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ACÓRDÃO Nº 668/2026
Processo n.º 419/2025
2.ª Secção
Relatora: Conselheira Mariana Canotilho
Acordam,
na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional:
I
– Relatório
1. Nos presentes autos, vindos do Tribunal da Relação de
Lisboa, A., S.A. (doravante, "Recorrente") interpôs recurso de
constitucionalidade, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da
Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional
(adiante designada por LTC), do acórdão proferido por aquele tribunal em 24 de
janeiro de 2025, sendo Recorrida a ANACOM — Autoridade Nacional de
Comunicações. No processo originário, de natureza contraordenacional, a Recorrente
foi condenada por decisão da Autoridade Nacional de Comunicações pela prática
de contraordenações previstas na Lei n.º 17/2012, de 26 de abril ("Lei
Postal"). Impugnada judicialmente essa decisão junto do Tribunal da
Concorrência, Regulação e Supervisão, foi proferida sentença que, alterando
parcialmente a decisão administrativa, condenou a Recorrente em coima única.
Dessa sentença interpuseram recurso, para o Tribunal da Relação de Lisboa, quer
a Recorrente, quer a Autoridade Nacional de Comunicações, tendo aquele
tribunal, por acórdão de 24 de janeiro de 2025, julgado parcialmente procedente
o recurso da Recorrente — absolvendo-a da prática de quatro contraordenações e
mantendo a sua condenação quanto a cinco —, rejeitado os recursos
interlocutórios por si interpostos e julgado improcedente o recurso da
Autoridade Nacional de Comunicações. Arguida a nulidade daquele acórdão, foi
tal arguição julgada improcedente por acórdão do mesmo tribunal de 12 de março
de 2025.
2.
Os fundamentos da decisão recorrida são, em suma, os seguintes:
«(…)A questão jurídica
que se coloca a este tribunal prende-se com saber se as decisões judiciais
interlocutórias, ou seja, se as decisões que são proferidas ao longo do
processo de contra-ordenação e que não se pronunciam, a final, sobre o mérito
do recurso judicial apresentado (como é o caso do recurso apresentado pela recorrente
“A., SA”) admitem (ou não) recurso ordinário para o Tribunal da Relação de
Lisboa.
(…)
O art. 73.º do DL n.º 433/82, sob a
epígrafe “decisões judiciais que admitem recurso”, estabelece um regime de
recorribilidade distinto do previsto pelos arts. 399.º e 400.º do CPP, mais
restritivo, em que o recurso para o tribunal da relação tem de resultar
expressamente de previsão legal.
Enquanto que no processo penal, todas as
decisões judiciais (v.g. acórdãos, sentenças e despachos), por regra, admitem
recurso ordinário, no âmbito dos processos contra-ordenacionais somente são
susceptíveis de impugnação para o tribunal da relação as decisões judiciais
(v.g. sentenças ou despachos) proferidas pelo tribunal de primeira instância
que estejam expressamente previstas pelo art. 73.º, n.ºs 1 a 3, do DL n.º
433/82, de 27-10.
(…)
Afigura-se inequívoco que o legislador,
através do art. 73.º do DL n.º 433/82, pretendeu criar um regime próprio de
recorribilidade para os processos de contra-ordenação, em que, grosso modo,
limitou ou restringiu a admissibilidade do recurso a decisões que conheçam, a
final, da impugnação judicial, excluindo as denominadas decisões
interlocutórias do elenco das decisões de 1.ª instância que admitem recurso
para o tribunal da relação.
(…)
Deste modo, entende-se que não é
inconstitucional a interpretação sufragada a respeito do art. 73.º, n.º 1, do
DL n.º 433/82, que não contende com o direito de acesso aos tribunais, com o
direito a um processo justo e equitativo, com o direito ao recurso, com o
direito ao contraditório ou com o princípio da igualdade.
(…)
A empresa recorrente “A., SA” começou por
sustentar que a condenação pela prática das contra-ordenações que lhe são
imputadas consubstancia a violação do princípio ne bis in idem, na medida em
que, com base nos mesmos factos, foi objecto de uma sanção contratual aplicada
pelo despacho de 04-08-2022 do Secretário de Estado das Infraestruturas, no
âmbito do Proc. n.º SCON000152018 1216.
(…)
No caso vertente, ainda que não estejam em
causa ilícitos de natureza criminal, seja nos presentes autos, seja no âmbito
do alegado processo que determinou a aplicação de uma multa contratual,
importará averiguar se a recorrente “A., SA” foi (ou não) a ser duplamente
julgada e duplamente condenada, com desrespeito do princípio constitucional ne
bis in idem.
Afigura-se que não existe julgamento, nem
tão-pouco condenação, pela prática do “mesmo crime”, enquanto comportamento
potencialmente censurável de acordo com o direito, na medida em que nestes
autos de contra-ordenação se encontra pendente para apreciação a eventual
prática pela empresa recorrente de ilícitos de mera ordenação social, que podem
levar à imposição à empresa, no final, de uma coima (ou seja, de uma sanção
pecuniária prevista pela lei), enquanto que no âmbito do outro processo se
encontra em discussão o eventual incumprimento de um contrato (negócio jurídico
bilateral relativo à prestação de serviços postais), o que, em caso afirmativo,
poderá determinar a aplicação de uma sanção (ou multa) de natureza contratual.
Não ocorre violação do princípio ne bis in
idem quando são distintas as questões jurídicas julgadas nos dois processos em
confronto, quando o objecto processual não é o mesmo, o que sucede, quando num
processo se averigua, grosso modo, a prática de ilícitos de mera ordenação
social, o que poderá levar à imposição de uma sanção pecuniária prevista pela
lei, enquanto que no outro processo se discute o eventual incumprimento de um
contrato, que poderá determinar a aplicação de uma sanção de natureza
contratual.
Ainda que sejam os mesmos os factos em
apreciação, num caso, averigua-se se a conduta do agente integra (ou não) os
elementos constitutivos dos ilícitos de mera ordenação social, que, de acordo
com os princípios da legalidade e da tipicidade, têm de estar descritos na lei;
no outro caso, averigua-se se uma das partes violou o negócio jurídico
celebrado.
(…)
Deste modo, atendendo às diferentes
origens das obrigações, à diferente natureza dos bens ou dos interesses
jurídicos em causa e à diferente natureza das sanções pecuniárias aplicáveis,
afigura-se que são distintos os objectos processuais, o que afasta a violação
do princípio constitucional ne bis in idem.
(…)
De igual modo, pelos fundamentos acima
expostos, entende-se que a interpretação sufragada do art. 49.º da Lei n.º
17/2012, de 26-04, não infringe o art. 29.º, n.º 5, da Constituição da
República Portuguesa (nem tão-pouco qualquer um dos diplomas invocados no
recurso) e que, por isso, não é inconstitucional.
(…)
Estabelece o disposto no art. 3.º, n.º 2,
da Lei n.º 99/2009, de 04-09 (Regime Quadro das Contra-ordenações do Sector das
Comunicações), sob a epígrafe “responsabilidade pelas contra-ordenações”, que
“(...) as pessoas colectivas referidas no número anterior são responsáveis
pelas infracções cometidas em actos praticados em seu nome ou por sua conta,
pelos titulares dos seus órgãos sociais, pelos titulares dos cargos de direcção
e chefia e pelos seus trabalhadores no exercício das suas funções, bem como
pelas infracções cometidas por seus mandatários e representantes, em actos
praticados em seu nome ou por sua conta (...)”.
Da análise deste preceito, resulta que o
legislador adoptou o modelo da responsabilidade autónoma da pessoa colectiva,
ou seja, que a empresa do sector das comunicações responde pela prática das
contra-ordenações, relativamente a actos praticados pelos colaboradores em seu
nome ou por sua conta, independentemente de alguma das pessoas singulares virem
a ser individualizadas ou responsabilizadas pelo cometimento da infracção.
(…)
De salientar, com relevância para o caso,
que o art. 3.º, n.º 2, da Lei n.º 99/2009, de 04-09, fala simplesmente em
“representantes”, o que não exclui os denominados representantes de facto, ou
seja, as pessoas singulares que trabalham para a sociedade, ainda que o façam
sem um título formal.
(…)
Entende-se que o conceito de
“representante”, que se mostra vertido do n.º 2 do art. 3.º da Lei n.º 99/2009,
de 04-09, abrange os denominados representantes de facto, enquanto pessoas
singulares que, funcionalmente, actuam em nome e no interesse da pessoa
colectiva, mesmo que estejam juridicamente vinculadas perante uma terceira
entidade.
Em face do exposto, entende-se que não se
mostra excluída a responsabilidade contra-ordenacional da pessoa colectiva quando
os actos delituosos foram praticados por uma funcionária de uma junta de
freguesia, que executou tarefas em nome e no interesse da empresa prestadora de
serviços postais, com a qual não tinha qualquer vínculo jurídico.
(…)
Também não se vislumbra nenhuma violação
dos princípios da legalidade, da tipicidade ou da intransmissibilidade da
responsabilidade sancionatória, na medida em que o art. 3.º, n.º 2, da Lei n.º
99/2009, consagra um regime amplo de responsabilidade contra-ordenacional, que
abrange todas aquelas pessoas singulares que, funcionalmente, executam tarefas
em nome e no interesse da pessoa colectiva.
(…)
A recorrente “A., SA” veio defender a
inconstitucionalidade do art. 11.º, n.º 1, al. b), da Lei n.º 17/2012, por violação
dos princípios da legalidade e da tipicidade, decorrentes do art. 29.º, n.ºs 1
e 3, da Constituição, que entende ser uma norma sancionatória em branco, por
não remeter a sua concretização para outras fontes normativas.
(…)
No caso vertente, não se acompanham as
alegações apresentadas pela recorrente “A., SA” no sentido de ser
inconstitucional a interpretação normativa do art. 11.º, n.º 1, al. b), da Lei
n.º 17/2012, de 26-04, por violação dos princípios da legalidade e da tipicidade.
Para além de existir lei prévia que
regulava as matérias em causa (o que, aliás, não se mostra contestado), os
vocábulos constantes do art. 11.º, n.º 1, al. b), da Lei n.º 17/2012
consubstanciam conceitos, semelhantes a muitos outros utilizados pelo
legislador, que são determináveis e que não impedem o destinatário da norma de
compreender o comportamento proibido e sancionado.
Todos esses conceitos são determináveis,
não criam particulares dificuldades de interpretação e são facilmente
apreensíveis, sobretudo quando se sabe que a recorrente “A., SA” é uma pessoa
colectiva dotada de uma robusta estrutura funcional.
(…)
Deste modo, consideram-se intocados os
princípios da legalidade e da tipicidade, sobretudo quando se sabe que o
Tribunal Constitucional tem vindo a sustentar, repetidamente, que este
princípio não apresenta igual rigor nos ilícitos de mera ordenação social do
que no direito criminal.
(…)
Como já se disse, o art. 3.º, n.º 2, da
Lei n.º 99/2009, de 04-09, consagrou o modelo da responsabilidade autónoma da
pessoa colectiva, o que significa que a mesma pode ser responsabilizada pelo
cometimento de uma contra-ordenação, ainda que nenhuma pessoa singular venha a
ser individualizada ou responsabilizada pelo cometimento dos factos em causa.
Deste modo, mostra-se irrelevante para o
apuramento da responsabilidade contra-ordenacional da pessoa colectiva que a
pessoa singular, que actuou em seu nome e no seu interesse, tenha actuado com
dolo.
(…)
Mais uma vez deixa-se aqui consignado que
se entende que as interpretações normativas perfilhadas pelo tribunal de
primeira instância em nada atentam, designadamente, contra os princípios da
legalidade, da tipicidade, da culpa ou da presunção da inocência.
(…)
[III] -
DECISÃO:
Em face do exposto, acordam os juízes que
integram a secção da propriedade intelectual, concorrência, regulação e
supervisão deste Tribunal da Relação de Lisboa em:
a) rejeitar o recurso interposto pela recorrente
“A., SA” dos despachos proferidos nos dias 09-07-2024 e 17-07-2024 pelo
Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão - Juiz 1.
(…)
b) rejeitar o recurso interposto pela recorrente
“A., SA” dos despachos proferidos nos dias 25-09-2024 e 03-10-2024 pelo
Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão - Juiz 1.
(…)
c) julgar totalmente improcedente o
recurso interposto pela recorrente “Autoridade Nacional de Comunicações” da
sentença proferida [pelo] Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão - Juiz
1.
(…)
d) julgar parcialmente procedente o
recurso interposto pela recorrente “A., SA”, e, em consequência:
-absolvê-la da prática de quatro
contraordenações p. e p. pelos arts. 11.º, n.º 2, e 49.º, n.ºs 1, al. b) e 3,
da Lei n.º 17/2012;
- condená-la:
- na coima de € 10 000 (dez mil euros),
pela prática [de 1 (uma)] contraordenação dolosa muito grave p. e p. pelos
arts. 11.º, n.º 1, al. b), e 49.º, n.ºs 1, al. a) e 4, da Lei n.º 17/2012;
- na coima de € 15 000 (quinze mil euros),
pela prática de 1 (uma) contraordenação dolosa grave p. e p. pelos arts. 12.º,
n.º 5, e 49.º, n.ºs 1, al. d) e 3, da Lei n.º 17/2012;
- na coima de € 20 000 (vinte mil euros),
pela prática de 1 (uma) contraordenação dolosa muito grave p. e p. pelos arts.
7.º, n.º 1, al. d), 37.º, n.º 1, al. a), e 49.º, n.ºs 1, al. o), e 4, da Lei
n.º 17/2012, de 26-04;
- na coima de € 50 000 (cinquenta mil
euros), pela prática de 1 (uma) contraordenação dolosa grave p. e p. pelos
arts. 12.º, n.º 5, e 49.º, n.ºs 1, al. d) e 3, da Lei n.º 17/2012;
- na coima de € 150 000 (cento e cinquenta
mil euros), pela prática de 1 (uma) contraordenação dolosa muito grave p. e p.
pelos arts. 7.º, n.º 1, al. d), 37.º, n.º 1, al. a), e 49.º, n.ºs 1, al. o), e
4, da Lei n.º 17/2012, de 26-04;
- na coima única de € 200 000 (duzentos
mil euros), uma vez realizado o cúmulo jurídico das coimas aplicada.»
3.
Notificada desta decisão, veio a Recorrente interpor o presente recurso de
constitucionalidade, no qual delimitou o objeto nos seguintes termos:
«(...)
20.º
Por via do presente recurso pretendem os A. ver apreciada a conformidade à
Constituição:
(i)
da norma extraída das alíneas do n.º 1 do artigo 49.º da Lei Postal, em
especial, nas alíneas a), b), d), o), quando interpretada no sentido de
permitir a cumulação da punição do mesmo agente a título de contraordenações
previstas naquelas alíneas do artigo 49.º da Lei Postal e a título de multa
contratual, nos termos do Contrato Concessão e do artigo 329.º do Código dos
Contratos Públicos, pelos mesmos factos, por violação do princípio do ne bis in
idem e de proibição da sujeição a duplo julgamento, tal como previsto no artigo
29.º, n.º 5, da CRP ("Primeira Questão de Constitucionalidade");
(ii)
da norma que resulta do artigo 3.º n.º 2 da Lei n.º 99/2009, no sentido de que
as pessoas coletivas são responsáveis pelas infrações cometidas em atos
praticados pelos trabalhadores no exercício das suas funções, o que inclui
todos os colaboradores que agem por conta da sociedade ou em seu nome e
representação, independentemente da natureza do seu vínculo, por violação do
princípio da legalidade, da tipicidade e da intransmissibilidade da
responsabilidade sancionatória, ínsitos nos artigos 29.º n.º 1, 20.º, 1.º, 2.º
e 30.º n.º 3 da CRP ("Segunda Questão de Constitucionalidade");
[iii)]
da norma constante da alínea b) do n.º 1 do artigo 11.º da Lei Postal conjugada
com o artigo 49.º n.º 1 alínea a) da mesma Lei, quando interpretada no sentido
de que pune como contraordenação o incumprimento do objetivo de densidade da
rede postal e de ofertas mínimas de serviços fixado no ponto IV.8 b) do Anexo à
Deliberação da ANACOM de 28.08.2014, por violação dos princípios da legalidade
e da tipicidade, ínsitos nos artigos 29.º, n.º 1 e 3 da CRP ("Terceira
Questão de Constitucionalidade");
[iv)]
da norma constante da alínea b) do n.º 1 do artigo 11.º da Lei Postal conjugada
com o artigo 49.º n.º 1 alínea a) da mesma Lei, quando interpretada no sentido
de que pune como contraordenação o incumprimento do dever de assegurar
satisfação de padrões adequados de qualidade, nomeadamente no que se refere a
prazos de entrega, densidade dos pontos de acesso, regularidade e fiabilidade
do serviço, devendo o conceito de padrões adequados de qualidade ser preenchido
pelo objetivo de densidade da rede postal e de ofertas mínimas de serviços
fixado no ponto IV.8 b) do Anexo à Deliberação da ANACOM de 28.08.2014, por
violação dos princípios da legalidade e da tipicidade, ínsitos nos artigos
29.º, n.º 1 e 3 da CRP ("Quarta Questão de Constitucionalidade");
[v)]
da norma que resulta dos artigos 8.º do Regime Geral das Contraordenações
("RGCO"), 13.º do Código Penal ("CP") e 3.º n.º 2 do Regime
Quadro das Contraordenações do Setor das Comunicações ("Lei n.º
99/2009" ou "Lei Quadro" ou "RQCSC"), quando
interpretada no sentido de que as pessoas coletivas são responsáveis pelas
infrações cometidas em atos praticados em seu nome ou por sua conta, pelos
titulares dos cargos de direção e chefia e pelos seus trabalhadores no
exercício das suas funções, a título de dolo, ainda que os titulares dos cargos
de direção e chefia e trabalhadores que praticaram os atos não tenham
consciência da ilicitude e ela só exista em trabalhadores que não têm
intervenção nos factos típicos, por violação do princípio da legalidade, da
tipicidade, da culpa, e da presunção de inocência, ínsitos nos artigos 29.º,
2.º e 32.º n.º 2 da CRP ("Quinta Questão de Constitucionalidade"); e
(vi)
da norma extraída do artigo 73.º n.º 1 do RGCO, quando interpretada e aplicada
no sentido de que em processo de contraordenação apenas são recorríveis a
sentença ou o despacho judicial proferidos nos termos do artigo 64.º quando
preencham os critérios referidos nas alíneas do n.º 1 do artigo 73.º do RGCO,
sendo irrecorríveis as restantes decisões judiciais interlocutórias, mesmo que
sejam suscetíveis de violar direitos fundamentais do arguido, em particular o
seu direito de defesa, por violação dos direitos de acesso aos Tribunais e a um
processo justo e equitativo, de defesa, ao recurso e ao contraditório, todos
constitucionalmente consagrados nos artigos 20.º, n.ºs 1 e 4 e 32.º, n.ºs 1 e
10, da CRP e nos artigos 6.º e 13.º da Convenção Europeia dos Direitos Humanos
("CEDH") ("Sexta Questão de Constitucionalidade").»
4. O
recurso foi admitido e, subidos os autos a este Tribunal, foi a Recorrente
notificada para apresentar alegações e, bem assim, por despacho de 30 de maio
de 2025, para se pronunciar, querendo, sobre a possibilidade de não
conhecimento de várias das questões de constitucionalidade que integram o
objeto do recurso, em virtude de não preencherem os pressupostos processuais
aplicáveis, designadamente a exigência de natureza normativa e a
correspondência entre as normas ou interpretações normativas questionadas e a ratio
decidendi da decisão recorrida.
Veio então a Recorrente
apresentar alegações, nas quais, pronunciando-se sobre os pressupostos de
admissibilidade suscitados no referido despacho, delimitou o objeto do recurso
às cinco primeiras questões de constitucionalidade e rematou com as seguintes
conclusões:
«CONCLUSÕES
ENQUADRAMENTO
O presente Recurso e as
presentes Alegações de Recurso têm por objeto o Acórdão do Tribunal da Relação
de Lisboa de 24.01.2025 ("Acórdão Recorrido"), que condenou os A. pela
prática de 5 (cinco) contraordenações, decisão para a qual interpretou e
aplicou as seguintes 5 (cinco) normas cuja inconstitucionalidade foi
previamente suscitada durante o processo e se pretende agora ver apreciada:
(i) a norma extraída das
alíneas do n.º 1 do artigo 49.º da Lei Postal, em especial, nas alíneas a), d),
o), quando interpretada no sentido de permitir a cumulação da punição do mesmo
agente a título de contraordenações previstas naquelas alíneas do artigo 49.º
da Lei Postal e a título de multa contratual, nos termos do Contrato Concessão
e do artigo 329.º do Código dos Contratos Públicos, pelos mesmos factos, por
violação do princípio do ne bis in idem e de proibição da sujeição a duplo
julgamento, tal como previsto no artigo 29.º, n.º 5, da CRP ("Primeira
Questão de Constitucionalidade");
(ii) a norma que resulta do
artigo 3.º n.º 2 da Lei n.º 99/2009, no sentido de que as pessoas coletivas são
responsáveis pelas infrações cometidas em atos praticados pelos trabalhadores
no exercício das suas funções, o que inclui todos os colaboradores que agem por
conta da sociedade ou em seu nome e representação, independentemente da
natureza do seu vínculo, por violação do princípio da legalidade, da tipicidade
e da intransmissibilidade da responsabilidade sancionatória, ínsitos nos
artigos 29.º n.º 1, 20.º, 1.º, 2.º e 30.º n.º 3 da CRP ("Segunda Questão
de Constitucionalidade");
(iii) a norma constante da
alínea b) do n.º 1 do artigo 11.º da Lei Postal conjugada com o artigo 49.º n.º
1 alínea a) da mesma Lei, quando interpretada no sentido de que pune como
contraordenação o incumprimento do objetivo de densidade da rede postal e de
ofertas mínimas de serviços fixado no ponto IV.8 b) do Anexo à Deliberação da
ANACOM de 28.08.2014, por violação dos princípios da legalidade e da
tipicidade, ínsitos nos artigos 29.º, n.º 1 e 3 da CRP ("Terceira Questão
de Constitucionalidade");
(iv) a norma constante da
alínea b) do n.º 1 do artigo 11.º da Lei Postal conjugada com o artigo 49.º n.º
1 alínea a) da mesma Lei, quando interpretada no sentido de que pune como
contraordenação o incumprimento do dever de assegurar satisfação de padrões
adequados de qualidade, nomeadamente no que se refere a prazos de entrega,
densidade dos pontos de acesso, regularidade e fiabilidade do serviço, devendo
o conceito de padrões adequados de qualidade ser preenchido pelo objetivo de
densidade da rede postal e de ofertas mínimas de serviços fixado no ponto IV.8
b) do Anexo à Deliberação da ANACOM de 28.08.2014, por violação dos princípios
da legalidade e da tipicidade, ínsitos nos artigos 29.º, n.º 1 e 3 da CRP
("Quarta Questão de Constitucionalidade");
(v) a norma que resulta dos
artigos 8.º do RGCO, 13.º do Código Penal e 3.º n.º 2 da Lei Quadro, quando interpretada
no sentido de que as pessoas coletivas são responsáveis pelas infrações
cometidas em atos praticados em seu nome ou por sua conta, pelos titulares dos
cargos de direção e chefia e pelos seus trabalhadores no exercício das suas
funções, a título de dolo, ainda que os titulares dos cargos de direção e
chefia e trabalhadores que praticaram os atos não tenham consciência da
ilicitude e ela só exista em trabalhadores que não têm intervenção nos factos
típicos, por violação do princípio da legalidade, da tipicidade, da culpa, e da
presunção de inocência, ínsitos nos artigos 29.º, 2.º e 32.º n.º 2 da CRP
("Quinta Questão de Constitucionalidade").
(…)
Nestes termos e nos melhores
de Direito, requer-se a V. Exas. se dignem julgar o presente recurso de constitucionalidade,
com os fundamentos invocados, procedente com as devidas e legais consequências,
julgando inconstitucional:
(i) a norma extraída das
alíneas do n.º 1 do artigo 49.º da Lei Postal, em especial, nas alíneas a), d),
o), quando interpretada no sentido de permitir a cumulação da punição do mesmo
agente a título de contraordenações previstas naquelas alíneas do artigo 49.º
da Lei Postal e a título de multa contratual, nos termos do Contrato Concessão
e do artigo 329.º do Código dos Contratos Públicos, pelos mesmos factos, por
violação do princípio do ne bis in idem e de proibição da sujeição a duplo
julgamento, tal como previsto no artigo 29.º, n.º 5, da CRP;
(ii) a norma que resulta do
artigo 3.º n.º 2 da Lei n.º 99/2009, no sentido de que as pessoas coletivas são
responsáveis pelas infrações cometidas em atos praticados pelos trabalhadores
no exercício das suas funções, o que inclui todos os colaboradores que agem por
conta da sociedade ou em seu nome e representação, independentemente da natureza
do seu vínculo, por violação do princípio da legalidade, da tipicidade e da
intransmissibilidade da responsabilidade sancionatória, ínsitos nos artigos
29.º n.º 1, 20.º, 1.º, 2.º e 30.º n.º 3 da CRP;
(iii) a norma constante da
alínea b) do n.º 1 do artigo 11.º da Lei Postal conjugada com o artigo 49.º n.º
1 alínea a) da mesma Lei, quando interpretada no sentido de que pune como
contraordenação o incumprimento do objetivo de densidade da rede postal e de
ofertas mínimas de serviços fixado no ponto IV.8 b) do Anexo à Deliberação da
ANACOM de 28.08.2014, por violação dos princípios da legalidade e da
tipicidade, ínsitos nos artigos 29.º, n.º 1 e 3 da CRP;
(iv) a norma constante da
alínea b) do n.º 1 do artigo 11.º da Lei Postal conjugada com o artigo 49.º n.º
1 alínea a) da mesma Lei, quando interpretada no sentido de que pune como
contraordenação o incumprimento do dever de assegurar satisfação de padrões
adequados de qualidade, nomeadamente no que se refere a prazos de entrega,
densidade dos pontos de acesso, regularidade e fiabilidade do serviço, devendo
o conceito de padrões adequados de qualidade ser preenchido pelo objetivo de
densidade da rede postal e de ofertas mínimas de serviços fixado no ponto IV.8
b) do Anexo à Deliberação da ANACOM de 28.08.2014, por violação dos princípios
da legalidade e da tipicidade, ínsitos nos artigos 29.º, n.º 1 e 3 da CRP; e
(v) a norma que resulta dos
artigos 8.º do RGCO, 13.º do Código Penal e 3.º n.º 2 da Lei Quadro, quando
interpretada no sentido de que as pessoas coletivas são responsáveis pelas
infrações cometidas em atos praticados em seu nome ou por sua conta, pelos
titulares dos cargos de direção e chefia e pelos seus trabalhadores no
exercício das suas funções, a título de dolo, ainda que os titulares dos cargos
de direção e chefia e trabalhadores que praticaram os atos não tenham
consciência da ilicitude e ela só exista em trabalhadores que não têm
intervenção nos factos típicos, por violação do princípio da legalidade, da
tipicidade, da culpa, e da presunção de inocência, ínsitos nos artigos 29.º,
2.º e 32.º n.º 2 da CRP;
revogando a Decisão Recorrida.»
5.
A Recorrida contra-alegou, formulando as seguintes conclusões:
«(…)
III. Algumas conclusões
i. O presente recurso de fiscalização
concreta é inadmissível quanto à 1.ª questão (alegada interpretação do art.
49.º, n.º 1, als. a), d) e o), da Lei Postal no sentido de permitir cumulação
com multa contratual), por falta de dimensão normativa aplicada como ratio
decidendi: o acórdão recorrido não interpretou tal preceito como regulando
sanções contratuais, antes compartimentou planos: contraordenacional, de um
lado, e contratual, do outro.
ii. Ainda que conhecido o objeto, a tese
de violação do ne bis in idem falha logo no requisito do bis: a multa
contratual não consubstancia "julgamento/sanção
contraordenacional/penal", antes visa a recomposição do equilíbrio do
contrato de concessão dentro de uma relação sinalagmática específica, distinta
da tutela geral da ordem jurídica própria do ilícito de mera ordenação social.
iii. No plano teleológico, a coima
protege bens jurídicos gerais no âmbito público; a multa contratual protege o
interesse contratual e o equilíbrio económico do ajuste, circunscrito às partes
(Estado/Concessionária). Não há identidade de ilícitos nem de funções
sancionatórias relevantes para acionar o art. 29.º, n.º 5, CRP.
iv. A gravidade patrimonial da multa
contratual é irrelevante para a equiparação: não existe o estigma nem a natureza
jurídico-pública da sanção contraordenacional; logo, não se verifica a
duplicação de exercício do ius puniendi constitucionalmente vedada.
v. A recorrente encontra-se
"aqui" sancionada pela primeira vez no plano contraordenacional; a
prévia multa contratual não é (nem vale como) sanção de natureza
contraordenacional/penal para efeitos do ne bis in idem.
vi. O sistema jurídico admite cumulação
de consequências em planos autónomos (disciplinar, contratual, civil,
contraordenacional, penal), desde que não coincidam natureza e função do
ilícito — precisamente o que se verifica no caso.
vii. Quanto à 2.ª e 5.ª questões, o art.
3.º, n.º 2, da Lei n.º 99/2009 (RQCSC) consagra modelo de imputação direta e
autónoma à pessoa coletiva por atos praticados em seu nome ou por sua conta por
órgãos, direção/chefia, trabalhadores, mandatários ou representantes.
viii. O regime é coerente com o art.
7.º, n.º 2, RGCO: as condutas de quem atua em nome/por conta são condutas da
pessoa coletiva; dispensa-se a identificação nominal da pessoa singular quando
a atuação é estruturalmente imputável à organização.
ix. A censura não assenta em
"responsabilidade objetiva", mas na culpa organizacional (défice de
organização/controlo/supervisão), adequada à tutela de normas de dever típicas
do direito de mera ordenação social.
x. A culpa da pessoa coletiva pode
configurar-se a título de dolo, quando o órgão de governo aceita o risco do
incumprimento (p. ex., seleção/gestão de prestadores sem garantir
conformidade), conhecendo a ilicitude e conformando-se com o resultado —
elementos que coincidem na própria entidade.
xi. É, pois, irrelevante a inexistência
de vínculo laboral direto do agente físico (prestador externo), desde que atue
por conta e no interesse da entidade; exigir contrato de trabalho estreitaria
ilegítima e contra legem o âmbito do art. 3.º, n.º 2, RQCSC.
xii. A jurisprudência deste Tribunal
Constitucional confirma-o: a responsabilidade autónoma da pessoa coletiva não
depende da prévia condenação/individualização do agente singular; basta a prova
do facto típico imputável à organização e da ligação funcional (v.g., Acs. TC
n.º 566/2018, 691/2016, 45/2014).
xiii. Também o TJUE (C-338/00 P,
Volkswagen/Comissão) reconhece a imputação empresarial de infrações sem
identificação nominal dos indivíduos internos responsáveis, bastando o caráter
deliberado evidenciado pela organização.
xiv. A tese da recorrente — de que só
haveria dolo se o mesmo indivíduo que executa o facto tiver consciência da
ilicitude — contraria o modelo de culpa organizacional e esvaziaria a tutela de
deveres estruturais no direito sancionatório administrativo.
xv. Quanto à 3.ª e 4.ª questões
(alegadas "normas em branco"): os arts. 11.º, n.º 1, al. b), e 49.º,
n.º 1, al. a), da Lei Postal empregam conceitos jurídicos indeterminados, não
"normas em branco", e a sua concretização é razoavelmente
determinável por critérios técnicos, lógicos e de experiência setorial
acessíveis ao operador regulado (A.).
xvi. A determinabilidade objetiva exige
previsibilidade suficiente, não descrição exaustiva e milimétrica — no domínio
contraordenacional a flexibilidade tipificadora é maior do que no direito
penal.
xvii. Os parâmetros setoriais (convénios
de qualidade/preços de 2008; decisões ANACOM de 2014/2015 sobre PQS e critérios
tarifários) densificam os conceitos legais e são conhecidos do operador
histórico, permitindo-lhe orientar a conduta ex ante e satisfazer o princípio
da lex certa no seu nível constitucionalmente exigível para contraordenações.
xviii. A eventual ambiguidade
linguística ("e/ou") em determinados pontos regulatórios não
compromete a validade constitucional do tipo legal: a interpretação útil,
técnica e sistemática, conjugada com o contexto regulatório, elimina incertezas
inconstitucionalmente relevantes.
xix. O TC tem admitido o uso de
conceitos indeterminados/cláusulas gerais no ilícito de mera ordenação social,
desde que a concretização seja alcançável por critérios objetivos — o que
sucede no caso, atenta a intensa regulação setorial e o especial
conhecimento/experiência da recorrente.
xx. A técnica de remissão material
intrassistémica (norma sancionatória para normas de conduta) não infringe, por
si só, a legalidade; no direito sancionatório administrativo, as funções
heurística e motivadora residem, muitas vezes, nas próprias normas de dever.
xxi. A alegação de que apenas
"durante o processo" o destinatário conheceria o ilícito não procede:
o quadro normativo aplicável foi amplo, público e longamente estabilizado no
setor postal, permitindo aos A. um grau elevado de previsibilidade e
conformação.
xxii. Em suma, não se verifica violação
dos princípios da legalidade, tipicidade, culpa ou do ne bis in idem; a decisão
recorrida adota soluções conformes ao direito constitucional e ao regime
próprio do ilícito de mera ordenação social no setor das comunicações.
xxiii. Consequentemente, quanto à 1.ª questão, deve
recusar-se o conhecimento por inidoneidade do objeto (inexistência de
interpretação normativa aplicada); subsidiariamente, improcedem todas as cinco
questões de inconstitucionalidade.»
Cumpre
apreciar e decidir.
II –
Fundamentação
A) Delimitação do objeto do recurso e enquadramento
6. Como se sabe, no sistema português de fiscalização de
constitucionalidade, a competência atribuída ao Tribunal Constitucional
cinge-se ao controlo da inconstitucionalidade normativa, ou seja, das questões
de desconformidade constitucional imputada a normas jurídicas ou a
interpretações normativas, e já não das questões de inconstitucionalidade
imputadas diretamente a decisões judiciais, em si mesmas consideradas.
Constitui jurisprudência uniforme do Tribunal Constitucional que o recurso de constitucionalidade,
reportado a determinada interpretação normativa, tem de incidir sobre o
critério normativo da decisão, sobre uma regra abstratamente enunciada e
vocacionada para uma aplicação potencialmente genérica, não podendo destinar-se
a pretender sindicar o puro ato de julgamento, enquanto ponderação casuística
da singularidade própria e irrepetível do caso concreto, daquilo que representa
já uma autónoma valoração ou subsunção do julgador — não existindo no nosso
ordenamento jurídico-constitucional a figura do recurso de amparo ou de queixa
constitucional para defesa de direitos fundamentais. A distinção entre os casos
em que a inconstitucionalidade é imputada a uma interpretação normativa
daqueles em que é imputada diretamente à decisão judicial radica no facto de,
na primeira hipótese, ser discernível na decisão recorrida a adoção de um
critério normativo (ao qual depois se subsume o caso concreto em apreço), com
caráter de generalidade e, por isso, suscetível de aplicação a outras
situações, enquanto na segunda hipótese está em causa a aplicação dos critérios
normativos tidos por relevantes às particularidades do caso concreto. Por outro
lado, o recurso previsto no artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da LTC
pressupõe a suscitação da inconstitucionalidade normativa durante o processo. A
suscitação atempada de uma questão de constitucionalidade implica que o recorrente
cumpra o ónus de a colocar ao tribunal a quo, enunciando-a de forma expressa,
clara e percetível, em ato processual e segundo os requisitos, de forma que
crie para o mesmo tribunal um dever de pronúncia sobre a matéria a que tal
questão se reporta (cfr. artigo 72.º, n.º 2, da LTC).Ainda no que respeita aos
pressupostos gerais de todos os recursos de fiscalização concreta da
constitucionalidade e da legalidade, o Tribunal Constitucional tem entendido,
de forma reiterada, que tais recursos têm sempre caráter ou natureza
instrumental, devendo a solução da questão de inconstitucionalidade ou de
ilegalidade normativa, submetida à apreciação, poder repercutir-se, de forma
útil e efetiva, na decisão proferida pelo tribunal recorrido acerca do caso
concreto a dirimir. Ou seja, só haverá interesse processual em apreciar a
questão de constitucionalidade suscitada quando o eventual julgamento de
inconstitucionalidade for suscetível de se poder projetar ou repercutir, de
forma útil e eficaz, na decisão recorrida, de modo a alterar ou modificar, no
todo ou em parte, a solução jurídica que se obteve no caso concreto, implicando
a respetiva reponderação pelo tribunal a quo. Por isso, o objeto do
recurso de constitucionalidade deve coincidir com a ratio decidendi da
decisão recorrida. A utilidade do recurso de constitucionalidade encontra-se
liminarmente afastada quando, designadamente, o critério normativo sindicado
não coincide com o que foi aplicado pelo tribunal a quo. Expostos,
sumariamente, os pressupostos de que depende o conhecimento do recurso de
constitucionalidade interposto nos termos do artigo 70.º, n.º 1, alínea b),
da LTC, cumpre verificar o seu preenchimento, relativamente às questões
colocadas pela recorrente neste processo.
7. Com a sua primeira questão, destacada supra, a recorrente
pretende ver apreciada a constitucionalidade da dimensão normativa respeitante
à alegada permissão de cumulação da punição do mesmo agente, pelos mesmos
factos, por contraordenações e por multa contratual, com referência às alíneas
a), d) e o) do n.º 1 do artigo 49.º da Lei Postal, do artigo 329.º do Código
dos Contratos Públicos e do Contrato de Concessão. No entanto, a delimitação do
objeto levada a cabo pela recorrente enferma de vícios que obstam ao seu
conhecimento. Em primeiro lugar, importa verificar se, de facto, o acórdão em
crise adotou tal critério decisório. Conforme citado pela própria recorrente,
da decisão recorrida consta, no que releva, o seguinte:
«(…)
Recorde-se que o tribunal de primeira
instância entendeu, muito em síntese, que a multa contratual, ainda que possa
ter carácter sancionatório, não tem natureza penal, na medida em que está
prevista num contrato e que, por conseguinte, não houve violação do princípio
ne bis in idem, ainda que a multa contratual possa ter por base os mesmos
factos daqueles que estão em causa nos presentes autos.
[…]
A pedra de toque da questão jurídica
suscitada pela “A., SA” prende-se com a delimitação do conceito jurídico de “mesmo
crime” […].
[…]
No caso vertente, ainda que não estejam
em causa ilícitos de natureza criminal, seja nos presentes autos, seja no
âmbito do alegado processo que determinou a aplicação de uma multa contratual,
importará averiguar se a recorrente “A., SA” foi (ou não) a ser duplamente
julgada e duplamente condenada, com desrespeito do princípio constitucional ne
bis in idem.
Afigura-se que não existe julgamento,
nem tão-pouco condenação, pela prática do “mesmo crime” […], na medida
em que nestes autos de contra-ordenação se encontra pendente para apreciação a
eventual prática pela empresa recorrente de ilícitos de mera ordenação social
[…], enquanto que no âmbito do outro processo se encontra em discussão o
eventual incumprimento de um contrato […], o que, em caso afirmativo, poderá
determinar a aplicação de uma sanção (ou multa) de natureza contratual.
[…]
Por isso, não se vislumbra que a empresa
recorrente esteja a ser julgada e a ser sancionada pela prática do “mesmo
crime”, ao invés, afigura-se que, nos dois processos, está em causa a
eventual prática de infracções distintas (num caso, contra-ordenações; noutro
caso, ilícitos negociais), que tutelam diferentes bens ou interesses jurídicos,
ainda que possam decorrer dos mesmos factos naturalísticos».
Como facilmente
se depreende, e ao contrário do que alega na delimitação desta parte do objeto
do recurso, a recorrente extrapola o raciocínio esgrimido pelo TRL e distorce a
interpretação vertida no citado acórdão, uma vez que, em nenhum momento, aí se
disse que houve uma cumulação da punição do agente. Na verdade, o Tribunal a
quo asseverou o oposto, no sentido de que a ora recorrente não foi visada
por um duplo julgamento nem por uma dupla sanção, mostrando-se claríssimo que
não se tratou de sobreposição punitiva pelos mesmos factos.
Assim, o que
temos é a não coincidência entre a aplicação dos preceitos legais que sustentam
a ratio decidendi da decisão recorrida e a formulação selecionada pela recorrente
como fonte da questão colocada. Com efeito, de acordo com os já destacados
pressupostos de admissibilidade do recurso de constitucionalidade, é
imprescindível que se verifique uma coincidência precisa entre a norma reputada
inconstitucional pelo recorrente e aquela que fundamentou a decisão recorrida.
Caso contrário, não existindo relação fidedigna entre os dois elementos, o
Tribunal Constitucional não pode conhecer do recurso.
Em vista de tal
não coincidência e atenta a natureza instrumental do recurso de fiscalização
concreta da constitucionalidade, que é inerente àquela exigência legal (cf.,
por todos, os Acórdãos n.ºs 409/2019, 326/2019, 640/2018 e 671/2018,
disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt), o juízo definitivo acerca da
compatibilidade ou incompatibilidade constitucional da norma-objeto não poderá
repercutir-se com efeito útil sobre qualquer solução para a decisão recorrida.
Tal somente sucederia se a norma a apreciar por este Tribunal tivesse
consubstanciado a ratio decidendi do decisum a quo, hipótese em
que a judicatura constitucional influiria no resultado do litígio de fundo. Não
é, porém, o que ocorre no caso vertente.
Acresce que,
mesmo que se abstraísse da apontada não coincidência, sempre a formulação da recorrente
se revelaria problemática à luz da exigência de normatividade: ao reconduzir a
alegada inconstitucionalidade à concreta articulação, no seu caso, entre o
processo contraordenacional e o procedimento de aplicação da multa contratual,
a recorrente convoca as singularidades da sua específica situação — os
concretos factos, processos e sanções em presença — mais do que um critério
geral e abstrato de cumulação sancionatória suscetível de aplicação a outros
destinatários. Seja como for, é a assinalada falta de coincidência com a ratio
decidendi que, desde logo e decisivamente, obsta ao conhecimento.
Não se
demonstra, assim, preenchida a exigência do artigo 70.º, n.º 1, alínea b),
da LTC, de que a norma assacada de inconstitucionalidade tenha sido
verdadeiramente aplicada, com o sentido invocado no requerimento de recurso,
para a solução do caso dos autos. A primeira questão não é, pois, admissível.
8. Prosseguindo com as demais questões cujo conhecimento se
mostra, pelas mesmas razões, prejudicado: com a quinta questão, a recorrente
questiona a norma resultante dos artigos 8.º do RGCO, 13.º do Código Penal e
3.º, n.º 2, da Lei n.º 99/2009, interpretada no sentido de que a pessoa
coletiva responde a título de dolo ainda que os agentes que praticaram os
factos típicos não tenham consciência da ilicitude, existindo esta apenas
noutros trabalhadores sem intervenção nos factos (artigos 29.º, 2.º e 32.º, n.º
2, da Constituição). Também aqui se verifica a falta de coincidência entre a
interpretação sindicada e aquela que constituiu ratio decidendi da
decisão recorrida. Com efeito, a recorrente constrói a questão sobre a ideia de
uma dispersão dos elementos do dolo por pessoas distintas — o agente que
pratica o facto não teria consciência da ilicitude, existindo esta apenas
noutros trabalhadores sem intervenção nos factos —, imputando-se ainda assim o
dolo à pessoa coletiva. Sucede que não foi esse o percurso do tribunal
recorrido. O acórdão em crise não fez assentar a imputação subjetiva em
qualquer construção dessa natureza; ao invés, deu por provada uma atuação
dolosa da própria recorrente, afirmando que «a responsabilidade
contra-ordenacional da recorrente [...] decorre de ter ficado provada
uma actuação dolosa da sua parte, por terem ficado demonstrados os arts. 8.º a
10.º dos factos provados, dos quais resulta que a empresa admitiu a possibilidade
de estar a violar o objectivo da densidade da rede postal e das ofertas mínimas
de serviços e que, não obstante, conformou-se com esse resultado». E
ancorou tal juízo num facto concreto: a circunstância de a própria recorrente,
no contrato de prestação de serviços, prever a possibilidade de o parceiro
alterar o horário de funcionamento do posto, o que lhe conferia «a
representação da possibilidade de incumprir o objetivo de densidade da rede
postal». Vale por dizer que a ratio decidendi, quanto ao elemento
subjetivo, foi a demonstração de um dolo — na modalidade eventual — imputável à
própria pessoa coletiva com base na matéria de facto provada, e não a admissão
de um dolo "disperso" ou reconstruído a partir de estados subjetivos
de pessoas diversas, como pressupõe a formulação da recorrente. A afirmação,
também constante do acórdão, de que é «irrelevante para o apuramento da
responsabilidade contra-ordenacional da pessoa colectiva que a pessoa singular
[...] tenha actuado com dolo» não altera esta conclusão: aí o que o
tribunal afastou foi a necessidade de um dolo do agente singular, não a
desnecessidade de dolo da pessoa coletiva, que teve por verificado. A questão
tal como delimitada não corresponde, pois, ao critério efetivamente aplicado,
faltando a exigível coincidência com a ratio decidendi. A quinta questão
não é, por isso, admissível.
9. Quanto à sexta questão, a recorrente invoca a
inconstitucionalidade da interpretação segundo a qual, em processo de
contraordenação, apenas são recorríveis a sentença ou o despacho judicial
proferidos nos termos do artigo 64.º quando preencham os critérios das alíneas
do n.º 1 do artigo 73.º do RGCO, sendo irrecorríveis as restantes decisões
judiciais interlocutórias, mesmo quando suscetíveis de violar direitos
fundamentais do arguido.
Importa notar, antes de mais, que a recorrente,
nas alegações, restringiu o objeto do recurso às cinco primeiras questões, nele
deixando de incluir a sexta, o que, por si, obstaria ao seu conhecimento. Ainda
que assim não fosse, sempre se imporia idêntica conclusão. Repete-se aqui o
vício assinalado a propósito da primeira e da quinta questões, não tendo o
conteúdo da ratio decidendi sido devidamente repercutido na construção
desta questão. Com efeito, o TRL adotou a tese de que o regime de
recorribilidade previsto pelo Decreto-Lei n.º 433/82 é mais restritivo do que o
constante do Código de Processo Penal, excluindo as decisões interlocutórias.
Ocorre que ao passo que a recorrente ataca uma norma que valeria «mesmo que
[as decisões] sejam suscetíveis de violar direitos fundamentais do arguido,
em particular o seu direito de defesa», o TRL considerou apenas que «não
existe preterição intolerável das garantias de defesa, do acesso ao direito e
da tutela jurisdicional efectiva pela simples circunstância de a legislação
ordinária restringir ou condicionar a impugnação das decisões judiciais por via
de recurso e que as garantias de defesa nos processos contra-ordenacionais não
assumem a mesma amplitude do que nos processos de natureza criminal».
Dito de outra
forma, o TRL nunca asseverou que, em caso de ofensa a direitos fundamentais do
arguido, as decisões interlocutórias seriam irrecorríveis; sobre tal hipótese
não tomou posição. Com efeito, a circunstância de o tribunal recorrido haver
rejeitado a impugnação de decisões interlocutórias no caso concreto não
significa que tenha adotado, como critério normativo, a irrecorribilidade de
decisões que ofendam direitos fundamentais: o que o acórdão afirmou foi apenas
a conformidade constitucional de um regime geral mais restritivo, deixando
intocada, porque dela não careceu para decidir, a hipótese, distinta, de uma
decisão interlocutória lesiva de garantias fundamentais. A recorrente adiciona,
assim, ao critério efetivamente aplicado um elemento que dele não consta, e é
sobre esse elemento, não sobre a ratio do aresto, que faz recair a sua
censura de inconstitucionalidade. Não se confundem um raciocínio e outro. Em
consequência, também a sexta questão não é admissível.
10. Com a segunda questão, a recorrente pretende ver apreciada a
constitucionalidade da norma resultante do artigo 3.º, n.º 2, da Lei n.º
99/2009, interpretada no sentido de que a pessoa coletiva responde pelas
infrações praticadas por quem age por sua conta ou em seu nome,
independentemente da natureza do vínculo, por violação dos princípios da
legalidade, da tipicidade e da intransmissibilidade da responsabilidade
sancionatória (artigos 29.º, n.º 1, 20.º, 1.º, 2.º e 30.º, n.º 3, da
Constituição).
Nos termos em que vem formulada, esta
questão comporta duas dimensões distintas, que importa separar para efeitos de
admissibilidade.
Numa primeira dimensão, a recorrente
convoca um verdadeiro critério normativo, dotado de generalidade: o de saber se
o artigo 3.º, n.º 2, da Lei n.º 99/2009 pode ser interpretado no sentido de
imputar à pessoa coletiva a responsabilidade contraordenacional por atos
praticados, no seu interesse, por quem com ela colabora, sem necessidade de
identificação e responsabilização da concreta pessoa singular que atuou. Assim
delimitado, o critério transcende a singularidade do caso, projeta-se sobre uma
pluralidade indeterminada de situações e destinatários e constituiu efetiva ratio
decidendi do acórdão recorrido, que expressamente adotou o «modelo da
responsabilidade autónoma da pessoa colectiva», afirmando poder esta ser
responsabilizada «ainda que nenhuma pessoa singular venha a ser individualizada
ou responsabilizada pelo cometimento dos factos». Nesta dimensão, mostram-se
preenchidos os pressupostos de que depende o conhecimento do recurso, do qual,
por isso, se conhecerá.
Diversa é a segunda dimensão, em que a recorrente
sustenta que a interpretação acolhida pelo tribunal recorrido não tem apoio na
letra do artigo 3.º, n.º 2, da Lei n.º 99/2009 — que se referiria apenas a
"trabalhadores" e não a colaboradores externos sem vínculo —,
alcançando o resultado impugnado por via de uma analogia proibida. Nesta parte,
a censura da recorrente dirige-se, verdadeiramente, ao processo interpretativo
seguido pelo tribunal a quo e à correção do sentido por ele extraído do
preceito, e não a um critério normativo genérico e abstrato. Como este Tribunal
tem repetidamente afirmado, não lhe compete sindicar interpretações tidas por
erróneas do direito infraconstitucional a pretexto de violação do princípio da
legalidade, sob pena de o controlo da boa interpretação da lei ordinária e o
processo de fiscalização da constitucionalidade se confundirem num único
julgamento, com invasão das competências próprias das jurisdições comuns. Nesta
segunda dimensão, por conseguinte, a questão não reveste natureza normativa
idónea, não podendo dela conhecer-se.
Conhece-se, assim, da segunda questão,
embora apenas na dimensão respeitante à imputação da responsabilidade
contraordenacional à pessoa coletiva independentemente da identificação do
concreto agente singular.
11. Diversamente do que se concluiu quanto à
primeira, à quinta e à sexta questões, as terceira e quarta questões reúnem os
pressupostos de que depende o seu conhecimento.
Com a terceira
questão, a recorrente pretende ver apreciada a constitucionalidade da norma
constante da alínea b) do n.º 1 do artigo 11.º da Lei Postal, conjugada com o
artigo 49.º, n.º 1, alínea a), da mesma Lei, quando interpretada no
sentido de que pune como contraordenação o incumprimento do objetivo de
densidade da rede postal e de ofertas mínimas de serviços fixado no ponto IV.8
b) do Anexo à Deliberação da ANACOM de 28 de agosto de 2014, por violação
dos princípios da legalidade e da tipicidade (artigo 29.º, n.ºs 1 e 3, da
Constituição).
Contrariamente ao que sucede com as
questões atrás analisadas, aqui a recorrente destaca um verdadeiro critério
normativo, dotado de generalidade e suscetível de aplicação a uma pluralidade
indeterminada de situações e de destinatários: o de saber se o incumprimento de
um objetivo de densidade da rede postal, fixado por deliberação da entidade
reguladora, pode ser sancionado como contraordenação por via da conjugação dos
citados preceitos legais, sem que destes conste, com suficiente
determinabilidade, o conteúdo do ilícito. Trata-se, pois, de uma questão
atinente à técnica de tipificação contraordenacional por remissão, matéria que
se coloca em termos abstratos e que transcende a singularidade do caso.
Acresce que tal
critério normativo constituiu efetiva ratio decidendi do acórdão
recorrido. Com efeito, o TRL pronunciou-se expressamente sobre a natureza da
norma e sobre a determinabilidade do respetivo conteúdo, afirmando que «os
vocábulos constantes do art. 11.º, n.º 1, al. b), da Lei n.º 17/2012
consubstanciam conceitos […] que são determináveis e que não impedem o
destinatário da norma de compreender o comportamento proibido e sancionado»
e que se mostram «intocados os princípios da legalidade e da tipicidade».
Foi, pois, com fundamento nesta interpretação, e na consequente rejeição da
qualificação da norma como norma em branco inconstitucional, que o Tribunal a
quo manteve a condenação da recorrente pelo ilícito respeitante ao
incumprimento do objetivo de densidade. Verifica-se, por isso, a exigível
coincidência entre a norma sindicada e a que fundamentou a decisão,
mostrando-se igualmente preenchidos os demais pressupostos gerais do recurso.
12. Idêntica conclusão se impõe quanto à
quarta questão, que com a terceira mantém evidente conexão. Nela, a recorrente
questiona a mesma norma — a alínea b) do n.º 1 do artigo 11.º da Lei
Postal, conjugada com o artigo 49.º, n.º 1, alínea a) da dita Lei —,
agora na dimensão em que o conceito de «padrões adequados de qualidade»
é preenchido por referência àquele mesmo objetivo de densidade fixado na
Deliberação de 28 de agosto de 2014. Também aqui está em causa um critério
normativo de alcance geral, atinente ao modo de densificação de um conceito
jurídico indeterminado empregue no tipo contraordenacional, e não a mera
valoração casuística da conduta da recorrente. E também quanto a esta dimensão
o acórdão recorrido tomou posição, nos mesmos termos transcritos a propósito da
terceira questão, delas fazendo ratio decidendi. Dão-se, pois, por
verificados os pressupostos de que depende o seu conhecimento.
13. Em face do exposto, não se conhece do
objeto do recurso quanto à primeira, à quinta e à sexta questões, conhecendo-se
das seguintes interpretações normativas:
(i) a norma constante do artigo 3.º, n.º 2,
da Lei n.º 99/2009, de 4 de setembro, quando interpretada no sentido de que a
pessoa coletiva responde pela contraordenação praticada, no seu interesse e por
sua conta, por quem com ela colabora no exercício das respetivas funções, sem
necessidade de identificação e de responsabilização da concreta pessoa singular
que a cometeu, por alegada violação dos princípios da legalidade, da tipicidade
e da intransmissibilidade da responsabilidade sancionatória (segunda questão);
(ii) a interpretação normativa da alínea b) do n.º 1 do
artigo 11.º da Lei n.º 17/2012, de 26 de abril, conjugada com o artigo 49.º,
n.º 1, alínea a), da mesma Lei, no sentido de que pune como
contraordenação o incumprimento do objetivo de densidade da rede postal e de
ofertas mínimas de serviços fixado no ponto IV.8 b) do Anexo à Deliberação da
ANACOM de 28 de agosto de 2014, por alegada violação dos princípios da
legalidade e da tipicidade (terceira questão);
(iii) a interpretação normativa da alínea b) do n.º 1 do
artigo 11.º da Lei n.º 17/2012, conjugada com o artigo 49.º, n.º 1, alínea a),
no sentido de que pune como contraordenação o incumprimento do dever de
assegurar a satisfação de padrões adequados de qualidade — nomeadamente no que
se refere a prazos de entrega, densidade dos pontos de acesso, regularidade e
fiabilidade do serviço —, devendo o conceito de padrões adequados de qualidade
ser preenchido por referência àquele objetivo de densidade da rede postal e de
ofertas mínimas de serviços fixado no ponto IV.8 b) do Anexo à Deliberação da
ANACOM de 28 de agosto de 2014, por alegada violação dos princípios da
legalidade e da tipicidade (quarta questão).
É o seguinte o teor dos preceitos legais
que suportam as interpretações normativas cujo conhecimento se admite:
Artigo 3.º, n.º 2, da Lei n.º 99/2009, de
4 de setembro (Regime Quadro das Contraordenações do Setor das Comunicações):
Artigo 3.º
Responsabilidade pelas
contra-ordenações
(...)
2 - As pessoas coletivas
referidas no número anterior são responsáveis pelas infrações cometidas em atos
praticados em seu nome ou por sua conta, pelos titulares dos seus órgãos
sociais, pelos titulares dos cargos de direção e chefia e pelos seus
trabalhadores no exercício das suas funções, bem como pelas infrações cometidas
por seus mandatários e representantes, em atos praticados em seu nome ou por
sua conta.
Artigo 11.º, n.º 1, alínea b), da
Lei n.º 17/2012, de 26 de abril (Lei Postal):
Artigo 11.º
Características do
serviço universal
1 - A prestação do
serviço universal deve assegurar a satisfação das seguintes necessidades:
(...)
b) A satisfação de
padrões adequados de qualidade, nomeadamente no que se refere a prazos de
entrega, densidade dos pontos de acesso, regularidade e fiabilidade do serviço;
Artigo 49.º, n.º 1, alínea a), da Lei n.º
17/2012, de 26 de abril (Lei Postal):
Artigo 49.º
Contraordenações e coimas
1 - Constituem
contraordenações:
a) A violação do disposto no
n.º 1 do artigo 11.º;
Ponto IV.8, alínea b), do Anexo à
Deliberação da ANACOM de 28 de agosto de 2014:
IV. Indicadores de
ofertas mínimas de serviços
8. Em razão da existência
de horários mais limitados de alguns postos de correio em funcionamento em
pequenos aglomerados populacionais e sem possibilidade de funcionamento em
local alternativo, admite-se o funcionamento de estabelecimentos postais em
horário reduzido. A este respeito, define-se o seguinte:
b) O número de estabelecimentos
postais com abertura ao público por um período inferior a 5 dias úteis e/ou 15
horas semanais não é superior a 20% dos estabelecimentos postais em cada
concelho.
B) Mérito
14. Em consequência do que acima se explicou,
conhece-se, nos termos delimitados, da interpretação do artigo 3.º, n.º 2, da
Lei n.º 99/2009, nos termos da qual a pessoa coletiva responde pela
contraordenação praticada, no seu interesse e por sua conta, por quem com ela
colabora no exercício das respetivas funções, sem necessidade de identificação
e de responsabilização da concreta pessoa singular que a cometeu. Sustenta a recorrente
que tal interpretação viola os princípios da legalidade, da tipicidade e da intransmissibilidade
da responsabilidade sancionatória (artigos 29.º, n.º 1, 20.º, 1.º, 2.º e 30.º,
n.º 3, da Constituição), por a fazer responder por facto de outrem, em termos
que redundariam numa responsabilidade objetiva.
A questão que assim se coloca é, no
essencial, idêntica à que este Tribunal apreciou, na mesma Secção, no Acórdão
n.º 397/2025, a propósito do mesmo preceito — o artigo 3.º, n.º 2, da Lei n.º
99/2009 —, no mesmo setor de atividade (as comunicações) e quanto ao mesmo
problema: o da admissibilidade constitucional da imputação da contraordenação à
pessoa coletiva sem a identificação da concreta pessoa singular que atuou. Não
havendo razão para dele divergir, seguir-se-á de perto a orientação aí fixada.
Assim, o artigo 3.º, n.º 2, da Lei n.º 99/2009
consagra um modelo de responsabilidade autónoma, ou direta, da pessoa coletiva,
e não um modelo de imputação derivada que faça depender a responsabilidade do
ente coletivo da prévia individualização e responsabilização de uma pessoa
física. Como se pode ler também nas alegações do Ministério Público no Acórdão
n.º 397/2025, a norma comporta três elementos de imputação: i) a ação do ente
coletivo (contraordenação praticada), expressa através da atuação dos seus
órgãos, trabalhadores e outras categorias de "colaboradores";
ii) o elo de conexão do agente executor à pessoa coletiva (que se traduz "no
exercício das suas funções" e "em nome ou por conta"
da pessoa coletiva); iii) e a culpa da pessoa coletiva enquanto elemento
implícito.
E, entre os modelos dogmáticos de
imputação, o mesmo aresto imputa, ainda que sem o afirmar explicitamente, a
visão do Ministério Público sobre o modelo de imputação autónoma como aquele
que o regime acolhe; este seria baseado no grau ou "défice de organização",
pelo qual se afere a (in)capacidade do ente coletivo se organizar e agir de
acordo com o Direito e evitar a prática de infrações, abstraindo da atuação
concreta dos indivíduos que as integram.
Neste modelo, pois, a identificação da
pessoa singular não constitui pressuposto da imputação: basta a certeza de que
a infração foi cometida no seio da organização, por quem atua em seu nome ou
por sua conta.
15. Não procede, pois, à luz deste entendimento, a alegação
segundo a qual a interpretação sindicada consagraria uma responsabilidade
objetiva, com transmissão da responsabilidade sancionatória proscrita pelo
artigo 30.º, n.º 3, da Constituição.
Por um lado, a censura dirigida à pessoa
coletiva não é uma censura "emprestada" pelo agente material, mas uma
censura própria e autónoma, fundada na culpa da própria organização. Como se
afirmou no Acórdão n.º 397/2025:
«[…] o juízo de censura
passível de ser aposto a uma pessoa coletiva em consonância com o princípio da
culpa não depende da identificação de uma qualquer peculiar individualidade
humana para ser conceptualizado, mas antes da associação de uma forma de
atividade exterior (positiva ou omissiva), necessariamente protagonizada por
uma pessoa física, à estrutura de uma coletividade jurídica […] e, bem assim, à
realização do seu interesse coletivo. […] nestas condições arvora-se um centro
de imputação subjetivo que transaciona com o mundo exterior e que pode incorrer
na violação de premissas ético-jurídicas ou de deveres de observância de normas
administrativas de forma censurável […].»
Não há, pois, responsabilidade objetiva,
mas responsabilidade por culpa própria — a culpa organizacional, decorrente do
défice de organização, controlo ou supervisão do ente coletivo.
Por outro lado, e por identidade de razão,
também não se verifica ofensa ao princípio da intransmissibilidade da
responsabilidade sancionatória (artigo 30.º, n.º 3, da Constituição). Este
princípio proíbe que a responsabilidade sancionatória de um sujeito se
transmita a outro; ora, no modelo de imputação autónoma, a pessoa coletiva não
responde por facto alheio, mas por facto próprio — a conduta de quem atua em
seu nome ou por sua conta é havida como conduta da própria pessoa coletiva.
Inexistindo transferência de responsabilidade de um sujeito para outro, o
parâmetro invocado não é sequer convocável.
16. De igual modo, também não colhe a alegada violação dos
princípios da legalidade e da tipicidade (artigo 29.º, n.º 1, da Constituição).
Com efeito, a exigência de
determinabilidade, no domínio contraordenacional, afere-se pela perspetiva dos
destinatários típicos da norma. Ora, na verdade, constitui orientação
jurisprudencial maioritária deste Tribunal que, em matéria de ilícitos
contraordenacionais e de categorias jurídicas que enformam a responsabilização,
é necessário observar-se um mínimo de determinabilidade que torne possível aos
destinatários da norma, aqueles que dela são "destinatários típicos",
saber quais são as condutas proibidas ou impostas, de modo a poderem antecipar,
com segurança, a sanção aplicável.
Ora, aplicando esse critério ao setor das
comunicações, os destinatários típicos das normas convocadas na decisão
recorrida — designadamente o artigo 3.º, n.º 2, da Lei n.º 99/2009 — são
pessoas coletivas dotadas de sofisticação técnica e tecnológica, conhecimento
jurídico e capacidade judiciária, pelo que se mostram cumpridas as exigências
constitucionais de apreensibilidade e clareza do quadro contraordenacional em
causa.
O preceito identifica com suficiente
clareza as categorias de pessoas cujos atos, praticados "em seu nome ou
por sua conta", vinculam o ente coletivo, o que satisfaz as exigências
de legalidade e de tipicidade constitucionalmente impostas neste domínio.
Questão distinta, que consiste em saber se um concreto colaborador externo, sem
vínculo laboral direto, cabe ou não no âmbito subjetivo do artigo 3.º, n.º 2,
não respeita já à validade constitucional do critério normativo, mas à sua
interpretação e aplicação ao caso, mediante análise dos factos provados e não
provados nas instâncias, matéria de que, como se decidiu supra, não
cabe, nesta sede, conhecer, por extravasar a competência do Tribunal
Constitucional.
17. Por fim, a imputação da infração à pessoa coletiva sem a
identificação, na decisão, do concreto agente singular não comprime as
garantias de defesa (artigo 20.º da Constituição). Desde logo, porque os factos
imputados respeitam a um comportamento próprio da arguida — as condutas de quem
atua em seu nome ou por sua conta são havidas como suas —, encontrando-se
descritos na sua materialidade e dados como provados, de modo que a arguida
sempre os pôde contraditar. Depois, porque os elementos de identificação das
pessoas singulares que, no exercício das suas funções, agiram por conta da
pessoa coletiva se situam, por natureza, no âmbito do conhecimento e da
organização desta, que deles dispõe melhor do que ninguém; não é, por isso, a
omissão da sua indicação na decisão que a impede de se defender. Neste sentido
se pronunciou o Acórdão n.º 397/2025, na esteira do Acórdão n.º 566/2018:
«[…] a natureza das
atuações descritas no tipo objetivo pode não exigir a identificação das
concretas pessoas singulares que intervieram na sua concretização sem,
concomitantemente, impedir que a imputação do ilícito contraordenacional seja
feita com toda a segurança à pessoa coletiva. […] os atos ilícitos imputados à
pessoa coletiva arguida, face ao tipo objetivo concretamente em causa, podem
ser descritos na sua materialidade, não sendo necessário à viabilização da
defesa da arguida a indicação de todas e cada uma das pessoas singulares que
praticaram ou contribuíram causalmente para a prática de tais atos.»
Em conclusão, e
em face do exposto, a interpretação do artigo 3.º, n.º 2, da Lei n.º 99/2009
sindicada, na dimensão conhecida, não viola os artigos 29.º, n.º 1, 30.º, n.º
3, 20.º, 1.º ou 2.º da Constituição, não merecendo, nesta parte, provimento o
recurso.
18. Em segundo lugar, cabe avaliar a
conformidade constitucional da interpretação normativa da alínea b) do
n.º 1 do artigo 11.º da Lei Postal, conjugada com o artigo 49.º, n.º 1, alínea a),
da mesma Lei, no sentido de que pune como contraordenação o incumprimento do
objetivo de densidade da rede postal e de ofertas mínimas de serviços fixado no
ponto IV.8 b) do Anexo à Deliberação da ANACOM de 28 de agosto de 2014.
Sustenta a recorrente tratar-se de uma norma sancionatória em branco,
cuja concretização é remetida na totalidade para uma deliberação
administrativa, sem que o tipo legal contenha, com determinabilidade
suficiente, o conteúdo do ilícito, em violação dos princípios da legalidade e
da tipicidade (artigo 29.º, n.ºs 1 e 3, da Constituição).
Importa começar por precisar o alcance dos
princípios invocados no domínio contraordenacional. Como este Tribunal tem
reiteradamente afirmado, os princípios da legalidade e da tipicidade valem no
ilícito de mera ordenação social, mas não com o mesmo grau de exigência que
assumem no direito penal. Recorde-se, quanto a este ponto, o Acórdão n.º
76/2016, que lembrou que «no direito de mera ordenação social e no direito
disciplinar, a exigência de tipicidade não se faz sentir com a intensidade que
tem no direito criminal».
Nestes termos, o que se exige, também
aqui, é um mínimo de determinabilidade, aferido pela perspetiva dos
destinatários da norma, de modo que estes possam conhecer as condutas proibidas
e antecipar a sanção aplicável. Neste quadro, a qualificação da norma como
"norma sancionatória em branco" não conduz, sem mais, a um
juízo de inconstitucionalidade. Como este Tribunal esclareceu, ainda que a
propósito do ilícito penal — valendo o critério, por maioria de razão, no
ilícito de mera ordenação social —, no Acórdão n.º 513/2025:
«[…] a jurisprudência
constitucional há muito se estabilizou no sentido de entender conforme com o
princípio da legalidade a construção de tipos incriminatórios com recurso a
reenvio externo para outras fontes normativas (o que usualmente se apelida de norma
penal em branco), desde que o emprego dessa técnica legislativa não prejudique
a apreensibilidade da conduta, preservando a caracterização do articulado penal
como programa normativo concreto e suficiente […].»
E, precisando o critério decisivo, afirmou-se
no mesmo aresto, na esteira do Acórdão n.º 115/2008:
«[…] uma norma penal em
branco só é susceptível de violar o princípio da legalidade […] e, como seu
corolário, o princípio da tipicidade […], quando a remissão feita para a norma
complementar põe em causa a certeza e determinabilidade da conduta tida como
ilícita, impedindo que os destinatários possam apreender os elementos
essenciais do tipo […].»
O reenvio para fonte normativa externa não
é, pois, em si mesmo, inconstitucional; sê-lo- -á apenas quando, por via dele,
o destinatário fique impedido de apreender o essencial do comportamento
proibido.
19. É, pois, este o teste que cumpre aplicar — e, adiante-se,
aplicado ao caso, conduz a um juízo de não inconstitucionalidade.
Em primeiro lugar, cabe assinalar que a
alínea b) do n.º 1 do artigo 11.º da Lei Postal não é uma norma vazia,
que remeta para a Deliberação a totalidade da matéria proibida. O preceito
contém já os elementos essenciais do ilícito: fixa o dever de assegurar padrões
adequados de qualidade na prestação do serviço postal universal, explicitando
as suas dimensões: prazos de entrega, densidade dos pontos de acesso,
regularidade e fiabilidade do serviço. O bem jurídico tutelado — o acesso
universal e regular a um serviço postal de qualidade — resulta com clareza da
lei. À Deliberação de 28 de agosto de 2014 cabe, pois, neste enquadramento,
apenas a quantificação técnica de um desses parâmetros (o objetivo de
densidade da rede), e não a definição do dever, que é legal. Não se está, por
isso, perante uma remissão em branco do conteúdo do ilícito, mas perante a
densificação técnica de um dever cujo núcleo a lei já enuncia.
Em segundo lugar, e ainda que se
qualificasse a técnica como de reenvio externo, sempre a remissão da lei
sancionadora para uma fonte de natureza regulamentar ou técnica emitida pela
entidade reguladora do setor se mostraria, nesta específica sede,
constitucionalmente admissível. Foi o que este Tribunal reconheceu,
precisamente a respeito de contraordenação do setor das comunicações, no
Acórdão n.º 612/2014, cuja linha se seguiu no Acórdão n.º 231/2020:
«[…] não merece qualquer
censura constitucional a circunstância isolada de a lei sancionadora remeter
parte da sua previsão para uma fonte normativa inferior […], tipificando como
contraordenação o incumprimento das obrigações estabelecidas no citado diploma
regulamentar. E não se afigura que a adoção de uma tal técnica remissiva
comprometa as exigências de certeza e determinabilidade que a tipificação das
contraordenações […] devem também, no essencial, respeitar […].»
No mesmo sentido, o Acórdão n.º 41/2004
admitira já a remissão para normas gerais emitidas por entidades dotadas de
capacidade técnica superior, por delas resultar «uma informação bastante que
torna possível aos respectivos destinatários adequarem as suas condutas de
forma a evitar o conteúdo de desvalor da conduta proibida».
Em terceiro lugar, a determinabilidade
objetiva do comportamento proibido mostra-se, in casu, plenamente
assegurada. Como a decisão recorrida sublinhou, o objetivo de densidade da rede
postal resultou de negociação entre as partes, tendo a recorrente participado
na sua fixação; e a recorrente é o operador histórico do serviço postal
universal, entidade dotada de uma robusta estrutura funcional e de especial
conhecimento técnico do setor. Aferida a determinabilidade pela perspetiva
deste destinatário típico — como impõe a jurisprudência constitucional —, não
pode senão concluir-se que a recorrente estava em plenas condições de apreender,
ex ante, a conduta que lhe era exigida e as consequências do seu
incumprimento.
20. Argumenta ainda a recorrente que o legislador não formulou
qualquer comando expresso à ANACOM para concretizar os padrões de qualidade,
tendo sido a entidade reguladora a decidir, por sua iniciativa, o conteúdo
desses padrões, e que a Deliberação careceria de caráter normativo. Tal alegação
não procede. O que a legalidade exige é que o dever, ou seja, o núcleo do
ilícito, consubstanciado nos seus elementos fundamentais, tenha assento na lei,
o que, efetivamente, sucede: é o artigo 11.º, n.º 1, alínea b), que
impõe o dever de assegurar a densidade e a qualidade do serviço universal. A
intervenção da ANACOM não cria o dever, apenas o quantifica tecnicamente, no
exercício das atribuições que a própria Lei Postal lhe comete enquanto
autoridade reguladora do setor. Nem obsta à validade constitucional do tipo que
a fonte concretizadora não revista, ela própria, natureza legislativa: como
visto, é jurisprudência firme que a densificação técnica do ilícito
contraordenacional pode operar por via de fontes infralegais, desde que — como
aqui — a lei conserve o essencial do conteúdo do ilícito e o destinatário possa
apreendê-lo com segurança.
Não se verifica, por conseguinte, violação
dos princípios da legalidade e da tipicidade, pelo que a norma sindicada com a
terceira questão não é inconstitucional.
21. Por fim, cabe abordar a questão relativa à interpretação da
alínea b) do n.º 1 do artigo 11.º da Lei Postal, conjugada com o artigo
49.º, n.º 1, alínea a), da mesma Lei, no sentido de que se pune como
contraordenação o incumprimento do dever de assegurar a satisfação de padrões
adequados de qualidade, devendo o conceito de «padrões adequados de
qualidade» ser preenchido por referência ao objetivo de densidade da rede
postal e de ofertas mínimas de serviços fixado no ponto IV.8 b) do Anexo à
Deliberação da ANACOM de 28 de agosto de 2014. Sustenta a recorrente que tal
conceito é de tal modo vago e indeterminado que não permite ao destinatário
conhecer, com segurança, a conduta que lhe é exigida, em violação dos
princípios da legalidade e da tipicidade (artigo 29.º, n.ºs 1 e 3, da CRP).
Esta quarta questão distingue-se da
anterior num ponto que importa precisar, sob pena de as duas se confundirem. A
terceira questão respeitava à técnica de tipificação por reenvio — o
problema de a norma sancionadora remeter a definição do ilícito para uma fonte
externa (a chamada norma em branco). A quarta questão situa-se num plano
diverso: o do emprego, no próprio tipo legal, de um conceito jurídico
indeterminado, ou seja, o conceito de «padrões adequados de qualidade»,
cuja densificação convoca o aplicador a um exercício interpretativo. Não está
aqui em causa saber se a lei pode remeter para fonte externa, mas se pode
servir-se de um conceito carecido de concretização. São, pois, problemas
dogmaticamente autónomos, ainda que convergentes no parâmetro constitucional
invocado.
Ora, o recurso a conceitos jurídicos
indeterminados na formulação dos tipos não é, em si mesmo, incompatível com os
princípios da legalidade e da tipicidade, nem sequer no domínio penal, onde
tais princípios operam com a sua máxima intensidade. Como se recordou no
Acórdão n.º 513/2025, na esteira do Acórdão n.º 370/2023, a formulação dos
tipos legais não pode «renunciar à utilização de elementos normativos, de
conceitos indeterminados, de cláusulas gerais e de fórmulas gerais de valor»,
exigindo-se apenas que a sua utilização «não obste à determinabilidade
objetiva das condutas proibidas e demais elementos de punibilidade». Daí
que, como o mesmo aresto sublinhou, na esteira de jurisprudência firme, «aquilo
que se exige é alguma determinação e aquilo que se proíbe é o recurso a termos
de determinação difícil» (Acórdão n.º 852/2014), não sendo sequer
necessário — nem porventura desejável — alcançar uma total determinação, «bastando
que o facto punível seja definido com suficiente certeza» (Acórdão n.º
93/2001).
22. Se assim é no direito penal, por maioria de razão o é no
ilícito de mera ordenação social, onde, como visto a propósito da terceira
questão, a exigência de lex certa se afere com menor intensidade. Vale,
também aqui, o critério fixado no Acórdão n.º 76/2016: a exigência de lex
certa «não será prejudicada com a identificação dos ilícitos mediante
conceitos jurídicos indeterminados ou cláusulas gerais se for razoavelmente
possível a sua concretização através de critérios lógicos, técnicos ou da
experiência que permitam prever, com segurança suficiente, a natureza e as
características essenciais das condutas constitutivas da infração tipificada».
Aplicado o critério ao caso analisado,
impõe-se, assim, um juízo de não inconstitucionalidade. Desde logo, o conceito
de «padrões adequados de qualidade» não é uma cláusula vazia: a própria
lei o densifica, ao explicitar — no mesmo preceito, aliás, — as dimensões a que
se reporta, a saber, os prazos de entrega, a densidade dos pontos de acesso, a
regularidade e a fiabilidade do serviço. O destinatário não é, pois, remetido
para um conceito insondável, mas confrontado com um padrão cujas coordenadas essenciais
constam do texto legal. Acresce que a concretização técnica desse padrão, no
que respeita à densidade da rede, se mostra razoavelmente possível a partir de
critérios setoriais objetivos, conhecidos do operador regulado, valendo aqui
quanto se disse, a propósito da terceira questão, sobre a determinabilidade
aferida pela perspetiva do destinatário típico: a recorrente, enquanto
operador histórico do serviço postal universal, dispõe do conhecimento técnico
e da experiência que lhe permitem apreender, com segurança suficiente, o
conteúdo do dever a que está adstrita.
23. Resta a alegação, especificamente aduzida a propósito desta
questão, de que o próprio critério fixado na Deliberação seria ambíguo, por
construído sobre pressupostos ligados pela partícula «e/ou» — o que, no
entender da recorrente, deixaria por determinar o comportamento exigível mesmo
após a concretização do conceito legal.
Importa notar que a alegação, nesta parte,
não introduz uma questão de constitucionalidade normativa autónoma daquela que
vem sendo apreciada. O que está em causa não é a aptidão do conceito legal «padrões
adequados de qualidade» para tutelar, com determinabilidade suficiente, o
comportamento proibido, mas o sentido a extrair de uma concreta expressão
constante de um ato administrativo, e a sua aplicação à situação dos autos. A
fixação do sentido do «e/ou» inscrito no ponto IV.8 b) do Anexo à Deliberação,
e a sua projeção sobre os factos, constituem operações de interpretação e de
subsunção próprias dos poderes de cognição dos tribunais comuns, como, de
resto, o acórdão recorrido expressamente levou a cabo, ao esclarecer que a
diminuição dos serviços postais, «que tanto respeita aos dias úteis, como ao
número de horas semanais de funcionamento dos postos de correio, nunca poderá
ultrapassar o limite» fixado. Tal operação, de índole interpretativa e
aplicativa, não contende com a determinabilidade do critério normativo em
apreço.
Não obsta a esta conclusão a doutrina
firmada no Acórdão n.º 5/2023. É certo que, nesse aresto, o Tribunal conheceu —
e censurou — uma ambiguidade decorrente da conjunção «e/ou», por entender que
ela consentia alternativas interpretativas plausíveis conducentes a resultados
substancialmente distintos, e que tal indeterminação era constitucionalmente
intolerável. Sucede, porém, que o fundamento de tal censura não foi a
ambiguidade em si, mas a circunstância de ela recair sobre a própria lei, em matéria
sujeita a reserva de competência legislativa da Assembleia da República
(artigo 165.º, n.º 1, alínea b), da Constituição) e com incidência sobre o
direito à vida (artigo 24.º da CRP): o vício residiu em uma lei deixar «nas
mãos da Administração e dos tribunais» uma escolha que à Assembleia cabia
em exclusivo fazer. Ora, é precisamente esse pressuposto que falece no caso
vertente. A locução ambígua não consta aqui da lei sindicada, que se limita a
impor o dever material de assegurar padrões adequados de qualidade, mas de um
ato regulamentar de densificação técnica emanado do regulador setorial. E a densificação,
por essa via, de um dever legalmente fixado não é, no domínio do ilícito de
mera ordenação social, uma subversão da ordem de competências, sendo antes o
modo normal e constitucionalmente admissível de funcionamento do sistema, como
acima se demonstrou a propósito da terceira questão. Aquilo que no Acórdão n.º
5/2023 constituía o vício — a Administração a preencher um espaço que a reserva
de lei destinava ao legislador — é, no caso presente, a operação regular do
poder de conformação técnica confiado à entidade reguladora.
Acresce que a alegada ambiguidade não
gera, de todo o modo, indeterminação constitucionalmente relevante.
Diversamente do que sucedia no Acórdão n.º 5/2023, no qual a indeterminação foi
tida por irredutível, por nem os elementos sistemáticos nem os trabalhos
preparatórios permitirem dirimir entre os sentidos antagónicos em confronto, no
caso dos autos a articulação dos pressupostos foi já resolvida, por via
interpretativa, pelas instâncias, que fixaram com segurança o comando exigível,
sem qualquer dificuldade visível. Não se depara, pois, com a incerteza
intolerável que ali determinou o juízo de inconstitucionalidade, mas com uma
divergência interpretativa já dirimida pelos tribunais comuns, no exercício da
sua função própria.
Em face do exposto, também a norma
sindicada com a quarta questão não viola os princípios da legalidade e da
tipicidade, não sendo inconstitucional.
III –
Decisão
Nestes termos e
pelos fundamentos expostos, decide-se:
a)
Não julgar inconstitucional
a interpretação normativa do artigo 3.º, n.º 2, da Lei n.º 99/2009, de 4 de
setembro, no sentido de que a pessoa coletiva responde pela contraordenação
praticada, no seu interesse e por sua conta, por quem com ela colabora no
exercício das respetivas funções, sem necessidade de identificação e de
responsabilização da concreta pessoa singular que a cometeu;
b)
Não julgar
inconstitucional a interpretação normativa da alínea b) do n.º 1 do
artigo 11.º da Lei n.º 17/2012, de 26 de abril, conjugada com o artigo 49.º,
n.º 1, alínea a), da mesma Lei, no sentido de que pune como
contraordenação o incumprimento do objetivo de densidade da rede postal e de
ofertas mínimas de serviços fixado no ponto IV.8 b) do Anexo à Deliberação da
ANACOM de 28 de agosto de 2014;
c)
Não julgar
inconstitucional a interpretação normativa da alínea b) do n.º 1 do
artigo 11.º da Lei n.º 17/2012, conjugada com o artigo 49.º, n.º 1, alínea a),
no sentido de que pune como contraordenação o incumprimento do dever de
assegurar a satisfação de padrões adequados de qualidade — nomeadamente no que
se refere a prazos de entrega, densidade dos pontos de acesso, regularidade e
fiabilidade do serviço —, devendo o conceito de padrões adequados de qualidade
ser preenchido por referência àquele objetivo de densidade da rede postal e de
ofertas mínimas de serviços fixado no ponto IV.8 b) do Anexo à Deliberação da
ANACOM de 28 de agosto de 2014;
d)
No mais, não conhecer
do objeto do recurso; e, em consequência,
e)
Negar provimento ao
recurso.
Custas pela recorrente, fixando-se a taxa
de justiça em 25 (vinte e cinco) UC, ponderados os critérios estabelecidos no
artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro (cfr. o artigo
6.º, n.º 1, do mesmo diploma).
Lisboa, 13 de
julho de 2026 - Mariana Canotilho
A Relatora, que
participou na sessão por videoconferência, certifica os votos de conformidade
dos Senhores Conselheiros António Ascensão Ramos, José Eduardo Figueiredo
Dias, Luís Filipe Lameiras e João Carlos Loureiro, Presidente.
Mariana
Canotilho