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ACÓRDÃO Nº 64/2025 Processo n.º 418/24 2.ª Secção Relator: Conselheiro António José da Ascensão Ramos * Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional I. Relatório 1. O Ministério Público interpôs recurso para o Tribunal Constitucional ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea a), da Lei n.º 28/82 de 15 de novembro (Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, adiante designada por LTC), da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto de 24 de janeiro de 2024, pedindo a fiscalização do disposto no artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 80-B/2022, de 28 de novembro, com fundamento na declaração de inconstitucionalidade material e inerente desaplicação pelo Tribunal ‘a quo’ desta norma. 2. A. e outros propuseram ação administrativa contra Centro Hospitalar Universitário de São João, EPE, pedindo (i) a anulação dos atos de atribuição de pontos aos Autores para efeitos de alteração do posicionamento remuneratório, (ii) o reconhecimento do direito dos Autores à contagem da sua antiguidade considerando todos os anos de exercício de funções desde a última progressão e (iii) a condenação da demandada à prática dos atos devidos à contagem de pontos dos Autores para efeitos da alteração de posicionamento remuneratório, contabilizando 1,5 pontos nos anos de 2004 a 2014, 1 ponto nos anos de 2015 e 2016 e colocando os Autores na devida posição remuneratória à data de 1 de janeiro de 2018. Por desaplicação do disposto no artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 80-B/2022, de 28 de novembro, fundado em juízo de inconstitucionalidade material por violação do artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa, o Tribunal ‘a quo’ condenou a entidade demandada a reportar os efeitos das valorizações remuneratórias dos Autores decorrentes da aplicação do artigo 18.º, n.º 1, alínea a), da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro, à data de 1 de janeiro de 2018 no que reporta aos pontos acumulados até 31 de dezembro de 2017. No mais, o Tribunal não apreciou os pedidos, por entender sobrevir fundamento de extinção da instância por inutilidade superveniente. 3. O Ministério Público interpôs então recurso obrigatório para o Tribunal Constitucional ao abrigo da alínea a), do n.º 1, do artigo 70.º da LTC, e, recebido o recurso de constitucionalidade e depois de notificado para o efeito, apresentou alegações concluindo do seguinte modo: «1. Interpôs o Ministério Público recurso obrigatório, para este Tribunal Constitucional, do teor da douta sentença de 24-01-2024, proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto - Processo nº 785/19.0BEPRT, «(…) ao abrigo do disposto nos artigos 280º, nº1, alínea a), e nº3 da Constituição da república Portuguesa e dos artigos 70.º, nº 1, al. a), 72,º, n.º 1, al. a) e nº3 (1ª parte), 75.º, nº 1, e 75º-A, nº 1, da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional (Lei nº 28/82, de 15-11).» 2. Este recurso tem como objeto a sentença identificada supra na parte em que foi decidido recusar a aplicação do disposto no artigo 5º do Decreto-Lei nº 80-B/2022, de 28 de novembro, com fundamento em inconstitucionalidade por violação do princípio da igualdade. 3. A Mma. Juiz entendeu que o artigo 5º do Decreto-Lei nº 80-B/2022, de 28 de Novembro - na medida em que, relativamente às valorizações remuneratórias decorrentes dos pontos acumulados, no âmbito do sistema de avaliação de desempenho aplicável, até 31 de Dezembro de 2017, reporta os seus efeitos a 01 de Janeiro de 2022 - é inconstitucional, por violação do princípio da igualdade, face a idêntico regime decorrente do artigo 18.º da Lei nº 114/2017, de 29 de Dezembro, cujos efeitos das valorizações remuneratórias se reportam a 01 de Janeiro de 2018, sendo certo que não ocorre um fundamento, constitucionalmente fundado, que justifique tal diferenciação de tratamento. 4. O regime da carreira especial de enfermagem foi estabelecido em 2009 pelo Decreto-Lei nº 248/2009, de 22 de setembro, o qual procedeu à revisão da carreira de enfermagem à luz dos novos regimes de vinculação face à implementação do regime jurídico decorrente do processo de Bolonha, e extinguiu a carreira de enfermagem criada nos termos do Decreto-Lei n.º 437/91, de 8 de novembro. 5. De acordo com o disposto no seu artigo 2.º, o Decreto-Lei n.º 248/2009 «aplica-se aos enfermeiros integrados na carreira especial de enfermagem cuja relação jurídica de emprego público seja constituída por contrato de trabalho em funções públicas». E, nos termos do n.º 1 do artigo 3.º, «[o] nível habilitacional exigido para a carreira especial de enfermagem corresponde aos requisitos prescritos para a atribuição, pela Ordem dos Enfermeiros, de título definitivo de enfermeiro». 6. Nos termos do seu art.7º, na sua versão original, passou a prever-se que a carreira especial de enfermagem estruturava-se em duas categorias: Enfermeiro e Enfermeiro principal, ao invés das quatro previstas no art. 4º do Decreto-Lei nº 437/91. 7. Por sua vez, o Decreto-Lei n.º 247/2009, de 22 de setembro, «define o regime legal da carreira aplicável aos enfermeiros nas entidades públicas empresariais e nas parcerias em saúde, em regime de gestão e financiamento privados, integradas no Serviço Nacional de Saúde, bem como os respetivos requisitos de habilitação profissional e percurso de progressão profissional e de diferenciação técnico-científica». 8. De acordo com o disposto no n.º 1 do seu artigo 2.º, o Decreto-Lei n.º 247/2009 «aplica-se aos enfermeiros em regime de contrato individual de trabalho, nos termos do Código do Trabalho, nas entidades públicas empresariais e nas parcerias em saúde, em regime de gestão e financiamento privados, integradas no Serviço Nacional de Saúde, nos termos dos diplomas legais que definem o regime jurídico dos trabalhadores das referidas entidades, sem prejuízo da manutenção do mesmo regime laboral e dos termos acordados no respetivo instrumento de regulamentação coletiva de trabalho». 9. Assim, o regime da carreira dos enfermeiros com contrato individual de trabalho é uma réplica do regime definido no Decreto-Lei n.º 248/2009 acima descrito. Os artigos 3.º, n.º 1, 7.º, 8.º, 9.º e 10.º do Decreto-Lei n.º 247/2009 tinham idêntica formulação aos correspondentes artigos do Decreto-Lei n.º 248/2009 e os artigos 11.º (“Condições de admissão”) e 14.º (“Reconhecimento de títulos e categorias”) daquele diploma correspondiam, respetivamente, aos artigos 12.º e 16.º também do Decreto-Lei n.º 248/2009. 10. Resultava, pois, que no quadro normativo integrado pelos Decretos-Leis nºs 247/2009 e 248/2009, nas suas versões originais, a carreira de enfermagem estruturava-se em duas categorias: enfermeiro e enfermeiro principal, tendo desaparecido a categoria de enfermeiro especialista, incluindo o conteúdo funcional da categoria de enfermeiro o exercício de funções especializadas a desempenhar por enfermeiros detentores do título de enfermeiro especialista, título que constituía um dos requisitos de admissão à categoria de enfermeiro principal. 11. Por seu turno, o Decreto-Lei nº122/2010, de 11 de novembro, estabeleceu o número de posições remuneratórias das categorias da carreira especial de enfermagem, identificou os respetivos níveis da tabela remuneratória única, definiu as regras de transição para a nova carreira e identificou as categorias que se mantinham como subsistentes. 12. Acontece que a definição operada pelo Decreto-Lei n.º 122/2010, de 11 de novembro, foi sustada a 1 de janeiro de 2011, por força do disposto no artigo 24º da Lei nº 55-A/2010, de 21 de dezembro (Orçamento do Estado para 2011), tendo sido retomada apenas com a entrada em vigor da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro (Orçamento do Estado para 2018), nos termos da qual passou a ser possível proceder a alterações obrigatórias de posicionamento remuneratório, progressões e mudanças de nível ou escalão, para o que o legislador estabeleceu, de entre outras previsões, que “(…) é atribuído um ponto por cada ano não avaliado (…)” cfr. artigo 18º, nº 1 e 2 da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro, e que as valorizações remuneratórias resultantes dos atos a que se refere a alínea a) do n.º 1 produzem efeitos a partir de 1 de janeiro de 2018, sendo reconhecidos todos os direitos que o trabalhador detenha, nos termos das regras próprias da sua carreira, que retoma o seu desenvolvimento (nº 7), bem como (nº 8) que o pagamento dos acréscimos remuneratórios a que o trabalhador tenha direito nos termos do número anterior, é faseado nos seguintes termos: a) Em 2018, 25 /prct. a 1 de janeiro e 50 /prct. a 1 de setembro; b) Em 2019, 75 /prct. a 1 de maio e 100 /prct. a 1 de dezembro. 13. É neste contexto que os autores intentaram a presente ação alegando que a ré, ao notifica-los, nos termos e para os efeitos do nº 4 deste artigo 18º, do número de pontos que relevam para efeitos de alteração obrigatória do posicionamento remuneratório em que se encontram, e bem assim, de que não há lugar a alteração obrigatória de posicionamento remuneratório, por não terem ainda acumulado 10 pontos nas avaliações de desempenho referido às funções exercidas durante o posicionamento em que se encontram, fez uma interpretação incorreta do artigo 156.º da Lei nº 35/2014, de 20 de Junho, visto que indica como termo inicial dessa contagem de pontos a transição dos trabalhadores para a carreira especial de enfermagem prevista no artigo 5.º do Decreto-Lei nº 122/2010, de 11 de Novembro, ao invés de atender todo o âmbito temporal “não avaliado” da carreira do trabalhador. 14. Podia, de facto, ocorrer um desequilíbrio resultante do facto de o art. 156º nº 7 da Lei nº 35/2014, de 20 de junho (Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas) determinar a alteração obrigatória para a posição remuneratória imediatamente seguinte àquela em que o trabalhador se encontra, quando tenha acumulado 10 pontos nas avaliações do desempenho referido às funções exercidas durante o posicionamento remuneratório em que se encontra, acumulação difícil para os trabalhadores enfermeiros atendendo a que aqueles tinham sido colocados em posições remuneratórias criadas em 2009. 15. Entretanto, na pendência dos autos, é aprovado o Decreto-Lei nº 80-B/2022, de 28 de novembro, cujo objetivo foi exatamente o de repor o equilíbrio entre os diversos enfermeiros. 16. Este diploma veio tentar colmatar as possíveis situações de injustiça criadas pela Lei nº 114/2017 a qual, numa interpretação possível, não contemplava as avaliações daqueles profissionais que tinham transitado para as carreiras de enfermagem e especial de enfermagem a que se referem, respetivamente, os Decretos-Leis nºs 247/2009 e 248/2009, como era o caso dos autores. 17. Resulta da sentença que foi exatamente na sequência da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 80-B/2022, de 28 de novembro, e na pendência dos presentes autos, que entidade demandada comunicou aos autores os pontos atribuídos, efetuando a contagem dos mesmos nos termos peticionados na presente ação e que os Autores alegam que a presente acção não se torna inútil porque a contagem assim comunicada reporta-se, segundo a informação da Entidade Demandada, a 01.01.2022, o que não aceitam, visto que, segundo a Lei 114/2017, de 29 de Dezembro, o descongelamento das carreiras iniciou-se a 01.01.2018, pelo que foi declarada a parcial inutilidade superveniente da lide. 18. Foi, de igual forma, determinada a redução do objeto da ação à questão de saber a partir de que momento se produzem os efeitos das valorizações remuneratórias determinadas pela aplicação conjugada do artigo 18º da Lei nº 114/2017, de 29 de Dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 2018, e do Decreto-Lei nº 80-B/2022, de 28 de Novembro: se a partir de 01 de Janeiro de 2018, conforme disposto no nº1 do artigo 18.º da Lei nº 114/2017, de 29 de Dezembro, ou se a partir de 01 de Janeiro de 2022, conforme disposto no artigo 5º do Decreto-Lei nº 80-B/2022, de 28 de Novembro. 19. Pese embora tal tenha consistido, salvo melhor opinião, numa ampliação da instância, visto tal questão não ser inicialmente o objeto do processo, a verdade é que não foi dado cumprimento ao disposto no artigo 63º, nem ao artigo 86º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. 20. Acresce que dos factos dados como provados não consta que a entidade demandada tenha decidido que os efeitos das valorizações remuneratórias determinadas pela aplicação conjugada do artigo 18º da Lei nº 114/2017, de 29 de Dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 2018, e do Decreto-Lei nº 80-B/2022, de 28 de Novembro, produzem-se só a partir de 01 de Janeiro de 2022, conforme disposto no artigo 5º do Decreto-Lei nº 80-B/2022, de 28 de Novembro. 21. Pelo contrário, facilmente se retira dos factos dados como provados que a entidade demandada pretende que tais efeitos de produzam desde janeiro de 2018. 22. De facto, consta expressamente da tabela reproduzida no facto provado 6, a referência ao artigo 136º do Decreto-Lei nº 33/2018, de 15 de maio (DLEO 2018) e ao Artigo 151º do Decreto-Lei nº 84/2019, de 28 de junho (DLEO 2019). 23. Ora, o artigo 136.º do Decreto-Lei nº33/2018, de 15 de maio, que define as normas de execução do Orçamento do Estado para 2018, estabelece, para além do mais, que, às alterações obrigatórias de posicionamento remuneratório nos termos do número anterior que resultem do regime em vigor em cada entidade, é aplicável o disposto nos nºs 7 e 8 do artigo 18.º da Lei do Orçamento do Estado. 24. Por seu turno, os números 7 e 8 do artigo 18º da Lei do Orçamento de Estado determinam expressamente que as valorizações remuneratórias resultantes dos atos a que se refere a alínea a) do n.º 1 produzem efeitos a partir de 1 de janeiro de 2018, sendo reconhecidos todos os direitos que o trabalhador detenha, nos termos das regras próprias da sua carreira, que retoma o seu desenvolvimento, e que o pagamento dos acréscimos remuneratórios a que o trabalhador tenha direito nos termos do número anterior, é faseado nos seguintes termos: a) Em 2018, 25 /prct. a 1 de janeiro e 50 /prct. a 1 de setembro; b) Em 2019, 75 /prct. a 1 de maio e 100 /prct. a 1 de dezembro. 25. De igual forma, o artigo 151º do Decreto-Lei nº84/2019, de 28 de junho, que define as normas de execução do Orçamento do Estado para 2019, estabelece no seu nº 4 que as alterações remuneratórias, independentemente da modalidade, seguem o regime previsto no n.º 5 do artigo 16.º da Lei do Orçamento do Estado, o qual por seu turno, determina que são permitidas alterações obrigatórias de posicionamento remuneratório, progressões e mudanças de nível ou escalão, relevando, para o efeito, os pontos ainda não utilizados que o trabalhador tenha acumulado durante o período de proibição de valorizações remuneratórias, e sendo o pagamento dos acréscimos remuneratórios a que o trabalhador tenha direito por via de situações ocorridas em 2018 ou que ocorram em 2019 processado com o faseamento previsto para 2019 no n.º 8 do artigo 18.º da Lei do Orçamento do Estado de 2018, aprovada pela Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro. 26. Assim, nada consta dos autos e da sentença em recurso que permita concluir que a entidade demandada aplicou o artigo 5º do Decreto-Lei nº 80-B/2022 aqui em análise. 27. Tal tornaria inútil o presente recurso, uma vez que a decisão a tomar pelo Tribunal Constitucional não se repercutiria no caso concreto. 28. Porém, a Mma. Juiz a quo considerou que o que estava em causa era a aplicação deste artigo 5º e afigura-se que tal é um dado que não poderá o Tribunal Constitucional sindicar, apenas podendo apurar da verificação da invocada inconstitucionalidade tal como perspetivada na decisão recorrida. Assim, passaremos a debruçar-nos sobre a mesma. 29. Entende a Mma. Juiz a quo que de acordo com as regras de aplicação da lei no tempo, a lei posterior derroga a lei anterior, pelo que o artigo 5º do Decreto-Lei nº 80-B/2022 revogou o artigo 18º nº 1 da Lei nº 114/2017, de 29 de dezembro. 30. Acontece que a Lei nº 114/2917, de 29 de dezembro é a Lei do Orçamento do Estado para 2018, tratando-se, assim, de uma lei de valor reforçado, tal como expressamente consta do seu artigo 2º, e, mais relevante, porque preenche os requisitos para como tal ser designada previstos no artigo 112º nº3 da Constituição uma vez que durante o ano económico, nenhuma lei que não seja de alteração do próprio Orçamento o pode afetar: artigos 105.º, 106.º, 161.º, alínea g), e 165.º, n.º 5) - nesse sentido, Jorge Miranda, Constituição Portuguesa Anotada, Volume II, pag.302. 31. Assim, uma lei posterior que singularmente se afaste do regime estabelecido pela lei de valor reforçado não a derroga, infringe, isso sim, o nela estabelecido, como se pode ler no Acórdão nº 134/2010, de 14.04., configurando essa infração uma ilegalidade. 32. Logo, a norma em causa, nunca poderia ter como efeito derrogar o artigo 18º nº 7 (e não nº1 como refere a Mma. Juiz a quo) da Lei nº 114/2017. 33. No entanto, ao contrário do que considera a Mma. Juiz a quo, as normas em causa – o artigo 18º nº 7 da Lei nº 114/2017 e o artigo 5º do Decreto-Lei nº 80-B/2022, não têm o mesmo âmbito de aplicação, como resulta do exposto supra: o Decreto-Lei nº 80-B/2022, aplica-se única e exclusivamente, a) Aos trabalhadores com contrato de trabalho sem termo, celebrado com entidades públicas empresarias integradas no Serviço Nacional de Saúde, que transitaram para a 1.ª posição remuneratória, nível remuneratório 15, da categoria de enfermeiro da carreira de enfermagem em 2015 ou em momento anterior, por força, respetivamente, dos instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho ou da equiparação ao regime da carreira especial de enfermagem prevista no correspondente contrato de trabalho; b) Aos trabalhadores com contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado que transitaram para a 1.ª posição remuneratória, nível remuneratório 15, da categoria de enfermeiro em 2011, 2012 e 2013; c) Aos trabalhadores que, independentemente da natureza da relação jurídica de emprego, transitaram para a categoria de enfermeiro especialista ou enfermeiro -gestor e foram reposicionados em posições remuneratórias automaticamente criadas para o efeito, nos termos do artigo 9.ºdo Decreto-Lei n.º 71/2019, de 27 de maio, na sua redação atual. 34. Logo, afigura-se-nos que o artigo 5º do Decreto-Lei nº80-B/2022 não viola o artigo 18º da Lei nº 114/2017. 35. O artigo 18º da Lei nº 114/2017 determina que as valorizações remuneratórias resultantes dos atos a que se refere a alínea a) do n.º 1 produzem efeitos a partir de 1 de janeiro de 2018. 36. Por seu turno, o artigo 5.º do Decreto-Lei nº 80-B/2022, estabelece que as valorizações remuneratórias a que os trabalhadores tenham direito por força da aplicação do disposto no presente decreto-lei produzem efeitos desde 1 de janeiro de 2022. 37. As leis em causa têm um âmbito de aplicação distinto, pretendendo o Decreto-Lei nº 80-B/2022, apenas estabelecer os termos da relevância das avaliações do desempenho dos trabalhadores à data da transição para as carreiras de enfermagem e especial de enfermagem a que se referem, respetivamente, os Decretos-Leis nºs 247/2009 e 248/2009. 38. Porém, a verdade é que, a relevância dada a estas avaliações do desempenho daqueles trabalhadores, tem consequências ao nível da sua valorização remuneratória, tal como definida no artigo 18º da Lei nº 114/2017. 39. Aliás, este diploma foi adotado exatamente para que estes profissionais pudessem beneficiar da valorização remuneratória ali prevista nos mesmos termos dos demais enfermeiros. 40. Logo, se os seus efeitos se produzirem apenas desde 1 de janeiro de 2022, aqueles enfermeiros ficarão colocados numa situação remuneratória distinta e menos favorável dos demais no que se refere ao período compreendido entre janeiro de 2018 e janeiro de 2019, atento o disposto no seu artigo 18º nº 8 da Lei nº 114/2017, que prevê que o pagamento dos acréscimos remuneratórios a que o trabalhador tenha direito nos termos do número anterior, é faseado nos seguintes termos: a) Em 2018, 25 /prct. a 1 de janeiro e 50 /prct. a 1 de setembro; b) Em 2019, 75 /prct. a 1 de maio e 100 /prct. a 1 de dezembro. 41. Valores dos quais os abrangidos pela Lei nº 80-B/2022 ficariam privados, visto as valorizações remuneratórias ali previstas apenas produzirem efeitos desde 1 de janeiro de 2022. 42. E tal ocorrerá simplesmente em virtude da entrada em vigor da Lei nº 80-B/2022, a qual pese embora tendo em vista colmatar uma desigualdade, acaba criando outra. 43. Assim, e desde logo, afigura-se-nos que ocorre um tratamento diferenciado entre os abrangidos pela Lei nº 114/2017 e os abrangidos pelo Decreto-Lei nº 80-B/2022. 44. De igual forma, ocorrerá um tratamento diferenciado entre os abrangidos pelo Decreto-Lei nº 80-B/2022 nos casos em, pese embora abrangidos por esta, a contabilização e comunicação dos pontos a que têm direito tenha sido efetuada antes ou depois da sua entrada em vigor, como é o caso dos autos. 45. Sobre o alcance do princípio geral da igualdade enquanto norma de controlo judicial do poder legislativo, escreveu-se no Acórdão n.º 409/99: «O princípio da igualdade, consagrado no artigo 13º da Constituição da República Portuguesa, impõe que se dê tratamento igual ao que for essencialmente igual e que se trate diferentemente o que for essencialmente diferente. Na verdade, o princípio da igualdade, entendido como limite objetivo da discricionariedade legislativa, não veda à lei a adoção de medidas que estabeleçam distinções. Todavia, proíbe a criação de medidas que estabeleçam distinções discriminatórias, isto é, desigualdades de tratamento materialmente não fundadas ou sem qualquer fundamentação razoável, objetiva e racional. O princípio da igualdade enquanto princípio vinculativo da lei, traduz-se numa ideia geral de proibição do arbítrio.» 46. No caso, trata-se precisamente de sindicar a racionalidade de os enfermeiros, pese embora agora abrangidos pelo Decreto-Lei nº 80-B/2022 mas que tiveram (por motivos aos quais são alheios) os seus pontos contados antes da entrada em vigor deste diploma beneficiarem dos efeitos da valorização remuneratória dali decorrente desde 1 de janeiro de 2018, enquanto que os enfermeiros, igualmente agora abrangidos pelo Decreto-Lei nº 80-B/2022, mas que tiveram os seus pontos contados após a sua entrada em vigor, apenas beneficiarem da valorização remuneratória dali decorrente desde 1 de janeiro de 2022. 47. Como se pode ler no Acórdão nº 670/2019, de 13 de novembro: «Para responder a tal questão», afirmou-se no Acórdão n.º 195/2017: «[É] indispensável que se determine qual o ponto de vista ou termo de comparação entre os sujeitos a tratamento diferenciado pela norma sindicada. Uma distinção legal é racional se for ditada pela própria finalidade da lei; atente-se na distinção entre automóveis ligeiros e pesados no regime que estabelece os limites de velocidade na circulação rodoviária. E será arbitrária se não tiver qualquer relação, ou uma relação minimamente comensurável, com a ratio legis, como seria o caso se a lei fixasse limites de velocidade diversos consoante a proveniência geográfica do construtor do automóvel. Chega-se a estas conclusões, como é bom de ver, através da determinação, ainda que implícita, de um termo de comparação entre as situações diferenciadas pela lei; no caso dos limites de velocidade, cuja finalidade é mitigar o risco de acidentes e dos danos emergentes da sua ocorrência, o tertium comparationis é o conjunto das propriedades dos veículos que os tornam mais ou menos perigosos e mais ou menos aptos a provocar danos em caso de acidente − contando-se entre tais propriedades a massa do veículo, mas não a origem do seu construtor.» 48. No caso, afigura-se que não existe qualquer motivo que justifique a diferença de tratamento, sendo certo que a aplicação de um regime ou outro depende de fatores absolutamente arbitrários, como sejam a rapidez com que a administração procedeu à contagem dos pontos relevantes para a valorização remuneratória. 49. Acresce que tal poderá, inclusivamente, ter como consequência, que por força do pagamento dos acréscimos remuneratórios a que alude o nº 8 do artigo 18º da Lei nº 114/2017, enfermeiros em igualdade de circunstâncias possam auferir uma remuneração mais elevada que outros. 50. Tal como se pode ler no Acórdão nº 51/2019, de 23 de janeiro, a conexão entre o direito consagrado na alínea a) do n.º 1 do artigo 59.º da Constituição e o princípio da igualdade, enquanto proibição do arbítrio, foi estabelecida, logo cedo, no Acórdão n.º 313/89. 51. No caso dos presentes autos, a conjugação das normas supra identificadas teve consequência que enfermeiros com igual categoria e tempo de serviço receberam o pagamento dos acréscimos remuneratórios a que alude o mencionado nº 8 do artigo 18º, e outros não. 52. E tal ocorreu não por uma diferença de funções ou antiguidade, mas apenas por mero efeito desta lei, fator anómalo, de circunstância puramente temporal, estranho à equidade interna e à dinâmica global do sistema retributivo e sem relação com a natureza do trabalho ou com as qualificações ou experiência dos funcionários confrontados. 53. No caso ora em análise, por força do artigo 5º do Decreto-Lei nº 80-B/2022, de 20 de novembro: a. Verifica-se a interferência de um fator anómalo, de circunstância puramente temporal, estranho à equidade interna e à dinâmica global do sistema retributivo e sem relação com a natureza do trabalho ou com as qualificações ou experiência dos funcionários confrontados, que é responsável pela desigualdade remuneratória; b. O critério temporal, porque alheio à natureza e características do trabalho desempenhado, bem como às capacidades e qualificações profissionais dos funcionários, não consubstancia um critério objetivo legitimador da desigualdade de retribuição. c. A diferenciação introduzida no caso presente resulta diretamente da lei, em termos objetivos, não suscetíveis de conformação em alguma medida pelos destinatários da norma. d. A desigualdade de retribuição não se funda em qualquer critério objetivo, sendo por isso de considerar arbitrária e discriminatória, e, como tal, violadora do princípio da igualdade. 54. Pelo que forçoso é concluir que a norma do artigo 5º do Decreto-Lei nº 80-B/2022, de 28 de novembro viola o princípio da igualdade consagrado no seu artigo 13º da Constituição. Nos termos, acabados de explanar, deverá o Tribunal Constitucional julgar improcedente o presente recurso e julgar inconstitucional o artigo 5º do Decreto-Lei nº 80-B/2022, de 28 de novembro por violar o princípio da igualdade consagrado no seu artigo 13º da Constituição.» 4. Não houve resposta à alegação. Cumpre apreciar e decidir. * II. Fundamentação 5. A norma fiscalizada possui o seguinte teor: «Artigo 5.º Produção de efeitos As valorizações remuneratórias a que os trabalhadores tenham direito por força da aplicação do disposto no presente decreto-lei produzem efeitos desde 1 de janeiro de 2022.» Debatia-se na causa principal os termos da valorização remuneratória dos profissionais de enfermagem com vínculo a entidades públicas e cujas carreiras são reguladas pelos Decretos-Leis n.ºs 247/2009 e 248/2009, ambos de 22 de setembro, na sequência do período transitório de redução das remunerações e de congelamento da progressão das carreiras entre 2011 e 2017. O Tribunal «a quo» faz ver que a Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro, restituiu as condições de valorização remuneratória das carreiras públicas, determinando que à data de entrada em vigor do diploma (1 de janeiro de 2018) seriam permitidas alterações ao posicionamento remuneratório, progressões e mudanças de nível ou escalão nas condições de pontos acumulados pelo exercício de funções até essa data por cada trabalhador (cfr. artigo 18.º, n.º 1, alínea a), do diploma), aqui se incluindo os profissionais de enfermagem abrangidos pelos Decretos-Leis n.ºs 247/2009 e 248/2009, ambos de 22 de setembro. A contagem do tempo de serviço destes últimos decorria do artigo 113.º, n.º 2, alínea d) e 7, da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, já que a nova Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (Lei n.º 35/2014, de 20 de junho) ressalvou a vigência da norma para esta carreira especial (cfr. artigo 41.º, n.º 1) e, sendo assim, aos profissionais de enfermagem eram atribuídos 1,5 pontos por ano de funções com avaliação positiva e 1 ponto quando não existisse avaliação. Seriam os pontos acumulados nestes termos que caberia levar a consequências pela administração a partir de 1 janeiro de 2018 por efeito do desbloqueio às alterações de posição remuneratória estabelecido pelo artigo 18.º, n.ºs 2 e 7, da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro. Sucedeu que, mais tarde, o Decreto-Lei n.º 80-B/2022, de 28 de novembro, veio atribuir pontuação aos enfermeiros por exercício de funções para efeitos retributivos em idênticos termos (cfr. artigo 3.º, n.º 2, alínea b), do diploma), mas apenas a partir de 1 de janeiro de 2022 (cfr. artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 80-B/2022, de 28 de novembro). Na interpretação do Tribunal «a quo», esta norma tornou inaplicável a valorização conferida pela Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro, para efeitos remuneratórios no período anterior, ou seja, entre 1 de janeiro de 2018 e aquela data, com exceção dos profissionais que, antes da chegada da Lei nova ao ordenamento, tivessem já beneficiado de atualização da sua situação remuneratória em função da valorização de carreira. Para a sentença recorrida, da sobreposição da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro, com o Decreto-Lei n.º 80-B/2022, de 28 de novembro, decorre a criação de dois regimes remuneratórios referentes ao período entre 1 de janeiro de 2018 e 1 de janeiro de 2022 para trabalhadores em idênticas condições, consoante a data em que a entidade empregadora haja procedido ao reconhecimento da valorização da sua carreira: os enfermeiros que tenham obtido a revisão da sua posição remuneratória pelas entidades empregadoras antes da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 80-B/2022, de 28 de novembro, obteriam uma valorização reportada à data de 1 de janeiro de 2018, auferindo retribuição nesses termos; os demais, apenas a partir de 1 de janeiro de 2022 e, isto, ainda que todos eles tivessem iniciado e exercido funções durante o mesmo período. Nesse pressuposto, o Tribunal ‘a quo’ entendeu que se observava um tratamento diferenciado entre profissionais em idênticas condições proibida pelo artigo 13.º, n.º 1, da Lei Fundamental. Esta é a leitura do Direito aplicável para o Tribunal ‘a quo’ e que determinaria a orientação do sentido decisório, não fosse a interposição do princípio constitucional sobre igualdade. Não é, de facto, a única interpretação admitida pelo quadro legal aplicável, poderá nem ser a mais adequada (o Ministério Público discorda frontalmente desta interpretação e assinala-o na resposta), mas foi esta, sem dúvida, a regra jurídica extraída pelo Tribunal recorrido das fontes de Direito ordinário e foi também esta a norma desaplicada na decisão pela supremacia de princípio constitucional. Porque não cabe a este Tribunal controlar a interpretação do Direito ordinário realizada pelas jurisdições, impõe-se apenas sindicar o juízo de inconstitucionalidade firmado, considerando-se para efeitos desta decisão a regra jurídica desaplicada como parte integrante do ordenamento jurídico e como apta a suportar a decisão final. Na verdade, em face da fundamentação constante da sentença recorrida, a norma será, inevitavelmente, chamada a dirimir a situação controvertida e o pedido deduzido pelos Autores, caso o juízo de inconstitucionalidade seja afastado nesta sede. Face à organização de fundamentos da decisão recorrida, enfim, constitui suporte determinante da orientação decisória o juízo de inconstitucionalidade – conformativo do objeto deste recurso – do disposto no artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 80-B/2022, de 28 de novembro, quando interpretado no sentido de precludir a valorização remuneratória dos profissionais de enfermagem por pontos acumulados à data de 1 de janeiro de 2018 nos termos da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro, quando a valorização remuneratória não tenha sido reconhecida pela entidade empregadora antes de 29 de novembro de 2022, data de entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 80-B/2022, de 28 de novembro (cfr. artigo 6.º deste diploma). Posto isto e delimitado o objeto do processo, apreciemos a questão colocada. 6. O Tribunal constitucional dispõe de um vasto e estabilizado sedimento jurisprudencial sobre o princípio da igualdade, que podemos começar por convocar à nossa apreciação: «O princípio da igualdade patenteado no artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa constitui uma componente estrutural da Lei Fundamental e o seu alcance normativo é particularmente fecundo. Como princípio negativo, dele decorre a proibição de arbítrio, interditando tratamentos diferentes para situações substancialmente iguais (igualdade horizontal) e impondo tratamento diferenciado para situações substancialmente diferentes (igualdade vertical), assim vedando a adoção de critérios frívolos ou injustos na associação de efeitos jurídicos, diferenciadores ou uniformizantes, para o universo de situações fácticas reguladas. Isto significa, portanto, que o exercício da liberdade conformativa do Legislador deve assentar em travamento materialmente fundado, mas igualmente tem por implícito que lhe caberá, dentro dos limites constitucionais, o desenho dos modelos que constituirão referência para definição de bases diferenciadoras. Daqui resulta um amplo espaço conferido ao Legislador ordinário que pode ser entendido como «discricionariedade legislativa» na regulamentação jurídica, e, por necessária deriva, que o princípio da igualdade não opera como garantia de optimização da sua maior efetividade (impondo a adoção da solução jurídica que melhor se adeque ao arquétipo de igualdade material), mas apenas como limite ou parâmetro de controlo: «A proibição de arbítrio constitui um limite externo da liberdade de conformação ou de decisão dos poderes públicos, servindo o princípio da igualdade como princípio negativo de controlo: (...) Nesta perspetiva, o princípio da igualdade exige positivamente um tratamento igual de situações de facto iguais e um tratamento diverso de situações de facto diferentes. Porém, a vinculação jurídico-material do legislador ao princípio da igualdade não elimina a liberdade de conformação legislativa, pois a ele pertence, dentro dos limites constitucionais, definir ou qualificar as situações de facto ou as relações da vida que hão-de funcionar como elementos de referência a tratar igual ou desigualmente. Só quando os limites externos da «discricionariedade legislativa» são violados, isto é, quando a medida legislativa não tem adequado suporte material, é que existe uma «infração» do princípio da igualdade enquanto proibição de arbítrio.» (v. J. CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. 1, Coimbra, 2007, p. 339) Esta forma de compreender o princípio da igualdade possui raízes profundas na jurisprudência constitucional e, a este propósito, podemos deixar aqui a resenha dos mais importantes precedentes prudenciais na matéria apresentada pelo Acórdão do TC n.º 362/2016 (Acórdãos do TC n.ºs 39/88 e 546/2011; v. , também, Acórdãos do TC n.ºs 237/98 e 379/2021): «Numa perspetiva de igualdade material ou substantiva – aquela que subjaz ao artigo 13.º, n.º 1, da Constituição e que se traduz na igualdade através da lei –, a igualdade jurídica corresponde a um conceito relativo e valorativo assente numa comparação de situações: estas, na medida em que sejam consideradas iguais, devem ser tratadas igualmente; e, na medida em que sejam desiguais, devem ser tratadas desigualmente, segundo a medida da desigualdade. Tal implica a determinação prévia da igualdade ou desigualdade das situações em causa, porquanto no plano da realidade factual não existem situações absolutamente iguais. Para tanto, é necessário comparar situações em função de um certo ponto de vista. Por isso, a comparação indispensável ao juízo de igualdade exige pelo menos três elementos: duas situações ou objetos que se comparam em função de um aspeto que se destaca do todo e que serve de termo de comparação (tertium comparationis). Este termo – o «terceiro (elemento) da comparação» – corresponde à qualidade ou característica que é comum às situações ou objetos a comparar; é o pressuposto da respetiva comparabilidade. Assim, o juízo de igualdade significa fazer sobressair ou destacar elementos comuns a dois ou mais objetos diferentes, de modo a permitir a sua integração num conjunto ou conceito comum (genus proximum). Porém, a Constituição não proíbe todo e qualquer tratamento diferenciado. Proíbe, isso sim, as discriminações negativas atentatórias da (igual) dignidade da pessoa humana e as diferenças de tratamento sem uma qualquer razão justificativa e, como tal, arbitrárias. Nesse sentido, afirmou-se no Acórdão n.º 39/88: «A igualdade não é, porém, igualitarismo. É, antes, igualdade proporcional. Exige que se tratem por igual as situações substancialmente iguais e que, a situações substancialmente desiguais, se dê tratamento desigual, mas proporcionado: a justiça, como princípio objetivo, “reconduz-se, na sua essência, a uma ideia de igualdade, no sentido de proporcionalidade” – acentua Rui de Alarcão (Introdução ao Estudo do Direito, Coimbra, lições policopiadas de 1972, p. 29). O princípio da igualdade não proíbe, pois, que a lei estabeleça distinções. Proíbe, isso sim, o arbítrio; ou seja: proíbe as diferenciações de tratamento sem fundamento material bastante, que o mesmo é dizer sem qualquer justificação razoável, segundo critérios de valor objetivo, constitucionalmente relevantes. Proíbe também que se tratem por igual situações essencialmente desiguais. E proíbe ainda a discriminação; ou seja: as diferenciações de tratamento fundadas em categorias meramente subjetivas, como são as indicadas, exemplificativamente, no n.º 2 do artigo 13º. Respeitados estes limites, o legislador goza de inteira liberdade para estabelecer tratamentos diferenciados. O princípio da igualdade, enquanto proibição do arbítrio e da discriminação, só é, assim, violado quando as medidas legislativas contendo diferenciações de tratamento se apresentem como arbitrárias, por carecerem de fundamento material bastante.» Por outro lado, não é função do princípio da igualdade garantir que todas as escolhas do legislador sejam racionais e coerentes ou correspondem à melhor solução. Nesse particular, justifica-se recordar a jurisprudência constitucional firmada no Acórdão n.º 546/2011: «[O] n.º 1 do artigo 13.º da CRP, ao submeter os atos do poder legislativo à observância do princípio da igualdade, pode implicar a proibição de sistemas legais internamente incongruentes, porque integrantes de soluções normativas entre si desarmónicas ou incoerentes. Ponto é, no entanto – e veja-se, por exemplo, o Acórdão n.º 232/2003 – que o carácter incongruente das escolhas do legislador se repercuta na conformação desigual de certas situações jurídico-subjetivas, sem que para a medida de desigualdade seja achada uma certa e determinada razão. É que não cabe ao juiz constitucional garantir que as leis se mostrem, pelo seu conteúdo, “racionais”. O que lhe cabe é apenas impedir que elas estabeleçam regimes desrazoáveis, isto é, disciplinas jurídicas que diferenciem pessoas e situações que mereçam tratamento igual ou, inversamente, que igualizem pessoas e situações que mereçam tratamento diferente. Só quando for negativo o teste do “merecimento” – isto é, só quando se concluir que a diferença, ou a igualização, entre pessoas e situações que o regime legal estabeleceu não é justificada por um qualquer motivo que se afigure compreensível face à ratio que o referido regime, em conformidade com os valores constitucionais, pretendeu prosseguir – é que pode o juiz constitucional censurar, por desrazoabilidade, as escolhas do legislador. Fora destas circunstâncias, e, nomeadamente, sempre que estiver em causa a simples verificação de uma menor “racionalidade” ou congruência interna de um sistema legal, que contudo se não repercuta no trato diverso – e desrazoavlmente diverso, no sentido acima exposto – de posições jurídico-subjetivas, não pode o Tribunal Constitucional emitir juízos de inconstitucionalidade. Nem através do princípio da igualdade (artigo 13.º) nem através do princípio mais vasto do Estado de direito, do qual em última análise decorre a ideia de igualdade perante a lei e através da lei (artigo 2.º), pode a Constituição garantir que sejam sempre “racionais” ou “congruentes” as escolhas do legislador. No entanto, o que os dois princípios claramente proíbem é que subsistam na ordem jurídica regimes legais que impliquem, para as pessoas, diversidades de tratamento não fundados em motivos razoáveis.» (Acórdão do TC n.º 181/2023 e, também, n.º 60/2023, em plenário) Pois bem, a retribuição dos trabalhadores com vínculo à função pública e equiparados obedece a um modelo de progressão pela atribuição de pontos determinante da alteração do seu posicionamento remuneratório. Em termos gerais, este último é definido pelos anos de serviço do trabalhador e da respetiva avaliação de desempenho, permitindo-lhe evoluir entre classes retributivas diferenciadas (cfr. artigos 47.º e 48.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, ainda em vigor para certas carreiras e artigos 156.º, 157.º e 158.º, todos da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho). Ora, tendo em vista conter o crescimento da dívida com massa salarial no âmbito do controlo da despesa pública, nos anos de 2011 e até 2017 os diplomas de orçamento de Estado aprovados pela Assembleia da República suspenderam a valorização das carreiras da função pública para estes efeitos (artigo 24.º, da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, artigo 20.º, n.º 1, da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro, artigo 35.º, da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, artigo 39.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, artigo 38.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro e artigo 18.º da Lei n.º 7-A/2016, de 30 de março e artigo 19.º, n.º 1, da Lei n.º 42/2016, de 28 de dezembro), privando os trabalhadores abrangidos de progressão remuneratória nos termos legais e criando o fenómeno que comummente se designa por «congelamento das carreiras» públicas. A Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro, como já adiantámos, veio responder a esta situação de prejuízo dos direitos retributivos dos trabalhadores com vínculo público, incluindo enfermeiros, passando a permitir a evolução e alteração do posicionamento remuneratório antes interditada. A Lei estabelece expressamente a produção de efeitos da valorização remuneratória a partir de 1 de janeiro de 2018, garantindo o reconhecimento de «todos os direitos que o trabalhador detenha, nos termos das regras próprias da sua carreira, que retoma o seu desenvolvimento» (cfr. artigo 18.º, n.º 7, da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro), muito embora faseando o seu pagamento para esse ano (cfr. n.º 8). Sobre as carreiras de enfermagem em particular, foi mais tarde aprovado o Decreto-Lei n.º 80-B/2022, de 28 de novembro, que, para efeitos de valorização remuneratória, estabelece como data de referência o dia 1 de janeiro de 2022 (cfr. artigo 5.º). Isto significa que, na interpretação normativa em causa, teríamos que dois enfermeiros com vínculo a uma mesma entidade pública reportado à mesma data anterior a 1 de janeiro de 2018 e de igual categoria profissional teriam diferentes fórmulas de valorização das suas carreiras e remunerações. Essa desigualdade de estatutos decorreria do simples facto de a respetiva situação ter sido reconhecida pela entidade empregadora (ou pelos Tribunais, em ação contenciosa) em diferentes momentos, antes, ou depois, da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 80-B/2022, de 28 de novembro: o primeiro beneficiaria da atribuição de pontuação anual considerando todo o período a partir 1 de janeiro de 2018, obtendo daí as inerentes contraprestações remuneratórias; o segundo, apenas depois de 1 de janeiro de 2022, vendo precludidos quatro anos de valorização para efeitos retributivos nesse período. Como está bom de ver, a questão colocada não respeita ao controlo da suficiência e relevância de um critério material diferenciador em matéria de estatuto remuneratório, mas a simples constatação de que não existe parâmetro atendível para a diferenciação descrita: não se observa, na verdade, qualquer fundamento que se propusesse justificar a disparidade de condições de trabalho, que coloca trabalhadores da mesma categoria profissional e com a mesma antiguidade em condições remuneratórias desiguais com base numa contingência administrativa. É de assinalar que o dito «reconhecimento» da situação remuneratória do trabalhador em obediência ao artigo 18.º da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro, não se pode entender constitutivo de direitos, já que o quadro de valorização da carreira decorre, ope legis, do disposto nos artigos 18.º, n.º 1, alínea a), 2, 3 e 7, da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro, vinculando as entidades empregadoras nos seus termos e obrigando-as a retribuir a prestação de trabalho em conformidade com ele. Assim sendo, a interpretação do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 80-B/2022, de 28 de novembro, cuja fiscalização se coloca é, pura e simplesmente, discriminatória dos enfermeiros que, em seu prejuízo, por algum motivo não obtiveram o reconhecimento atempado pelas respetivas entidades empregadoras da efetividade do quadro legal aprovado pela Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro, rompendo com o princípio de igualdade (horizontal) contido no artigo 13.º, n.º 1, da Lei Fundamental. * III. Decisão Nestes termos e com estes fundamentos, decide-se: a) Julgar inconstitucional a norma constante do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 80-B/2022, de 28 de novembro, quando interpretado no sentido de precludir a valorização remuneratória dos profissionais de enfermagem por pontos acumulados à data de 1 de janeiro de 2018 nos termos da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro, quando a valorização remuneratória não tenha sido reconhecida pela entidade empregadora antes de 29 de novembro de 2022 (data de entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 80-B/2022, de 28 de novembro), por violação do disposto no artigo 13.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa; b) Negar provimento ao recurso interposto pelo Ministério Público. * Sem custas, em face da isenção aplicável (cfr. artigo 84.º, n.º 1, da LTC). Lisboa, 23 de janeiro de 2025 - António José da Ascensão Ramos - José Eduardo Figueiredo Dias - Dora Lucas Neto - Mariana Canotilho - Gonçalo Almeida Ribeiro