650/2023

ACÓRDÃO Nº 893/2024[1] Processo n.º 650/2023 2.ª Secção Relator: Conselheiro José Eduardo Figueiredo Dias Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional I. Relatório 1. Nos presentes autos, vindos do Tribunal Central Administrativo Sul, o Ministério Público interpôs recurso obrigatório para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto no artigo 280.º, n.ºs 1, alínea a), e 3, da Constituição da República Portuguesa e nos artigos 70.º, n.º 1, alínea a), 72.º, n.ºs 1, alínea a), e 3, e 75.º-A, n.º 1, todos da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, adiante designada por LTC), da decisão proferida por aquele Tribunal, em 18 de maio de 2023, que, concedendo provimento ao recurso interposto por A. da sentença do Tribunal Tributário de Lisboa, proferida em 29 de março de 2022, decidiu revogar a sentença recorrida e julgar a oposição procedente, determinando que a execução fosse extinta quanto ao proponente. Na exclusiva base desta decisão esteve a desaplicação, por juízo de inconstitucionalidade – concreto, a título incidental – da norma do n.º 12 do artigo 45.º do Decreto Regulamentar n.º 84-A/2007, de 10 de dezembro, ficando sem suporte normativo a aplicação às dívidas provenientes do Fundo Social Europeu (doravante, FSE) cobradas em processo de execução fiscal, do mecanismo de reversão e responsabilidade subsidiária do artigo 24.º da Lei Geral Tributária (adiante, LGT), o que determinou a ilegitimidade passiva do oponente, ora recorrido, para a execução. Como tal, com o recurso em apreço pretende o Ministério Público, tal como consta do respetivo requerimento de interposição, que «o Tribunal Constitucional aprecie da eventual incompatibilidade da citada norma constante do n° 12 do art. 45° do Decreto Regulamentar n° 84-A/2007, de 10.12., com o disposto nos arts. 112°, nºs 1, 5, 6 e 7, 198°, n° 1, al. a), e 199°, al. c), da Constituição da República Portuguesa, na medida em que na douta decisão recorrida se desaplicou o primeiro indicado preceito legal por se considerar o mesmo formal e materialmente inconstitucional». 2. Por despacho de 02 de junho de 2023, do Tribunal Central Administrativo Sul, foi admitido o recurso de constitucionalidade. 3. O recorrente Ministério Público apresentou alegações, concluindo nos seguintes termos (sem destacados, sublinhados ou notas de rodapé): «CONCLUSÕES 1. O Decreto-Lei n.º 312/2007 de 17 de Setembro, decretado pelo Governo nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição, definiu o modelo de governação do Quadro de Referência Estratégico Nacional 2007-2013, adiante designado por QREN, e dos respetivos programas operacionais, adiante designados por PO, e estabeleceu a estrutura orgânica relativa ao exercício das funções de monitorização, de auditoria e controlo, de certificação, de gestão, de aconselhamento estratégico, de acompanhamento e de avaliação, nos termos dos regulamentos comunitários relevantes, designadamente o Regulamento (CE) n.º 1083/2006, do Conselho, de 11 de Julho. 2. Nos termos do n.º 4 do art.º 30 deste diploma, o regime jurídico de gestão, acesso e financiamento no âmbito do FSE é aprovado por decreto regulamentar. 3. Em cumprimento do assim determinado, o Governo aprovou o Decreto Regulamentar n.º 84-A/2007, aqui em análise, o qual, no seu artigo 45.º, n.ºs 11 e 12, determina que: (…) 11 - Sempre que as entidades obrigadas à restituição de qualquer quantia recebida no âmbito das comparticipações do FSE e do Estado Português não cumpram a sua obrigação no prazo estipulado, é a mesma realizada através de execução fiscal, a promover pelo IGFSE, I. P., nos termos da legislação aplicável. 12 - Em sede de execução fiscal são subsidiariamente responsáveis pela restituição dos montantes em dívida os administradores, diretores, gerentes e outras pessoas que exerçam, ainda que somente de facto, funções de administração ou gestão de pessoas coletivas e entes fiscalmente equiparados, nos termos previstos na lei geral tributária. 4. O Tribunal Constitucional já teve oportunidade, por diversas vezes, de se pronunciar sobre este diploma, nomeadamente, no Acórdão n.º 608/2013, de 24 de setembro. 5. Pese embora não estivesse em causa a mesma norma que ora nos ocupa, afigura-se-nos que o Tribunal teceu ali considerações relevantes, nomeadamente, ao considerar que nestes casos, pese embora se trate de dívida executada em processo de execução fiscal, não está em causa a execução de uma dívida tributária – no sentido de uma prestação impositiva unilateral. Trata-se, isso sim, da execução, através do processo de execução fiscal, da obrigação de restituição de uma prestação pecuniária atribuída por ato administrativo a pedido dos interessados, sob determinadas condições, por estas não terem sido respeitadas. Estamos, portanto, perante uma situação de caráter sinalagmático estabelecida entre duas entidades, distante do domínio do Direito Tributário. 6. Esta conclusão, seguida igualmente no Acórdão n.º 832/2014, de 3 de dezembro, permite-nos concluir que, no caso, a responsabilidade subsidiaria, pela restituição dos montantes em dívida, dos administradores, diretores, e gerentes não opera por força do disposto no art.º 24.º da Lei Geral Tributária, aplicável unicamente a dívidas tributárias, mas sim por imposição do ora em análise art.º 45.º, n.º 12 do Decreto Regulamentar n.º 84-A/2007. 7. Ora, a questão que urge responder, a nosso ver, é, primeiro, se se trata de matéria relativamente à qual o Governo possua competência legislativa, e segundo, se tal responsabilidade subsidiária pode ser imposta por via de um Decreto Regulamentar. 8. O Tribunal a quo quanto à segunda questão, pronunciou-se negativamente, considerando que o conteúdo da norma regulamentar padece de inconstitucionalidade material, na medida em que veio alterar o âmbito da aplicação da matéria da responsabilidade decorrente de actos legislativos por via de regulamento. A expedição de actos próprios da função legislativa concorrente do Governo (…) através de decreto regulamentar mostra-se contrária ao figurino constitucional de repartição dos actos normativos da sua competência, infringindo o disposto nos artigos 112º, nº1, 6 e 7, 198°, nº1 alínea a) e 199°, alínea c) da CRP. A norma do nº12 do artº45º do Decreto Regulamentar nº84-A/2007 padece dos apontados vícios de inconstitucionalidade formal e material, por infracção ao disposto nos artigos 112°, nº 1, 5, 6 e 7, 198°, nº1 alínea a) e 199º, alínea c) da CRP. 9. Já quanto à primeira questão, resulta da fundamentação do Acórdão recorrido, que o Tribunal a quo entendeu que se encontra dentro da competência constitucional do Executivo. 10. Como bem refere o Tribunal a quo, a norma aqui em análise, afastou, sem qualquer suporte legislativo, o regime de responsabilidade dos gerentes e administradores no plano societário, previsto no art. 78.º do Cód. das Sociedades Comerciais e veio regular os pressupostos dessa responsabilidade em termos distintos, admitindo a efetivação, por reversão, da responsabilidade subsidiária dos membros dos corpos sociais por dívidas da sociedade ao FSE, nos termos previstos na LGT para as dívidas tributárias. 11. Tal implicará que tais membros dos corpos sociais sejam executados e respondam com o seu património pessoal pelas dívidas por elas contraídas ao FSE. 12. Afigura-se, assim, que o diploma em causa interfere com o direito à propriedade privada daqueles administradores, diretores, gerentes, pessoas singulares que, em sede de execução, terão o seu património atingido. 13. Tal direito, enquanto direito de conteúdo patrimonial é também ele tutelado pelo artigo 62.º, n.º 1 da Constituição. 14. Ora, tem sido entendimento quer da doutrina, quer da jurisprudência, que o direito fundamental de propriedade, consagrado no art.º 62.º da Constituição, e que se manifesta nomeadamente no direito de não ser privado arbitrariamente dos direitos patrimoniais de que se é titular, possui natureza análoga à dos direitos, liberdades e garantias, compartilhando do respetivo regime específico. 15. Quanto à natureza do direito à propriedade privada e suas possíveis limitações, permitimo-nos aqui citar o Acórdão n.º 468/2022, de 28 de junho (sublinhados nossos): (...) A proteção constitucional da propriedade, como expressão de liberdade individual (de natureza defensiva ou negativa), permite configurá-lo com um direto de defesa com uma estrutura análoga à dos direitos, liberdades e garantias. Na verdade, o Tribunal Constitucional tem reiteradamente dito que, sendo a propriedade um pressuposto da autonomia das pessoas, sempre haverá alguma dimensão que permita a sua inclusão nos clássicos direitos de defesa (Acórdãos n.ºs 329/99, 425/2000, 187/2001, 391/2002, 139/2004, 159/2007, 421/2009, 218/2020 e 299/2020). (...) 16. Também o Acórdão n.º 496/08, de 9 de outubro de 2008, é claro ao afirmar: É verdade que o Tribunal tem dito, em jurisprudência firme, que o direito de propriedade privada, apesar de vir inserto no Título respeitante aos Direitos Económicos, Sociais e Culturais, tem uma estrutura de tal modo complexa que nela se incluirão, por certo, alguns direitos e faculdades que não deixarão de apresentar natureza análoga à dos Direitos, Liberdades e Garantias; e que, entre tais direitos e faculdades análogos se contará seguramente o direito de cada um à não privação arbitrária da sua propriedade (neste sentido, vejam-se, entre muitos outros, o Acórdão nº 491/2002, disponível em www.tribunalconstitucional.pt e ainda os Acórdãos nºs 431/94 e 267/95, em Acórdãos do Tribunal Constitucional, respectivamente, 28.º Vol., p. 7 ss., 31.º Vol., p. 305 ss.). 17. A ser assim, como cremos que é, mais não resta que concluir que a matéria em causa insere-se na reserva relativa de competência da Assembleia da República, nos termos do art.165.º, n.º 1 al. b) da Constituição. 18. Logo, não tendo existido autorização ao Governo para legislar nessa matéria (note-se que o Decreto-Lei n.º 312/2007 de 17 de setembro, foi decretado pelo Governo nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição), a norma padece de inconstitucionalidade orgânica. 19. Assim, e nesta parte, não podemos concordar com a decisão recorrida que considerou que a matéria em causa se insere nas competências do Governo. 20. Ainda que assim não se entenda, sempre a norma em causa padece de inconstitucionalidade formal, tal como apontado no douto Acórdão recorrido. 21. O Decreto Regulamentar n.º 84-A/2007 foi adotado pelo Governo ao abrigo do n.º 4 do artigo 30.º do Decreto-Lei n.º 312/2007, de 17 de setembro, e nos termos da alínea c) do artigo 199.º da Constituição. 22. Por sua vez, o n.º 4 do artigo 30.º do Decreto-Lei n.º 312/2007 tem a seguinte redação: 4 - Sem prejuízo do disposto no presente decreto-lei, o regime jurídico de gestão, acesso e financiamento no âmbito do FSE é aprovado por decreto regulamentar. 23. Ora, como bem refere o Acórdão recorrido, sucede, porém, que a norma do nº 12 do art.45º do Decreto Regulamentar nº 84-A/2007 veio alargar às dívidas provenientes de financiamentos do Fundo Social Europeu o regime de responsabilidade subsidiária previsto na Lei Geral Tributária para as dívidas tributárias, estabelecendo: «Em sede de execução fiscal são subsidiariamente responsáveis pela restituição dos montantes em dívida os administradores, directores, gerentes e outras pessoas que exerçam, ainda que somente de facto, funções de administração ou gestão de pessoas colectivas e entes fiscalmente equiparados, nos termos previstos na lei geral tributária». Ora, neste segmento, o diploma regulamentar apresenta-se manifestamente praeter legem, sendo que os regulamentos de execução não devem ir além do disposto na lei que visam regular, no caso, dispondo sobre matérias que nada têm que ver com "o regime jurídico de gestão, acesso e financiamento no âmbito do FSE". 24. Assim, e na realidade, o Decreto Regulamentar em causa carece de lei habilitante. 25. Ora, como já decidiu o Tribunal no Acórdão n.º 144/2009, de 24 de março, Os regulamentos emitidos sem prévio acto legislativo habilitante são inconstitucionais por violação do princípio da precedência da lei, ínsito no n.º 7 do artigo 112.º da Constituição (…) (neste sentido, Acórdão n.º 184/89, Diário da República, I Série, de 9 de Março de 1989). 26. Acresce que, tratando-se de norma claramente inovatória, deveria constar de ato legislativo. 27. Tal como se pode ler na decisão recorrida, a norma aqui em análise, afastou, sem qualquer suporte legislativo, o regime de responsabilidade dos gerentes e administradores no plano societário, previsto no art.º 78.º do Cód. das Sociedades Comerciais e veio regular os pressupostos dessa responsabilidade em termos distintos, admitindo a efetivação, por reversão, da responsabilidade subsidiária dos membros dos corpos sociais por dívidas da sociedade ao FSE, nos termos previstos na LGT para as dívidas tributárias. 28. Ora, a elaboração de regulamentos pelo Governo, insere-se na sua competência administrativa, destinando-se os mesmos à boa execução das leis – art.119.º, al. c) da Constituição. 29. Contendo o Regulamento em causa matéria absolutamente inovatória ausente do Decreto-Lei que visa regulamentar, afigura-se que o mesmo padece de inconstitucionalidade formal, na medida em que veio alterar o âmbito da aplicação da matéria da responsabilidade decorrente de atos legislativos por via de regulamento, em violação do art.112.º, º1 da Constituição. 30. Assim, a norma do nº12 do art.º 45º do Decreto Regulamentar n.º 84-A/2007, de 10 de Dezembro, padece de inconstitucionalidade por violação do disposto nos artigos art.º 165º, n.º 1 al. b) da Constituição e 112.° n.º, 1 e 7 da Constituição. Por força do exposto, deverá o Tribunal Constitucional julgar improcedente o recurso obrigatório interposto pelo Ministério Público, e julgar inconstitucional a norma do n.º 12 do art.º 45.º do Decreto Regulamentar n.º 84-A/2007, de 10 de Dezembro, por violação do disposto no artigos art.º 165.º, n.º 1 al. b) da Constituição e 112.º n.º, 1 e 7 da Constituição.». 4. Regularmente notificado, o recorrido A. não apresentou contra-alegações. Cumpre apreciar e decidir. II. Fundamentação 5. O objeto do presente recurso de constitucionalidade reporta-se à norma constante do n.º 12 do art.º 45.º do Decreto Regulamentar n.º 84-A/2007, de 10 de dezembro, nos termos expressos no requerimento de interposição do Ministério Público. O preceito regulamentar em causa tem a seguinte redação: «Artigo 45.º Restituições (…) 11 - Sempre que as entidades obrigadas à restituição de qualquer quantia recebida no âmbito das comparticipações do FSE e do Estado Português não cumpram a sua obrigação no prazo estipulado, é a mesma realizada através de execução fiscal, a promover pelo IGFSE, I. P., nos termos da legislação aplicável. 12 - Em sede de execução fiscal são subsidiariamente responsáveis pela restituição dos montantes em dívida os administradores, diretores, gerentes e outras pessoas que exerçam, ainda que somente de facto, funções de administração ou gestão de pessoas coletivas e entes fiscalmente equiparados, nos termos previstos na lei geral tributária.». 6. Identificada a norma objeto do recurso, impõe-se explicitar e contextualizar a questão de constitucionalidade que constitui objeto do presente recurso, para o que importa revisitar, ainda que brevemente, o caso dos autos e a tramitação respetiva. Na decisão da primeira instância, o Tribunal Tributário de Lisboa julgou improcedente a oposição deduzida à execução fiscal revertida contra o ora recorrido, A., e originariamente instaurada contra a sociedade “Eugênio Branco, Lda.”, por dívida reportada ao ano de 1997 proveniente de subsídios do FSE. Desta sentença recorreu o ora recorrido para o Tribunal Central Administrativo Sul (doravante, TCAS) alegando conclusivamente, entre outros aspetos, que a sentença recorrida aplicou o art.º 53.º, n.º 2, do Decreto Regulamentar n.º 84-A/2007, de 10/12, assente na factualidade que deu como provada (cfr. ponto 42.). Tal Decreto Regulamentar foi publicado ao abrigo do n.º 4 do artigo 30.º do Decreto-Lei n.º 312/2007, de 17 de setembro – bem como nos termos da alínea c) do artigo 199.º, n.º 2, da Constituição (43.) –, determinando tal disposição que, «[s]em prejuízo do disposto no presente decreto-lei, o regime jurídico de gestão, acesso e financiamento no âmbito do FSE é aprovado por decreto regulamentar». Ainda segundo o ora recorrido, foi «a esta disposição legal que o tribunal a quo se arrimou para concluir que a aplicação do n.º 12.º do artigo 45.º do Decreto Regulamentar 84-A/2007, estava coberta por norma habilitante» (47.). Por considerar que a responsabilidade tributária ou das demais contribuições financeiras a favor das entidades públicas, subsidiária ou solidária, está sujeita ao princípio da legalidade, de reserva de lei formal da Assembleia da República ou de Decreto-Lei autorizado do Governo (48.), implicando com as garantias dos contribuintes/cidadãos – o que determina a consequência de reserva de competência legislativa (relativa) da Assembleia da República (49.), tal implicaria que o Governo careceria de uma outra autorização, específica para aprovar a norma extraída do n.º 12.º do art.º 45.º do Decreto Regulamentar n.º 84-A/2007, por esta tornar “inovatoriamente efetiva a responsabilidade subsidiária dos gerentes do devedor originário por pagamento de contribuições financeiras a favor das entidades públicas» (50.). Ou seja: a «aplicação da responsabilidade subsidiária aos gerentes de contribuições financeiras a favor das entidades públicas, constitui reserva de lei – artº 165.º, n.º 1, alíneas, a), b) e i) da Constituição» (51.), o que tornava necessária a existência de uma Lei a conferir autorização ao Governo para legislar sobre esta matéria (52.) ocorrendo, assim, «violação do princípio da legalidade, por vezes denominado da precedência da lei» (53.). Não existindo lei, nem decreto-lei autorizado, a habilitar «o Governo a determinar a responsabilidade subsidiária dos gerentes do devedor originário por pagamento de contribuições financeiras a favor das entidades públicas» (54.), considera o ora recorrido, na última conclusão das suas alegações de recurso para o TCAS (55.), que a norma extraída do n.º 12 do citado artigo 45.º do Decreto Regulamentar n.º 84-A/2007 «enferma de inconstitucionalidade orgânica, uma vez que, sendo imputável ao Governo, e respeitando a matéria de reserva relativa da Assembleia da República nos termos do artigo 165.º, n.º 1, alíneas a), b) e i), da Constituição, a sua edição não foi autorizada por esta mesma Assembleia.». 7. O TCAS, no acórdão recorrido, circunscreveu a sua análise de direito à questão de inconstitucionalidade suscitada, por se tratar de uma questão prejudicial imprópria uma vez que, de acordo com o artigo 204.º da Constituição República, «[n]os feitos submetidos a julgamento não podem os tribunais aplicar normas que infrinjam o disposto na Constituição ou os princípios nela consignados.». E porque a conclusão do TCAS foi no sentido de que «[a] norma do n.º 12 do art.º 45.º do Decreto Regulamentar n.º 84-A/2007 padece dos apontados vícios de inconstitucionalidade formal e material, por infracção ao disposto nos artigos 112.°, n,° 1, 5, 6 e 7, 198.°, n.° 1 alínea a) e 199.°, alínea c) da CRP.», entendeu o tribunal a quo desaplicar tal norma, o que implicou que ficasse sem suporte normativo a aplicação às dívidas provenientes de financiamento do FSE cobradas em processo de execução fiscal dos mecanismos de reversão e responsabilidade tributária do artigo 24.º da LGT, o que determinou, por fim, a ilegitimidade passiva do oponente para a execução – dando, como tal, provimento ao recurso, revogando a sentença recorrida e julgando a oposição procedente, com a consequente extinção da execução quanto ao oponente. Em face do mencionado sobre a natureza prejudicial da questão de constitucionalidade, ficou prejudicado o conhecimento das demais questões recursivas. Quanto aos fundamentos desta decisão de inconstitucionalidade da norma do n.º 12 do artigo 45.º do Decreto-Regulamentar n.º 84-A/2007, de 10 de dezembro, o TCAS começou por assinalar a pertinência de tal norma para a resolução do litígio, uma vez que foi ela a convocada para fazer operar a reversão – sendo assim incontornável a pertinência, ou mesmo necessidade, de apreciar a sua validade jurídica, designadamente em termos constitucionais. Salientou, então, o tribunal a quo a natureza de regulamento de execução do Decreto Regulamentar n.º 84-A/2007. Ora, apesar de ele ter sido emitido com o objetivo de regulamentar “o regime jurídico de gestão, acesso e financiamento no âmbito do FSE” (tomando nomeadamente em conta o n.º 4 do artigo 30.° do Decreto-Lei n.º 312/2007, de 17 de Setembro e a parte preambular do Decreto Regulamentar n.º 84-A/2007, de 10 de Dezembro), a verdade é que a norma em apreço (o n.º 12 do art.º 45.º do Decreto Regulamentar n.º 84-A/2007) «veio alargar às dívidas provenientes de financiamentos do Fundo Social Europeu o regime de responsabilidade subsidiária previsto na Lei Geral Tributária para as dívidas tributárias». Por esta razão, considerou o TCAS, na sentença recorrida, que o regulamento se apresenta, neste segmento, praeter legem, o que contraria a natureza e finalidade dos regulamentos de execução, que «não devem ir além do disposto na lei que visam regular, no caso, dispondo sobre matérias que nada têm que ver com "o regime jurídico de gestão, acesso e financiamento no âmbito do FSE”». Como tal, para além de assacar à norma em questão o vício de ilegalidade – invalidade fora dos propósitos da nossa análise –, o tribunal a quo considerou a mesma viciada de inconstitucionalidade: sendo uma norma claramente inovatória, ela deveria constar de ato legislativo. Ressalvando, em todo o caso – como veremos, o Ministério Público junto deste Tribunal Constitucional afasta-se deste entendimento, nas suas alegações de recurso – que não está em causa matéria da competência legislativa reservada da Assembleia da República, prevista nos artigos 164.º (reserva absoluta) e 165.º (reserva relativa) da Constituição da República. 8. Assim, as razões do juízo de inconstitucionalidade do tribunal a quo fundam-se no entendimento segundo o qual a norma recusada afastaria, sem qualquer suporte legislativo, o regime de responsabilidade dos gerentes e administradores no plano societário, previsto no artigo 78.° do Código das Sociedades Comerciais (doravante, CSC), vindo regular os pressupostos de tal responsabilidade em termos distintos: concretamente, admitindo a efetivação da responsabilidade subsidiária dos membros de corpos sociais por dívidas da sociedade ao FSE, por reversão, nos termos previstos na LGT para as dívidas tributárias. Isto é, afastando o regime legalmente previsto no CSC, que seria pretensamente o aplicável, e substituindo-o por outro, constante da LGT. Com este pressuposto, chamou à colação o n.º 5 do artigo 112.° da CRP, que implica que nenhuma lei possa «criar outras categorias de atos legislativos ou conferir a atos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos», com base no qual concluiu que o conteúdo da norma regulamentar padece de inconstitucionalidade material, por ter alterado o âmbito da aplicação da matéria da responsabilidade constante de atos legislativos por via de regulamento. E, por considerar que o Governo poderia elaborar tais normas por via legislativa (no exercício da sua constitucionalmente reconhecida função legislativa) mas não por via regulamentar (o decreto regulamentar faz parte da função administrativa do Governo), entendeu ser a norma em questão contrária à repartição constitucional dos atos normativos da competência do Governo, em violação do disposto nos artigos 112.º, n.ºs 1, 6 e 7, 198°, n.º 1, alínea a) e 199.º, alínea c), todos da Constituição da República. Foram estes, em suma, os argumentos que deram origem à decisão de recusa de aplicação da norma em causa por inconstitucionalidade, o que determinou o recurso obrigatório do Ministério Público que o Tribunal deve agora decidir. 9. Procurando fazer uma síntese, no entendimento da decisão recorrida a norma regulamentar em questão veio determinar a aplicação de um regime legal previsto numa lei tributária – a disciplina da responsabilidade subsidiária, regulada na LGT – às dívidas provenientes de financiamentos do FSE, no lugar do regime que, no entendimento do tribunal a quo, seria aquele “naturalmente” aplicável ao caso: o regime de responsabilidade dos gerentes e administradores no plano societário, previsto no artigo 78.º do CSC que teria, assim, sido afastado. Ainda, segundo este entendimento, na ausência de uma credencial legislativa que conferisse legitimidade ao regulamento para tal alteração do regime legal, a norma do n.º 12 do artigo 45.º do Decreto Regulamentar n.º 84-A/2007 sofreria de inconstitucionalidade formal e material, por violação do disposto nos artigos 112.º, n.ºs 1, 5, 6 e 7, 198.º, n.º 1, alínea a) e 199.º, alínea c), todos da Constituição da República. 10. O Ministério Público junto do Tribunal Constitucional – enquanto recorrente nos presentes autos – pronuncia-se, nas suas alegações, pela improcedência do recurso, considerando que este Tribunal deverá julgar inconstitucional a norma sindicada – embora com fundamentos, pelo menos em parte, distintos. Ao contrário da decisão recorrida, não invoca os artigos 198.º, n.º 1, alínea a) e 199.º, alínea c) e, no que se refere ao artigo 112.º, reporta-se apenas aos seus n.ºs 1 e 7, excluindo os n.ºs 5 e 6. E, naquilo que mais releva, considera que a norma cuja aplicação foi recusada, para além da violação do artigo 112.º, n.ºs 1 e 7, da Constituição, padece (também) de inconstitucionalidade orgânica, por violação do artigo 165.º, n.º 1, al. b), da Lei Fundamental. Vejamos melhor, em jeito de síntese, o que resulta das alegações do Ministério Público. Em relação à violação do artigo 112.º da Constituição, a argumentação do Magistrado do Ministério Público junto do Tribunal Constitucional não se extrema, de forma apreciável, da decisão recorrida, havendo concordância com esta quanto ao facto de a norma em causa padecer de inconstitucionalidade formal: citando a própria decisão recorrida, salienta que, apesar da existência de uma norma legal habilitante (o n.º 4 do artigo 30.º do Decreto-Lei n.º 312/2007), a norma cuja aplicação foi recusada teria vindo alargar às dívidas provenientes de financiamentos do FSE o regime de responsabilidade subsidiária previsto na LGT para as dívidas tributárias, pelo que, na realidade, o Decreto Regulamentar carece de lei habilitante. Daí trilhar caminho idêntico quanto à violação do princípio da precedência da lei, ínsito ao n.º 7 do artigo 112.º da Constituição. Notando, ainda na mesma linha, que, tratando-se de norma claramente inovatória (ao ter afastado, sem suporte legislativo, o regime do artigo 78.º do CSC para mandar aplicar, no seu lugar, a disciplina da responsabilidade subsidiária, prevista na LGT), deveria constar de ato legislativo, o que determinaria a inconstitucionalidade formal da norma, por violação do artigo 112.º, n.º 1, da Constituição da República. Todavia, como assinalámos, as alegações do Ministério Público trilham também outro caminho, cumulativo com este: partindo do pressuposto, afirmado igualmente na sentença recorrida, de que a responsabilidade subsidiária, pela restituição dos montantes em dívida, dos administradores, diretores, e gerentes não opera por força do disposto no artigo 24.º da LGT, aplicável unicamente a dívidas tributárias, mas sim por imposição do artigo 45.º, n.º 12, do Decreto Regulamentar n.º 84-A/2007, considera que, ao determinar tal imposição, «o diploma em causa interfere com o direito à propriedade privada daqueles administradores, diretores, gerentes, pessoas singulares que, em sede de execução, terão o seu património atingido.» (conclusão 12.). Salientando que o direito de propriedade, tutelado pelo artigo 62.º, n.º 1 da Constituição da República, não se limita ao universo das coisas, mas também à sua natureza análoga à dos direitos liberdades e garantias. Ancorando-se, depois, em diversa jurisprudência constitucional para analisar a natureza do direito à propriedade privada e suas possíveis limitações, conclui que a matéria em causa se insere na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, nos termos do artigo 165.º, n.º 1, alínea b), da Constituição. O que leva o douto magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal a concluir, ao contrário da decisão recorrida, que, não tendo existido autorização ao Governo para legislar nessa matéria, padece a norma em questão de inconstitucionalidade orgânica. Em suma, conclui o representante do Ministério Público junto do Tribunal Constitucional que a norma recusada padece de inconstitucionalidade por violação do disposto nos artigos 165.º, n.º 1, al. b) e 112.º, n.ºs 1 e 7, da Constituição – devendo, como tal, o Tribunal Constitucional julgar improcedente o recurso obrigatório interposto pelo Ministério Público, julgando inconstitucional a norma do n.º 12 do art.º 45.º do Decreto Regulamentar n.º 84-A/2007, de 10 de dezembro, por violação das normas contidas em tais preceitos constitucionais. 11. É nosso entendimento que o ponto central da presente questão de constitucionalidade tem a ver com o (alegado) caráter inovatório da norma julgada inconstitucional pelo TCAS – o qual, como veremos com pormenor a seguir, ao contrário daquilo que ficou consignado na sentença recorrida, acompanhada, pelo menos em termos de resultado, pelas alegações do representante do Ministério Público junto deste Tribunal, não se verifica. É este o ponto essencial da questão de constitucionalidade posta à consideração deste Tribunal. 12. Assim, adiantando razões, consideramos que a norma do artigo 45.º, n.º 12, do Decreto Regulamentar n.º 84-A/2007, de 10 de dezembro, ao determinar que «[e]m sede de execução fiscal são subsidiariamente responsáveis pela restituição dos montantes em dívida os administradores, diretores, gerentes e outras pessoas que exerçam, ainda que somente de facto, funções de administração ou gestão de pessoas coletivas e entes fiscalmente equiparados, nos termos previstos na lei geral tributária» não possui caráter inovatório. E não possui tal caráter essencialmente por três razões, cumulativas. 12.1. A decisão recorrida labora sempre no pressuposto de que o artigo 78.º do CSC seria o regime aplicável à hipótese dos autos. Toda o acórdão é construído com base no fundamento de que o artigo 45.º, n.º 12, do Decreto Regulamentar n.º 84-A/2007, teria afastado o regime da responsabilidade dos gerentes e administradores no plano societário, previsto naquele artigo 78.º do CSC, sem qualquer suporte legislativo. Todavia, não há nenhuma razão de princípio que determine tal aplicabilidade: é verdade que estamos a falar da responsabilidade de administradores, diretores, gerentes e outras pessoas que exerçam, ainda que somente de facto, funções de administração ou gestão de pessoas coletivas. Mas ao dizer-se isto esquece-se o essencial: é que tais administradores, diretores e gerentes estão a ser responsabilizados por dívidas que devem ser pagas a uma pessoa coletiva pública. Como tal, a procura do regime “naturalmente” aplicável conduz-nos ao n.º 1 do artigo 179.º do Código do Procedimento Administrativo (doravante, CPA). De acordo com este preceito, «[q]uando, por força de um ato administrativo, devam ser pagas prestações pecuniárias a uma pessoa coletiva pública, ou por ordem desta, segue-se, na falta de pagamento voluntário no prazo fixado, o processo de execução fiscal, tal como regulado na legislação do processo tributário» (sublinhados nossos). É um facto que, como se explica corretamente na decisão de 1.ª instância, as dívidas ao FSE não possuem natureza tributária. Todavia, como também é aí posto em evidência, tais dívidas podem (não só podem, como devem) ser objeto de cobrança coerciva, através do processo de execução fiscal. E isto porque está em causa um ato administrativo por força do qual devem ser pagas prestações pecuniárias a favor de uma pessoa coletiva pública (o Estado, por intermédio do Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu, entretanto extinto, passando as dívidas, ao tempo, a ser tituladas pelo Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu, IP) ou por ordem desta. Como tal, o que é “natural” é a aplicação do regime previsto no artigo 24.º da LGT, que regula o processo de execução fiscal na legislação do processo tributário. Portanto, logo por aqui se conclui que o regime aplicável, nos termos de uma leitura coerente e sistemática do ordenamento jurídico, sempre seria aquele que a norma sindicada manda aplicar: o previsto na lei geral tributária. Está em causa a devolução de dinheiros públicos, não tendo havido qualquer “afastamento” de uma disciplina – a regulada no CSC – que por princípio não deveria ser aplicável às situações reguladas na norma julgada inconstitucional. Não tendo havido, reforça-se, uma qualquer “substituição” da aplicabilidade de um regime legal por um outro. 12.2. Este argumento sai reforçado da análise da lei que contém a norma habilitadora da norma regulamentar sindicada: o Decreto-Lei n.º 312/2007, de 17 de setembro. De acordo com o seu artigo 1.º, este diploma define o modelo de governação do Quadro de Referência Estratégico Nacional 2007-2013 (QREN), e dos respetivos programas operacionais (PO) e estabelece a estrutura orgânica relativa ao exercício das funções de monitorização, de auditoria e controlo, de certificação, de gestão, de aconselhamento estratégico, de acompanhamento e de avaliação. O seu Capítulo II contém as regras de governação do QREN e dos PO, nomeadamente os órgãos de governação, a coordenação técnica do QREN e os sistemas de informação, avaliação, comunicação, auditoria e controlo – entre muitas outras matérias. O Capítulo III é dedicado à governação dos PO, sendo aqui que surge o artigo 30.º (“Regulamentos e orientações para a governação dos PO”), com o seu n.º 4, a norma habilitadora do Regulamento sindicado – para além da previsão de regulamentos relativos a cada tipologia de investimentos ou de ações suscetível de financiamento pelos PO (n.º 5), bem como orientações técnicas, administrativas e financeiras relativas a cada tipologia de investimentos suscetível de financiamento pelos PO (n.º 6). O n.º 9 prevê os “normativos” que os regulamentos previstos no artigo devem conter (reforçando o caráter publicístico do regime). O Capítulo IV é dedicado à execução dos PO e delegação de competências das autoridades de gestão e o V à regulamentação e processo de decisão no âmbito de auxílios de Estado. Fizemos esta breve descrição do Decreto-Lei para assinalar o que nos parece óbvio: o seu evidente caráter publicístico, pois é um regime de direito público que nele se contém, sem nada que tenha a ver com sociedades comerciais e, muito menos, com o CSC. Aspeto particularmente evidente a propósito do artigo 30.º e das regras que nele se contêm. Portanto, também do exame do diploma que contém a norma habilitadora do regulamento contestado resulta o facto de não existir qualquer surpresa em relação à remissão, operada pelo n.º 12 do artigo 45.º do Decreto Regulamentar n.º 84-A/2007, de 10 de dezembro, para um regime de direito público, no caso consubstanciado pela LGT. Ou, o que é dizer o mesmo, não existe nenhuma razão, em função da norma habilitante, que devesse conduzir ao juízo segundo o qual a disciplina contida no CSC deveria ser aquela “naturalmente” aplicável, por via das regras do direito subsidiário. 12.3. Um outro argumento que pode ser convocado para afastar o caráter inovatório da regra consagrada na norma julgada inconstitucional tem a ver com o vincado paralelo entre as regras que estão em discussão, isto é, o artigo 24.º da LGT, aplicável em função daquela norma regulamentar; e o artigo 78.º do CSC, que o acórdão recorrido considerou que deveria ser aplicável no caso e que teria sido afastado pela norma julgada inconstitucional. Ora, um exame atento de tais preceitos, leva-nos à conclusão que as similitudes de regime dos dois preceitos são assinaláveis. O n.º 1 do artigo 24.º da LGT determina que «[o]s administradores, diretores e gerentes e outras pessoas que exerçam, ainda que somente de facto, funções de administração ou gestão em pessoas coletivas e entes fiscalmente equiparados são subsidiariamente responsáveis em relação a estas e solidariamente entre si (…)» (sublinhado nosso) pelas dívidas tributárias de tais pessoas coletivas. É certo que as dívidas em questão não possuem natureza tributária mas, como foi já posto em evidência, este preceito é igualmente aplicável quando devam ser pagas prestações pecuniárias a uma pessoa coletiva pública, ou por ordem desta, nos termos da norma fixada no artigo 179.º, n.º 1, do CPA. A nota que neste momento mais nos interessa tem a ver com o caráter subsidiário desta responsabilidade – dos administradores, diretores e gerentes em relação às pessoas coletivas em que exerçam funções de administração e gestão –, sendo certo que, como este Tribunal já teve oportunidade de sublinhar, «o processo de execução por reversão em que se efectiva este tipo de responsabilidade em nada é equiparável a um qualquer processo sancionatório em que se justifique uma extensão das garantias típicas do processo criminal» (Acórdão n.º 283/2010). É igualmente digno de nota o facto de o Tribunal Constitucional, ainda que por referência ao n.º 1 do artigo 8.º do Regime Geral das Infrações Tributárias (RGIT), aprovado pela Lei n.º 15/2001, de 5 de Junho – regime com uma forte similitude com aquele hoje constante do n.º 1 do artigo 24.º da LGT –, ter entendido «que a responsabilidade dos gerentes ou administradores consagrada no artigo 8.º, n.º 1 do RGIT é titulada pelo instituto da responsabilidade civil delitual ou aquiliana: aqueles sujeitos são chamados, a título subsidiário, na exacta medida do dano que produziram à Administração Fiscal ao terem impossibilitado, pela sua administração, a realização do pagamento das coimas devidas» (Acórdão n.º 437/2011). O artigo 78.º do CSC dispõe, no seu n.º 1, que «[o]s gerentes ou administradores respondem para com os credores da sociedade quando, pela inobservância culposa das disposições legais ou contratuais destinadas à proteção destes, o património social se torne insuficiente para a satisfação dos respetivos créditos». Não obstante não haver uma referência expressa à natureza subsidiária desta responsabilidade, tal natureza revela-se evidente: só se e depois de o património social se tornar insuficiente é que os gerentes ou administradores respondem perante os credores da sociedade. Estamos, também aqui, perante uma responsabilidade aquiliana, sendo à própria sociedade que cabe, em primeiro lugar, indemnizar. Como a doutrina evidencia, este preceito «prefigura uma situação muito particular: a de, pela força da violação de normas de proteção, destinadas à tutela dos credores, o património social se tornar insuficiente para a satisfação dos créditos. Os administradores respondem, então, perante os credores da sociedade” [cfr. Código das Sociedades Comerciais Anotado, Menezes Cordeiro (coord.), 3.ª ed., Almedina, 2020, p. 364]. Para demonstrar a patente similitude entre os dois regimes, poderemos acompanhar este último Autor (ob. cit., p. 366 e seg.), que convoca expressamente o artigo 24.º da LGT para, depois, explicar os termos em que se efetiva esta responsabilidade tributária e a forma como os responsáveis subsidiários são chamados à execução. Concluindo: «[a] responsabilidade tributária atua, sempre, subsidiariamente (e não solidariamente): na linha do 78.º/1, ela só opera quando o património do devedor principal se mostre insuficiente (ob. cit., loc. cit.; sublinhado nosso). Portanto, e em conclusão, é evidente a similitude entre o regime do CSC e da LGT, valendo um, genericamente, para as sociedades comerciais e outro para as dívidas tributárias e para todos os casos em que devam ser pagas prestações pecuniárias a uma pessoa coletiva pública. Tal similitude demonstra, também ela, que não haveria nunca uma flagrante “inovação” da norma questionada: em ambos os casos estamos perante regimes de responsabilidade subsidiária e as diferenças entre eles são muito poucas, se é que algumas diferenças existem. 12.4. Em conclusão, o regime do n.º 12 do artigo 45.º, do Decreto Regulamentar n.º 84-A/2007, de 10 de dezembro, não é inovador, não modifica nenhum regime legal instituído, pelo que não é inconstitucional. Porque, não sendo inovador, toda a restante fundamentação do Acórdão do TCAS que suportava o juízo de inconstitucionalidade, falece. Vejamos melhor porquê. 13. Como resulta do acórdão recorrido, também podem resultar dúvidas, em termos da constitucionalidade do artigo 45.º, n.º 12, do Decreto Regulamentar n.º 84-A/2007, de 10 de dezembro, quanto ao cumprimento de algumas das regras contidas no artigo 112.º da Constituição. Todavia, uma vez demonstrado o caráter não inovatório daquela regra regulamentar, resta confrontar a mesma com as normas contidas nos n.ºs 5, 6 e 7 do artigo 112.º da Constituição para aferir a sua não inconformidade constitucional. Dispõe o primeiro que, «[n]enhuma lei pode criar outras categorias de atos legislativos ou conferir a atos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos». Como é sabido, há um largo consenso doutrinal quanto ao facto de esta norma, à primeira vista bastante restritiva, pretender (apenas) reagir contra determinados abusos da prática legislativa, que remetia para regulamentos, nomeadamente despachos ministeriais, a resolução das dúvidas ou omissões suscitadas a propósito da aplicação da lei (neste sentido, cfr. Fernanda Paula Oliveira/José Eduardo Figueiredo Dias, Noções Gerais de Direito Administrativo, Almedina, 5.ª ed., 2017, p. 168). Acontece que o regulamento em questão reveste a forma de Decreto Regulamentar: ainda que não haja uma hierarquia material ou substancial entre as diversas formas de regulamentos administrativos do governo, eles podem, mesmo assim, ser classificados de acordo com a forma mais ou menos solene que revestem: despachos normativos, portarias, resoluções do Conselho de Ministros e decretos regulamentares, no sentido da sua crescente solenidade. No nosso caso, estamos perante um Decreto Regulamentar – o mais solene de todos eles –, forma que os regulamentos do Governo devem revestir «quando tal seja determinado pela lei que regulamentam, bem como no caso de regulamentos independentes» (n.º 6 do mesmo artigo 112.º da Constituição). Como tal, está o Decreto Regulamentar n.º 84-A/2007, de 10 de dezembro, “protegido” por essa especial forma, sendo, no entanto, necessário que cumpra as respetivas exigências constitucionais. Desde logo, a promulgação pelo Presidente da República. A alínea b) do artigo 134.º da Constituição exige a promulgação destes – e só destes – regulamentos do Governo, exigência que se verifica no caso. Verificando-se, in casu, que o regulamento disputado foi promulgado pelo Presidente da República. Para além disso, o n.º 7 do artigo 112.º da Constituição impõe que os regulamentos indiquem «expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjetiva e objetiva para a sua emissão». Uma vez que os regulamentos independentes não visam regulamentar uma lei, refere-se a segunda exigência a eles mesmos. Ora, atendendo à norma legal habilitante, contida no n.º 4 do artigo 30.º do Decreto-Lei n.º 312/2007, a qual estabelece que, «[s]em prejuízo do disposto no presente decreto-lei, o regime jurídico de gestão, acesso e financiamento no âmbito do FSE é aprovado por decreto regulamentar», pode considerar-se que a competência subjetiva está definida, pois sendo um decreto regulamentar, tal competência só pode pertencer ao Governo; e a competência objetiva está igualmente delimitada, referindo-se a mesma ao regime jurídico de gestão, acesso e financiamento no âmbito do FSE. Em conclusão, o disposto no n.º 4 do artigo 30.º do Decreto-Lei n.º 312/2007, de 17 de setembro é adequado e suficiente para operar como prévia definição na lei da competência para a emissão do Decreto Regulamentar em apreço. Verificando-se, igualmente, o cumprimento do dever – no caso de se entender que o mesmo é aqui aplicável – de citação da lei habilitante, pois no final do preâmbulo é referido, de forma taxativa, que o regulamento é editado «[a]o abrigo do n.º 4 do artigo 30.º do Decreto-Lei n.º 312/2007, de 17 de setembro, e nos termos da alínea c) do artigo 199.º da Constituição». Portanto, e em suma, o decreto regulamentar em apreço (i) foi precedido de uma lei habilitante; (ii) lei essa que define a competência subjetiva e objetiva para a sua emissão; (iii) cumpre o dever de citação dessa lei habilitante; e, por último, (iv) foi promulgado pelo Presidente da República. Como tal, também por aqui improcede a alegação da inconstitucionalidade formal e orgânica da norma contestada, demonstrando-se o respeito pelos artigos 112.º, n.º 6 e 7, e 199.º, alínea c), da Constituição da República. 14. E ao mesmo (in)sucesso não pode deixar de estar votado o argumento da inconstitucionalidade da norma contestada por violação de uma invocada reserva de função legislativa, mais uma vez com base no pressuposto, atrás corroborado, do caráter não inovatório da norma julgada inconstitucional. Na verdade, o raciocínio que levou o TCAS a concluir pela ofensa dessa alegada reserva de função legislativa partia do pressuposto de que a «[a] expedição de atos próprios da função legislativa concorrente do Governo através de decreto regulamentar, ato próprio da função administrativa desse órgão constitucional, embora ambos dentro da competência constitucional do Executivo, mostra-se contrária ao figurino constitucional de repartição dos atos normativos da sua competência, infringindo o disposto nos artigos 112.°, n.º 1, 6 e 7, 198°, n ° 1 alínea a) e 199°, alínea c) da CRP». No entanto, as premissas de tal raciocínio soçobram perante o caráter não inovatório do regulamento: não tendo tal natureza, ele subsume-se no âmbito da previsão constitucional da competência regulamentar do Governo – em termos genéricos, na alínea c) do artigo 199.º da Constituição, que contém uma credencial para o Governo, no exercício de funções administrativas, «[f]azer os regulamentos necessários à boa execução das leis». 15. Resta apreciar a demais argumentação do Ministério Público, no sentido de que a norma disputada representaria (também) uma ofensa do direito de propriedade, tal como ele está constitucionalmente tutelado no n.º 1 do artigo 62.º da Constituição da República. Mas tal argumentação é tendencialmente a mesma, não se revelando sequer imperativo entrar no exame dos argumentos que conduzem especificamente, na conceção do Ministério Público, a tal ofensa. Note-se que, antes de abordar tal violação, o Ministério Público começa por realçar que «a questão que urge responder, a nosso ver, é, primeiro, se se trata de matéria relativamente à qual o Governo possua competência legislativa, e segundo, se tal responsabilidade subsidiária pode ser imposta por via de um Decreto Regulamentar» (7.). Considerando, que «a norma aqui em análise, afastou, sem qualquer suporte legislativo, o regime de responsabilidade dos gerentes e administradores no plano societário, previsto no art. 78.º do Cód. das Sociedades Comerciais e veio regular os pressupostos dessa responsabilidade em termos distintos» (10.). E é com base em tais pressupostos que avança, depois, para a argumentação no sentido de que este regime «implicará que tais membros dos corpos sociais sejam executados e respondam com o seu património pessoal pelas dívidas por elas contraídas ao FSE» (11.; sublinhado nosso) – argumentação que culmina como a conclusão pela violação do direito de propriedade, nos termos em que o mesmo é tutelado pelo n.º 1 do artigo 62.º da Constituição. Ora, toda esta argumentação cai por terra com base na conclusão a que se chegou do caráter não inovatório do regulamento em questão. Só se tivesse havido substituição de um regime legal por outro, em termos inovatórios e houvesse inconstitucionalidade formal, por falta de lei habilitante (como o Ministério Público defende), é que este raciocínio poderia fazer sentido. A partir do momento em que assentámos que tal não aconteceu, tão pouco se pode dar por verificada a violação do direito de propriedade, nos termos invocados pelo Ministério Público. III. Decisão Face ao exposto, sendo procedente o recurso interposto, decide-se: a) Não julgar inconstitucional a norma constante do n.º 12 do artigo 45.º do Decreto Regulamentar n.º 84-A/2007, de 10 de dezembro, e, b) Em consequência, determinar a remessa dos autos ao Tribunal recorrido, para que este reforme a decisão recorrida em conformidade com o decidido quanto à questão de constitucionalidade. Sem custas – cfr. artigo 84.º, n.ºs 1, 2 a contrario e 3 a contrario, da LTC. Lisboa, 11 de dezembro de 2024 - José Eduardo Figueiredo Dias - Dora Lucas Neto - Mariana Canotilho - Gonçalo Almeida Ribeiro O relator certifica o voto de conformidade do Senhor Conselheiro António Ascensão Ramos, que participou por meios telemáticos. José Eduardo Figueiredo Dias [1] Retificado pelo Acórdão n.º 61/25