713/2024

ACÓRDÃO Nº 931/2024 Processo n.º 713/2024 1.ª Secção Relator: Conselheiro José António Teles Pereira Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional I – A Causa 1. Interpõe o presente recurso o Ministério Público – doravante, também referido como recorrente –, ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei do Tribunal Constitucional (LTC), tendo determinado tal impugnação, nessa concreta referência legitimadora do recurso de constitucionalidade, a decisão de recusa adiante referida no item 1.1. São, pois, as incidências processuais conducentes à intervenção do Tribunal Constitucional que seguidamente relataremos. 1.1. Com efeito, A., Lda. impugnou, junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, atos de liquidação adicional de IVA dos exercícios de 2002 a 2005. Na pendência da ação, a impugnante requereu a extinção da instância, nos termos e para os efeitos previstos no artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 81/2018, de 15 de outubro (cujo n.º 1 prevê que “[os] sujeitos passivos [em processos tributários pendentes] podem, até 31 de dezembro de 2019, submeter aos tribunais arbitrais tributários, dentro das respetivas competências, as pretensões que tenham formulado em processos de impugnação judicial que se encontrem pendentes de decisão em primeira instância nos tribunais tributários, e que nestes tenham dado entrada até 31 de dezembro de 2016, com dispensa de pagamento de custas processuais”). Por despacho de 31/03/2020, foi julgada extinta a instância, “por cometimento a arbitragem”, com o referido fundamento legal. 1.2. Desta decisão recorreu o Ministério Público para o Tribunal Central Administrativo Sul, que, por acórdão de 16/05/2024, concedeu provimento ao recurso. Dos fundamentos desta decisão consta, designadamente, o seguinte: “[…] 2.2.2. Antes de entrarmos na apreciação dos fundamentos do recurso cumpre referir que, através do Decreto-Lei n.º 81/2018, de 15 de outubro, foi introduzido no ordenamento o preceito do artigo [11.º], com a epígrafe “Cometimento de processos tributários pendentes para a arbitragem”, com o teor seguinte: «Os sujeitos passivos podem, até 31 de dezembro de 2019, submeter aos tribunais arbitrais tributários, dentro das respetivas competências, as pretensões que tenham formulado em processos de impugnação judicial que se encontrem pendentes de decisão em primeira instância nos tribunais tributários, e que nestes tenham dado entrada até 31 de dezembro de 2016, com dispensa de pagamento de custas processuais». «As pretensões a submeter aos tribunais arbitrais devem coincidir com o pedido e a causa de pedir do processo a extinguir, apenas se admitindo a redução do pedido». Compulsado o teor do preâmbulo do Decreto-Lei citado, verifica-se que o mesmo procura enfrentar o problema da pendência excessiva nos tribunais administrativos e fiscais. Neste sentido, procedeu-se «à criação de equipas de juízes para a recuperação de processos pendentes de decisão final nos tribunais administrativos de círculo e nos tribunais tributários, ainda que tenham sido realizadas diligências de prova, e que tenham dado entrada até 31 de dezembro de 2012». Foram também determinadas as seguintes «medidas acessórias de caráter extraordinário»: i) «[a] isenção de custas processuais pela desistência de pedidos nos processos administrativos e tributários pendentes, até ao final de 2019»; ii) «[a] obrigação, para a Autoridade Tributária e Aduaneira, de revogar ou rever todos os atos tributários ou administrativos que sejam objeto de um processo pendente, quando ocorra ou tenha ocorrido alteração do entendimento administrativo em sentido favorável ao sujeito passivo, e bem assim quando tenha sido reiteradamente prolatada jurisprudência quanto à matéria objeto do processo em sentido favorável ao sujeito passivo»; iii) «[a] possibilidade dos sujeitos passivos poderem submeter as suas pretensões impugnatórias aos tribunais arbitrais em matéria tributária, com dispensa de pagamento de custas processuais, relativamente a processos tributários pendentes que tenham dado entrada nos tribunais tributários até 31 de dezembro de 2016». 2.2.3. No que respeita à alegação de que o regime do “cometimento de processos tributários pendentes para a arbitragem”, previsto no preceito do artigo [11.º] em causa padece de inconstitucionalidade material, por violação do princípio da tutela judicial efetiva e do direito a um processo equitativo, cumpre referir o seguinte. À semelhança do disposto no artigo 6.º, n.º 1, da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, o preceito do artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), consagra o direito dos cidadãos à tutela judicial efetiva (n.º 1) e o direito «a que uma causa em que intervenham seja objeto de decisão em prazo razoável e mediante processo equitativo» (n.º 4). Concretiza tais direitos, a propósito da jurisdição administrativa e fiscal, no preceito do artigo 268.º, n.º 4 da CRP. Um dos corolários do direito ao processo equitativo é o princípio do juiz natural. A este propósito, o Tribunal Constitucional teve ocasião de referir que, para além da ligação ao princípio da legalidade, o mesmo encontra também o seu fundamento na garantia dos direitos das pessoas e no princípio do Estado de direito no domínio da administração da justiça, sendo uma garantia da independência e da imparcialidade judiciais. O requisito da «determinabilidade do tribunal a partir de regras legais (juiz legal, juiz predeterminado por lei, gesetzlicher Richter) visa evitar a intervenção de terceiros, não legitimados para tal, na administração da justiça, através da escolha individual, ou para um certo caso, do tribunal ou do(s) juízes chamados a dizer o Direito», independentemente da fonte de tais influências. Esta exigência é «condição para a criação e manutenção da confiança da comunidade na administração dessa justiça», confiança que seria abalada «se o cidadão que recorre à justiça não pudesse ter a certeza de não ser confrontado com um tribunal designado em função das partes ou do caso concreto». As regras legais devem ser suficientemente determinadas e objetivas para permitir «a definição do tribunal competente segundo características gerais e abstratas», seja quanto órgão judiciário competente, seja quanto à formação judiciária interveniente (secção, juízo, etc.), seja quanto aos concretos juízes que a compõem. Na sua vertente negativa, o princípio «consistente na proibição de afastamento das regras referidas, num caso individual – o que configuraria uma determinação ad hoc do tribunal. Afirma-se, assim, a ideia de perpetuatio jurisdictionis, com “proibição do desaforamento” depois da atribuição do processo a um tribunal, quer a proibição de tribunais ad hoc ou ex post facto, especiais ou excecionais». O Tribunal Europeu dos Direitos do Homem [TEDH] tem jurisprudência significativa em torno do sentido do princípio em causa. Por exemplo, o Acórdão de 12 de abril de 2016, relativo ao caso Miracle Europe KFT c. Hungria (queixa n.º 57774/13) é claro quanto ao que está em causa. Com efeito, neste, o TEDH afirmou o seguinte: «Nos termos do artigo 6.º, n.º 1, da Convenção, um tribunal deve ser sempre "instituído por lei". Esta expressão reflete o princípio do Estado de direito, que é inerente ao sistema de proteção estabelecido pela Convenção e seus Protocolos (…). // A "lei", na aceção do artigo 6.º, n.º 1, da Convenção, inclui não só a legislação que prevê a criação e a competência dos órgãos judiciais (…), mas também qualquer outra disposição de direito interno que, se violada, tornaria irregular a participação de um ou mais juízes na apreciação de um caso (…). Por outras palavras, a expressão "instituído por lei" abrange não só a base jurídica para a própria existência de um "tribunal", mas também o cumprimento pelo tribunal das regras específicas que o regem (…). // O [TEDH] observa ainda que, de acordo com a sua jurisprudência, o objetivo do termo "estabelecido por lei" no artigo 6.º da Convenção é assegurar "que a organização judiciária numa sociedade democrática não dependa do poder discricionário do executivo, mas que seja regulada por lei emanada do Parlamento" (…). // O [TEDH] considera que, quando a atribuição de um processo é discricionária, no sentido de que as suas modalidades não são prescritas por lei, essa situação põe em risco a aparência de imparcialidade, ao permitir especulações sobre a influência de forças políticas ou outras sobre o tribunal destinatário e o juiz responsável, mesmo que a atribuição do processo ao juiz específico siga, em si mesma, critérios transparentes. A regra segundo a qual o juiz individual ou o coletivo encarregue de um determinado processo num tribunal é determinado antecipadamente, ou seja, uma regra baseada em princípios gerais e objetivos, é essencial para a clareza e a transparência, bem como para a independência e a imparcialidade judiciais. Um elemento de discricionariedade na atribuição ou reatribuição de processos pode ser utilizado de forma abusiva como meio de pressão sobre os juízes, por exemplo, sobrecarregando-os com processos ou atribuindo-lhes apenas processos de pouca importância. É igualmente possível atribuir processos politicamente sensíveis a determinados juízes e evitar atribuí-los a outros». Voltando ao caso em exame, está em causa medida legislativa, inserida em Decreto-Lei do Governo, que confere a uma das partes de um processo judicial tributário pendente num tribunal tributário a faculdade de optar entre o tribunal tributário onde a causa se encontra pendente e o tribunal tributário arbitral. Atendendo a que a competência dos tribunais administrativos e fiscais se fixa no momento da propositura da causa (artigo 5.º, n.º 1, do ETAF), verifica-se que a medida permite a uma das partes determinar o desaforamento da causa. Tal estatuição, na medida em que se apresenta desprovida da necessária autorização legislativa da Assembleia da República (artigo 165.º/1/p) e n.os 2 a 4, da CRP), contende com a reserva de competência do Parlamento para legislar sobre a matéria. Acresce que ao atribuir a uma das partes o poder de remeter a causa a tribunal diverso do considerado competente segundo as regras estabelecidas na lei, na data da propositura da ação, permite o desaforamento da causa, segundo critérios individuais e casuísticos, que o princípio do juiz natural, enquanto princípio da pré-determinação do juiz legal, segundo parâmetros transparentes e objetivos, não consente. Cumpre adicionalmente notar que o Decreto-Lei n.º 81/2018, citado, não apresenta – nem no seu preâmbulo nem no articulado – justificação concreta para a adoção de tal medida (designadamente, quanto ao porquê do desaforamento para processos de um período específico e exato de tempo, se e como assegura a tutela dos interesses da outra parte no processo, se e como se compatibiliza com o direito a um processo justo). Por consubstanciar derrogação do princípio constitucional em referência, a mesma precisa da necessária credencial constitucional, a qual, todavia, não é invocada (assim como precisa de passar no «teste» da jurisprudência do TEDH na matéria). Do exposto, resulta a necessidade da desaplicação da norma ao caso em exame (artigo 204.º da CRP). Motivo por que se impõe prover o recurso, revogar a sentença recorrida e ordenar a baixa dos autos para proferimento de sentença sobre o fundo da causa se nada mais obstar. Termos em que se julgam procedentes as presentes conclusões de recurso. […]”. 1.3. O Ministério Público interpôs, então, recurso para o Tribunal Constitucional do referido acórdão, ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, tendo o recurso por objeto a norma cuja aplicação foi recusada. 1.3.1. O recurso foi admitido no Tribunal Central Administrativo Sul. 1.4. No Tribunal Constitucional o relator proferiu despacho no sentido de serem as partes notificadas para alegarem. Alegou apenas o recorrente, assim concluindo: “[…] 1. A Constituição garante o acesso à tutela jurisdicional efetiva o que não significa o mesmo que tutela judicial efetiva. 2. Ora, o Tribunal Constitucional já por diversas vezes teve oportunidade de afirmar que o Tribunal arbitral é um órgão que se constitui para exercer a função jurisdicional – Acórdão n.º 230/86, tendo este entendimento sido reafirmado no Acórdão n.º 543/2019. 3. Tal caráter jurisdicional ficou, aliás, expressamente consagrado no próprio Decreto-Lei n.º 10/20121, de 20.01 (Regime Jurídico da Arbitragem em Matéria Tributária) o qual no seu artigo 1.º afirma que aquele diploma disciplina a arbitragem como meio alternativo de resolução jurisdicional de conflitos em matéria tributária. 4. Permitindo a norma em causa que, por vontade do contribuinte, o processo transite de um órgão jurisdicional para outro órgão jurisdicional, afigura-se-nos que afastada se encontra a violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva. 5. Ainda que assim não se entendesse, sempre se diga que, no que se refere à jurisdição administrativa e fiscal, tal princípio encontra-se consagrado no preceito do artigo 268.º, n.º 4 e 5 da Constituição que, sob a epígrafe «Direitos e Garantias dos Administrados» determina que é garantido aos administrados tutela jurisdicional efetiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer atos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de atos administrativos legalmente devidos e a adoção de medidas cautelares adequadas, bem como que os cidadãos têm igualmente direito de impugnar as normas administrativas com eficácia externa lesivas dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos. 6. A tutela jurisdicional efetiva, quando em causa se encontra a jurisdição administrativa e tributária, traduz-se na garantia, aos administrados que se vejam afetados nos seus direitos ou interesse por um ato administrativo ilegal, de fazer valer a invalidade desse ato, possibilidade que se reflete, nomeadamente, na possibilidade dada ao contribuinte de impugnar a liquidação dos tributos, impugnar a fixação da matéria tributável, impugnar o indeferimento total ou parcial das reclamações graciosas dos atos tributários, impugnar dos atos administrativos em matéria tributária que comportem a apreciação da legalidade do ato de liquidação, impugnar o agravamento à coleta aplicado, nos casos previstos na lei, em virtude da apresentação de reclamação ou recurso sem qualquer fundamento razoável, impugnar os atos de fixação de valores patrimoniais, impugnar providências cautelares adotadas pela administração tributária, etc., nos termos do artigo 97.º do Código do Procedimento e Processo Tributário. 7. A tutela jurisdicional é conferida ao contribuinte e não à administração. 8. O objetivo do Decreto-Lei em causa e, em concreto da norma em questão, é exatamente, o de cumprir o comando constitucional da tutela jurisdicional efetiva. 9. Resulta do seu preâmbulo, face ao crescimento da litigância registada na jurisdição administrativa e fiscal, ao qual está associado um aumento dos tempos de resposta dos tribunais e, consequentemente, uma tendência para a acumulação de pendências, e atendendo a que a morosidade no funcionamento dos tribunais administrativos e fiscais obsta à realização plena da Justiça e tem também um impacto significativo na vida dos cidadãos e das empresas, tornou-se necessário, dada a urgência e volume do problema, a implementação de medidas imediatas que conseguissem resultados expressivos num curto espaço de tempo. 10. Para ajudar a alcançar esse desiderato, o Governo decidiu, e para além do mais, proceder à criação de equipas de juízes para a recuperação de processos pendentes de decisão final nos tribunais administrativos de círculo e nos tribunais tributários, ainda que tenham sido realizadas diligências de prova, e que tenham dado entrada até 31 de dezembro de 2012, tramitando os processos mais antigos, bem como conferir a possibilidade dos sujeitos passivos poderem submeter as suas pretensões impugnatórias aos tribunais arbitrais em matéria tributária, com dispensa de pagamento de custas processuais, relativamente a processos tributários pendentes que tenham dado entrada nos tribunais tributários até 31 de dezembro de 2016. 11. Assim, com a norma em questão pretendeu o legislador cumprir o comando constitucional assegurado no artigo 20.º, n.º 4: o direito a uma decisão em prazo razoável. 12. Está em causa o princípio da tutela jurisdicional efetiva, sim, mas na vertente da sua proteção, pelo que a norma em causa não viola tal princípio, pretendendo, isso sim, assegurá-lo. 13. O princípio do juiz natural encontra consagração constitucional no artigo 32.º, n.º 9, da Constituição como garantia de processo criminal relacionada com a exigência de um julgamento justo e imparcial, sendo o juiz do processo aquele a quem couber a competência fixada de harmonia com lei anterior. 14. Tal normativo constitucional impede que o legislador ordinário autorize a escolha discricionária do tribunal ou tribunais que serão chamados a julgar em cada caso, determinando que a atribuição da competência de um tribunal se faça de acordo com critérios objetivos. 15. O princípio do “juiz natural”, ou do “juiz legal”, para além da sua ligação ao princípio da legalidade em matéria penal, encontra ainda o seu fundamento na garantia dos direitos das pessoas perante a justiça penal e no princípio do Estado de direito no domínio da administração da justiça. 16. Garantida a exclusividade da jurisdição em matéria criminal dos tribunais judiciais (artigo 211.º) e a sua independência (artigo 203.º), importava assegurar também a imparcialidade dos juízes, o que se procura alcançar pela prévia fixação por lei de critérios objetivos gerais de repartição da competência entre os tribunais e de nomeação dos juízes que hão de integrar o tribunal. 17. Apesar de o artigo 32.º, n.º 9, da Constituição conter uma formulação aparentemente imperativa, segundo a qual «[n]enhuma causa pode ser subtraída ao tribunal cuja competência esteja fixada em lei anterior», é duvidoso que se possa retirar daí «uma absoluta proibição da “retroatividade” da determinação do tribunal penal competente» (cfr. J. Figueiredo Dias, «Sobre o Sentido do Princípio Jurídico-Constitucional do “Juiz Natural”», Revista de Legislação e de Jurisprudência, Ano 111.º, n.º 3615, p. 85) e, por maioria de razão, derivadamente, de qualquer outro tribunal. Segundo o mesmo Autor, «(…) o princípio do juiz natural não obsta a que uma causa penal venha a ser apreciada por tribunal diferente do que para ela era competente ao tempo da prática do facto que constitui o objeto do processo; só obsta a tal quando, mas também sempre que, a atribuição de competência seja feita através da criação de um juízo ad hoc (isto é, de exceção), da definição individual (e portanto arbitrária) da competência, ou do desaforamento concreto (e portanto discricionário) de uma certa causa penal, ou por qualquer outra forma discriminatória que lese ou ponha em perigo o direito dos cidadãos a uma justiça penal independente e imparcial» (loc. cit., p. 86). 18. Retirando o qualificativo “penal” que surge no excerto, aproximar-nos-emos do alcance do princípio relativamente a todos os tribunais. Deste modo, o conteúdo do dever de conformação do legislador no que toca ao princípio do juiz natural abrange a determinação o mais possível inequívoca e precisa do tribunal competente para conhecer de uma determinada causa. Essa exigência de determinação deve entender-se, enquanto mandato de otimização, como uma exclusão de margens de livre decisão permitindo a fixação da competência do juiz caso a caso. 19. Assim, o dever de conformação do legislador (ou dos órgãos de administração judiciária a quem caiba concretizar as orientações fixadas pelo legislador) no quadro do princípio da garantia do juiz natural exclui a justiça de exceção ou ad hoc, mas não necessariamente a fixação simultaneamente prospetiva e retroativa da competência do juiz. 20. Só uma determinação ambígua, imprecisa ou potenciando a individualização e a discricionariedade na fixação da competência do tribunal em casos concretos, deve ser entendida como uma medida restritiva da garantia do juiz natural e, como tal, carecida de justificação no plano jurídico-constitucional. 21. O princípio do juiz natural tem recebido tratamento na jurisprudência do Tribunal Constitucional. Assim, no Acórdão n.º 393/89 afirmou-se ter este princípio a ver «com a independência dos tribunais perante o poder político. O que se proíbe é a criação (ou a determinação) de uma competência “ad hoc” (de exceção) de um certo tribunal para uma certa causa. O princípio proíbe, em suma, os tribunais ad hoc». Numa formulação muito idêntica, e retomada posteriormente em diversas decisões, afirmou-se no Acórdão n.º 212/91 que «[a]o nível processual representa este princípio uma emanação do princípio da legalidade em matéria penal, tendo a ver com a independência dos tribunais perante o poder político e proibindo “a criação (ou a determinação) de uma competência ad hoc (de exceção) de um certo tribunal para uma certa causa — em suma, os tribunais ad hoc)”». 22. Por seu turno, no Acórdão n.º 614/2003 consta expressamente que aquele princípio visa evitar a intervenção de terceiros, não legitimados para tal, na administração da justiça, através da escolha individual, ou para um certo caso, do tribunal ou do(s) juízes chamados a dizer o Direito. E que na sua dimensão positiva, o princípio abrange quer «a determinação do órgão judiciário competente», quer a «definição, seja da formação judiciária interveniente (secção, juízo, etc.), seja dos concretos juízes que a compõem» através do «dever de criação de regras, suficientemente determinadas, que permitam a definição do tribunal competente segundo características gerais e abstratas». 23. Na sua dimensão negativa, entendeu o Acórdão n.º 614/03 que o princípio do juiz natural significa uma proibição do afastamento, num caso individual, das regras gerais e abstratas que «permitem a identificação da concreta formação judiciária que vai apreciar o processo». Incluem-se aí quer «proibição do desaforamento» depois da atribuição do processo a um tribunal, quer a proibição de tribunais ad hoc ou ex post facto, especiais ou excecionais — a qual deve, aliás, ser relacionada também com a proibição, constante do artigo 209.º, n.º 4, da Constituição, de “existência de tribunais com competência exclusiva para o julgamento de certas categorias de crimes”, salvo os tribunais militares durante a vigência do estado de guerra (artigo 213.º da Constituição)». 24. A passagem dos processos tributários de impugnação judicial pendentes nos tribunais tributários para os tribunais arbitrais trata-se de uma possibilidade e não de uma consequência imediata e direta da lei. E está na livre disponibilidade do contribuinte fazê-lo, ou não. 25. A norma em causa não procede à atribuição de novas competências aos tribunais arbitrais, nem as retira dos tribunais tributários. Essas competências estão fixadas por lei e permanecem intocadas. 26. A possibilidade referida não é dada a um caso ou processo concreto, mas a todos aqueles contribuintes cujos processos de impugnação se encontrem na situação prevista na lei, a qual é genérica quanto aos seus destinatários e requisitos e abstrata. 27. Não nos encontramos perante uma situação ambígua, imprecisa ou que potencie a individualização e a discricionariedade na fixação da competência do tribunal em casos concretos. 28. De igual modo, inexiste a criação (ou a determinação) de uma competência ad hoc de um certo tribunal para uma certa causa, nem abre, tal preceito, a porta a uma arbitrária manipulação da competência para julgar. 29. Não resulta da norma a possibilidade da intervenção de terceiros, não legitimados para tal, na administração da justiça, através da escolha individual, ou para um certo caso, do tribunal ou do(s) juízes chamados a dizer o Direito, nem o cidadão que recorre à justiça se vê confrontado com um tribunal designado em função das partes ou do caso concreto. 30. Assim a norma em causa, não configura uma violação ao princípio do juiz natural. 31. Ainda que assim não se entenda, sempre se diga que a eventual compreensão ao princípio do juiz natural, sempre terá de ser vista à luz do princípio da proporcionalidade. 32. O objetivo do Decreto-Lei em causa e, em concreto da norma aqui em questão, foi o de cumprir o também comando constitucional da tutela jurisdicional efetiva, na vertente do direito a uma decisão em prazo razoável – artigo 20.º, n.º 4, da Constituição. 33. Revestem-se ambos os princípios, o do juiz natural e o do direito a uma decisão em prazo razoável, de igual dignidade, integrando o mesmo complexo de garantias de um sistema judiciário independente e equitativo, afigurando-se-nos que pode cada um deles sofrer compressões em nome do outro, atendendo que, coexistindo, não se revestem de natureza absoluta. 34. No caso, como bem consta do preâmbulo do diploma em causa, o número de processos pendentes na jurisdição fiscal ascendia, no final do ano de 2016, a 49.820, constatando-se um crescimento da litigância registada na fiscal, ao qual está associado um aumento dos tempos de resposta dos tribunais e, consequentemente, uma tendência para a acumulação de pendências, acompanhado do facto de existirem processos entrados há muito. 35. O tardar de resposta dos tribunais tributários, põe claramente em causa o dever de tutela dos administrados face aos poderes públicos consagrado no artigo 268.º, n.º 4, da Constituição. 36. O trânsito das impugnações entradas até 31 de dezembro de 2016 dos tribunais tributários para os tribunais arbitrais tributários, a impulso do sujeito passivo, nunca beliscaria de forma desproporcionada o princípio do juiz natural, face ao princípio que se pretende assegurar. 37. Dispõe o artigo 165.º, n.º 1, al. p), da Constituição que é da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre a organização e competência dos tribunais. 38. Pese embora deva ser lido como incidindo sobre “toda a competência dos tribunais, incluindo as competências não jurisdicionais”, aquela previsão constitucional cobre apenas as “modificações de competência judiciária (competência material ou territorial) que não tenham caráter meramente processual” – Gomes Canotilho/V. Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, II, 4.ª ed., Coimbra: Coimbra Editora, 2010, p. 332. 39. Na parte em que se refere à competência dos tribunais, a alínea p) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição pressupõe que esteja em causa uma intervenção legislativa que interfira direta e necessariamente com a definição e determinação da competência de dado tribunal ou dado conjunto de tribunais, e não apenas indireta ou acessoriamente, inscrevendo-se num domínio de regulação essencialmente processual 40. Tal tem sido também o entendimento do Tribunal Constitucional. Foi o caso do Acórdão n.º 404/87, de 29 de julho onde, de forma que constantemente foi mantida posteriormente, se considerou que “qualquer que seja o nível ou o grau de definição da competência dos tribunais reservado à Assembleia da República, seguramente que nele não entram as modificações da competência judiciária a que deva atribuir-se simples caráter processual”. 41. Na esteira deste entendimento, também relevante é o Acórdão n.º 114/2000, de 22 de fevereiro, onde se pode ler: De facto, é evidente não ser a norma em causa inovadora, no sentido de intervir na definição da competência dos tribunais, alterando-a, de modo que daí resulte, na verdade, alteração das competências legalmente definidas. Na verdade, a necessidade de autorização legislativa apenas é exigível se ocorre modificação das regras de competência judiciária material, com natural reflexo na distribuição das matérias pelas diversas espécies de tribunais. Assim sucederia se a norma em causa dispusesse sobre a competência dos tribunais, ao subtrair, por exemplo, competência a certa espécie de tribunais, atribuindo-a a outra. Seria óbvio que se legislara sobre competência dos tribunais, uma vez que a uns se retirara a possibilidade de conhecer da matéria em causa e a outros se concedera essa competência – o que significa modificar a competência de tais órgãos, como explicitamente se salientou no acórdão n.º 72/90, deste Tribunal, publicado no Diário da República, I Série, de 2 de abril de 1990.(…) As normas em questão integram-se, assim, em complexos normativos de feição garantística, destinados a acautelar os interesses de caráter económico e social de um determinado grupo de trabalhadores, os oriundos da antiga empresa pública, ainda em efetividade de serviço ou já com o estatuto de pensionistas. 42. A igual conclusão chegou o Acórdão n.º 586/2009, de 18 de novembro, que procedeu à apreciação do artigo único da Portaria n.º 955/2006, na parte em que determinava que o regime processual experimental era aplicável aos Juízos Cíveis do Tribunal da Comarca do Segundo o diploma – e para o que in casu nos interessa – os Juízos Cíveis do Tribunal da Comarca do Porto tramitarão ações, por aplicação do regime processual experimental, a que, até à data da sua entrada em vigor, se aplicava uma forma de processo comum. “Nada se diz no diploma quanto à competência dos tribunais, pelo que não se confere nenhuma competência aos juízos cíveis para tramitarem ações que ultrapassem a alçada da Relação. 9. Aliás, a competência dos tribunais continua a estar fixada na Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais (LOFTJ) – a Lei n.º 3/99, de 13 de janeiro. Assim, o artigo 97.º fixa a competência das varas cíveis, o artigo 99.º estabelece a competência dos juízos cíveis e o artigo 101.º determina a competência dos juízos de pequena instância cível, os quais devem julgar por aplicação da lei geral e isso não é alterado pela portaria em análise. A Portaria não confere, portanto, a varas cíveis competências que pertençam a juízos cíveis, nem vice-versa. Ou seja, a Portaria não desloca, em termos inovatórios, a competência de uns tribunais para outros”. 43. Afigura-se-nos daqui resultar, tal como considera José Duarte Coimbra, «O âmbito da reserva de competência legislativa parlamentar relativa à organização e competência dos tribunais», 17 de julho 2023, JurisAPP, que da alínea p) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição não se pode senão extrair a conclusão de que, em matéria de “competência dos tribunais”, apenas carecem de autorização legislativa parlamentar as intervenções governamentais que se saldem (i) ou numa modificação direta de competências jurisdicionais já previamente definidas por ato legislativo, (ii) ou numa supressão dessas competências, (iii) ou ainda numa transferência dessas competências por entre diversas instâncias. Inequivocamente fora dessa norma de reserva de competência legislativa estão quaisquer intervenções legislativas que, pese embora possam, na prática, representar alguma interferência no quadro legal de competências jurisdicionais, se devam primacialmente a questões de índole essencialmente processual. 44. Importa, igualmente ter presente, novamente na linha de uma consolidadíssima orientação do Tribunal Constitucional, que “o facto de o Governo aprovar atos normativos respeitantes a matérias inscritas no âmbito da reserva relativa de competência da Assembleia da República não determina, por si só e automaticamente, a invalidação das normas por vício de inconstitucionalidade orgânica”, isto porque “desde que se demonstre que tais normas não criaram um ordenamento diverso do então vigente, limitando-se a retomar e a reproduzir substancialmente o que já constava de textos legais anteriores emanados do órgão de soberania competente, [n]ão exist[e] invasão relevante da esfera de competência reservada” – Acórdão n.º 859/2014, de 10 de dezembro e no mesmo sentido, o Acórdão n.º 636/2015, de 9 de dezembro 45. Esta jurisprudência recorre ao chamado critério da novidade – utilizado (e abandonado) noutros domínios jus-públicos, nomeadamente no direito administrativo, como critério distintivo da lei e do regulamento – para restringir a ofensa da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República aos casos em que a norma do Governo, sem que para tal dispusesse de autorização legislativa, tenha feito mais do que «retomar e reproduzir substancialmente o que já constava de textos legais anteriores emanados do órgão de soberania competente». 46. A norma em causa dá aos contribuintes a possibilidade de, dentro das respetivas competências dos tribunais tributários e dos tribunais arbitrais tributários, fazerem transitar impugnações que se encontrem pendentes em tribunais tributários de 1ª instância, e que tenham dado entrada até 31 de dezembro de 2016, para tribunais arbitrais tributários. Tal possibilidade é conferida até 31 de dezembro de 2019, logo poderá ser exercida durante cerca de um ano e dois meses, atenta a data de entrada em vigor do Decreto-Lei em causa. 47. Não procede a uma alteração da legislação que regula as competências dos tribunais tributários, ou as dos arbitrais. Não retira, amplifica, reduz ou por qualquer forma modifica qualquer das competências daqueles tribunais, atribuídas por lei. 48. As competências destes tribunais permanecem intocadas. 49. A norma não alterou, nem direta, nem indiretamente, o disposto no artigo 2.º do Regime Jurídico da Arbitragem em Matéria Tributária (RJAMT), nem qualquer norma do ETAF (Lei n.º 13/2002, de 19 de fevereiro) relativa à competência dos tribunais tributários e administrativos e fiscais. 50. Na realidade, limita-se a, de forma transitória, nos casos concretos previstos na lei, e por motivos ponderosos assegurados constitucionalmente, permitir que o pedido de constituição do tribunal arbitral possa ser efetuado sem os limites temporais constantes do artigo 10.º n.º 1 do RJAMT , artigo de caráter meramente procedimental (não consta, por esse motivo, sequer da Lei de autorização legislativa dada ao Governo para regular o regime jurídico da arbitragem em matéria tributária – v. artigo 124.º da Lei n.º 3-B/2010, de 28 de abril). 51. Não interfere na definição da competência dos tribunais, alterando-a, de modo que daí resulte, na verdade, alteração das competências legalmente definidas. 52. Não subtrai a competência a certa espécie de tribunais, atribuindo-a a outra. 53. Integra-se, isso sim, num complexo normativo destinado a acautelar a tutela jurisdicional dos contribuintes. 54. A competência dos tribunais tributários, bem como a dos tribunais arbitrais, continua a estar fixada na Lei, não deslocando a norma, em termos inovatórios, a competência de uns tribunais para outros. A atribuição da competência para decidir impugnações já havia sido atribuída, desde o RJAMT, aos tribunais arbitrais. 55. Enfim, a norma em causa não criou um ordenamento diverso do então vigente. 56. Resta acrescentar que a norma em causa não configura uma alteração ao artigo 5.º, n.º 1 do ETAF que determina que a competência dos tribunais administrativos e fiscais se fixa no momento da propositura da causa. 57. A competência do tribunal administrativo e fiscal no qual a ação foi interposta mantém-se sem alterações. De facto, será esse o tribunal que porá fim à instância. O artigo 5.º n.º 1 não impede que uma das partes requeira a absolvição da instância para poder interpor a ação num tribunal arbitral. Aliás, sempre o poderia fazer, independentemente da norma em causa, desde que cumprisse os prazos previsos no artigo 10.º, n.º 1, do RJAMT. 58. Afigura-se-nos, pois, que o Governo não carecia de autorização da Assembleia da República para legislar na matéria em causa, pelo que não se encontra violado o artigo 165.º, n.º 1, al. p), da Constituição. 59. Assim, pelos fundamentos e considerações jurídicas acima expendidas, concluímos que o artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 81/2018, de 15 de outubro, não viola qualquer princípio constitucional, designadamente, os invocados princípios da tutela jurisdicional efetiva, do juiz natural e da reserva legislativa da Assembleia da República. […]”. Cumpre apreciar e decidir. II – Fundamentação 2. Está em causa, nos presentes autos, a norma contida no artigo 11.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 81/2018, de 15 de outubro, segundo a qual os sujeitos passivos podem, até 31 de dezembro de 2019, submeter aos tribunais arbitrais tributários, dentro das respetivas competências, as pretensões que tenham formulado em processos de impugnação judicial que se encontrem pendentes de decisão em primeira instância nos tribunais tributários, e que nestes tenham dado entrada até 31 de dezembro de 2016. O tribunal recorrido aponta duas razões para afirmar um juízo de inconstitucionalidade: (i) tratar-se de matéria prevista na alínea p) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, sem que o Governo tenha legislado com a necessária autorização legislativa; e (ii) haver violação do princípio do juiz natural, acrescentando, quanto à segunda, que o diploma “[…] não apresenta – nem no seu preâmbulo nem no articulado – justificação concreta para a adoção de tal medida (designadamente, quanto ao porquê do desaforamento para processos de um período específico e exato de tempo, se e como assegura a tutela dos interesses da outra parte no processo, se e como se compatibiliza com o direito a um processo justo). Por consubstanciar derrogação do princípio constitucional em referência, a mesma precisa da necessária credencial constitucional, a qual, todavia, não é invocada (assim como precisa de passar no «teste» da jurisprudência do TEDH na matéria)”. 2.1. O Decreto-Lei n.º 81/2018, de 15 de outubro, criou equipas de magistrados que têm por missão proceder à recuperação de pendências na jurisdição administrativa e tributária, e à implementação de outras medidas acessórias de caráter extraordinário. Entre estas medidas, encontra-se a previsão da possibilidade de desistência do pedido até 31/12/2019, em processos pendentes, com dispensa de custas, a possibilidade de revisão oficiosa de atos relativos a processos pendentes e – aqui diretamente relevante – a possibilidade de cometimento de processos tributários pendentes para a arbitragem, assim regulada no artigo 11.º do referido diploma: 1 – Os sujeitos passivos podem, até 31 de dezembro de 2019, submeter aos tribunais arbitrais tributários, dentro das respetivas competências, as pretensões que tenham formulado em processos de impugnação judicial que se encontrem pendentes de decisão em primeira instância nos tribunais tributários, e que nestes tenham dado entrada até 31 de dezembro de 2016, com dispensa de pagamento de custas processuais. 2 – As pretensões a submeter aos tribunais arbitrais devem coincidir com o pedido e a causa de pedir do processo a extinguir, apenas se admitindo a redução do pedido. 3 – O pedido de constituição de tribunal arbitral, a submeter ao Centro de Arbitragem Administrativa, é necessariamente acompanhado de certidão judicial eletrónica do requerimento apresentado para a extinção da instância judicial nos termos do presente artigo. É, em síntese, esta possibilidade que o tribunal recorrido entende tratar-se de um desaforamento correspondente à matéria prevista na alínea p) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, por um lado, e ser violador do princípio do juiz natural, por outro. As razões do legislador para adotar tal medida constam do preâmbulo do Decreto-Lei n.º 81/2018, de 15 de outubro: “[…] De acordo com os elementos estatísticos disponibilizados pela Direção-Geral da Política de Justiça, o número de processos pendentes na jurisdição administrativa e fiscal ascendia, no final do ano de 2016, a 72.516, 49.820 dos quais pendentes nos tribunais tributários, e os restantes 22.696 nos tribunais administrativos de círculo. A análise dos dados disponíveis confirma um crescimento da litigância registada na jurisdição administrativa e fiscal, ao qual está associado um aumento dos tempos de resposta dos tribunais e, consequentemente, uma tendência para a acumulação de pendências. Ademais, e apesar de todos os esforços empreendidos, verifica-se a existência de processos entrados há muito, os quais, devido a vários fatores, em que avulta a complexidade, têm visto a sua resolução protelada. Ora, a morosidade no funcionamento dos tribunais administrativos e fiscais obsta à realização plena da Justiça e tem também um impacto significativo na vida dos cidadãos e das empresas, afetando de forma determinante a competitividade da economia. É, pois, crítico, melhorar a qualidade da resposta da jurisdição administrativa e fiscal – a sede, por excelência, onde são dirimidos os litígios que opõem o Estado aos cidadãos e onde se discute, muitas vezes, a defesa dos direitos fundamentais e, bem assim, a legalidade da atuação da Administração Pública. Além da implementação de várias medidas estruturais, como as previstas no Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, no Código de Procedimento e de Processo Tributário e no Código de Processo nos Tribunais Administrativos, torna-se necessário, dada urgência e volume do problema, a implementação de medidas imediatas que consigam resultados expressivos num curto espaço de tempo. Para ajudar a alcançar esse desiderato, o Governo decide proceder à criação de equipas de juízes para a recuperação de processos pendentes de decisão final nos tribunais administrativos de círculo e nos tribunais tributários, ainda que tenham sido realizadas diligências de prova, e que tenham dado entrada até 31 de dezembro de 2012, tramitando os processos mais antigos. […] Decide-se também implementar outras medidas acessórias de caráter extraordinário para a recuperação de pendências nos tribunais administrativos e fiscais, nomeadamente: 1) A isenção de custas processuais pela desistência de pedidos nos processos administrativos e tributários pendentes, até ao final de 2019; 2) A obrigação, para a Autoridade Tributária e Aduaneira, de revogar ou rever todos os atos tributários ou administrativos que sejam objeto de um processo pendente, quando ocorra ou tenha ocorrido alteração do entendimento administrativo em sentido favorável ao sujeito passivo, e bem assim quando tenha sido reiteradamente prolatada jurisprudência quanto à matéria objeto do processo em sentido favorável ao sujeito passivo; 3) A possibilidade [de os] sujeitos passivos poderem submeter as suas pretensões impugnatórias aos tribunais arbitrais em matéria tributária, com dispensa de pagamento de custas processuais, relativamente a processos tributários pendentes que tenham dado entrada nos tribunais tributários até 31 de dezembro de 2016. […]”. [Questão da violação da reserva de competência legislativa da Assembleia da República] 2.2. A tentativa de dar causa à migração de processos dos tribunais estaduais para os tribunais arbitrais não é nova [ela encontra-se, desde logo, nas normas transitórias do Regime Jurídico da Arbitragem Tributária (Decreto-Lei n.º 10/2011, de 20 de janeiro; doravante, RJAT) – concretamente no artigo 30.º, n.º 1 deste Diploma, no qual se previu que “[os] sujeitos passivos podem, a partir da entrada em vigor do presente decreto-lei e até ao termo do prazo de um ano, submeter à apreciação de tribunais arbitrais constituídos nos termos do n.º 1 e da alínea a) do n.º 2 do artigo 6.º, pretensões que tenham por objeto atos tributários que se encontrem pendentes de decisão em primeira instância nos tribunais judiciais tributários há mais de dois anos, com dispensa de pagamento de custas judiciais” (que, todavia, não convocariam o problema em análise, por esta disposição estar expressamente prevista no artigo 124.º, n.º 4, alínea q), da Lei n.º 3-B/2010, de 28 de abril), e, mais recentemente, no artigo 268.º da Lei n.º 82/2023, de 29 de dezembro, a Lei do Orçamento do Estado para 2024] e justifica-se, como vimos, pelo interesse em descongestionar os tribunais estaduais. Nos termos do artigo 165.º, n.º 1, alínea p), da Constituição, é da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre matérias de organização e competência dos tribunais e do Ministério Público e estatuto dos respetivos magistrados, bem como das entidades não jurisdicionais de composição de conflitos, salvo autorização ao Governo. Relativamente a este parâmetro, a decisão recorrida subscreveu, no essencial, a posição do Ministério Público no recurso interposto para o Tribunal Central Administrativo Sul [também refletida num texto de Carlos Lobato Ferreira, “A inconstitucionalidade da norma do DL 81/2018 que prevê a “migração” dos processos dos tribunais tributários para a arbitragem tributária”, na Revista do Ministério Público, n.º 163 (julho-setembro de 2020), pp. 229-249], no sentido de a norma em causa disciplinar matéria de organização e competência dos tribunais, sujeita à referida alínea p), gerando a violação desta uma inconstitucionalidade orgânica. Impõe-se uma primeira observação – presente, aliás, nas alegações do Ministério Público no Tribunal Constitucional – para sublinhar que a norma em causa não altera as competências dos tribunais administrativos e fiscais, nem a competência dos tribunais arbitrais em matéria tributária. Efetivamente, quer os primeiros, quer os segundos, mantêm as suas competências, que em nada são afetadas pela norma do artigo 11.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 81/2018, de 15 de outubro. Ambos tinham – e têm – competência, em abstrato, para apreciar o pedido de impugnação, os primeiros nos termos do artigo 4.º, n.º 1, alínea b), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) e os segundos nos termos dos artigos 4.º do RJAT, e 2.º da Portaria n.º 112-A/2011, de 22 de março, segundo o qual a Direção-Geral dos Impostos e a Direção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo se vinculam à jurisdição dos tribunais arbitrais que funcionam no CAAD que tenham por objeto a apreciação das pretensões relativas a impostos cuja administração lhes esteja cometida. Os preceitos acabados de referir permitem, ainda, compreender que, ao contrário do que foi sustentado em alegações da decisão de primeira instância, não se trata de atribuir ao sujeito passivo o poder unilateral de sujeitar a administração tributária à jurisdição arbitral. Na verdade, essa sujeição já decorre, do lado da administração tributária, dos artigos 4.º do RJAT e 2.º da Portaria n.º 112-A/2011, de 22 de março, bastando ao sujeito passivo requerer a constituição do tribunal arbitral, assim manifestando a sua vontade. A inovação trazida pela norma em causa no presente recurso consiste, pois, apenas, em (i) alterar o prazo legalmente previsto para acionar a competência dos tribunais arbitrais, que deixa de ser o previsto no artigo 10.º, n.º 1, do RJAT e passa a corresponder a toda a duração dos processos pendentes nos tribunais administrativos e fiscais anterior à decisão final em primeira instância e, consequentemente, (ii) prever uma causa de extinção da instância desses processos. É certo que o artigo 5.º, n.º 1, do ETAF estabelece que “[a] competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal fixa-se no momento da propositura da causa, sendo irrelevantes as modificações de facto e de direito que ocorram posteriormente”. No entanto, esta norma não regula diretamente a competência – ou seja, não estabelece que tribunais têm competência para que matérias –, apenas determina o momento relevante para atender às normas que (essas sim) regulam a competência dos tribunais administrativos e fiscais. Ademais, a função do preceito é dirigida ao estabelecimento de um critério essencialmente dirigido à repartição da competência dentro da ordem dos tribunais administrativos e fiscais (estaduais) – como, aliás, o n.º 2 do mesmo artigo evidencia –, e não, propriamente, à fixação de um critério de competência entre os tribunais estaduais e os tribunais arbitrais. Assim, e adaptando as palavras do Acórdão n.º 22/2010, podemos afirmar que o artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 81/2018, de 15 de outubro, “[…] não confere […] a [tribunais arbitrais] competências que pertençam a [tribunais administrativos e fiscais], nem vice-versa. Ou seja, […] não desloca, em termos inovatórios, a competência de uns tribunais para outros”. A norma sub judice não merece, pois, o mesmo tratamento jurídico-constitucional das normas que, com caráter inovador, aumentam ou diminuem o âmbito da competência de tribunais de certa jurisdição (cfr., por exemplo, os Acórdãos n.os 107/2004, 690/2006, 145/2009 e 859/2014). O mesmo é dizer que não se mostra violadora do disposto no artigo 165.º, n.º 1, alínea p), da Constituição. [Questão da violação do princípio do juiz natural] 2.3. No que toca à violação do princípio do juiz natural, importa, antes de mais, compreender o sentido em que este parâmetro vem sendo entendido, ou seja, em que consiste a correspondente garantia. 2.3.1. Nas palavras do Acórdão n.º 614/2003, que constitui uma das principais referências da jurisprudência constitucional na caracterização daquele princípio: “[…] O princípio do “juiz natural”, ou do “juiz legal”, para além da sua ligação ao princípio da legalidade em matéria penal, encontra ainda o seu fundamento na garantia dos direitos das pessoas perante a justiça penal e no princípio do Estado de direito no domínio da administração da justiça. É, assim, uma garantia da independência e da imparcialidade dos tribunais (artigo 203º da Constituição). Designadamente, a exigência de determinabilidade do tribunal a partir de regras legais (juiz legal, juiz predeterminado por lei, gesetzlicher Richter) visa evitar a intervenção de terceiros, não legitimados para tal, na administração da justiça, através da escolha individual, ou para um certo caso, do tribunal ou do(s) juízes chamados a dizer o Direito. Isto, quer tais influências provenham do poder executivo – em nome da raison d’État – quer provenham de outras pessoas (incluindo de dentro da organização judiciária). Tal exigência é vista como condição para a criação e manutenção da confiança da comunidade na administração dessa justiça, “em nome do povo” (artigo 202º, n.º 1, da Constituição), sendo certo que esta confiança não poderia deixar de ser abalada se o cidadão que recorre à justiça não pudesse ter a certeza de não ser confrontado com um tribunal designado em função das partes ou do caso concreto. A garantia do “juiz natural” tem, assim, um âmbito de proteção que é, em larga medida, configurado ou conformado normativamente – isto é, pelas regras de determinação do juiz “natural”, ou “legal” (assim G. Britz, ob. cit, pág. 574, Bodo Pieroth/Bernhard Schlink, Grundrechte II, 14ª ed., Heidelberg, 1998, pág. 269). E, independentemente da distinção no princípio do juiz legal de um verdadeiro direito fundamental subjetivo de dimensões objetivas de garantia, pode reconhecer‑se nesse princípio, desde logo, uma dimensão positiva, consistente no dever de criação de regras, suficientemente determinadas, que permitam a definição do tribunal competente segundo características gerais e abstratas. Logo pela própria ratio do princípio, tais regras não podem, assim, limitar-se à determinação do órgão judiciário competente, mas estendem-se igualmente à definição, seja da formação judiciária interveniente (secção, juízo, etc.), seja dos concretos juízes que a compõem. E isto, quer na 1ª instância, quer nos tribunais superiores, e quer para o julgamento do processo penal, quer para a fase de instrução (referindo que o princípio se aplica igualmente ao juiz de instrução, v., além das decisões já citadas dos tribunais constitucionais alemão e italiano, entre nós, já Figueiredo Dias, Sobre o sentido…, cit., pág. 83, nota 3). Assim, as regras de determinação do juiz, relevantes para efeitos da garantia do “juiz natural”, terão de incluir, não apenas regras constantes de diplomas legais, mas também outras regras que servem para determinar essa definição da concreta formação judiciária que julgará um processo – por exemplo, as relativas ao preenchimento de turnos de férias –, mesmo quando não constam da lei e antes de determinações internas aos tribunais (por exemplo, regulamentos ou outro tipo de normas internas). Trata-se, aqui, das referidas “determinações de procedimento referentes à divisão funcional interna (distribuição de processos)”, apontando, segundo Gomes Canotilho e Vital Moreira, “para a fixação de um plano de distribuição de processos”, pois, “embora esta distribuição seja uma atividade materialmente administrativa, ela conexiona-se com o princípio da administração judicial”. É, pois, ao conjunto das regras, gerais e abstratas mas suficientemente precisas (embora possivelmente com emprego de conceitos indeterminados), que permitem a identificação da concreta formação judiciária que vai apreciar o processo (embora não necessariamente a do relator, a não ser que, como acontece entre nós, da sua determinação possa depender a composição da formação judiciária em causa), que se refere a garantia do “juiz natural”, pois é esse o alcance que é requerido pela sua razão de ser, de evitar a arbitrariedade ou discricionariedade na atribuição de um concreto processo a determinado juiz ou a determinados juízes. Para além desta dimensão positiva, incluindo o aspeto de organização interna dos tribunais, o princípio tem, igualmente, uma vertente negativa, consistente na proibição de afastamento das regras referidas, num caso individual – o que configuraria uma determinação ad hoc do tribunal. Afirma-se, assim, a ideia de perpetuatio jurisdictionis, com “proibição do desaforamento” depois da atribuição do processo a um tribunal, quer a proibição de tribunais ad hoc ou ex post facto, especiais ou excecionais – a qual deve, aliás, ser relacionada também com a proibição, constante do artigo 209º, n.º 4, da Constituição, de “existência de tribunais com competência exclusiva para o julgamento de certas categorias de crimes”, salvo os tribunais militares durante a vigência do estado de guerra (artigo 213º da Constituição). Como tem sido salientado na nossa doutrina e resulta igualmente da jurisprudência constitucional referida, o princípio do juiz natural não pode, porém, proibir nem a alteração legal da organização judiciária – incluindo da competência para conhecer de determinados processos –, nem a possibilidade de aplicação imediata destas alterações, embora os processos concretos possam, assim, vir a ser apreciados por um tribunal diverso daquele que resultaria das regras em vigor no momento da prática do facto em questão. Esta alteração, quer de regras legais, quer de regras de procedimento para a divisão interna de processos, pode impor-se por acontecimentos ou circunstâncias que não podem ser descritas previamente de forma esgotante, podendo valer mesmo para processos já pendentes. Ponto é, porém, que o novo regime – ou a revogação, e não apenas derrogação, para um caso concreto, do anterior – valha em geral, abrangendo um número indeterminado de processos futuros, e não exprima razões discriminatórias ou arbitrárias, que permitam afirmar que se está perante uma constituição ou determinação ad hoc da formação judiciária em causa (neste sentido, além da citada jurisprudência constitucional alemã e italiana, por exemplo Chr. Degenhart, comentário 12 ao artigo 101º da Lei Fundamental, in Michael Sachs, Grundgesetz – Kommentar, 2ª ed., München, 1999, pág. 1822). Será o caso se tal alteração for justificada por imperativos de realização da justiça. […]”. Como também se pode ler no Acórdão n.º 365/2019 (retificado pelo Acórdão n.º 380/2019, de 25 de junho): “[…] O princípio do juiz natural ou legal encontra-se consagrado no âmbito das «garantias de processo criminal» contempladas no artigo 32.º da Constituição, através da previsão segundo a qual «[n]enhuma causa pode ser subtraída ao tribunal cuja competência esteja fixada em lei anterior» (n.º 9). Mais até do que uma emanação, ao nível processual, do princípio da legalidade em matéria penal — domínio no qual não deixa, ainda assim, de assumir uma relevância superlativa ou qualificada —, o princípio do juiz natural ou do juiz legal constitui um subprincípio concretizador do princípio do Estado de Direito democrático (artigo 2.º) no domínio da administração da justiça, inscrevendo-se assim, enquanto garante da independência e imparcialidade dos Tribunais (artigo 203.º), naquela categoria de princípios que conformam o modo de proceder dos poderes públicos, densificando a ideia da sua sujeição «a princípios e regras jurídicas» (cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira Constituição da República Portuguesa Anotada, Volume I, Coimbra, 2007, p. 205). É essa a razão pela qual, para efeitos de determinação do âmbito de proteção assegurado pelos artigos 32.º, n.º 9, e 203.º, da Constituição, por «juiz natural» ou «juiz legal» deverão entender-se, não apenas os tribunais ou os juízes criminais, mas «todos os juízes de todos os tribunais do Estado»; e, por regras de determinação do tribunal competente, todas aquelas que digam respeito quer «à determinação da jurisdição competente» (no caso presente, jurisdição comum ou administrativa), quer «à determinação do tribunal competente dentro [de certa] jurisdição» (determinação do tribunal competente em razão da matéria, hierarquia ou território), quer ainda «à determinação do juiz, ou juízes, [competentes] dentro da formação judiciária» que haja de intervir no julgamento da causa (tribunal singular ou coletivo) (cf. Miguel Nogueira de Brito, “O princípio do juiz natural e a nova organização judiciária”, Julgar, Coimbra, n.º 20, 2013, Coimbra Editora, p. 31). Com este alcance, o princípio do juiz natural «esgota o seu conteúdo de sentido material na proibição da criação ad hoc, ou da determinação arbitrária ou discricionária ex post facto, de um juízo competente para a apreciação de uma certa causa penal». Do que se trata, sobretudo, «é de impedir que motivações de ordem política ou análoga – aquilo, em suma, que compreensivelmente se pode designar por raison d’État – conduzam a um tratamento jurisdicional discriminatório e, por isso mesmo, incompatível com o princípio do Estado de direito» (Figueiredo Dias, “Sobre o sentido do princípio jurídico-constitucional do «juiz-natural»”, Revista de Legislação e Jurisprudência, Coimbra, ano 111º, n.º 3615, p. 83). É também esse o sentido em que o princípio do juiz natural, também designado por juiz “pré-determinado” ou “pré-constituído” por lei, vem sendo densificado na jurisprudência deste Tribunal. Logo no Acórdão n.º 393/89 — que considerou compatível com a garantia do juiz legal o método de determinação concreta da competência ainda hoje previsto no artigo 16.º, n.º 3, do Código de Processo Penal — fez-se notar que, de acordo com a sua função de garante «da independência dos tribunais perante o poder político», o que princípio do juiz natural proíbe «é a criação (ou a determinação) de uma competência «ad hoc» (de exceção) de um certo tribunal para uma certa causa», isto é, e «em suma, os tribunais ad boc». O mesmo entendimento foi subsequentemente reiterado no Acórdão n.º 212/91, aresto no qual se sublinhou uma vez mais a ideia de que o princípio do juiz natural ou do juiz legal, «tendo a ver com a independência dos tribunais perante o poder político», proíbe «“a criação (ou a determinação) de uma competência ad hoc (de exceção) de um certo tribunal para uma certa causa – em suma, os tribunais ad hoc)”». No desenvolvimento de tal premissa, o Acórdão n.º 614/2003 levou o esforço de densificação da garantia do juiz natural um pouco mais além. Independentemente da possibilidade de discernir no princípio do juiz natural «um verdadeiro direito fundamental subjetivo de dimensões objetivas de garantia», considerou-se, no referido aresto, que o conteúdo de tal princípio compreende duas dimensões, uma positiva e outra negativa, ambas vinculando o legislador ordinário na sua tarefa de conformação ou concretização normativa, através da edição de «regras de determinação do juiz “natural” ou “legal”», do âmbito de proteção da mencionada garantia. À dimensão positiva corresponde o «dever de criação de regras, suficientemente determinadas, que permitam a definição do tribunal competente segundo características gerais e abstratas», por tribunal competente para este efeito se entendendo tanto «o órgão judiciário competente», como a «formação judiciária interveniente (secção, juízo, etc.)», como ainda «os concretos juízes que a compõem». Já a dimensão negativa, expressa na ideia perpetuatio jurisdictionis, consiste — de acordo ainda o mencionado aresto — «na proibição de afastamento das regras referidas, num caso individual – o que configuraria uma determinação ad hoc do tribunal» —, compreendendo quer «“proibição do desaforamento” depois da atribuição do processo a um tribunal, quer a proibição de tribunais ad hoc ou ex post facto, especiais ou excecionais — a qual deve, aliás, ser relacionada também com a proibição, constante do artigo 209.º, n.º 4, da Constituição, de “existência de tribunais com competência exclusiva para o julgamento de certas categorias de crimes”, salvo os tribunais militares durante a vigência do estado de guerra (artigo 213.º da Constituição)». […]”. Traduz-se, enfim, na exigência de que “[…] as regras de atribuição de titularidade a processos para julgamento decorram de um quadro normativo, geral e abstrato, distanciado de qualquer instância específica, entendida esta como a peculiar relação jurídico-processual entre determinados sujeitos jurídicos subordinada ao poder judicial e dirigida à formulação de um juízo sobre uma providência judiciária. Proíbe-se assim, como refração da independência do poder jurisdicional e garantia de isenção e imparcialidade na administração de justiça, medidas que se traduzam na transferência ad hoc da titularidade de um processo específico entre magistrados judiciais ou que permitam o seu desaforamento nessas condições (v, sobre a matéria, Acórdãos do TC n.ºs 614/03, 7/2014, 808/2014, 255/2018; na doutrina, J. FIGUEIREDO DIAS, “Sobre o sentido do princípio jurídico-constitucional do juiz natural’”, Revista de Legislação e de Jurisprudência, ano 111.º, n.º 3615, p. 86 e J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. I, 4.ª Ed., Coimbra Ed., 2007, p. 525)” (Acórdão n.º 755/2022). O princípio do juiz natural projeta-se para lá do processo penal, como se fez notar, designadamente, no Acórdão n.º 255/2018: “[…] Com efeito, do n.º 9 do artigo 32.º, da Constituição, retira-se, desde logo, que o princípio do juiz natural (ou do juiz legal), pré-determinado e suficientemente determinado por lei, constitui uma importante projeção do princípio da legalidade penal. A este respeito, tenha-se ainda presente que esta dimensão «objetiva» do princípio do juiz natural não se mostra dissociada da vertente garantística do mesmo princípio, o qual constitui, como escreve Figueiredo Dias, «como emanação que é, ao nível processual, do princípio da legalidade em matéria penal - uma necessária garantia dos direitos das pessoas, ligada à ordenação da administração da justiça penal, à exigência de julgamentos independentes e imparciais e à confiança da comunidade naquela administração» (cfr. do Autor, “Sobre o sentido do princípio jurídico-constitucional do “juiz natural”, Revista de Legislação e de Jurisprudência, ano 111.º, n.º 3615, cit., p. 83). Contudo, se tal relevo no domínio penal resulta com evidência da opção sistémica do legislador constituinte, ao integrar o princípio no preceito constitucional relativo às garantias de processo criminal (artigo 32.º, CRP), cumpre assinalar que não deixa o mesmo princípio – também nesta vertente garantística – de assumir uma mais vasta projeção, não confinada ao domínio penal, pois encontra o seu fundamento no princípio do Estado de direito consagrado no artigo 2.º da Constituição, configurando-se também como uma garantia da independência e imparcialidade dos Tribunais (artigo 203.º, CRP). Pode deste modo afirmar-se que, para além da assinalada relevância do princípio do juiz natural no domínio da justiça penal, o mesmo princípio, enquanto emanação do princípio do Estado de direito e garante da independência e imparcialidade dos Tribunais, não deixa de se projetar em todos os tribunais, independentemente da natureza da causa que lhes é submetida. Neste sentido, Gomes Canotilho considera o princípio do juiz legal como uma garantia geral do processo judicial e não apenas do processo penal (Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª edição, Coimbra, 2003, p. 274; no mesmo sentido, cfr. Miguel Nogueira de Brito (O Princípio do Juiz Natural e a Nova Organização Judiciária, JULGAR, n.º 20, maio/agosto 2013, p. 30). Também assim a jurisprudência constitucional, tomando o princípio como parâmetro jurídico-constitucional relevante na aferição da constitucionalidade de normas processuais civis (Acórdão n.º 82/2014): «(…) 15. Este princípio encontra-se expressamente consagrado no âmbito das garantias em processo criminal, dispondo o artigo 32.º, n.º 9 que “[n]enhuma causa pode ser subtraída ao tribunal cuja competência esteja fixada em lei anterior”. Segundo Jorge de Figueiredo Dias, “o princípio do juiz legal ou natural esgota o seu conteúdo de sentido material na proibição da criação ad hoc, ou da determinação arbitrária ou discricionária ex post facto, de um juízo competente para a apreciação de uma certa causa penal” (v. Autor cit., “Sobre o sentido do princípio jurídico-constitucional do ‘juiz natural’”, in Revista de Legislação e Jurisprudência, 111.º ano – 1978/1979, págs. 83-88, pág. 83). Mesmo entendendo o princípio do juiz natural como dimensão resultante do princípio geral da independência que vale para toda e qualquer instância judicial, independentemente da matéria em causa – nos termos do artigo 203.º da Constituição – o seu alcance não tem uma abrangência mais vasta do que a exigência do respeito pelo «juiz legal» que o legislador constituinte optou por consagrar especificamente no campo das garantias de defesa em matéria penal. Percebe-se que o tenha feito aí, uma vez que a teleologia do juiz natural se associa à ideia de “impedir que motivações de ordem política ou análoga – aquilo em suma, que compreensivamente se pode designar pela raison d’État – conduzam a um tratamento jurisdicional discriminatório e, por isso mesmo, incompatível com o princípio do Estado-de-direito” (cfr. Figueiredo Dias, ob. cit., pág. 84).» […]”. Compreende-se, pois, que não se prefigure a violação do referido princípio quando as regras de competências abstraiam “da singularidade de qualquer causa” e, assim, não impliquem uma “deslocação ad hoc de processos entre juízes ou entre Tribunais” (Acórdão n.º 755/2022). 2.3.2. Regressando ao caso dos autos, constata-se que a norma objeto do recurso prevê que os sujeitos passivos podem, até 31 de dezembro de 2019, submeter aos tribunais arbitrais tributários, dentro das respetivas competências, as pretensões que tenham formulado em processos de impugnação judicial que se encontrem pendentes de decisão em primeira instância nos tribunais tributários, e que nestes tenham dado entrada até 31 de dezembro de 2016. Como refere Suzana Tavares da Silva, “O combate à morosidade da justiça tributária: do cometimento de pendências para a arbitragem tributária à criação de ADR”, in Arbitragem Tributária, Lisboa, n.º 10 (janeiro de 2019), p. 5, “[…] o que temos aqui realmente é uma medida alternativa à prossecução do processo para a emissão de uma decisão pela jurisdição administrativa”. A norma abstrai das singularidades de cada litígio, estabelecendo critérios gerais e abstratos de que depende a competência dos tribunais arbitrais em matéria tributária. Embora tais critérios sejam supervenientes relativamente à pendência da causa nos tribunais estaduais – o que encontra evidente explicação no propósito de descongestionar estes – nenhum desses critérios permite, por si ou conjugado com os demais, uma deslocação ad hoc de processos entre tribunais. Acresce que, sendo a arbitragem tributária atualmente regulada pelo RJAT, a própria constituição do tribunal arbitral ficará sujeita às regras, também elas gerais e abstratas, dos artigos 5.º, 6.º e 11.º daquele regime, sendo certo que o tribunal arbitral é um verdadeiro tribunal (Suzana Tavares da Silva, ob. cit., p. 5, fala do reconhecimento de que “[…] a jurisdição tributária e a arbitragem tributária são verdadeiras instâncias ‘equivalentes’ ou ‘equiparáveis’ para a resolução de litígios que façam parte do leque dos litígios arbitráveis”), constitucionalmente previsto (artigo 209.º, n.º 2, da Lei Fundamental) e ele próprio sujeito às exigências do juiz natural (cfr. Miguel Nogueira de Brito, “O Princípio do Juiz Natural e a Nova Organização Judiciária”, Revista Julgar, n.º 20, maio-agosto de 2013, p. 31). Se confrontarmos a norma sub judice com as exigências do Tribunal Europeu dos Direitos Humanos (TEDH) referidas no acórdão citado na própria decisão recorrida [acórdão de 12/01/2016, caso Miracle Europe KFT c. Hungria, queixa n.º 57774/13 (não, como, por manifesto lapso, vem citado no acórdão recorrido, de 12/04/2016, sendo esta a data de trânsito em julgado), disponível em https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-159926], facilmente verificamos que o legislador não ultrapassou nenhum dos limites ali referidos. Importa notar, designadamente, que o tribunal arbitral é estabelecido por lei, a atribuição do processo não é discricionária e a competência do tribunal arbitral é determinada antecipadamente. Não antes da pendência do processo no tribunal estadual, mas antes da sua pendência no tribunal arbitral – na verdade, foi a competência deste (e não daquele) que se pôs em causa, no acórdão recorrido, por apelo ao princípio do juiz natural. Não há qualquer relação objetiva que se possa estabelecer entre a norma em causa no recurso e qualquer “[…] elemento de discricionariedade na atribuição ou reatribuição de processos [que possa] ser utilizado de forma abusiva como meio de pressão sobre os juízes, por exemplo, sobrecarregando-os com processos ou atribuindo-lhes apenas processos de pouca importância” ou a intenção de “atribuir processos politicamente sensíveis a determinados juízes e evitar atribuí-los a outros”, como se exemplifica no referido acórdão do TEDH. Convém sublinhar, a este propósito, que aquilo que se pretende com o princípio do juiz natural é “[…] impedir uma manipulação da composição do tribunal pelos poderes públicos suscetível de lhes permitir decidir caso a caso qual o juiz competente para apreciar uma causa. E «para atingir o objetivo de impedir manipulações na composição do tribunal, a fixação da competência dos juízes deve necessariamente revestir uma determinada consistência. Deve apresentar o grau mais elevado possível de precisão e consequentemente não dar azo a lacunas na competência dos juízes, nem a margens de livre decisão evitáveis na aplicação das normas de competência»” (Miguel Nogueira de Brito, “O Princípio do Juiz Natural e a Nova Organização Judiciária”, cit., pp. 29/30, por sua vez citando, no excerto final, Thomas Roth, Das Grundrecht auf den gesetzlichen Richter, Duncker & Humblot, Berlim, 2000, p. 70). Mas, ainda que se perspetivasse uma qualquer “restrição” legislativa ao princípio do juiz natural, sempre haveria que ponderar que as mesmas podem ser “[…] estabelecidas com base nas exigências de uma tutela jurisdicional efetiva […]”, embora sempre avaliadas “[…] à luz do princípio da proporcionalidade enquanto critério aferidor da legitimidade constitucional daquelas mesmas restrições. Assim sucederá com medidas de aceleração processual, através da apensação de processos ou da transferência para o juiz singular da competência para apreciar uma causa” (Miguel Nogueira de Brito, ibidem, p. 35). O mesmo poderia (e pode) suceder com o constitucionalmente legítimo desígnio de, descongestionando o tribunal estadual, (ainda) proporcionar às partes uma alternativa de julgamento por tribunal arbitral, assim se obtendo uma decisão mais célere, sendo a celeridade, claro está, um valor acolhido no artigo 20.º da Lei Fundamental [e, pese embora o propósito de descongestionar os tribunais estaduais possa não ser completamente alcançado (cfr., em nota crítica, Suzana Tavares da Silva, ob. cit., p. 7) e, ademais, dependa da vontade das partes, não deixa de cumprir-se no essencial, sendo ele a dar a forma e o sentido da solução regulada pela norma em análise]. Deve, pois, entender-se que a norma sub judice não conflitua com o princípio do juiz natural. 2.4. Em face do exposto, conclui-se pela ausência de razões que fundem um juízo de censura jurídico-constitucional da norma contida no artigo 11.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 81/2018, de 15 de outubro, segundo a qual os sujeitos passivos podem, até 31 de dezembro de 2019, submeter aos tribunais arbitrais tributários, dentro das respetivas competências, as pretensões que tenham formulado em processos de impugnação judicial que se encontrem pendentes de decisão em primeira instância nos tribunais tributários, e que nestes tenham dado entrada até 31 de dezembro de 2016, com a consequente procedência do recurso, determinando-se a remessa dos autos ao tribunal recorrido, a fim de que este reforme a decisão em conformidade com o julgamento sobre a questão da inconstitucionalidade (artigo 80.º, n.º 2, da LTC). III – Decisão 3. Em face do exposto, decide-se: a) não julgar inconstitucional a norma contida no artigo 11.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 81/2018, de 15 de outubro, segundo a qual os sujeitos passivos podem, até 31 de dezembro de 2019, submeter aos tribunais arbitrais tributários, dentro das respetivas competências, as pretensões que tenham formulado em processos de impugnação judicial que se encontrem pendentes de decisão em primeira instância nos tribunais tributários, e que nestes tenham dado entrada até 31 de dezembro de 2016; e, consequentemente, b) conceder provimento ao recurso e determinar a remessa dos autos ao Tribunal Central Administrativo Sul, a fim de que este reforme a decisão em conformidade com tal juízo negativo da questão de inconstitucionalidade. 3.1. Sem custas (artigo 84.º, n.os 1 e 2, da LTC, este a contrario). Lisboa, 17 de dezembro de 2024 - José Teles Pereira - Gonçalo Almeida Ribeiro - Rui Guerra da Fonseca - Maria Benedita Urbano - José João Abrantes