447/2024

ACÓRDÃO Nº 880/2024 Processo n.º 447/2024 Plenário Relator: Conselheiro José Eduardo Figueiredo Dias Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional I. Relatório 1. O Representante da República para a Região Autónoma da Madeira, ao abrigo da competência que lhe é conferida pela alínea g) do n.º 2 do artigo 281.º, da Constituição da República Portuguesa, lido em articulação com a alínea c) do n.º 1 do mesmo preceito, requereu a apreciação e declaração, com força obrigatória geral, da ilegalidade de todas as normas constantes do Decreto Legislativo Regional n.º 5/2024/M, de 22 de abril, intitulado «Comemorações dos 50 Anos da Autonomia da Madeira». 2. O fundamento do pedido radica no facto de as normas mencionadas constituírem uma violação do “dispositivo-travão” previsto no artigo 45.º, n.º 1, do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, aprovado pela Lei n.º 13/91, de 5 de junho, alterado pela última vez por intermédio da Lei n.º 12/2000, de 21 de junho (doravante, “EPARAM”), o qual dispõe que «[o]s deputados não podem apresentar projetos de decreto legislativo regional ou propostas de alteração que envolvam aumento das despesas ou diminuição das receitas da Região previstas no Orçamento» – na medida em que tais comemorações pudessem acarretar a realização de despesas públicas com impacto orçamental, ligadas à realização de eventos e projetos com dignidade e elevação. Reforçando-se que a concretização de tais despesas conduz, necessariamente, a um aumento das despesas antecipadas no orçamento da Região então em vigor. Em termos mais específicos, o pedido de declaração de inconstitucionalidade encontra-se fundamentado nos seguintes termos (transcrição sem destaques): «(…) I Enquadramento 1. No dia 15 de janeiro de 2024, foi admitido na Assembleia Legislativa Regional da Região Autónoma da Madeira (doravante, a "ALRAM") um projeto de decreto legislativo regional intitulado “Cria a Comissão para as Comemorações dos 50 anos da Autonomia da Madeira", cuja autoria pertenceu ao Grupo Parlamentar do PSD Madeira. 2. Na sequência da respetiva tramitação legislativa, o mencionado projeto de decreto legislativo regional veio a ser aprovado por unanimidade em votação final global no dia 20 de março de 2024, 3. Tendo sido o decreto da ALRAM enviado para assinatura por parte do Representante da República no dia 8 do corrente, após diligências que se referirão infra, foi o mesmo assinado no transato dia 17, vindo a ser publicado como Decreto Legislativo Regional n.º 5/2024/M, de 22 de abril, intitulado "Comemorações dos 50 Anos da Autonomia da Madeira'" (doravante, o “Diploma”), o qual consta do Anexo I ao presente requerimento. 4. Conforme subjaz ao parágrafo antecedente, não foram encontradas quaisquer razões – de jaez constitucional ou político – que, a final, obstassem à assinatura do Diploma, nos termos de cujo objeto se «determina a realização das Comemorações dos 50 Anos da Autonomia da Madeira e cria a estrutura de missão que as promove e organiza» (cfr. artigo 1.º). 5. Ademais, o Representante da República revê-se no teor do Diploma, em particular com o facto de, como se refere no preâmbulo do mesmo, se impor a «Comemoração dos 50 anos da Autonomia, através de uma estrutura que agora se propõe, e que deverá assumir-se como um projeto abrangente e transversal, com o propósito de se assinalar não só a data que reconhece à Região Autónoma da Madeira aquela que foi a maior conquista do povo madeirense, como também reconhecer todos os acontecimentos e intervenientes que contribuíram, ao longo destes 50 anos, para o resultado visível e atual fruto desse ato histórico.» 6. Porém, sem prejuízo de se ter em atenção que o Diploma remete as questões da remuneração da Comissão Executiva e do funcionamento do gabinete de apoio técnico para a sua posterior regulamentação (vide artigos 4.º, n.ºs 3 e 5, e 9.º), é difícil divisar como a concretização de comemorações com a dignidade requerida – integradas num «projeto abrangente e transversal», com o reconhecimento de «todos os acontecimentos e intervenientes que contribuíram, ao longo destes 50 anos» para o processo autonômico não acarretará a realização de despesas públicas com impacto orçamental, não só as remuneratórias enunciadas, como as decorrentes da realização de eventos e projetos que se preveem com a dignidade e elevação que a situação exige. 7. Feito este enquadramento, coloca-se a seguinte questão: a aprovação do Diploma pelo legislador regional viola o denominado «dispositivo-travão» previsto no Estatuto Político Administrativo da Região Autónoma da Madeira, aprovado pela Lei n.º 13/91, de 5 de junho, na sua atual versão (doravante, o "EPARAM")? 8. É nosso entendimento, na sequência dos factos já descritos e pelos argumentos aduzidos infra, que tal pergunta deve ser respondida afirmativamente. II Da ilegalidade das normas do Decreto Legislativo Regional n.º 5/2024/M, de 22 de abril 9. No contexto da delimitação da iniciativa legislativa junto da ALRAM, o artigo 45.º, n.º 1, do EPARAM dispõe que «[o]s deputados não podem apresentar projetos de decreto legislativo regional ou propostas de alteração que envolvam aumento das despesas ou diminuição das receitas da Região previstas no Orçamento.» 10. A nota justificativa do projeto de decreto legislativo regional que está na génese do Diploma refere que o mesmo «não tem impacto no Orçamento da Região Autónoma da Madeira» (vide Anexo II ao presente requerimento). 11. Também o parecer da 1.ª Comissão Especializada Permanente de Política Geral e Finanças da ALRAM, emitido em sede de discussão e aprovação na especialidade do Diploma, refere que o mesmo «não tem impacto no Orçamento da Região Autónoma da Madeira» (vide Anexo III ao presente requerimento). 12. Em resposta a ulteriores esclarecimentos solicitados pelo Representante da República à ALRAM, veio este órgão de governo próprio da Região reafirmar que, na tramitação do Diploma, «esteve sempre presente que a mesma não envolve encargos, nomeadamente da sua aprovação e vigência não decorre aumento das despesas e ou diminuição das receitas previstas no Orçamento em vigor» (vide Anexo IV ao presente requerimento). 13. Tendo em consideração o disposto no Diploma – nomeadamente, a abrangência das comemorações, as referências ao estatuto remuneratório dos membros da Comissão Executiva e o funcionamento de um gabinete de apoio técnico –, a mera verificação de que o expediente legislativo da ALRAM indica que o mesmo «não tem impacto no Orçamento da Região Autónoma da Madeira» não pode ser suficiente para sustentar a ausência de qualquer violação do «dispositivo-travão». 14. É manifesto que, vivendo a Região no regime de duodécimos, com base no Orçamento do ano 2023, não estão previstas as despesas inerentes à concretização destas comemorações da autonomia, nos termos estabelecidos no Diploma. 15. De todas as formas, não está em causa neste requerimento indagar do montante das despesas a realizar ou, sequer, se o Governo Regional poderá acomodar as mesmas à execução orçamental em curso, ainda que através da gestão flexível permitida pelas alterações orçamentais da sua competência. 16. Está, isso sim, em causa averiguar da ilegalidade das normas de um decreto legislativo regional originado por um projeto de decreto legislativo regional apresentado por um grupo parlamentar, cuja concretização manifestamente acarreta um aumento das despesas previstas no orçamento da Região em vigor. 17. Na prática, admitir que o Diploma, pela circunstância de a sua concretização prática exigir uma ulterior regulamentação por parte do Governo Regional, não contende com o artigo 45.º, n.º 1, do EPARAM, consistiria em esvaziar esta norma do Estatuto Político Administrativo de qualquer sentido útil. 18. A luz de um tal raciocínio – o de que um diploma carente de regulamentação, por si só, não envolve um aumento das despesas –, o «dispositivo-travão» constituiria um entrave unicamente às iniciativas legislativas por parte dos deputados das quais viessem a resultar imediata, direta e incondicionalmente despesas não previstas no orçamento. Seria, eventualmente, o caso de uma norma que decretasse um aumento salarial dos funcionários da administração pública regional (e isto assumindo ainda que os atos de execução financeira por parte da administração necessários à concretização do aumento salarial não dilapidariam a mencionada natureza imediata, direta e incondicional). 19. Ao invés, ainda à luz de um tal raciocínio – recorde-se, o de que um diploma carente de regulamentação, por si só, não envolve um aumento das despesas –, o «dispositivo-travão» não constituiria um entrave às iniciativas legislativas por parte dos deputados das quais viessem a resultar despesas não previstas no orçamento, desde que a efetiva realização das mesmas exigisse uma intervenção concretizadora das mesmas por parte da administração. Seria, eventualmente, o caso de uma norma que decretasse a realização de uma obra pública. 20. Ora, não se vê como a necessidade de intervenção concretizadora por parte da administração – encabeçada, como é sabido, pelo Governo Regional –, pode levar a considerar que, então, um decreto legislativo regional criador de despesa, afinal não o é. Aceitando tal linha argumentativa, a criação da despesa cairia quase sempre – excetuadas as referidas medidas com natureza imediata, direta e incondicional – numa regulamentação ou num ato subsequente ao decreto legislativo regional. 21. Também não parece valer o argumento de que o Diploma não cria despesas não previstas no orçamento em vigor porque o Governo Regional poderá sempre não executar o mesmo. Se assim fosse, uma vez que compete, em regra, ao Governo Regional executar os decretos legislativos regionais – cfr. artigo 69.º, al. d), do EPARAM –, passaria a caber excecionalmente ao mesmo fazer uma verificação da ilegalidade dos mencionados diplomas. 22. O derradeiro argumento que sustenta o entendimento de que o Diploma cria despesas não previstas no orçamento em vigor na Região é, de resto, aduzido pela própria ALRAM. Nos já citados esclarecimentos prestados ao Representante da República – reproduzidos no Anexo IV ao presente requerimento, in fine –, é explicitado que a regulamentação do Diploma «só poderá emanar de novo executivo, decorrente de próximas eleições, a laborar num novo quadro orçamental aprovado» (sublinhado nosso). Isto é, a ALRAM assume que o Diploma se destina a enformar um futuro orçamento regional. 23. Todavia, é no presente, como o orçamento em vigor, que se deve averiguar a ilegalidade do Diploma. Se o legislador regional pretendia protelar os efeitos financeiros das normas constantes do Diploma, sempre poderia ter adotado uma disposição transitória dispondo em tal sentido. Não o tendo feito, violou o «dispositivo-travão» previsto no EPARAM. 24. Chegados a este ponto, resta definir quais as normas do Diploma feridas de ilegalidade. Ora, como o próprio objeto do Diploma – a determinação da realização das comemorações e a criação da estrutura de missão que as promove e organiza – está no cerne da ilegalidade que se descortina no mesmo, não existem normas cuja ilegalidade, que pelo seu particular impacto financeiro, deva ser aferida autonomamente. É o Diploma, in totum, que viola o referido «dispositivo-travão». III Pedido Nestes termos, requer-se ao Tribunal Constitucional a apreciação e declaração, com força obrigatória geral, da ilegalidade de todas as normas do Decreto Legislativo Regional n.º 5/2024/M, de 22 de abril, intitulado "Comemorações dos 50 Anos da Autonomia da Madeira”, com fundamento na violação do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, nos termos e com os fundamentos expostos». 3. Notificada para se pronunciar sobre o pedido, na pessoa do seu Presidente, nos termos dos artigos 54.º e 55.º, n.º 3, da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, doravante designada por LTC), a Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira apresentou resposta, datada de 28 de maio de 2024, com o seguinte teor: «I – A matéria 1.º O requerimento de apreciação da legalidade ora levado à jurisdição constitucional, enfoca a apreciação do cumprimento de limites da iniciativa legislativa dos deputados, concernente ao chamado “dispositivo-travão”, consagrado no n.º 2 do artigo 45.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira (EPARAM), sobre as normas do Decreto Legislativo Regional n.º 5/2024/M, de 22 de abril. 2.º O referido diploma entrou em vigor, nos termos do seu artigo 10.º, no dia seguinte ao da sua publicação, iniciando, assim, a vigência em 23 de abril de 2024, nele se instituindo, em termos a regulamentar pelo Governo Regional, a realização das Comemorações relativas aos 50 anos da Autonomia, a estrutura de missão que terá a competência para as promover e organizar e o período do respetivo programa, estabelecido entre o ano de 2024 e o de 2026. 3.º Como é consabido, o regime de Autonomia das regiões insulares portuguesas foi consagrado na Constituição da República em 1976, perfazendo, pois, o seu quinquagésimo ano, em 2026. 4.º A relevância desta conquista dos povos insulares que incluiu nos vários poderes de descentralização face ao Estado, o poder legislativo, pilar fundamental da Autonomia, tem consistência na instituição dos parlamentos regionais, no exercício da iniciativa legislativa pelos deputados e grupos parlamentares e na emanação dos respetivos diplomas aí aprovados, no respeito pelos limites constitucionais e legais que se impõe observar. 5.º Tratando-se de celebrar a “Autonomia da Madeira”, emergiu do seu parlamento e através de iniciativa de grupo parlamentar, o projeto que, sem alterações e por unanimidade, veio a dar origem ao Decreto Legislativo Regional n.º 5/2024/M, de 22 de abril, que baseia a futura realização das “Comemorações” e da “Estrutura de Missão” que, na dependência do Governo Regional (cfr. n.º 3 do artigo 2.º) as promoverá e organizará, de acordo com a regulamentação que vier a ser aprovada. 6.º Para além da regulamentação genericamente postulada para a exequibilidade do regime instituído (cfr. artigo 9.º), são, ainda, especialmente remetidas para sede regulamentar, matérias respeitantes à “Comissão Executiva, órgão integrante da “Estrutura de Missão” ao qual caberá, elaborar, executar e organizar a proposta do programa das Comemorações” (cfr. n.ºs 3 e 5 do artigo 4.º). 7.º Verifica-se, pois, que o Decreto Legislativo Regional n.º 5/2024/M, de 22 de abril, depende de regulamentação para a sua exequibilidade, não só no que respeita ao especificamente previsto para a “Comissão Executiva”, mas para a própria exequibilidade do regime instituído para as “Comemorações”, em si mesmo. 8.º Assim se verifica, e desde logo, no que tange à estabelecida dependência da “Estrutura de Missão” face ao Governo Regional (cfr. n.º 3 do artigo 2.º), carecedora de norma que determine a sua concreta inserção orgânica dentro da estrutura organizativa do executivo regional, a definição do órgão governamental que assegurará o apoio financeiro, administrativo e logístico, a determinação da dotação orçamental que suportará as respetivas atividades, o termo inicial do mandato dos respetivos membros, entre tudo o mais regulamentarmente necessário à aplicabilidade do regime instituído. 9.º E dependente de concretização está, ainda, a própria temporalidade em que as “Comemorações” decorrerão, visto que há um intervalo de tempo definido, referente ao triénio balizado entre 2024 e 2026, que delimita o(s) ano(s) em que aquelas celebrações deverão ter lugar (cfr. n.º 1 do artigo 8.º), sabendo-se que o cinquentenário da Autonomia da Madeira se perfaz no ano de 2026. 10.º Assim, tomando como exemplo as comemorações dos 600 anos da descoberta da Madeira e Porto Santo, veja-se a Resolução do Conselho do Governo Regional da Madeira n.º 243/2017, de 18 de abril, publicada no Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira, I Série, n.º 71, de 18 de abril de 2017, relativamente à criação da “Estrutura de Missão para as Comemorações dos 600 anos do descobrimento da Madeira e Porto Santo”, de que aqui se destacam, pelo paralelismo com o que vimos de dizer, nomeadamente, o seu número 2, 10, 13 e os n.ºs 14, 17 e 18 do regulamento aprovado em anexo àquela Resolução, que, entre os demais normativos estabelecem, como não poderia deixar de ser, a duração do mandato da Estrutura de Missão, o departamento governamental ao qual caberá a dotação orçamental específica que suporta a prossecução dos objetivos, o departamento do Governo Regional de que depende aquela estrutura e que assegura o apoio administrativo e logístico (documento que por comodidade de consulta se anexa à presente resposta), entre outras matérias de necessária regulação. 11.º Assim, embora o Decreto Legislativo Regional n.º 5/2024/M, de 22 de abril, tenha iniciado a sua vigência em 23 de abril de 2024, dele não decorreu e não decorre, de imediato, a possibilidade de assumir quaisquer despesas ou encargos nem de desencadear a constituição de órgãos ou sequer de ações comemorativas, pois o que nele se dispõe depende, no seu todo de regulamentação e a sua vigência apenas desencadeia a efetividade, no ordenamento jurídico, da existência de base legal que habilita o Governo Regional a aprovar a aludida regulamentação que concretizará, inclusivamente, o tempo em que terão lugar as “Comemorações”, dentro do triénio definido no citado artigo 8.º. II – O direito 12.º Com o devido respeito, contrariamente ao que é sustentado no pedido de apreciação e de declaração de ilegalidade ora em causa, as normas constantes do Decreto Legislativo Regional n.º 5/2024/M, de 22 de abril, em nosso entender, não contendem com a regra do chamado “dispositivo-travão”, plasmada no n.º 1 do artigo 45.º do EPARAM. 13.º Por um lado, o diploma, sem a regulamentação, não tem exequibilidade. 14.º A partir do início de vigência do diploma emerge sim, a base habilitante para a aprovação da necessária regulamentação, a qual, respeitando o quadro determinado pelo diploma ora em apreciação, lhe conferirá a necessária exequibilidade a partir do que, então sim, poderão decorrer as despesas necessárias, conforme o que vier a ser regulado, de acordo com o “Programa” que for aprovado pelo órgão competente da “Estrutura de Missão”. 15.º Por outro lado, como acima se referiu, o intervalo temporal definido no artigo 8.º do diploma em apreço, para o “Programa” das “Comemorações dos 50 anos da Autonomia”, delimita a sua aplicabilidade dentro do triénio ali indicado. 16.º Confrontado o normativo constante do Decreto Legislativo Regional n.º 5/2024/M, de 22 de abril, com o disposto no n.º 1 do artigo 45.º do EPARAM, verifica-se que o pressuposto daquele envolver um aumento das despesas (ou diminuição das receitas) da Região no Orçamento, não está verificado, pois que nem o mesmo tem qualquer exequibilidade aquando do seu início de vigência, por carecer de regulamentação, nem nele é determinada a aplicação no atual Orçamento da Região, as suas normas não vinculam à aplicabilidade e consequente produção de efeitos financeiros no Orçamento existente à data da entrada em vigor do diploma. 17.º Aliás, e sem prejuízo do referido, refira-se, em termos empíricos, que a Região Autónoma da Madeira se encontra, no ano de 2024, à presente data, sem Orçamento aprovado e com o atual Governo Regional demitido (cfr. Decreto do Representante da República para a Região Autónoma da Madeira n.º 1-A/2024, de 5 de fevereiro) pelo que, inevitavelmente, a regulamentação a aprovar pelo órgão executivo regional emanará do novo Governo Regional que for constituído e, encontrando-se em aplicação o Orçamento da Região do ano de 2023 em regime de duodécimos, resulta que a aplicabilidade das normas do Decreto Legislativo Regional n.º 5/2024/M, de 22 de abril, se fará apenas em Orçamento da Região subsequente ao da sua entrada em vigor, circunstância que não prejudica a sua efectiva aplicação, reforçando, pois, a noção de que àquele normativo não subjaz a aplicabilidade no Orçamento da Região em execução aquando do seu início de vigência. 18.º Verifica-se, pois, do regime instituído pelo Decreto Legislativo Regional n.º 5/2024/M, de 22 de abril, que o mesmo tem aplicabilidade em Orçamento da Região subsequente ao da sua entrada em vigor. 19.º Ora, dependendo a aplicabilidade do normativo constante do Decreto Legislativo Regional n.º 5/2024/M, de 22 de abril, de regulamentação, sem a qual a sua exequibilidade não se efectiva e 20.º sendo essa regulamentação determinante do concreto tempo em que as “Comemorações” decorrerão, verifica-se que a iniciativa legislativa conducente às normas constantes do Decreto Legislativo Regional n.º 5/2024/M, de 22 de abril, ora levadas à apreciação da sua legalidade, não envolvem aumento das despesas previstas no vigente Orçamento da Região. 21.º Como se considera no Acórdão n.º 545/2021, do Tribunal Constitucional, a propósito da norma de limites (restritiva) da iniciativa legislativa de deputados, congénere à do n.º 1 do artigo 45.º do EPARAM, plasmada no n.º 2 do artigo 167.º da Constituição da República Portuguesa, “A restrição versa exclusivamente aos efeitos financeiros no ano económico em curso, nada obstando a que as iniciativas legislativas venham a produzir efeitos nos anos subsequentes”. 22.º É o que sucede com as normas do Decreto Legislativo Regional n.º 5/2024/M, de 22 de abril, as quais não têm exequibilidade aquando da entrada em vigor do diploma e não conduzem a que a sua aplicabilidade produza efeitos financeiros sobre o, àquela data, vigente Orçamento da Região, tendo aliás, o mesmo diploma, sido enviado para publicação pelo Senhor Representante da República para a Região Autónoma da Madeira, que, com a sua assinatura, viabilizou o respetivo início de vigência. 23.º As normas do Decreto Legislativo Regional n.º 5/2024/M, de 22 de abril, têm aplicabilidade em Orçamento da Região subsequente ao da sua entrada em vigor, carecendo da regulamentação governamental que lhe confira exequibilidade, pelo que não foi e não está incumprida a regra estabelecida no n.º 1 do artigo 45.º do EPARAM, não enfermando as normas do referido diploma, nenhuma delas, de ilegalidade. Assim sendo, e nos mais de Direito aplicáveis, julgamos que devem as normas do Decreto Legislativo Regional n.º 5/2024/M, de 22 de abril, ser julgadas em conformidade com a lei e manterem-se válida e plenamente, no nosso ordenamento jurídico». 4. Discutido o memorando elaborado pelo Presidente do Tribunal, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 63.º, n.º 1, da LTC, e tendo este sido submetido a debate, de acordo com o n.º 2 do referido preceito, cumpre agora decidir em conformidade com a orientação fixada pelo Tribunal. II. Fundamentação 5. Assiste legitimidade ao Representante da República para a Região Autónoma da Madeira para requerer a declaração de ilegalidade de quaisquer normas constantes de diploma regional, com força obrigatória geral, quando o pedido de declaração de ilegalidade se fundar em violação do respetivo estatuto, por força do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 281.º da Constituição da República – devendo tal preceito ser lido em articulação com a alínea c) do n.º 1 do mesmo artigo 281.º, que confere competência ao Tribunal Constitucional para a declaração, com força obrigatória geral, da «ilegalidade de quaisquer normas constantes de diploma regional, com fundamento em violação do estatuto da região autónoma». Uma vez que o presente pedido de declaração da ilegalidade das normas integrantes do Decreto Legislativo Regional n.º 5/2024/M, de 22 de abril, se funda na violação do artigo 45.º, n.º 1, do EPARAM, não se colocam dúvidas sobre a legitimidade processual do Requerente. 6. No que se refere ao objeto do processo, o Requerente pede a apreciação e a declaração, com força obrigatória geral, da ilegalidade de todas as normas constantes do Decreto Legislativo Regional n.º 5/2024/M, de 22 de abril, intitulado «Comemorações dos 50 Anos da Autonomia da Madeira». A amplitude do pedido, reportado a todo o diploma, radica no facto de «o próprio objeto do Diploma – a determinação da realização das comemorações e a criação da estrutura de missão que as promove e organiza – est[ar] no cerne da ilegalidade que se descortina no mesmo», pelo que «não existem normas cuja ilegalidade (…) deva ser aferida autonomamente. É o Diploma, in totum, que viola o referido “dispositivo-travão”» (24.). A amplitude do pedido suscita naturais dificuldades. De acordo com o artigo 51.º, n.º 1, da LTC, «o pedido de apreciação da constitucionalidade ou da legalidade das normas jurídicas referidas nos artigos 278.º e 281.º da Constituição é dirigido ao Presidente do Tribunal Constitucional e deve especificar, além das normas cuja apreciação se requer, as normas ou os princípios constitucionais violados». Esta exigência de especificação, por parte do Requerente, das normas que pretende ver apreciadas assume uma importância primordial no âmbito dos processos de fiscalização abstrata da constitucionalidade ou da legalidade, na medida em que é essa concretização que permite fixar o objeto do processo – sendo também certo que, de acordo com o n.º 4 do mesmo artigo 51.º da LTC, «o Tribunal só pode declarar a inconstitucionalidade ou a ilegalidade de normas cuja apreciação tenha sido requerida (…)». Tendo assim em conta que o Requerente pede a fiscalização de todas as normas do Decreto Legislativo Regional n.º 5/2024/M, de 22 de abril, sem especificar as normas concretas que entende serem ilegais, importa começar por delimitar o objeto do presente processo. 6.1. Este Tribunal já se pronunciou sobre pedidos de fiscalização abstrata da constitucionalidade ou da legalidade que incidiam sobre todas as normas de um determinado diploma. No Acórdão n.º 235/94, o Tribunal foi chamado a apreciar um pedido apresentado pelo então Ministro da República para a Região Autónoma dos Açores onde era requerida a fiscalização preventiva da constitucionalidade «(…) de todas as normas do decreto legislativo regional sobre “actividade de comércio a retalho exercida de forma não sedentária”, especialmente das constantes dos artigos 1º a 9º, e 15º e 16º, do diploma aprovado em 26 de Janeiro de 1994 pela Assembleia Legislativa Regional, sob o nº 1/94 e relativo à “Actividade do Comércio a Retalho” (…)». Tendo em conta a amplitude do pedido, o Tribunal começou por delimitar o seu âmbito, tendo concluído que o objeto do processo incidia sobre a totalidade das normas integrantes deste diploma: «4. Importa, antes de mais, delimitar o âmbito do pedido formulado. O requerente formula no início do requerimento, o pedido de apreciação da constitucionalidade de todas as normas do decreto questionado, fazendo uma especial referência às normas constantes dos artigos 1º a 9º, 15º e 16º. Porém, na parte final desse requerimento, o requerente, abrangendo embora no pedido de apreciação preventiva de constitucionalidade todas as normas constantes do referido diploma, e citando, por forma expressa, as acima especialmente referidas, todavia, parece pretender que se aprecie a inconstitucionalidade destas últimas normas apenas "na parte em que se apropriam de normas constantes dos Decretos-Leis 122/79, de 8 de Maio, 282/85, de 22 de Julho, 283/86, de 5 de Setembro, 399/91, de 16 de Outubro, 252/93, de 14 de Julho, 252/86, de 25 de Agosto, 251/93, de 14 de Julho, e da Portaria 149/88, de 9 de Março", permitindo pensar que se não deveriam considerar abrangidas no pedido as normas (ou parte delas) em que não existisse a referida apropriação de legislação nacional. Entende-se, todavia, que o pedido formulado visa a totalidade das normas constantes do decreto, porquanto a simples referência a vários dos seus preceitos, por forma autonomizada, não permite concluir que tenha havido uma intenção de restringir a apreciação da constitucionalidade apenas a esses preceitos, tanto mais que, na fundamentação, se referem expressamente os "restantes artigos", invocando quanto a eles a falta de "fundamento suficiente para tratamento diferenciado da mesma questão"(artigo 4º, do pedido). Vai, pois, apreciar-se todo o diploma emanado da Assembleia Legislativa Regional do Açores relativo à "Actividade do comércio a retalho exercida por forma não sedentária por vendedores ambulantes e feirantes"». Levando a cabo essa avaliação, o Tribunal viria a concluir que todas as normas integrantes do diploma eram organicamente inconstitucionais por violação do artigo 229.º, n.º 1, alínea a), e do artigo 115.º, n.º 3, ambos da Constituição, na medida em que não incidiam sobre «(…) matérias de interesse específico para as Regiões (…)». Por conseguinte, a Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores carecia de competência legislativa para as emanar. O Tribunal foi confrontado com pedidos semelhantes nos Acórdãos n.ºs 355/1997, 711/1997, 4/2000, 473/2002, 10/2008 e, mais recentemente, no Acórdão n.º 535/2022, onde assinalou o seguinte: «11. Nos termos do pedido apresentado ao Tribunal Constitucional, o Decreto sub judice é organicamente inconstitucional, por violação do disposto nos artigos 165.º, n.º 1, alínea q), 227.º, n.º 1, alíneas a) e b), 228.º, n.º 1, e 237, n.º 1, todos da CRP. Antes de analisarmos o conteúdo destes preceitos e de verificarmos se existem outras normas constitucionais que devam ser convocadas, uma questão prévia se coloca: o pedido é dirigido a todas as normas do Decreto apresentado para assinatura, o mesmo é dizer, refere-se ao Decreto na sua totalidade. No entanto, tal não constitui uma novidade na jurisprudência deste Tribunal, nem o pedido formulado em tais termos tem sido óbice para uma pronúncia de inconstitucionalidade (vide os Acórdãos n.ºs 235/1994, 355/1997, 711/1997, 352/1999, 4/2000, 473/2002 e, em especial, o Acórdão n.º 10/2008). 12. No caso, o pedido incidente sobre a totalidade do diploma parece justificar-se, pois o que está em causa não é a especificidade de alguma ou algumas das suas normas, mas o diploma na sua globalidade, como resultado de o seu objeto (artigo 1.º) e a transferência de competências que ele visa (artigo 2.º) serem alegadamente inconstitucionais. Se assim for, parece lógico que não se mantenha nenhuma das normas do Decreto, que perderão todo o seu sentido. 13. Numa síntese das normas constitucionais invocadas no pedido e procurando encontrar o seu sentido convergente ou a sua teleologia comum, elas referem-se a uma questão de inconstitucionalidade orgânica, por alegadamente faltar à ALRAM a competência legislativa para emitir o Decreto submetido a assinatura do Representante da República para a RAM». 6.2. É certo que as situações subjacentes aos Acórdãos acima citados eram diferentes das do processo agora em apreciação na medida em que, em tais arestos, estávamos perante a averiguação de uma eventual inconstitucionalidade orgânica das normas que integravam o objeto do processo, por falta de competência legislativa do órgão que havia procedido à sua aprovação. Uma vez verificada essa falta de competência, o Tribunal concluiu então que os respetivos diplomas, na sua totalidade, deveriam ser considerados inconstitucionais. Não é isso que sucede no processo em apreço, em que não é suscitada a inconstitucionalidade orgânica das normas integrantes do Decreto Legislativo Regional n.º 5/2024/M, de 22 de abril, mas sim um vício de natureza formal: como foi já enunciado e veremos com mais pormenor, defende o Requerente que aquelas normas são ilegais por violarem a denominada «norma-travão» prevista no artigo 45.º, n.º 1, do EPARAM, por implicarem um aumento de despesa que não se encontra prevista no Orçamento vigente na Região Autónoma da Madeira. Perante esta aparente diferença, importa avaliar se o vício apontado é suscetível de afetar, em abstrato, todas as normas integrantes do Decreto Legislativo Regional n.º 5/2024/M, de 22 de abril, ou se, ao invés, apenas poderá relevar relativamente a algumas delas. A conclusão no segundo sentido apontado pareceria impor-se, na medida em que, à luz do parâmetro invocado, só poderiam considerar-se feridas de ilegalidade as normas integrantes do diploma que impliquem um aumento de despesa pública não contemplado no Orçamento vigente na Região Autónoma da Madeira. Ou seja, não caberia a este Tribunal avaliar a legalidade da medida em si, aprovada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 5/2024/M, de 22 de abril – as «Comemorações dos 50 Anos da Autonomia da Madeira» –, mas apenas as específicas normas do diploma que possam implicar um aumento de despesa pública sem enquadramento orçamental. Entendemos, todavia, que não é assim. 6.3. E entendemos que não é assim, em primeiro lugar, por respeito ao princípio do pedido, trave-mestra de todo o direito processual e com consagração expressa na LTC: em face do disposto no n.º 5 do artigo 51.º do LTC, «[o] Tribunal só pode declarar a inconstitucionalidade ou a ilegalidade de normas cuja apreciação tenha sido requerida (…)». E, como vimos, o Representante da República é a tal propósito absolutamente claro, ao requerer a este Tribunal «a apreciação e declaração, com força obrigatória geral, da ilegalidade de todas as normas do Decreto Legislativo Regional n.º 5/2024/M, de 22 de abril» (sublinhado nosso)». Como tal, a obediência a este princípio e à norma que o consagra ao nível do processo no Tribunal Constitucional, aponta, sem tergiversações, para o conhecimento do diploma, in totum, pois não são normas específicas que violam, na compreensão do Representante da República, o dispositivo da “lei-travão”, mas a própria iniciativa das Comemorações dos 50 Anos da Autonomia da Madeira, complexivamente considerada, independentemente das concretas normas que determinam a realização de tais Comemorações, criam a estrutura de missão que as promove e organizam e disciplinam os seus concretos termos. 6.4. Partindo do que acabou de ser dito – isto é, da natureza complexiva da iniciativa em questão e do diploma que a prevê e regula – e articulando tal natureza com o vício assacado ao mesmo diploma, a violação do chamado “dispositivo-travão”, plasmado no n.º 1 do artigo 45.º do EPARAM – um vício de natureza ou cariz formal – a conclusão a que se chega é a mesma. O diploma – todo o diploma – rege apenas sobre a iniciativa que, em si mesma, é a razão da alegada ilegalidade; está em causa uma ilegalidade de natureza formal que, para os efeitos de que agora curamos, deverá ter o mesmo tratamento da inconstitucionalidade (ilegalidade) orgânica, obrigando a que seja analisado todo o diploma. Apenas se estivesse em causa (somente ou também) um ou mais vícios de natureza material a resposta deveria ser diferente, exigindo o percurso por cada uma das normas que violasse materialmente a Constituição ou o Estatuto. Mas não é isso que se verifica: em momento algum o Requerente invoca vícios de natureza material e, como veremos, não será essa, tão-pouco, a linha argumentativa deste aresto, que não convocará invalidades de natureza material – o que sempre seria possível, não obstante o pedido, já que se o Tribunal está vinculado a cingir-se à declaração da inconstitucionalidade ou da ilegalidade das normas cuja apreciação tiver sido requerida, pode, no entanto, «fazê-lo com fundamentação na violação de normas ou princípios constitucionais diversos daqueles cuja violação foi invocada», segundo a parte final do supracitado n.º 5 do artigo 51.º da LTC. Mas isso não sucederá. Como tal, todo o diploma rege apenas sobre as Comemorações em questão, está em causa tão-só um vício formal, o que determina que, também por aqui, se deva analisar todo o diploma, que não dispõe sobre mais nada do que a iniciativa em questão. De acordo com esta linha argumentativa, conclui-se não estar em averiguação qualquer vício material que exigisse um exame autónomo desta ou daquela norma, mas um vício formal que se projeta sobre todo o diploma, que não dispõe sobre mais nada para além do seu objeto, apresentado no respetivo artigo 1.º. 6.5. Em todo o caso, poderia ainda assim colocar-se a hipótese de proceder antes ao estudo de cada uma das normas per se, para averiguar em qual ou em quais delas pode(ria) residir a ilegalidade apontada no pedido. Este raciocínio é naturalmente aceitável em abstrato, partindo-se do princípio de acordo com o qual, à luz do parâmetro invocado pelo Requerente, só poderiam considerar-se feridas de ilegalidade as normas integrantes do diploma que implicassem um potencial aumento de despesa pública não contemplado no Orçamento vigente na Região Autónoma da Madeira. Ou seja, caberia a este Tribunal avaliar as normas específicas do Decreto Legislativo Regional n.º 5/2024/M, de 22 de abril, que possam implicar um aumento de despesa pública sem enquadramento orçamental. Todavia, mesmo seguindo esta compreensão das coisas, a conclusão não seria distinta. Vejamos porquê. Procedendo a este exame em termos abstratos tal poderá ser o caso, desde logo, das normas que preveem a criação da denominada «Estrutura de Missão para as Comemorações dos 50 Anos da Autonomia da Madeira» e definem a sua composição e competências (artigos 2.º, 3.º, 4.º e 7.º), bem como das normas relativas à execução do programa das Comemorações [artigo 4.º, n.º 4, alínea a), e artigo 5.º] e ainda das normas que determinam a criação da denominada «Medalha 50 anos da Autonomia» (artigo 6.º). A implementação de todas estas normas, a ser feita através de portaria do Governo Regional (artigo 9.º), pode eventualmente implicar um aumento de despesa não contemplada no Orçamento durante o período temporal fixado para as Comemorações (artigo 8.º). Por conseguinte, o pedido de fiscalização da legalidade parece ter cabimento relativamente a todas as normas contidas nestes preceitos. Ainda que se pudessem levantar dúvidas no que se refere ao artigo 10.º, argumentando que esta norma – ao determinar que «o presente diploma entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação» – se limita a dispor sobre a entrada em vigor deste Decreto, não implicando, em sim mesma, um eventual aumento de despesa pública sem enquadramento orçamental, um exame mais atento permite concluir, pelo contrário, que ela não deve ficar de fora do objeto do presente processo de fiscalização da legalidade. Na verdade, ao determinar a data da entrada em vigor do diploma, indica igualmente o início da produção dos efeitos da iniciativa criada pelo Decreto. Ora, se o que está em causa na resposta ao pedido é estabelecer se o aumento de despesa se reflete ou não no orçamento em vigor no momento da sua criação, é evidente que esta norma, ao demarcar os prazos do que está em causa, tem também de ser conhecida pelo Tribunal. Com isto, resta o artigo 1.º do Decreto Legislativo Regional n.º 5/2024/M. Trata-se de uma simples disposição introdutória que delimita o objeto deste diploma, dispondo que «O presente diploma determina a realização das Comemorações dos 50 Anos da Autonomia da Madeira e cria a estrutura de missão que as promove e organiza». Todavia, não parece fazer sentido analisar a (i)legalidade de nove preceitos de um diploma que é composto por dez, deixando de fora apenas o que se refere ao seu objeto, concretizado e densificado ao longo dos restantes artigos do Decreto Legislativo Regional: o destino dessa disposição de enquadramento não pode deixar de ser o mesmo do das outras disposições, uma vez que a (i)legalidade destes se propaga, necessariamente, ao artigo 1.º, que define o objeto do diploma. 6.6. Conclui-se, nestes termos, que no momento de apreciar a (i)legalidade sobre a qual se debruçam os presentes autos, iremos analisar todas e cada uma das suas normas per se (cfr. infra, 14.2.); e, bem assim, o diploma na sua globalidade, tal como requerido no pedido apresentado a este Tribunal (14.3.). 7. Feito este percurso e em função da (ausência de) delimitação levada a cabo, as normas cuja legalidade é questionada pelo Requerente são todas as normas constantes do Decreto Legislativo Regional n.º 5/2024/M, de 22 de abril, intitulado «Comemorações dos 50 Anos da Autonomia da Madeira», as quais apresentam a seguinte redação: «Decreto Legislativo Regional n.º 5/2024/M, de 22 de abril Comemorações dos 50 Anos da Autonomia da Madeira Artigo 1.º Objeto O presente diploma determina a realização das Comemorações dos 50 Anos da Autonomia da Madeira e cria a estrutura de missão que as promove e organiza. Artigo 2.º Estrutura de Missão 1 - É criada a estrutura de projeto designada "Estrutura de Missão para as Comemorações dos 50 Anos da Autonomia da Madeira", a qual terá a competência de promoção e organização das Comemorações. 2 - A Estrutura de Missão será composta pelos seguintes órgãos: a) Conselho Geral; b) Comissão Executiva; c) Conselho da Autonomia. 3 - A Estrutura de Missão ficará na dependência do Governo Regional, assumindo o apoio financeiro, administrativo e logístico necessários ao seu funcionamento e à execução do programa das Comemorações. 4 - Não é permitida a acumulação de funções entre os órgãos da Estrutura de Missão. Artigo 3.º Conselho Geral 1 - O Conselho Geral, adiante designado por Conselho, é um órgão independente, responsável pelo acompanhamento da execução do programa das Comemorações. 2 - O Conselho é composto por: a) Um presidente, a indicar pelo Presidente da Assembleia Legislativa; b) Dois conselheiros indicados pelo Governo Regional; c) Dois conselheiros eleitos pela Assembleia Legislativa; d) Um conselheiro indicado pelo IDEIA - Investigação e Divulgação de Estudos e Informação sobre a Autonomia; e) Um conselheiro indicado pela Associação de Municípios da Região Autónoma da Madeira; f) Um conselheiro indicado pela Delegação da Madeira da Associação Nacional de Freguesias; g) Um conselheiro indicado pela Universidade da Madeira; h) Dois conselheiros indicados pelo Conselho Económico e da Concertação Social da Região Autónoma da Madeira; i) Um conselheiro indicado pelo Conselho Permanente das Comunidades Madeirenses; j) Três conselheiros da sociedade civil com perfil relevante para as Comemorações, cooptados pelos membros supraidentificados. 3 - Por decisão do presidente ou do Conselho, podem participar nas reuniões, sem direito a voto, entidades públicas, privadas e personalidades com perfil relevante para a respetiva reunião. 4 - Compete ao Conselho: a) Aprovar a proposta de programa das Comemorações; b) Monitorizar e acompanhar a execução do programa das Comemorações; c) Analisar e emitir parecer sobre os relatórios entregues pela Comissão Executiva; d) Emitir parecer sobre as propostas de agraciados com a Medalha da Autonomia, sob proposta da Comissão da Autonomia. 5 - A colaboração prestada pelos membros do Conselho não é remunerada. Artigo 4.º Comissão Executiva 1 - A Comissão Executiva é o órgão responsável pela organização, coordenação e execução do programa das Comemorações. 2 - A Comissão é composta por um comissário-geral que exercerá as competências atribuídas à Comissão, podendo ser nomeado um comissário-adjunto que o coadjuvará nessas funções. 3 - Os membros da Comissão serão nomeados pelo Governo Regional e o seu estatuto remuneratório será definido em sede de regulamentação do presente diploma. 4 - Compete à Comissão: a) Elaborar, organizar e executar a proposta de programa das Comemorações; b) Assegurar a representação institucional da Estrutura de Missão; c) Articular com outras entidades, públicas ou privadas as iniciativas necessárias à promoção e execução do programa das Comemorações; d) Emitir relatórios semestrais de execução do programa das Comemorações, a submeter ao Conselho Geral; e) Emitir o relatório final de execução do programa das Comemorações, a submeter ao Conselho Geral. 5 - Junto da Comissão Executiva funcionará um gabinete de apoio técnico, cuja designação e composição será definida em sede de regulamentação do presente diploma. Artigo 5.º Programa das Comemorações O programa das Comemorações deverá evocar e valorizar os 50 anos do processo autonómico e a identidade regional, destacando as áreas e as características geográficas, económicas, sociais e culturais únicas da Madeira, bem como as históricas aspirações autonomistas e os progressos alcançados pelo povo madeirense nos mais diversos âmbitos. Artigo 6.º Medalha 50 Anos da Autonomia 1 - É criada a Medalha 50 Anos da Autonomia a qual visa distinguir, em vida ou a título póstumo, os cidadãos, coletividades ou instituições que se notabilizaram por méritos pessoais ou institucionais que se revelaram fundamentais para a conquista, aprofundamento ou consolidação do regime autonómico. 2 - A criação de diferentes graus da Medalha, bem como a sua estrutura material, serão propostos pelo Conselho da Autonomia e ratificados pelo Conselho Geral. Artigo 7.º Conselho da Autonomia 1 - É criado o Conselho da Autonomia, um órgão consultivo independente, que terá como competência a atribuição, a investidura e a organização do processo de agraciamento da Medalha 50 Anos da Autonomia. 2 - O Conselho da Autonomia será composto por: a) Um presidente, indicado pelo Presidente da Assembleia Legislativa; b) Um conselheiro, indicado pelo Governo Regional; c) Um conselheiro, indicado pelo Conselho Geral. 3 - O Conselho da Autonomia poderá atuar como júri em demais iniciativas apresentadas pela Comissão Executiva, e sempre que assim se justifique. Artigo 8.º Comemorações 1 - O programa das Comemorações dos 50 Anos da Autonomia decorrerá no triénio entre o ano de 2024 e 2026. 2 - A Estrutura de Missão terminará o seu mandato 90 dias após o termo do programa das Comemorações. Artigo 9.º Regulamentação A regulamentação do presente diploma será definida por portaria do Governo Regional, no prazo de 30 dias. Artigo 10.º Entrada em vigor O presente diploma entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação». 8. Na perspetiva do Requerente, ao aprovarem um plano de «Comemorações dos 50 Anos da Autonomia da Madeira», as normas do Decreto Legislativo Regional n.º 5/2024/M, de 22 de abril, implicam um aumento de despesa que não se encontrava prevista no Orçamento então vigente na Região Autónoma da Madeira. Por conseguinte, é alegado que se encontram feridas de ilegalidade por contrariarem a denominada «norma-travão» prevista no artigo 45.º, n.º 1, do EPARAM, segundo a qual «os deputados não podem apresentar projetos de decreto legislativo regional ou propostas de alteração que envolvam aumento das despesas ou diminuição das receitas da Região previstas no Orçamento». Uma solução normativa semelhante – embora não integralmente equivalente, como veremos de seguida (cfr. infra, 12.) –, encontra-se também prevista no artigo 167.º, n.º 2, da Constituição da República, relativamente às iniciativas legislativas apresentadas pelos deputados à Assembleia da República com impacto no Orçamento de Estado, e no artigo 45.º, n.º 2, do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores (abreviadamente, EPARAA, aprovado pela Lei n.º 39/80, de 5 de agosto, alterada pela última vez por intermédio da Lei n.º 2/2009, de 12 de janeiro), relativamente às iniciativas legislativas apresentadas pelos deputados à Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores com impacto no Orçamento desta Região. 9. É relativamente consensual na jurisprudência constitucional e na doutrina nacionais que o fundamento subjacente à norma-travão prevista nas disposições supracitadas assenta na necessidade de preservar a estabilidade orçamental e não meramente o equilíbrio orçamental, que se encontraria sempre garantido pelo artigo 105.º, n.º 4, 1.ª parte, da Constituição (sobre esta diferença, em maior detalhe, vide António Lobo Xavier, «O Orçamento como Lei – Contributo para a Compreensão de Algumas Especificidades no Direito Orçamental Português», Boletim de Ciências Económicas, Volume XXXV, 1992, p. 90-94; e Jaime Valle, A participação do Governo no Exercício da Função Legislativa, Coimbra Editora, 2004, p. 123-124), no quadro de uma adequada repartição de competências entre Governo e Parlamento. Como assinalou este Tribunal no Acórdão n.º 545/2021, relativamente à ratio subjacente à proibição prevista no artigo 167.º, n.º 2, da Constituição, «trata-se fundamentalmente de resguardar o ano económico e a execução orçamental de alterações inesperadas, preservando a integridade do plano financeiro elaborado pelo Governo e aprovado pela Assembleia da República (…)» (18.). A propósito desta solução jurídico-constitucional, assinalam Gomes Canotilho/Vital Moreira que «a razão de ser desta norma decorre diretamente dos princípios gerais da Constituição em matéria orçamental, impedindo que o plano financeiro anual vertido na lei do orçamento possa ser perturbado à revelia do Governo – a quem compete executar o orçamento – no sentido do agravamento das despesas ou da diminuição das receitas, isto é, no sentido do passivo orçamental» (cfr. Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. II, Coimbra Editora, 4.ª edição revista, 2014, p. 349). Em sentido próximo, sublinha Alexandra Leitão que «a ratio deste preceito é evitar que o Parlamento possa, a meio do ano económico em curso, alterar o Orçamento, que constitui a base financeira da atuação do Governo, assegurando ao Executivo a estabilidade necessária à prossecução dos objetivos que lhe estão constitucionalmente cometidos e pelos quais vai ser eleitoralmente responsabilizado» (cfr. Os poderes do Executivo em matéria orçamental, Lisboa, 1997, p. 70). Na mesma linha, Guilherme d’Oliveira Martins enfatiza «(…) a importância do mecanismo, através do qual se introduz um regulador entre os poderes legislativo e executivo – garantindo que o poder executivo não vê adulteradas no dia a dia as suas opções governativas pela dispersão de recursos financeiros» («Paradoxos Constitucionais», Polis, Ano VI, n.º 7/8, 1999, p. 21). De igual forma, Tiago Duarte nota que «(…) a preocupação evidenciada pela norma prevista no número 2 do artigo 167.º da Constituição acaba por se resumir à proteção do equilíbrio orçamental alcançado, não permitindo que este seja modificado sempre que, com essa mudança, se agravem as condições desse mesmo equilíbrio» (A Lei Por Detrás do Orçamento – A Questão Constitucional da Lei do Orçamento, Almedina, 2007, p. 610). Por fim, explicam Nazaré Costa Cabral e Guilherme D’Oliveira Martins, ainda a este respeito, que «(…) sendo primacialmente conferida ao Governo a iniciativa legislativa quanto à proposta de lei de Orçamento e sendo-lhe atribuído em exclusividade o poder de execução orçamental, não se compreenderia a consagração de um poder de aumentar a despesa ou diminuir as receitas conferido a entidades diferentes do Governo na vigência do orçamento, uma vez que tal desvirtuaria a coerência anual gizada pelo Executivo e alvo do consentimento parlamentar expresso» (Finanças Públicas e Direito Financeiro – Noções Fundamentais, Associação Académica da Faculdade de Direito de Lisboa, 2014, p. 408-409). 10. Convocámos a norma constitucional e alguns dos esclarecimentos que doutrina e jurisprudência têm feito a seu respeito, por ser este o sentido inerente à norma que constitui o parâmetro de fiscalização no âmbito do presente processo. E tal é assim porque, como o próprio Requerente sinaliza no requerimento de fiscalização, as normas sujeitas a apreciação não implicam um aumento direto e imediato de despesas não contempladas no Orçamento da Região. Com efeito, tendo em conta que as medidas nelas determinadas carecem de uma intervenção concretizadora por parte da Administração – uma «ulterior regulamentação por parte do Governo Regional» –, o seu impacto no Orçamento apenas pode produzir-se de forma mediata, originando um aumento indireto de despesa pública. Daí que a apreciação do mérito do pedido esteja dependente da resposta que seja dada a um problema prévio: o de determinar se a norma-travão prevista no artigo 45.º, n.º 1, do EPARAM apenas proíbe iniciativas legislativas que impliquem diretamente um aumento de despesas ou diminuição de receitas orçamentais, ou se impede igualmente que esse aumento ou diminuição tenha lugar de forma indireta. Esta questão não está ausente da jurisprudência constitucional e da doutrina nacional, no que respeita à análise e à concretização de disposição correspondente contida no artigo 167.º, n.º 2, da Constituição, parecendo ser consensual a conclusão no segundo sentido apontado – isto é, de que é também por ela proibido um aumento de despesas ou uma diminuição de receitas que ocorra por via indireta. Após ter reconhecido inicialmente no Acórdão n.º 297/86 a relevância de um aumento indireto da despesa pública para efeitos da proibição decorrente da norma-travão, o Tribunal Constitucional voltou recentemente a pronunciar-se nesse sentido no já citado Acórdão n.º 545/2021. Estava aí em causa a apreciação da compatibilidade com este dispositivo de uma iniciativa legislativa que introduzia alterações ao regime de apoios sociais conferidos em função de especiais necessidades de assistência familiar resultantes da suspensão das atividades letivas por razões epidemiológicas, impeditivas do normal exercício da respetiva atividade profissional. Apesar de as modificações operadas apenas implicarem um potencial aumento indireto de despesa pública, o Tribunal assinalou que também esse cenário era proibido pelo artigo 167.º, n.º 2, da Constituição, o que foi concretizado nos termos seguintes: «20. Relativamente à questão de saber se a norma-travão impede as iniciativas legislativas que apenas resultem em aumento indireto da despesa, a jurisprudência e a doutrina convergem no entendimento de que os efeitos financeiros indiretos se encontram abrangidos pelo n.º 2 do artigo 167.º da Constituição. O Tribunal tomou posição sobre o problema no Acórdão n.º 297/86, no qual considerou violada a disposição constitucional por uma norma legal que permitia a rescisão de contratos de trabalho a todo o tempo e, em consequência, a viabilidade de indiretamente mais pessoas acederem a prestações de desemprego – independentemente de essa eventualidade se vir efetivamente a verificar. A mesma conclusão é afirmada na doutrina (António Lobo Xavier, cit., vol. XXXV, p. 90; Alexandra Leitão, cit., p. 69; Guilherme d’Oliveira Martins; Guilherme Waldemar d’Oliveira Martins e Maria d’Oliveira Martins, cit., p. 251; Guilherme d’Oliveira Martins, “Paradoxos…”, cit., p. 23; e Jaime Valle, cit., p. 126). Não existem razões para afastar esse entendimento. Desde logo, “é difícil distinguir quais são as matérias com efeitos financeiros directos, até porque são raras as normas que não possuem nenhuma implicação financeira” (Alexandra Leitão, cit., p. 88). A isto acresce que a ratio legis da lei-travão é, como se viu, a tutela do plano financeiro do executivo para o ano económico em curso, baseado no Orçamento que a Assembleia da República aprovou e cuja execução incumbe ao Governo. Esse propósito seria frustrado caso se permitisse que os deputados adotassem normas que, não criando uma despesa imediata, tivessem efeitos financeiros negativos naquele ano económico. Em apoio deste entendimento concorre o argumento histórico: a atual formulação da norma-travão partiu da proposta apresentada pela 5.ª Comissão na Assembleia Constituinte, que proibia as iniciativas legislativas que diretamente constituíssem um aumento de despesa ou diminuição de receita; ora, a versão final eliminou o advérbio “diretamente”, o que não pode ser tido como simples «mudanças de cosmética jurídica» (Tiago Duarte, cit., p. 152). Aceitando-se esta interpretação, perde relevância a questão de saber se a previsão de novos apoios sociais ou a modificação das respetivas condições de concessão aumenta diretamente a despesa ou se cria condições para o seu aumento indireto: qualquer das condutas comporta à violação da norma do n.º 2 do artigo 167.º da Constituição». 11. Este entendimento é também há muito defendido na doutrina. A propósito de tal solução normativa, explica António Lobo Xavier: «note-se que o preceito constitucional indicado não pretende actuar apenas no domínio da criação de normas com incidência financeira directa; deve-se entender antes que ele estabelece uma restrição que abrange toda a produção legislativa do Parlamento, desde que esta implique, ainda que só indirectamente, os efeitos financeiros vedados» (ob. cit., p. 90). Em sentido convergente, Alexandra Leitão salienta que «o n.º 2 do art. 170.º da CRP proíbe a apresentação de projectos ou propostas de lei ou de alteração que impliquem um aumento das despesas ou diminuição das receitas do Estado previstas no orçamento, quer tal resulte directamente da lei, quer resulte apenas por via reflexa» (ob. cit., p. 69). Também Guilherme d’Oliveira Martins sublinha dever entender-se que «a proibição abrange as iniciativas que envolvam directa ou indirectamente aumento de despesas ou redução de receitas, a fim de garantir a eficiência das medidas adoptadas e de deixar claro que o executivo tem de ser habilitado com as condições concretas para aplicar uma determinada medida, que não pode estar fora da lei-plano que é a lei do orçamento» (ob. cit., p. 23). De igual forma, Jaime Valle sustenta que «devem considerar-se incluídas na proibição contida no artigo 167.º, n.º 2, quer os projectos ou propostas de lei ou de alteração que directamente aumentem as despesas ou diminuam as receitas previstas no Orçamento, quer aqueles que o façam de maneira indirecta, por exemplo, através da imposição de níveis qualitativos mais elevados na prestação de um serviço público. Embora se reconheça a dificuldade na delimitação do que seja esta incidência financeira indirecta, se ela implica mais despesas ou menos receitas, os projectos ou propostas de lei ou de alteração em que se verifique devem considerar-se abrangidos pela previsão do artigo 167.º, n.º 2, da Constituição» (ob. cit., p. 127). Por último, Tiago Duarte assinala, em sentido concordante face à posição seguida pelo Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 545/2021, que «a interpretação de que, quer os aumentos directos, quer os aumentos indirectos de despesa se encontram abrangidos pela lei-travão (…) torna mais simples a aplicação do disposto no n.º 2 do artigo 167.º da Constituição, eliminando incertezas sobre se uma determinada modificação legal tem efeitos directos ou apenas indirectos nas verbas orçamentadas» («A lei-travão revisitada e a lei do orçamento valorizada – Comentário ao Acórdão n.º 545/2021 do Tribunal Constitucional», Revista Portuguesa de Direito Constitucional, n.º 1, 2021, p. 95-96). 12. Aqui chegados, importa agora analisar o âmbito temporal da proibição contida na norma-travão de aumento de despesas ou de diminuição de receitas orçamentais – também para assinalar as diferenças da norma do EPARAM em relação às disposições homólogas da Constituição da República e do EPARAA e aquilatar do seu relevo ou, pelo contrário, da sua irrelevância jurídico-constitucional e jurídico-estatutária. 12.1. Ao contrário do que acontecia à luz do regime instituído pela Lei de 15 de março de 1913 e posteriormente acolhido no artigo 97.º da Constituição de 1933, a versão atualmente em vigor da norma-travão, contida no artigo 167.º, n.º 2, da Constituição, conhece um importante limite temporal expresso: apenas impede o aumento de despesas ou diminuição de receitas que tenham lugar no ano económico em curso. Isso mesmo resulta claro desta norma constitucional, quando determina que «[o]s Deputados, os grupos parlamentares, as Assembleias Legislativas das regiões autónomas e os grupos de cidadãos eleitores não podem apresentar projetos de lei, propostas de lei ou propostas de alteração que envolvam, no ano económico em curso, aumento das despesas ou diminuição das receitas do Estado previstas no Orçamento» (sublinhado nosso). 12.2. A existência deste limite temporal foi enfatizada por este Tribunal quando assinalou – ainda no Acórdão n.º 545/2021 – que «a restrição versa exclusivamente aos efeitos financeiros no ano económico em curso, nada obstando a que as iniciativas legislativas venham a produzir efeitos nos anos subsequentes, além de que tem por referência apenas a Lei do Orçamento, e não a proposta de Orçamento ou as leis anteriores (…)» (18.). Jorge Miranda /Jorge Pereira da Silva explicam a este respeito que «nada obsta, contudo, a que [os deputados] apresentem projetos ou propostas de alteração para terem efeito no ano económico subsequente (na condição de virem a ser contempladas no próximo orçamento)» (Constituição Portuguesa Anotada, Vol. II, 2.ª edição revista, atualizada e ampliada, Universidade Católica Editora, 2018, p. 567). Na mesma linha, Tiago Duarte sublinha que «(…) aplicando-se a lei-travão (apenas) durante o ano económico em curso, significa que, para evitar a aplicação desta norma, o Parlamento pode, e tem-no feito em variadas ocasiões, remeter a entrada em vigor dos efeitos financeiros de uma dada lei para o Orçamento do ano seguinte, sem necessidade de qualquer preocupação com o equilíbrio do Orçamento futuro, que, desta forma, ficará potencialmente agravado com uma nova despesa ou uma menor receita» (A lei por detrás do Orçamento (…), cit., p. 611). Ainda em sentido convergente, Jaime Valle esclarece o seguinte, a propósito desta norma constitucional: «O art. 167.º, n.º 2, da Constituição proíbe a apresentação de projectos ou propostas de lei ou de alteração que envolvam aumento das despesas ou diminuição das receitas previstas no Orçamento, mas apenas no ano económico em curso. Se os projectos legislativos apresentados reportarem a data da produção dos seus efeitos ao ano económico seguinte, não será posta em causa a estabilidade orçamental, não havendo violação da Constituição. As leis resultantes da aprovação desses projectos ou propostas serão consideradas aquando da elaboração do Orçamento para o ano económico seguinte, nos termos do artigo 105.º, n.º 2, da Constituição» (ob. cit., p. 126-127). Este limite temporal está também expressamente fixado na norma-travão consagrada no artigo 45.º, n.º 2, do EPARAA, nos seguintes termos: «[o]s deputados e os grupos e representações parlamentares não podem apresentar projetos ou propostas de alteração de decreto legislativo regional ou antepropostas de referendo regional que envolvam, no ano económico em curso, aumento das despesas ou diminuição das receitas da Região previstas no orçamento» (sublinhado nosso). 12.3. Porém, distinguindo-se das disposições congéneres contidas no artigo 167.º, n.º 2, da Constituição, e no artigo 45.º, n.º 2, do EPARAA, a norma-travão prevista no artigo 45.º, n.º 1, do EPARAM não consagra expressamente este limite temporal, limitando-se a dispor que «[o]s deputados não podem apresentar projetos de decreto legislativo regional ou propostas de alteração que envolvam aumento das despesas ou diminuição das receitas da Região previstas no Orçamento». Perante esta diferente formulação, poderá colocar-se a questão de saber se o alcance da proibição decorrente da norma-travão prevista no artigo 45.º, n.º 1, do EPARAM possui um campo de aplicação mais alargado face ao que decorre das normas homólogas estabelecidas no artigo 167.º, n.º 2, da Constituição e no artigo 45.º, n.º 2, do EPARAA. Com efeito, a omissão de uma referência expressa ao «ano económico em curso» pode ser interpretada no sentido de que os deputados da ALRAM não só estão impedidos de apresentar projetos de decreto legislativo regional ou propostas de alteração que envolvam aumento das despesas ou diminuição das receitas da Região não previstas no Orçamento no ano económico em curso, como também em anos económicos posteriores. Em apoio desta interpretação poderia ser invocado um argumento literal, assente na diferente formulação textual do artigo 45.º, n.º 1, do EPARAM. Com efeito, tendo em conta que esta norma omite expressamente a referência ao «ano económico em curso» incluída nas normas congéneres acima referidas, poderia entender-se que foi intenção deliberada do legislador ampliar o alcance da proibição contida na norma-travão no âmbito da Região Autónoma da Madeira, impedindo qualquer aumento de despesas ou diminuição de receitas não estabelecidas no Orçamento que possam ter impacto em anos económicos subsequentes. 12.4. Porém, em sentido contrário a este entendimento deverá ser invocado um argumento teleológico, assente na ratio subjacente à norma-travão. Como exposto previamente, a proibição do aumento de despesas ou diminuição de receitas não consideradas no Orçamento visa evitar que o Parlamento possa, durante o ano económico em curso, modificar o instrumento que constitui a base financeira da atuação do Governo, preservando a integridade do plano financeiro elaborado por este órgão e aprovado pelo Parlamento. Ora, essa estabilidade orçamental não parece ser comprometida pela aprovação de iniciativas legislativas que impliquem a criação de despesas futuras a executar por orçamentos posteriores à sua entrada em vigor, na medida em que essas despesas não têm impacto no orçamento em execução previamente aprovado. Como defendia precisamente Sousa Franco a propósito do alcance temporal da norma-travão prevista no texto constitucional (cfr. Finanças Públicas e Direito Financeiro, Vol. 1, 4.ª Edição, Almedina, 1992, p. 411-412): «Parece-nos seguro que os deputados (isolados ou nos grupos parlamentares) podem tomar iniciativas que envolvam a redução de receitas previstas em proposta de lei orçamental pendente (da qual a Constituição não fala, e falaria se as pretendesse abranger), ou que determinem o aumento das respectivas despesas, por via directa; mas se, por exemplo, se criar a Universidade do Algarve, ou se se propuser a alteração do regime de certos incentivos fiscais, bastará para respeitar o preceito-travão que elas apenas sejam aplicáveis em orçamentos futuros. Pretende-se tão-só limitar, na vigência do Orçamento, o poder de os deputados em qualquer momento alterarem directamente, por esta forma, o Orçamento – o que parece uma justa garantia da estabilidade de execução e do equilíbrio orçamental; mas não se visa limitar a criação, para o futuro, de novas despesas a executar, como obrigações legais, pelos orçamentos posteriores à entrada em vigor da lei geradora do novo gasto (ou da quebra de receita: neste caso, será delicado, em cada caso, precisar a respectiva entrada em vigor)». E diremos mesmo mais: uma proibição com um tal alcance – reportada não apenas ao ano económico em curso, mas aos anos subsequentes – tolheria de forma insuportável o espaço de liberdade e autonomia dos deputados regionais que, de acordo com o EPARAM, representam a Região (artigo 20.º), tendo entre outros poderes, previstos no n.º 1 do artigo 22.º, os de apresentar projetos que respeitem à iniciativa legislativa da Assembleia Legislativa Regional [al. a)], de apresentar projetos de decreto legislativo regional [al. b)] e os demais poderes consignados no Regimento da Assembleia Legislativa Regional [al. i)] – para além de poderem exercer, individual ou coletivamente, outros poderes previstos no Estatuto e no Regimento da Assembleia Legislativa Regional (n.º 3 do mesmo artigo 22.º). É certo que a norma-travão representa, do ponto de vista teleológico, uma garantia do cumprimento do princípio da separação de poderes; todavia, uma compreensão das coisas como a que afastamos, teria como consequência o desvirtuar desse mesmo princípio, ao tolher de forma desrazoável a liberdade de iniciativa dos parlamentos e dos deputados que os compõem. Por todas estas razões, não resta como não concluir que os limites temporais do dispositivo-travão também se têm de cingir, no ordenamento jurídico-estatutário da Região Autónoma da Madeira, ao ano económico em curso. O que, naturalmente, terá repercussões na apreciação da legalidade das normas fiscalizadas, em que está antes de mais em apreciação o alcance da proibição da apresentação de iniciativas legislativas pelos deputados da ALRAM que envolvam um aumento de despesas não contempladas no Orçamento, no ano económico em curso. 13. Uma última questão prévia que se suscita, reporta-se ao quadro de referência para efeitos desta apreciação, o qual deve ser o Orçamento que se encontrava em execução no momento da publicação do Decreto Legislativo Regional n.º 5/2024/M, de 22 de abril – ou seja, o Orçamento da Região Autónoma da Madeira para o ano de 2023. Não ignoramos que houve uma alteração posterior à apresentação do presente pedido de fiscalização da legalidade: no momento em que o mesmo foi apresentado, não tinha sido ainda aprovado pela ALRAM o Orçamento para 2024, pelo que vigorava o Orçamento aprovado para o ano de 2023, em regime de duodécimos. Nesse sentido, o Requerente fundamentou o pedido de declaração da ilegalidade das normas fiscalizadas por referência a esse quadro orçamental, invocando ser «manifesto que, vivendo a Região no regime de duodécimos, com base no Orçamento do ano 2023, não estão previstas as despesas inerentes à concretização destas comemorações da autonomia, nos termos estabelecidos no Diploma» (14.). Porém, como acabámos de referir, foi, entretanto, publicado o Decreto Legislativo Regional n.º 6/2024/M, de 29 de julho, que procedeu à aprovação pela ALRAM do Orçamento da Região Autónoma da Madeira para o ano de 2024. Nessa medida, sendo este o quadro orçamental que se encontra atualmente em vigor na Região Autónoma da Madeira, poderia considerar-se que deveria ser por referência ao mesmo que o presente pedido de fiscalização da legalidade teria de ser apreciado. Mas não é assim. O eventual vício de que padeça o diploma sindicado está na sua origem uma vez que, se assim não fosse, podia até levantar-se a possibilidade de este Tribunal não conhecer do pedido, por inutilidade superveniente, em virtude da posterior aprovação de um novo Orçamento. Todavia, a partir do momento em que assentámos que a “cláusula-travão” consagrada no n.º 1 do artigo 45.º do EPARAM se refere ou reporta ao ano económico em curso, tal como as suas receitas e despesas estão antecipadas no orçamento já em vigor, é à luz das regras orçamentais vigentes no momento da aprovação da iniciativa contestada que a questão deverá ser analisada. Se está em causa o aumento das despesas da Região previstas no Orçamento, não pode deixar de estar em causa o Orçamento aprovado para o ano de 2023, em regime de duodécimos, por ser o que estava em vigor quando foi aprovado o Decreto Legislativo Regional n.º 5/2024/M, de 22 de abril. No mesmo sentido aponta o facto de a norma-travão se dirigir, antes de mais, a quem orienta ou comanda os trabalhos parlamentares, que naturalmente só pode ter por parâmetro o orçamento em vigor no momento em que discute e aprova determinada medida e nunca um orçamento futuro que, naturalmente, não pode conhecer. Para efeitos de um controlo da constitucionalidade – neste caso, da legalidade – que tem por base o parâmetro da norma-travão, tem de tomar-se por base a norma constitucional ou estatutária e não o Orçamento que, aqui, funciona como um mero facto normativo. Este Tribunal não efetua exercícios econométricos ou contabilísticos, sendo naturalmente o controlo sempre de cariz normativo, o que reforça a ideia de que será à luz do Orçamento em vigor no momento da publicação do diploma sindicado que tal controlo deve ser feito, desconsiderando o Orçamento que, entretanto, entrou em vigor. Duas razões mais apontam no mesmo sentido. Tem a primeira a ver com o facto de a iniciativa das Comemorações dos 50 Anos da Autonomia da Madeira poder ter já importado um aumento da despesa durante o Orçamento então vigente. Ora, se tal tivesse acontecido, tal despesa seria necessariamente refletida no orçamento seguinte, em face da natureza plurianual das Comemorações. A segunda, resulta do exame do Decreto Legislativo Regional n.º 6/2024/M, de 29 de julho, e do Orçamento da Região Autónoma da Madeira para o ano de 2024 por ele aprovado. Tal exame permite verificar que o mesmo não contempla qualquer tipo de despesa relacionada com a implementação do Decreto Legislativo Regional n.º 5/2024/M, de 22 de abril, ou, de forma mais geral, com a realização das «Comemorações dos 50 Anos da Autonomia da Madeira». Por conseguinte, mantém-se a atualidade da alegação apresentada pelo Requerente de que um eventual aumento de despesa provocado pelas normas fiscalizadas não se encontra tão-pouco contemplado no orçamento atualmente em execução na Região Autónoma da Madeira, pelo que a consideração deste último, apesar de não dever ser levada a cabo, nada mudaria quanto à decisão final a tomar. 14. Estando na posse de todos os elementos necessários para abordar a questão submetida à apreciação deste Tribunal – designadamente o pedido, a delimitação do objeto e o parâmetro convocado neste processo, bem como o exato alcance deste último – é tempo de nos debruçarmos sobre a concreta questão de (i)legalidade colocada a este Tribunal, na perspetiva do diploma sindicado no pedido, por forma a responder à questão central colocada: a de saber se ele implica realmente um aumento de despesa pública que não se encontra contemplada no Orçamento da Região Autónoma da Madeira, justificando ou não a conclusão de que foi violado o dispositivo-travão plasmado no n.º 1 do artigo 45.º do EPARAM. 14.1. Em primeiro lugar, é necessário reforçar que, conforme foi já avançado (cfr. supra, 10.), é inequívoco que as normas previstas no Decreto Legislativo Regional n.º 5/2024/M, de 22 de abril, não implicam um aumento direto e imediato de despesas não contempladas no Orçamento da Região Autónoma da Madeira. Tendo em conta que as medidas nele contempladas carecem de uma intervenção concretizadora por parte da Administração, o impacto das normas fiscalizadas no Orçamento da Região apenas pode, eventualmente, produzir-se de forma mediata, originando um aumento indireto de despesa pública. Isto é, um potencial aumento de despesa apenas pode decorrer da regulamentação do diploma, a ser feita através do Governo Regional – em princípio, por portaria – e não propriamente das normas que integram o Decreto Legislativo Regional. Apesar de o artigo 9.º deste diploma conferir ao Governo Regional um prazo de 30 dias para proceder a essa regulamentação, a mesma não teve ainda lugar, pelo que não se afigura possível, no momento atual, avaliar com exatidão em que medida a implementação das normas fiscalizadas envolve um aumento efetivo de despesa pública – embora o aumento por referência ao Orçamento então em vigor, pareça estar desde já excluído. Em todo o caso, o ponto central a decidir no presente processo de fiscalização da legalidade está em aquilatar se, à luz de um critério de evidência (tomando particularmente em conta a fundamentação do citado Acórdão n.º 545/2021), as normas sujeitas a apreciação provocam obrigatoriamente um aumento indireto de despesa pública sem enquadramento orçamental. Ou seja, dada a impossibilidade de quantificar concretamente o eventual aumento de despesa que a implementação das normas fiscalizadas implica, importa analisar individualmente cada medida e avaliar se a sua implementação teve ou pode ter como efeito necessário um aumento de despesa pública não contemplada no orçamento então em vigor – ou, se quisermos por razões de cautela alargar o âmbito do controlo, no Orçamento atualmente em execução na Região Autónoma da Madeira. O que exige que, em termos metodológicos, abandonemos por ora a opção de considerar o Decreto Legislativo Regional – e a iniciativa por ele criada – na sua globalidade, para regressarmos, depois, a essa consideração complexiva e abrangente do diploma na sua totalidade. 14.2. Tal apreciação separada das normas pode ser segmentada, em função do seu sentido e teleologia – sem prejuízo de algumas delas deverem ser examinadas autonomamente, por não haver essa conexão conceptual, significante e/ou teleológica. Mais concretamente, a avaliação a levar a cabo irá incidir, em primeiro lugar, sobre três conjuntos de normas previstas no Decreto Legislativo Regional n.º 5/2024/M, de 22 de abril: i) as relativas à criação da denominada «Estrutura de Missão para as Comemorações dos 50 Anos da Autonomia da Madeira» (artigos 2.º, 3.º, 4.º e 7.º); ii) as normas que se reportam à execução do programa das Comemorações (artigo 4.º, n.º 4, alínea a), e artigo 5.º); e iii) a norma que determina a criação da denominada «Medalha 50 anos da Autonomia» (artigo 6.º). Logo em seguida, curaremos das restantes. 14.2.1. Comecemos pelas normas que se orientam para e disciplinam a criação da Estrutura de Missão, contidas nos artigos 2.º, 3.º, 4.º e 7.º do Decreto Legislativo Regional n.º 5/2024/M, de 22 de abril. O artigo 2.º, n.º 1, determina a criação de uma «estrutura de projeto» designada «Estrutura de Missão para as Comemorações dos 50 anos da Autonomia da Madeira», atribuindo-lhe a competência de promover e organizar as Comemorações. O n.º 2 deste preceito identifica os três órgãos que compõem tal entidade, os quais são objeto de uma regulação individualizada em artigos subsequentes do diploma: o Conselho Geral (artigo 3.º), a Comissão Executiva (artigo 4.º) e o Conselho da Autonomia (artigo 7.º). O n.º 3 do artigo 2.º estabelece ainda que esta entidade «(…) ficará na dependência do Governo Regional, assumindo o apoio financeiro, administrativo e logístico necessário ao seu funcionamento e à execução do programa das Comemorações». Analisando as normas em questão, não parece ser possível afirmar que, à luz de um critério de evidência, a sua implementação tenha como efeito necessário um aumento de despesa pública com impacto no orçamento então vigente na Região Autónoma da Madeira. Em primeiro lugar, não se afigura evidente que a criação desta Estrutura envolva forçosamente um aumento de despesa pública. No que toca ao primeiro órgão que a integra – o Conselho Geral, responsável pelo acompanhamento da execução do programa das Comemorações, de acordo com o artigo 3.º, n.º 1 – a conclusão mais plausível aponta inclusivamente no sentido inverso. Com efeito, o artigo 3.º, n.º 5, determina, em termos expressos, que «a colaboração prestada pelos membros do Conselho não é renumerada». Por conseguinte, parece estar longe de ser evidente que a implementação e o funcionamento do Conselho Geral implicam necessariamente um aumento de despesa pública. E o mesmo acontece relativamente ao terceiro órgão que compõe esta entidade – o Conselho de Autonomia, que consiste num «(…) órgão consultivo independente, que terá como competência a atribuição, a investidura e a organização do processo de agraciamento da “Medalha 50 anos da Autonomia”» (artigo 7.º, n.º 1). O diploma em apreciação não contém qualquer norma que sugira que a contribuição dos membros deste órgão irá ser prestada a título oneroso. Por conseguinte, também aqui não parece ser possível concluir que a implementação e o funcionamento deste órgão geram inevitavelmente um aumento da despesa pública. Já assim porventura não será no que diz respeito ao segundo órgão que compõe esta entidade – a Comissão Executiva, responsável pela organização, coordenação e execução do programa das Comemorações (artigo 4.º, n.º 1). Isto porque o artigo 4.º, n.º 4, ao estabelecer expressamente, no que concerne aos membros da Comissão, que «(…) o seu estatuto remuneratório será definido em sede de regulamentação do presente diploma», parece excluir a possibilidade de tal cargo vir a ser exercido de forma gratuita. Sucede que, ainda que a implementação e o funcionamento desta Estrutura de Missão implique obrigatoriamente, em alguma medida, a realização de despesa pública, sempre terá de ser convocado um segundo argumento: o de não ser evidente que tal despesa tenha inevitavelmente impacto no orçamento em execução na Região Autónoma da Madeira – reiteramos, o Orçamento em vigor no momento da publicação do diploma em apreciação, isto é, o Orçamento aprovado para o ano de 2023, a vigorar em 2024 em regime de duodécimos. Com efeito, aceitando-se o entendimento de que a norma-travão contida no artigo 45.º, n.º 1, do EPARAM apenas proíbe iniciativas legislativas que impliquem despesas a realizar no quadro orçamental em vigor e não despesas futuras a executar por orçamentos posteriores, terá de ser realçado o facto de o diploma em apreciação não prever que a implementação e o funcionamento da Estrutura de Missão irão necessariamente ter lugar durante o ano de 2024. No presente momento, a regulamentação do diploma não teve ainda sequer lugar – como vimos, são poucos os elementos adicionais trazidos pela Resolução do Conselho do Governo Regional n.º 698/2024, de 10 de setembro – pelo que não se afigura previsível, e muito menos evidente, que a Estrutura de Missão entre em funcionamento durante este ano económico e implique a realização de eventuais despesas. Importa ter também presente que o artigo 8.º do diploma prevê que o programa das Comemorações irá decorrer no triénio entre o ano de 2024 e 2026 (n.º 1), sem que se encontre previsto o momento efetivo do início de funcionamento desta entidade; ao invés, apenas se encontra estabelecido o momento da cessação do seu mandato, que corresponde a 90 dias após o termo do programa das Comemorações (n.º 2). Assim, afigura-se perfeitamente plausível que esta entidade apenas entre em funcionamento no ano de 2025, durante a vigência de um novo quadro orçamental que poderá contemplar eventuais despesas a ser realizadas. Este aspeto é assinalado pelo órgão autor da norma nas alegações apresentadas no âmbito do presente processo, onde pôs em evidência o seguinte: «As normas do Decreto Legislativo Regional n.º 5/2024/M, de 22 de abril, têm aplicabilidade em Orçamento da Região subsequente ao da sua entrada em vigor, carecendo da regulamentação governamental que lhe confira exequibilidade, pelo que não foi e não está incumprida a regra estabelecida no n.º 1 do artigo 45.º do EPARAM, não enfermando as normas do referido diploma, nenhuma delas, de ilegalidade» (23.º). Por conseguinte, também por este motivo, não parece ser possível concluir, à luz de um critério de evidência, que a implementação das normas fiscalizadas relativas à entrada em funcionamento da Estrutura de Missão gera inevitavelmente um aumento de despesa com impacto no orçamento em execução na Região Autónoma da Madeira, não se verificando, consequentemente, qualquer violação da norma-travão prevista no artigo 45.º, n.º 1, do EPARAM. Ademais, tenha-se presente que o único diploma publicado após o Decreto Legislativo Regional n.º 5/2024/M, de 22 de abril, em relação às Comemorações, foi a Resolução do Conselho do Governo Regional n.º 698/2024, de 10 de setembro, a qual – depois de mencionar, no preâmbulo, que «[a] organização das comemorações do quinquagésimo aniversário da Autonomia da Região Autónoma da Madeira ficará a cargo de uma estrutura temporária de projeto, a designar por Estrutura de Missão para as Comemorações do quinquagésimo aniversário da Autonomia da Região Autónoma da Madeira» (sublinhado nosso, pretendendo destacar a utilização do futuro do indicativo) – se limita a determinar a realização das Comemorações (1.); a mandatar o Secretário Regional da Educação, Ciência e Tecnologia para promover a criação de uma estrutura temporária de projeto a designar “Estrutura de Missão para as Comemorações do quinquagésimo aniversário da Autonomia da Região Autónoma da Madeira”, a funcionar na dependência da Secretaria Regional da Educação, Ciência e Tecnologia (2.).; e, por último, a indicar, para presidir à referida Estrutura de Missão, João Carlos Cunha e Silva (3.). Nada mais é dito, nomeadamente sobre remuneração ou remunerações. 14.2.2. Passando para as normas do Decreto Legislativo Regional n.º 5/2024/M, de 22 de abril, que disciplinam a execução do programa das Comemorações, a nossa atenção deverá centrar-se no artigo 4.º, n.º 4, alínea a): de acordo com tal preceito, cabe à Comissão Executiva «elaborar, organizar e executar a proposta de programa das Comemorações»; e no artigo 5.º, o qual contém uma disposição genérica a enquadrar o âmbito temático do programa das Comemorações, ao estabelecer que «[o] programa das Comemorações deverá evocar e valorizar os 50 anos do processo autonómico e a identidade regional, destacando as áreas e as características geográficas, económicas, sociais e culturais únicas da Madeira, bem como as históricas aspirações autonomistas e os progressos alcançados pelo povo madeirense nos mais diversos âmbitos». Embora pareça certo que a execução do programa das Comemorações irá implicar, em alguma medida, a realização de despesa pública, não se afigura evidente que a mesma tenha impacto no orçamento em execução na Região Autónoma da Madeira. De facto, uma vez aceite o entendimento de que a norma-travão contida no artigo 45.º, n.º 1, do EPARAM apenas proíbe iniciativas legislativas que impliquem despesas a realizar no quadro orçamental em vigor e não despesas futuras a executar por orçamentos posteriores (cfr. supra, 12., em especial 12.4.), terá de ser salientado o facto de o diploma em apreciação não prever que a execução do programa das Comemorações irá ter lugar durante o ano de 2024. Na verdade, o seu artigo 8.º prevê genericamente que o programa das comemorações irá decorrer no triénio entre o ano de 2024 e 2026 (n.º 1), sem especificar que o início dessa execução ocorra em 2024. E a Resolução do Conselho do Governo Regional n.º 698/2024, de 10 de setembro – publicada quase cinco meses depois do Decreto Legislativo Regional – não altera essa visão das coisas. Assim, é forçoso concluir não existirem quaisquer dados que indiciem que o programa em questão vai ser executado durante este ano económico – seguramente não o foi, enquanto vigorou, em regime de duodécimos, o Orçamento de 2023. Muito pelo contrário, essa possibilidade parece ser altamente improvável no momento atual, na medida em que a execução do programa está dependente da verificação prévia dos seguintes factos: 1) a aprovação pelo Governo Regional da regulamentação do Decreto Legislativo Regional n.º 5/2024/M, de 22 de abril, que proceda à implementação efetiva da Estrutura de Missão (artigo 9.º); 2) a elaboração e organização da proposta de programa das Comemorações por parte da Comissão Executiva (artigo 4.º, n.º 4, alínea a)); 3) a aprovação dessa proposta por parte do Conselho Geral (artigo 3.º, n.º 4, alínea a)); 4) e, finalmente, a execução do programa das Comemorações por parte da Comissão Executiva (artigo 4.º, n.º 4, alínea a)). Tendo em conta que, no momento presente, não teve ainda sequer lugar a circunstância referida no ponto 1. – pois a referida Resolução do Conselho do Governo Regional n.º 698/2024, de 10 de setembro, não procede a tal implementação efetiva –, afigura-se muito pouco plausível que a execução do programa das Comemorações tenha início durante o ano de 2024. Consequentemente, também aqui, não parece ser possível afirmar que, à luz de um critério de evidência, a implementação das normas fiscalizadas relativas à execução do programa das Comemorações traga consigo, forçosamente, um aumento de despesa com impacto no orçamento em execução na Região Autónoma da Madeira (em particular se nos reportamos ao Orçamento em vigor no momento da publicação do diploma em apreço), o que conduz à conclusão de que a norma-travão prevista no artigo 45.º, n.º 1, do EPARAM também não se encontra violada em relação às normas agora recenseadas. 14.2.3. Um preceito que merece uma análise autónoma, por disciplinar um aspeto muito preciso das Comemorações, é o artigo 6.º, n.º 1, do Decreto Legislativo Regional n.º 5/2024/M, de 22 de abril, que cria a Medalha 50 anos da Autonomia. Determina este n.º 1 do artigo 6.º: «[é] criada a Medalha 50 Anos da Autonomia a qual visa distinguir, em vida ou a título póstumo, os cidadãos, coletividades ou instituições que se notabilizaram por méritos pessoais ou institucionais que se revelaram fundamentais para a conquista, aprofundamento ou consolidação do regime autonómico». Por sua vez, o n.º 2 do mesmo artigo acrescenta que «[a] criação de diferentes graus da Medalha, bem como a sua estrutura material, serão propostos pelo Conselho da Autonomia e ratificados pelo Conselho Geral». Também aqui, não parece ser possível afirmar, à luz de um critério de evidência, que a implementação destas normas tenha como efeito necessário um aumento de despesa pública com impacto no orçamento em execução na Região Autónoma da Madeira. Em primeiro lugar, ainda que possa ser entendido que a implementação desta medida envolve obrigatoriamente, de algum modo, a realização de despesa pública (pelo menos no que respeita aos custos inerentes à produção das medalhas), será muito dificilmente defensável afirmar que esta despesa, de valor previsivelmente residual, preencha a materialidade relevante subjacente à ratio da norma-travão, ao ponto de ter um impacto orçamental digno de relevo. Mas mesmo que se pudesse concluir em sentido contrário, o que dificilmente se vislumbra, sempre subsistiria um segundo problema. Tal como foi afirmado relativamente às normas previamente examinadas, é certo que a criação da «Medalha 50 Anos da Autonomia» não teve qualquer impacto no Orçamento em execução no momento em que foi publicado o diploma sob o nosso escrutínio. E está longe de se afigurar evidente que essa criação possa ter qualquer impacto no orçamento atualmente em execução na Região Autónoma da Madeira. Aceitando-se o entendimento de que a norma-travão contida no artigo 45.º, n.º 1, do EPARAM apenas proíbe iniciativas legislativas que impliquem despesas a realizar no quadro orçamental em vigor e não despesas futuras a executar por orçamentos posteriores, terá de ser destacado o facto de o diploma em apreciação não prever que a produção e a entrega das medalhas tenham lugar durante o ano de 2024. Tendo em conta que o n.º 1 do artigo 8.º prevê genericamente que as Comemorações irão decorrer no triénio entre o ano de 2024 e 2026, é perfeitamente plausível – mais do que isso, é altamente provável, neste momento – que a despesa inerente à implementação desta medida apenas tenha lugar em 2025 ou mesmo em 2026, na vigência de novos quadros orçamentais. À semelhança das normas previamente analisadas, a possibilidade de a implementação desta medida ser feita durante o ano de 2024 parece ser altamente improvável no momento atual, na medida em que a sua realização está dependente da verificação prévia dos seguintes factos: 1) a aprovação pelo Governo Regional da regulamentação do Decreto Legislativo Regional n.º 5/2024/M, de 22 de abril, que proceda à implementação efetiva da Estrutura de Missão (artigo 9.º); 2) a atribuição, a investidura e a organização do processo de agraciamento da «Medalha 50 anos da Autonomia» por parte do Conselho da Autonomia (artigo 7.º, n.º 1); 3) a emissão de parecer pelo Conselho Geral sobre as propostas de agraciados com a Medalha, sob proposta da Comissão de Autonomia (artigo 3.º, n.º 4, alínea d)); e 4) e, finalmente, a produção e a entrega das medalhas aos agraciados. Tendo em conta que, no momento presente, e como sublinhámos já, não teve ainda sequer lugar a circunstância referida no ponto 1), afigura-se muito pouco plausível que a implementação desta medida tenha lugar durante o ano de 2024. Por conseguinte, mais uma vez, é certo que a implementação das normas fiscalizadas relativas à «Medalha 50 Anos da Autonomia» não acarreta qualquer aumento de despesa no orçamento em vigor no momento da publicação do Decreto Legislativo Regional n.º 5/2024/M, de 22 de abril, sendo inverosímil que implique, à luz de um critério de evidência, qualquer aumento de despesa com impacto no orçamento atualmente em execução na Região Autónoma da Madeira, não se verificando, consequentemente, qualquer violação da norma-travão prevista no artigo 45.º, n.º 1, do EPARAM. 14.2.4. Um último grupo de normas reporta-se ao período de vigência do programa de Comemorações criado pelo Decreto Legislativo Regional sob o nosso escrutínio (artigo 8.º), à regulamentação e respetivo prazo do diploma (artigo 9.º) e à sua entrada em vigor (artigo 10.º). Os dois primeiros destes preceitos foram já convocados ao longo da fundamentação anterior, uma vez que os artigos que aí examinados têm de ser articulados com eles. Na verdade, o que se discute é precisamente se a implementação de todas aquelas normas, a ser feita através de portaria do Governo Regional no prazo de 30 dias (artigo 9.º), pode provocar um aumento de despesa não contemplada no Orçamento durante o período temporal fixado para as Comemorações (o artigo 8.º delimita a aplicabilidade das “Comemorações” dentro do triénio aí indicado). Daí que o pedido de fiscalização da legalidade se tenha necessariamente de reportar, também, a estas duas normas, pois é a conjugação das normas constantes dos artigos 2.º, 3.º, 4.º, 5.º, 6.º e 7.º do Decreto Legislativo Regional n.º 5/2024/M, de 22 de abril, com as previstas nos artigos 8.º e 9.º, que está em causa. Poderiam suscitar-se algumas dúvidas quanto ao artigo 10.º, que se “limita” a definir a entrada em vigor do diploma, no dia seguinte ao da sua publicação. Todavia, como já avançámos (cfr. supra, 6.5.), ainda que se pudesse argumentar que esta norma, em si mesma, não implica qualquer eventual aumento de despesa pública sem enquadramento orçamental, concluímos então – o que agora reforçamos – que a data da entrada em vigor do diploma, ao indicar, simultaneamente, o início da respetiva produção de efeitos, tem repercussão na questão de saber se o eventual aumento de despesas públicas se reflete ou não no orçamento vigente no momento da sua criação. Daí que também estas três normas, se analisadas per se, tenham de ser conhecidas pelo Tribunal na resposta ao pedido formulado pelo Representante da República para a Região Autónoma da Madeira. Sendo certo que a resposta no sentido da não violação do dispositivo-travão, estabelecido no n.º 1 do artigo 45.º do EPARAM, não pode deixar de se comunicar a todas elas, pelas razões supracitadas, não envolvendo as normas disciplinadoras do período de vigência das Comemorações (artigo 8.º), da regulamentação e do prazo do diploma (artigo 9.º) e da sua entrada em vigor (artigo 10.º), quando consideradas per se, nenhuma violação de tal dispositivo-travão. 14.2.5. O artigo 1.º, por último, e pelas razões expostas no mesmo local (supra, 6.5.), não poderia ser excluído do controlo de (i)legalidade, mesmo que se fizesse – como estamos a fazer neste ponto 14.2. – uma averiguação artigo a artigo da compatibilidade com o EPARAM das normas sindicadas: o destino desta mera disposição introdutória, mas que define o objeto de todo o Decreto (a realização das Comemorações e a criação da Estrutura de Missão respetiva), terá de ser o mesmo dos restantes nove preceitos, quer porque a ilegalidade das normas contidas nestes últimos, a existir, se repercutiria, inevitavelmente, no preceito que define o objeto de toda a iniciativa; quer na medida em que se correria o risco, no caso de a decisão ser no sentido da ilegalidade daqueles nove artigos, de deixar válido e vigente na ordem jurídica um diploma que se limitava a definir um objeto que já não existia, em função da eliminação definitiva de tais normas legais. Daí que a resposta não possa deixar de ser a mesma: também o artigo 1.º do Decreto, considerado em si mesmo, não determina a ofensa ao dispositivo-travão do artigo 45.º do EPARAM. 14.3. Como começámos por anunciar, aquando da delimitação do objeto do presente processo de fiscalização abstrata da legalidade (cfr. supra, 6.), a nossa opção – em consonância com o pedido dirigido a este Tribunal – foi no sentido do conhecimento do diploma sindicado, o Decreto Legislativo Regional n.º 5/2024/M, de 22 de abril, in totum, uma vez que não são disposições determinadas do Decreto que violam, na compreensão do Representante da República, o dispositivo da lei-travão, mas sim o diploma que consagra as Comemorações, no seu todo. Compreensão que acompanhamos, porque a eventual violação que pudesse existir do artigo 45.º, n.º 1, do EPARAM, não resultaria das opções concretas contidas nas específicas normas que regulam a realização de tais comemorações, mas do Programa das Comemorações como um todo. O que articulámos, também, com o facto de estar em jogo um vício de natureza ou cariz formal (cfr. supra, 6.4.) Ora, está bom de ver que a conclusão não pode deixar de ser a mesma: o Decreto Legislativo Regional n.º 5/2024/M, de 22 de abril, pelas razões que foram sendo recenseadas na análise das suas concretas normas, não implica qualquer violação do dispositivo-travão plasmado no artigo 45.º, n.º 1, do EPARAM, pois não gera qualquer aumento de despesa – pelo menos um aumento de despesa com materialidade relevante – no ano económico em curso, reportando-nos ao orçamento vigente no momento da sua publicação. Nem, tão-pouco, no Orçamento atualmente em vigor. E tal não acontece porque, como foi dito ao abrir este ponto (cfr. supra, 14.1.), as Comemorações disciplinadas no Decreto não produzem um aumento direto e imediato de despesas não contempladas no Orçamento da Região Autónoma da Madeira. E tal não se verifica i) porque, de acordo com um critério de evidência, seria necessária uma intervenção concretizadora por parte da Administração (do Governo Regional) para concretizar ou implementar as medidas previstas no Decreto; ii) na medida em que o impacto das normas fiscalizadas no Orçamento da Região apenas poderia, eventualmente, ter-se produzido de forma mediata, originando um aumento indireto de despesa pública, o que tão-pouco se verifica; iii) uma vez que, para além da indicação do Presidente da Estrutura de Missão responsável pela organização das Comemorações, efetuada por intermédio da Resolução do Conselho do Governo Regional n.º 698/2024, de 10 de setembro, não houve mais qualquer regulamentação do diploma sindicado e o potencial aumento de despesa apenas poderia ter decorrido de tal regulamentação, nos termos expostos. Ao que acresce, ainda, a circunstância – sublinhada em declaração de voto aposta ao referido Acórdão n.º 545/2021 pela Conselheira Mariana Canotilho – de se dever fazer um recurso moderado ao critério da evidência, exigindo-se uma materialidade relevante e a apresentação de elementos de ponderação que permitam sustentar a verificação de um aumento das despesas (ou uma diminuição das receitas públicas, que aqui não releva). Ora, tal está também longe de ter acontecido: não há, até ao momento, nenhuma despesa conhecida, muito menos com materialidade suficiente que justificasse ter-se por violado o dispositivo-padrão, nem os elementos de que dispomos permitem minimamente sustentar que tal ainda possa vir a acontecer no ano económico em curso. Por todas estas razões, é evidente que – reitera-se, à luz do Orçamento em vigor no momento da publicação do Decreto Legislativo Regional n.º 5/2024/M, de 22 de abril –, não houve qualquer aumento efetivo da despesa pública, o que é suficiente para concluir pela não ofensa à norma estatutária consagradora do dispositivo-travão. E mesmo se quiséssemos alargar o âmbito do conhecimento, procurando averiguar se a implementação do diploma fiscalizado pode gerar um aumento efetivo de despesa pública no Orçamento atualmente vigente, não é tão-pouco possível, no momento atual, afirmar que tal aplicação do Decreto e do conjunto de todas as suas normas provoca tal aumento. Não houve nem se pode afirmar que vai haver, em 2024, à luz de um critério de evidência, um necessário aumento indireto de despesa pública sem enquadramento orçamental. O mesmo é dizer, a realização das Comemorações não acarretou nem acarreta, em relação ao Orçamento que vigorou e ao Orçamento vigente em 2024, a realização de despesas públicas com impacto orçamental, pelo que não foi violado o dispositivo-travão estatutariamente plasmado no artigo 45.º, n.º 1, do EPARAM. Em suma, o diploma sindicado não gera nenhum aumento imediato da despesa pública, também porque não há direitos que resultem ou se constituam imediatamente a partir dele, não havendo nenhum destinatário que possa acionar a sua concretização ou aplicação. O seu acionamento não fica dependente do exercício de qualquer direito de qualquer pessoa mas, pelo contrário, ficou e fica totalmente dependente da atuação do Governo Regional, pelo que o aumento da despesa, no ano económico em curso, não tem caráter necessário, pois que fica no domínio do órgão executivo, que decide o momento e o quantum da realização da despesa. Como tal, e em consequência, o diploma controvertido fica fora do âmbito de proteção do dispositivo-travão do artigo 45.º, n.º 1, do EPARAM. III. Decisão Pelo exposto, o Tribunal Constitucional decide não declarar a ilegalidade do Decreto Legislativo Regional n.º 5/2024/M, de 22 de abril. Lisboa, 10 de dezembro de 2024 - José Eduardo Figueiredo Dias - Rui Guerra da Fonseca - Maria Benedita Urbano - José Teles Pereira - Carlos Medeiros de Carvalho - Dora Lucas Neto - Mariana Canotilho - Joana Fernandes Costa - Afonso Patrão - António José da Ascensão Ramos - João Carlos Loureiro - Gonçalo Almeida Ribeiro