condenação em sede de processo de contraordenação. 11. O Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, foi aprovado perante a emergência da pandemia SARS-Cov2, perante a qual, atentos os riscos conhecidos e as potenciais consequências, se revelou necessário controlar o influxo de pessoas para o território nacional e implementar procedimentos especiais de segurança, tendo em vista minimizar o risco de geração de novos focos de COVID19. Em resposta a este problema e para o que interessa ao objeto deste recurso, o diploma citado estabeleceu (artigo 2.º) um dever específico de observância das regras aprovadas por declarações de situação de alerta, de contingência ou de calamidade (artigo 8.º, n.º 1, alíneas a), b) e c), da Lei n.º 27/2006, de 3 de julho) que impendia sobre companhias aéreas em matéria de tráfego, “designadamente no que se refere às obrigações de solicitação e apresentação do Certificado Digital COVID da UE e do formulário de localização de passageiros (PLF), e das obrigações de apresentação de teste de amplificação de ácidos nucleicos (TAAN) ou de teste rápido de antigénio (TRAg) para despiste da infeção por SARS-CoV-2 com resultado negativo” (artigo 2.º, alínea q), do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho). O artigo 3.º, n.º 2, do mesmo decreto-lei, por seu turno, introduziu dois tipos de contraordenação punitivos das companhias áreas que desobedecessem a este comando legal, sancionando a violação de certos deveres específicos contidos na sobredita alínea q), do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, com coima entre € 20.000,00 e € 40.000,00. A alínea a) do dispositivo pune o embarque de passageiros “sem apresentação de comprovativo de realização de teste de amplificação de ácidos nucleicos (TAAN) ou de teste rápido de antigénio (TRAg) para despiste da infeção por SARS-CoV-2”; por seu turno, a alínea b), do artigo 3.º, n.º 2, do diploma sanciona a violação “da obrigação de disponibilização do teste de amplificação de ácidos nucleicos (TAAN) ou de teste rápido de antigénio (TRAg) para despiste da infeção por SARS-CoV-2, da obrigação de rastreio de temperatura corporal por infravermelhos a todos os passageiros que chegam a território nacional, da obrigação de repetição da medição da temperatura corporal quando seja detetada uma temperatura corporal relevante na sequência daquele rastreio ou da obrigação de implementar um sistema de verificação do cumprimento” pelos passageiros. Através aprovação deste quadro contraordenacional, esperou o Estado poder dissuadir os visados da infração aos deveres específicos que lhes eram impostos, forçando a organização das suas estruturas empresariais de modo a garantir o cumprimento do elenco de medidas de controlo do fluxo de pessoas chegadas ao território nacional por transporte aéreo, e assim obtendo um registo mínimo de segurança durante os períodos em que os efeitos danosos da pandemia impusessem a declaração de estados de exceção administrativos (ou constitucionais). A alternativa a esta solução sempre implicaria a criação de maiores entraves ao acesso a território nacional, ou, no limite, na interdição do transporte aéreo de pessoas (ou de mercadorias que sinalizassem riscos potenciais de contágio), o que imporia sacrifícios bem maiores, quer às operadoras do setor, quer aos cidadãos em geral e à economia nacional. É precisamente neste âmbito que deve enquadrar-se a norma sindicada, que visa responder à necessidade então sentida de imprimir especial eficiência às medidas sancionatórias previstas no diploma e, ainda, de acelerar a execução das sanções aplicadas: a gravidade do problema a que se respondia e a urgência em obter a conformação das companhias aéreas à observância dos deveres impostos durante períodos de tempo limitados (os inerentes à vigência dos estados de exceção declarados), conduziu à adoção de um procedimento de execução das sanções mais lesto, daí resultando a criação, por via legal, da obrigação de constituição de depósito que caucionasse de forma imediata a execução da coima, caso aí se chegasse no culminar do processo contraordenacional. Recorde-se que a aviação civil é uma atividade com atributos muitos particulares, corporizando riscos de segurança especialmente importantes para a coletividade e para a generalidade dos sujeitos jurídicos envolvidos, sejam eles consumidores ou não. Nesse quadro, a punição prevista no Decreto-Lei n.º 28-B/2020 tem um escopo preventivo da lesão de um conjunto de bens jurídicos com indiscutível acolhimento constitucional, e é a essa luz que deve avaliar-se o quadro legal de garantia financeira instituído pela interpretação normativa em fiscalização. Tal quadro tem por escopo, como já se adiantou, assegurar a eficiência do sistema de execução de sanções sobre infrações (de mera ordenação) no setor da aviação civil, como meio de otimizar o instrumento coercitivo destinado a compelir os operadores ao cumprimento de deveres regulamentares dirigidos ao controlo dos riscos acima mencionados, impedindo, desejavelmente, a verificação de danos, individualizáveis ou sobre a coletividade, ou, pelo menos, mitigando a sua extensão É, pois, com estes propósitos que a norma sob fiscalização desloca a obrigação de constituição de depósito-caução para o início do processo contraordenacional, depois de adquirida, pelas entidades administrativas, notícia da infração. Acresce que o valor a caucionar nos termos do artigo 4.º, n.º 7, do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, se cinge, como já se explicou, ao mínimo previsto para a contraordenação que se coloque em cada situação concreta, e, em caso de pluralidade de infrações, beneficiando ainda a arguida do limite máximo absoluto previsto no artigo 19.º, n.º 2, do RGCO; a solução sob fiscalização procura, assim, reconduzir o custo financeiro inerente ao instituto de garantia a um mínimo equacionável. Contudo, é igualmente verdade que o valor mínimo de coima não é insignificante, quer se trate de uma única infração (€ 20.000,00), quer se esteja perante o máximo relativo a concurso de infrações (€ 80.000,00). Esta constatação é, porém, mitigada se atentarmos, por um lado, nos valores constitucionalmente protegidos que o regime jurídico em apreço visa proteger e nos riscos do incumprimento de deveres de fiscalização e de monitorização de passageiros, que poderiam importar vagas regionais de disseminação de COVID19; e, por outro lado, na realidade económica dos agentes passíveis de se constituírem em responsabilidade contraordenacional. Não discutimos, aqui, um processo sancionatório dirigido a qualquer pessoa, com a infinita variação de estatutos patrimoniais que isso implicaria, mas de um grupo restrito de organizações de capitais sujeitas a deveres especiais de robustez financeira e de solvência para acesso e desempenho de atividade, que, como tal, titulam um estatuto económico-financeiro diferenciado, mesmo em contexto empresarial (§ 3, 5 e artigos 4.º, alínea g), 5.º, 8.º, n.ºs 2, 3, alínea c), 4, 6, 9.º, n.ºs 1 e 2, do Reg. (CE) n.º 1008/2008). Explicitado o enquadramento sistémico da interpretação normativa sob fiscalização, cabe, agora, passar à análise dos problemas de constitucionalidade relevantes. b) Mérito 12. Importa, antes de mais, equacionar uma questão que, não estando compreendida na alegação de recurso, pode, no entanto, ser conhecida por Tribunal oficiosamente (artigo 79.º-C, 2.ª parte, da LTC). Tal questão respeita à conformidade orgânica da interpretação normativa sob sindicância, uma vez que esta foi introduzida no ordenamento por via de ato legislativo do Governo (Decreto-Lei), sem cobertura de lei de autorização da Assembleia da República. Releva, pois, para análise do presente caso, a jurisprudência constitucional atinente à reserva de competência parlamentar em matéria de regime geral dos atos ilícitos de mera ordenação social e respetivo processo, prevista no artigo 165.º, n.º 1, alínea d) da Constituição. Sobre esta matéria, este Tribunal dispõe de um sedimento jurisprudencial abundante e amadurecido, que se impõe chamar aqui à colação. O Acórdão n.º 120/89 delimitou o seu âmbito de aplicação oferecendo parâmetros claros que aqui nos importam sobremaneira: “Definindo o alcance da reserva de competência legislativa da Assembleia da República nas matérias das múltiplas alíneas do n.º 1 do artigo 168.ºda CRP, escrevem J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira (Constituição da República Portuguesa Anotada, 2.ª ed., 2.º vol., pp. 197 e segs.): [...] Importa distinguir três níveis: a) um nível mais exigente, em que toda a regulamentação legislativa da matéria é reservada à AR é o que ocorre na maior parte das alíneas; b) um nível menos exigente, em que a reserva da AR se limita ao regime geral [alíneas d), e) h) e p)], ou seja, em que compete à AR definir o regime comum ou normal da matéria, sem prejuízo, todavia, de regimes especiais que podem ser definidos pelo Governo (ou, se for caso disso, pelas assembleias regionais); c) finalmente, um terceiro nível, em que a competência da AR é reservada apenas no que concerne às bases gerais do regime jurídico da matéria [alíneas f), g), n) e u)]. O 2.º e o 3.º níveis são bastante distintos, pelo menos quando considerados em abstracto: naquele, a AR deve definir todo o regime geral ou comum, sem prejuízo dos regimes especiais (que, todavia, hão-de respeitar os princípios gerais do regime geral), enquanto que no 3.º nível a AR apenas tem que definir as bases gerais, podendo deixar para o Governo o desenvolvimento legislativo do regime jurídico (do regime geral e dos especiais a que haja lugar). [...] [itálico nosso.] Mais concretamente, em anotação à alínea d) do n.º 1do artigo 168.º da CRP, dizem aqueles autores (oh. cit., nota x, p. 200): Em relação aos restantes direitos sancionários o direito disciplinar e o de mera ordenação social, constitui reserva legislativa da AR apenas o respectivo «regime geral» [alínea d)]. Cabe assim à AR definir a natureza do ilícito e os tipos de sanções, bem como os seus limites, além das regras gerais do respectivo processo, mas não a definição de cada infracção con­creta e a cominação da respectiva pena. [Itálico nosso]. Do quanto fica exposto é possível extrair algumas ideias conclusivas. Primeiro, o regime processual geral ou comum dos actos ilícitos de mera ordenação social é matéria da competência legislativa reservada da AR e acha-se contido no Decreto-Lei n.° 433/82, dele fazendo parte o princípio geral do direito de impugnação judicial das decisões aplicativas de coimas (artigo 59.º). A regulação dos regimes especiais deverá respeitar os princípios «gerais» do regime comum ou geral.” Estas premissas são reiteradas e desenvolvidas na jurisprudência constitucional posterior. Como se explicou no Acórdão n.º 578/2009: «O artigo 165º, nº 1, alínea d), da Constituição, invocado pela decisão recorrida, reserva à competência exclusiva da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o regime geral dos atos ilícitos de mera ordenação social e do respetivo processo. O Tribunal Constitucional tem-se debruçado detalhadamente e por várias vezes sobre o sentido normativo fundamental deste artigo 165º, n.º 1, al. d), da Constituição. Fê-lo, pela primeira vez, mais detalhadamente, no Acórdão nº 56/84, (Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 3º, págs. 153), ao qual se seguiram ao longo dos anos muitos outros. Dessa vasta jurisprudência resulta, em síntese, que apenas é matéria de competência reservada da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o regime geral do ilícito de mera ordenação social e do respetivo processo; isto é: (i) sobre a definição da natureza do ilícito contraordenacional, (ii) a definição do tipo de sanções aplicáveis às contraordenações (iii) a fixação dos respetivos limites das coimas e (iv) a definição das linhas gerais da tramitação processual a seguir para a aplicação concreta de tais sanções. Assim e em suma, com observância do regime geral, e dos limites aí definidos, pode o Governo livremente criar contraordenações novas, modificar ou eliminar as contraordenações já existentes e estabelecer as coimas a elas aplicáveis.» Por seu turno, o Acórdão n.º 394/2018 recorda o seguinte: “o Tribunal Constitucional tem firmado jurisprudência no sentido de que apenas é matéria de competência reservada da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o regime geral do ilícito de mera ordenação social e do respetivo processo, ou seja, sobre a definição da natureza do ilícito contraordenacional, a definição do tipo de sanções aplicáveis às contraordenações, a fixação dos limites das coimas e a definição das linhas gerais da tramitação processual a seguir para a aplicação concreta de tais sanções. Assim, dentro dos limites do regime geral, pode o Governo, no exercício da sua competência legislativa concorrente, criar contraordenações novas e estabelecer a correspondente punição, modificar ou eliminar contraordenações já existentes e moldar regras secundárias do processo contraordenacional (cfr., entre outros, os Acórdãos n.ºs 56/84, 158/92, 269/87, 345/87, 412/87, 175/97, 236/03 e 578/2009”. Finalmente, nos Acórdãos n.º 74/2019 e 115/2020, o Tribunal Constitucional foi confrontado com regimes jurídicos específicos, em domínio contraordenacional que, não colocando em causa a viabilidade a impugnação judicial da coima em si mesma, permitiam, como regime-regra, a exequibilidade imediata da sanção por via da atribuição de efeito meramente devolutivo à iniciativa impugnatória. Nesses arestos, e apesar de a lei ter então assegurado o caráter suspensivo do recurso quando o condenado prestasse caução ou quando não lhe fosse possível prestá-la por insuficiência de meios financeiros suficientes, este Tribunal respescou o entendimento do Acórdão n.º 120/89 e reafirmou a mesma ideia: “[o Governo pode] legislar, sem necessidade de autorização parlamentar, fora desse regime geral, designadamente, na criação de concretos ilícitos contraordenacionais e fixação da moldura das coimas que cabem a cada infração, desde que se mova dentro dos limites da lei de enquadramento, e bem assim na estatuição de regras secundárias do processo contraordenacional correspondente (cfr., entre muitos, os Acórdãos n.ºs 56/84, 255/88, 3/89, 356/89, 155/91, 329/92, 441/93, 74/95, 175/97, 62/2003, 578/2009, 274/2012 e 374/2013)”. 13. Note-se ainda que, na linha desta jurisprudência, o recente Acórdão n.º 551/2023 julgou inconstitucional, por violação da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, constante do artigo 165.º, n.º 1, alínea d), da Constituição, a norma constante do artigo 4.º, n.º 7, do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, no seu teor literal (ligeiramente distinto, portanto, da interpretação normativa ora fiscalizada). O raciocínio do Tribunal Constitucional, ali explanado, é facilmente compreensível. Em primeiro lugar, constatou-se que o regime jurídico consagrado no Decreto-Lei n.º 28-B/2020 se afasta das previsões do RGCO; em consequência desse facto, bem como do caráter mais gravoso para os arguidos do regime em causa, entendeu-se que este não pode deixar de integrar a reserva relativa de competência parlamentar, em que o Governo não podia, sem a necessária e prévia autorização, ter tido intervenção. Foi a seguinte, no essencial, a argumentação do Tribunal: “10. A solução em causa é claramente inovatória em relação ao Regime Geral das Contraordenações (RGCO), constante do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro. In casu, o preceito legal em causa corresponde a uma intervenção legislativa do Governo, desprovida de qualquer autorização prévia da Assembleia da República, referindo-se, no final do preâmbulo do Decreto-Lei n.º 104/2021, de 27 de novembro, que o Governo atuou “Nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição, o Governo decreta o seguinte:”, sendo que este preceito constitucional tem a seguinte redação: “1. Compete ao Governo, no exercício de funções legislativas: a) Fazer decretos-leis em matérias não reservadas à Assembleia da República”. Por sua vez, se é certo que na versão original do Decreto-Lei n.º 28-B/2020 se invocou também a Lei de Bases da Proteção Civil (Lei n.º 27/2006, de 03.07), maxime o seu artigo 62.º, a verdade é que esse artigo 62.º só prevê a possibilidade de o Governo definir “contraordenações correspondentes à violação das normas da presente lei que implicam deveres e comportamentos necessários à execução da política de proteção civil” e não também a de serem criadas alterações à tramitação do processo contraordenacional como a aqui em apreço). Retomando o RGCO, não há neste diploma qualquer previsão legal de imposição de pagamento ou depósito prévio do valor da coima (não se vendo, como se concluiu na decisão recorrida, que possam ter aplicação subsidiária em sede de processo contraordenacional os preceitos relativos a medidas de coação e de garantia patrimonial constantes do Código de Processo Penal) e os próprios recursos de impugnação judicial das decisões administrativas têm efeito suspensivo, como se concluiu no Acórdão do TC n.º 394/2018: (...) Como facilmente se compreende, existe uma evidente diferença entre o regime geral constante do RGCO – que nunca prevê que o arguido esteja obrigado a proceder, no decurso do processo (nas suas duas fases – administrativa e judicial), ao depósito de qualquer quantia, mesmo que pretenda impugnar judicialmente a decisão administrativa que o condenou no seu pagamento (e sem que a decisão condenatória possa ser logo executada em face do efeito suspensivo desse recurso) –, e o regime que agora se aprecia, em que a autoridade administrativa pode determinar, desde logo e na própria fase administrativa, que o arguido proceda “no prazo máximo de cinco dias úteis, a depósito de valor igual ao mínimo da coima aplicável”, correspondendo quase – como se escreveu na decisão recorrida e em face também da remissão para o Código da Estrada resultante do n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26.06, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 104/2021, de 27.11 – a “uma garantia patrimonial do pagamento da eventual coima que venha a ser cominada ao infrator, aproximando-se, em termos de finalidade, assim, da figura da caução económica a que alude o artigo 227.º do CPP”. De resto, o não cumprimento desse depósito tem uma consequência especialmente gravosa para o arguido, dado que, nos termos do n.º 8 do referenciado artigo 4.º, se dispõe que, “Sem prejuízo do disposto no n.º 6, se, nos casos previstos no número anterior, não for prestado depósito, o montante da coima é fixado no seu limite máximo em caso de condenação em sede de processo de contraordenação”, servindo como uma forma, não muito disfarçada (ou até mesmo assumida), de obrigar e compelir o arguido a proceder ao depósito do valor mínimo da coima aplicável (e assegurar, desde logo, o seu pagamento), sob pena de, não o fazendo, poder ser condenado a final, inelutavelmente, numa coima de valor bem superior, correspondente ao máximo legalmente previsto (podendo ser vista como uma espécie de sanção endoprocessual para o próprio arguido ou uma agravação da sua responsabilidade contraordenacional, que nunca ocorreria no regime geral). Isto é, trata-se de uma norma que claramente se diferencia do regime geral aplicável a qualquer contraordenação (aproximando-se antes, ao invés, de outros regimes ‘setoriais’ de contraordenações e da própria legislação processual penal stricto sensu) e que é bem mais gravosa para os arguidos, pelo que se entende ser de aplicar a este novo regime todo o argumentário constante da jurisprudência constitucional sobre a previsão de efeito meramente devolutivo nos recursos de impugnação judicial de decisões administrativas em processos contraordenacionais em diversas áreas, considerando sempre que se integra na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República – como se concluiu, v.g., nos Acórdãos do TC n.º 74/2019 e 115/2020.” 14. Aqui chegados, o problema que imediatamente se põe, antes mesmo – como acima se alertou - de se atentar na questão de inconstitucionalidade material recortada pela Recorrente, é o da (in)constitucionalidade orgânica da norma questionada, nos termos acima explanados. Ou seja, no fundo, trata-se de determinar, antes de mais, se as razões e fundamentos que suportam a decisão do Acórdão n.º 551/2023 se aplicam, nos mesmos termos, ao caso presente, apesar do distinto desenho da interpretação normativa questionada. Vejamos. A reserva relativa de competência da Assembleia da República prevista na alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP restringe-se, como cristalinamente resulta da jurisprudência constitucional citada, ao regime geral das contraordenações, competindo, assim, ao Parlamento definir “a natureza do ilícito e os tipos de sanções, bem como os seus limites, além das regras gerais do respectivo processo incluindo o processo de execução, mas não a definição de cada infracção concreta e a cominação da respectiva pena” (cfr. J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, volume II, 4.ª Edição Revista, Coimbra Editora, Coimbra, 2010, p. 328). A chave para a resolução da presente questão de constitucionalidade consiste, portanto, em determinar o preciso alcance desta reserva de regime geral, cujo desenho cabe exclusivamente à Assembleia da República. Ela implica, como é natural, que o Governo tem competência legislativa concorrente quanto a regimes especiais, ainda que sempre respeitando as soluções contidas na lei geral aprovada pelo Parlamento. Isto significa também, no entanto, que, desde que respeitado aquele espaço de reserva parlamentar e respetivas soluções positivadas (no caso, as constantes do RGCO), o Governo dispõe de um vasto espaço de conformação para, sem necessidade de autorização parlamentar, definir contraordenações novas, e específicas e, bem assim, para modelar as respetivas regras adjetivas. Por outras palavras e com o Acórdão n.º 71/2009, “o Governo e a Assembleia da República têm competência concorrente para, dentro dos limites estabelecidos naquele regime geral, definirem contraordenações, alterá-las, eliminá-las e modificar a respetiva punição (…), respeitando o quadro do aludido regime geral.” Nestes termos, e acompanhando a vasta jurisprudência constitucional já citada, resulta que a competência legislativa atribuída ao Governo em matéria de contraordenações, se fica subordinada a diálogo permanente com o regime geral aprovado ao abrigo da reserva de competência parlamentar e dos limites que esta imponha, compreende um amplo espaço de iniciativa legislativa, abarcando, por exemplo, a introdução de novos tipos de contraordenação, a fixação de molduras sancionatórias de coimas e catálogo de sanções acessórias aplicáveis (cfr. artigos 17.º, n.º 4, e 21.º, ambos do RGCO), ou, bem assim e agora quanto à disciplina adjetiva (também exemplificando), a definição de competência entre autoridades administrativas no âmbito do procedimento por contraordenação (artigo 33.º do RGCO), as condições de comunicações de atos a sujeitos processuais (artigo 46.º, n.º 2, do RGCO), a aprovação de regras sobre a forma e prazo do exercício de direito de defesa (artigo 50.º do RGCO) ou de normas sobre o âmbito da prova a determinar pelo juiz (artigo 72.º, n.º 1, do RGCO). 15. Todavia, tudo o que acaba de afirmar-se não constitui, porém, resposta bastante para o problema fundamental que cabe resolver nos presentes autos, e que impõe a explicitação do recorte específico dos limites que devem obrigatoriamente encontrar-se consagrados no regime geral. No fundo, é indispensável questionar o seguinte: as matérias que devem constar do regime geral das contraordenações são apenas aquelas que o legislador, usando da sua competência legislativa exclusiva, definiu como tal num diploma concreto (no caso, o RGCO), em termos tais que tudo o que dele não conste é automaticamente relegado para o espaço de competência legislativa concorrente, cabendo na margem de apreciação do legislador ordinário (que pode, obviamente, ser o Governo)? Ou, pelo contrário, o significado e alcance do referido regime geral carece de prévia determinação e recorte, por via analítica e concetual, por referência à norma constitucional relevante, havendo matérias que não podem deixar de se considerar nele incluídas e que, por essa razão, sempre estarão vedadas à intervenção legislativa do Governo? Por outras palavras: tudo o que a Assembleia da República não previu ou regulou aquando da concreta legislação sobre o regime geral das contraordenações está, por esse motivo, e automaticamente, ao alcance do legislador governamental, ou há um leque de matérias a respeito das quais, pela sua importância e natureza, sempre terá de ser aquela a legislar? Adiante-se, desde já, que a solução mais consentânea com a ratio da norma constitucional e com a própria jurisprudência constitucional sobre estas questões é a segunda. Ou seja, a omissão do legislador parlamentar sobre determinadas matérias não as relega, necessária ou automaticamente, para o espaço de competência legislativa partilhada entre Governo e Parlamento. Para determinar se aquele pode, efetivamente, legislar sobre certas questões atinentes ao regime jurídico das contraordenações caberá, pois, ao intérprete avaliar se tais problemáticas pertencem, ou não, por natureza, ao respetivo regime geral. 16. Com efeito, a reserva de Parlamento prevista no artigo 165.º da Constituição atém-se a determinadas matérias, ou seja, é uma reserva material de lei. Para além disso, esta norma constitucional estatui uma reserva de competência para um determinado órgão de soberania – a Assembleia da República – atenta a sua composição, legitimidade, e o concreto recorte do processo legislativo. Com esta solução, cria-se um “nível de densificação intermédio, nos casos em que a disciplina legislativa da AR incide sobre o regime comum ou normal” (cfr. J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª Edição, Almedina, Coimbra, 2003, p. 754). Sendo, pois, uma reserva quanto ao conteúdo e quanto ao autor dos atos normativos, e impondo a CRP que o legislador parlamentar se ocupe do regime geral de punição dos atos ilícitos de mera ordenação social e respetivo processo, não poderá deixar de entender-se que esta exigência material se estenda a todas as matérias que constituem elementos genéricos do regime das contraordenações, devendo a Assembleia da República consagrar as opções político-legislativas fundamentais em tais domínios, deixando depois ao legislador ordinário a sua concreta definição. Nestes termos, quando uma matéria se enquadre, inequivocamente, na mencionada reserva de regime geral, a cargo do legislador parlamentar, a omissão de estatuição de linhas mestras a esse propósito - no caso, no regime geral das contraordenações -, implica uma interdição de introdução de novas figuras jurídico-processuais de aplicação genérica, em virtude da ausência de suporte material prévio da autoria do Parlamento, considerando-se, por isso, ilegítimo um exercício do poder legislativo conferido ao Governo nesse sentido. Assim, haverá inconstitucionalidade orgânica, por violação da reserva de regime geral, não apenas quando o Governo emane normas abrogantes das disposições que a Assembleia da República tenha aprovado a esse propósito - ou seja, e no caso, normas que oferecem solução diferente da prevista no RGCO (como sucedeu em várias situações analisadas no passado, neste domínio, pelo Tribunal Constitucional) -, mas também quando estejamos perante alterações legislativas que (i) disciplinem matérias ausentes do regime geral e (ii) que dele devam constar, em virtude da sua natureza. Com efeito, a credencial conferida pela Constituição ao Governo para legislar sobre regimes especiais de direito das contraordenações, nos termos conjugados dos artigos 165.º, n.º 1, alínea d), e 198.º, n.º 1, alínea a), da CRP, não pode degenerar na utilização dessa competência para aprovar regimes jurídicos em tais matérias, aliás necessariamente restritivos de um conjunto de direitos fundamentais, sem que tal intervenção se encontre balizada, de um ponto de vista material, pelas opções fundamentais da Assembleia da República nesses domínios. Aliás, como se viu, a jurisprudência constitucional é unânime no sentido de entender que o Governo está legitimado para introduzir na ordem jurídica novos tipos de contraordenação e para alterar os existentes, e fixar (ou modificar) as respetivas molduras sancionatórias, desde que em respeito pelos limites impostos pelo regime geral. Ora, como é evidente, a definição de tipos contraordenacionais e a fixação das respetivas coimas encontram um claro quadro limitativo em todo o RGCO, que define, por via parlamentar, as opções fundamentais respeitantes à definição do tipo de conduta que pode ser sujeita a sanção contraordenacional (artigo 1.º do RGCO), aos limites mínimos e máximos das coimas e às regras para a determinação da respetiva medida (artigo 17.º do RGCO), e até quanto às sanções acessórias. O problema pôr-se-ia, tão só, se tais marcos definidores fossem totalmente omissos do regime geral, já que, como se disse, a Constituição impõe uma intervenção material do Parlamento que estatua as opções fundamentais atinentes a tais elementos. Assim, se a definição concreta do regime jurídico contraordenacional não se compreende na reserva parlamentar para além do seu regime geral, e as competências do Governo não podem compreender-se como derivadas de ou legitimadas por um ato da Assembleia da República, a verdade é que há uma relação de dependência prática entre lei do parlamento e decreto-lei sempre que estejam em causa matérias que devam constar daquele regime geral, já que a sua regulamentação concreta pressupõe a prévia definição das respetivas opções fundamentais pelo legislador parlamentar, cumprindo a função – essencialmente negativa, de fixação de fronteiras – que a CRP lhe atribui. 17. Pois bem, regressando ao caso sub iudicio e à interpretação normativa do artigo 4.º, n.º 7, do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, aqui questionada, constata-se, antes de mais, que o RGCO não contém qualquer quadro normativo respeitante a medidas de garantia patrimonial de sanções pecuniárias ou de outras quantias devidas por conta da prática do ilícito. Noutros termos, o regime geral das contraordenações, aprovado ao abrigo da reserva parlamentar, não estabelece qualquer moldura para a edição de normas a este respeito, que estabeleçam, para o Governo, os limites do exercício da sua competência legislativa em matéria de processo por contraordenação. Por esta razão, e quanto a esta temática, cabe questionar se ela integra a reserva de regime geral – caso no qual será contrária à Constituição, por violação da reserva relativa de competência legislativa do Parlamento – ou se, pelo contrário, pode sustentar-se que ela cabe na «zona franca» de competência legislativa partilhada, podendo o Governo exercer legislar ao abrigo do disposto nos artigos 198.º, n.º 1 e 165.º, n.º 1, alínea d), da Constituição da República Portuguesa. Ora, analisada a interpretação normativa sob fiscalização, verifica-se que esta não disciplina os efeitos atribuídos ao recurso de uma decisão administrativa que aprecie ilícito de mera ordenação; também não constitui um elemento do regime jurídico relativo à possibilidade de impugnação jurisdicional dessas decisões. Como acima se mencionou, determina apenas a obrigatoriedade de realização de depósito financeiro, quando haja notícia que dada pessoa jurídica praticou uma infração classificável nos termos do artigo 3.º, n.º 2, do diploma, prevendo ainda o respetivo procedimento administrativo de notificação. O valor desse depósito é estabelecido com referência à moldura prevista para a contraordenação, fixando-se no respetivo valor mínimo. Trata-se, pois, de um instituto de garantia sobre a executoriedade da sanção cujo ilícito se indicia, promotora da eficiência do sistema punitivo, quando, a final, se conclua pela necessidade de efetivação de uma sanção administrativa de natureza pecuniária, idêntica à adotada em sede de contraordenações rodoviárias (cfr. artigo 173.º, n.ºs 1 e 2, do Código da Estrada, Decreto-Lei n.º 114/94, de 3 de maio). Além disso, se é verdade que a solução normativa em causa não associa à desobediência à obrigação de depósito qualquer efeito preclusivo de direitos processuais, nem impõe ao arguido a aquisição de uma desvantagem neste domínio, é igualmente de assinalar que o n.º 8, do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 28-B/2020 estabelece uma cominação para a não realização do depósito que impacta diretamente na posição processual daquele, impondo que, em caso de condenação, a coima seja fixada no seu limite máximo. Nestes termos, estamos perante um instituto de garantia, que não se identifica, nem pressupõe, a condenação por ilícito culposo e a sanção que lhe corresponda, mas que tem por efeito, além do caráter compulsório, a possibilidade de execução coerciva da obrigação de depósito, que permitirá à administração capturar parte da disponibilidade financeira do arguido em processo contraordenacional, até ao limite do valor de garantia, operando de forma semelhante à caução económica [artigo 227.º, n.º 1, alínea a), do Código de Processo Penal (CPP)] e ao arresto preventivo (artigo 228.º, n.º 1, do CPP), que também têm um efeito de imobilização de património do indiciado para garantia de efetividade de uma sanção potencial. Contudo, é inegável que, mesmo não se tratando da antecipação da sanção (que não existe, nesta fase processual), esta solução constitui, do ponto de vista económico, um vínculo que produz resultado económico equivalente, tanto mais assim nos casos (que os haverá) em que, a final, se aplique coima em valor igual ao mínimo da moldura, quitando o depósito realizado. Por outro lado, é também possível ver na solução consagrada na norma questionada uma medida de pressão com vista ao cumprimento dos deveres tidos em vista, o que se compreende pela gravidade do contexto em que se integram e pelas características dos agentes que podem praticar a contraordenação, mais próxima. Independentemente, porém, da caraterização dogmática da interpretação normativa em causa, a avaliação sobre a necessidade da sua inclusão numa reserva de regime geral em matéria contraordenacional não sofre alterações. 18. Com efeito, neste quadro, tendo em atenção o impacto e os efeitos da obrigatoriedade do depósito sobre a posição processual do arguido e até, eventualmente, sobre a sua conduta – na medida em que a imposição de adiantamento do valor mínimo da coima poderá mesmo funcionar como elemento dissuasor da decisão de impugnação jurisdicional – cremos que não pode deixar de entender-se que a definição do quadro legal e dos limites de imposição de medidas de garantia em processo contraordenacional não poderá deixar de fazer parte do conjunto de matérias sujeitas a reserva de regime geral, nos termos acima explanados. Com efeito, do cenário traçado, resulta, desde logo, que integram a referida reserva de regime geral, no âmbito das contraordenações, não só o âmbito objetivo das condutas sancionáveis, os limites das coimas e as regras básicas quanto a sanções acessórias, mas também, e nos termos constitucionais, as regras básicas respeitantes ao processo contraordenacional, nas quais se incluem a definição das autoridades competentes, das medidas de coação, da tramitação e da possibilidade e termos do respetivo recurso jurisdicional. Ora, olhando para este conjunto de matérias, todas reguladas no RGCO, não pode deixar de se concluir pela idêntica inclusão, naquela reserva material, das regras básicas atinentes aos institutos processuais de garantia da efetivação de sanções administrativas, em virtude da sua importância e do potencial lesivo para a esfera dos arguidos. Ou seja, atenta a lógica constitucional da imposição de uma reserva material de regime geral no domínio dos ilícitos de mera ordenação social, que visa constranger o exercício da competência legislativa do Governo através da exigência de definição prévia de limites de atuação por parte do órgão legislativo por excelência - que oferece garantias acrescidas em termos de participação, pluralismo e democraticidade do processo legislativo -, não se vê como possa aquela deixar de aplicar-se aos institutos de garantia da execução de sanções. Com efeito, cabe lembrar que estas medidas não configuram um pressuposto ou elemento necessário do processo contraordenacional – tal como o não são, por exemplo, as sanções acessórias –, mas têm um potencial de afetação da esfera jurídica dos arguidos muito significativo, passível até de condicionar as suas opções processuais, designadamente, a impugnação jurisdicional da decisão administrativa. Além disso, e uma vez que as medidas de garantia constituem um elemento genericamente aplicável em vários domínios contraordenacionais, a intervenção legislativa do Governo na matéria deve estar balizada por um marco jurídico previamente estabelecido pela Assembleia da República. Por esta razão, ainda que esta não tenha que estatuir uma lista exaustiva de tais garantias no RGCO, deverá, no entanto, e como mínimo, prever a possibilidade da sua existência, em termos processuais, e definir um conjunto de regras básicas para intervenção legislativa do executivo neste âmbito – coisa que optou por não fazer. Ora, o silêncio a este respeito do legislador parlamentar não ser interpretado como uma regra permissiva, que liberta o Governo de condicionantes à aprovação de quadros jurídicos com a referida natureza. Não significa isto, porém, que o RGCO proíba a introdução no ordenamento contraordenacional de tal conjunto de figuras processuais; não se trata de uma proibição legal por omissão, em consequência de uma genérica impossibilidade de legislar sobre quaisquer matérias não reguladas ou incluídas no regime geral. O que está em causa é, apenas o respeito pela imposição constitucional ao Parlamento da definição material de regras básicas quanto a certo tipo de matérias, que integram a reserva de regime geral, e nas quais se incluem, pelas razões expostas, as medidas de garantia da efetivação de sanções administrativas. Neste quadro, e como se explicou, não existem quaisquer regras básicas sobre medidas de garantia de efetivação das sanções, em processo contraordenacional, constantes do RGCO ou de qualquer outro diploma emanado da Assembleia da República. Como tal, e independentemente da conformidade material da concreta solução normativa em análise com a Constituição, bem como do limite máximo constante da ratio decidendi recortada pelo tribunal a quo quanto ao depósito a efetuar, não pode deixar de concluir-se pela violação da reserva relativa de competência da Assembleia da República, constante do artigo 165.º, n.º 1, alínea d), da CRP. III. Decisão Nestes termos e com estes fundamentos, decide-se: a) Julgar inconstitucional a norma constante do artigo 4.º, n.º 7, do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, interpretada no sentido de que “a entidade fiscalizadora promove a notificação imediata do legal representante da transportadora aérea para que a mesma proceda, no prazo máximo de cinco dias úteis, a depósito de valor igual ao mínimo da coima aplicável, desde que, em caso de concurso de infrações, o montante a depositar não exceda o limite máximo legal pelo qual poderá vir a ser condenada”, por violação da reserva relativa de competência da Assembleia da República, consagrada no artigo 165.º, n.º 1, alínea d) da Constituição da República Portuguesa; e, em consequência, b) Dar provimento ao recurso e ordenar a reforma da decisão recorrida em conformidade com o presente juízo de inconstitucionalidade. c) No mais, não conhecer do objeto do recurso. Sem custas. Lisboa, 14 de março de 2024 - Mariana Canotilho - António José da Ascensão Ramos (Vencido conforme declaração anexa) - José Eduardo Figueiredo Dias (Vencido, pelas razões constantes da declaração de voto do Cons.º António de Ascensão Ramos, no que se refere à questão de constitucionalidade - uma vez que não vislumbro fundamento que permita concluir pela inconstitucionalidade da mesma). - Dora Lucas Neto - Gonçalo Almeida Ribeiro DECLARAÇÃO DE VOTO Votei vencido o acórdão que antecede pelos motivos que a seguir se apresentam. Desde logo, a decisão recorrida não formulou juízo de inconstitucionalidade sobre “a solução, consagrada no Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de cúmulo material de infrações”, como se afirma no acórdão, antes realizou uma “leitura conforme à Constituição” do diploma que conduziu “à conclusão de que é aplicável às contraordenações em causa o estatuído no artigo 19.º, n.º 2, do RGCO” (§ 87 da sentença), observando-se, por esse motivo, uma regra de cúmulo jurídico. De resto, extrair do disposto no artigo 3.º, n.º 2, alínea a), do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, uma qualquer regra de punição da pluralidade de infrações seria uma tarefa particularmente espinhosa. Se é outra a leitura da maioria, porém, tal como se afirma no excerto supra citado, não se percebe por que se não realizou controlo da decisão quanto a esta matéria, que, sendo assim, ficaria abarcada pela iniciativa de recurso de fiscalização por ter sido objeto de censura constitucional e de desaplicação pelo Tribunal “a quo” (cfr. artigo 79.º-C, da LTC). Em segundo lugar, mal se compreende que a norma do artigo 4.º, n.º 8, do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, que comina a inobservância da obrigação de depósito com a fixação da coima a aplicar no seu valor máximo, tenha sido expressamente excluída do thema decidendum por não constituir fundamento da decisão recorrida (segmento em que adiro ao decidido, sem nenhuma dúvida) para, depois, se convocar esta disciplina jurídica em articulação com a norma que estabelece a obrigatoriedade de depósito (artigo 4.º, n.º 7, do diploma) na fundamentação do juízo de inconstitucionalidade: o acórdão considera, pois, um segmento normativo de Direito ordinário que é autónomo face à norma fiscalizada e de que não podia conhecer, por não ter sido aplicado in casu (cfr. artigo 79.º-C, da LTC). Posto isto, concordo (e é excerto extraído do meu projeto inicial de acórdão), que “o n.º 8, do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 28-B/2020 estabelece uma cominação para a não realização do depósito que impacta diretamente na posição processual daquele, impondo que, em caso de condenação, a coima seja fixada no seu limite máximo. Nestes termos, estamos perante um instituto de garantia puro, que não se identifica, nem pressupõe, a condenação por ilícito culposo e a sanção que lhe corresponda, mas que tem por efeito, além do caráter compulsório, a possibilidade de execução coerciva da obrigação de depósito, que permitirá à administração capturar parte da disponibilidade financeira do arguido em processo contraordenacional, até ao limite do valor de garantia, operando de forma semelhante à caução económica [artigo 227.º, n.º 1, alínea a), do Código de Processo Penal (CPP)] e ao arresto preventivo (artigo 228.º, n.º 1, do CPP), que também têm um efeito de imobilização de património do indiciado para garantia de efetividade de uma sanção potencial”. Por outro lado, é consensual entre fontes que um regime geral tem por atributo próprio estabelecer a disciplina genérica e primária de dada matéria, definindo princípios gerais e soluções supletivas, com que as normas especiais devem confluir, oferecendo-lhe convergência e concretização e definindo assim, todo o conjunto, um bloco normativo coerente. As normas especiais não recebem legitimação das normas gerais, nem delas dependem como condição de validade ou de eficácia, já que se situam ao mesmo nível na hierarquia das fontes de Direito, antes particularizam a ordenação de interesses adotada e detalham a forma como são dirimidas soluções de conflito específicas de que se ocupa esse mesmo ramo de Direito. São muitos os casos em que uma norma do regime geral é abrogada por uma norma especial (pense-se, v. g., no princípio do contraditório e na pluralidade de casos que admitem o decretamento de providências com preterição de audiência prévia em regimes especiais de processo), arvorando-se em si concretização do princípio jurídico mais geral lex specialis legi generali derrogat. No entanto, se a aprovação de regimes gerais está integrada na reserva da Assembleia da República, nuns casos absoluta (artigo 164.º, alínea r), da Constituição da República Portuguesa), noutros relativa (artigo 165.º, n.º 1, alíneas d), e), h), i), da Constituição da República Portuguesa), concordo que a aprovação de Lei especial pelo Governo nesses domínios terá, necessariamente, que respeitar o quadro geral promanado pelo Parlamento, não lhe sendo admitido introduzir soluções que se oponham ao quadro genérico em vigor. Estando conferida à Assembleia da República competência para legislar sobre o regime geral das contraordenações em matéria de processo e de Lei substantiva pelo artigo 165.º, n.º 1, alínea d), da Constituição da República Portuguesa, o Governo apenas possui competência legislativa concorrente quanto a regimes especiais e, ainda assim, sob injunção de observância das soluções contidas na Lei Geral aprovada pelo Parlamento. Visto pelo seu anverso, porém, isto significa também que, desde que respeitado aquele espaço de reserva parlamentar e respetivas soluções positivadas (ao presente, no já citado Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro), o Governo dispõe de um vasto espaço de vacatura para, sem necessidade de autorização parlamentar, definir quadros específicos de contraordenacionalização e, bem assim, para modelar as respetivas regras de Direito processual (v. Acórdãos do TC n.ºs 56/84, 269/87, 345/87, 412/87, 255/88, 3/89, 120/89, 356/89, 155/91, 158/92, 329/92, 441/93, 74/95, 175/97, 62/03, 71/09, 578/09, 274/12, 374/2013, 394/2018, 74/2019, 430/2019, 115/20). Também me parece que não existirão dúvidas de que o Governo invadirá a reserva da Assembleia República quando se proponha introduzir quadros legais passíveis de atravessar lateralmente toda a disciplina geral de dado ramo do Direito (v. g., estabelecer, por Decreto-Lei, o prazo para defesa na fase administrativa aplicável em contraordenações). Esse será, pois, o âmbito material da reserva conferida pela Constituição ao Parlamento. O que não me parece defensável é entender, como o apresenta o acórdão recorrido, que exista um conjunto de matérias que se entendam materialmente dependente do regime geral, que é dizer, que exista uma proibição constitucional que vincule o Legislador Governamental a não legislar quando o Legislador parlamentar não haja estabelecido uma moldura geral de normas e princípios a que este deva obedecer, tanto mais quando nada se adianta sobre critérios ou metodologia que permitam caracterizar as matérias sujeitas a esta «subreserva de valor reforçado» parlamentar com um mínimo de segurança e consistência. Em efeito, daqui resulta que, no interior da reserva legislativa, existirá um núcleo – inexpresso no texto e resultante de processo hermenêutico – com desempenho negativo sobre a competência concorrente conferida ao Governo, inibindo-o de legislar sobre quadros legais especiais para que estaria capacitado ao abrigo do artigo 198.º, n.º 1, alínea a), da Constituição da República Portuguesa. Nada se exprime no acórdão que permita compreender a parametrização desta questão para a maioria. De notar que esta nova leitura colide frontalmente com a jurisprudência constitucional, unânime, adotada (v. g.) nos Acórdãos do TC n.ºs 152/2013, 539/2015 e 268/2021, e que vem sendo reiterada por este Tribunal. Nestes arestos, repetiu-se o entendimento, aplaudido pela doutrina (v. g., Alexandre Sousa Pinheiro e Mário João de Brito Fernandes, Comentário à IV Revisão Constitucional, Ed. 1999, AAFDL, p. 417), de que a falta de aprovação de um regime geral de taxas e de contribuições pela Assembleia da República, não preclude a iniciativa governamental na introdução no ordenamento desta tipologia de tributos, já que a distribuição de poderes legislativos não pode significar qualquer forma de preclusão do respetivo exercício entre órgãos de soberania. Se é assim quando não existe – de todo – regime geral, mais transparente será a situação quando a Assembleia da República o aprove sem introduzir limites ou condicionantes a subsequentes iniciativas legislativas especiais quanto a certas matérias, como é o caso da medida de garantia da coima que aqui fica em causa. Por outro lado, caso se adote o entendimento agora adotado, ainda que se desconheça que atributos, para o acórdão, terão de possuir as normas dependentes de apoio em regime geral, parece inevitável que alguns segmentos dos numerosos diplomas vigentes que lançaram contribuições e taxas estarão desprovidos da legitimação parlamentar que lhes seria conferida pelos regimes gerais omissos, à semelhança do que se aponta no aresto quanto ao artigo 4.º, n.º 7, do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho. No pressuposto que “a Constituição impõe uma intervenção material do Parlamento que estatua as opções fundamentais atinentes a” “marcos definidores” conferidos por um “regime geral”, no domínio tributário existirá com certeza um problema sobre decorrente da sua total ausência. Isto, ao menos, de entre as disciplinas mais importantes e intrusivas sobre particulares: normas de incidência objetiva e/ou subjetiva e/ou taxas aplicáveis. Equivale a dizer, com esta novel jurisprudência, nenhum destes tributos, há muito em vigor e muitos deles objeto de sindicância constitucional (pense-se na Contribuição sobre o Setor Bancário ou na CESE), se poderá entender compatível com o artigo 165.º, alínea i), 2.ª parte, da Constituição da República Portuguesa, impondo-se a inversão da jurisprudência constitucional, reiterada e há muito consolidada, deste Tribunal. Acresce que, qualquer que seja o método ou parâmetros por que se delimitarão as matérias dependentes de cobertura pelo regime geral (para que possa haver iniciativa legislativa governamental), dificilmente esse poderia ser o caso de medidas de garantia de sanções. Desconhecem-se – e o acórdão também nada adianta a este respeito – que normas ou princípios seriam patenteados num «regime geral das garantias patrimoniais» (o mesmo é dizer, numa subsecção do regime geral a elas dedicada) que estejam ausentes do atual RGC de que dependesse a introdução de medidas de garantia da sanção, também porque a preservação da garantia patrimonial, a efetividade da sanção, a celeridade processual, a proporcionalidade e o estatuto de defesa constituem, de si, princípios gerais que perpassam todo o Direito adjetivo sancionatório (e que se extraem já, em boa parte, do RGC), estabelecendo o quadro enformativo de modelos especiais que consagrem esse tipo de medidas. Esta será a razão elementar por que, em todo o ordenamento jurídico português, em lugar nenhum se encontra um regime geral sobre medidas de garantia das sanções, mesmo no Direito processual penal: as garantias das sanções revestem a natureza de medidas cautelares, por isso partilhando o estatuto geral de quaisquer outras (v. g., medidas de coação), mencionadas no RGC. De resto, e porventura mais impressivo que tudo o até aqui exposto, aquilo que, no acórdão, se apresenta como exemplos de disciplina constante do regime geral das contraordenações que, a pari das medidas de garantia patrimonial, necessariamente teriam de estar integradas em diploma parlamentar, não está disciplinado no RGC, sem que, até à data de hoje, tenha motivado censura entre a jurisprudência ou a doutrina. Diz-se no acórdão que “integram a referida reserva de regime geral, no âmbito das contraordenações, não só o âmbito objetivo das condutas sancionáveis (…) mas também, e nos termos constitucionais, as regras básicas respeitantes ao processo contraordenacional, nas quais se incluem a definição das autoridades competentes, das medidas de coação, da tramitação e da possibilidade e termos do respetivo recurso jurisdicional”. Isto não é, de todo, assim. Desde logo, se no RGC existe alguma regulamentação sobre o recurso jurisdicional (artigos 59.º-75.º), esta fica longe de constituir uma disciplina geral completa dessa fase, antes se caracterizando pela natureza remissiva (cfr. artigos 41.º e 66.º, ambos do RGC). Mais impressivo e ao contrário do que se afirma, o RGC não estabelece o regime geral sobre condutas puníveis (as contraordenações caracterizam-se como violações de certas proibições administrativas conexas com a tutela de certos bens jurídico, cabendo a sua tipificação ao Legislador ordinário); o RGC não estabelece regras sobre a estrutura e forma de tramitação do processo (basta-se a Lei em impor o direito de audição prévia – artigo 50.º do RGC): nada estabelece quanto a prazos, de cariz preclusivo ou ordenatório, sobre condições de comunicação de atos processuais (artigo 46.º, n.º 2, do RGC), sobre garantias e condições do patrocínio, regras genéricas sobre a marcha do procedimento, a disciplina geral sobre sessões de produção de prova, etc.; acresce também que nada consta no RGC sobre autoridades competentes para instauração, instrução e decisão de processos (matéria sempre regulada nos diplomas especiais), o que até se afigura a priori impossível consagrar num regime geral, face à diversidade de entidades administrativas com funções reguladoras (e respetiva mutabilidade, em função de sucessivos modelos de governo), como não existe qualquer disciplina geral no RGC referente a medidas de coação (basta-se a Lei em proibir prisão preventiva, nada mais – cfr. artigo 42.º, n.º 1, do RGC). Para o acórdão, esta grosseira e vastíssima omissão do RGC atingirá de vício de inconstitucionalidade orgânica toda a disciplina constante de diplomas aprovados pelo Governo que regulem estas matérias em domínios particulares, à semelhança do que ajuíza quanto à norma fiscalizada, daqui se concluindo pela total incúria do Legislador parlamentar e da grave ineptidão do sistema de fiscalização da constitucionalidade, desde 1982 até à data de hoje. Também não se compreende que fundamento subjaz à afirmação de que a garantia em causa será “passível até de condicionar as suas opções processuais [do arguido], designadamente, a impugnação jurisdicional da decisão administrativa”. Em que medida e por que motivo a caução prevista torna desaconselhável o exercício de direitos de defesa depois de concluído o processo administrativo e tendo por desfecho condenação, ou por que criará algum tipo de inibição ou timidez que promova inércia, é ponto que o acórdão não explica e que não se conjetura. Igualmente não se alcança o fundamento para afirmar que “as medidas de garantia constituem um elemento genericamente aplicável em vários domínios contraordenacionais”. O ataque ao património de um particular prévio à condenação é, ao contrário do aqui sugerido, impassível de generalização no plano contraordenacional, em que, com frequência, estarão em causa condutas de impacto de dano (ou de perigo) em bens jurídicos que não suportarão esse grau de ingerência. Por outro lado, o que está em causa não é uma norma que pretendesse ou que pudesse arvorar-se em instituto partilhado pelos diversos ramos do Direito das contraordenações (se fosse o caso, existiria unívoca invasão da reserva parlamentar), mas de um programa normativo singular em que especiais interesses (a pandemia COVID e as condições necessárias a prevenir a sua disseminação por contactos de viajantes aerotransportados) conduziram à sua consagração para reforço da efetividade da sanção e para a realização efetiva de função dissuasora, como o acórdão antes até assinala (ponto 11.)). Aqui chegamos, a meu ver, ao nó Górdio da questão. Parece ter impressionado este Tribunal o registo de intrusão que a norma opera na esfera de particulares e, bem assim, a «raridade» do instituto quando colocado no contexto do Direito do ilícito de mera ordenação, muito à semelhança do que sucedeu no Acórdão do TC n.º 551/2023, em que também o caráter «substancial» da inovação legislativa face ao regime geral mereceu censura constitucional. No entanto, ao menos a meu ver, a repartição de competências legislativas entre Órgãos constitucionais não se realiza pelo grau de ingerência que dada solução legal represente para um dos sujeitos processuais em processo de contraordenação, nem por apelo a uma ideia de «substancialidade» da alteração, conceito cuja falta de densidade, de resto, deixa-o como dificilmente apto a participar na delimitação de um âmbito de competências legislativas com um mínimo de segurança. Será da oposição ou da incompatibilidade entre a norma aprovada pelo Governo, de um lado e o regime geral objeto de reserva parlamentar, de outro, que decorrerá o vício de inconstitucionalidade orgânica, independentemente do nível de intrusão que aquela realize sobre direitos fundamentais: inovações pouco impactantes nas garantias de defesa do arguido em processo por contraordenação, seja exemplo, se derrogatórias do (ou inconciliáveis com o) regime geral, não deixarão de representar também violações da reserva conferida à Assembleia da República. Constituindo modificações da ordenação de interesses realizada pelo Legislador Parlamentar e da disciplina a esse título instituída, ainda que não se possam entender modificações «substanciais» das soluções contidas no diploma parlamentar, nem particularmente constrangedoras do estatuto de defesa concedido ao arguido, constituirão violação do artigo 165.º, n.º 1, alínea d), da Constituição da República Portuguesa, ferindo a medida legislativa de inconstitucionalidade orgânica. A forma de observar o problema adotada no acórdão, enfim, verdadeiramente inverte a lógica inerente às competências legislativas aqui em causa: conquanto o corpo normativo do Direito contraordenacional não se compreende na reserva parlamentar para além do seu regime geral, as competências do Governo não derivam de um ato da Assembleia da República, nem nele buscam legitimação, antes estamos perante um poder legislativo próprio (artigo 198.º, n.º 1, alínea a), da Constituição da República Portuguesa) a que a reserva parlamentar apenas opõe limites. O regime geral das contraordenações, enfim, não opera como Lei de autorização, deixando a iniciativa governamental sobre quadros especiais referentes ao ilícito de mera ordenação dependente de suporte no diploma parlamentar, antes realiza, por via da reserva estabelecida na Lei Fundamental, uma função essencialmente negativa, fixando fronteiras e inibindo a introdução de regras especiais que confrontem o regime comum em vigor. É, também aqui, esta a jurisprudência há muito consolidada neste Tribunal Constitucional, de que acima demos nota. Senão, veja-se que a introdução de um novo tipo de contraordenação, no que tange a definição do respetivo recorte típico, constitui, sempre e em todos os casos, uma inovação desligada de qualquer quadro normativo que se encontrasse no regime geral, que nada estabelece a propósito de condutas puníveis ou sobre o catálogo de interesses jurídicos passíveis de tutela. Ao contrário, é porque no diploma não se encontram limites a este respeito que se conclui que a ausência de um qualquer substrato normativo no regime geral não importa condicionantes à competência governamental em matéria de contraordenacionalização. Já mereceria conclusão oposta, por exemplo, a cominação do novo tipo com uma sanção acessória que não possuísse adesão ao disposto no artigo 21.º do RGC (que enuncia um elenco taxativo) ou a previsão de um sistema de cúmulo material de coimas em caso de concurso de infrações, assim em rutura com o disposto no artigo 19.º do RGC (que adota uma regra de cúmulo jurídico). Importa é que a disciplina aprovada pelo diploma governamental não interfira com a aplicação, inteira e em bloco, do regime geral das contraordenações, antes se harmonize com ele e com a sua estrutura de princípios, formando um «todo» coerente que permita uma aplicação integrada em consonância com um modelo completo. Serve por dizer, apenas poderíamos concluir pela violação da reserva parlamentar contida no artigo 165.º, n.º 1, alínea d), da Constituição da República Portuguesa, se reconhecêssemos no artigo 4.º, n.º 7, do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, uma «pretensão derrogatória» de uma norma contida no regime geral das contraordenações, ou, por outras palavras, para que se estivesse perante a inconstitucionalidade orgânica que a maioria sinalizou no acórdão, “Ponto é que estejam em equação normas desenquadradas do regime geral, substantivo ou adjetivo, do ilícito de mera ordenação social” (Acórdão do TC n.º 56/84). Ora, porque nada se encontra no RGC que interditasse institutos processuais de garantia da efetivação de sanções administrativas, já o dissemos – e a isso a maioria acede sem reservas –, o silêncio a este respeito do Legislador parlamentar terá de ser interpretado como uma regra permissiva, libertando o Governo de condicionantes à aprovação de quadros jurídicos com essa natureza. Isto, à semelhança (mas excedendo, em face da pronúncia parlamentar) do que sucede com o regime geral das contribuições ou das taxas, que tarda em ver a luz do dia sem que por isso existam limites orgânicos (ou formais) à introdução no ordenamento pelo Governo de corpos normativos que realizem o lançamento dessas tipologias de tributos, em todas as suas componentes essenciais e características. A insustentabilidade da solução oposta resulta bem evidente pela observação de que o RGC se dá ao encargo de proibir a introdução no ordenamento contraordenacional de um conjunto de figuras processuais cuja única utilidade será condicionar a iniciativa governamental a esse respeito (sobre meios de prova e de obtenção de prova e sobre estatutos coativos especiais – cfr. artigo 42.º, n.ºs 1 e 2, do RGCO), pelo que, no mais que não se interdita, o RGC liberta a iniciativa legislativa do Governo de constrangimentos. Temos, então, por demonstrado que o regime geral das contraordenações não pode ser interpretado como estabelecendo uma «regra silenciosa» que proibisse modelos de garantia patrimonial da efetivação de sanções administrativas e que, por essa via, condicionasse o legislador governamental, razão por que o artigo 4.º, n.º 7, do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, não se pode dizer invasivo da reserva legislativa da Assembleia da República estabelecida no artigo 165.º, n.º 1, alínea d), da Constituição da República Portuguesa. António José da Ascensão Ramos