Texto integral (9838 palavras)
ACÓRDÃO
Nº 644/2026
Processo
n.º 494/2025
3ª Secção
Relator: Conselheiro Afonso Patrão
Acordam na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional:
I. Relatório
1. No âmbito dos presentes
autos, vindos do Tribunal da Relação de Guimarães, em que é recorrente A., foi interposto recurso, ao abrigo
da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei do Tribunal Constitucional
(«LTC»), do acórdão proferido por aquele tribunal em 25 de março de 2025.
2. O ora recorrente apresentou
impugnação judicial da decisão administrativa proferida pela Autoridade
Nacional de Segurança Rodoviária (ANSR), datada de 27 de janeiro de 2022, que
determinou a cassação do seu título de condução, por entender estarem
preenchidos os pressupostos do n.º 8 do artigo 148.º do Código da Estrada.
O
Tribunal Judicial da Comarca de Viana do Castelo (Juízo Local Criminal de Ponte
da Barca), por sentença datada de 28 de maio de 2024, decidiu pela
improcedência da impugnação, mantendo a decisão administrativa.
Inconformado,
o ora recorrente interpôs recurso para o Tribunal da Relação de Guimarães. Por
despacho datado de 21 de junho de 2024, o Tribunal Judicial da Comarca de Viana
do Castelo (Juízo Local Criminal de Ponte da Barca) decidiu rejeitar o recurso
interposto, por inadmissibilidade legal.
Outra
vez inconformado, o ora recorrente reclamou daquele despacho para o Presidente
do Tribunal da Relação de Guimarães. Por decisão singular do Presidente do
Tribunal da Relação de Guimarães, foi a reclamação deferida, tendo os autos
subido àquele tribunal.
O
Tribunal da Relação de Guimarães, por acórdão datado de 11 de fevereiro de
2025, decidiu rejeitar o recurso interposto. Com interesse para os presentes
autos, pode ler-se em tal decisão:
«(…) Introduzindo uma outra nota, com
relevância na questão a apreciar, cumpre referir que a decisão administrativa
impugnada não incidiu sobre decisão tomada no âmbito de processo
contraordenacional, uma vez que, como se alcança da leitura do n.º 10 do art.
148.º CE, o procedimento para cassação de carta ocorre apenas após trânsito das
decisões que determinam a perda de pontos, constituindo procedimento
administrativo autónomo, como bem decorre daquele preceito legal.
Esta consequência — a perda
de pontos e consequente cassação da carta de condução - radica na perceção
generalizada de que a carta de condução não é um direito absoluto, sendo atribuída aos cidadãos mediante a
reunião e manutenção de determinados requisitos, ligados ao comportamento
rodoviário.
E não se trata de uma sanção
acessória, por como tal não estar prevista em lei anterior, nomeadamente nas
normas sancionatórias dos comportamentos que dão origem à perda de pontos. E,
logicamente, sem aplicação de coima ou pena não poderá haver sanção acessória,
o que, aliás, redundaria na violação do disposto no art. 29.º n.º 3, sendo, por
isso, inconstitucional.
(…)
Assim, e no que diz respeito
ao segundo grau de recurso, para o Tribunal da Relação, o mesmo apenas se
mostra possível, como referido, nas situações previstas naquele art. 73.º RGCO.
Analisadas as hipóteses ali
contidas, e analisando o caso concreto, verifica-se que não está em causa a
aplicação de uma coima de valor superior a € 249,40, ou a aplicação de alguma
sanção acessória ao recorrente, nos termos sobreditos - alíneas a) e b) do art.
73.º/1 do RGCO.
No que respeita a este
último aspeto (o da qualificação como sanção acessória da cassação da carta), e
sublinhando-se o que já acima se referiu, é bom de ver que a aludida decisão
administrativa, de que se recorreu para o tribunal de comarca, não teve lugar
em sede de qualquer processo contraordenacional. Com efeito, não se decidiu a
aplicação de qualquer coima e, logo, de qualquer sanção acessória.
Com efeito, as decisões
(relativas à prática das contraordenações ou crimes que fundamentam a abertura
do processo autónomo conducente à cassação da carta de condução) não mais
poderão ser apreciados, sob pena de violação do princípio ne bis in idem.
Por outro lado, a situação
ora em apreço não cai na previsão de qualquer das alíneas c), d) e e) do n° 1
do art. 73.º do RGCO, sendo certo que, manifestamente não estamos perante um
caso de absolvição do requerente ou de arquivamento do processo (al c)), nem de
uma situação em que a impugnação judicial haja sido rejeitada (al. d)).
Tendo o tribunal recorrido
decidido por despacho, não resulta do processado que o ora recorrente se tenha
a tal oposto, nos termos do art. 64.º do RGCO (aliás, resulta precisamente o
oposto).
A situação em apreço também
se não enquadra no previsto no art. 73.º/2 do RGCO, inexistindo qualquer
solicitação do requerente ou do Ministério Público, no sentido de este Tribunal
da Relação dever aceitar o recurso da sentença proferida por tal se afigurar
manifestamente necessário à melhoria da aplicação do direito ou à promoção da
uniformidade da jurisprudência.
Por último, também não
estamos claramente perante a situação prevista no n.º 3 do art. 73.º, uma vez
que o procedimento administrativo cuja decisão se impugnou não tinha por objeto
qualquer pluralidade de infrações – as que determinam o processo administrativo
autónomo de cassação da carta encontram-se, há muito, transitadas.
Tendo em conta o que vimos
de expor, cumpre concluir que a decisão proferida pelo tribunal de primeira
instância que conheceu da impugnação judicial da decisão administrativa que
ordenou a cassação da carta de condução de que era titular o requerente (nos
termos do artigo 148.º, 4, c) e 10 do Código da Estrada), não é suscetível de
recurso para o Tribunal da Relação, por não se mostrarem preenchida qualquer
das possibilidades taxativamente constantes do artigo 73.º do RGCO (…).
Em face de tudo o exposto,
decide-se rejeitar o recurso apresentado por A., por se considerar que a
decisão impugnada é legalmente irrecorrível».
Notificado
deste acórdão, o ora recorrente arguiu a respetiva nulidade. Por acórdão datado
de 25 de março de 2025, o Tribunal da Relação de Guimarães decidiu indeferir a
reclamação.
3. O recorrente apresentou
então recurso para o Tribunal Constitucional de ambos os acórdãos proferidos
pelo Tribunal de Guimarães, indicando como objeto do recurso «O artigo 73.º,
n.º 1, alíneas a) e b), do RGCO, por violação da plenitude de direitos de defesa,
"incluindo o recurso" (consagrada na conjugação dos n.ºs 1 e 10 do
artigo 32.º da CRP), e do princípio da tutela jurisdicional efectiva
(consagrado no artigo 202 da CRP), no sentido de ser irrecorrível para a
Relação a sentença que confirme a cassação da carta de condução, vício
constitucional que expressamente se alega e invoca para todos os efeitos legais».
Admitido
o recurso pelo tribunal a quo por despacho de 30 de abril de 2025 (fls.
206), foram os autos remetidos ao Tribunal Constitucional em 9 de maio de 2025
(fls. 210).
O
primitivo relator, por despacho datado de 21 de maio de 2025, determinou que
fossem as partes notificadas para alegações.
3.1.
O
recorrente apresentou alegações em 23 de junho de 2025. Para além de diversas
considerações sobre aquela que considera ser a melhor interpretação do direito
infraconstitucional e de abundantes referências jurisprudenciais para esse
efeito, considera que o ato administrativo de cassação do título de condução
tem de ser assimilado a uma sanção acessória, razão pela qual a norma objeto
do recurso violará o disposto nos n.ºs 1 e 10 do artigo 32.º da Constituição —
uma vez que entende que a plenitude dos direitos de defesa implica o
acesso a um duplo grau de jurisdição — e do princípio da tutela
jurisdicional efetiva, garantido pelo artigo 20.º da Constituição.
3.2.
O Ministério Público contra-alegou, em 2
de julho de 2025, pugnando também pela procedência do recurso e o julgamento da
inconstitucionalidade da norma enunciada pelo recorrente. Para assim concluir, considerou
o seguinte:
«Nem a circunstância
de a medida de cassação ser decidida em processo autónomo, nos termos do n.º 10
do artigo 148.º do CE, tem a virtualidade de alterar a natureza da mesma - qual
sanção principal -, embora possa significar que fica arredada do espaço processual
habitual de aplicação de "sanção acessória" enquanto tal.
Com efeito, ainda
que tal medida não esteja legalmente configurada como sanção acessória, em boa verdade,
ela é consequência ou representa o resultado de uma agregação
de infrações graves ou muito graves
(contraordenações ou crimes) cuja punição, regra geral,
tem acopladas sanções acessórias,
designadamente, de inibição de conduzir - com efeitos fenoménicos similares aos
da cassação - e a perda de pontos. Representa, por isso um "cúmulo legal"
de efeitos de sanções penais e contraordenacionais sofridas.
Pelo que há um quadro
de afinidades entre a cassação da licença e a inibição de conduzir que sugere não
se justificar um tratamento diferenciado, num e noutro caso, em matéria de recorribilidade
de que ora se cura - a decisão de cassação não é contemplada na alínea b)
do n.º 1 do artigo 73.º do RGCO e a de inibição de conduzir já está ali contemplada
por se tratar de uma sanção acessória.
Por conseguinte,
no plano da teleologia das normas, não é razoável que haja uma diferença de regime
no que tange à admissibilidade do recurso para o Tribunal da Relação, menos ainda,
que a situação mais gravosa (a cassação) tenha uma prerrogativa recursiva mais limitada».
Por outro lado, o Ministério Público alega que a
jurisprudência do Tribunal Constitucional — especificamente o Acórdão n.º
154/2022 — concluiu que «ao visado pela medida de cassação do título de
condução, num quadro de aferição do acerto da decisão que decreta tal medida, é
assegurado "o procedimento conducente a tal decisão é inteiramente contraditório,
dispondo o visado de adequadas oportunidades processuais de participação no
processo de decisão, designadamente direito de se pronunciar sobre as questões
de facto e de direito relevantes, de produzir prova e de recorrer judicialmente
da decisão administrativa, com a possibilidade de beneficiar de duplo grau
de jurisdição", [realce nosso]. Nesta senda, dir-se-á que não
reconhecer o duplo grau de jurisdição - como sucedeu na decisão recorrida em
apreço - significa afrontar a tutela jurisdicional efetiva (artigo 20.º da CRP)
e as garantias de defesa (artigo 32.º da CRP) devidas».
4. Conclusos os autos ao
primitivo relator em 3 de julho de 2025, nessa mesma data foi proferido
despacho com o seguinte teor: «Por ora, aguardem os autos que seja proferida
decisão transitada em julgado no Processo n.º 875/2024, no qual se discute
questão idêntica à que está aqui em causa».
5.
Na
sequência de requerimento do recorrente relativo à declaração do prazo de
prescrição, o primitivo relator determinou, por despacho datado de 10 de julho
de 2025, que se solicitasse ao tribunal de 1.ª instância informação sobre o
termo do prazo de prescrição.
Em
resposta, o Tribunal Judicial da Comarca de Viana do Castelo (Juízo Local
Criminal de Ponte da Barca) comunicou, em 15 de setembro de 2025, que «entende-se
que é questão precedente à apreciação do requerimento apresentado pelo
Recorrente - prescrição do procedimento contraordenacional - a decisão a
proferir pelo Tribunal Constitucional, designadamente se o recurso apresentado
pelo Recorrente da sentença proferida é ou não admissível» e, assim, «decide-se
não conhecer, por ora e até decisão do Tribunal Constitucional, a arguida
prescrição do procedimento contraordenacional, devendo ser o requerimento
apresentado junto do Tribunal da Relação se o recurso vier a ser admitido e
forem os autos remetidos para apreciação».
6. No processo n.º 875/2024
(v. supra, ponto 4.), foi proferido o Acórdão n.º 201/2026, onde se
decidiu «Não julgar inconstitucional o artigo
73.º, n.º 1, do Regime Geral das Contraordenações, instituído pelo Decreto-Lei
n.º 433/82, de 27.10, na redação do Decreto-Lei n.º 244/95, de 14.09, e do
Decreto-Lei n.º 323/2001, de 17.12, interpretado no sentido de não ser
admissível recurso para o Tribunal da Relação de decisão judicial que confirme
decisão administrativa de cassação do título de condução».
7. Na sequência da
recomposição das secções do Tribunal, foram os autos redistribuídos, sendo
conclusos ao ora relator.
Cumpre apreciar e
decidir.
II.
Fundamentação
A. Da admissibilidade do
recurso.
8. O presente recurso vem interposto dos dois
acórdãos proferidos nos autos pelo Tribunal da Relação de Guimarães e tem por
objeto a norma do «artigo 73.º, n.º 1, alíneas a) e b), do RGCO (…) no
sentido de ser irrecorrível para a Relação a sentença que confirme a cassação
da carta de condução». O recurso vem interposto ao abrigo da alínea b) do n.º
1 do artigo 70.º da LTC, segundo a qual cabe recurso para o Tribunal
Constitucional de decisões judiciais «Que apliquem norma cuja
inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo». Tratando-se
de recurso interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da
LTC, é necessário que as normas ou interpretações normativas questionadas hajam
sido efetivamente aplicadas como fundamento jurídico da decisão recorrida,
integrando a respetiva ratio decidendi (artigo 79.º-C da LTC): só desse
modo um eventual julgamento de inconstitucionalidade seria apto a provocar a
reforma da decisão recorrida (n.º 2 do artigo 80.º da LTC).
Uma
vez que a decisão que admitiu o recurso não vincula este Tribunal (n.º 3 do
artigo 76.º da LTC),
importa analisar os pressupostos de admissibilidade deste específico tipo de
recurso de constitucionalidade e verificar se é possível conhecer do seu
objeto, atenta a necessidade da sua verificação cumulativa.
Na parte em que vem interposto do acórdão de 25 de março
de 2025, que foi prolatado na sequência da arguição de nulidade do acórdão de
11 de fevereiro de 2025, não
pode o Tribunal Constitucional tomar dele conhecimento, por não ter o tribunal a quo feito aplicação, como ratio decidendi, da norma que o recorrente
quer ver fiscalizada. Não existe correspondência entre as normas que foram
efetivamente aplicadas na decisão recorrida e a questão enunciada pelo
recorrente, a implicar que, atenta a instrumentalidade dos recursos de
constitucionalidade, não possa o Tribunal Constitucional tomar conhecimento do
recurso (artigo 79.º-C da LTC).
De facto, tal acórdão responde ao pedido deduzido pelo ora
recorrente com vista à apreciação do vício de omissão de pronúncia que,
de acordo com o recorrente, feriria o acórdão de 11 de fevereiro de 2025 de
nulidade. Por assim ser, o acórdão de 25 de março de 2025 declara que «a prolação
do Acórdão nos presentes autos determinou que ficasse imediatamente esgotado o
poder jurisdicional deste tribunal quanto à matéria da causa, estando por isso
impedido, oficiosamente ou a requerimento, de alterar a decisão proferida e os
fundamentos da mesma, que constituem um todo incindível», limitando-se a
apreciar se haveria omissão de pronúncia pela circunstância de o acórdão
reclamado não se ter pronunciado sobre a invocação da prescrição do
procedimento.
Nessa
medida, o indeferimento da pretensão do ora recorrente assentou,
exclusivamente, na norma «do artigo 379.º do CPP - aplicável aos acórdãos
dos Tribunais superiores, por força do disposto no artigo 425.º/4 do mesmo
diploma - a sentença é nula, no caso da alínea c) do n.º 1, “quando o
Tribunal deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar».
O acórdão menciona, é certo, a norma que o recorrente quer ver
apreciada. Mas fá-lo apenas para concluir que o aresto então reclamado havia apreciado
a questão de inconstitucionalidade, razão pela qual não existia qualquer
omissão de pronúncia, acrescentando que «o que o arguido pretende é colocar
em causa o teor da decisão recorrida, no que a esta questão diz respeito, assim
alcançando a prolação de nova
decisão (de sentido oposto à primeira), que, como se sabe, não pode ser obtida
por esta via, esgotado que se mostra o poder jurisdicional». Com efeito, uma
norma só adquire o estatuto de ratio decidendi quando é
o fundamento jurídico determinante da solução dada ao pleito
pelo tribunal a quo, sendo «indiferente que este (…)
haja tomado posição – de forma lateral – sobre a questão de
jurídico-constitucional enunciada pelo recorrente, em simples contraponto à
respetiva argumentação» (Lopes do
Rego, Os Recursos de Fiscalização Concreta na Lei e na
Jurisprudência do Tribunal Constitucional, Coimbra, Almedina, 2010, p.
110)».
Não tendo a norma cuja
inconstitucionalidade se pretende ver julgada integrado a ratio decidendi do
acórdão de 25 de março de 2025, não pode o Tribunal Constitucional apreciar o
recurso interposto deste aresto, nos termos do disposto no artigo 79.º-C da
LTC. O que se compreende, já que o recurso ficaria ferido de inutilidade: um
eventual julgamento da inconstitucionalidade dessa norma não geraria a
modificação da decisão, por se conservarem intactos os fundamentos normativos
que a motivaram (n.º 2 do artigo 80.º da LTC).
9.
Quanto
ao recurso interposto do acórdão de 11 de fevereiro de 2026, que concluiu pela
irrecorribilidade da decisão proferida pelo tribunal de 1.ª instância, o
recorrente indica como objeto do recurso a norma do «artigo 73.º, n.º 1,
alíneas a) e b), do RGCO (…) no sentido de ser irrecorrível para a Relação a
sentença que confirme a cassação da carta de condução».
Compulsado
o teor da decisão recorrida (v. supra ponto 2.), verifica-se que a razão
pela qual o Tribunal da Relação de Guimarães decidiu rejeitar o recurso então
interposto residiu na circunstância de nenhuma das alíneas do n.º 1 do
artigo 73.º do Regime Geral das Contraordenações e Coimas (RGCO) estar
preenchida no caso dos autos. Por outro lado, e como supra se relatou (v.
supra, ponto 2.), o tribunal a quo levou especificamente em
consideração a circunstância de a cassação do título de condução não
constituir uma sanção acessória nem se estar no âmbito de qualquer
processo sancionatório. Diferentemente, estava em causa a recorribilidade da
decisão proferida numa ação de impugnação do ato administrativo de cassação
praticado de acordo com o regime da carta por pontos, instituído no
artigo 148.º do Código da Estrada.
Nessa
medida, tendo em consideração que o Tribunal Constitucional apenas pode
apreciar a norma que tenha sido efetivamente aplicada pelo acórdão impugnado
(artigo 79.º-C da LTC), há que concluir que a norma enunciada pelo recorrente é
mais ampla do que aquela que foi efetivamente mobilizada pelo acórdão ora impugnado,
importando restringir o objeto do recurso à regra jurídica aplicada pelo
tribunal a quo: a norma do n.º 1 do artigo 73.º do Regime Geral das
Contraordenações segundo a qual não é admissível recurso de decisão judicial
que confirme decisão administrativa de cassação do título de condução ordenada
ao abrigo do artigo 148.º do Código da Estrada.
B. Do mérito do recurso
10.
A norma
sob fiscalização foi extraída do Regime Geral das Contraordenações (RGCO),
embora não atue no seio de um processo contraordenacional.
De
facto, a lei determina que, quando forem subtraídos ao condutor a totalidade
dos pontos na sequência de condenações transitadas em julgado por
contraordenações ou crimes rodoviários (n.ºs 1 a 3 do artigo 148.º do Código da
Estrada), bem como quando o condutor faltar injustificadamente ou reprovar à
ação de formação de segurança rodoviária ou à prova teórica do exame de
condução (n.º 8 do artigo 148.º do Código da Estrada), a Autoridade Nacional de
Segurança Rodoviária (ANSR) procede à cassação administrativa do título de
condução (alínea c) do n.º 4 do artigo 148.º e n.º 8 do artigo 148.º,
ambos do Código da Estrada).
No
Acórdão n.º 154/2022, houve oportunidade de explicar o funcionamento do regime:
«(…) Por cada contraordenação grave ou muito
grave, ou crime punível com pena acessória de proibição de conduzir, é
subtraído certo número de pontos, nos termos previstos nos n.ºs 1
a 3 do artigo 148.º do Código da Estrada. Tratando-se de uma das
contraordenações graves previstas na alínea a) do n.º 1 do
artigo 148.º, a subtração é de três pontos, sendo de dois pontos quando esteja
em causa qualquer outra contraordenação grave. Tratando-se de uma
contraordenação muito grave a subtração é de quatro pontos, exceto se se tratar
de condução sob influência do álcool, condução sob influência de substâncias
psicotrópicas ou excesso de velocidade dentro das zonas de coexistência, caso
em que a subtração é de cinco pontos. Tratando-se de crime punível com pena
acessória de proibição de conduzir, nos termos do artigo 69.º do Código Penal,
a subtração é de 6 pontos. Existe ainda uma regra especial para os casos em que
tiver lugar a condenação, em cúmulo, por contraordenações graves e muito graves
praticadas no mesmo dia.
Ao invés, por cada período
de três anos (ou de dois anos para os condutores indicados no n.º 6) ou por
cada período da revalidação do título de condução em que o condutor tenha
frequentado voluntariamente ação de formação de segurança rodoviária, sem que
sejam praticadas contraordenações graves ou muito graves, ou crimes de natureza
rodoviária, são atribuídos ao condutor um certo número de pontos até um limite
fixado na lei, entre quinze e dezasseis pontos – n.os 5 a 7 do
citado artigo 148.º do Código da Estrada.
Quando a subtração de pontos
reduza o seu número abaixo dos limiares fixados na lei surge para o condutor a
obrigação de se sujeitar a determinadas ações de formação e provas de aptidão –
alíneas a) e b) do n.º 4 do artigo 148.º do
Código da Estrada –, sendo certo que a perda de todos os pontos implica, nos
termos da alínea c), a cassação do título de condução. A cassação
do título que seja consequência dessa perda total dos pontos é decretada em
processo administrativo autónomo, sendo a decisão judicialmente impugnável nos
termos do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro – n.os 10 e
13 do artigo 148.º do Código da Estrada. A cassação tem por efeito, não apenas
a caducidade do título de condução – artigo 130.º, n.º 1, alínea d),
do Código da Estrada –, e com ela a proibição de conduzir os veículos para
que o título cassado habilitava, como a proibição de obter novo título de
condução de veículos a motor de qualquer categoria antes de decorridos dois
anos sobre a efetivação da cassação – n.º 11 do mesmo preceito».
Nos
termos do n.º 10 do artigo 148.º do Código da Estrada, a cassação do título de
condução ocorre em processo administrativo autónomo — fora de qualquer
processo contraordenacional ou sancionatório —, tendo por base somente a
subtração total dos pontos ao condutor (alínea c) do n.º 4 do artigo
148.º do Código da Estrada) ou a falta não justificada à ação de formação de
segurança rodoviária ou à prova teórica do exame de condução, bem como a
sua reprovação, nos casos em que, respetivamente, o condutor tenha menos de
cinco ou menos de três pontos (n.º 8 do artigo 148.º do Código da Estrada).
Simplesmente,
estabelece o n.º 13 do artigo 148.º do Código da Estrada que «A decisão de
cassação do título de condução é impugnável para os tribunais judiciais nos
termos do regime geral das contraordenações». Neste contexto, a impugnação
do ato administrativo de cassação do título de condução não segue os termos
do CPTA, mas, por força do disposto no n.º 13 do artigo 148.º do Código da
Estrada, é sujeita ao regime do RGCO.
É
justamente este o contexto dos presentes autos.
Tendo
sido subtraídos pontos ao condutor na sequência do trânsito em julgado de
condenações por contraordenações rodoviárias graves e de um arquivamento do
inquérito com aplicação da injunção de proibição de conduzir veículos com motor
(n.º 3 do artigo 281.º do Código de Processo Penal), o seu registo individual
passou a apresentar menos de 5 pontos. Nessa sequência, foi determinada a
obrigação de frequentar uma ação de formação de segurança rodoviária (alínea a)
do n.º 4 do artigo 148.º do Código da Estrada). Não tendo o recorrente
frequentado aquela ação de formação, a ANSR determinou, por força do n.º 8 do
artigo 148.º do Código da Estrada, a cassação do título de condução.
11.
A norma
sob fiscalização determina que, no processo autónomo de impugnação do
ato administrativo de cassação do título de condução (ordenada nos casos da
alínea c) do n.º 4 do artigo 148.º ou do n.º 8 ado artigo 148.º, ambos
do Código da Estrada), é irrecorrível a decisão judicial que confirme aquele
ato administrativo. É esta a norma que, de acordo com o recorrente, atenta
contra as garantias de defesa em processo contraordenacional (n.ºs 1 e 10 do
artigo 32.º da Constituição) e contra o direito à tutela jurisdicional efetiva
(artigo 20.º da Constituição).
De
acordo com as alegações do recorrente e com as contra-alegações do Ministério
Público, a impugnação do ato administrativo de cassação do título de condução
materializa uma verdadeira sanção acessória que, por essa razão, reclama
a concessão ao impugnante de um duplo grau de jurisdição, conferido quer
pelos n.ºs 1 e 10 do artigo 32.º da Constituição — que versam sobre as
garantias do arguido em processo contraordenacional —, quer pelo direito
a uma tutela jurisdicional efetiva, atribuído pelo n.º 1 do artigo 20.º da
Constituição.
É
por considerarem a cassação do título de condução uma sanção que
recorrente e Ministério Público sustentam a inconstitucionalidade da norma
fiscalizada.
12.
Não têm
razão quanto a tal qualificação. O Tribunal Constitucional já teve
oportunidade, por diversas vezes, de esclarecer que a medida administrativa de
cassação do título de condução, determinada na sequência da subtração de pontos
ao condutor, não materializa qualquer sanção nem o procedimento
administrativo que a ela conduz se pode considerar um processo
contraordenacional (entre muitos, vide Acórdãos n.ºs 260/2020,
154/2022, 722/2022, 214/2023, 215/2023 e 710/2023).
Sobre
a qualificação da medida administrativa, esta 3.ª Secção do Tribunal
Constitucional teve oportunidade de dizer o seguinte, no Acórdão n.º 154/2022:
«8.2. Embora não esteja aqui em causa a conformidade
constitucional do instituto da cassação do título de condução como um todo – do
qual a perda de pontos é apenas uma das causas possíveis –, mas apenas da
possibilidade de vir a ser decretada através da operação do «sistema de
pontos», importa salientar que, independentemente da natureza desse instituto,
não se pode duvidar que consubstancia medida restritiva para efeitos do
disposto no artigo 18.º, n.º 2, da Constituição.
O recorrente não identifica
nenhum direito fundamental atingido pela norma sindicada,
sendo certo que da Constituição não consta expressamente nenhum direito
fundamental a conduzir veículos motorizados na via pública. Mas atendendo
à importância que tal atividade tem no quotidiano no cidadão comum, a sua
recondução ao exercício de um direito com assento constitucional pode ser
fundamentada sem dificuldades de grande monta. Com efeito, nos quadros de
uma conceção principialista dos direitos fundamentais, nos
termos da qual estes têm prima facie um âmbito alargado,
podendo ser restringidos de plúrimas formas e com intensidades variáveis, a
atividade de circulação rodoviária constitui seguramente um exercício da
liberdade geral de ação compreendida no direito ao livre desenvolvimento da
personalidade − esse grande direito residual consagrado no n.º 1 do
artigo 26.º da Constituição −, sem prejuízo da sua relevantíssima função acessória
no exercício de outros direitos fundamentais em relação ao qual se revele útil
ou mesmo indispensável.
Por isso, a sujeição da
atividade a uma licença administrativa que pode caducar ou ser revogada, com
fundamento na prática de um conjunto de atos tidos por reveladores de inaptidão
para a condução de veículos ou de desrespeito por normas de diligência e de
proteção de terceiros inerentes no exercício de tal atividade, deve tomar-se
como uma medida restritiva. Daí não decorre, como é bom de ver, que
a mesma seja inconstitucional, por violação do direito fundamental em causa;
antes implica que a sua conformidade constitucional dependa da observância dos limites
vários que, em matéria de restrições a direitos, liberdades e
garantias ou a direitos de «natureza análoga», decorrem do regime geral
consagrado no artigo 18.º da Constituição, entre os quais se destacam as
exigências de que as finalidades prosseguidas se traduzam na tutela de outros
direitos ou interesses de nível constitucional e que os meios
escolhidos para esse efeito respeitem a proibição do excesso, ou
seja, não se mostrem inadequados, desnecessários ou desproporcionais.
Está claro que, como se lê no
Acórdão n.º 260/2021, não há nenhum «direito fundamental absoluto a conduzir veículos a motor, designadamente na via pública, independentemente
da verificação da aptidão da pessoa para a condução. Trata-se de uma atividade
dependente da atribuição de licença ou carta de condução e está depende da
verificação de requisitos positivos e negativos estabelecidos pelo legislador».
Só que a intervenção do legislador neste domínio, ainda que situada num
intervalo amplo de liberdade de conformação, desde logo porque a efetiva
liberdade de circulação rodoviária depende de numerosas regras legais cuja
função é coordenar os comportamentos dos condutores e garantir condições de
segurança, deve respeitar − aí onde iniba, condicione, onere ou dificulte
o exercício da atividade − os limites próprios das restrições de direitos
fundamentais numa democracia constitucional, precisamente os definidos nos n.ºs 2
e 3 do artigo 18.º da Constituição. Por outras palavras, não há nenhum direto
fundamental absoluto, mas há um direito prima facie, naturalmente
sujeito a restrições, «a conduzir veículos a motor, designadamente na via
pública».
Ora, em face da perigosidade
da condução de veículos automóveis para uma pluralidade de direitos e
interesses sob tutela constitucional − designadamente a vida, a
integridade física e o património de terceiros −, é manifesta a
existência de um fundamento geral para a adoção de medidas
restritivas, consubstanciadas tanto na necessidade de atribuição inicial de uma
licença administrativa – o título de condução –, dependente da aferição de um
conjunto de requisitos de aptidão física e psíquica para a operação técnica dos
veículos e para o conhecimento e observância das normas jurídicas que regulam a
circulação automóvel, como ainda na verificação periódica da subsistência
dessas condições ao longo do período de atividade do sujeito, traduzida na existência
de causas de caducidade e na possibilidade de revogação do título. Daí que se
diga que o «o título de
condução nunca é definitivamente adquirido, antes está permanentemente
sujeito a uma condição negativa referente ao comportamento rodoviário do seu
titular» (Acórdão n.º 260/2021)».
Como
se vê, este Tribunal Constitucional enquadrou a medida administrativa de
cassação do título de condução — determinada nos termos fixados pelo regime da carta
por pontos — como medida restritiva da liberdade geral de ação, fundada na perigosidade
da condução de veículos automóveis, em paralelo com as causas de caducidade
do título de condução e de revogação do título de condução.
O
que se compreende. A medida administrativa em causa tem aplicação fora de
qualquer processo contraordenacional e pressupondo o trânsito em julgado
de decisões relativas a crimes e contraordenações rodoviárias, tomadas em
processos totalmente enformados pelas garantias constantes dos artigos 20.º e
32.º, n.ºs 1 e 10, da Constituição. O que visa é permitir «à administração verificar se o titular da licença ou carta
de condução reúne as condições legais para continuar a beneficiar da mesma. Com
efeito, a atribuição de título de condução pela República Portuguesa não tem um
carácter absoluto e temporalmente indeterminado. Existe, assim, como que uma
avaliação permanente, através da adição ou subtração de pontos, da aptidão do
condutor para conduzir veículos a motor na via pública. Ou seja, em rigor,
num tal sistema, o título de condução nunca é definitivamente adquirido,
antes está permanentemente sujeito a uma condição negativa referente ao
comportamento rodoviário do seu titular. O direito de conduzir um veículo
automobilizado não é incondicionado» (Acórdão
n.º 260/2020).
Por essa razão, «o processo de cassação não visa reapreciar as
situações que deram origem aos factos geradores da perda de pontos tipificadas
no n.º 1 do artigo 148.º do Código da Estrada, nem aplicar medidas
sancionatórias que constituam efeitos jurídicos da prática desses ilícitos
contraordenacionais ou criminais, sendo essa a razão pela qual a norma em causa
não incorre em violação da proibição do non bis in idem, consagrado no
artigo 29.º, n.º 5, da Constituição. O procedimento cassatório destina-se
somente a extrair consequências de âmbito não penal dos
desfechos daqueles processos (abstraindo da factualidade subjacente), usando-os
como fundamentos para a revogação de uma licença necessária à prática da
condução de veículos motorizados, na medida em que mostram que o seu
beneficiário deixou de reunir as condições de aptidão que estiveram na base da
sua concessão» (Acórdão n.º 214/2023). A medida administrativa de
cassação não tem por propósito sancionar o agente — o que ocorre
exclusivamente nos processos contraordenacionais e criminais respetivos; visa,
antes, inferir da subtração de pontos — radicada na conduta do titular — uma falta
de aptidão do visado para conduzir veículos motorizados na via pública.
13.
A lei
garante a impugnação judicial da decisão administrativa que — com base na
subtração dos pontos ao condutor — determina a cassação do título de
condução (n.º 13 do artigo 148.º do Código da Estrada). Como se disse no
Acórdão n.º 214/2023, «não obstante a decisão de decretar a cassação do
título de condução, nos termos do artigo 148.º, n.º 10, do Código da Estrada,
seja tomada, em primeira linha, por uma entidade administrativa por via de um
procedimento contraditório e regulado na lei, tal decisão é passível – como
sucedeu in casu – de impugnação judicial, nos termos do regime
geral das contraordenações, como prevê o n.º 13 do mesmo artigo, impugnação
essa que comporta uma apreciação contenciosa de plena jurisdição. Equivale isto
a dizer que a decisão em causa, em todas as suas vertentes, está sujeita a
controlo judicial».
Deste
modo, o problema de inconstitucionalidade colocado pelo recorrente é o de saber
se a Lei Fundamental obriga a um duplo grau de jurisdição neste
domínio. Se, por apelo aos parâmetros do artigo 20.º e dos n.ºs 1 e 10 do
artigo 32.º da Constituição, se deve concluir pela existência de uma injunção
constitucional à previsão de duas instâncias jurisdicionais se
pronunciarem sobre a legalidade da decisão administrativa de cassação do título
de condução tomada na sequência da subtração de pontos ao condutor. Sobretudo
tendo em conta que, como sublinha o Digno Magistrado do Ministério Público, no
Acórdão n.º 154/2022 se ter interpretado o direito infraconstitucional como
dele constando a faculdade de recurso.
No
Acórdão n.º 201/2026, da 1.ª Secção, concluiu-se pela inexistência de tal
imposição constitucional e, em consequência, decidiu-se pela conformidade
constitucional da norma aqui sob fiscalização («o artigo 73.º, n.º 1, do
Regime Geral das Contraordenações, instituído pelo Decreto-Lei n.º 433/82, de
27.10, na redação do Decreto-Lei n.º 244/95, de 14.09, e do Decreto-Lei n.º
323/2001, de 17.12, interpretado no sentido de não ser admissível recurso para
o Tribunal da Relação de decisão judicial que confirme decisão administrativa
de cassação do título de condução»). Pode ler-se em tal decisão:
«Tendo em consideração que o
recurso da decisão administrativa para órgão judicial está legalmente garantida
(“13 - A decisão de cassação do título de condução é impugnável para os
tribunais judiciais nos termos do regime geral das contraordenações”) e que o
aqui recorrente apenas questiona a impossibilidade de recurso para o tribunal
da relação da decisão da 1.ª instância, o que verdadeiramente está em causa é
o direito a um duplo grau de jurisdição. Direito a um duplo grau de
jurisdição sempre por referência ao direito contraordenacional, pois que, como
bem assinalado no já citado Acórdão n.º 154/2022, «ao contrário do que sucede,
por exemplo, com a medida de segurança de cassação do título e de interdição da
concessão do título de condução de veículo com motor, prevista no artigo 101.º
do Código Penal e aplicável a delinquentes imputáveis, cujo decretamento
constitui uma consequência jurídica de um crime, determinada no âmbito do
processo penal, a cassação do título de condução por efeito da perda
dos pontos, prevista no artigo 148.º, n.º 4, alínea c), do Código da Estrada,
constitui uma medida administrativa de revogação de uma licença necessária à
prática de uma atividade e que constitui o efeito, não da prática de uma infração
criminal e do exercício estatal do ius puniendi, mas da verificação de que o
seu beneficiário deixou de reunir as condições de aptidão que estiveram na base
da sua concessão» (itálicos aditados).
(…)
Indo ao que mais
interessa, aquele a quem a Administração ordena a cassação do título, não só
não é privado de aceder aos tribunais para impugnar a respetiva decisão
administrativa, como, para chegar à solução extrema da cassação do título de
condução após a ocorrência da perda total de pontos atribuídos ao título
de condução foi tendo a oportunidade de se defender perante os tribunais, à
medida das ocorrências que ocasionaram a acumulação de perda de pontos. Por
assim ser, não se vê razão para assegurar, nestes casos, e divergindo daquela
que é a orientação constante deste Tribunal, o recurso para a Relação. Esta
mesma razão, em nosso entender, justifica um tratamento diferenciado por
comparação com situações em que uma ‘simples’ condenação numa coima de €
250 permite sempre recurso para o tribunal da Relação ao abrigo do artigo 73.º,
n.º 1, alínea a), do RGCO (o recorrente utiliza um outro termo de
comparação: “20.º Com efeito, mal se compreende que se admita recurso de uma
decisão judicial que confirma a condenação de uma sanção acessória de inibição
de condução pelo período de um mês e não se admita o recurso de uma decisão
judicial que confirma a cassação do título de condução, determinando a perda
definitiva do título de condução de que o infrator é titular, bem como a
interdição, pelo período de 2 anos, da faculdade de obtenção de novo título de
condução de veículos a motor de qualquer categoria”). Efetivamente, estas
situações não são equiparáveis. É que, a solução final da cassação do
título de condução após a ocorrência da perda total de pontos atribuídos
ao título de condução não pode ser vista como uma ‘simples’ decisão de
cassação, vinda do nada, antes sendo precedida por um lastro de
contraordenações graves ou muito graves (e de crimes, quando aplicada a
cassação de título de condução como pena acessória) praticadas pelo infrator
que vê o seu título de condução cassado, julgadas em tribunal e transitadas em
julgado».
14.
A
conclusão da conformidade constitucional da norma agora em crise, constante do
Acórdão n.º 201/2026, é de aqui reiterar.
Estando
a medida administrativa de cassação do título de condução à margem dos
processos penais ou contraordenacionais que determinam a perda de pontos do
condutor, a primeira questão que se põe é a de saber se o direito a uma tutela
jurisdicional efetiva (artigo 20.º e n.º 4 do artigo 268.º, ambos da
Constituição) impõe um duplo grau de jurisdição para controlo das decisões
administrativas que, tal como sucede com a cassação do título de condução,
comportam uma restrição de um direito fundamental submetido ao regime
específico dos direitos, liberdades e garantias (cf. Acórdão n.º 154/2022).
No
Acórdão n.º 708/2024, desta 3.ª Secção, houve oportunidade de sintetizar a
jurisprudência do Tribunal Constitucional a este respeito:
«O direito
de acesso ao direito e aos tribunais, consagrado no n.º 1 do artigo
20.º da Constituição, atribui a todos a faculdade de obter tutela
jurisdicional. Trata-se de «um direito fundamental constituindo uma garantia
imprescindível da protecção de direitos fundamentais, sendo, por isso, inerente
à ideia de Estado de direito» (cfr. GOMES
CANOTILHO e VITAL
MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. I,
4.ª Edição, Coimbra Editora, Coimbra, p. 408), a que é aplicável o regime dos
direitos, liberdades e garantias, por ter natureza análoga aos enunciados no
título II da Constituição (art. 17.º da Constituição), como declarou o Tribunal
Constitucional no Acórdão n.º 301/2009.
Dele não decorre a imposição
de um duplo grau de jurisdição em todas as matérias. Como o
Tribunal Constitucional vem uniformemente declarando, o legislador goza de
ampla margem de conformação na modelação do direito ao recurso,
designadamente quanto à concreta conformação e delimitação dos pressupostos de
admissibilidade e do regime dos recursos, não se lhe impondo, salvo parcas
limitações — como as decorrentes das especificidades existentes no domínio
processual penal cobertos pelo disposto no artigo 32.º da Constituição — a
consagração de um sistema de recursos ilimitado. O legislador apenas está
impedido de eliminar em todo e qualquer caso a faculdade de recorrer — o que
decorre da previsão constitucional de tribunais de recurso (cfr., entre muitos
outros, Acórdãos n.ºs 359/1986, 163/1990, 346/1992, 475/1994, 489/1995,
501/1996, 125/1998, 695/1998, 202/1999, 77/2001, 360/2005, 44/2008, 328/2012
e 243/2013); ou de plasmar o direito ao recurso em termos discriminatórios
(Acórdão n.º 655/1998).
Simplesmente, mesmo para além
do domínio processual penal (artigo 32.º da Constituição), o Tribunal
Constitucional vem decidindo pela imposição de um direito ao recurso quanto
às decisões judiciais que afetem em si mesmas direitos, liberdades e garantias,
uma vez que «embora a garantia da via judiciária do artigo 20.º, n.º 1,
da Constituição se traduza prima facie no direito de recurso a um
tribunal para obter dele uma decisão sobre a pretensão perante o mesmo
deduzida, deve incluir-se ainda na mesma garantia a proteção contra atos
jurisdicionais. Isto é, o direito de ação incorpora no seu âmbito o próprio
direito de defesa contra atos jurisdicionais, o qual, obviamente, só pode ser
exercido mediante o recurso para (outros) tribunais» (Acórdão n.º
243/2013 — cfr. igualmente, Acórdãos n.ºs 40/2008, 197/2009, 69/2014 e
280/2015).
Com efeito, se o ato lesivo de
direitos, liberdades e garantias for perpetrado por um órgão
jurisdicional, o direito à tutela jurisdicional efetiva impõe que o
visado possa obter uma reapreciação judicial do decidido; se assim não for, não
se assegura o direito fundamental à tutela dos direitos fundamentais contido
no n.º 1 do artigo 20.º da Constituição, que radica na heterotutela
dos direitos proporcionados aos cidadãos (cfr. FRANCISCO AGUILAR, “Direito ao recurso, graus de jurisdição e
celeridade processual”, O Direito, Ano 138.º, 2006, p. 297).
Como explica VITAL MOREIRA na
declaração de voto aposta ao Acórdão n.º 65/1988, «há-de considerar-se
constitucionalmente garantido – ao menos por decurso do princípio do Estado de
direito democrático – o direito à reapreciação judicial das decisões judiciais
que afectem direitos fundamentais, o que abrange não apenas as decisões
condenatórias em matéria penal – como se reconhece no acórdão – mas também
todas as decisões judiciais que afectem direitos fundamentais constitucionais,
pelo menos os que integram a categoria constitucional dos «direitos, liberdades
e garantias» (artigos 25.º e seguintes da CRP)».
Quer
isto dizer que o direito ao recurso — ou seja, ao duplo grau de
jurisdição — não é imposto pela Constituição, em regra, fora dos processos
sancionatórios (n.ºs 1 e 10 do artigo 32.º da Constituição): «fora do
Direito Penal não resulta da Constituição nenhuma garantia genérica de direito
ao recurso de decisões judiciais. Por outro lado, o princípio constitucional do
acesso ao direito e à justiça, expressamente consagrado no citado artigo 20° da
Constituição (que “assegura a todos o acesso ao direito e aos tribunais
para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, não podendo a
justiça ser denegada por insuficiência de meios económicos”) não consagra
o direito ao recurso para um outro tribunal, sendo também certo que não existe
disposição expressa na Constituição que imponha o direito de recurso em
processo civil, apesar de em processo e em matéria penal, o artigo 32.º
estabelecer o duplo grau de jurisdição» (Acórdão n.º 484/2008).
Já
o direito à tutela jurisdicional efetiva (artigo 20.º e n.º 4 do artigo 268.º,
ambos da Constituição) apenas impõe um direito ao recurso nos casos em
que o ato lesivo de direitos, liberdades, e garantias é perpetrado por um
tribunal, caso em que se impõe a possibilidade de reapreciação por
um outro órgão jurisdicional, da validade do ato que afetou os direitos fundamentais
do interessado.
15.
No
presente caso, nenhuma das circunstâncias se verifica.
15.1.
É
patente que a medida administrativa de cassação do título de condução prevista
nos n.ºs 8 e 10 do artigo 148.º do Código da Estrada não é ordenada por um
órgão jurisdicional, mas por autoridade administrativa, judicialmente
impugnável (n.º 13 do artigo 148.º do Código da Estrada). Nessa medida, à luz
da jurisprudência sintetizada no supra citado Acórdão n.º 708/2024, não
se está no domínio em que a Constituição impõe um direito à reapreciação de
uma decisão judicial.
15.2.
Do mesmo
passo, dúvidas não há que a cassação do título de condução não é ordenada em processo
sancionatório (contraordenacional ou criminal) em que se discuta a punição
da prática de determinada infração. Ao invés, trata-se de medida
ordenada pela Administração em consequência da subtração de pontos ao condutor
— seja porque foram subtraídos todos os pontos, seja porque o condutor
atingiu cinco ou menos pontos e faltou injustificadamente à ação de
formação de segurança rodoviária ou à prova teórica do exame de condução. Na
expressão do Acórdão n.º 215/2023, «o processo cassatório não visa
reapreciar as situações que deram origem aos factos geradores da perda de
pontos tipificadas no n.º 1 do artigo 148.º do Código da Estrada, nem aplicar
medidas sancionatórias que constituam efeitos jurídicos da prática desses
ilícitos contraordenacionais ou criminais, sendo essa a razão pela qual,
adianta-se já, a norma em causa não incorre em violação da proibição
do non bis in idem, consagrado no artigo 29.º, n.º 5, da Constituição. O procedimento
cassatório destina-se somente a extrair consequências de âmbito não
penal dos desfechos daqueles processos (abstraindo da factualidade
subjacente), usando-os como fundamentos para a revogação de uma licença
necessária à prática da condução de veículos motorizados, na medida em que
mostram que o seu beneficiário deixou de reunir as condições de aptidão que
estiveram na base da sua concessão».
Isto
é, no “processo autónomo” de cassação do título de condução (n.º 10 do artigo
148.º do Código da Estrada), não está em causa a investigação de factos típicos
e a aplicação de qualquer sanção àqueles correspondente; diferentemente,
está em causa um juízo da ordem jurídica quanto à inaptidão do condutor
para desenvolver uma atividade perigosa, como se explicou no Acórdão n.º
154/2022:
«[O]s factos relevantes
para a decisão de cassação, segundo o critério previsto no artigo 148.º, n.º 4,
alínea c), do Código da Estrada, e que são objeto de apreciação no
procedimento previsto no seu n.º 10, são apenas os factos geradores da perda
dos pontos, isto é, a definitividade de condenações por determinadas categorias
de ilícitos contraordenacionais ou criminais, com abstração dos factos que
estiveram na base dessas condenações. Tais factos – os factos que se traduzem
no ilícito criminal ou contraordenacional gerador da perda dos pontos – não são
reapreciados nem julgados no processo de cassação, que se limita a extrair
consequências de âmbito não penal dos diversos atos de condenação.
Em terceiro lugar, a
cassação do título de condução não se traduz numa dupla sanção pelos mesmos factos
penalmente relevantes. Com efeito, ao contrário do que sucede, por exemplo, com
a medida de segurança de cassação do título e de interdição da concessão do
título de condução de veículo com motor, prevista no artigo 101.º do Código
Penal e aplicável a delinquentes imputáveis, cujo decretamento constitui uma
consequência jurídica de um crime, determinada no âmbito do processo penal, a
cassação do título de condução por efeito da perda dos pontos, prevista no
artigo 148.º, n.º 4, alínea c), do Código da Estrada, constitui uma
medida administrativa de revogação de uma licença necessária à prática de uma
atividade e que constitui o efeito, não da prática de uma infração
criminal e do exercício estatal do ius puniendi, mas da verificação
de que o seu beneficiário deixou de reunir as condições de aptidão que
estiveram na base da sua concessão».
Naquele “processo autónomo” (n.º
10 do artigo 148.º do Código da Estrada) não ocorre qualquer apreciação dos
factos que conduziram às condenações que determinaram a perda de pontos —
nem muito menos uma segunda punição por tais factos. Pelo contrário, é
praticado um ato administrativo exclusivamente radicado na verificação de que o
titular do título de condução deixou de reunir as condições para a atividade
perigosa que é o exercício da condução; na apreciação da (in)capacidade do
condutor para observar as normas legais que garantem a segurança rodoviária,
uma vez que o direito a obter
e a manter uma licença de condução pode ficar dependente da
apreciação contínua das condições de aptidão para o seu exercício (Acórdãos
n.ºs 461/2020 e 337/2002).
Esta conclusão torna-se
especialmente evidente pela circunstância de a medida de cassação do título de
condução «não ser jamais consequência de uma única infração. É o resultado
de uma ponderação legislativa global do comportamento do condutor, que leva em
conta quer as condenações por crimes ou contraordenações no exercício da condução,
quer a conduta do condutor no sentido da atribuição de mais pontos — por efeito
da frequência de ações de formação; e do decurso do tempo sem registo de
contraordenações graves ou muito graves ou crimes de natureza rodoviária. Na
verdade, como se disse no Acórdão n.º 260/2020, o “decurso do tempo e a
conduta do condutor condicionam, porém, os efeitos das infrações cometidas no
cômputo dos pontos. Efetivamente, aos 12 pontos de que dispõe à partida cada
condutor poderão acrescer três, sempre que no final de cada período de
três anos não exista registo de contraordenações graves ou muito graves ou
crimes de natureza rodoviária, até atingir o limite de 15 pontos. Também é
possível adicionar um ponto mais em cada período de revalidação da carta sem
que exista registo de crimes de natureza rodoviária, com o limite de 16 pontos,
sempre que o condutor voluntariamente frequente ação de formação com as regras
regulamentares”» (Acórdão n.º 722/2022).
Tal afasta, necessariamente, a
conclusão de que a medida de cassação do título de condução prevista no n.º 10
do artigo 148.º do Código da Estrada materializa uma sanção imposta em processo
criminal ou contraordenacional, caso em que se sujeitaria às garantias do
artigo 32.º da Constituição.
16. A isso acresce que este
Tribunal vem reiteradamente considerando que é constitucionalmente conforme a
previsão da medida administrativa de cassação do título por efeito da subtração
de pontos ao condutor, assente na sua conduta enquanto condutor — quer em
consequência da prática de infrações rodoviárias, quer pela recusa
injustificada em frequentar ações de formação de segurança rodoviária ou a
realizar a prova teórica do exame de condução, quando os seus pontos fiquem
abaixo de certo limiar (Acórdãos n.ºs 260/2020, 154/2022, 722/2022, 214/2023,
215/2023 e 710/2023). Sobre esta questão, disse-se no Acórdão n.º 154/2022:
«Decorre
do regime consagrado no artigo 148.º do Código da Estrada que a medida de cassação
do título de condução, prevista na alínea c) do seu n.º 4,
resulta da verificação da perda de aptidão de determinado condutor para
conduzir veículos motorizados na via pública. A inaptidão não diz respeito à
destreza física para a operação dos veículos, mas à capacidade efetiva do
condutor, aferida com base no histórico de condução, para observar
diligentemente as regras que estabelecem os requisitos de segurança e os
padrões de cuidado na circulação rodoviária, visando a proteção de direitos e
interesses com manifesta e intensa relevância constitucional. Veja-se que, nos
temos do artigo 148.º, n.º 1, alíneas a) e b), só
as contraordenações graves e muito graves determinam
a perda de pontos e, dentro estas, com maior ênfase as contraordenações que se
traduzam em manobras e comportamentos particularmente perigosos para a
segurança da circulação rodoviária. No mesmo sentido, só os crimes puníveis com
pena acessória de proibição de conduzir veículos com motor, nos termos do artigo
69.º do Código Penal – isto é, aqueles crimes que são reveladores de violação
grosseira das regras de cuidado na condução automóvel –, implicam a perda de
pontos. Em todos os casos – e este aspeto é de suma importância – estamos
perante infrações cuja punição depende da imputação subjetiva ao
agente de comportamentos típicos, umas vezes a título de dolo e outras de
negligência, sempre mediante prova dos factos determinantes
para o efeito.
8.4. Afigura-se que um regime nos termos do qual a perda da
totalidade dos pontos seja condição suficiente para a cassação do título de
condução satisfaz o teste da idoneidade ou adequação. Com efeito, a perda dos
pontos é decorrência de uma comprovada infração culposa de
regras de cuidado no exercício da condução automóvel, a qual, pela sua
gravidade e reiteração, permite antecipar um perigo acrescido para os bens
jurídicos carecidos de tutela, o mesmo é dizer, inferir um estado de inaptidão
do agente para a prática de condução diligente. É manifesto que a valoração
desses comportamentos por via da subtração sucessiva de pontos de que cada
condutor beneficia constitui uma forma perfeitamente adequada de determinar a
inaptidão do seu agente para a condução de veículos motorizados. Ao mesmo
tempo, a cassação do título de condução surge, pela sua própria natureza, como
um instrumento legal adequado a obstar que um condutor cuja inaptidão foi
determinada possa continuar a exercer a atividade, salvaguardando-se dessa
forma os direitos e interesses em benefício dos quais o regime foi instituído.
(…)
8.5. Também se afigura que a norma em apreciação satisfaz o
teste da exigibilidade ou necessidade, dado que a cassação do título de
condução por via apenas da perda dos pontos surge como uma
medida de ultima ratio, num quadro em que o agente venha mostrando
reiteradamente uma indisponibilidade para observar regras de condução
diligente. Com efeito, deve notar-se que a cassação do título de condução
apenas é decretada quando o condutor perca a totalidade dos pontos de que
dispõe, o que exige a comprovação de vários comportamentos ilícitos e culposos
num determinado lapso temporal; note-se ainda que nenhuma infração, nem mesmo
de natureza criminal, implica, por si, a perda de todos os pontos.
Por outro lado, decorre das alíneas a) e b) do
n.º 4 do artigo 148.º do Código da Estrada que, atingidos diversos patamares de
subtração de pontos, o condutor terá de se sujeitar a medidas de formação e de
avaliação das suas competências, por forma a obstar à consolidação de um quadro
de inaptidão. Assim, a cassação do título de condução só surge em última linha,
quando a gravidade e reiteração dos comportamentos lesivos da segurança
rodoviária ultrapassa um certo limiar.
Acresce
não se poder exigir ao legislador que consagrasse a possibilidade de, para além
da ponderação da natureza e gravidade das infrações que originaram a perda de
pontos e da sua idoneidade para relevar a inaptidão do seu agente para a
prática da condução, tal como refletida na quantificação de pontos que cada uma
subtrai ao acervo de cada condutor, introduzir um segundo nível de ponderação
de fatores casuísticos, tal como indicados pelo recorrente – fatores esses que,
de certo modo, permitissem fazer a contraprova da indiciação de inaptidão
contida nas condenações geradoras da perda de pontos.
Como
em praticamente todas as decisões que implicam a averiguação de factos e
ponderação de variáveis, diversos graus de intensidade do escrutínio são
possíveis. Os fatores relevantes para determinada decisão podem ser aferidos
com graus crescentes de minúcia e de rigor; ora, se uma avaliação fina
propicia, em princípio, uma decisão calibrada em função das características do
caso concreto, também arrasta consigo inconvenientes de peso, como o aumento da
morosidade, a complexidade dos procedimentos, a incerteza quanto aos efeitos do
sistema, a perda de previsibilidade e uniformidade e a probabilidade mais ou
menos significativa de erro de decisão. Ao adotar o sistema da «carta por
pontos», tomando como variáveis decisivas a natureza e gravidade das infrações
cometidas num certo período de tempo e a realização de ações geradoras de uma
maior consciencialização para a necessidade de observância das regras de
segurança rodoviária, o legislador atribuiu importância compreensível a
considerações de simplicidade, objetividade e efetividade, que não seriam
manifestamente servidas por um sistema de avaliação casuística. A medida não se
mostra, pois, desnecessária ou inexigível.
(…)
8.6. Finalmente,
resta averiguar se a norma em apreciação viola o subprincípio da justa medida
ou da proporcionalidade em sentido estrito.
A resposta é
decididamente negativa.
Como
se viu, a automaticidade da cassação do título de condução como consequência da
totalidade da perda dos pontos atribuídos ao condutor justifica-se, por um
lado, pela necessidade de acautelar que a condução de veículos na via pública é
exercida por quem revele a idoneidade para o fazer e, por outro, pela
simplicidade, objetividade e efetividade do sistema da “carta por pontos”, que
permite um grau elevado de realização das finalidades a que se destina. Acresce
que a restrição sob escrutínio não é a medida de cassação do título de condução
em si mesma considerada, mas somente na exclusão de outros fatores de
ponderação que relevem de cada caso concreto. Ora, está longe de ser evidente
que a carga ablativa do sistema da carta por pontos – que se traduz, no
essencial, na probabilidade de ocorrência de “falsos positivos” − seja
significativamente superior ao de um sistema de avaliação casuística e que,
ainda que o fosse, tal não encontre justificação na sua eficácia ostensivamente
acrescida.
Importa
sublinhar que a cassação do título de condução, nas condições previstas na
alínea c) do n.º 4 do artigo 148.º do Código da Estrada,
incorpora as principais variáveis de aferição da aptidão ou
inaptidão do condutor para o exercício da atividade, como a gravidade e a
frequência dos ilícitos praticados, o lapso do tempo em que se dê a respetiva
ocorrência e o registo de ações de natureza corretiva. Trata-se, como é bom de
ver, de um sistema gradual e matizado, que confere ao visado uma garantia de
correspondência tendencial entre os factos valorados por via dos pontos a
subtrair ou a adicionar e as consequências a eles associados, sendo certo que
aqueles factos são adquiridos em procedimentos nos quais o arguido dispõe de
meios adequados de defesa. Atendendo às suas múltiplas vantagens, o sistema
parece encerrar um equilíbrio razoável entre o sacrifício imposto ao condutor e
os direitos e interesses que se destina a salvaguardar, nomeadamente na
dimensão específica da sua operação que temos vindo a apreciar, razão pela qual
a norma sindicada consubstancia uma medida justificada de restrição da
liberdade geral de ação compreendida no direito ao livre desenvolvimento da
personalidade, não violando as disposições conjugadas do n.º 1 do artigo 26.º e
do n.º 2 do artigo 18.º da Constituição».
17.
Não se
encontrando a norma fiscalizada num dos domínios em que a Constituição impõe um
duplo grau de jurisdição, a opção legislativa de cingir a impugnação
judicial do ato administrativo de cassação do título de condução por referência
ao sistema de «carta por pontos» (artigo 148.º do Código da Estrada) a
apenas um grau de jurisdição inscreve-se na margem de conformação do legislador
democrático.
Não
é, pois, objeto de censura constitucional, importando por isso negar provimento
ao recurso.
III. Decisão
Pelo exposto, decide-se:
a)
Não
julgar inconstitucional a norma do n.º 1 do artigo 73.º do Regime Geral das Contraordenações
segundo a qual não é admissível recurso de decisão judicial que confirme
decisão administrativa de cassação do título de condução ordenada ao abrigo do
artigo 148.º do Código da Estrada; e, em consequência,
b)
Negar
provimento ao recurso e confirmar a decisão recorrida.
Custas devidas pelo recorrente, fixando-se
a taxa de justiça em 25 UC´s, nos termos do n.º 1 do artigo 6.º do Decreto-Lei
n.º 303/98, de 7 de outubro, ponderados os fatores referidos no n.º 1 do
respetivo artigo 9.º, sem prejuízo do apoio judiciário de que eventualmente
beneficie.
Lisboa, 9 de julho de 2026 - Afonso Patrão - Paula
Ribeiro de Faria - Carlos Medeiros de Carvalho - Rui
Guerra da Fonseca (Com declaração de voto)
DECLARAÇÃO DE VOTO
Acompanho a decisão, cujo
sentido já havia subscrito no Acórdão 201/2026, da 1.ª Secção, bem como os
fundamentos agora aduzidos enquanto complementares face aos daquele aresto.
Rui Guerra da Fonseca