600/2021

ACÓRDÃO Nº 211/2023 Processo n.º 600/2021 3ª Secção Relatora: Conselheira Joana Fernandes Costa Acordam na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional I. Relatório 1. No âmbito dos presentes autos, vindos do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, em que é recorrente o Ministério Público e recorrido A., foi interposto recurso, ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei do Tribunal Constitucional («LTC»), do despacho daquele Tribunal, de 20 de fevereiro de 2020, que: (i) recusou a aplicação, por violação do artigo 219.º, n.º l, da Constituição, do artigo 11.º, n.º 1, parte final, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos («CPTA»), na redação conferida pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, na parte em que dispõe que o Estado não tem que ser representado pelo Ministério Público nos processos que corram nos tribunais administrativos; e (ii) interpretou restritivamente o disposto no artigo 25.º, n.º 4, do CPTA, na redação dada pela Lei n.º 118/2019, no sentido de que nas ações que correm nos tribunais administrativos e em que o Estado é Réu a citação do Estado é remetida para o Centro de Competências Jurídicas do Estado, que tem o dever de a enviar para o Ministério Público a quem incumbe a representação do Estado e a quem incumbe decidir, de acordo com as regras estatutárias aplicáveis, os termos da sua intervenção em juízo. 2. A., aqui recorrido, instaurou junto do Tribunal a quo uma ação administrativa comum contra o Estado Português. A citação foi dirigida ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, nos termos do artigo 25.º, n.º 4, do CPTA, que a transmitiu ao ora recorrente. 2.1. O Ministério Público, agindo em nome próprio, arguiu junto do Tribunal a quo a «inconstitucionalidade material do conjunto formado pelas normas constantes do segmento final do n.º 1 do art.º 11.º e do n.º 4 do art.º 25.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos», bem como, na qualidade de representante do Estado-Administração, a «nulidade, por falta de citação», com a consequente anulação do processado subsequente à petição inicial. 2.2. Apreciada a questão, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa concluiu o seguinte: «O Ministério Público pede a anulação de todo o processado após a apresentação da petição inicial e que seja ordenada a citação do Estado Português no Ministério Público junto deste tribunal, com fundamento na nulidade decorrente da falta de citação do réu Estado Português, prevista no artigo 187. º, alínea a), do CPC2013. Para tanto, e em síntese, o Ministério Público alega que as normas do artigo 11.º, n.º 1, parte final, e 25.º, n.º 4, do CPTA, na redação introduzida pela Lei 118/2019, de 17/09, são inconstitucionais porque violam a regra de representação do Estado pelo Ministério Público, prevista no artigo 219.º, n.º 1, da CRP, e a autonomia do Ministério Público, consagrada no artigo 219.º, n.º 2, da CRP. O autor foi notificado para se pronunciar e não apresentou pronúncia. As questões a resolver são as seguintes: 1.ª questão: saber se as normas do artigo 11.º, n.º 1, parte final, e 25.º, n.º 4, do CPTA, na redação introduzida pela Lei 118/2019, de 17/09, violam o disposto no artigo 219.º, n.ºs 1 e 2, da CRP quando aplicadas a ações que correm nos tribunais administrativos contra o Estado; 2.ª questão saber se se verifica a nulidade prevista no artigo 187.º, alínea a), do CPC2013. l.a questão As normas cuja inconstitucionalidade é suscitada são as seguintes, ambas resultantes da Lei 118/2019, de 17/09, que alterou o CPTA: - artigo 11.º, n.º 1, do CPTA: «Nos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de mandatário, nos termos previstos no Código do Processo Civil, podendo as entidades públicas fazer-se patrocinar em todos os processos por advogado, solicitador ou licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico, sem prejuízo da possibilidade de representação do Estado pelo Ministério Público.». - artigo 25.º, n.º 4, do CPTA: «Quando seja demandado o Estado, ou na mesma ação sejam demandados diversos ministérios, a citação é dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo.». Antes de se apreciar a conformidade destas normas com o artigo 219.º da CRP, importa interpretá-la, pois só determinado o seu sentido é que se pode aferir se o mesmo se mostra desconforme com a CRP. A norma do artigo 25.º, n.º 4, do CPTA, é complexa. Desde logo abarca diversos tipos de ações: (i) ações em que os réus são Ministérios (i.e. ações em que o Estado não é parte); (ii) ações em que é demandado pelo menos um Ministério e o Estado e (iii) ações em que é demandado pelo menos o Estado. Por outro lado, é uma norma atributiva de competência, deslocada do seu diploma próprio. Efetivamente, o DL 149/2017, de 06/12, que aprova a orgânica do Centro de Competências Jurídicas do Estado, define as atribuições do JurisAPP no artigo 2.º e entre elas não se encontram especificamente elencadas as atribuições que resultam do artigo 25.º, n.º 4, do CPTA. Há que coordenar o artigo 2.º, n.º 2, alínea m), do DL 149/2017, com o artigo 25.º, n.º 4, do CPTA, para concluir que desde a entrada em vigor da Lei 118/2019, o JurisAPP tem, nos processos que correm nos tribunais administrativos em que são réus mais do que um Ministério ou em que é demandado o Estado, a atribuição de receber a citação, de a transmitir «aos serviços competentes» e de coordenar «os termos da respetiva intervenção em juízo». Com relevância para a decisão da questão de inconstitucionalidade levantada, a norma do artigo 25.º, n.º 4, do CPTA, pode ser decomposta nos seguintes segmentos normativos: (a) «Quando seja demandado o Estado (...) a citação é dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado (...)». (b) «Quando seja demandado o Estado (...) [o] Centro de Competências Jurídicas do Estado (...) assegura a sua transmissão aos serviços competentes (...)». (c) «Quando seja demandado o Estado (...) [o] Centro de Competências Jurídicas do Estado (...) coordena os termos da respetiva intervenção em juízo.». Vejamos da conformidade destes segmentos normativos com o artigo 219.º da CRP. O primeiro segmento normativo extraído do artigo 25,º, n.º 4, do CPTA, diz respeito às formalidades da citação da pessoa coletiva Estado. O artigo 23.º do CPTA manda aplicar as regras do CPC em matéria de citação, em tudo que não contrariar o CPTA. Até à Lei 118/2019, de 17/09, o CPTA, não continha qualquer norma sobre a citação do Estado, pelo que se recorria ao disposto no artigo 223.º do CPC2013, conjugado com os artigos 51.º e 52.º, n.º 1, alínea c), do ETAF, e a citação era feita no magistrado do Ministério Público junto do TAF. Uma vez que o Estado não tem sede não era possível aplicar o disposto no artigo 246.º, n.º 2, do CPC2013. O alcance do artigo 25.º, n.º 4, do CPTA, quando determina que «Quando seja demandado o Estado (...) a citação é dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado (...)», é derrogar aplicação do artigo 223.º do CPC2013. Deste segmento normativo nada se retira, portanto, quanto à representação do Estado. O artigo 219.º, n.º 1, da CRP, dispõe sobre a representação do Estado, mas não sobre as formalidades da citação do Estado. Deste modo, a norma do artigo 25.º, n.º 4, do CPTA, que manda que a citação do Estado seja dirigida ao JurisAPP passa no crivo do artigo 219.º da CRP. O cerne da questão de inconstitucionalidade suscitada nos autos centra-se no 2.a segmento normativo que extraímos do artigo 25.º, n.º 4, do CPTA, o qual tem o seguinte teor: «Quando seja demandado o Estado (...) [o] Centro de Competências Jurídicas do Estado (...) assegura a sua transmissão cios serviços competentes (...)». A interpretação desta norma não é evidente. O elemento literal é o ponto de partida e o limite da interpretação, o que significa que de entre os vários sentidos possíveis da norma o intérprete não pode eleger aquele que não tenha correspondência com a letra do preceito. Por outro lado, se a letra da lei admite mais do que um sentido deve o intérprete recorrer aos demais elementos da interpretação jurídica. A letra do segmento normativo extraído do artigo 25.º, n.º 4, do CPTA, e supra transcrito, permite pelo menos duas interpretações com relevância para a questão a decidir: 1.ª) nas ações intentadas nos tribunais administrativos contra o Estado o JurisAPP está obrigado a remeter a citação para o Ministério Público; Ou 2.ª) nas ações intentadas nos tribunais administrativos contra o Estado o JurisAPP pode remeter a citação para o Ministério Público, mas não está obrigado a fazê-lo podendo logo designar outro representante em juízo do Estado. A 2.a interpretação enunciada é restritiva e tem o alcance de não atribuir à norma a intenção de bulir com o regime de representação do Estado. Como veremos esta interpretação restritiva não está de acordo com os argumentos sistemático e teleológico da interpretação jurídica, mas é imposta pela necessidade de interpretar os preceitos em conformidade com o artigo 219.º da CRP, sob pena de inconstitucionalidade. Vejamos. A teleologia subjacente à solução do artigo 25.º, n.º 4, é compreensível quando na ação são demandados mais do que um ente público, pois neste caso a existência de uma entidade que sirva de pivô entre os vários réus tenderá a aportar ganhos de eficiência, designadamente, racionalizando a alocação de recursos, evitando a duplicação de esforços. Porém, o artigo 25.º, n.º 4, do CPTA, não se aplica apenas a esta situação, abrangendo as ações em que o Estado é o único réu. Neste caso a intencionalidade da solução vertida no artigo 25.º, n.º 4, do CPTA, foi outra e descobre-se através da leitura conjugada do artigo 25.º, n.º 4, do CPTA, com o artigo 11.º, n.º 1, parte final, do mesmo Código, com o artigo 9.º, n.º 2, do EMP2019, aprovado pela Lei 68/2019, de 27/08. Com efeito, a Lei 118/2019, de 17/09, não se limitou a introduzir o n.º 4 do artigo 25.º do CPTA. Concomitantemente o artigo 11.º, n.º 1, do CPTA, foi alterado passando dele a constar na parte final a seguinte expressão: «(...) sem prejuízo da possibilidade de representação do Estado pelo Ministério Público.». Na mesma senda, o artigo 9.º, n.º 2, do EMP2020, dispõe que «(...) nos casos em que a lei especialmente o permita (...)» a intervenção principal do Ministério Público enquanto representante do Estado «(...) cessa quando for constituído mandatário próprio (...)». Da leitura conjugada das nonnas resulta que a aplicação da solução normativa do artigo 25.º, n.º 4, do CPTA às ações em que o Estado é réu tem subjacente a intenção da Lei 118/2019, de 17/09, operar uma mudança de paradigma quanto à representação do Estado réu nos processos que correm nos tribunais administrativo, passando a deixar nas mãos do JurisAPP entregar, ou não, a representação do Estado ao Ministério Público. A norma do artigo 25.º, n.º 4, do CPTA, foi introduzida para operacionalizar a referida mudança de paradigma, uma vez que se o Estado réu não tem que ser representado pelo Ministério Público era necessário implementar um mecanismo que permitisse fazer chegar ao seu conhecimento as ações contra ele intentadas de modo a que pudesse casuisticamente decidir quem o representa. É com este intuito que se compreende que a citação do Estado deva ser dirigida a um «(...) serviço central da administração direta do Estado, dotado de autonomia administrativa, (...)» integrado na «(...) Presidência do Conselho de Ministros e (...) sujeito ao poder de direção do Primeiro-Ministro ou do membro do Governo em quem aquele o delegar, com faculdade de subdelegação. (...)» [artigo 1.º, n.º 1, do DL 149/2017, de 06/12]. Do exposto resulta que o argumento teleológico-sistemático da interpretação jurídica concorre para interpretar o artigo 25.º, n.º 4, conjugado com o artigo 11.º, n.º 1, ambos do CPTA, na redação da Lei 118/2019, de 17/09, no sentido de que, nas ações intentadas nos tribunais administrativos contra o Estado, o JurisAPP pode remeter a citação do Estado para o Ministério Público, mas não está obrigado a fazê-lo podendo designar outro representante em juízo do Estado. Fixado o sentido da norma, vejamos se o mesma se mostra em contradição com o artigo 219.º, n.º 1, da CRP. O artigo 219.º, n.º 1, da CRP, dispõe que «Ao Ministério Público compete representar o Estado e defender os interesses que a lei determinar, bem como, com observância do disposto no número seguinte e nos termos da lei, participar na execução da política criminal definida pelos órgãos de soberania, exercer a açãio penal orientada pelo princípio da legalidade e defender a legalidade democrática.». A lei ordinária não é parâmetro de interpretação da norma constitucional. Quer se com isto dizer que nos casos em que a CRP não remete para a lei ordinária esta não pode servir para preencher os preceitos constitucionais- Quer-se com isto dizer que não se ignora que o CPTA consagra a representação de entes públicos integrados na pessoa coletiva Estado por advogado, solicitador ou licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico [artigo 11.º, n.º 1, do CPTA], porém nesses casos o réu não é o Estado, mas sim o referido ente público, a quem a lei processual administrativa confere personalidade judiciária [artigos 8.º-A, n.º 3, e 10.º, do CPTA]. Situação semelhante ocorre no processo tributário quanto à representação da administração tributária pela Fazenda Pública. Também não se ignora que é o EMP2020 que admite, sempre que a lei o permita (e a lei permite-o designadamente nos artigos 11.º, n.º 1, e 25.º, n.º 4, do CPTA) a cessação da representação do Estado pelo Ministério Público mediante a constituição de mandatário. Nem sequer se ignora que o artigo 24.º, n.º 1, do CPC2013, admite que «(...) casos em que a lei especialmente permita o patrocínio por mandatário judicial próprio, cessando a intervenção principal do Ministério Público logo que este esteja constituído.» Porém, sob pena de inversão da pirâmide normativa, as normas da lei ordinária não servem para interpretar a CRP, isto é, delas nada pode ser retirado que permita concluir sobre o sentido da expressão «Ao Ministério Público compete representar o Estado (...)», uma vez que, como veremos, a CRP não remete para a lei ordinária quando atribui ao Ministério Público a função de representação do Estado. Por outro lado, ao interpretar o artigo 219.º, n.º 1, da CRP, importa não nos perdermos na discussão sobre as vantagens e desvantagens dos vários modelos de representação do Estado [Com efeito, não é difícil conceber argumentos sobre as eventuais dificuldades de articulação da autonomia do Ministério Público com a função de representação de uma das partes num litígio judicial, nem sequer é difícil conceber que o Estado-administração entenda que o interesse público tal como é por si perspetivado é melhor servido, em certos casos, pela representação em juízo através de advogado ou licenciado em direito]. Com efeito, tal discussão não releva para a interpretação do artigo 219.º, n.º 1, da CRP, uma vez que o que interessa é determinar se a CRP optou por um desses modelos. Enquanto norma jurídica o sentido a atribuir ao artigo 219.º da CRP não pode ser desgarrado da letra do preceito. O n.º 1 do artigo 219.º da CRP elenca as funções do Ministério Público em orações unidas pelas conjunções coordenativas aditivas "e" e "bem como", o que significa que cada oração pode ser isolada sem perder o sentido. É, deste modo, possível descortinar as seguintes funções que a CRP atribui ao Ministério Público: «(i) "Ao Ministério Público compete representar o Estado" e (ii) "Ao Ministério Público compete (...) defender os interesses que a lei determinar"; bem como, (iii) "Ao Ministério Público compete (...) com observância do disposto no número seguinte e nos termos da lei, participar na execução da política criminal definida pelos órgãos de soberania, (...)" iv) "Ao Ministério Público compete (...) com observância do disposto no número seguinte e nos termos da lei" (...) "exercer a ação penal orientada pelo princípio da legalidade " e (v) "Ao Ministério Público compete (...) com observância do disposto no número seguinte e nos termos da lei" (...) "defender a legalidade democrática. ". Da análise do texto da norma resulta que quanto à função de representação do Estado a CRP não remete para a lei ordinária, embora o faça em relação às demais funções do Ministério Público. Efetivamente, a expressão "que a lei determinar" refere-se à defesa dos interesses, isto é, a CRP remete para a lei ordinária a definição dos interesses que o Ministério Público deve defender. Por seu tumo, a expressão "nos termos da lei" refere-se à execução da política criminal, ao exercício da ação penal e à defesa da legalidade democrática. Assim, a letra do artigo 219.º, n.º 1, da CPR, não consente que a lei ordinária retire ao Ministério Público a função de representação do Estado. Dir-se-á que a letra da norma constitucional não emprega qualquer expressão que permita concluir que tal função de representação do Estado seja exclusiva do Ministério Público. De facto, a CRP não diz que "Apenas [ajo Ministério Público compete representar o Estado (...)". Porém, à ausência do referido vocábulo (ou de vocábulo equivalente) não pode ser atribuído valor declarativo. Dito de outro modo, nada de válido se pode retirar da circunstância de o legislador constitucional não ter incluindo uma expressão da qual decorra de forma inequívoca o monopólio da representação do Estado pelo Ministério Público. Só seria admissível concluir que a ausência no artigo 219.º da CRP do vocábulo "apenas" (ou expressão equivalente) revela o propósito de consagrar um modelo não exclusivo de representação do Estado pelo Ministério Público, caso a tal conduzissem os demais elementos da interpretação jurídica. Ora, como vimos o elemento sistemático repele esta conclusão, uma vez que o artigo 219.º da CRP quanto à função de representação do Estado não remete para a lei ordinária, diferentemente do que acontece expressamente quanto às demais funções que a CRP atribui ao Ministério Público. Acresce que o elemento histórico também não favorece a leitura de que a CRP admite um modelo em que a representação do Estado pelo Ministério Público não é exclusiva. O atual artigo 219.º, n.º 1, da CRP, resulta da revisão constitucional de 1997 [Lei 1/97, de 20/09]. A redação original do artigo era a seguinte: «Ao Ministério Público compete representar o Estado, exercer a acção penal, defender a legalidade democrática e os interesses que a lei determinar.» [Decreto 10/04 de 1976]. Esta redação manteve-se na revisão de 1982 [Lei 1/82, de 30/09], na revisão de 1989 [Lei 1/89, de 08/07], que remunerou o artigo (passando a ser o 221.º, mas que manteve inalterado o seu teor), e na revisão de 1992 [Lei 1/92, de 25/11]. As funções do Ministério Público foram objeto de alteração na revisão de 1997, passando a constar do n.º 1 do artigo 219.º a versão atual «Ao Ministério Público compete representar o Estado e defender os interesses que a lei determinar, bem como, com observância do disposto no número seguinte e nos termos da lei, participar na execução da política criminal definida pelos órgãos de soberania, exercer a acção penal orientada pelo princípio da legalidade e defender a legalidade democrática». Assim, ao longo das diversas alterações ao texto da Constituição, incluindo aquela em que se alterou o preceito, manteve-se sempre a expressão «Ao Ministério Público compete representar o Estado (...)». Do exposto resulta que quanto aos vários modelos de representação do Estado, o artigo 219.º a CRP assume uma opção, atribuindo essas funções exclusivamente ao Ministério Público. Não se desconhece o parecer da Comissão Constitucional n.º 8/82, que interpretou o, então, artigo 224.º, n.º 1, da CRP (e que corresponde ao atual artigo 219.º, n.º 1) no sentido de que «(...) o legislador não pode privar totalmente o Ministério Público das funções de representação do Estado, em juízo, cometendo-as, por inteiro, a outras entidades. A representação do Estado pelo Ministério Público terá que constituir sempre a regra. (...) Pode, por isso, muito bem aceitar-se que, em certos domínios, essa função de representação do Estado seja atribuída, em exclusivo, a entidades diferentes do Ministério Público. (...)». A este entendimento opõe-se tudo o que ficou dito. Com efeito, o entendimento da Comissão Constitucional assenta na assunção de que a norma constitucional encerra uma regra e a lei ordinária pode consagrar as exceções. Porém, como supra explicado, nada no texto constitucional indica que a representação do Estado pelo Ministério Público esteja consagrada apenas como regra, nem existem elementos que permitam suportar que nesta matéria a CRP defira para a lei ordinária os termos em que cabe ao Ministério Público representar o Estado. Pelo contrário, em 1997 foi revista a norma relativa às funções do Ministério Público e a representação do Estado manteve-se como a única função do Estado na qual a CRP não remete para a lei ordinária. Acresce que o parecer da Comissão Constitucional n.º 8/82 não esclarece qual seria o reduto da função de representação do Estado pelo Ministério Público. Dito de outro modo, o referido parecer afirma que «(...) o legislador não pode privar totalmente o Ministério Público das funções de representação do Estado (...)», mas não esclarece quando ou em que circunstâncias a lei ordinária já não pode retirar tal função ao Ministério Público, sob pena de o fazendo violar a CRP. Interpretar o artigo 219.º, n.º 1, da CRP, como fez o parecer n.º 8/82, equivale a deixar nas mãos do legislador ordinário a possibilidade de esvaziar - ou ir esvaziando - o conteúdo do preceito constitucional. Neste sentido, no voto de vencido, o Juiz Conselheiro Hernâni Lencastre escreveu o seguinte: «Com a votação alcançada, abre-se um precedente, pensamos, que pode inclusivamente levar ao esvaziamento daquele preceito constitucional Não é com a ressalva de nele se encerrar uma regra e de o diploma em referência se salvar como excepção a essa regra que a inconstitucionalidade que apontamos fica afastada. Convém notar, antes de mais, que neste caso se confrontam diplomas de diferente valor na hierarquia das leis: a Constituição, por um lado, e um decreto-lei, por outro. A partir daí, arrumar este último no campo das excepções nada adianta, pois que os limites para estas passarão a ser apenas os que o legislador ordinário, em cada momento, houver por mais oportuno fixar-lhes. Se o mesmo legislador optar pela oportunidade de outras excepções, a porta aberta para urna tem de concluir-se que não fica fechada para as restantes; derrubada que fica a barreira constitucional que seria a daquele artigo 224º, nº 1, da Constituição, há que admitir, com efeito, que o caminho fica daí por diante sem obstáculos. Mas que sentido terá então esse preceito constitucional se ele só é chamado a intervir quando uma lei ordinária não diga outra coisa? Visto deste ângulo, e não parece que possa ser visto de outro, o precedente agora criado conduzirá a conferir à lei constitucional, face à lei ordinária, o valor de uma simples norma supletiva. E, assim sendo, não estaremos perante uma autêntica inversão de valores, dada a posição relativa que, no nosso ordenamento jurídico, os diplomas legais em confronto ocupam? A Constituição, escusado é dizê-lo, encontra-se no vértice da pirâmide: é ela a Lei Fundamental. A existirem excepções aos seus preceitos, parece que só pela mesma via constitucional se torna legítimo acolhê-las, hipótese que não se verifica: o artigo 224º, nº 1, da Constituição unicamente menciona o Ministério Público para a representação do Estado. Não se alude aí, ou em qualquer outra disposição da mesma Lei Fundamental, a outra modalidade de representação. E temos com isso, para nós, que a representação do Estado pelo Ministério Público é a única modalidade constitucionalmente possível. Não vemos realmente que possa ser outra, enquanto aquele citado preceito vigorar na sua plenitude.». Do exposto resulta que os artigos 11.º, n.º 1, parte final, e 25.º, n.º 4, do CPTA, na redação introduzida pela Lei 118/2019, de 17/12, devem ser desaplicados quando interpretados no sentido de que nas ações que correm nos tribunais administrativos contra o Estado português o JurisAPP pode decidir que o Estado não é representado pelo Ministério Público. O princípio da interpretação conforme a CRP obriga a interpretar restritivamente a norma do artigo 25.º, n.º 4, do CPTA, introduzido pela Lei 118/2019, de 17/12, no sentido de que nas ações intentadas nos tribunais administrativos contra o Estado o JurisAPP está obrigado a remeter a citação para o Ministério Público. Aqui chegados, concluímos que, sob pena de inconstitucionalidade, nas ações que correm nos tribunais administrativos contra o Estado português, a norma do artigo 25.º, n.º 4, do CPTA, deve ser interpretada restritivamente com o alcance de dispor apenas sobre as formalidades da citação do Estado e não sobre a representação em juízo do Estado português. Nesta interpretação restritiva a norma apenas determina que a citação do réu Estado Português é feita no JurisAPP, isto é, trata-se uma norma especial que derroga o artigo 223.º, n.º 1, do CPC2013, relativo às formalidades da citação. O que, ademais, não causa especiais problemas, uma vez que em matéria de citações o CPC só é aplicável subsidiariamente, isto é, na hipótese de não existir norma especial no CPTA [artigo 23.º do CPTA]. (c) Resta interpretar o último segmento normativo que destacamos do artigo 25.º, n.º 4, do CPTA, o qual tem o seguinte teor: «Quando seja demandado o Estado (...) [o] Centro de Competências Jurídicas do Estado (...) coordena os termos da respetiva intervenção em juízo.». O Ministério Público defende que este segmento normativo coloca em causa a autonomia externa consagrada no artigo 219.º, n.º 2, da CRP, que consagra o seguinte: «O Ministério Público goza de estatuto próprio e de autonomia, nos termos da lei.». O verbo "coordenar" significa «dispor obedecendo a determinadas relações com vista a um determinado fim, organizar e orientar; combinar» [Dicionário da Língua Portuguesa, Porto Editora, 2011]. Deste modo, a letra do artigo 25.º admite a interpretação que é atribuição do JurisAPP servir de elo de ligação entre os diferentes serviços que possam dispor de elementos relevantes para a preparação da contestação do réu Estado, por forma a que os mesmos sejam recolhidos de forma eficiente e expedita, podendo, aliás, logo acompanhar a remessa da citação para o Ministério Público, sem prejuízo das diligências que o Ministério Público entender encetar. Porém, a letra do artigo 25.º, n.º 4, do CPTA, também admite a interpretação segundo a qual é atribuição do JurisAPP orientar a intervenção do Ministério Público quando este autua como representante do réu Estado nas ações que correm nos tribunais administrativos. Ora, caso se adotasse esta última interpretação ter-se-ia que concluir que a norma viola a autonomia externa do Ministério Público, na medida em que esta significa que o Ministério Público atua sem receber interferências de estranhos à sua orgânica. O Tribunal Constitucional, no acórdão n.º 305/2011, interpretou deste modo o artigo 219.º, n.º 2, da CRP, na parte em que se refere à autonomia do Ministério Público: «A autonomia constitucionalmente atribuída cio Ministério Público projecta-se, assim, no plano organizativo-institucional, implicando a instituição de formas de auto-composição ou de governo próprio, bem como a contenção dentro da hierarquia do Ministério Público dos poderes de direcção e orientação da respectiva actividade (cf Cunha Rodrigues, Em nome do Povo, Coimbra Editora, 1999, p.106 e ss.) no sentido da exclusão da possibilidade de qualquer outro poder, nomeadamente o executivo, impor ordens ou instruções ou influir no governo e administração daquela magistratura (cf J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Anotada, 3." Edição, p. 605). O que equivale a dizer que o atributo da autonomia do Ministério Público se traduz, cintes de mais, numa "autonomia externa". Por fim, essa autonomia externa é ci garantia de isenção e objectividade, traduzindo para este corpo de magistrados o dever de agir através de uma subordinação exclusiva à lei e ao Direito. (...) A tudo isto acresce a circunstância de, no estatuto constitucional do Ministério Público, o atributo da autonomia conviver com o da hierarquia. Ora, o atributo constitucional da hierarquia encontra-se subordinado à realização das necessidades impostas pela natureza das funções constitucionalmente atribuídas ao Ministério Público, exprimindo a ideia de que os amplos poderes de iniciativa e de acção, que lhe cabem, reclamam uma actuação unipessoal e coordenada que acautele a variação e a fragmentação de procedimentos, garantindo que os cidadãos sejam colocados, face ao Ministério Público, numa posição de verdadeira igualdade (cf Cunha Rodrigues, op. cit., p.l 13-114). O atributo constitucional da hierarquia concretiza, por isso, o princípio da unidade e da indivisibilidade da magistratura do Ministério Público no exercício da acção penal, contribuindo para a afirmação da sua autonomia externa, na medida em que vincula a actuação dos magistrados do Ministério Público a critérios de legalidade e objectividade e na sua exclusiva subordinação às directivas, ordens e instruções dimanadas internamente de acordo com o quadro legalmente pré- estabelecido (cf J.J. Gomes Canotilho, op. cit., p.684). (...)». De tudo quanto ficou exposto concluímos que: - o artigo 11.º, n.º 1, do CPTA, na redação introduzida pela Lei 118/2019, de 17/09, na parte em que admite que o Estado Português enquanto parte num processo a correr nos tribunais administrativos possa não ser representado pelo Ministério Público, viola o disposto no artigo 219.º, n.º 1, da CRP, pelo que deve ser desaplicado (artigo 204.º da CRP) e - o artigo 25.º, n.º 4, do CPTA, introduzido pela Lei 118/2019, de 17/12, deve ser interpretado em conformidade com o artigo 219.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA, no sentido de que nas ações intentadas nos tribunais administrativos contra o Estado o JurisAPP está obrigado a remeter a citação para o Ministério Público, ao qual cabe decidir, de acordo com as regras estatutárias aplicáveis, os termos da sua intervenção em juízo. 2.a questão Importa, agora, saber se se verifica a nulidade prevista nos artigos 187.º, alínea a), e 188.º, n.º 1, alíneas a) e b) do CPC2013. Para a decisão desta questão consideram-se provados os seguintes factos: 1) Os serviços deste tribunal expediram para o Centro de Competências Jurídicas do Estado o ofício com o teor de fls. 66, do SITAF, que se dá aqui por reproduzido, ao abrigo qual lhe remeteram cópia da petição inicial e lhe comunicaram o prazo de que dispunha para apresentar contestação. 2) Os serviços do Centro de Competências Jurídicas do Estado remeteram o ofício descrito no ponto anterior, por e-mail, para o Ministério Público junto deste tribunal [cf. fls. 89, do SITAF]. 3) O Ministério Público junto deste tribunal remeteu, através do SITAF, a contestação da presente ação [cf. fls. 101, do SITAF]. De acordo com a norma do 187.º, alínea a), do CPC2013 é «É nulo tudo o que se processe depois da petição inicial, salvando-se apenas esta: (...) a) Quando o réu não tenha sido citado.». Os casos de falta de citação do réu estão previstos no artigo 188.º, n.º 1, do CPC2013. O Ministério Público invoca o preenchimento das alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 188.º do CPC. Ora, manifestamente não se verifica a previsão normativa da alínea a), uma vez que o ato não foi completamente omitido [cf. ponto 1), dos factos provados]. Por outro lado, não houve erro na identificado do citando. O citando foi o Estado Português, porém o ofício não foi dirigido para o Ministério Público em face do comando do artigo 25.º, n.º 4, do CPTA, introduzido pela Lei 118/2019, de 17/12, aplicado com a interpretação restritiva supra descrita. Como explicado, não ofende o artigo 219.º, n.º 1, da CRP, a interpretação do artigo 25.º, n.º 4, como norma especial em relação ao artigo 223.º, n.º 1, do CPC2013. O artigo 25.º, n.º 4, do CPTA, apenas ofende o artigo 219.º, n.º 1, da CRP, quando interpretado, conjugado com o artigo 11.º, n.º 1, parte final, do CPTA, no sentido de que recebida a citação o JurisAPP tem a faculdade de não a enviar ao Ministério Público. No caso em concreto, o JurisAPP recebeu a citação e remeteu-a ao Ministério Público, o qual, aliás, contestou a ação. Pelo exposto não se verifica a nulidade arguida. Nos termos e com os fundamentos expostos: I. Ao abrigo do artigo 204.º da CRP, desaplico o artigo 11.º, n.º 1, parte final, do CPTA, na redação da Lei 118/2019, de 17/09, por violação do artigo 219.º, n.º 1, da CRP, na parte em que dispõe que o Estado não tem que ser representado pelo Ministério Público nos processos que corram nos tribunais administrativos. II. Interpreto restritivamente e em conformidade com o artigo 219.º, n.º 1 e 2, da CRP o disposto no artigo 25.º, n.º 4, do CPTA, na redação da Lei 118/2019, de 17/09, como norma especial em relação ao previsto no artigo 223.º do CPC2013, no sentido de que nas ações que correm tribunais administrativos e em que o Estado é réu a citação do Estado é remetida para o JurisAPP que tem o dever de a enviar para o Ministério Público a quem incumbe a representação do Estado e a quem incumbe decidir, de acordo com as regras estatutárias aplicáveis, os termos da sua intervenção em juízo. III. Julgo não verificada a nulidade arguida e, em consequência, rejeito o pedido de repetição da citação». 2.3. O Ministério Público interpôs recurso desta decisão através de requerimento onde se lê o seguinte: «O magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal vem, nos termos dos artigos 70º, nº 1, al. a), 72º, nº 1, al. a), 75º, nº 1 e 75o-A, da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional (Lei nº 28/82,de 15/11, com as alterações introduzidas pelas Leis nº 143/85, de 26/11, 85/89, de l/9, 13-A/98, de 26/2, 1/2011, de 30/1l, nº 5/2015, de 10/4, nº 11/2015, de 28/8 e nº l/2018, de 19/4) interpor recurso para o Tribunal Constitucional da douta sentença proferida nos autos à margem referenciados, com fundamento em inconstitucionalidade, por violação do artigo 218º, nº 3 da Constituição da República Portuguesa. A douta sentença desaplicou, ao abrigo do artigo 204º da CRP, o artigo 11º, nº 1, parte final, do CPTA, na redação da Lei nº 118/2019, de 17.09., por violação do artigo 219º, nº l da CRP, na parte em que dispõe que o Estado não tem que ser representado pelo Ministério Público nos processos que corram nos tribunais administrativos, e interpretou restritivamente e em conformidade com o artigo 219º, nºs. 1 e 2 da CRP o disposto no artigo 25º, nº4 do CPTA, na redação da Lei 118/2019,de 17.09, como norma especial em relação ao previsto no artigo 223º do CPC, no sentido de que nas ações que correm nos tribunais administrativos e em que o Estado é Réu a citação do Estado é remetida para o JurisApp, que tem o dever de a enviar para o Ministério Público a quem incumbe a representação do Estado e a quem incumbe decidir, de acordo com as regras estatutárias aplicáveis, os termos da sua intervenção em juízo. Requer, por isso, a V. Exª de digne admitir o recurso, ora interposto». 3. Após a subida dos autos ao Tribunal Constitucional e respetiva distribuição, as partes foram notificadas «para alegações, com a advertência para a eventualidade de o recurso não ser conhecido, tratando-se ademais de impulso deduzido ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, na parte relativa a "interpretação restritiva" do artigo 25. º, n.º 4, do CPTA, na redação da Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro”». 4. Nas alegações que apresentou, o Ministério Publico concluiu nos seguintes termos: «[…] III (Conclusões) 1.ª) A presente controvérsia não respeita às preferências subjetivas do público, nomeadamente dos membros da comunidade jurídica, relativamente às funções judiciárias que deverão ser atribuídas ao Ministério Público, especificamente a representação do Estado, nas ações administrativas, e não está aqui em causa, também, um estado de espírito sobre a função de representação do Estado, pelo Ministério Público, mas apenas o estado da Constituição sobre tal matéria. 2.ª) O tema da presente controvérsia é, pois, de direito constitucional positivo, mais especificamente de hermenêutica constitucional, o que se trata é de dirimir uma questão de direito constitucional positivo, com referência aos fatores clássicos da interpretação, em ordem a determinar os conteúdos normativos do artigo 219.º, n.ºs 1, 2 e 4, e, bem assim, 3.º, n.º 2, e 165.º, n.º 1, alínea p), todos da Constituição, e, depois, identificar os vínculos constitucionais que dos mesmos decorrem para o legislador, para apreciar o (des)valor constitucional da norma jurídica constante do n.º 1 do artigo 11.º do CPTA2019. 3.ª) Os dados quantitativos extraídos dos Relatórios Síntese do Ministério Público, de 2018 e de 2019, são idóneos bem aquilatar da relevância social e da eficácia contenciosa da representação do Estado, pelo Ministério Público. 4.ª) A função de representação do Estado, pelo Ministério Público, radica numa longa e ininterrupta tradição que, aliás, ao menos do ponto de vista legislativo, é contemporânea com aquela tida como “natural”, ou seja, com a função criminal. 5.ª) E não é de todo singular, nomeadamente no contexto europeu, este papel do Ministério Público, como representante em juízo (autor ou réu) do Estado (e outras entidades públicas), sem embargo da experiência nacional ter uma idiossincrasia própria e um cunho alargado. 6.ª) Um relance pela história constitucional, permite apurar que a competência de representação do Estado, pelo Ministério Público, foi estabelecida pela Constituição Política de 1933, depois consagrada como decisão constituinte originária da Constituição de 1976 e, ulteriormente, reiterada, ne varietur, pelo legislador constituinte derivado, em todas as sucessivas revisões constitucionais, até à presente data. 7.ª) A primeira competência (função) atribuída pelo n.º 1 do artigo 219.º, da Constituição, ao Ministério Público, é a de «representar o Estado», sendo que tal preceito não a faz depender dos «termos da lei», revelando assim que as competências constitucionais autónomas, nomeadamente a representação do Estado, gozam de força jurídica qualificada, na medida em que são direta e imediatamente operativas. 8.ª) O enunciado «ao Ministério Público compete representar o Estado» traz à colação três noções relevantes para a sua boa interpretação, a saber: disposição atributiva de competência; validade e “norma precetiva, imediatamente exequível”. 9.ª) Tal enunciado é uma disposição atributiva de competência, de representação judiciária, sendo modalidade do conceito jurídico fundamental de “competência”, entendida como «capacidade de influir, através da ação e do recurso, [n]o processo judicial (capacidade processual)». 10.ª) A existência dessa competência de representação judiciária, por seu turno, é uma condição de validade do exercício dos direitos, poderes e ónus processuais que na mesma estão compreendidos. 11.ª) Finalmente, tal enunciado expressa uma norma constitucional “precetiva” e “imediatamente exequível”, pois não carece, em larga medida, de lei de execução, uma vez que, em geral, as leis processuais vigentes já estabelecem os termos do regime de representação judiciária das pessoas coletiva (bem como do patrocínio judiciário, com aquela representação judiciária necessariamente conjugada, quando se trata do Ministério Público). 12.ª) Do exposto podermos uma primeira ilação: só o Ministério Público está constitucionalmente habilitado para representar o Estado e praticar, validamente, os atos processuais necessários ou convenientes para o efeito. 13.ª) E ainda uma segunda, e correlata, ilação: quanto aos demais entes, em caso algum poderão ser investidos na competência de representação do Estado, na medida em que a reserva constitucional, do n.º 1 do artigo 219.º, seja lida como “exclusividade”; ou, na medida em que tal reserva seja lida como “garantia do conteúdo essencial”, poderá ser instituída tal competência de representação, mas somente em casos contados (em que lei parlamentar ou decreto-lei autorizado o preveja, e na condição desse diploma legal estar fundado em motivos específicos e ter escopo limitado, não invasivo do núcleo significativo da competência constitucional do Ministério Público). 14.ª) A competência constitucionalmente atribuída ao Ministério Público é de “representação” judiciária (e não “patrono”, ou “advogado” ou “mandatário”), um termo técnico, com conteúdo já fixado no discurso e nas instituições judiciárias, sendo de presumir que o legislador ao fazer uso do mesmo perfilhou esse conteúdo de sentido, comummente admitido. 15.ª) No caso, essa “representação do Estado”, pelo Ministério Público, tem um cunho singular e complexo, pois integra a representação judiciária e o patrocínio judiciário (que não decorre de mandato judicial). 16.ª) É ao Ministério Público, enquanto seu órgão judiciário, que compete exprimir a “vontade judiciária” do Estado em juízo, no contencioso que lhe respeite e corra termos perante os tribunais nacionais, cabendo assim ao magistrado do Ministério Público funcionalmente competente (no quadro da sua constitucional “autonomia”, “nos termos da lei”, e da vinculação a critérios de legalidade e de objetividade) governar a lide. 17.ª) Porém, o governo da lide não está cingido ao aspeto da técnica do processo como é típico dos poderes que são conferidos e podem ser exercidos pelo mandatário judicial. 18.ª) O governo da lide compreende ainda – por força desse seu atributo constitucional de “representante do Estado”, da qualidade de “magistrado”, num quadro de “autonomia”, segundo critérios de legalidade e objetividade – o aspeto da política do processo, ou seja, definir «as grandes linhas da defesa judicial dos seus interesses». 19.ª) Todavia, tal governo da lide está delimitado pelos poderes heterónomos inerentes à pessoa coletiva pública “Estado”, ou seja, os poderes dispositivos e da emissão de instruções de ordem específica, transmitidas pelo Procurador-Geral da República, nos termos do artigo 101.º, alíneas a) e b), do EMP, embora estas previsões estatutárias, denotem sentido restrito, no mais releva a autonomia funcional do magistrado, segundo critérios de legalidade e objetividade 20.ª) Ou seja, o Estado, por um seu órgão superior, é titular de competências legais que lhe permitem intervir, heterónoma e efetivamente, na relação jurídica litigada, através dos poderes dispositivos e da emissão de instruções de ordem específica, transmitidas pelo Procurador-Geral da República. 21.ª) Porém, na restante esfera de atuação, qualquer que seja o seu papel ou tipo de intervenção judiciária, nomeadamente na justiça administrativa (representante, promotor do interesse público, seja como ator público ou ator popular, ou órgão de justiça; em intervenção principal ou acessória), por força do seu estatuto de “magistrado”, deverá proceder invariavelmente com “autonomia funcional”, ou seja, com estrita «vinculação a critérios de legalidade e objetividade» e «exclusiva sujeição (…) às diretivas, ordens e instruções” estatutariamente previstas EMP, no caso às «instruções de ordem específica» (EMP, artigo 3.º, n.º 2, e 97.º, n.º 2, LOSJ, artigo 3.º, n.ºs 1 e 3). 22.ª) Em suma, nesta função de representação, ao magistrado do Ministério Público incumbe levar a cabo o governo da lide, com “autonomia funcional”, no sentido referido, e em conformidade com a respetiva vinculação à «realização da justiça, à prossecução do interesse público e à defesa dos direitos dos cidadãos», nos limites da observância dos poderes legais heterónomos estatutariamente previstos, dispositivos e de emissão de instruções de ordem específica, transmitidas pelo Procurador-Geral da República, dimanados dos competentes órgãos superiores do Estado, seu titular (EMP, artigo 97.º, n.º 2, e 104.º, n.º 3). 23.ª) Por força dos preceitos legais em causa, no contencioso das ações administrativas passarão a coexistir dois regimes, diferenciados, de representação do Estado, pelo Ministério Público: um como demandante e outro como demandado, mas já na jurisdição civil a representação do Estado, seja autor ou réu, compete sempre ao Ministério Público, face à situação legislativa vigente, conquanto nesta ordem de tribunais, possam sobrelevar interesses “privados”, que podem ser “disponíveis”, do Estado (CPC, artigo 24.º, n.º 1). 24.ª) Ainda quanto ao novo regime da citação, importa assinalar, ainda que como simples obiter dictum, uma desarmonia externa da jurisdição administrativa com a da jurisdição civil, pois nesta última o Ministério Público, enquanto representante do Estado, é sempre direta e pessoalmente citado para os termos da ação, mas já naquela primeira, por força do preceituado no n.º 4 do artigo 25.º do CPTA2019, o Ministério Público, se for o caso, será “transmissário” da citação, não se vislumbrando, todavia, o fundamento objetivo desta divergência. 25.ª) Está assim instituída uma pulverização do regime da representação do Estado, no âmbito do contencioso das ações administrativas passível de gerar efeitos práticos nocivos, passíveis de embaraçar a unidade e coerência do interesse público, predicados que a representação por um órgão judiciário, com plúrimas funções e âmbito nacional, como é o caso do Ministério Público, notoriamente propicia. 26.ª) No tocante aos preceitos constitucionais, importa derradeiramente considerar os artigos 3.º, n.º 2, e 165.º, n.º 1, alínea p), da Constituição, os quais deverão ser lidos de modo conjugado e coerente, pois a determinabilidade é, em certo sentido, um correlativo da proibição da discricionariedade. 27.ª) Assim, por uma parte, o Estado “subordina-se à Constituição e funda-se na legalidade democrática” (artigo 3.º, n.º 2). O princípio da legalidade, neste seu aspeto, reclama a determinabilidade do conteúdo da lei. 28.ª) Por outra parte, sendo o Ministério Público «competente para representar o Estado», o regime legal respetivo está sujeito a uma reserva relativa de competência legislativa, ou seja, terá de ser concretizado por lei parlamentar ou decreto-lei autorizado (artigos 3.º, n.º 2, 165.º, n.º 1, alínea p), e 219.º, n.º 1), sendo certo que da reserva de lei decorre, nomeadamente, uma proibição de concessão de discricionariedade, para determinar o conteúdo e alcance da lei. 29.ª) Finalmente, cumpre frisar, no plano das valorações constitucionais, que a atribuição constitucional de competência ao Ministério Público, para “representar o Estado”, não é uma decisão constituinte conjuntural e contingente, mas antes estrutural e intencional, na linha de uma genuína e continuada tradição jurídica nacional. 30.ª) Por outra parte, a atribuição constitucional ao Ministério Público da competência para representar o Estado tem de ser considerada como coerente, no sentido em que foi realizada visando avocar e pôr em prática, no contencioso judiciário, os atributos constitucionais do Ministério Público, estabelecidos no mesmo preceito, nos n.ºs 2 e 4 do artigo 219.º da Constituição. 31.ª) O legislador constitucional, de caso pensado, teve em vista não uma qualquer representação do Estado ― mas um certo e específico modo de representação do Estado, norteado pela “legalidade democrática” e protagonizado por “magistrados”, regidos por critérios de “autonomia funcional” (embora sujeita a limites intrínsecos, decorrentes dos poderes heterónomos dispositivos e de instruções de ordem específica, por intermédio do Procurador-Geral da República). 32.ª) Há, assim, um efeito jurídico objetivo que decorre das disposições conjugadas do artigo 219.º, n.ºs 1, 2 e 4, consubstanciando uma garantia institucional, e «é com esse alcance que vincula [...] o legislador, admitindo um espaço, maior ou menor de liberdade de conformação legal, mas proibindo-lhe sempre a destruição, bem como a descaracterização ou a desfiguração da instituição (do seu núcleo essencial)». 33.ª) Estabelecidas estas premissas e enquadramento constitucionais, estamos agora em condições de demonstrar as diversas e concretas censuras de constitucionalidade que devem ser imputadas à norma jurídica constante do preceito legal em causa, quanto à alteração legislativa consagrada no enunciado normativo do artigo 11.º, n.º 1, do CPTA2019 que adita a frase “da possibilidade de”, agora anteposta à frase «representação do Estado pelo Ministério Público». 34.ª) Por força da mesma, a representação do Estado pelo Ministério Público passa a ser mera “possibilidade”, sendo qualquer das alternativas assim permitidas, da representação ou não não-representação pelo mesmo, juridicamente lícita, estabelecendo portanto uma “cláusula de discricionariedade” (de escolha) do representante do Estado. 35.ª) Por outras palavras, a norma jurídica legal em apreço concede liberdade de eleição do representante do Estado, para cada concreta “ação administrativa”, em termos tais que a decisão em causa pode redundar em atribuir, ou não, tal competência de representação ao Ministério Público, como está sucedendo na prática. 36.ª) Assim, primeiramente, ao estabelecer como simples “possibilidade”, a título de “discricionariedade de escolha”, a representação do Estado pelo Ministério Público, nas ações administrativas, a norma jurídica constante do n.º 1 do artigo 11.º do CPTA2019 viola o comando constitucional e garantia institucional segundo o qual «ao Ministério Público compete representar o Estado». 37.ª) Depois, na medida em que a norma jurídica constante do nº 1 do artigo 11.º do CPTA2019 convola o comando constitucional, numa permissão legal, há flagrante incompatibilidade (scl., contradição), entre o comando (estabelecido, em certa leitura, na norma constitucional) e a mera possibilidade (estabelecida na norma legal) de atribuir a competência de representação do Estado ao Ministério Público, viola o comando constitucional e garantia institucional segundo o qual «ao Ministério Público compete representar o Estado», sendo assim materialmente inconstitucional (Constituição, artigos 219.º, n.º 1, e 227.º, n.º 1). 38.ª) Depois, a atribuição discrionariedade de escolha para determinar o conteúdo e alcance da lei, na eleição do representante do Estado em cada concreta ação administrativa, viola a reserva de lei, na exata medida em que habilita à emanação de uma decisão livre (dentro das alternativas em causa) da administração, em matéria que só à legislação cabe regular, nos seus aspetos capitais, como é o caso, o que consubstancia inconstitucionalidade material (artigos 165.º, n.º 1, alínea p), e 219.º, n.º 1). 39.ª) Finalmente, o conteúdo da norma legal em matéria da “possibilidade” de atribuição ao Ministério Público da competência de representação do Estado, é totalmente indeterminado e, pior até, indeterminável, pois a lei, em particular no n.º 1 do artigo 11.º do CPTA2019, não estabelece, nomeadamente, o seguinte: i) qual o órgão titular do poder discricionário em causa, que apenas poderá ser um “órgão superior da administração”, scl. um órgão governamental (art. 182.º) e, por outro lado, ii) qualquer critério, público e objetivo, para nortear o exercício de tal “discricionariedade de escolha” do representante do Estado, para cada “ação administrativa” em concreto, consubstanciando também inconstitucionalidade material. 40.ª) Portanto, como decorre de tudo o que ficou o exposto, e sufragando a douta argumentação da decisão a quo, concluímos que a norma jurídica constante do n.º 1 do artigo 11.º do CPTA2019, ao estabelecer como simples “possibilidade”, a título de “discricionariedade de escolha”, a representação do Estado pelo Ministério Público, nas ações administrativas, viola o mandado constitucional e garantia institucional segundo o qual «ao Ministério Público compete representar o Estado», o princípio da legalidade, enquanto exigência determinabilidade do conteúdo precetivo da lei, e, finalmente, e a reserva de lei, no seu aspeto da proibição da discricionariedade sendo assim, por diversos títulos, materialmente inconstitucional (Constituição, artigos 3.º, n.º 2, 165.º, n.º 1, alínea p), e 219.º, n.º 1)». 5. Apesar de para o efeito notificado, o recorrido não contra-alegou. 6. Sobreveio, entretanto, a cessação de funções do primitivo titular dos presentes autos, que foram por isso redistribuídos. Por despacho datado de 13 de março de 2023, o recorrente foi notificado para, no prazo de 10 dias, se pronunciar, querendo, sobre a possibilidade de o objeto do recurso não vir a ser conhecido também quanto ao «artigo 11º, nº 1, parte final, do CPTA, na redação da Lei nº 118/2019, de 17.09., […], na parte em que dispõe que o Estado não tem que ser representado pelo Ministério Público nos processos que corram nos tribunais administrativos», por falta de utilidade. Nessa sequência, o recorrente veio oferecer o merecimento dos autos. Cumpre apreciar e decidir. II – Fundamentação 7. Importa começar por verificar se estão preenchidos os pressupostos de admissibilidade do recurso, tendo em conta que o mesmo foi interposto ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC. Como vem sendo desde há muito afirmado na jurisprudência deste Tribunal, constitui pressuposto de admissibilidade dos recursos de constitucionalidade, decorrente do seu caráter ou função instrumental, a exigência de que o julgamento da questão de inconstitucionalidade enunciada pelo recorrente seja apto a influir, de forma útil e eficaz, na solução jurídica do caso sub judice; sempre que a resolução da questão de inconstitucionalidade for insuscetível de produzir qualquer efeito útil no processo, em termos de confrontar o tribunal a quo com a necessidade de reformar o sentido do seu julgamento, inexistirá interesse processual no conhecimento do objeto do recurso (v. os Acórdãos n.ºs 768/1993, 769/1993, 332/1994, 60/1997, 162/1998, 556/1998 e 692/1999), entendimento que se mantém válido em caso de recurso fundado na alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC (v. o Acórdão n.º 152/2009). Assim, tratando-se de recurso interposto ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, não deverá conhecer-se do respetivo objeto nos casos em que, na economia da decisão recorrida, «o apelo à Constituição…traduz[a], apenas, um reforço do resultado interpretativo a que se chegou por via do direito infraconstitucional» (Acórdão n.º 285/2002). Nestes casos, o julgamento da questão de constitucionalidade não revestirá utilidade na medida em que, ainda que o Tribunal Constitucional viesse a contrariar o juízo de inconstitucionalidade formulado pelo tribunal a quo, o sentido da decisão recorrida permaneceria inalterado, valendo-se para esse efeito dos fundamentos invocados no plano estritamente infraconstitucional. Vale isto por dizer que inexiste uma “verdadeira recusa” de aplicação de normas naquelas situações em que o juízo de inconstitucionalidade consubstancia um simples obiter dictum ou um argumento ad ostentationem, no sentido em que a norma aparentemente qualificada de inconstitucional acaba por ser aplicada ao caso ou, de modo inverso, acaba por não ter qualquer influência sobre a conclusão obtida, não constituindo por isso ratio decidendi da decisão concretamente proferida (v., entre outros, os Acórdãos n.º 62/1984, 138/1985, 14/1991, 634/1994, 152/1998 e 389/1998); nestes casos, em que o juízo de inconstitucionalidade desempenha um papel subsidiário ou de reforço na fundamentação da decisão recorrida, o Tribunal não deverá conhecer do objeto do recurso em face da função instrumental do exercício da jurisdição constitucional no âmbito da fiscalização concreta da constitucionalidade (v. Acórdão n.º 152/2009). 8. O recorrente requereu a este Tribunal a apreciação da constitucionalidade: (i) do «artigo 11º, nº 1, parte final, do CPTA, na redação da Lei nº 118/2019, de 17.09., por violação do artigo 219º, nº l da CRP, na parte em que dispõe que o Estado não tem que ser representado pelo Ministério Público nos processos que corram nos tribunais administrativos»; e (ii) da interpretação restritiva do «disposto no artigo 25º, nº4 do CPTA, na redação da Lei 118/2019,de 17.09, como norma especial em relação ao previsto no artigo 223º do CPC, no sentido de que nas ações que correm nos tribunais administrativos e em que o Estado é Réu a citação do Estado é remetida para o JurisApp, que tem o dever de a enviar para o Ministério Público a quem incumbe a representação do Estado e a quem incumbe decidir, de acordo com as regras estatutárias aplicáveis, os termos da sua intervenção em juízo». 8.1. Relativamente à segunda questão de constitucionalidade, o recorrente foi notificado «para alegações, com a advertência para a eventualidade de o recurso não ser conhecido, tratando-se ademais de impulso deduzido ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, na parte relativa à “interpretação restritiva” do artigo 25.º, n.º 4, do CPTA, na redação da Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro». Nas alegações que apresentou, o Ministério Público refere que, «[c]omo decorre do douto despacho em apreço, o objeto do presente recurso não abrangerá a norma jurídica constante do n. º 4 do artigo 25.º do CPTA, na redação da Lei n. º 118/2019, de 17 de setembro (doravante, CPTA2019)». Mais assinala que o «despacho declina qualificar esse aspeto da decisão a quo ― atinente à "interpretação restritiva" do n.º 4 do artigo 25.º do CPTA2019 ― como verdadeira e própria “recusa de aplicação” da referida norma jurídica, no sentido e para os efeitos da alínea a) do n. º 1 do artigo. Ajuizando, se bem pensamos, que o sentido fixado à norma jurídica pela decisão a quo, por virtude da denominada “interpretação restritiva” ali realizada, mesmo que avizinhando o limite da “interpretação corretiva”, em todo o caso ainda é um sentido comportado pela expressão literal do n. º 4 do artigo 25.º do CPTA2019». E conclui que, «[n]o fim de contas, a decisão a quo, com respeito ao n.º 4 do artigo 25.º do CPTA2019, é de caracterizar como uma “interpretação conforme a Constituição” que, em certo sentido, é o inverso da “recusa de aplicação” de norma jurídica, com fundamento em inconstitucionalidade, e, por conseguinte, não é objeto idóneo do presente recurso». E com inteira com razão. Compulsado o teor do despacho recorrido, verifica-se que não ocorreu qualquer recusa de aplicação com fundamento em inconstitucionalidade da «interpretação restritiva» que integra o segundo segmento do objeto do presente recurso. Na verdade, entendeu o Tribunal recorrido que o n.º 4 do artigo 25.º do CPTA admitia duas interpretações distintas. Uma, no sentido de que, citado o Centro de Competências Jurídicas do Estado, este dispõe da faculdade de transmitir essa citação ao Ministério Público, podendo, caso o faça, orientar a intervenção daquela magistratura. Outra, que denominou de interpretação restritiva, no sentido de que a transmissão da citação ao Ministério Público é obrigatória para o Centro de Competências Jurídicas do Estado, sendo ao Ministério Público, em representação do Estado, que, uma vez remetida a citação, compete decidir, de acordo com as regras estatutárias aplicáveis, os termos da sua intervenção em juízo. Por entender que apenas esta última interpretação seria conforme à Constituição, designadamente ao que dispõe o respetivo ao artigo 219.º, o Tribunal recorrido decidiu-se pela referida posição restritiva e, aplicando-a, desatendeu a nulidade arguida pelo Ministério Público, uma vez que a citação para os termos da ação lhe fora concretamente transmitida pelo Centro de Competências Jurídicas do Estado. Tendo em conta o percurso lógico-argumentativo seguido no despacho recorrido, facilmente se conclui que a interpretação restritiva que integra o objeto do presente recurso não foi desaplicada com fundamento em inconstitucionalidade, mas antes aplicada ao caso sub judice por ter sido considerada, de entre as duas alternativas interpretativas prefiguradas, a conforme à Constituição. Tendo sido com base nessa interpretativa restritiva que Tribunal a quo solucionou a questão incidental suscitada pelo Ministério Público, indeferindo a nulidade por falta de citação que o mesmo arguira, há que concluir pelo não preenchimento do pressuposto de admissibilidade dos recursos interpostos ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, que consiste em terem por objeto norma cuja aplicação tenha sido recusada na decisão recorrida, com fundamento em inconstitucionalidade. 8.2. No seu remanescente segmento, o objeto do recurso é integrado pela norma extraível do «artigo 11º, nº 1, parte final, do CPTA, na redação da Lei nº 118/2019, de 17.09. […], na parte em que dispõe que o Estado não tem que ser representado pelo Ministério Público nos processos que corram nos tribunais administrativos». Conforme relatado supra, o recorrente foi notificado para se pronunciar sobre a possibilidade de o objeto do recurso não vir a ser conhecido por falta de utilidade também quanto a esta questão, tendo oferecido o merecimento dos autos. Decorre do despacho recorrido que, apesar de o Tribunal a quo ter afirmado «desaplicar o artigo 11.º, n.º 1, parte final, do CPTA, na redação da Lei 118/2019, de 17/09, por violação do artigo 219.º, n.º 1, da CRP, na parte em que dispõe que o Estado não tem que ser representado pelo Ministério Público nos processos que corram nos tribunais administrativos», o juízo de inconstitucionalidade a que submeteu tal norma assume, na economia da decisão recorrida, a relevância de um mero obiter dictum, que em nada influiu na decisão de fazer improceder a nulidade por falta de citação arguida pelo Ministério Público. Tal explica-se facilmente. A decisão recorrida apreciou a nulidade por falta de citação invocada pelo Ministério Público. Conjugando os artigos 11.º, n.º 1, parte final, e 25.º, n.º 4, do CPTA, este pugnara, em apertada síntese, pela inconstitucionalidade da norma que, ao determinar que a citação é dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, atribuindo-lhe competência para a transmitir ao Ministério Público e para coordenar a intervenção deste em juízo, converte a representação do Estado pelo Ministério Público numa mera possibilidade. O Tribunal recorrido isolou, porém, os dois preceitos indicados como fonte da norma alegadamente inconstitucional e, decompondo-a, começou por afirmar a inconstitucionalidade do artigo 11.º, n.º 1, parte final, do CPTA, «na parte em que dispõe que o Estado não tem que ser representado pelo Ministério Público nos processos que corram nos tribunais administrativos». Todavia, ao atentar seguidamente no artigo 25.º, n.º 4, do CPTA, interpretou-o restritivamente conforme visto já, atribuindo-lhe o «sentido de que nas ações que correm nos tribunais administrativos e em que o Estado é Réu a citação do Estado é remetida para o JurisApp, que tem o dever de a enviar para o Ministério Público a quem incumbe a representação do Estado e a quem incumbe decidir, de acordo com as regras estatutárias aplicáveis, os termos da sua intervenção em juízo». E, constatando que tal «dever» fora observado no caso, concluiu que não se verificava a nulidade por falta de citação arguida pelo Ministério Público. Do ponto de vista da composição do litígio, este segundo juízo tornou irrelevante o primeiro. Senão vejamos. No plano da definição do regime legal da representação do estado pelo Ministério Público, existe entre a parte final do n.º 1 do artigo 11.º e o n.º 4 do artigo 25.º do CPTA uma conexão inquestionável. Como se escreveu no Acórdão n.º 857/2022, desta 3.ª Secção, «só por o legislador admitir que a representação do Estado pelo Ministério Público é uma «possibilidade» (cf. o n.º 1 do artigo 11.º do CPTA) é que se compreende que este nunca seja citado quando é «demandado o Estado, ou na mesma ação sejam demandados diversos ministérios», sendo a citação dirigida «unicamente» ao Centro de Competências Jurídicas do Estado (cf. o n.º 4 do artigo 25.º)». Na verdade, «a circunstância de o Ministério Público intervir no caso dos autos como representante do Estado não afasta o sentido atribuído pelo tribunal recorrido aos preceitos legais que recusou aplicar. Essa circunstância não deixa de exprimir uma possibilidade, que só se concretizou in casu mediante a intervenção do Centro de Competências Jurídicas do Estado, ao qual foi dirigida a citação e ao qual cabe, nos termos da lei, «assegura[r] a sua transmissão aos serviços competentes e coordena[r] os termos da respetiva intervenção em juízo»» (ibidem). Ora, a interpretação restritiva a que o Tribunal recorrido submeteu o n.º 4 do artigo 25.º do CPTA, no sentido de que a citação do Centro de Competências Jurídicas do Estado constitui tal entidade na obrigação legal de transmitir essa citação ao Ministério Público, acompanhada de todos os elementos que lhe tiverem sido comunicados, exclui a possibilidade de ter sido considerada aplicável ao caso sub judice qualquer norma extraível do artigo 11.º, n.º 1, parte final do CPTA, de sentido inverso, designadamente a que «dispõe que o Estado não tem que ser representado pelo Ministério Público nos processos que corram nos tribunais administrativos» e, consequentemente, que a aplicação desta tivesse sido efetivamente recusada com fundamento em inconstitucionalidade. Isso explica, aliás, que, para indeferir a nulidade por falta de citação arguida pelo Ministério Público, o Tribunal a quo se tivesse bastado com a interpretação restritiva do artigo 25.º, n.º 4, do CPTA, como resulta do seguinte excerto do despacho recorrido: «[…] Os casos de falta de citação do réu estão previstos no artigo 188.º, n.º 1, do CPC2013. O Ministério Público invoca o preenchimento das alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 188.º do CPC. Ora, manifestamente não se verifica a previsão normativa da alínea a), uma vez que o ato não foi completamente omitido [cf. ponto 1), dos factos provados]. Por outro lado, não houve erro na identificado do citando. O citando foi o Estado Português, porém o ofício não foi dirigido para o Ministério Público em face do comando do artigo 25.º, n.º 4, do CPTA, introduzido pela Lei 118/2019, de 17/12, aplicado com a interpretação restritiva supra descrita. Como explicado, não ofende o artigo 219.º, n.º 1, da CRP, a interpretação do artigo 25.º, n.º 4, como norma especial em relação ao artigo 223.º, n.º 1, do CPC2013. No caso em concreto, o JurisAPP recebeu a citação e remeteu-a ao Ministério Público, o qual, aliás, contestou a ação. Pelo exposto não se verifica a nulidade arguida». Em suma: a interpretação restritiva do artigo 25.º, n.º 4, do CPTA, aplicada pelo Tribunal a quo implicou necessariamente a conclusão de que a representação do Estado é sempre assegurada pelo Ministério Público, já que dessa interpretação resulta que a citação dirigida ao Centro de Competências Jurídicas do Estado é por este obrigatoriamente transmitida àquele, o que se verificou ter ocorrido no caso sub judice. E se assim é, o juízo de inconstitucionalidade a que o mesmo Tribunal sujeitou o «artigo 11.º, n.º 1, parte final, do CPTA, na redação da Lei 118/2019, de 17/09, [...] na parte em que dispõe que o Estado não tem que ser representado pelo Ministério Público nos processos que corram nos tribunais administrativos», nenhuma influência teve no julgamento que conduziu a ter por não verificada a nulidade por falta de citação invocada pelo Ministério Público. O desatendimento do vício decorreu diretamente da constatada conformidade entre o procedimento seguido nos autos e as exigências decorrentes da interpretação restritiva do artigo 25.º, n.º 4, do CPTA, já que a citação dirigida ao Centro de Competências Jurídicas do Estado fora por este efetivamente transmitida ao Ministério Público, que assumira por via disso a representação do Estado na ação. Neste contexto, a questão de inconstitucionalidade relativa ao artigo 11.º, n.º 1, parte final, do CPTA, reveste interesse apenas teórico. Com efeito, se o Tribunal Constitucional viesse a não julgar inconstitucional a norma extraível do artigo 11.º, n.º 1, parte final, do CPTA, com o sentido de que «o Estado não tem que ser representado pelo Ministério Público nos processos que corram nos tribunais administrativos», esse juízo negativo de inconstitucionalidade seria insuscetível de modificar o sentido da decisão que desatendeu a nulidade por falta de citação invocada pelo Ministério Público. Bem vistas as coisas, a interpretação restritiva do artigo 25.º, n.º 4, parte final, do CPTA, a que o Tribunal recorrido sujeitou o caso sub judice tornou em concreto inaplicável a interpretação do artigo 11.º, n.º 1, parte final, do CPTA, considerada inconstitucional. Vale isto por dizer que, também quanto a esta questão, o conhecimento do objeto do recurso não reveste utilidade. III – Decisão Pelo exposto, decide-se, não conhecer do objeto do presente recurso. Sem custas, por não serem legalmente devidas. Lisboa, 20 de abril de 2023 - Joana Fernandes Costa - Gonçalo Almeida Ribeiro - João Pedro Caupers Atesto o voto de conformidade dos Senhores Juízes Conselheiros Afonso Patrão e Lino Ribeiro. Joana Fernandes Costa