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ACÓRDÃO Nº
254/2025
Processo n.º 652/2024
3ª Secção
Relator: Conselheiro João
Carlos Loureiro
Acordam na 3.ª
Secção do Tribunal Constitucional:
I. Relatório
1. Nestes autos, vindos
do Tribunal da Relação de Lisboa, A. interpôs recurso para o Tribunal
Constitucional, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º
28/82, de 15 de novembro (Lei do Tribunal Constitucional – LTC), do acórdão
proferido por aquele tribunal em 19/11/2020.
2. O presente recurso de
constitucionalidade constitui incidente no Processo n.º 403/17.1BELSB, em que A.
é autor.
2.1. Nesse processo, A.
intentou ação declarativa de condenação contra o Estado Português,
invocando a verificação, em ação em que fora autor, de ato ilícito no exercício
da função jurisdicional com a correspondente obrigação de indemnização pelos danos
causados.
2.2. Foi proferida
decisão em 1.ª instância que julgou a ação improcedente e absolveu o réu do
pedido.
2.3. Inconformado, o réu
recorreu para o Tribunal da Relação de Lisboa, o qual, por acórdão de
19/11/2020, negou provimento ao recurso, mantendo a decisão recorrida.
2.4. Permanecendo
irresignado, arguiu a nulidade desse aresto, a qual foi julgada improcedente
por acórdão proferido em 14/09/2023.
2.5. Em seguida, interpôs
recurso do acórdão de 19/11/2020 para o Tribunal Constitucional – dando origem
aos presentes autos – em requerimento com o seguinte teor:
«A., A. e Recorrente nos autos supra identificados,
tendo sido notificado do Acórdão deste Alto Tribunal proferido no passado dia
14/09/2023, no qual se indeferiu a arguição de nulidade apresentada pelo A. e
Recorrente do Acórdão proferido por este Alto em Tribunal em 19/11/2020, vem
interpor recurso para o Tribunal Constitucional do referido Acórdão proferido
em 19/11/2020 (que decidiu o recurso apresentado da Sentença proferida pelo
Tribunal de 1.ª instância) em relação à decisão aí contida de não considerar
inconstitucional o disposto no artigo 13.º, n.º 2, do regime anexo à Lei n.º
67/2007, de 31 de dezembro (Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do
Estado), o qual, nos termos do previsto no artigo 78.º da Lei do Tribunal
Constitucional, sobe imediatamente, nos próprios autos e tem efeito devolutivo,
o que faz nos seguintes termos:
I) Esgotamento das vias de impugnação judicial e tempestividade
Conforme acima referido, foi arguida a nulidade do
Acórdão proferido 19/11/2020 (Acórdão onde se tinha tomado conhecimento da
inconstitucionalidade que fora invocada pelo A.) e só agora foi o Autor
notificado da decisão sobre essa nulidade.
Ora, como decorre da vasta jurisprudência do Tribunal
Constitucional nesse sentido, só existe esgotamento das vias de impugnação
judiciais ordinárias (conforme imposto pelo artigo 70.º, n.ºs 2 e 3, da Lei do
Tribunal Constitucional) após ser decidida a arguição de nulidade apresentada
da decisão de que se recorre, e, por conseguinte, só nesse momento deve ser
interposto o recurso para o Tribunal Constitucional.
Neste sentido, ver, entre outros, o decidido no
Acórdão n.º 317/2022 do Tribunal Constitucional.
Assim sendo, o presente recurso é apresentado não só
no momento adequado como dentro do prazo de 10 dias previsto no artigo 75.º,
n.º 1, da Lei do Tribunal Constitucional, posto que este só se iniciou após a
notificação do aludido Acórdão proferido em 14/09/2023, que decidiu a nulidade
arguida.
II) Recurso stricto sensu
Esgotadas que se mostram as vias de impugnação
judiciais, o A. e Recorrente vem, ao abrigo do artigo 280.º, n.º 1, alínea b),
e n.º 4, da Constituição da República Portuguesa e dos artigos 70.º, n.º 1,
alínea b), e n.º 2, 72.º, n.º 2, 75.º e 75.ºA da Lei do Tribunal
Constitucional, interpor recurso para o Tribunal Constitucional no que tange à
inconstitucionalidade de normas jurídicas (mais em concreto o artigo 13.º, n.º
2, do regime anexo à Lei n.º 67/2007) que se colocou e foi decidida nos
presentes autos e que foi suscitada pelo A. e Recorrente.
Assim, e cumprindo o ónus previsto no artigo 75.º-A,
n.ºs 1, 2 e 3, da Lei do Tribunal Constitucional, cumpre referir, antes de
mais, que, como acima se mencionou, o presente recurso é interposto ao abrigo
do previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei do Tribunal
Constitucional.
Quanto aos demais requisitos, o A. e Recorrente
apresenta o presente recurso com base na inconstitucionalidade do artigo 13.º,
n.º 2, do regime anexo à Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro (Regime da
Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado),
Tal como expressamente antes invocado pelo Autor, a
norma jurídica em causa é inconstitucional por violação:
a) do direito fundamental previsto no artigo 22.º da
Constituição da República Portuguesa;
b) do previsto no artigo 18.º, n.ºs 2 e 3, da
Constituição da República Portuguesa;
c) do princípio da igualdade, previsto no artigo 13.º
da Constituição da República Portuguesa.
A inconstitucionalidade da norma em causa foi invocada
pelo A. e Recorrente nas suas Alegações de recurso de apelação (ver, por
exemplo, as conclusões 13.º a 24.º das ditas Alegações) em função do que já
fora decidido a esse propósito pelo Tribunal de 1.ª instância.
Sendo que no Acórdão recorrido o Tribunal da Relação
de Lisboa não só tomou expressamente conhecimento dessa inconstitucionalidade
que fora suscitada, tendo decidido que a mesma não se verificava, como aplicou
ao caso concreto a dita norma como fundamento para julgar o recurso
improcedente e, portanto, confirmar a decisão de indeferimento da ação tomada
pelo tribunal de 1.ª instância.
Encontram-se, assim, verificados todos requisitos de
admissibilidade do recurso para o Tribunal Constitucional.
Termos em se requer a V. Exas. que o presente recurso
seja admitido e que o A. e Recorrente seja notificado para, de acordo com o
previsto no artigo 79.º da Lei do Tribunal Constitucional, apresentar as suas
Alegações.
E.D.».
3. Admitido o recurso
e subidos os autos a este Tribunal Constitucional,
as partes foram notificadas nos termos e para os efeitos do artigo 79.º, n.º 2,
da LTC.
4. O recorrente alegou, formulando as seguintes conclusões:
«1.ª O previsto no
artigo 13.º, n.º 2, do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do
Estado é inconstitucional por violação do previsto no artigo 22.º da
Constituição da República Portuguesa e, bem assim, do previsto no artigo 18.º,
n.ºs 2 e 3, da Constituição.
2.ª Encontra-se previsto
no referido artigo 22.º da Constituição da República Portuguesa que o Estado é
responsável civilmente pelo atos ou omissões praticados pelos titulares de
órgãos, agentes ou funcionários.
3.ª O referido artigo
22.º da CRP constitui um direito fundamental, da categoria dos direitos,
liberdades e garantias, resultando claro que o mesmo se aplica diretamente e
atribuindo diretamente um direito subjetivo aos particulares, ou seja, não
carece de definição e/ou concretização da lei.
4.ª Ora, o artigo 13.º,
n.º 2, do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado exclui a
responsabilidade do Estado sempre que esteja em causa uma decisão judicial que
venha a ser confirmada em recurso ou então tomada em casos em que não seja
possível já recorrer.
5.ª Aplica-se a tal
restrição o previsto no artigo 18.º, n.ºs 2 e 3, da CRP, onde se encontra
previsto que “2. A lei só pode restringir os direitos, liberdades e garantias
nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo as restrições
limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses
constitucionalmente protegidos. 3. As leis restritivas de direitos, liberdades
e garantias têm de revestir carácter geral e abstrato e não podem ter efeito
retractiva, nem diminuir a extensão e o alcance do conteúdo essencial dos
preceitos constitucionais”.
6.ª Começando pelo n.º 2
do mencionado artigo 18.º, o artigo 22.º da Constituição não confere qualquer
permissão para a restrição do seu conteúdo.
7.ª Até porque, como
vimos, estamos perante uma norma com um escopo claramente definido e que
confere diretamente um direito subjetivo ao cidadão, assim veja-se que, ao
contrário do que sucede noutros casos, não se deixou consignado que esse
direito se faria de acordo com a lei a aprovar nesse sentido. Pelo que nem se
pode falar numa qualquer restrição implícita no texto da CRP.
8.ª Ademais, não se
vislumbra qual o interesse ou direito constitucionalmente protegido que tal
restrição visaria proteger e em que medida essa restrição se limita ao
estritamente necessário.
9.ª Assim, estamos
perante uma restrição de um direito, liberdade e garantia em violação do
previsto no artigo 18.º, n.º 2, da Constituição.
10.ª Mas mesmo que assim
não fosse, o que não se concede, sempre existiria violação do previsto no acima
referido artigo 18.º, n.º 3, da Constituição. Pois que a restrição em causa ao
excluir todo um conjunto de atos ilícitos (todos aqueles em que não tenha
existido revogação da decisão judicial tida como ilegal) afeta o alcance e o
conteúdo essencial do direito em causa.
11.ª Ademais, na
jurisprudência do TJUE (mormente no Acórdão Köbler) tem vindo a decidir-se que
tal restrição não é admissível e aí estavam em causa normas do direito
comunitário relativas à proteção de direitos fundamentais (por exemplo, no caso
do referido Acórdão Köbler, o princípio da não discriminação indireta), muito
estranho, portanto, seria que o direito comunitário conferisse uma maior
proteção dos direitos fundamentais do que a própria Constituição da República
Portuguesa.
12.ª O referido artigo
13.º, n.º 2, do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado é
ainda inconstitucional por ser violador do princípio da igualdade, previsto no
artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa, pois que as ações que
tenham por fundamento o previsto no artigo 12.º da referida Lei n.º 67/2007 não
estão sujeitas a essa restrição.
13.ª É manifesto que
existe um tratamento desigual, pois que as ações que tenham por fundamento o
previsto no artigo 12.º da referida Lei n.º 67/2007 não estão sujeitas a essa
restrição. O que consiste num tratamento desigual e não vemos que exista razão
justificativa para tal.
14.ª Não se desconhece
que tem sido defendido que tal distinção se baseia numa hipotética proteção da
segurança jurídica, porque uma segunda decisão seria contrária à primeira que
se tem como o ato fonte de responsabilidade civil.
15.ª Contudo, bem se vê
que tal não é o caso, posto que a primeira decisão judicial não é colocada em
causa pela decisão quanto à responsabilidade civil, já que os efeitos da
primeira decisão judicial subsistem e mantêm-se acautelados uma vez que a
segunda decisão apenas se reporta à atribuição de uma indemnização.
Termos em que deve esse
Alto Tribunal conceder provimento ao presente recurso e ordenar a baixa dos
presentes autos ao Tribunal da Relação de Lisboa, a fim de que este reforme a
decisão em conformidade com o julgamento sobre a questão da
inconstitucionalidade.
Assim se fazendo
JUSTIÇA!»
5. O Ministério Público contra-alegou, formulando as seguintes
conclusões:
«22. No presente
recurso, interposto por A., em 28 de setembro de 2023, a fls. 289 a 290 dos
autos supraepigrafados, pretende o recorrente que o Tribunal Constitucional
aprecie a constitucionalidade do “artigo 13.º, n.º 2, do regime anexo à Lei n.º
67/2007, de 31 de dezembro (Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do
Estado)”.
23. Tal recurso foi
interposto do douto acórdão datado de 19 de Novembro de 2020, proferido pelo
Tribunal da Relação de Lisboa – 6.ª Secção, a fls. 269 a 275, e foi admitido
pela douta decisão de fls. 292 dos presentes autos.
24. Este recurso foi
“(...) interposto ao abrigo do previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da
Lei do Tribunal Constitucional”.
25. Os parâmetros de
constitucionalidade cuja violação é imputada à norma identificada são o “(...)
direito fundamental previsto no artigo 22.º da Constituição da República
Portuguesa”, o “previsto no artigo 18.º, n.ºs 2 e 3, da Constituição da
República Portuguesa” e o “princípio da igualdade, previsto no artigo 13.º da
Constituição da República Portuguesa”.
26. A questão de
constitucionalidade agora suscitada não só não é nova como, sobre ela, já teve
o Tribunal Constitucional oportunidade, nos seus doutos Acórdãos n.ºs 363/2015
e 844/2023, de se pronunciar e deliberar.
27. Com efeito, por meio
do referido Acórdão n.º 363/2015, julgou o Tribunal Constitucional, em termos
transponíveis para o presente dissídio, a questão da compatibilidade
constitucional do comando ínsito no n.º 2 do artigo 13.º da Lei n.º 67/2007, de
31 de dezembro (Regime da Responsabilidade Extracontratual do Estado e demais
entidades públicas, [no sentido] da não inconstitucionalidade da norma contida
naquela disposição legal.
28. Este entendimento,
com o qual concordamos e a que aderimos, leva-nos a tomar a liberdade de,
porque decisivo para a presente discussão, transcrever os argumentos
fundamentais expressos pelo Tribunal Constitucional naquele aresto, sem
necessidade de aditar argumentação supérflua.
29. Dando cumprimento ao
anunciado, diremos que, no referido Acórdão n.º 363/2015, o Tribunal
Constitucional, procedeu ao enquadramento da questão discutida, nos seguintes
termos:
“A efetivação da
responsabilidade por erro judiciário implica o reexercício da função
jurisdicional relativamente à mesma questão de direito ou de facto: uma
primeira decisão judicial é considerada errada por um ato jurisdicional
subsequente. Assim, num caso como o que é objeto do presente recurso,
constituirá sempre condição necessária da procedência de uma eventual ação de
indemnização, a verificação – ainda que a título meramente incidental – de que
a pretensa decisão danosa incorreu num erro de direito – in casu a aplicação de
uma norma inconstitucional –, verificação essa que obriga a uma nova apreciação
da questão de direito – ou seja, no caso vertente, a um segundo juízo sobre a
constitucionalidade da norma aplicada pela primeira decisão”.
30. Mais acrescentaram os
Exm.ºs Conselheiros no já mencionado aresto que:
“[A] questão coloca-se
precisamente porque, em termos de racionalidade sistémica e de coerência
institucional não é irrelevante que uma decisão judicial transitada em julgado
volte a ser apreciada por um tribunal e, muito menos, que a apreciação de uma
questão jurídica feita por um tribunal inferior possa prevalecer sobre a
apreciação de idêntica questão feita por um tribunal superior.
(...)
A segurança jurídica,
associada às decisões judiciais transitadas em julgado, e a autoridade das
decisões dos tribunais superiores, inerente à estrutura hierarquizada do
sistema judiciário – em que, por regra, as decisões mais importantes e mais bem
fundamentadas são tomadas por tribunais onde têm assento os juízes mais
qualificados (cf. por exemplo, o artigo 211.º e ss. da Constituição) –
constituem bens constitucionais reconhecidos (...).
Ora, são precisamente
estas considerações que estão na base da ideia de que permitir que um ato
judicial «consolidado» – porque não impugnável ou não impugnado tempestivamente
– possa vir a ser ulteriormente «desautorizado», mesmo que para os efeitos
limitados de reconhecimento de um erro judiciário, por outro tribunal –
porventura até de diferente espécie ou pertencente a uma ordem diversa de
jurisdição, ou inclusivamente da mesma espécie, mas de grau inferior –
constitui um ilogismo institucional”.
31. Passando a
pronunciar-se sobre a norma jurídica contestada, adiantou o Tribunal “ad quem”
que:
“Analisando agora a
solução prevista no artigo 13.º, n.º 2, do RCEEP, importa começar por recordar
o amplo espaço de conformação legislativa quanto à definição do âmbito e dos
pressupostos da responsabilidade do Estado reconhecido pelo artigo 22.º da
Constituição.
(...)
Certo é que a mencionada
solução legal não exclui em absoluto tal direito, limitando-se a estabelecer
que o erro judiciário relevante seja previamente reconhecido pela jurisdição
competente, o mesmo é dizer, que o reexercício da função jurisdicional
coenvolvido na reapreciação da decisão judicial danosa se faça com respeito
pelas competências e hierarquia próprias do sistema judiciário e de acordo com
o seu específico modo de funcionamento: o reconhecimento do erro judiciário
implica uma revogação da decisão danosa pelo órgão jurisdicional competente no
quadro de um recurso ou de uma reclamação (ou, porventura, de uma revisão
oficiosa). Ao fazê-lo, o artigo 13.º, n.º 2, do RCEEP não está a interferir com
qualquer âmbito de proteção constitucionalmente pré-definido (muito menos a
invadi-lo).
(...)
Em rigor, a norma do
artigo 13.º, n.º 2, do RCEEP concorre, juntamente com a do n.º 1 do mesmo
artigo, para a configuração do conteúdo do direito de indemnização emergente da
responsabilidade do Estado por erro judiciário do Estado. É, nessa exata
medida, uma lei conformadora ou constitutiva: “não restringe o conteúdo do
direito ou da garantia, porque é a ela própria que cabe determiná-lo, para além
do conteúdo mínimo do direito ou do núcleo essencial da garantia, que decorrem
da Constituição”.
32. Concluindo o seu
raciocínio, inferiu o Tribunal Constitucional que:
“Se à partida, e de modo
constitucionalmente legítimo, o direito à indemnização em causa é delimitado
negativamente em função da possibilidade legal de reapreciação judicial pelo
tribunal competente antes do trânsito em julgado da decisão tida como danosa,
também não se coloca qualquer problema de acesso ao direito. Este último,
enquanto direito-garantia, pressupõe um direito material, que, no caso,
inexiste. Finalmente, as referidas exigências orgânico-funcionais relacionadas
com o sistema judiciário explicam satisfatoriamente a solução legal, afastando
a ideia de que a mesma seja arbitrária”.
33. A final, decidiu o
Tribunal Constitucional o seguinte:
“Não julgar
inconstitucional a norma do artigo 13.º, n.º 2, do Regime da Responsabilidade
Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas, aprovado pela Lei
n.º 67/2007, de 31 de dezembro, segundo o qual o pedido de indemnização fundado
em responsabilidade por erro judiciário deve ser fundado na prévia revogação da
decisão danosa pela jurisdição competente”.
34. Em face do exposto, e
nesta parte, deverá o Tribunal Constitucional decidir, em nossa opinião, não
julgar inconstitucional a norma contida no n.º 2 do artigo 13.º da Lei n.º
67/2007, de 31 de dezembro, aplicada pelo tribunal “a quo” na douta decisão
recorrida.
35. Por tudo o que ficou
explanado, deverá o Tribunal Constitucional decidir, a final, não julgar
inconstitucional a norma contida no n.º 2 do artigo 13.º da Lei n.º 67/2007, de
31 de dezembro e, consequentemente, negar provimento ao presente recurso.
Nestes termos, entende o
Ministério Público, aqui recorrido, que, negando provimento ao presente
recurso, fará o Tribunal Constitucional a costumada JUSTIÇA.!»
Cumpre apreciar e decidir.
II. Fundamentação
6. Constitui objeto do presente
recurso a norma do artigo 13.º, n.º 2, do regime anexo à Lei n.º
67/2007, de 31 de dezembro (Lei da Responsabilidade Civil Extracontratual do
Estado e demais Pessoas Coletivas de Direito Público), no seu sentido literal,
ou seja, de que o pedido de indemnização assente em responsabilidade por erro
judiciário deve ser fundado na prévia revogação da decisão danosa pela
jurisdição competente.
O recorrente invoca a violação
do disposto nos artigos 22.º e 18.º, n.os 2 e 3, da Constituição e,
ainda, do princípio da igualdade consagrado no artigo 13.º da Constituição.
Trata-se de objeto de recurso idêntico ao que foi apreciado
pelo Acórdão n.º 363/2015. Também nesse caso o recorrente alegava ter
sofrido danos imputáveis diretamente a um erro judiciário (e não ao
funcionamento da administração da justiça, em geral), em matéria cível, não
estando em causa o direito à indemnização fundado em erro judicial na aplicação
de normas penais, nem na aplicação de normas de direito da União Europeia.
Nestes termos, o referido aresto
concluiu no sentido da não inconstitucionalidade da «norma do artigo 13.º, n.º
2, do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais
Entidades Públicas, aprovado pela Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro, segundo o
qual o pedido de indemnização fundado em responsabilidade por erro judiciário
deve ser fundado na prévia revogação da decisão danosa pela jurisdição
competente», com a seguinte fundamentação:
«7.
O RCEEP, aprovado pela Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro, veio concretizar no
plano infraconstitucional o disposto no artigo 22.º da Constituição,
estabelecendo, entre outros, também o regime da responsabilidade por danos
resultantes da função jurisdicional. É o seguinte o teor do seu artigo 13.º,
n.º 1, na parte que interessa à decisão do presente recurso:
«[O]
Estado é civilmente responsável pelos danos decorrentes de decisões
jurisdicionais manifestamente inconstitucionais [...].»
E
a norma cuja constitucionalidade vem sindicada é a que consta do n.º 2 do mesmo
artigo:
«O
pedido de indemnização deve ser fundado na prévia revogação da decisão danosa
pela jurisdição competente».
Como
se tem entendido, o legislador estatuiu neste último preceito uma condição (de
procedência) da ação para efetivação da responsabilidade por erro
judiciário: a ausência de revogação da decisão danosa fundada num vício de
julgamento qualificável como erro judiciário determina, só por si, a
improcedência da ação de responsabilidade (cf. Carlos Fernandes Cadilha, Regime da Responsabilidade
Civil…, cit., anot. 8 ao art. 13.º, p. 274, nota 479, e anot. 9 ao art.
13.º, p. 276, nota 483; e Luís Fábrica,
Comentário ao Regime da Responsabilidade Civil…, cit., nota 3 ao art.
13.º, p. 357). Nesse sentido, dir-se-á, que a verificação do requisito da
ilicitude convoca “a existência de uma decisão que, com efeitos de caso
julgado, determine a revogação da sentença ou acórdão que tenha incorrido em
erro de direito ou de facto”, pelo que “o direito indemnizatório [só] opera, nos
termos previstos na presente disposição, em relação a um erro de julgamento que
seja cometido por um qualquer tribunal numa qualquer ordem de jurisdição, desde
que se não trate da decisão definitiva, isto é, da decisão que tenha fixado em
última instância (e, por isso, sem possibilidade de recurso nem de reclamação)
a solução jurídica do caso. Por conseguinte, há lugar a indemnização por erro
judiciário que tenha sido praticado em decisão proferida por um tribunal de
primeira instância, por um tribunal de segunda instância ou por um tribunal
supremo, desde que a existência do erro judiciário tenha sido reconhecida em
recurso por um tribunal hierárquica ou funcionalmente superior, em termos de
ter determinado a revogação dessa decisão” (assim, v., uma vez mais, Carlos Fernandes Cadilha, Regime da
Responsabilidade Civil…, cit., anot. 8 ao art. 13.º, p. 274 e pp. 272-273;
note-se que a revogação da decisão danosa também pode provir, na sequência de
uma reclamação ou de um pedido de reforma, do próprio tribunal – cf. Carlos Fernandes Cadilha, Regime da
Responsabilidade Civil…, cit., anot. 8 ao art. 13.º, p. 274; e Cardoso da Costa, “Sobre o novo regime
da responsabilidade do Estado…”, cit., pp. 159-160 e p. 165). Ou seja, conforme
sintetiza Carlos Fernandes Cadilha,
“se a decisão pretensamente ilegal ou inconstitucional não é recorrível ou se o
tribunal de recurso, que poderia pronunciar-se em última instância sobre a
matéria da causa, manteve o entendimento do tribunal recorrido, não pode dar-se
como existente um erro de julgamento para efeitos de responsabilidade civil”
(v. Autor cit., Regime da Responsabilidade Civil…, cit., anot. 9 ao art.
13.º, p. 276).
[...]
Ainda
assim, poderá haver outras razões materiais justificativas de um tratamento
diferenciado do regime do erro judiciário, consignado no artigo 13.º do RCEEP,
face ao princípio geral de responsabilidade civil por danos ilícitos causados
no exercício da função jurisdicional, previsto no artigo 12.º do mesmo diploma.
8.
O Tribunal Constitucional tem vindo
a reconhecer um direito geral à reparação ou compensação dos danos
provenientes de ações e omissões fundado no princípio estruturante do Estado de
direito democrático acolhido no artigo 2.º da Constituição (cf., em especial,
os Acórdãos n.os 385/2005 e 444/2008, ambos disponíveis, assim como
os demais adiante referidos, em http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/;
na doutrina, v. Gomes Canotilho e
Vital Moreira, Constituição da
República Portuguesa Anotada, vol. I, 4.ª ed., Coimbra Editora, Coimbra,
2007, anot. IX ao art. 22.º, p. 432 – que referem um “princípio da
compensação”; Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição
Portuguesa Anotada, tomo I, 2.ª ed., Coimbra Editora, Coimbra, 2010, anot.
IX ao art. 22.º, pp. 476-477; e Alves
Correia, “A indemnização pelo sacrifício: contributo para o
esclarecimento do seu sentido e alcance”, in Revista de Legislação e
de Jurisprudência, Ano 140 [2011], n.º 3966, p. 143 e ss., pp. 145-146).
Este «direito geral» impõe desde logo que o legislador assegure a respetiva
concretização. Como referido no mencionado Acórdão n.º 444/2008:
«Constituindo
missão do Estado de direito democrático a proteção dos cidadãos contra a
prepotência, o arbítrio e a injustiça, não poderá o legislador ordinário deixar
de assegurar o direito à reparação dos danos injustificados que alguém sofra em
consequência da conduta de outrem. A tutela jurídica dos bens e interesses dos
cidadãos reconhecidos pela ordem jurídica e que foram injustamente lesionados
pela ação ou omissão de outrem, necessariamente assegurada por um Estado de
direito, exige, nestes casos, a reparação dos danos sofridos, tendo o instituto
da responsabilidade civil vindo a desempenhar nessa tarefa um papel primordial».
E
o mesmo direito não é incompatível com previsões constitucionais específicas de
direitos de indemnização, como sucede, por exemplo, nos artigos 22.º, 37.º, n.º 4, 60.º, n.º 1, e 62.º, n.º 2. Em
especial no que se refere à responsabilidade direta do Estado e demais
entidades públicas consagrada no primeiro daqueles preceitos, tem vindo a
entender-se que a caracterização de tal princípio como
princípio-garantia ou como garantia institucional não prejudica a sua dimensão
subjetiva, no sentido de estar em causa também um direito fundamental à
reparação dos danos causados por ação ou omissão ilícitas dos titulares de
órgãos, funcionários ou agentes do Estado e demais entidades públicas, de
natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias (neste sentido, v., entre
outros, Gomes
Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., anot. VI ao
art. 22.º, pp. 428-429; Jorge Miranda e
Rui Medeiros, ob. cit., anot. X
ao art. 22.º, p. 477, e anot. XI, p. 480; Alves
Correia, “A indemnização pelo sacrifício: …” cit., p. 146; Manuel Afonso Vaz e Catarina Santos Botelho in Aavv, Comentário ao Regime da
Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas,
cit., nota 2.1 do Comentário às disposições introdutórias da Lei n.º 67/2007,
de 31 de dezembro, p. 40; Vieira de
Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976,
5.ª ed., Almedina, Coimbra, 2012, p. 352; Jorge
Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo VI, (Direitos
Fundamentais), 5.ª ed., Coimbra Editora, Coimbra, p. 394; e Tiago Lourenço Afonso, “A responsabilidade
civil extracontratual do estado por acto da função jurisdicional” in Revista
da Ordem dos Advogados, Ano 74 [2014], p. 513 e ss., p. 524). Com efeito, é
de reiterar a doutrina afirmada no Acórdão n.º 45/99:
«[O]
o artigo 22.º da Constituição reconhece aos cidadãos o direito à reparação dos
danos que lhes forem causados por ações ou omissões praticadas por titulares de
órgãos do Estado e das demais entidades públicas, ou por seus funcionários ou
agentes, no exercício das respetivas funções, reparação essa que deve ser
integral e assumida solidariamente pela Administração. Mas o mesmo artigo 22.º
não estabelece os concretos mecanismos processuais através dos quais se há-de
exercitar esse direito: ponto é que o legislador, ao fazê-lo, não crie entraves
ou dificuldades dificilmente superáveis, nem encurte arbitrariamente o quantum
indemnizatório».
Tal entendimento – a que vai associada a ideia de
suficiente determinabilidade a nível constitucional para garantir a
aplicabilidade direta do preceito e a invocabilidade imediata do direito nele
consagrado – não obsta, todavia, e sem prejuízo da garantia da responsabilidade
direta do Estado, que se reconheça uma “larga margem de conformação ao
legislador quanto à definição dos pressupostos da responsabilidade do Estado”
(assim, v. Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., anot. VII ao
art. 22.º, p. 429, que se referem à formulação do artigo 22.º da Constituição
como “tendencialmente principial”). Jorge
Miranda e Rui Medeiros
reconhecem igualmente a conveniência de uma intervenção do legislador ordinário
(v. Autores cits., ob. cit., anot. XII ao art. 22.º, p. 480):
«Embora os juízes em geral possam e devam
assegurar a tutela do direito fundamental dos lesados à reparação dos danos,
uma tal via apresenta inconvenientes, tanto do ponto de vista da separação de
poderes e do papel que, num Estado democrático, deve estar reservado ao
legislador legitimado democraticamente, como na perspetiva da igualdade e da
segurança jurídica. O legislador pode, pois, densificar os pressupostos da
obrigação de indemnizar e o regime da responsabilidade, cabendo-lhe
designadamente delimitar o conceito de ilicitude relevante e esclarecer em que
medida uma ideia de culpa […] constitui pressuposto da responsabilidade.
A lei não pode, porém, restringir arbitrária ou
desproporcionadamente o direito fundamental à reparação dos danos consagrado no
artigo 22.º da Constituição».
A possibilidade de o legislador delimitar e
definir o âmbito e os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do
Estado já foi expressamente reconhecida no Acórdão n.º 683/2006. Aliás, a
liberdade de conformação em apreço é, nos casos de atos de autoridade
ilegítimos, inerente ao caráter secundário da responsabilidade civil em
relação à tutela primária dos direitos dos cidadãos assegurada pelas
vias impugnatórias ou de condenação à prática de ato de autoridade devido
(salienta em especial este aspeto Alves
Correia, “A indemnização pelo sacrifício: …” cit., p. 147; cf. também o
artigo 4.º do RCEEP). E, de todo o modo, a circunstância de os citados atos de
autoridade poderem ser praticados no âmbito de qualquer uma das funções do
Estado – e é pacífico ser esse o âmbito do artigo 22.º da Constituição (cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., anot. VIII ao
art. 22.º, pp. 430-431; e Jorge Miranda e
Rui Medeiros, ob. cit., anot. IV
ao art. 22.º, p. 474) –, obriga naturalmente a concretizar a garantia da
responsabilidade direta do Estado, de modo a adequá-la à diferente tipologia de
atuações que pode estar em causa. Com efeito, são diferentes os problemas
suscitados por atos concretos ou atos normativos, assim como também são
diferentes as questões colocadas pela ilicitude dos atos típicos de cada função
estadual.
Ponto é, como referido, que a legislação
infraconstitucional, nomeadamente as “cláusulas legais limitativas ou
excludentes de responsabilidade”, não eliminem nem esvaziem de sentido a
garantia da responsabilidade direta do Estado (cf. Gomes Canotilho e Vital
Moreira, ob. cit., anot. VII ao art. 22.º, p. 429, e anot. XVIII ao
mesmo art., pp. 437-438; no mesmo sentido, v. Jorge
Miranda e Rui Medeiros,
ob. cit., anot. XII ao art. 22.º, pp. 480-481) e não sejam arbitrárias ou
desproporcionadas.
9. A efetivação da responsabilidade por erro
judiciário implica o reexercício da função jurisdicional relativamente à mesma
questão de direito ou de facto: uma primeira decisão judicial é considerada errada
por um ato jurisdicional subsequente. Assim, num caso como o que é objeto do
presente recurso, constituirá sempre condição necessária da procedência de uma
eventual ação de indemnização, a verificação – ainda que a título meramente
incidental – de que a pretensa decisão danosa incorreu num erro de direito
[...], verificação essa que obriga a uma nova apreciação da questão de direito
[...].
Tal reexercício pode ocorrer no âmbito de um
recurso ordinário interposto da primeira decisão ou fora dele. E é esta segunda
hipótese que, desde sempre tem suscitado as maiores dificuldades (quanto à
primeira – que corresponde, no fundo, à situação prevista no artigo 13.º, n.º
2, do RCEEP –, v. as condições de aplicação analisadas por Carlos Fernandes Cadilha, Regime da Responsabilidade Civil…, cit.,
anot. 8 ao art. 13.º, pp. 274-276, e anot. 9 ao mesmo preceito, pp. 277-280). Por outro lado, a circunstância de a
verificação do erro judiciário exigir o reexercício da função jurisdicional
cria naturais interdependências entre o regime constitucional e legal do
direito ao recurso e o regime da responsabilidade por erro judiciário (cf., por
exemplo, Carlos Fernandes Cadilha,
Regime da Responsabilidade Civil…, cit., anot. 8 ao art. 13.º, pp.
272-273). Como refere Cardoso da Costa, “o instrumento para
superar e corrigir a incorreção de decisões judiciais – vale por dizer, o «erro judiciário» – há-de ser primacialmente o do «recurso»
(e «reclamação»)”, não o instituto da responsabilidade civil do Estado
(v. Autor cit., “Sobre o novo regime da responsabilidade do Estado…”, cit., p.
163). Ou, por outras palavras, “os recursos servem para corrigir decisões e as
decisões erradas corrigem-se, não se indemnizam” (assim, a síntese da posição
de que discorda feita por Luís Fábrica,
Comentário ao Regime da Responsabilidade Civil…, cit., nota 1.1 ao art.
13.º, p. 344). Todavia, como observa Carlos
Fernandes Cadilha, pode haver efeitos negativos gerados pelo erro
judiciário que não são afastados pelo provimento de um eventual recurso (v.
Autor cit., Regime da Responsabilidade Civil…, cit., anot. 8 ao art.
13.º, p. 273, nota 474). Daí o reconhecimento generalizado de especificidades
próprias do regime do erro judiciário.
10.
Tais especificidades estão na origem de uma orientação seguida por este
Tribunal desde o Acórdão n.º 90/84 (subsequentemente afirmada noutros arestos,
como, por exemplo, no Acórdão n.º 71/2005), segundo a qual:
«Diferentemente
de um órgão ou agente administrativo que faz aplicação de uma norma legal, um
órgão judicial «diz o direito» –
o «direito do caso» –, e a
sua declaração é plenamente válida (já acima se recordou) se e enquanto não
for revogada, em sede de recurso, por um tribunal superior. Por isso mesmo, se
se compreende que um ato «definitivo» da Administração possa ser posto em causa
por uma instância judiciária só para efeitos indemnizatórios, não obstante para
a generalidade dos efeitos haver entretanto constituído «caso resolvido»,
compreende-se do mesmo modo que coisa idêntica não possa suceder com um ato
judicial «consolidado». Quer dizer: compreende-se que este último – não havendo sido impugnado, ou,
como quer que seja, apreciado pela competente instância de recurso – não possa vir a ser ulteriormente
«desautorizado» por outro tribunal (porventura até de diferente espécie, ou
pertencente a uma diversa ordem de jurisdição, ou inclusivamente da mesma
espécie, mas de grau inferior) mesmo só para aqueles limitados efeitos».
Este
entendimento assenta numa conceção da função jurisdicional em que o juiz é o mediador
necessário do direito:
«[‘D]izer
o direito’ [...] significa que é o juiz quem recebe e detém a legitimação (e a
competência) para ‘determinar’ o conteúdo, sentido e alcance das normas
jurídicas e para ‘fixar’ e ‘qualificar’ os factos a que as mesmas vão
aplicar-se (sendo que, nem aquelas, nem estes, logram ‘falar por si’, e exigem
justamente uma entidade mediadora para a sua ‘revelação’). Em suma, [… o juiz]
não deixa de ser o necessário ‘verbo’ do direito, pertencendo-lhe dizer sobre
ele a palavra definitiva. Ora, se é assim, então o ‘erro’ do juiz [...] não
será rigorosamente recondutível, enquanto puro ‘erro’, e só por si (isto é,
quando não tenha ocorrido a consciente quebra ou incumprimento de nenhum dever
deontológico, que sobre aquele impenda), a uma situação de ‘ilicitude’: quando simplesmente
‘erra’, o juiz não terá propriamente ‘violado’ o direito, mas antes feito dele
uma interpretação e aplicação que, de um ponto de vista externo, serão
incorretas.» (cf. Cardoso da Costa,
“Sobre o novo regime da responsabilidade do Estado…”, cit., p. 162)
E
daí a defesa do disposto no artigo 13.º, n.º 2, do RCEEP:
«[S]endo
a função jurisdicional e as decisões em que ela se exprime o que são, então não
há-de poder atribuir-se qualquer relevo a um alegado ‘erro’ judiciário sem que
ele seja reconhecido como tal pela competente instância jurisdicional de
revisão. Sem tal reconhecimento, o ‘erro’ (o puro ‘erro’) só o será do ponto de
vista ou no plano da análise crítico-doutrinária da decisão, não num plano
jurídico-normativo: neste outro plano, o que subsiste é a definição do direito
do caso, emitida por quem detém justamente o múnus e a legitimidade para tanto.
É, pois, desde logo e fundamentalmente, uma razão dogmático-institucional,
ligada à própria natureza da função judicial, que impõe a condição estabelecida
pelo n.º 2 do artigo 13.º – e
exclui que a ocorrência e o eventual relevo do erro judiciário possam ser
aferidos diretamente, e sem mais, em sede de responsabilidade e pelo tribunal
competente para o apuramento desta.» (v. idem, ibidem, pp.
163-164)
A doutrina sufragada por este Tribunal desde o
mencionado Acórdão n.º 90/84 destaca, assim, e de acordo com este entendimento,
o ilogismo institucional – “no fundo, a subversão do princípio da
divisão dos poderes, enquanto também aplicável à organização da ordem
judiciária” – que representaria uma solução que prescindisse de um
requisito como aquele que vem estatuído no artigo 13.º, n.º 2, do RCEEP: uma
decisão judicial transitada em julgado não deve poder vir a ser posteriormente
«desautorizada» – isto é, em concreto afastada ou desconsiderada –, mesmo que
só incidentalmente e para efeitos de verificação de erro de julgamento
relevante em sede de responsabilidade civil por «facto» da função
jurisdicional, por outro tribunal “porventura até de diferente espécie ou
pertencente a uma diversa ordem de jurisdição, ou inclusivamente da mesma
espécie, mas de grau inferior” (cf. Cardoso da Costa,
“Sobre o novo regime da responsabilidade do Estado…”, cit., p. 164).
11. Contudo, esta perspetiva não pode hoje ser
aceite sem mais, isto é, sem uma explicação adicional.
Que assim é comprova-o, desde logo, a
incompatibilidade com o direito da União Europeia da solução consagrada no
artigo 13.º, n.º 2, do RCEEP.
Com efeito, na sequência dos desenvolvimentos do
direito da União Europeia, em especial por força da jurisprudência Köbler
(n.os 33 a 36) e Traghetti (n.os 33 a 40), é hoje
consensual a admissibilidade da responsabilidade de um Estado membro da União
em consequência da violação do direito da União imputável ao exercício da
função jurisdicional, mesmo que tal violação resulte da decisão de um tribunal
que decida em última instância. Consequentemente, o artigo 13.º, n.º 2, do
RCEEP é inaplicável à responsabilidade do Estado Português por ações e omissões
dos seus tribunais violadoras de normas do direito da União Europeia (nesse
sentido, v., por exemplo: Maria José Rangel de Mesquita,
O Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado…, cit., p.
56; e “Irresponsabilidade do Estado-juiz por incumprimento do Direito da União
Europeia: um acórdão sem futuro” (anotação ao Ac. do STJ de 3.12.2009, P.
9180/07) in Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 79 (jan-mar de
2010), p. 29 e ss., p. 43; Carlos
Fernandes Cadilha, Regime da Responsabilidade Civil…, cit., anot.
6 ao art. 13.º, p. 268; Luís Fábrica, Comentário ao Regime
da Responsabilidade Civil…, cit., nota 3 ao art. 13.º, p. 361; e Jónatas Machado, “A responsabilidade
dos Estados Membros da União Europeia…” cit., p. 273).
Acresce
que a própria constitucionalidade daquela solução tem vindo a ser
questionada por diversos Autores.
11.1.
Maria José Rangel de Mesquita,
por exemplo, manifesta dúvidas quanto à legitimidade constitucional da
prévia revogação da decisão danosa pela jurisdição competente como condição
necessária da efetivação de responsabilidade civil por erro judiciário. Na
verdade, e como já referido, se tal revogação apenas puder ser obtida pelo
lesado de acordo com os meios processuais de reapreciação de decisões judiciais
à sua disposição, pode acontecer que não seja admissível recurso ordinário (em
razão do valor da causa ou da sucumbência) ou um recurso extraordinário de
revisão. Mais: das decisões dos tribunais superiores, em princípio, nunca cabe
recurso. Como nota aquela Autora, “tal implica que o lesado não conseguirá, por
sua iniciativa, preencher o requisito da prévia revogação da decisão danosa e,
consequentemente, demandar o Estado e deduzir o seu pedido de indemnização.
[Ora] é duvidoso que a efetivação de um direito constitucionalmente previsto –
e concretizado pelo Regime aprovado pela Lei n.º 67/2007 – possa ficar
dependente de um requisito que a Constituição, ao consagrar aquele princípio,
não prevê e, consequentemente, do teor da legislação ordinária ora vigente em
matéria de recursos (reapreciação de decisões judiciais)” (v. Autora cit., “O
novo regime da responsabilidade do Estado por danos decorrentes do exercício da
função jurisdicional” in Jorge Miranda
(coord.), Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Martim de Albuquerque,
vol. II, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 2009, p. 415 e ss.,
pp. 427-428).
Em
sentido contrário dir-se-á, todavia, que, conforme mencionado supra no
n.º 8, a consagração no artigo 22.º da Constituição do princípio da
responsabilidade direta do Estado (e demais entidades públicas) por ações ou
omissões ilícitas imputáveis a titulares dos seus órgãos ou aos seus
funcionários ou agentes, no exercício das respetivas funções, não é
incompatível com a possibilidade
de o legislador ordinário delimitar e definir o âmbito e os pressupostos de tal
responsabilidade. Tudo dependerá da justificação material e do equilíbrio das
cláusulas legais limitativas ou excludentes de responsabilidade. Deste modo, a
mera omissão de previsão constitucional de um requisito ou de uma condição de
procedibilidade de uma ação de indemnização destinada a efetivar a
responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas
não é condição suficiente da sua inconstitucionalidade.
11.2. Seguindo uma linha argumentativa assente na
rejeição dos pressupostos em que se funda a jurisprudência iniciada com o
Acórdão n.º 90/84, Luís Fábrica
considera que a norma do n.º 2 do artigo 13.º do RCEEP viola o princípio da
igualdade, por força do tratamento discriminatório imposto aos lesados que
sofrem danos causados por erros judiciários correspondentes a sentenças que,
por um ou outro motivo, não podem ser objeto de recurso (Autor cit., Comentário ao Regime da Responsabilidade Civil…, cit., nota 3 ao art. 13.º, p. 359). Por outro lado,
considerando que a atribuição de uma indemnização constitui uma das principais
formas estabelecidas no ordenamento jurídico para garantir a efetiva tutela dos
direitos lesados pelo facto danoso, o mesmo Autor, entende que retirar da
esfera do lesado a via indemnizatória de reparação “por circunstâncias
estritamente processuais” significa uma ilegítima restrição do direito
fundamental à efetiva tutela jurisdicional, “tanto mais chocante quanto o
dano sofrido não resulta de ilicitudes comuns, mas de ilegalidades manifestas e
de erros grosseiros, imputáveis precisamente aos órgãos a quem a Constituição
comete a tarefa de proteger os direitos e interesses legalmente protegidos” (v.
idem, ibidem, p. 360). Tal posição, porém, abstrai das
especificidades próprias do regime do erro judiciário, em especial a
circunstância de a verificação do mesmo implicar um reexercício da função
jurisdicional sobre uma questão já objeto de decisão judicial – o que, como de
resto foi justamente salientado no Acórdão n.º 90/84 –, afasta qualquer
analogia com o caso decidido dos atos administrativos. Na verdade, reconhecendo
embora que no caso da ação de indemnização o juiz, ainda que em vista de um fim
diferente, volta a ter de exercer a função de «dizer o direito» sobre uma
questão relativamente à qual «o direito já foi dito», Luís Fábrica não retira de tal novo exercício da mesma
função quaisquer consequências (v. ibidem, pp. 358-359).
Contudo, na verificação do erro judiciário,
diferentemente do que sucede em relação ao caso decidido administrativo,
o juiz depara-se com o «direito do caso», tal como previamente decidido
(declarado com a autoridade própria das decisões judiciais) por um outro juiz.
Ou seja, ao reapreciar esta primeira decisão, o juiz da ação de
responsabilidade exerce necessariamente sobre a mesma questão função
idêntica à do juiz que decidiu em primeiro lugar – ocorre, por conseguinte,
um reexercício da função jurisdicional; aliás, é precisamente nesse reexercício
que reside a semelhança entre as ações de indemnização por erro judiciário e os
recursos reconhecida por aquele Autor.
Daí o problema: porque é que a decisão do juiz da ação de responsabilidade deve
prevalecer sobre a decisão do juiz da causa inicial? Sem resposta a esta
questão, o entendimento firmado no Acórdão n.º 90/84 continua a ser suficiente
para infirmar a citada analogia (cf. supra o n.º 10). E, assim sendo, é na própria natureza da função jurisdicional e no
modo como o respetivo exercício se encontra estruturado – o sistema de recursos
e a hierarquia dos tribunais – que se pode encontrar justificação para a não
arbitrariedade e para a justificação de uma limitação como a estatuída no n.º 2
do artigo 13.º do RCEEP.
Como
a jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia evidencia, de modo
particular no Acórdão Köbler, os problemas não se situam no plano
técnico-processual do respeito do caso julgado (v., em especial, o
respetivo n.º 39: um processo destinado a responsabilizar o Estado não tem o
mesmo objeto e não envolve necessariamente as mesmas partes que o processo que
deu origem à decisão danosa e que entretanto transitou em julgado; o demandante
numa ação de indemnização contra o Estado obtém, em caso de êxito, a condenação
deste no ressarcimento do dano sofrido – tutela secundária –, mas não a
revogação ou revisão da decisão que causou o dano – tutela primária) ou no plano
institucional da independência e autoridade dos juízes (v., em especial, os
respetivos n.os 42 e 43: a responsabilidade civil do Estado por erro
judiciário não é confundível com a responsabilidade pessoal do juiz que errou e
a existência de uma via de direito que permita a reparação dos efeitos danosos
de uma decisão judicial errada “pode também ser vista como sinónimo de
qualidade de uma ordem jurídica e, portanto, finalmente, também da autoridade
do poder judicial”). O que está em causa é a racionalidade sistémica e a
coerência institucional: uma decisão judicial definitiva sobre uma dada
questão, em princípio, e salvo razões juspositivas de especial relevo (como as
que estão presentes nos recursos extraordinários de revisão), não deve poder
ser desconsiderada por outra decisão judicial, uma vez que inexiste qualquer
critério jurídico-positivo para fazer prevalecer a segunda sobre a primeira
(nem tão-pouco uma eventual terceira ou quarta decisão sobre a decisão
imediatamente anterior – é o problema da regressão infinita); menos ainda
se poderá admitir, igualmente salvo razões juspositivas de especial relevo, que
a decisão judicial definitiva sobre uma dada questão adotada por um tribunal
superior possa vir a ser desconsiderada pela decisão de um tribunal
hierarquicamente inferior.
12.
Do ponto de vista orgânico-funcional, a questão suscitada pelo erro judiciário
pode ser equacionada em termos de saber qual a instância judicial que se
encontra normativamente habilitada a pronunciar-se sobre uma determinada causa
e qual o âmbito da sua pronúncia. Constitucionalmente, compete ao juiz da causa
a autoridade para «dizer o que a norma diz» (cf. Cardoso da Costa, “Sobre o novo regime da responsabilidade do
Estado…”, cit., pp. 162-163; e Luís
Fábrica, Comentário ao Regime da Responsabilidade Civil…, cit.,
nota 1.2 ao art. 13.º, p. 347). É ele – e só ele – quem tem legitimidade
para o concreto ato judicante. Porém, esta habilitação normativa pode também
ela ser transferida:
«[S]e
o ato judicante inicial estiver sujeito a recurso ordinário, a autoridade para
“dizer o que diz a lei” [...] pode ser efetivamente transferida para o tribunal
ad quem caso o recurso venha a ser interposto, prevalecendo então a
apreciação feita por este. [...]
E
a situação repete-se [...] no caso da ação destinada a efetivar a
responsabilidade por danos causados pela sentença. A (importante)
particularidade reside aqui no facto de a sentença ser submetida a uma
apreciação meramente incidental, uma vez que o objeto do processo se organiza
em torno de um pedido de indemnização. O juiz do processo indemnizatório não
vai rever a sentença para a confirmar ou revogar, mas apreciá-la sob uma
perspetiva específica – a sua relevância como fonte de um dever de indemnizar –
e com um objetivo específico – reconhecer o correspondente direito
indemnizatório. A sentença anteriormente proferida não surge neste processo
como um ato decisório, mas como mero facto, ao qual a ordem jurídica
pode associar determinados efeitos jurídico-materiais. E a questão de saber se
um desses efeitos jurídico-materiais se constituiu ou não é precisamente o
objeto da apreciação deste juiz: por outras palavras, o que está em causa neste
segundo processo é um determinado efeito jurídico-material decorrente da
sentença, e não a sentença como ato decisório com certo conteúdo e com certos
efeitos, maxime o caso julgado, conteúdo e efeitos que permanecem
incólumes.
Portanto,
na medida em que o legislador reconheça o direito à indemnização por erro
judiciário [...], está a habilitar o juiz do correspondente processo a realizar
uma apreciação da sentença» (v. Luís
Fábrica, ibidem, pp. 347-348).
É
precisamente esta possibilidade de transferência normativa da autoridade
de «dizer o que diz a lei», mesmo fora do âmbito dos recursos, que permite
explicar dogmaticamente a solução encontrada ao nível do direito da União
Europeia quanto à responsabilidade dos Estados membros por erro judiciário.
Todavia, esta linha de raciocínio implica igualmente o reconhecimento de que a
apreciação de tal responsabilidade coenvolve uma reapreciação – ainda
que meramente incidental – da sentença ou acórdão anterior: a questão de
direito objeto de uma primeira apreciação judicial vai ser novamente apreciada
por um juiz. E ainda que a primeira apreciação possa processualmente relevar
apenas como um facto, a verdade é que substancialmente – em termos de operações
cognitivas e valorativas – o acerto de tal apreciação é (também) sujeito a um
(novo) exame judicial.
Que
isto seja possível sem entorses dogmáticas é uma coisa; outra,
diferente, é saber se tal é constitucionalmente exigido.
E
a questão coloca-se precisamente porque, em termos de racionalidade sistémica
e de coerência institucional, não é irrelevante que uma decisão judicial
transitada em julgado volte a ser apreciada por um tribunal e, muito menos, que
a apreciação de uma questão jurídica feita por um tribunal inferior possa
prevalecer sobre a apreciação de idêntica questão feita por um tribunal
superior. Nesse plano institucional em que se considera o sistema judiciário
como um todo orgânico, contrariamente ao que se deve fazer no plano processual,
a dissociação entre o ato judicante – a decisão – e os seus efeitos – o
respetivo conteúdo –, embora possível, não é necessária e, frequentemente, não
será conveniente. Isto é: pode haver razões de peso que justifiquem a modelação
do direito à indemnização sempre que este interfira com a lógica de organização
e funcionamento do próprio sistema judiciário. E são tais razões que também
podem justificar a solução do artigo 13.º, n.º 2, do RCEEP quando cotejada com
os parâmetros constitucionais da igualdade ou da tutela jurisdicional efetiva.
A segurança jurídica, associada às decisões judiciais
transitadas em julgado, e a autoridade das decisões dos tribunais superiores,
inerente à estrutura hierarquizada do sistema judiciário – em que, por regra,
as decisões mais importantes e mais bem fundamentadas são tomadas por tribunais
onde têm assento os juízes mais qualificados (cf. por exemplo, os artigos 211.º
e ss. da Constituição) – constituem bens constitucionais reconhecidos. Por
outro lado, é ainda uma lógica sistémica que explica que o recurso
jurisdicional não seja nem universal nem ilimitado, ou que os tribunais se
organizem de acordo com certos critérios de especialização. Ora, são precisamente
estas considerações que estão na base da ideia de que permitir que um ato
judicial «consolidado» – porque não impugnável ou não impugnado tempestivamente
– possa vir a ser ulteriormente «desautorizado», mesmo que para os
efeitos limitados de reconhecimento de um erro judiciário, por outro tribunal –
porventura até de diferente espécie ou pertencente a uma ordem diversa de
jurisdição, ou inclusivamente da mesma espécie, mas de grau inferior –
constitui um ilogismo institucional (cf. o Acórdão n.º 90/84 e Cardoso da Costa, “Sobre o novo regime da responsabilidade do
Estado…”, cit., p. 164).
De resto, mesmo a solução do direito da União Europeia
relativamente à responsabilidade dos Estados membros por erro judiciário – “uma
responsabilidade excecional reservada para situações especialmente graves”
(assim, v. Jónatas
Machado, “A responsabilidade dos Estados
Membros da União Europeia…” cit., p. 259) –, e em que
uma desautorização daquele tipo acaba por ser possível, não é isenta de
problemas. Aliás, Jónatas Machado
– que chega a falar em disfunções sistémicas – evidencia-o bem, a
propósito dos temas da “disfunção hierárquica e defeito de independência”, da
“imparcialidade e juízo em causa própria” e do “controlo das decisões dos
tribunais superiores” (v. Autor cit., “A responsabilidade dos Estados Membros
da União Europeia…” cit., respetivamente, pp. 284-285, 285-286 e 286-288).
Sucede, isso sim, que, conforme o mesmo Autor explica, “as apontadas
dificuldades e anomalias são amplamente compensadas pela necessidade de
assegurar a primazia e a efetividade do direito da UE e da jurisprudência do
TJUE, juntamente com a tutela jurisdicional efetiva dos particulares diante das
decisões dos tribunais nacionais de última instância que violem direitos e
interesses legalmente protegidos pelo direito da UE" (v. ibidem, p.
288; cf. também o Acórdão Köbler, n.os 33 a 36).
Com
efeito, no quadro do direito da União Europeia, e face à impossibilidade de os
cidadãos demandarem diretamente os Estados membros junto do Tribunal de Justiça
por incumprimento daquele direito ou de forçarem o reenvio prejudicial em vista
da sua correta interpretação e aplicação (cf., respetivamente, os artigos 258.º
e 259.º e o artigo 267.º, todos do Tratado sobre o Funcionamento da União
Europeia), a tutela secundária correspondente à responsabilidade do Estado
membro fundada em erro judiciário relativo ao direito da União Europeia
constitui um importante fator de tutela jurisdicional dos direitos dos cidadãos
conferidos por esse mesmo direito e de garantia da respetiva primazia face ao
direito de cada um dos Estados membros. Comprova-se, assim, a existência de
mais-valias sistémicas justificativas da solução do direito da União Europeia.
13.
Analisando agora a solução prevista no artigo 13.º, n.º 2, do RCEEP, importa
começar por recordar o amplo espaço de conformação legislativa quanto à
definição do âmbito e dos pressupostos da responsabilidade do Estado
reconhecido pelo artigo 22.º da Constituição (cf. supra o n.º 8). Em
especial, no que se refere à responsabilidade do Estado por erro judiciário,
esta interfere, pelas razões já mencionadas, com a própria configuração e modo
de funcionamento do sistema judiciário, tal como prefigurados na Constituição
(cf. supra os n.os 9, 10 e 12), ampliando desse modo ainda
mais o campo de intervenção do legislador ordinário. Assim, para além da
previsão genérica do direito à reparação pelos ilícitos cometidos pelos
titulares dos órgãos do estado e demais entidades públicas, que, justamente por
ser geral, também deve abranger os juízes e os ilícitos que estes eventualmente
cometam no exercício das respetivas funções, não é possível a partir do citado
preceito constitucional determinar com mais exatidão os contornos do direito à
indemnização fundada em erro judiciário.
Certo
é que a mencionada solução legal não exclui em absoluto tal direito,
limitando-se a estabelecer que o erro judiciário relevante seja previamente
reconhecido pela jurisdição competente, o mesmo é dizer, que o reexercício da
função jurisdicional coenvolvido na reapreciação da decisão judicial danosa se
faça com respeito pelas competências e hierarquia próprias do sistema
judiciário e de acordo com o seu específico modo de funcionamento: o
reconhecimento do erro judiciário implica uma revogação da decisão danosa pelo
órgão jurisdicional competente no quadro de um recurso ou de uma reclamação
(ou, porventura, de uma revisão oficiosa). [...]
Em
rigor, a norma do artigo 13.º, n.º 2, RCEEP concorre, juntamente com a do n.º 1
do mesmo artigo, para a configuração do conteúdo do direito de indemnização
emergente da responsabilidade do Estado por erro judiciário do Estado. É, nessa
exata medida, uma lei conformadora ou constitutiva: “não
restringe o conteúdo do direito ou da garantia, porque é a ela própria que cabe
determiná-lo, para além do conteúdo mínimo do direito ou do núcleo essencial da
garantia, que decorrem da Constituição” (cf. Vieira
de Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de
1976, cit., p. 213). Na verdade, o direito à indemnização por erro
judiciário civil foi fixado, na parte respeitante à determinação de quem é o
juiz competente para realizar a apreciação da decisão judicial danosa,
legislativamente pelo artigo 13.º, n.º 2, em causa (cf. Vieira de Andrade, ibidem, que, na nota 63, refere
como exemplo de direitos e faculdades cujo conteúdo é juridicamente construído
pelo legislador, entre outros, os direitos às indemnizações previstas nos
artigos 27.º, n.º 5, e 29.º, n.º 6, da Constituição – isto é: as indemnizações
por erro judiciário penal).
Como
explica Vieira de Andrade,
“apesar do poder legislativo de configuração, ao juiz cabe ainda verificar o
respeito pelo conteúdo essencial do direito (que será em regra o seu
conteúdo mínimo) [...], avaliado segundo um critério de evidência” (v. o
Autor cit., ob. cit., p. 214). Ora, como referido, a norma do artigo 13.º, n.º
2, do RCEEP não elimina o direito à indemnização por erro judiciário,
limitando-se a acomodar no regime respetivo, as exigências correspondentes à
estrutura e ao modo de funcionamento do sistema judiciário constitucionalmente
consagrado. Inexiste, por conseguinte, qualquer evidência de desrespeito pelo conteúdo
essencial do referido direito.
Se
à partida, e de modo constitucionalmente legítimo, o direito à indemnização em
causa é delimitado negativamente em função da possibilidade legal de
reapreciação judicial pelo tribunal competente antes do trânsito em julgado da
decisão tida como danosa, também não se coloca qualquer problema de acesso ao
direito. Este último, enquanto direito-garantia, pressupões um direito
material, que, no caso, inexiste. Finalmente, as referidas exigências
orgânico-funcionais relacionadas com o sistema judiciário explicam
satisfatoriamente a solução legal, afastando a ideia de que a mesma seja
arbitrária».
Revertendo
ao caso, cumpre determinar se existe qualquer razão que justifique uma
apreciação e juízo diversos dos firmados no Acórdão n.º 363/2015, acima
parcialmente reproduzido, que foram acolhidos e reiterados pelo Acórdão n.º
844/2023.
Por um
lado, a situação objeto de litígio e no quadro da qual se suscitou a questão de
inconstitucionalidade em causa não revela qualquer conexão com o Direito da
União Europeia (UE), não envolvendo sequer a sua aplicação, na certeza de que
não estamos perante erro judiciário assente no desrespeito de normas de Direito
da UE.
Por
outro lado, dos factos fundantes e dos quais emerge a alegada responsabilidade
civil do Estado-Juiz por erro judiciário e a decorrente pretensão
indemnizatória deduzida não resulta estarmos perante decisão judicial danosa
que se mostre insuscetível de poder ser revogada por via de recurso ordinário,
visto ao autor, ora recorrente, assistir a possibilidade de lançar mão daquele
meio impugnatório. Além disso, a situação não se encontra disciplinada pela Lei
n.º 117/2019, de 13 de setembro, que, nomeadamente, alterou os artigos 696.º e
701.º e aditou o artigo 696.º-A, todos do Código de Processo Civil (cf. artigo
11.º, n.º 1, da referida Lei).
Assim,
visto e enquadrado o objeto do presente recurso, considera-se ser de acolher e
reiterar a jurisprudência firmada no Acórdão n.º 363/2015, por transponível
para o seu julgamento à luz da delimitação e precisão de pressupostos feitas supra,
revelando-se, no contexto e para o concreto juízo de fiscalização, como
totalmente despicienda qualquer problematização que envolva alguma das
situações elencadas, já que claudicaria e seria inútil.
Impõe-se
ainda uma nota adicional relativamente ao argumento do ora recorrente segundo o
qual a norma impugnada viola o princípio da igualdade por tratar, sem
justificação, de forma diferente as ações com fundamento no artigo 13.º e as ações
com fundamento no artigo 12.º, ambos do regime anexo à Lei n.º 67/2007, de 31
de dezembro. Ora, é manifesto que as duas situações não são comparáveis,
porque, como, de resto, se assinala no Acórdão n.º 363/2015, «[u]ma coisa é a responsabilidade por atos e omissões de
natureza jurídico-administrativa que ocorram no âmbito da função jurisdicional
e imputáveis aos magistrados ou funcionários ou à administração judiciária
globalmente considerada; outra coisa é a responsabilidade desencadeada pelo
conteúdo de uma dada decisão jurisdicional», havendo, por isso razões materiais
justificativas de um tratamento diferenciado do erro judiciário previsto no
artigo 13.º da Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro.
7. Face ao exposto, conclui-se por um juízo de não inconstitucionalidade
da norma do artigo
13.º, n.º 2, do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e
demais Entidades Públicas, aprovado pela Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro,
segundo o qual o pedido de indemnização assente em responsabilidade por erro
judiciário deve ser fundado na prévia revogação da decisão danosa pela
jurisdição competente.
Em consequência, nega-se
provimento ao recurso.
III. Decisão
Nestes termos, decide-se:
a) Não
julgar inconstitucional a norma do artigo 13.º, n.º 2, do Regime da
Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas, aprovado pela Lei n.º 67/2007, de 31 de
dezembro, segundo o qual o pedido de indemnização assente em responsabilidade
por erro judiciário deve ser fundado na prévia revogação da decisão danosa pela
jurisdição competente; e, em consequência,
b) Negar
provimento ao recurso.
Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 20
unidades de conta, com base na ponderação dos critérios referidos no artigo
9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro (cf. o artigo 6.º, n.º
1, do mesmo diploma), sem prejuízo do benefício do apoio judiciário com que
litiga.
Lisboa, 20 de março de 2025 - João Carlos Loureiro - Joana
Fernandes Costa - Carlos Medeiros de Carvalho – Afonso Patrão
- José João Abrantes