475/2024

ACÓRDÃO Nº 444/2025 Processo n.º 475/2024 1.ª Secção Relatora: Conselheira Maria Benedita Urbano Acordam, em Conferência, na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional I – RELATÓRIO 1. No âmbito dos presentes autos, vindos do Tribunal Central Administrativo Sul (TCAS), em que é recorrente A., S.A., foi interposto recurso de constitucionalidade, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (Lei n.º 28/82, de 15.11 – LTC). 2. A recorrente veio interpor recurso de constitucionalidade para o Tribunal Constitucional (TC) nos seguintes termos: “[…] notificada do douto Acórdão que negou provimento ao recurso interposto de Sentença proferida pelo Tribunal Tributário de Lisboa, vem, ao abrigo dos artigos 6.º, 70.º, n.ºs 1, alínea b), e 2, 71.º, n.º 1, 72.º, n.ºs 1, alínea b), e 2, 75.º, n.º 1, 75.º-A, n.ºs 1 e 2, e 76.°, n.º 1, todos da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro (Lei do Tribunal Constitucional), interpor recurso para o Tribunal Constitucional, uma vez que o Acórdão em causa aplicou normas cuja inconstitucionalidade foi suscitada durante o processo (cfr. alínea b) do n.º 1 do artigo 70.° da Lei aludida). As normas em causa são os artigos 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, os artigos 2.º, 3.º e 4.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho, e o artigo 1.º da Portaria n.º 200/2013, de 31 de maio. No entendimento da Recorrente, estas normas violam o Princípio Constitucional da Legalidade Tributária, constante dos artigos 103.º, n.ºs 2 e 3, e 165.º, alínea i), da Constituição da República Portuguesa. Para além disso, violam também o Princípio da Igualdade Tributária. Este Princípio é uma decorrência do Princípio geral da Igualdade, vertido no artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa, e é concretizado quer pelo Subprincípio da Capacidade Contributiva quer pelo Princípio da Tributação das Empresas Segundo o Lucro Real. Este último encontra-se plasmado no artigo 104.º, n.º 2, da Constituição. A questão da inconstitucionalidade dos artigos em causa foi suscitada pela Recorrente na petição inicial que deu entrada no Tribunal Tributário de Lisboa. Para além disso, a mesma matéria é tratada nas alegações de recurso apresentadas neste Tribunal Central Administrativo-Sul, como se comprova concretamente pelas páginas 2 e seguintes e pelas conclusões A a R. […]”. 3. No TCAS foi admitido o recurso de constitucionalidade com efeito devolutivo. 4. Já no Tribunal Constitucional (TC), a aqui relatora proferiu, ao abrigo do disposto no artigo 78.º-A, n.º 1, da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (Lei n.º 28/82, de 15.11 – LTC), a Decisão Sumária n.º 317/2024, em que se decidiu “Não julgar inconstitucionais as normas ínsitas nos artigos 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, nos artigos 2.º, 3.º e 4.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho, e no artigo 1.º da Portaria n.º 200/2013, de 31 de maio, que fixam o regime jurídico da Taxa de Segurança Alimentar Mais”, com os seguintes fundamentos: “[…] 6. A recorrente identifica como objeto do presente recurso os “artigos 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, os artigos 2.º, 3.º e 4.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho, e o artigo 1.º da Portaria n.º 200/2013, de 31 de maio”. Todos eles (rectius, em verdade, as normas deles extraídas), sem exceção, foram já objeto de apreciação em diversos arestos e decisões sumárias deste TC. Por sua vez, convoca como parâmetro do presente controlo da constitucionalidade “Princípio Constitucional da Legalidade Tributária, constante dos artigos 103.º, n.ºs 2 e 3, e 165.º, alínea i), da Constituição da República Portuguesa. Para além disso, violam também o Princípio da Igualdade Tributária. Este Princípio é uma decorrência do Princípio geral da Igualdade, vertido no artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa, e é concretizado quer pelo Subprincípio da Capacidade Contributiva quer pelo Princípio da Tributação das Empresas Segundo o Lucro Real. Este último encontra-se plasmado no artigo 104.º, n.º 2, da Constituição”. Também a questão da conformidade daquelas normas supra citadas com estes princípios foi já objeto, por diversas vezes, de juízo por parte do TC. Efetivamente, foram já várias as decisões prolatadas neste domínio, sendo de considerar, desde logo, as Decisões Sumárias n.os 396/2019, 498/2019, 20/2020, 426/2020, 517/2020, as quais vieram a ser confirmadas, respetivamente, pelos Acórdãos n.os 596/2019, da 3.ª Secção, 608/2019, da 2.ª Secção, 199/2020, da 2.ª Secção, 519/2020, da 2.ª Secção, e 667/2020, da 3.ª Secção e, mais recentemente, as Decisões Sumárias n.os 263/2021, 34/2022, 42/2022, 189/2022, 154/2023, 157/2023, 657/2023 e 726/2023 e os Acórdãos n.os 681/2022, 353/2023 e 450/2023. Tomaremos como principal referência o Acórdão do Plenário do TC n.º 539/2015, em que se escreveu, desde logo quanto à inconstitucionalidade orgânica, o seguinte: “O Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, cria, no âmbito do Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território, o Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais que é definido como «um património autónomo, sem personalidade jurídica e dotado de autonomia administrativa e financeira» cuja direção compete, por inerência, ao diretor-geral de Alimentação e Veterinária, coadjuvado pelo diretor da unidade orgânica com competência em matéria financeira da DGAV (artigos 2.º e 6.º). […] Como o Tribunal tem sublinhado noutras ocasiões, a caracterização de um tributo, quando releve para efeito da determinação das regras aplicáveis de competência legislativa, há de resultar do regime jurídico concreto que se encontre legalmente definido, tornando-se irrelevante o nomen juris atribuído pelo legislador ou a qualificação expressa do tributo como constituindo uma contrapartida de uma prestação provocada ou utilizada pelo sujeito passivo (cfr., entre outros, o acórdão n.º 365/08, acessível em www.tribunalconstitucional.pt, tal como os restantes acórdãos do Tribunal Constitucional que adiante se referem). No caso presente, com a instituição da “taxa de segurança alimentar mais” pretende-se uma participação dos titulares de estabelecimentos de comércio alimentar de produtos de origem animal e vegetal no financiamento dos custos dos programas oficiais de controlo de segurança e qualidade alimentar desenvolvidos por diversas entidades públicas, no quadro geral de proteção da cadeia alimentar e da saúde dos consumidores. Apesar dos principais beneficiários das atividades que incumbe ao Fundo Sanitário de Segurança Alimentar Mais financiar, serem os consumidores em geral, não deixa também de aproveitar aos titulares de estabelecimentos de comércio alimentar de produtos de origem animal e vegetal, uma vez que tais atividades contribuem para o cumprimento do dever que sobre eles incide de garantir que os géneros alimentícios que comercializam preencham os requisitos legais, acabando por se projetar positivamente na fiabilidade dos produtos colocados no mercado e na atividade económica dos distribuidores finais que veem dessa forma complementado o próprio sistema interno de controlo. […] Por via da nova redação dada à norma do artigo 165.º, n.º 1, alínea i), a Constituição autonomizou uma terceira categoria de tributos, para efeitos de reserva de lei parlamentar, relativizando as diferenças entre os tributos unilaterais e os tributos comutativos e obrigando a uma reformulação da discussão sobre a exigência da reserva de lei, relativamente às contribuições especiais que não se pudessem enquadrar no preciso conceito de taxa. Como sublinha CARDOSO DA COSTA, a este propósito, por via dessa autonomização, o teste da bilateralidade, no sentido preciso que lhe era atribuído como característica essencial do conceito de taxa, deixou de poder ser sempre decisivo para resolver os casos duvidosos ou ambíguos quanto à natureza do tributo; e deixou de poder manter-se, também, a orientação jurisprudencial que tendia a qualificar como imposto, mormente para efeito da aplicação do correspondente regime de reserva parlamentar, as receitas parafiscais que não pudessem ser qualificadas tipicamente como taxas (em “Sobre o Princípio da Legalidade das Taxas e das demais Contribuições Financeiras, in «Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Marcelo Caetano», vol. I, pág. 806-807, ed. de 2006, Coimbra Editora; sobre a jurisprudência mencionada, cfr. o acórdão do o Tribunal Constitucional n.º 152/2013). No caso vertente, poderá afirmar-se que a “taxa de segurança alimentar mais” não constitui uma verdadeira taxa porque não incide sobre uma qualquer prestação administrativa de que o sujeito passivo seja efetivo causador ou beneficiário, sendo antes tida como contrapartida de todo um conjunto de atividades levadas a cabo por diversas entidades públicas que visam garantir a segurança e qualidade alimentar. E também porque o facto gerador do tributo não é a prestação individualizada de um serviço público mas a mera titularidade de um estabelecimento de comércio alimentar, sendo o valor da taxa calculado, com base na área de venda do estabelecimento e não com base no custo ou encargo que a atividade de controlo da segurança e qualidade alimentar poderia gerar. Mas a “taxa de segurança alimentar mais” não pode também ser qualificada como um imposto porque a sua finalidade não é satisfazer os gastos gerais da comunidade, em cumprimento de um dever geral de cidadania, mas unicamente contribuir para o financiamento de uma atividade continuada de controlo e fiscalização da cadeia alimentar mediante a consignação das receitas a um Fundo que tem a missão específica de apoiar financeiramente projetos, iniciativas e ações a desenvolver nessa área. Na verdade, como resulta do disposto no artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, a “taxa” de segurança alimentar mais” é precisamente uma contribuição para o financiamento da atividade de garantia de segurança e qualidade alimentar. É uma comparticipação nas receitas de um fundo destinado a financiar projetos, iniciativas e ações desenvolvidos pelas entidades que operam nesse mercado. […] É quanto basta para considerar que a “taxa de segurança alimentar mais”, sendo uma contribuição especial não subsumível ao conceito de imposto ou taxa é também uma contribuição que reverte a favor de entidade pública e se enquadra na categoria de contribuição financeira a que se refere o artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição. […] Não sendo a existência de um regime geral pressuposto necessário da criação de taxas, nem de contribuições financeiras, não tem qualquer suporte no texto constitucional, na ausência daquele regime, estender-se a competência reservada da Assembleia da República ao ato de aprovação de contribuições financeiras individualizadas, criando-se assim uma reserva integral de regime onde esta não existe. Como afirmaram Alexandre Sousa Pinheiro e Mário João de Brito Fernandes, “na ausência de regime geral não pode o intérprete subverter a vontade do legislador (constituinte ordinário) criando uma reserva integral” (In “Comentário à IV Revisão Constitucional, pág. 417, ed. de 1999, da AAFDL). O Tribunal Constitucional logo extraiu estas conclusões relativamente à aprovação de taxas individualizadas por ato legislativo do Governo não autorizado, sem que a Assembleia houvesse aprovado um regime geral das taxas (Acórdãos n.º 38/2000 e 333/2001), não havendo razões para que, relativamente à criação de contribuições financeiras, se estabeleça uma solução diversa, efetuando uma distinção onde o texto constitucional não distingue. Assim, a ausência da aprovação de um regime geral das contribuições financeiras pela Assembleia da República não pode impedir o Governo de aprovar a criação de contribuições financeiras individualizadas no exercício de uma competência concorrente, sem prejuízo da Assembleia sempre poder revogar, alterar ou suspender o respetivo diploma, no exercício dos seus poderes constitucionais. Por estas razões conclui-se que o artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, não viola a reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República estabelecida no artigo 165.º, n.º 1, i), da Constituição”. Já quanto à questão da inconstitucionalidade material, e tendo em conta que se concluiu no sentido de que a TSAM configura uma contribuição financeira e não um imposto ou uma taxa, o parâmetro tido em consideração foi o princípio da equivalência, concretização, também ele, do princípio da igualdade tributária. Retomando o mesmo aresto, aí se afirmou: “3. Da alegada inconstitucionalidade material A recorrida, que nas suas contra-alegações defendeu a manutenção da decisão recorrida, invocou também a inconstitucionalidade material das normas que são objeto do presente recurso, por violação do princípio da equivalência em matéria de contribuições financeiras, como expressão do princípio da igualdade (artigo 13.º da Constituição). Não estando o Tribunal Constitucional limitado à apreciação das razões que o tribunal recorrido aduziu para recusar a aplicação das normas sub iudicio, com fundamento na sua inconstitucionalidade, conforme expressamente se dispõe no artigo 79.º-C da LTC, cumpre-lhe verificar se a normação sindicada padece do arguido vício de inconstitucionalidade material. Em primeiro lugar, há que reconhecer que, estando em causa um tributo que visa compensar prestações administrativas de que o sujeito passivo, por força da pertença a um grupo (titulares de estabelecimentos de comércio alimentar de produtos de origem animal e vegetal, frescos ou congelados, transformados ou crus, a granel ou pré-embalados), é presumível beneficiário – assumindo, por isso, natureza comutativa –, é constitucionalmente pertinente avaliar a sua legitimidade material à luz do princípio da igualdade (artigo 13.º da Constituição), concretizado no invocado princípio da equivalência. Este princípio aplicado às contribuições financeiras diz-nos que estas devem ter uma relação de equivalência com o valor do benefício obtido ou o custo provocado pelos sujeitos passivos dessas contribuições, devendo ter-se em conta que essa equivalência não é sinalagmática, uma vez que as contribuições financeiras respeitam a feixes de prestações difusas que apenas podemos presumir provocadas ou aproveitadas por certos grupos de contribuintes. Nessa perspetiva, que assenta numa ideia central de equilíbrio ou justiça material, cumpre especificamente verificar, à luz da particular configuração teleológica do tributo em causa, se os critérios de igualação ou diferenciação eleitos pelo legislador, na delimitação da sua incidência subjetiva e, bem assim, na determinação do critério de cálculo do valor da contribuição em causa, se apresentam como materialmente infundados, o que será motivo da sua inconstitucionalidade. A Recorrida começa por questionar a constitucionalidade material do critério de incidência subjetiva, na medida em que o tributo atinge apenas os titulares de estabelecimentos de comércio alimentar a retalho e não todos os restantes operadores da cadeia alimentar, e também porque se aplica apenas a algumas das empresas de comércio alimentar por efeito da isenção que é estabelecida, ainda que sob determinadas condições, para as microempresas e para os estabelecimentos de comércio alimentar com áreas de venda ao público inferiores a 2.000 m2. O n.º 1 do artigo 9.º, do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho diz que «como contrapartida da garantia de segurança e qualidade alimentar é devido o pagamento, pelos estabelecimentos de comércio alimentar de produtos de origem animal e vegetal, frescos ou congelados, transformados ou crus, a granel ou pré-embalados, de uma taxa anual, cujo valor é fixado entre € 5 e € 8 por metro quadrado de área de venda do estabelecimento, por portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da agricultura», esclarecendo o n.º 3 do mesmo artigo que se entende por «estabelecimento de comércio alimentar» «o local no qual se exerce uma atividade de comércio alimentar a retalho, incluindo os estabelecimentos de comércio misto, tal como definidos na alínea l) do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 21/2009, de 19 de janeiro», ou seja aqueles «no qual se exercem, em simultâneo, atividades de comércio alimentar e não alimentar», não assumindo este último ramo uma percentagem igual ou superior a 90% no volume total das vendas realizadas. São, pois, os proprietários destes estabelecimentos os devedores da “taxa de segurança alimentar mais”. No caso, e como já se deixou entrever, a contribuição em causa é receita do Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais, o qual tem uma intervenção transversal em todas as fases da cadeia alimentar, financiando os custos dos programas e ações oficiais de controlo de segurança e qualidade alimentar desenvolvidos por diversas entidades públicas, no quadro geral de proteção da cadeia alimentar e da saúde dos consumidores, pelo que o conjunto de prestações administrativas que lhe cabe financiar, como já acima dissemos, acaba por se projetar positivamente na fiabilidade dos produtos colocados no mercado e na atividade económica dos distribuidores finais que veem dessa forma complementado o próprio sistema interno de controlo dos produtos que comercializam. E, conforme foi enunciado no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, a criação da “taxa de segurança alimentar mais” pretendeu dar concretização ao princípio da responsabilidade partilhada na garantia da segurança alimentar entre os diversos operadores económicos, tendo em linha de conta que se encontram já instituídas taxas destinadas a suportar financeiramente atos de verificação e controlo que incidem sobre produtores pecuários e os estabelecimentos que laboram produtos de origem animal, e outras taxas, que são cobradas a produtores, distribuidores e comerciantes, para verificação da conformidade dos alimentos para animais, de medicamentos veterinários ou de produtos fitofarmacêuticos. E, nesse contexto, a ideia central da criação dessa nova contribuição financeira foi a de estender a um grupo de operadores da cadeia alimentar que não estavam onerados por aquelas taxas, a participação na responsabilidade pelo financiamento dos custos dos controlos oficiais da qualidade dos alimentos. […] Somando-se as receitas da contribuição financeira em causa às receitas de tributos que incidem sobre outros grupos de operadores económicos no ramo alimentar diversos daquele que integra os sujeitos passivos desta contribuição como meio de financiamento indireto dos custos dos programas e ações oficiais que beneficiam todos estes grupos de sujeitos, não faz sentido dizer-se que a seleção dos operadores da distribuição retalhista constitui uma discriminação inexplicada, relativamente aos restantes intervenientes económicos do ramo alimentar, uma vez que a sua seleção visou precisamente faze-los participar no financiamento de atividades onde os outros já participam através do pagamento de diferentes tributos. Não parece, nesta perspetiva, que a incidência do tributo sobre um grupo delimitado de pessoas, com especiais responsabilidades na concretização do objetivo da qualidade e segurança alimentar e que partilham com outros operadores sobre os quais recaem outros tributos, o aproveitamento presumível do benefício resultante das atividades estaduais no domínio em causa, na base de uma responsabilidade de grupo, ponha em causa o princípio da equivalência, enquanto reflexo de uma ideia de igualdade. E se poderão ainda existir grupos de operadores económicos neste ramo que não estão abrangidos por qualquer tributo que integre as receitas do Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais, tal circunstância não conduz à conclusão que a contribuição sob análise seja geradora de desigualdades injustificadas, atenta a existência de uma pluralidade de diversificadas fontes tributárias financiadoras das atividades de que todos beneficiam direta ou indiretamente. Por outro lado, o invocado estreitamento da base de incidência subjetiva por efeito da implementação do sistema de isenções, que implica que o tributo apenas recaia sobre os proprietários de estabelecimentos de maior dimensão, não demonstra só por si que se pretenda tributar apenas em função da especial capacidade contributiva de determinados operadores do setor da distribuição. […] Daí que não se possa afirmar que a exclusão destes operadores do âmbito de incidência subjetiva da “taxa de segurança alimentar mais” se traduza numa diferenciação manifestamente arbitrária. […] Deste quadro normativo resulta que a “taxa de segurança alimentar mais” é uma compensação financeira anual que incide sobre a área de venda do estabelecimento, entendendo-se como tal «toda a área de comércio alimentar», apurada de acordo com determinados coeficientes de ponderação, e o seu valor é fixado, por portaria, entre € 5 e € 8 por metro quadrado da área de venda alimentar do estabelecimento, o que revela ter sido opção do legislador graduar a tributação em função do maior ou menor volume de produtos alimentares comercializados, indiciado pela dimensão da área do estabelecimento destinada a essa finalidade, uma vez que o valor do benefício resultante da adoção das diversas ações públicas visando garantir a qualidade e segurança alimentar para os operadores da distribuição retalhista variará em função do volume dos produtos comercializados no estabelecimento em causa. Assim, no que respeita ao método de cálculo para a determinação da incidência objetiva da contribuição financeira e da sua base tributável, é possível descortinar que o critério adotado tem uma relação objetiva com a finalidade compensatória que está presente na estruturação do tributo em causa. O grau do benefício obtido com as atividades financiadas pela entidade da qual constitui uma das receitas a contribuição sub iudicio, está relacionado com o volume de produtos alimentares comercializados, constituindo um indício aproximado suficientemente credível deste a área dos estabelecimentos afeta à sua comercialização. Não se ignora que era possível definir outros critérios cuja aplicação tivesse como resultado uma maior aproximação ao real benefício obtido pelos sujeitos passivos desta contribuição, mas ao Tribunal Constitucional apenas compete verificar se o critério escolhido não respeita os parâmetros constitucionais no domínio das contribuições financeiras. Ora, conforme acima se explicou, o critério adotado pelo legislador para definir a base objetiva de incidência da “taxa de segurança alimentar mais”, cumpre a exigência de que os tributos comutativos sejam diferenciados em função dos benefícios a compensar, de modo a que não se encontrem sujeitos ao mesmo encargo tributário contribuintes que, por virtude da sua maior ou menor intervenção no mercado, aproveitam benefícios manifestamente diferentes. Por estas razões é de concluir, no que se refere à questão de inconstitucionalidade material, pela improcedência da alegada violação do princípio da equivalência quanto às normas constantes dos artigos 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, e 3.º e 4.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho”. 7. Em face de todo o exposto, considerando que as questões colocadas no presente recurso já foram profusamente analisadas nos vários acórdãos e decisões sumárias acima mencionados; que os fundamentos em que assentam as decisões proferidas relativamente a cada uma das questões colocadas são inteiramente transponíveis para o caso dos autos; e que a recorrente não traz aos autos argumentos novos capazes de motivar uma reponderação da referida jurisprudência, cumpre concluir, em conformidade, pela não inconstitucionalidade das normas contidas nos artigos 9º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, nos artigos 2.º, 3.º e 4.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho, e no artigo 1.º da Portaria n.º 200/2013, de 31 de maio. A isto não obsta o facto de o acórdão citado não se ter pronunciado especificamente sobre a conformidade constitucional do artigo 2.º da Portaria n.º 215/2012 e do artigo 1.º da Portaria n.º 200/2013. Efetivamente, várias decisões posteriores ao Acórdão do Plenário do TC n.º 539/2015 já tiveram em consideração as normas em causa – como sucedeu, por exemplo, nos Acórdãos n.os 608/2019, 519/2020 e 667/2020 –, sendo que nelas se concluiu que, por referência aos aspetos tratados no Acórdão n.º 539/2015, não se vislumbra uma alteração dos dados da questão de inconstitucionalidade aí apreciada e decidida. Como se afirmou impressivamente no Acórdão n.º 608/2019, “A questão colocada nos presentes autos, ainda que convoque outros preceitos normativos, para além dos referidos no dispositivo dos arestos indicados, não comporta dimensão normativa distinta. Com efeito, o recorrente refere igualmente o artigo 2.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho, que se limita a densificar as regras de incidência que decorrem do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, e o artigo 1.º da Portaria n.º 200/2013, de 31 de maio, que estabelece regras interpretativas, sem que, porém, extraia das normas contidas em tais preceitos, por si ou em conjugação com o preceituado nos artigos 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, 3.º e 4.º da Portaria n.º 215/2012, um sentido normativo específico, em termos de configurar, total ou parcialmente, um novo problema de constitucionalidade”. […]”. 5. A recorrente A., S.A., não se conformando com a Decisão Sumária n.º 317/2024 (datada de 15.05.2024), veio reclamar da mesma para a conferência, pela forma que se segue: “[…] 1. Segundo a Decisão Sumária reclamada, proferida ao abrigo do n.º 1 do artigo 78º-A da Lei do Tribunal Constitucional, a questão colocada pela Reclamante é uma “questão simples, designadamente por a mesma já ter sido objecto de decisão anterior do Tribunal”. 2. Sendo verdade que este Tribunal já produziu jurisprudência sobre a constitucionalidade da Taxa de Segurança Alimentar Mais (TSAM), é verdade também que a jurisprudência existente apreciou o tributo, e mais em concreto as normas do seu regime em apreço nos autos, apenas de acordo com aquilo que o legislador estipulou formalmente como sendo a sua razão de ser. 3. Com o raciocínio formulado anteriormente pelo Tribunal, entendeu-se ser a TSAM uma contribuição financeira, no sentido em que ela supostamente serviria para financiar atividades estaduais de que os sujeitos passivos do tributo são presumivelmente beneficiários, com as devidas consequências jurídicas ao nível da apreciação da constitucionalidade orgânica e material do tributo. 4. Porém, nos presentes autos a TSAM é tratada à luz daquilo para que a medida tem efetivamente servido, e que constitui uma contravenção direta do que foi legislativamente estipulado. 5. De modo que, como se defendeu ao longo dos autos, no essencial o tributo não tem servido para financiar medidas de que os sujeitos passivos são beneficiários, diretos ou presumidos, o que determina uma ausência de bilateralidade, ainda que difusa, que faz a TSAM corresponder a um verdadeiro imposto. 6. Ou seja, nos presentes autos discute-se a TSAM tal como ela tem vindo a ser aplicada, e não como na lei o legislador disse que ela teria de ser aplicada. 7. Discute-se a TSAM de acordo com a realidade efetiva e verificada, não de acordo com a realidade presumida e projetada no início da vigência da medida. 8. E repare-se que tudo o que a Reclamante alega sobre essa aplicação prática da TSAM se encontra demonstrado nos autos, sem ter sido contestado pela DGAV. 9. Em face disto, a discussão dos autos é decisivamente distinta da discussão subjacente à jurisprudência anterior deste Tribunal sobre a CESE, devendo pois nesta sede apreciar-se a invocação da inconstitucionalidade do tributo produzida pela Reclamante, sem que o Tribunal se resguarde na alegação formal de que a questão já está decidida. É que, de facto, não está. 10. O que foi possível perceber depois daquela jurisprudência é que há uma ausência de qualquer bilateralidade subjacente ao pagamento da TSAM: mais de metade da receita anual do tributo destina-se já, neste momento, ao financiamento do sistema de recolha de cadáveres de animais mortos nas explorações ("SIRCA"), de cuja atividade a Reclamante e as empresas suas congéneres não são causadoras ou beneficiárias - efetivas ou presumíveis de tal modo que a lei impede a possibilidade de as mesmas financiarem o referido sistema. 11. Com efeito, o legislador estabeleceu a obrigatoriedade de o sistema ser custeado, integral e exclusivamente, através de uma taxa própria (a taxa do SIRCA), cobrada apenas às empresas que exploram estabelecimentos de abate de animais. Nestes termos, não é possível concluir que o Fundo financia procedimentos e incorre em despesas concretas dos quais se possa dizer ser a Reclamante e os restantes sujeitos passivos da TSAM beneficiários diretos ou presumíveis. 12. Isto confirma que a Reclamante não é efetivamente beneficiária de qualquer atividade supostamente presumível, estamos, em resumo, perante uma presunção que se encontrará, no caso concreto, ilidida. 13. Daqui decorre, reitere-se, que a TSAM não constitui afinal uma contribuição financeira mas um puro imposto, o que se deverá traduzir necessariamente numa decisão diferente das já conhecidas, quanto à aplicação ao tributo dos princípios a mobilizar para a apreciação da sua constitucionalidade orgânica e material. 14. Se o Tribunal se recusar a apreciar o presente recurso estará, portanto, pura e simplesmente a recusar-se a produzir um juízo material sobre TSAM, e com isso a inutilizar absolutamente a sua função jurisdicional e o instituto da verificação da constitucionalidade material de normas. 15. Com efeito, ao estabilizar-se a Decisão Sumária reclamada - assente numa equiparação exata, que é impossível, entre os termos da discussão sobre a TSAM que subjazem aos presentes autos e os que estiveram na base da jurisprudência já conhecida - teríamos que o Tribunal se recusaria a cumprir a sua função garantística. 16. O Tribunal estaria a recusar-se a ser um verdadeiro tribunal. 17. No fundo, estaria a dizer que se deve limitar a acreditar em tudo o que o legislador declara na letra da lei, mesmo que posteriormente seja demonstrado que, na realidade, o regime legal aprovado foi aplicado de forma diferente e para outros fins. 18. O Tribunal estaria a defender que qualquer conclusão sobre o modo de funcionamento, natureza e razão de ser de um tributo - isto é, qualquer conclusão sobre a sua qualificação dogmática e consequentes derivações relativas à sua constitucionalidade orgânica e material - teria de partir de uma recusa ativa em olhar para a realidade. 19. O que, como é óbvio, seria uma facilitação inaudita e seguramente indesejável da vida do legislador, que poderia simplesmente declarar uma coisa na lei e depois fazer outra totalmente distinta. 20. De resto, ao contrário do que se diz na decisão Sumária aqui em apreço, a jurisprudência anterior deste Tribunal não trata, nem sequer aborda minimamente, a questão da efetiva aplicação concerta da TSAM, designadamente da canalização real da sua receita. 21. É por isso que a Decisão deve ser anulada e os autos seguir os seus termos habituais. LEMBREMOS MELHOR A DISCUSSÃO: 22. Formalmente, nos termos estritos da letra do regime legal descrito na petição inicial, a TSAM foi criada como receita de um fundo cujos objetivos e competências se centram no financiamento dos custos de políticas e medidas relacionadas com a segurança alimentar. 23. De todas as receitas do Fundo, só a TSAM foi criada de novo, para o efeito de o financiar. 24. Para além dela, são também receitas do referido Fundo, de entre as que se encontram especificamente consagradas na lei, 10% do produto de outras taxas cobradas pela DGAV e o produto total da taxa de financiamento do "SIRCA" - o sistema de recolha de cadáveres de animais mortos nas explorações, aprovada pelos Decretos-Leis n.ºs 244/2003, de 7 de outubro, 122/2006, de 27 de julho, 19/2011, de 7 de fevereiro, e 38/2012, de 16 de fevereiro. 25. O SIRCA é coordenado pela DGAV e pelo Instituto de Financiamento de Agricultura e Pescas (IFAP), intervindo ainda o Laboratório Nacional de Investigação Veterinária (LNIV) e as Unidades de Transformação de Subprodutos (UTS). 26. Segundo a lei, e conforme informação constante do site do IFAP, o sistema “foi criado no sentido de se proceder à recolha dos animais, em tempo útil, e permitir efetuar a despistagem obrigatória de eventuais encefalopatias espongiformes transmissíveis (EET’s), em conformidade com o disposto no Regulamento (CE) n.º 1069/2009 que estabelece regras sanitárias relativas aos subprodutos animais não destinados ao consumo humano, nomeadamente as que decorrem da interdição, em geral, do enterramento dos animais mortos na exploração”. 27. As relações do SIRCA, para efeito do seu funcionamento, estabelecem-se com os detentores de explorações pecuárias (de bovinos, equídeos, ovinos e caprinos), aos quais compete o cumprimento dos procedimentos fundamentais relacionados com a comunicação ao sistema da morte de qualquer animal ocorrida nas suas explorações, bem como com respetiva recolha em tempo útil e nas condições sanitárias adequadas2. 28. O financiamento do SIRCA é assegurado através de uma taxa aos estabelecimentos de abate de animais, fixada por despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da agricultura, com base nos seguintes critérios: a) a taxa é fixada por espécie animal, de acordo com o princípio da proporcionalidade, não devendo ultrapassar os custos associados; b) os custos associados a considerar são, nomeadamente, os custos administrativos, de recolha, de análise, de transporte e de destruição . 29. Com efeito, na criação do SIRCA e das condições do seu financiamento, o legislador estabeleceu dois princípios básicos. 30. O primeiro princípio é o de que o sistema seja integral e exclusivamente financiado pelos agentes que intervêm no circuito da recolha, transformação e destruição dos subprodutos animais. 31. O segundo princípio é o de que esse financiamento seja garantido através da cobrança da taxa acima referida. Assim é porque, no entendimento do legislador, a necessidade de implementação do SIRCA é gerada pelo risco da atividade daqueles agentes, sendo essa atividade, reflexamente, a beneficiária fundamental do funcionamento do sistema. 32. Daí que o financiamento se faça através de uma taxa - o tributo de natureza sinalagmática que constitui tipicamente a contrapartida de uma prestação individualizada ao sujeito passivo que dela concretamente beneficia. 33. Aqueles princípios estão perfeitamente claros na lei. 34. Já no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 244/2003, de 7 de outubro, no qual anteriormente se previa a taxa do SIRCA (n.º 2 do artigo 5º), se esclarecia que ^constitui intenção do Governo que todos os agentes que intervêm atualmente no circuito de recolha, transformação e destruição dos subprodutos [animais] [passem] a tomar a seu cargo todos os custos inerentes àquelas operações” (negrito e sublinhado nossos). 35. Este princípio foi depois reafirmado no Decreto-Lei n.º 19/2011, que revogou o acima citado e se encontra hoje em vigor: este "define as regras de financiamento do sistema de recolha de cadáveres de animais mortos nas explorações (SIRCA)" — artigo 1º (negrito e sublinhado nossos) isto é, define todas as regras relativas as todas as fontes de financiamento do SIRCA, sendo que, nos termos do artigo 2º do diploma, apenas se prevê, como fonte daquele financiamento, precisamente, a taxa do SIRCA. 36. Aliás, a ideia de que esta taxa deve constituir a única receita do sistema encontra-se esclarecida no próprio preâmbulo deste último Decreto-Lei, que revela a intenção de o tributo ser fixado em valores que permitam a cobertura de todos os custos do referido sistema: “com o presente decreto-lei pretende-se, assim, ajustar o regime de financiamento do SIRCA, criando condições para introduzir a adequada proporcionalidade, em particular na vertente de cobertura de custos (...)”. 37. É por isso que, no preâmbulo do Despacho n.º 5383/2011, de 18 de março de 2011, dos Ministros de Estado e das Finanças e da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, no qual se definem os valores concretos da taxa do SIRCA, se diz que estes valores foram apurados depois de “efetuados, para 2011, os cálculos inerentes aos custos associados à prestação do serviço”. 38. No entanto, apesar do que vem exposto, a verdade é que, hoje, aqueles dois princípios são objeto de incumprimento: atualmente, o financiamento do SIRCA é assegurado, de forma maioritária, pelo produto da receita da TSAM (ou seja, pelas empresas de distribuição de bens alimentares, como a Reclamante) - e não pela taxa especialmente prevista para o financiamento integral daquele sistema (ou seja, pelas empresas que exploram estabelecimentos de abate relativamente a bovinos, ovinos, caprinos, suínos e equídeos). 39. Esta circunstância é tão evidente que podemos mesmo concluir que a TSAM foi criada, precisamente, para o financiamento do SIRCA. 40. Se atendermos aos compromissos assumidos pelo Estado Português para efeitos da prestação de serviços no âmbito do SIRCA para o período de 2009 a 2011, facilmente se perceberá que o seu sistema de financiamento, pela taxa do SIRCA, era altamente deficitário. 41. Com efeito, a Portaria 513/2009, de 17 de abril determina: “A prestação de serviços em apreço [de recolha e transporte de cadáveres de animais mortos em exploração] tem uma duração de dois anos, no período compreendido entre 1 de Julho de 2009 e 30 de Junho de 2011, sendo o valor anual estimado para o primeiro ano de € 15.728.295, acrescido de IVA à taxa legal em vigor, e para o segundo ano, incluindo já uma atualização anual até ao limite máximo de 1,5 %, será de € 15.970.735, o que perfaz o valor global de €31.699.030, a que acrescerá o IVA à taxa legal em vigor. ” (realces nossos) 42. Em contraste, a taxa do SIRCA gera receitas anuais na ordem dos € 3.500.000,00 a € 4.000.000,00, como se demonstrará infra. 43. Por conseguinte, torna-se claro que a TSAM, criada em 2012, foi estruturada por forma a gerar uma receita na ordem dos € 12.000.000,00 anuais, o que corresponde, sensivelmente ao défice de financiamento do SIRCA pela sua taxa, o qual vinha a ser suportado diretamente pelo Orçamento do Estado. 44. Para o período de 2013 a 2015, foi celebrado entre o Estado Português e o consórcio prestador de serviços um contrato com o valor global de € 35.999.310,00, resultante num valor anual de € 11.999.770,00, acrescido de IVA (cfr. doc. n.º 1, que se juntou com as alegações de recurso para o TCA) . 45. Tal necessidade de financiamento suplementar para custear o SIRCA é ainda evidenciada pelos documentos internos do FSSAM, maxime pelas Atas da Comissão Consultiva (doc. n.° 25 que se juntou nas alegações de recurso para o TCA), nas quais se refere que “as empresas de distribuição estão, através do pagamento da Taxa de Segurança Alimentar Mais (TSAM), a financiar determinados encargos que são da responsabilidade do Estado, nomeadamente o sistema de recolha de cadáveres mortos nas explorações (SIRCA) e os controlos oficiais"6. (realces nossos) 46. Mais se afirma que “desde o início da criação do da taxa SIRCA, a expetativa era a de que esta não financiasse por completo o sistema. ”7 (realce nosso). 47. O mesmo resulta, igualmente, dos próprios documentos oficiais de gestão do Fundo relativos a 2016 - designadamente o Plano de Atividades, as Orientações Estratégicas e os planos oficiais de controlo previstos (docs. n.ºs 3, 4 e 5, que se juntaram na alegações de recurso para o TCA). 48. Note-se, em primeiro lugar, que em 2016 o Fundo prevê ter uma receita total de € 31.153.681,00, dos quais é suposto que € 25.653.681,00 provenham da cobrança da TSAM, € 4.000.000,00 da taxa do SIRCA e 6 1.500.000,00 da transferência de receitas de outros tributos devidos à DGAV (cfr. o Quadro I, pág. 10, do doc. n.º 3, bem como o Quadro 1, pág. 7, do doc. n.º 4). 49. Ou seja, segundo as previsões, em 2016 o produto da TSAM representará 82,3% da receita total do Fundo em 2016 e a taxa do SIRCA 12,8%. 50. Em 2015, a receita prevista era de € 27.902.063,00 (€20.783.786,00 efetivamente recebidos e € 7.118.277,00 em dívida), da qual € 24.049,245,00 deveria provir da TSAM (€ 16.930.968,00 foi efetivamente cobrada e os € 7.118.277,00 acima referidos encontram-se em dívida), € 3.596.818,00 da taxa do SIRCA e € 256.000,00 de outras transferências (cfr. o Quadro 1, pág. 10, e o Quadro II, pág. 11, do doc. n.º 2, bem como o Quadro I, pág. 7, do doc. n.º 4). 51. Quer isto dizer que, em 2015, 86,1% da receita do Fundo teve origem na TSAM e 12,8% na taxa do SIRCA. 52. Grosso modo, podemos concluir que no padrão de receitas do Fundo a TSAM representará mais de 80% do montante global arrecadado, enquanto a taxa do SIRCA representará um valor próximo dos 12%, à luz dos valores que o Fundo previa obter em 2015 e em 2016. 53. Cumpre ainda referir que os valores totais de receita e despesa que se apresentam têm por base não só os documentos oficiais de gestão, juntos supra, como também o Orçamento de Estado, o que atesta os níveis de cobrança pretendidos assim como os financiamentos previstos em função dos mesmos; aliás, foi este o esquema estruturado e pretendido pelo Estado Português, com a criação da TSAM. 54. Levando em consideração o que se encontra legislativamente consagrado quanto aos fins do Fundo, o que deveria acontecer com a receita prevista seria a utilização dos mais de 80% do seu montante global, obtidos com a cobrança da TSAM, para financiar uma atividade enquadrável na missão e objetivos do Fundo, isto é, nos termos do artigo 3o do Decreto-Lei n.º 119/2011, políticas e medidas “no quadro da proteção da segurança alimentar e da saúde do consumidor e do cumprimento das normas europeias em matéria de qualidade alimentar, nomeadamente: a) Financiar os custos referentes à execução dos controlos oficiais no âmbito da segurança alimentar, proteção animal e sanidade animal, proteção vegetal e fitossanidade; b) Apoiar a prevenção e erradicação das doenças dos animais e das plantas, bem como das infestações por parasitas, designadamente com controlos sanitários, testes e outras medidas de rastreio, compra e administração de vacinas, de medicamentos e de produtos fitofarmacêuticos, abate e destruição de animais e destruição de culturas; c) Apoiar a preservação do património genético ou em matéria de encefalopatias espongiformes transmissíveis; d) Incentivar o desenvolvimento da qualidade dos produtos agrícolas." 55. Por seu turno, o produto da taxa do SIRCA - e só ele - deveria ser canalizado para custear o funcionamento do próprio SIRCA, atento o princípio estabelecido na lei no sentido de que o financiamento daquele deve operar, de modo exclusivo e integral, através daquela taxa. 56. Contudo, não é nada disso que acontece. 57. Pela Resolução de Conselho de Ministros n° 22/2012, de 19 de junho de 20128, foi autorizada para o período de 2013 a 2016 a realização despesa contratada para a prestação de serviços SIRCA, no valor de € 12.000.000 por ano, acrescido de IVA à taxa legal em vigor. 58. De acordo com o plano de despesas do Fundo (cfr. o doc. n.º 5), que se reportam a controlos aprovados em 2015 mas cuja execução transitou para 2016 (cfr. o segundo parágrafo da pág. 13 do doc. n.º 2), este previa gastar € 23.675.729,93 em 2016. Desse valor, seria utilizado no financiamento do SIRCA, de acordo com os documentos supra referidos e com os valores decorrentes do contrato com o prestador de serviços SIRCA, o montante de € 14.759.717,1. Este financiamento representa, pois, 62,3% da despesa total do Fundo prevista para 2016. 59. O que significa, antes de mais, que o SIRCA não se encontra, de todo, a ser financiado apenas pelo produto da taxa ligada especificamente ao serviço em causa (taxa do SIRCA), conforme o legislador prescreveu: como vimos, a receita anual da taxa do SIRCA não ultrapassa os cerca de € 3.500.000,00/€ 4.000.000,00, pelo que, ao beneficiar da transferência de mais de € 14.000.000,00 do Fundo, este confere àquele serviço cerca do quádruplo do que por lei está habilitado a receber. 60. Não sobram dúvidas, assim, de que é verdadeiramente a TSAM que, em parte muito substancial, serve de fonte de receita para financiamento do SIRCA. De facto, se na melhor das hipóteses a taxa do SIRCA permitir a arrecadação de cerca de € 4.000.000,00, então o Fundo está perante a contingência de ter de desviar do financiamento dos seus objetivos, todos os anos, cerca de € 10.000.000,00 de receita da TSAM9. CONCLUINDO: 61. Um valor que representará, anualmente, mais de metade da receita da TSAM é, pois, destinado a um fim que nada tem a ver com o programa normativo do tributo - com os fins para os quais foi criado. 62. Esta quebra de nexo causal entre a exigência do tributo e os objetivos da tributação implica automaticamente que a TSAM é paga por quem não dá causa nem é beneficiário efetivo (nem presumível) da atividade estadual a cujo financiamento se dirige a medida (se não na íntegra, pelo menos - para já - numa parte significativa). 63. Com efeito, já acima vimos que, considerando apenas os objetivos formalmente inscritos no regime legal da TSAM, não é possível concluir que os respetivos sujeitos passivos sejam causadores ou beneficiários especiais da medida: é que ela não só não serve para financiar uma actividade estadual nova, à qual se possa ligar uma suposta necessidade de qualquer receita pública nova, como em boa verdade as preocupações do legislador, na criação do tributo - relacionados com a garantia e promoção da qualidade e segurança alimentares são em grande parte resolvidas pelas empresas abrangidas pela TSAM, que já assumem os custos dos cuidados necessários, quer por sua iniciativa quer em cumprimento das obrigações legais que o próprio legislador definiu como indispensáveis e suficientes. 64. Não servindo para custear qualquer atividade estadual nova no campo da qualidade e segurança alimentares, nem para fazer face a qualquer risco novo que se tenha identificado como tendo origem na atividade dos sujeitos passivos do tributo, não se encontra suficientemente demonstrada razão de ser da obrigação de esses sujeitos passivos pagarem esse tributo. 65. Mais: afastando-nos da análise literal do regime e concentrando-nos na natureza do tributo tal como ela nos é revelada a partir do destino que é dado à respetiva receita, como acima fizemos, fica completamente inviabilizada a hipótese de se considerarem as empresas sujeitas à TSAM como efetivas ou presumíveis causadoras ou beneficiárias da atividade do Estado financiada pela “taxa”. 66. Se, neste momento, quase metade da receita da TSAM já serve para financiar o SIRCA, então é certo que mais de metade do que os sujeitos passivos daquela pagam anualmente se dirige a uma finalidade que, por um lado, já era há muito levada a cabo pelo Estado e que, por outro, nada tem a ver quer com aqueles sujeitos passivos quer com a própria finalidade legislativamente declarada da criação da “taxa”. 67. Note-se que, conforme acima dissemos, o legislador entendeu definir o princípio de que o SIRCA é financiado integral e exclusivamente pelos beneficiários e causadores da criação do serviço, daí ter aprovado a respetiva taxa - tributo de natureza estritamente bilateral: quer isto dizer, portanto, não só que se encontram perfeitamente identificados na lei quais os agentes privados que causam e beneficiam do SIRCA (as entidades geradoras de subprodutos animais) como, reflexamente, que todos os que não se encontram nesse perímetro não podem ser considerados causadores ou beneficiários do sistema. 68. De resto, esta ausência de nexo causal entre a razão de ser do SIRCA e os específicos sujeitos passivos da TSAM - as empresas que exploram estabelecimentos de comércio de produtos alimentares de origem animal e vegetal - é acentuada pelo facto óbvio de tais empresas não venderem nesses estabelecimentos (não venderem, de todo) qualquer produto que seja objeto dos procedimentos do SIRCA: este sistema serve, pelo contrário, para a recolha, análise e destruição, em condições sanitárias, dos cadáveres de animais - vulgo “carcaças” - mortos nas explorações pecuárias nacionais. 69. Os produtos de origem animal vendidos nos estabelecimentos das empresas de distribuição são, por sua vez, objeto de testes, análises e controlos financiados pelas próprias empresas e pelos sujeitos passivos da série de taxas cuja receita é em parte também destinada ao Fundo (cfr. alíneas a) a 1) do n.º 2 do artigo 4º do Decreto-Lei n.º 119/2012). 70. Nestes termos, feita uma análise da TSAM a partir da forma como, quatro anos volvidos da sua criação, a mesma é concretamente implementada, não restam dúvidas de que a finalidade consagrada na lei está bastante desvirtuada: afinal, a TSAM mais não é do que um estratagema para desviar a capacidade contributiva das empresas da distribuição no sentido do financiamento de uma atividade de que não são de todo - nem efetivamente nem presumivelmente - causadoras ou beneficiárias. 71. A TSAM é, verdadeiramente, um instrumento de financiamento encapotado do SIRCA. A sua receita é uma espécie de bolsa ou fundo de maneio à disposição do SIRCA, visando suportar os custos deste sistema, criado precisamente - propositadamente - para responder ao impacto do aumento dos custos deste sistema que se verificou nos últimos anos, conforme o que é do conhecimento público (cfr., por exemplo, as notícias de órgãos de comunicação social que se juntaram como docs. n.ºs 6 e 7 com as alegações de recurso para o TCA, bem como o boletim da Confederação dos Agricultores Portugueses que na mesma ocasião se juntou como doc. n.º 8, no qual se refere a intenção do Governo, em vésperas de criação da TSAM, de encontrar uma nova forma de financiamento do SIRCA, nomeadamente através de uma taxa sobre o consumo de carne). 72. Para esta conclusão concorre ainda a consideração do teor da Decisão da Comissão Europeia no Processo SA 33147 (2011/NN), de 27/03/201310, a qual vai no sentido de o SIRCA, tal como existia à altura, não constituir um auxílio de estado incompatível com o direito europeu, apesar de ter sido apreciado na sua conformação anterior à entrada em vigor da TSAM - uma alteração fundamental ao regime do sistema, designadamente quanto à questão central do seu financiamento, que exige hoje uma nova apreciação e, conforme adiante veremos, determina a sua incompatibilidade com o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. 73. Seja como for, para o efeito presente, importa notar que na Decisão em causa se refere que as próprias autoridades portuguesas confirmaram no âmbito do processo que a taxa do SIRCA gerava uma receita insuficiente para cobrir todos os custos do sistema, sendo que o Estado, através de outras receitas, designadamente a provinda da coleta de impostos, suportou anualmente até 41% daqueles custos (cfr. os parágrafos 11 e 12 da Decisão). 74. Fica demonstrado, pois, também por esta via, que a TSAM, não só não foi criada para corresponder a uma atividade do Estado de que os sujeitos passivos do tributo sejam efetivos ou presumíveis beneficiários, como não foi criada para financiar qualquer atividade nova do Estado, que justificasse a criação de um novo tributo: ela mais não é do que um substituto da receita estadual dos impostos já utilizada no SIRCA, cobrada a quem nada tem a ver com o assunto. 75. Pois bem: de momento, o SIRCA já utiliza mais de metade da receita anual da TSAM e, uma vez que nenhum limite se encontra legalmente imposto a essa utilização, toda a receita da TSAM é uma receita potencial do SIRCA. 76. Podemos assim dizer que a TSAM foi, verdadeiramente, criada para financiar o SIRCA. POR FIM: 10 Suscetível de consulta em: http://ec.europa.eu/competition/state aid/cases/240934/240934 1422201 89 l.pdf 77. Seja como for, independentemente da eventual conclusão em que o exposto deva desembocar, quanto à inconstitucionalidade ou não do regime da TSAM, o que é certo é que se encontra demonstrado que a questão em apreço nos autos não é, de todo, a mesma questão que já foi tratada na jurisprudência que baseou a decisão Sumária reclamada. […]”. 6. Cumpre apreciar e decidir a presente reclamação. II – FUNDAMENTAÇÃO 7. Como se retira do já exposto, na decisão reclamada entendeu-se que as normas em causa eram constitucionais, remetendo para uma ampla série de decisões anteriores deste Tribunal, que foram unânimes nessa mesma conclusão. A ora reclamante não se conforma com uma tal decisão, cumprindo, pois, apreciar a reclamação agora deduzida, com vista a decidir se deve (ou não) ser alterada a decisão sumária reclamada. 8. Como decorre da leitura da reclamação apresentada, a ora reclamante defende, essencialmente e como fundamentos dessa reclamação, que “a TSAM, não só não foi criada para corresponder a uma atividade do Estado de que os sujeitos passivos do tributo sejam efetivos ou presumíveis beneficiários, como não foi criada para financiar qualquer atividade nova do Estado, que justificasse a criação de um novo tributo: ela mais não é do que um substituto da receita estadual dos impostos já utilizada no SIRCA, cobrada a quem nada tem a ver com o assunto”, que “o SIRCA já utiliza mais de metade da receita anual da TSAM e, uma vez que nenhum limite se encontra legalmente imposto a essa utilização, toda a receita da TSAM é uma receita potencial do SIRCA” e que “a TSAM foi, verdadeiramente, criada para financiar o SIRCA”. Como se verá de seguida, não assiste qualquer razão à reclamante. 9. Antes de mais, deve referir-se que reclamações muito semelhantes (se não mesmo iguais) à aqui em apreço foram já objeto de diversas decisões deste Tribunal, como sucedeu, verbi gratia e já referenciado, de resto, na decisão sumária reclamada, no Acórdão do TC n.º 667/2020 (para que depois remeteram várias outras decisões, como o Acórdão do TC n.º 353/2023, desta Secção e em que se alude a mais arestos no mesmo sentido), em que se escreveu, no que aqui interessa, o seguinte; “[…] No caso vertente, a recorrente contesta a prolação da Decisão Sumária procurando demonstrar que, na realidade, a concreta questão que pretende controverter não foi objeto de anterior decisão do Tribunal. Não porque a norma em sentido estrito não seja a mesma – a identidade da norma objeto do presente recurso e daquela apreciada no Acórdão n.º 539/2015 foi afirmada na decisão reclamada, não obstante a não coincidência integral da base legal invocada –, mas porque o ângulo de análise que aqui propõe é diverso: ao invés de se analisar a TSAM de acordo com a letra da lei, esta deve ser analisada em «função daquilo para que tem efetivamente servido», e que a recorrente considera contrariar o propósito estipulado. Recusando essa perspetiva, diz a recorrente que o Tribunal não cumprirá a sua função de garantia material, ficando refém do que o legislador decidir verter na lei e insensível ao modo como esta é aplicada. 7. Não lhe assiste razão. Segundo o disposto nas diversas alíneas do n.º 1 do artigo 280.º, da Constituição, e nas diversas alíneas do n.º 1 do artigo 70.º, da LTC, o recurso de fiscalização concreta para o Tribunal Constitucional tem sempre normas por objeto, «identificando-se assim, o conceito de norma jurídica como elemento definidor do objeto do recurso de constitucionalidade, pelo que apenas as normas e não já as decisões judiciais podem constituir objeto de tal recurso» (v. Acórdão n.º 361/98). O que a recorrente na verdade pretende não é sindicar a constitucionalidade da norma, mas sim da atividade administrativa que nela deveria encontrar fundamento e limite, e porventura de jurisprudência que, no seu entender, coonesta aquela. Por isso, o recurso não incide sobre um objeto normativo. É certo que a recorrente parece imputar ao legislador uma motivação ardilosa, ao ter criado um regime que viabiliza a utilização indevida ou o desvio de finalidade da TSAM. Porém, os dados que a recorrente apresenta para fundamentar a sua posição são insindicáveis pelo Tribunal Constitucional, que não tem poderes de cognição em matéria de facto, nem a vocação epistémica para proferir juízos de realidade controversos. Acresce que a garantia constitucional dispensada pelos processos de fiscalização concreta é limitada pela caracterização do Tribunal Constitucional, no nosso sistema, como juiz das normas e não juiz dos juízes ou dos aplicadores da lei. Assim é porque a sua função, na arquitetura da nossa democracia constitucional, é a de controlar a atuação normativa do legislador e dos seus sucedâneos. A apreciação do incumprimento das leis ou da subversão das suas finalidades legítimas é domínio reservado aos tribunais comuns, os quais desempenham – no direito português – importantes funções de garantia constitucional a título exclusivo, paralelas ao controlo de constitucionalidade de normas de que participam subordinadamente à jurisdição constitucional. 8. Refira-se ainda que, como se salientou no recente Acórdão n.º 608/2020, relativo a caso semelhante ao presente, a «competência jurisdicional no domínio da execução financeira pertence ao Tribunal de Contas (artigo 1.º, n.º 1, da Lei n.º 98/97, de 26 de agosto), o qual, note-se, já se pronunciou sobre a matéria» (v. o Relatório de Auditoria n.º 6/2019), fazendo-se aí notar a existência de «deficiências a nível contabilístico e no que respeita às transferência devidas entre o Fundo e a DGAV, bem como um elevado défice de cobrança na taxa TSAM, que é associado a elevada litigiosidade e falta de pagamento dos operadores» (pp. 29-31). Assim, resta reiterar o juízo firmado na Decisão Sumária reclamada, confirmando o seu teor. […]”. Ou, ainda mais recentemente (e também mencionado na decisão sumária reclamada) e agora no Acórdão do TC n.º 450/2023 “[…] 9. Alega a recorrente que a jurisprudência do Tribunal Constitucional relativa ao tributo aqui em causa (a TSAM) diz integralmente respeito a uma situação de facto, relacionada com determinados sujeitos passivos, que seria distinta da situação da ora recorrente; e que a respetiva situação apresentaria elementos suscetíveis de alterar o teor da jurisprudência em causa quanto à conformidade constitucional das normas em crise. Sem razão. Segundo a recorrente, da aplicação da TSAM decorre que parte substancial da receita anual deste tributo se destina ao financiamento do sistema de recolha de cadáveres de animais mortos nas explorações (“SIRCA”), de cuja atividade aquela e as empresas suas congéneres não são causadoras ou beneficiárias, o que, de acordo com o que descreve, resulta da análise do sistema de financiamento da taxa relativa ao sistema de recolha de cadáveres de animais mortos nas explorações (taxa SIRCA). A recorrente pretende demonstrar que, na sua aplicação prática, a TSAM, em parte muito substancial, serve de fonte de receita para financiamento do SIRCA, e que, como tal, não só não foi criada para corresponder a uma atividade do Estado de que os sujeitos passivos do tributo sejam efetivos ou presumíveis beneficiários, como não foi criada para financiar qualquer atividade nova do Estado, que justificasse a criação de um novo tributo. De acordo com a sua alegação, ela mais não é do que um substituto da receita estadual dos impostos já utilizada no SIRCA, circunstâncias estas que, em seu entender, fazem com que a TSAM assuma a natureza de verdadeiro imposto, e não de uma contribuição financeira. Em suma, na perspetiva da recorrente, circunstâncias relativas à aplicação concreta da TSAM — que não foram tratadas na jurisprudência constitucional anterior — impedem que a mesma seja convocada para o caso dos autos. A argumentação é improcedente. Conforme expendido na Decisão Sumária n.º 426/2020, confirmada pelo Acórdão n.º 519/2020: «5. […] Na verdade, embora a recorrente não explicite, no seu requerimento de recurso para o Tribunal Constitucional, quais as razões em que funda tal entendimento, depreende-se, da leitura da peça processual para a qual remete, que as mesmas assentam, em síntese, na circunstância de, na sua perspetiva, a TSAM não poder ser qualificada dogmaticamente como uma contribuição financeira, uma vez que os sujeitos passivos do tributo não são beneficiários nem causadores efetivos da atividade estadual a cujo financiamento o tributo se destina. Sustenta, em suma, que o Estado resolveu criar um tributo adicional para, sob a capa da participação das empresas a ele sujeitas no esforço público de garantia da qualidade e segurança alimentares, constituir um fundo de financiamento paralelo do sistema de recolha de cadáveres de animais mortos nas explorações (“SIRCA”), financiamento esse que está legalmente proibido por outra via que não um outro tributo próprio – a taxa do SIRCA. E conclui que, à luz do que hoje se sabe acerca da forma como a TSAM funciona e daquilo que serve sobretudo para financiar, ela não foi criada para que os respetivos sujeitos passivos sejam dela efetivos beneficiários ou por serem efetivos causadores da atividade estadual financiada, razão pela qual a TSAM é um imposto (v., a este respeito, as páginas 5 a 26 e as conclusões C. a G. das alegações do recuso interposto pela ora recorrente para o Tribunal Central Administrativo Sul). Estas razões foram já objeto de apreciação nos referidos Acórdão n.ºs 608/2019 e 199/2020. A esse respeito, no primeiro de tais arestos escreveu-se o seguinte: «7. Com efeito, não incumbe a este Tribunal apurar da legalidade ou racionalidade dos atos de gestão orçamental e financeira desenvolvidos no quadro do Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais – que a reclamante designa de «aplicação prática» de cada uma das fontes de financiamento desse organismo, designadamente das receitas arrecadadas por via dos tributos TSAM e SIRCA –, de modo a confirmar ou infirmar a posição defendida pela recorrente quanto à TSAM, a saber, que ocorreu «uma contravenção direta do que foi legislativamente estipulado» (pontos 4 e 66 da reclamação em apreço) ou que a «finalidade consagrada na lei que está bastante desvirtuada» (ponto 70). A competência jurisdicional no domínio da execução financeira pertence ao Tribunal de Contas (artigo 1.º, n.º 1, da Lei n.º 98/97, de 26 de agosto), o qual, note-se, já se pronunciou sobre a matéria (cf. Relatório de Auditoria n.º 6/2019, acessível em https://www.tcontas.pt/pt/actos/rel_auditoria/2019/2s/rel006-2019-2s.pdf), assinalando deficiências ao nível contabilístico e de efetivação das transferência devidas entre o Fundo e a DGAV, bem como um elevado défice de cobrança na taxa TSAM, que associa a elevada litigiosidade e falta de pagamento dos operadores (cf. pp. 29-31). No plano estritamente normativo, em que se move o controlo cometido a este Tribunal, nenhuma das alegações da reclamante posterga o dado relevante do tributo, tal como emerge do regime jurídico concreto em que se encontre legalmente definido: a consignação das receitas da TSAM à satisfação das despesas inerentes ao serviço público que o Fundo desenvolve no âmbito das respetivas atribuições, o que não se altera pela circunstância de o organismo público instituído como «património autónomo» e dotado de autonomia administrativa e financeira, comportar outras atribuições e fontes de financiamento. Ademais, a multiplicidade de funções e receitas do Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais, e os inerentes fluxos financeiros diferenciados, não aduz nada de novo relativamente à apreciação constante do Acórdão n.º 539/2015, o qual faz expressa referência a todas as fontes de financiamento do Fundo, incluindo as receitas da taxa SIRCA, a par de muitas outras. Diga-se, sem embargo, que os factos tributários em questão no presente processo dizem respeito aos anos de 2012 e 2013, muito antes dos factos alegados na reclamação, reportados aos anos de 2015 e 2016. E, por outro lado, a reclamante omite que, atualmente, o financiamento do SIRCA está regulado no Decreto-Lei n.º 33/2017, de 23 de março, que adaptou e atualizou a legislação nacional ao novo quadro normativo da União Europeia, constante do Regulamento (CE) n.º 1069/2009, do Parlamento Europeu e do Conselho, que define as regras sanitárias relativas a subprodutos animais e produtos derivados não destinados ao consumo humano, e do Regulamento (UE) n.º 142/2011, da Comissão, de 25 de fevereiro de 2011, que estabelece as medidas de execução daquelas regras. Aquele diploma revogou o regime anterior, designadamente os Decretos-Leis n.ºs 19/2011 e 38/2012.» Esta argumentação, retomada no Acórdão n.º 199/2020, é inteiramente transponível para o caso dos autos, pelo que, em face da mesma, à qual se adere, importa aqui reiterar os fundamentos em que, no que respeita à finalidade do tributo e à sua afetação financeira, assentou o Acórdão n.º 539/2015, que mantendo atualidade, são também inteiramente convocáveis (...).». 10. Por fim, importa igualmente afastar o argumento segundo o qual a TSAM determinaria a ocorrência de uma qualquer forma de dupla tributação que quebrasse o sinalagma genérico ou potencial entre a TSAM e os sujeitos a ela obrigados. Tal como analisado no Acórdão n.º 681/2022, que aqui se reitera: «10. […] Também não procede o argumento sobre uma qualquer forma de dupla tributação que quebrasse o sinalagma genérico ou potencial entre a TSAM e os sujeitos a ela obrigados (se nesse sentido se pode interpretar o alegado e concluído em R.)), que acima caracterizámos. Na realidade e de uma parte, porque a contribuição não incide sobre os rendimentos líquidos libertados por uma empresa, não é defensável que os incrementos patrimoniais de exercício com fonte empresarial estejam a ser objeto de dupla tributação a título de IRC e de TSAM. De outra parte, há que fazer ver que existiria uma relativa medida de entorse na justiça e equidade do sistema tributário, observado de forma integrada, caso a atividade do FSSSA fosse alimentada, apenas, por receitas gerais do Estado, fosse o caso, por hipótese, das receitas de IRC – repercutindo no orçamento geral de Estado toda a inerente despesa – e deixando de parte um regime contributivo específico aos operadores do setor alimentar: é que os agentes económicos dos demais setores de atividade não obtêm nenhum benefício da prestação pública desta entidade (já que as condições do mercado regulado não constituem fator da sua atividade ou da sua aptidão para gerar excedentes), nem a atividade dessas empresas suscita, para a ordem pública e em qualquer dimensão, as necessidades regulatórias a que responde FSSSA. Acresce que a TSAM é uma de quatro fontes de receita legalmente estabelecidas em favor de FSSAM (em uma única verba inclui-se 10% da receita de um total de treze taxas – cfr. artigo 4.º, n.ºs 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 119/2012 de 15 de junho) e que existe ainda uma norma residual (alínea e)) que permite reforçar o financiamento do Fundo, se necessário. Por aqui, é-nos permitido perceber a dimensão da tarefa colocada à entidade pública, mas igualmente concluir que não são chamados a suportar o custo total da sua atividade apenas os operadores da distribuição alimentar. É, pois, de afirmar que o modelo de financiamento teve em consideração que o conjunto setorial de empresas sujeito a TSAM não esgota o grupo de beneficiários da atividade estadual promovida pelo FSSAM, adotando uma solução de repartição do custo global da ação pública entre todos eles, precludindo o efeito de sobrecarga dos agentes do setor alimentar pretendido pelo recorrente. Cabe também deixar impresso que o entendimento aqui adotado e antes perfilhado pelo acórdão n.º 539/2015 do plenário deste Tribunal tem sido repetidamente reiterado pela jurisprudência constitucional, do que são exemplos os acórdãos n.ºs 199/2020, 474/2020, 608/2020 e 667/2020 e as decisões sumárias n.ºs 20/2020, 286/2020 e 517/2020. Em todos estes casos vem-se renovando o sentido decisório e doutrina que deixámos exposta, mesmo perante a introdução de uma nova questão (também demeritória, porém) que se pretendeu dever ser levada em conta na categorização da TSAM como contribuição financeira (afinal, o cerne do debate), referente à atividade administrativa e utilização financeira das receitas libertadas pelo tributo.» 11. Em face do que antecede, não existindo qualquer argumento novo que motive um afastamento da jurisprudência citada, por remissão para a fundamentação constante do Acórdão n.º 539/2015, conjugada com a fundamentação constante da Decisão Sumária n.º 426/2020, confirmada pelo Acórdão n.º 519/2020, e do Acórdão.º 681/2022, resta concluir que o programa normativo sob fiscalização não se acha inquinado de nenhum dos vícios de inconstitucionalidade apontados pela recorrente, impondo-se a negação de provimento ao recurso interposto. […]”. 10. Em suma, e uma vez que o reclamante não apresentou quaisquer argumentos que sejam minimamente suficientes para abalar os fundamentos da decisão sumária reclamada – fundamentos que se mantêm, assim, perfeitamente inalterados e face também à jurisprudência constitucional aqui novamente referida e reiterada, com a qual se concorda e para a qual, brevitatis causa, se remete, conclui-se, de novo, que as normas em questão não são constitucionalmente desconformes –, pelo que nada mais resta, pelos motivos agora expostos, do que manter in toto essa decisão, improcedendo a presente reclamação. III – Decisão Em face do exposto, decide-se: a) Indeferir a presente reclamação, confirmando a decisão sumária que não julgou inconstitucionais as normas ínsitas nos artigos 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, nos artigos 2.º, 3.º e 4.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho, e no artigo 1.º da Portaria n.º 200/2013, de 31 de maio, que fixam o regime jurídico da Taxa de Segurança Alimentar Mais; b) Condenar a reclamante em custas, atenta a improcedência da presente reclamação, fixando-se a taxa de justiça, considerando, de forma conjugada e proporcionada, a complexidade e a natureza deste processo, a relevância dos interesses em causa nestes autos e a atividade processual da própria reclamante, bem como a praxis processual do Tribunal Constitucional nesta sede, em 20 (vinte) Unidades de Conta (nos termos do artigo 84.º, n.º 4, da LTC e dos artigos 2.º, 7.º e 9.º, n.º 1, do Decreto Lei n.º 303/98, de 7.10, na sua redação atual e sempre aplicável por remissão do artigo 84.º, n.º 5, da LTC). Lisboa, 27 de maio de 2025 - Maria Benedita Urbano - Gonçalo Almeida Ribeiro - José João Abrantes