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ACÓRDÃO Nº 63/2025 Processo n.º 36/24 2.ª Secção Relator: Conselheiro António José da Ascensão Ramos * Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional, I. Relatório 1. A., Lda. (doravante, A., LDA.) interpôs recurso de fiscalização concreta para o Tribunal Constitucional ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alíneas b) e f) da Lei n.º 28/82 de 15 de novembro (Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, adiante designada por LTC), do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 27 de outubro de 2021, pedindo a fiscalização das seguintes normas com os seguintes fundamentos: a) Artigo 3.º, n.º 1, do Regime Jurídico da Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético (doravante, RJCESE), aprovado pelo artigo 228.º, da Lei 83.º-C/2013, de 31 de dezembro, quando interpretado no sentido de “prever que este tributo incide sobre os elementos do ativo dos respetivos sujeitos passivos”, por violação do princípio da tributação pelo lucro real (artigo 104.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa); b) Artigo 313.º, n.º 1, da Lei n.º 71/2018, de 31 de dezembro, no segmento em que determina “manter em vigor, para o ano de 2019, a CESE, violando o seu caráter «extraordinário»”, por violação do princípio da segurança jurídica, na sua vertente de proteção da confiança (artigo 2.º, da Constituição da República Portuguesa); c) Artigo 313.º, n.º 2, da Lei n.º 71/2018, de 31 de dezembro, no segmento em que altera a alínea a), do artigo 4.º, do RJCESE, eliminando “a isenção que se encontrava prevista para a produção de eletricidade por intermédio de centros electroprodutores que utilizem fontes de energia renováveis, tendo por base a abrangência de regimes de remuneração garantida” por violação do princípio da segurança jurídica, na sua vertente de proteção da confiança (artigo 2.º, da Constituição da República Portuguesa); d) Artigos 1.º, n.º 2 e 2.º, alínea b), ambos do RJCESE, quando interpretados no sentido de que “sujeitos passivos, que sejam titulares de centros electroprodutores com recurso a fonte renovável, devem financiar mecanismos que promovam a sustentabilidade sistémica do setor energético, através da constituição de um fundo que visa contribuir para a redução da dívida tarifária e para o financiamento de políticas sociais e ambientais do setor energético” por violação do princípio da proporcionalidade (artigo 12.º da Constituição da República Portuguesa); e) Artigo 11.º, n.º 1, do RJCESE e artigo 313.º, n.º 1, da Lei n.º 71/2018, de 31 de dezembro, no segmento em que mantém em vigor a CESE para o ano de 2019 e a previsão da consignação da receita obtida com este tributo ao FSSSE pelo sexto ano consecutivo, por violação do artigo 16.º, n.º 3, da Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro; 2. A., LDA. propôs impugnação judicial perante o Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra contra a (auto-)liquidação de Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético (CESE) referente ao ano de 2019. O Tribunal julgou a impugnação judicial totalmente improcedente e, inconformada, a recorrente interpôs recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, que lhe negou provimento, confirmando a decisão em 1.ª instância. 3. A., LDA. interpôs então recurso para o Tribunal Constitucional, que foi admitido com subida imediata, nos próprios autos e com efeito devolutivo. 4. Recebidos os autos no Tribunal Constitucional e depois de notificada para o efeito, a recorrente apresentou alegações, concluindo pela seguinte forma: “A. Está em causa o regime da CESE e a conformação das suas normas com a CRP, na sequência das alterações introduzidas pela LOE 2019 e à luz do recente Acórdão n.º 101/23 deste Venerando TC. B. As alterações introduzidas pela LOE 2019 condicionaram a isenção até então aplicável aos produtores de eletricidade com recurso a energia renovável nos casos em que a estes fosse aplicável um regime de remuneração garantida - realidade perfeitamente identificada na lei, para os casos de PRE, mormente no Decreto-Lei n.2 172/2006, de 23 de agosto. C. Ora, conforme decorre claramente da jurisprudência do TC - neste caso, desde o Acórdão n.º 7/2019 - as entidades que se encontram em semelhante condição já contribuem para a finalidade principal da CESE - implementação de medidas sociais e ambientais em matéria de eficiência energética, razão pela qual beneficiavam da dita isenção. D. Tal contributo foi efetuado, conforme foi muito bem referido por este Venerando TC, no seguinte conjunto de medidas: (i) Eliminação, para o futuro, do regime de subsidiação à tarifa da produção em regime especial (a partir de fontes renováveis), com a entrada em vigor da nova redação dos Decretos-Lei n.º 29/2006 e 172/2006, dada pelos Decretos-Lei n.º 215-A/2012 e 215-B/2012; e (ii) Imposição, aos centros electroprodutores eólicos já instalados, de uma compensação anual ao SEN, durante o período de oito anos, compreendido entre 2013 e 2020 (artigos 5.º e 9.º do Decreto-Lei n.º 35/2013, de 28 de fevereiro). E. Em face do exposto - e contando com o próprio assentido do TC - entende a RECORRENTE que se torna indiscernível que facto ou circunstância, entretanto ocorridos, justificaram que, à luz da pena do legislador, não contribuísse para qualquer tipo de medidas sociais e ambientais em matéria de eficiência energética, dado que apenas nesse caso faria sentido colocá-las lado a lado com as entidade já se encontravam sujeitos ao pagamento da CESE (e nunca haviam beneficiado de qualquer isenção). F. Em função do exposto, e apoiando-se novamente na jurisprudência do TC, entende a RECORRENTE que aquilo que subjaz aos presentes autos não pode, de forma alguma, considerar-se incluído "dentro da lógica do Acórdão n.º 7/2019", na aceção sublinhada pelo Acórdão n.º 513/2021 deste TC. G. De onde decorre, em termos necessários, que a CESE incidente sobre a RECORRENTE é uma realidade inteiramente nova, que, como tal, não pode (nem poderia) considerar-se abrangida pelas conclusões do TC, tal como enunciadas no Acórdão n.º 7/2019 e replicada nos Acórdãos n.ºs 285/21, 301/21, 303/21, 436/21, 437/21, 438/21 e 756/021. H. Se, conforme refere o TC no douto Acórdão n.º 101/2023, entre 2014 e 2017, ocorreu uma alteração dos pressupostos de facto e de direito relevantes para efeitos da CESE, torna-se imperativo concluir que também o ano de 2019 está enquadrado numa nova lógica. I. É que se a dívida tarifária do SEN, em 2019, foi inclusive inferior à de 2018, ainda sem contemplar o efeito económico-financeiro da receita adicional de CESE provenientes da cobrança a entidades como a RECORRENTE, torna-se imperativo concluir que a jurisprudência deste Tribunal, e segundo a qual "a maior parte dos operadores isentos da CESE dão o respetivo contributo nesta matéria através do exercício das respetivas atividades, que, em si, internalizam os custos ambientais e de escassez de produtos energéticos primários, seja a produção elétrica a partir de fontes renováveis (para a Europa a estratégia da eficiência energética é hoje indissociável da geração a partir de fontes renováveis), seja a produção de biocombustíveis, seja a cogeração (em si um dos eixos fundamentais da eficiência energética)", tem ainda maior aplicabilidade. J. Acresce que o financiamento de medidas de regulação, de apoio às empresas e de cariz social e ambiental, relacionadas com a eficiência energética, deixou de corresponder ao destino legal das receitas da CESE, em virtude das alterações introduzidas no regime jurídico do FSSSE. K. Tal é ainda reforçado pois, incidindo a CESE sobre ativos, uma entidade que tenha um acervo de ativos de maior dimensão paga necessariamente mais CESE que uma outra, com ativos de menor dimensão, mesmo que esta última beneficie de um regime de remuneração garantida que tenha um contributo mais acentuado para a dívida tarifária do SEN! L. Assim sendo, constata-se que a subordinação de uma norma de isenção plenamente legitimada por este Venerando TC, para casos como o da RECORRENTE, foi objeto de uma compressão ilegítima, porquanto desprovida de um fundamento lógico e discernível face aos pressupostos do regime da CESE. M. Mais, a alteração encetada à referida norma de isenção, em 2019, introduziu um critério (os ditos regimes de remuneração garantida) que apenas pode ser relevado em termos ficcionais, como se entidades como a RECORRENTE tivessem feito ou atuado após 2019 ao abrigo de pressupostos totalmente distintos dos que vigoraram desde 2014, cenário manifestamente desmentido pela realidade fática e jurídica. N. Só esta ficção - sem aderência à realidade - permite ao legislador vislumbrar um nexo de equivalência de grupo que está totalmente ausente, com a necessária descaracterização da CESE enquanto contribuição financeira. O. Assim, em relação à qualificação da CESE, sobretudo tendo por referência as alterações oferecidas pela LOE 2019, entende a RECORRENTE que a mesma não pode reconduzir-se ao universo das contribuições financeiras, dado que: (i) Em primeiro lugar, não se denota a existência de homogeneidade de grupo; (ii) Em segundo lugar, não existe igualmente qualquer especial responsabilidade de financiamento imputável ao grupo em causa - a responsabilidade de grupo - e, por maioria de razão, imputável à RECORRENTE; e (iii) Em terceiro e último lugar, não existe igualmente qualquer participação da RECORRENTE num benefício ou utilidade grupalmente projetados - a utilidade de grupo. P. Verifica-se, por esta via - e, sobretudo, após as alterações encetadas pela LOE 2019 e respetivos critérios de base - que a CESE visa "recuperar", pela via fiscal, um conjunto de gastos "não-realizados" ou de algum modo "economizados" pelos sujeitos passivos, relativamente a despesas que o erário público teria suportado em sua substituição. Q. Sucede que tais despesas não existem ou (existindo) não podem ser imputáveis à Recorrente, na medida em que não só beneficiou do regime remuneratório correspondente à PRE, nos termos expressamente previstos na lei, como, inclusive, participou na implementação de medidas totalmente afins dos pressupostos a que se encontra vinculada a CESE (conforme sublinhado por este TC). R. Este tipo de racional demonstra que a CESE em vigor em 2019 deve qualificar-se como uma contribuição especial, porquanto, na sua componente mais substancial, apresenta a estrutura de uma contribuição de melhoria, associada ao especial desgaste de um bem público, neste caso o próprio SEN, ainda que sem qualquer fundamento digno de tutela jurídica ao abrigo de um regime com tal esta conformação. S. Em complemento, e mesmo que, por hipótese, não se entendesse a CESE como uma contribuição especial a manifesta ausência de correspondência com o princípio da equivalência (mormente, enquanto equivalência de grupo, como seria próprio de uma contribuição financeira), sempre levaria a aplicar à CESE, enquanto imposição patrimonial pública, o regime constitucional dos impostos. T. Em conformidade, na impossibilidade de proceder à sua recondução à categoria das contribuições financeiras, a estruturação do regime da CESE de acordo com uma base de ativos, ao que acresce a vigência de um regime de remuneração garantida (como conditio sine qua non para a restrição à isenção consagrada no artigo 4.º, alínea a) do regime da CESE), viola o princípio da tributação pelo lucro real, tal como consagrado no artigo 104.º, n.º 2, da CRP. U. Ou seja, a norma prevista no artigo 3.º, n.º 1, do Regime da CESE (aprovado pelo artigo 228.º da Lei 83.º-C/2013, de 31 de dezembro), ao ser interpretada no sentido de prever que este tributo incide sobre os elementos do ativo dos respetivos sujeitos passivos, será inconstitucional por violação do princípio da tributação pelo lucro real, ínsito no artigo 104.º, n.º 2, da CRP. V. Sem prejuízo, mesmo que assim não se considere em relação à qualificação jurídico-tributária da CESE enquanto contribuição especial, existem outros vícios de desconformidade constitucional totalmente independentes daquela qualificação, porquanto se relacionam com a violação de princípios constitucionais gerais. W. A violação do caráter "extraordinário" da CESE, tal como consagrado nos termos do artigo 1.º do Regime da CESE, associada à eliminação da isenção que se encontrava prevista para a produção de eletricidade por intermédio de centros electroprodutores que utilizem fontes de energia renováveis e que estava em vigor há cinco anos, tendo por base a abrangência de regimes de remuneração garantida, degenera num vício de inconstitucionalidade material, por violação do Princípio da Segurança Jurídica, na sua vertente enquanto Proteção da Confiança, tal como decorre do disposto no artigo 2.º da CRP. X. Ou seja, a norma prevista no artigo 313.º, n.º 1, da LOE 2019, interpretada no sentido de manter em vigor, para o ano de 2019, a CESE, violando o seu caráter "extraordinário", tal como consagrado nos termos do artigo 1.º do Regime da CESE, será inconstitucional por violação do Princípio da Segurança Jurídica, na sua vertente enquanto Proteção da Confiança, tal como decorre do disposto no artigo 2.º da CRP. Y. Ademais, a norma prevista no artigo 313.º, n.º 2, da LOE 2019, que alterou a alínea a) do artigo 4.º do Regime da CESE, interpretada no sentido de eliminar a isenção que se encontrava prevista para a produção de eletricidade por intermédio de centros electroprodutores que utilizem fontes de energia renováveis e que estava em vigor há cinco anos, tendo por base a abrangência de regimes de remuneração garantida, será inconstitucional por violação do Princípio da Segurança Jurídica, na sua vertente enquanto Proteção da Confiança, tal como decorre do disposto no artigo 2.º da CRP. Z. Ao mesmo tempo, a circunstância de os sujeitos passivos, que sejam titulares de centros electroprodutores com recurso a fonte renovável, deverem financiar mecanismos que promovam a sustentabilidade sistémica do setor energético, através da constituição de um fundo que visa contribuir para a redução da dívida tarifária e para o financiamento de políticas sociais e ambientais do setor energético, viola o princípio da proporcionalidade, inscrito no artigo 18.º, n.º 2, da CRP, mormente nas suas vertentes enquanto necessidade e proibição do excesso. AA. E tal sucede, no essencial, porquanto, para o mesmo conjunto de finalidades almejado pelo regime da CESE, as entidades até 2019 isentas já haviam oferecido o seu contributo, sem que qualquer outro houvesse por que considerar-se exigível. BB. Decorre do exposto que a norma prevista no artigo 1.º, n.º 2, do Regime da CESE, conjugada com o artigo 2.º, alínea b) do mesmo regime, interpretada no sentido de que os sujeitos passivos, que sejam titulares de centros electroprodutores com recurso a fonte renovável, devem financiar mecanismos que promovam a sustentabilidade sistémica do setor energético, através da constituição de um fundo que visa contribuir para a redução da dívida tarifária e para o financiamento de políticas sociais e ambientais do setor energético, será inconstitucional por violação do princípio da proporcionalidade, inscrito no artigo 18.°, n.º 2, da CRP, mormente nas suas vertentes enquanto necessidade e proibição do excesso. CC. Por último, e à luz do disposto no artigo 16.°, n.º 3, da LEO, o disposto no artigo 11.°, n.º 1, do regime que cria a CESE padece de uma inconstitucionalidade indireta, na medida em que, ao estabelecer a consignação das receitas da CESE, não consagrou ou reconheceu, como era devido, o seu caráter excecional e temporário - acabando, assim, por colidir com o disposto no artigo por violação do artigo 112.º, n.º 3 da CRP. DD. Assim sendo, a norma prevista no artigo 11.º, n.º 1, do Regime da CESE, conjugada com o artigo 313.º, n.º 1, da LOE 2019, que mantém em vigor a CESE para o ano de 2019 e a previsão da consignação da receita obtida com este tributo ao FSSSE, pelo sexto ano consecutivo, viola o artigo 16.º, n.º 3, da Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro (Lei de Enquadramento Orçamental), pelo que será indiretamente inconstitucional, por violação do artigo 112.º, n.º 3 da CRP. Nestes termos, e sempre com o douto suprimento de V. Ex.ªs, deverá ser declarada: • a inconstitucionalidade material da norma constante do artigo 3.º, n.º 1, do Regime da CESE (aprovado pelo artigo 228.º da Lei 83.º-C/2013, de 31 de dezembro), ao ser interpretada no sentido de prever que este tributo incide sobre os elementos do ativo dos respetivos sujeitos passivos, por violação do princípio da tributação pelo lucro real, ínsito no artigo 104.º, n.º 2, da CRP. • a inconstitucionalidade material da norma constante do artigo 313.º, n.º 1, da LOE 2019, interpretada no sentido de manter em vigor, para o ano de 2019, a CESE, violando o seu caráter "extraordinário", tal como consagrado nos termos do artigo 1.º do Regime da CESE, por violação do Princípio da Segurança Jurídica, na sua vertente enquanto Proteção da Confiança, tal como decorre do disposto no artigo 2.º da CRP. • a inconstitucionalidade material da norma constante do artigo 313.º, n.º 2, da LOE 2019, que alterou a alínea a) do artigo 4.º do Regime da CESE, interpretada no sentido de eliminar a isenção que se encontrava prevista para a produção de eletricidade por intermédio de centros electroprodutores que utilizem fontes de energia renováveis e que estava em vigor há cinco anos, tendo por base a abrangência de regimes de remuneração garantida, por violação do Princípio da Segurança Jurídica, na sua vertente enquanto Proteção da Confiança, tal como decorre do disposto no artigo 2.º da CRP. • a inconstitucionalidade material da norma constante do artigo 1.º, n.º 2, do Regime da CESE, conjugada com o artigo 2.º, alínea b) do mesmo regime, interpretada no sentido de que os sujeitos passivos, que sejam titulares de centros electroprodutores com recurso a fonte renovável, devem financiar mecanismos que promovam a sustentabilidade sistémica do setor energético, através da constituição de um fundo que visa contribuir para a redução da dívida tarifária e para o financiamento de políticas sociais e ambientais do setor energético, por violação do princípio da proporcionalidade, inscrito no artigo 18.°, n.º 2, da CRP, mormente nas suas vertentes enquanto necessidade e proibição do excesso. • a inconstitucionalidade material da norma constante do artigo 11.2, n.2 1, do Regime da CESE, conjugada com o artigo 313.2, n.2 1, da LOE 2019, que mantém em vigor a CESE para o ano de 2019 e a previsão da consignação da receita obtida com este tributo ao FSSSE, pelo sexto ano consecutivo, em virtude de violar o artigo 16.2, n.2 3, da Lei n.2 151/2015, de 11 de setembro (Lei de Enquadramento Orçamental), por violação do artigo 112.2, n.2 3 da CRP. determinando-se, consequentemente a reforma da decisão recorrida de acordo com esse juízo de constitucionalidade.” 6. A recorrida, Autoridade Tributária (AT), não ofereceu resposta. 7. O recorrente foi notificado para, querendo, se pronunciar sobre a irregularidade da instância no que tange ao pedido de fiscalização relatado supra sob alínea e), designadamente no que tange a utilidade e nexo de instrumentalidade face à causa principal, mas nada disse. Cumpre apreciar e decidir. * II. Fundamentação 8. Irregularidade (parcial) do Objeto do Recurso O modelo legal de recursos para o Tribunal Constitucional do Direito português em sede de fiscalização concreta recenseado no artigo 280.º da Constituição da República e nos artigos 69.º-85.º da LTC possui carácter acentuadamente normativo, cingindo-se à revisão do juízo de fiscalização formulado por Tribunais da compatibilidade (para com a Constituição, lei de valor reforçado ou convenção internacional) de uma norma jurídica ou interpretação normativa cuja disciplina estatutiva haja sido determinante para a orientação final da decisão recorrida (cfr., também, artigo 6.º da LTC e v., sobre o assunto, J. J. GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional, Almedina, 7.ª edição, pp. 985-989, JORGE MIRANDA, Fiscalização da Constitucionalidade, Almedina, 2017, pp. 196-200 e 259-260 e C. LOPES DO REGO, Os Recursos de Fiscalização Concreta na Lei e na Jurisprudência do Tribunal Constitucional, Almedina, 2010, pp. 165-166). Acresce ainda – e é o que mais nos interessa –, o recurso de fiscalização concreta só será admissível se a norma ou interpretação normativa objeto do recurso tiverem sido determinantes para a decisão, conformando a sua base essencial de suporte jurídico (cfr. artigo 79.º-C, 1.ª parte, da LTC e v., sobre a matéria agora abordada, C. LOPES DO REGO, op. cit., pp. 109-113 e JORGE MIRANDA, op. cit., p. 260). Caso a norma sindicada seja lateral à situação sub iudicio, o que será o caso quando a decisão tenha mobilizado outro corpus jurídico, autónomo face ao colocado, ou outra fonte de Direito como fundamento material, a questão de inconstitucionalidade (ilegalidade ou inconvencionalidade) resultará deslocada do objeto do processo a que instância jurisdicional respeita e, como tal, o seu julgamento estará desprovido de alcance prático. Nessas situações, o juízo sobre o recurso pelo Tribunal Constitucional não estará devidamente enquadrado com a temática processual subjacente e não será apto a interferir com os fundamentos normativos da decisão e, por inerência, não possuirá impacto no desfecho da causa, resultando globalmente inútil. Por idêntica ordem de razões, quando o recurso incida sobre dada interpretação normativa, é, não apenas necessário que a fonte de Direito que orienta a decisão recorrida seja a sindicada, mas também que o Tribunal “a quo” haja mobilizado essa exata interpretação como ratio decidendi. Também aqui, caso se conclua que a norma foi compreendida e aplicada de outra forma, o recurso por inconstitucionalidade (ilegalidade ou inconvencionalidade) consubstancia uma iniciativa processual em desrespeito do quadro temático da ação em que o recurso está enxertado, resultando também frívola, porque inidónea para obter qualquer alteração de sentido da decisão proferida a montante. A necessidade imperativa de verificação destes requisitos constitui, pois, corolário da natureza instrumental do recurso para o Tribunal Constitucional (face ao processo judicial subjacente) e deles depende a sua utilidade, possuindo uma função económica, nesta segunda dimensão, aparentada ao pressuposto de interesse em agir processualmente do Direito comum. Por necessária deriva, quando não estejam sinalizados no caso sub iudicio estaremos perante vício da instância de recurso preclusivo da apreciação do mérito (cfr. artigos 280.º, n.º 1, alínea b), da Constituição da República Portuguesa, 70.º, n.º 1, alínea b) e 72.º, n.º 2, ambos da LTC, e artigos 576.º, n.ºs 1 e 2 e 577.º, corpo do texto, do Código de Processo Civil, ex vi artigo 69.º da LTC). Repescando o segmento do objeto do recurso constante de alínea (v) do requerimento de interposição (relatado supra sob alínea e), I.)), a recorrente pede a fiscalização do disposto no artigo 11.º, n.º 1, do RJCESE e artigo 313.º, n.º 1, da Lei n.º 71/2018, de 31 de dezembro, no segmento normativo que dele resulta e por força do qual se consigna a receita tributária relativa à CESE do ano de 2019 ao FSSSE. Pois bem, a causa principal, tratando-se da impugnação do ato de liquidação de um tributo, debateu a validade do lançamento da CESE sobre a recorrente para o ano de 2019, em nada se ocupando do destino cometido à receita tributária daí obtida. A validade do ato de (auto) liquidação da CESE em nada será impactado pelo destino atribuído às disponibilidades por ele libertadas, estejam elas afetas a todas as dívidas públicas ou alocadas às necessidades financeiras de uma única entidade pública. Nesse pressuposto, ainda que se entendesse que as normas em causam violam o disposto no artigo 16.º, n.º 3, da Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro (Lei de Enquadramento Orçamental – cfr. artigo 112.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa) e a injunção contida nesta norma de que as normas consignatórias de receitas devem possuir caráter excecional e temporário, nem por isso a recorrente obteria procedência para a pretensão impugnatória do ato tributário que formulou na causa principal: a consequência radicaria na libertação do efeito consignatório decorrente das normas, não na invalidação do ato de liquidação pretendido pela impugnante na lide. Dito de outra forma, não se observa, nesta parte do recurso, a necessária relação de instrumentalidade entre a presente instância e a controvérsia colocada na causa principal, já que, ainda que este Tribunal formulasse juízo positivo de inconstitucionalidade sobre os artigos 11.º, n.º 1, do RJCESE e 313.º, n.º 1, da Lei n.º 71/2018, de 31 de dezembro, na dimensão normativa cuja fiscalização se requer, nem por isso a decisão seria apta a importar qualquer forma de alteração do sentido e orientação decisórios do aresto recorrido sobre o pedido de anulação do ato tributário formulado pela demandante (cfr. artigo 80.º, n.º 2, da LTC). Em face de todo o exposto, temos por sinalizado vício da instância de recurso por falta de verificação de pressuposto processual típico e próprio do meio de processo em causa (recurso para o Tribunal Constitucional) de sindicância oficiosa e que é obstativo da respetiva apreciação de mérito (cfr. artigos 280.º, n.º 1, alínea b) da Constituição da República Portuguesa e artigos 6.º, 70.º, n.º 1, alínea b), 71.º, n.º 1 e 79.º-C, todos da LTC, articulados com o disposto nos artigos 576.º, n.º 1 e 2, 577.º, corpo do texto e 578.º, todos do Código de Processo Civil, ex vi artigo 69.º da LTC). 9. As normas objeto do presente recurso possuem a seguinte redação: “Artigo 313.º Contribuição extraordinária sobre o setor energético 1 - Mantém-se em vigor em 2019 a contribuição extraordinária sobre o setor energético, cujo regime foi aprovado pelo artigo 228.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, na redação dada pelas Leis n.os 82-B/2014, de 31 de dezembro, 33/2015, de 27 de abril, 42/2016, de 28 de dezembro, 114/2017, de 29 de dezembro, e pela presente lei, com as seguintes alterações: a) Consideram-se feitas ao ano de 2019 todas as referências ao ano de 2015, com exceção das que constam do n.º 1 do anexo i a que se referem os n.os 6 e 7 do artigo 3.º daquele regime; b) Considera-se feita ao ano de 2019 a referência ao ano de 2017 constante no n.º 4 do artigo 7.º daquele regime. 2 - Os artigos 4.º e 7.º do regime da contribuição extraordinária sobre o setor energético, aprovado pelo artigo 228.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, na sua redação atual, passam a ter a seguinte redação: (…) Artigo 1.º Objeto (…) 2 - A contribuição tem por objetivo financiar mecanismos que promovam a sustentabilidade sistémica do setor energético, através da constituição de um fundo que visa contribuir para a redução da dívida tarifária e para o financiamento de políticas sociais e ambientais do setor energético. Artigo 3.º Incidência objetiva 1- A contribuição extraordinária sobre o setor energético incide sobre o valor dos elementos do ativo dos sujeitos passivos que respeitem, cumulativamente, a: a) - Ativos fixos tangíveis; b) - Ativos intangíveis, com exceção dos elementos da propriedade industrial; e c) - Ativos financeiros afetos a concessões ou a atividades licenciadas nos termos do artigo anterior. (…) Artigo 4.º Isenções É isenta da contribuição extraordinária sobre o setor energético: a) - A produção de eletricidade por intermédio de centros eletroprodutores que utilizem fontes de energia renováveis, nos termos definidos na alínea ff) do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 172/2006, de 23 de agosto, com exceção daquela que se encontre abrangida por regimes de remuneração garantida e com exceção dos aproveitamentos hidroelétricos com capacidade instalada igual ou superior a 20 MW; Artigo 11.º Consignação 1- A receita obtida com a contribuição extraordinária sobre o setor energético é consignada ao Fundo para a Sustentabilidade Sistémica do Setor Energético (FSSSE), criado pelo Decreto-Lei n.º 55/2014, de 9 de abril, com o objetivo de estabelecer mecanismos que contribuam para a sustentabilidade sistémica do setor energético, designadamente através da contribuição para a redução da dívida e ou pressão tarifárias e do financiamento de políticas do setor energético de cariz social e ambiental, de medidas relacionadas com a eficiência energética, de medidas de apoio às empresas e da minimização dos encargos financeiros para o Sistema Elétrico Nacional decorrentes de custos de interesse económico geral (CIEG), designadamente resultantes dos sobrecustos com a convergência tarifária com as regiões autónomas dos Açores e da Madeira, e para o SNGN.” Transcrito que fica que a base normativa que subjaz ao ato de liquidação impugnado e compreendida no recurso de fiscalização, passemos à apreciação das questões colocadas. 10. A qualificação Jurídico-Tributária da Contribuição Extraordinária do Setor Energético (e âmbito subjetivo de incidência) A recorrente recupera o debate sobre a qualificação jurídico-tributária da CESE, defendendo a descaracterização do tributo como contribuição financeira e subsumindo-a à figura do imposto, nesse pressuposto suscitando violação do princípio da tributação pelo rendimento real. Podemos, a este propósito, repescar o Acórdão do TC n.º 7/2019, pelo qual se decidiu “Não julgar inconstitucionais as normas ínsitas nos artigos 2.º, 3.º, 4.º, 11.º e 12.º que modelam o regime jurídico da “Contribuição Extraordinária sobre o Sector Energético”, aprovado pelo artigo 228.º da Lei n.º 83º-C/2013, de 31 de dezembro”, posicionando-se pela conformidade para com Constituição da República Portuguesa das normas ora sindicadas, bem como da CESE cujo regime legal delas deriva. Foi entendimento adotado no aresto que a CESE escapa ao conceito (e regime jurídico próprio) do imposto (por não constituir tributo destinado a satisfazer toda a despesa pública) e da taxa (que se entende contrapartida de uma prestação pública de que beneficia o obrigado tributário), sendo qualificável como contribuição financeira a entidades públicas (v. acórdão do Tribunal Constitucional n.º 539/2015) e, como tal, inserindo-se num tertium genus que não partilha o regime jurídico de nenhuma daquelas duas classes de tributos (v. acórdãos do Tribunal Constitucional n.ºs 152/2013, 365/2008 e 613/2008). É a unidade de interesses de grupo, a responsabilidade de grupo e o benefício de grupo, com relação à CESE e aos operadores no setor energético abrangidos pelo âmbito de incidência subjetiva (artigo 2.º do RJCESE), que suportam a conceptualização do tributo em causa como contribuição financeira inserida na lógica comutativa de aquisição de benefício difusa pela ação pública, esta por sua vez assente em responsabilidade de grupo pela situação carecida da atividade que a contribuição é chamada a financiar. De facto, porque a CESE se encontrava legalmente alocada ao financiamento de Fundo para a Sustentabilidade Sistémica do Setor Energético (FSSSE) (artigo 11.º, n.º 1 do regime jurídico da CESE) e destinada a financiar “mecanismos que promovam a sustentabilidade sistémica do setor energético” (artigo 1.º, n.º 2), o tributo compreende-se de acordo com uma ótica interna de despesa, justificando a incidência contributiva sobre os operadores no setor energético por a atividade financiada se repercutir positivamente na sua atividade (bilateralidade genérica, potencial ou difusa). A atividade do FSSSE (entidade extinta por incorporação no Fundo Ambiental pelo Decreto-Lei n.º 114/2021 de 15 de setembro, entrado em vigor em 1 de janeiro de 2022) estava legalmente dirigida à “promoção do equilíbrio e sustentabilidade sistémica do setor energético e da política energética nacional” (artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 55/2014 de 9 de abril e artigo 1.º, n.ºs 1 e 2 do RJCESE), o que caracteriza o espetro de vantagens para os operadores económicos do setor enquanto benefício grupal decorrente da ação pública financiada (artigo 81.º, alínea m) da Constituição da República Portuguesa). Por sua parte, também a necessidade de intervenção estadual tendo em vista garantir equilíbrio ambiental e a racionalização na exploração de recursos (artigo 66.º, n.º 2, alíneas d) e f) da Constituição da República Portuguesa), ambos integrados no programa de atividade do FSSSE (cfr. artigo 2.º, alíneas a) e b) do Decreto-Lei n.º 55/2014 de 9 de abril), constitui essencialmente uma forma de responder à pressão que a atividade económica dos operadores sujeitos à CESE coloca no respetivo domínio setorial e que, por esse motivo, igualmente lhes aproveita, reforçando a subsunção do tributo à figura da contribuição financeira. Neste sentido, diz-se no citado acórdão: « (…) a sujeição à CESE de determinados operadores económicos tem como um dos seus objetivos «financiar mecanismos que promovam a sustentabilidade sistémica do sector energético» (artigo 1º, n.º 2, do regime da CESE). É, a par do objetivo da redução da dívida tarifária – que é uma das suas causas –, o objetivo da promoção de mecanismos para financiamento de políticas do setor energético de cariz social e ambiental, e de medidas relacionadas com a eficiência energética, bem como de medidas de apoio às empresas, que gerará, igualmente, contrapartidas, ainda que difusas, dirigidas aos sujeitos passivos da CESE. A existência destas presumidas contraprestações que vão além do mero objetivo da redução tarifária, e que a criação do FSSSE garante, assegura, também, o caráter estrutural de bilateralidade ou sinalagmaticidade da relação subjacente ao tributo em causa, permitindo excluir a sua caracterização como imposto, já que nelas é possível identificar a satisfação das utilidades do sujeito passivo do tributo como contrapartida do respetivo pagamento. É a participação de um especial setor da atividade económica nos benefícios/custos presumidos da adoção destas políticas de financiamento que permite isolá-los dos demais contribuintes, sujeitando-os à contribuição criada pelas normas em apreciação, sem que essa diferenciação possa considerar-se violadora da Constituição, como veremos. Assim, apesar de não pressupor uma contraprestação direta, específica e efetiva, razão pela qual não pode ser qualificada como taxa, a CESE, reveste características de bilateralidade na relação entre o Estado e os sujeitos passivos do tributo, pela conexão entre a origem das receitas e o seu destino. Não estamos, por isso, perante uma cobrança de tributo para participação nos gastos gerais da comunidade, numa pura angariação de receitas, que vise prover, indistintamente, às necessidades financeiras do Estado, que traduza o cumprimento de um dever geral de cidadania e solidariedade, como o dever de pagar impostos, em que esteja ausente uma qualquer contraprestação pública dedicada. Isto porque não é finalidade imediata e genérica deste tributo a obtenção de receitas, a serem afetadas, geral e indiscriminadamente, à satisfação de encargos públicos. (…) no contexto do Estado regulador, «as contribuições financeiras impostas aos operadores económicos, quer para financiar os sobrecustos do sistema, quer para financiar novos encargos no contexto da regulação social, cumprem ainda a exigida “conexão entre a origem das receitas [o pressuposto do tributo] e o destino [finalidade] que a lei lhes assinala”; conexão que neste caso é reconduzida a uma ‘relação causal’ entre o Estado, na qualidade de garantidor do funcionamento eficiente e socialmente equitativo do sistema (neste caso do sector energético), e o sujeito passivo»; e «a CESE, ao ser exigida aos operadores do sector energético com o intuito de financiar políticas do sector energético de cariz social e ambiental, relacionadas com medidas de eficiência energética e com a redução do stock da dívida tarifária do Sistema Elétrico Nacional, inscreve-se claramente neste tipo de contribuições exigidas pelo modelo económico-social do Estado regulador» (…) consignada a um fundo que tem natureza de património autónomo, sem personalidade jurídica e com autonomia administrativa e financeira, o Fundo para a Sustentabilidade Sistémica do Setor Energético (…) esta [é] uma qualidade reveladora da natureza comutativa destes tributos, por tal consignação significar que a receita não pode ser desviada para o financiamento de despesas públicas gerais, confirmando a relação de bilateralidade, como decidido pelo Tribunal no Acórdão n.º 152/2013, relativo à taxa pela utilização do espetro radioelétrico. Independentemente de se considerar esta consignação de receitas decisiva para a caracterização do tributo em causa, a verdade é que a natureza de contribuição financeira da CESE resulta, inequivocamente, da presença de um sinalagma, ainda que difuso, que lhe confere bilateralidade, nos termos atrás desenvolvidos.» A recorrente não confronta esta jurisprudência, antes pretende que as alterações ao quadro legislativo da CESE subsequentes ao seu lançamento para o ano de 2014 hajam conduzido à obsolescência desta linha de fundamentos, chamando à colação, em abono desta afirmação que predica toda a sua argumentação subsequente, o entendimento do Acórdão do TC n.º 101/2023. 10.1. Ora, este aresto exerceu juízo de reprovação constitucional sobre o regime jurídico na CESE por violação do princípio da igualdade tributária (artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa), adotando como fundamento central as alterações promovidas pelo Decreto-Lei n.º 109-A/2018, de 7 de dezembro ao Decreto-Lei n.º 55/2014, de 9 de abril, diploma que estabelecia o regime jurídico do sobredito Fundo para a Sustentabilidade do Setor Energético. O Acórdão n.º 101/2023 faz ver que, nos termos do Decreto-Lei n.º 55/2014, de 9 de abril, o Fundo dispunha de dois objetivos programáticos, o “financiamento de políticas do setor energético de cariz social e ambiental, relacionadas com medidas de eficiência energética” (artigo 2.º, alínea a), do diploma) e a “redução da dívida tarifária do Sistema Elétrico Nacional” (artigo 2.º, alínea b), do diploma). Pressupõe o aresto que, na redação original, o diploma impunha uma certa forma de priorização da receita angariada através da CESE, que seria absorvida em 2/3 por custos destinados ao primeiro dos objetivos programáticos, caracterizando essa afetação normativa como uma ‘finalidade típica’ característica à contribuição, na redação original da Lei. Afirma-se depois que as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 109-A/2018, de 7 de dezembro, que reduziu aquele limite de despesa para 1/3 da receita obtida da CESE, importaram uma alteração substancial do quadro de organização financeira do FSSSE e de missão operacional, elegendo o serviço e amortização da dívida tarifária como objetivo primário do tributo. Isto significaria a atribuição de uma nova ‘finalidade típica’ à CESE, que apenas preservaria a lógica estrutural da contribuição financeira com relação ao grupo de operadores económicos que participa na geração de dívida tarifária ou que dela extrai benefício. Sob o pressuposto essencial – se não expresso, ao menos implícito – de que o combate à dívida tarifária é problema que não é partilhado por todos os agentes do setor da energia, esta alteração à disciplina financeira do FSSSE teria importado a descaracterização do interesse de grupo de algumas das entidades abrangidas pela incidência (artigo 2.º do RJCESE), fosse o caso das empresas integradas no Sistema Nacional de Gás Natural (SNGN): no tratamento indiferenciado de situações materiais diferentes, pois, encontrar-se-ia a violação do princípio da igualdade tributária. O Tribunal Constitucional, porém, decidiu em oposição a esta jurisprudência pelo Acórdão n.º 296/2023 (e 372/2023), em que igualmente foi fiscalizado o quadro de incidência objetivo e subjetivo da CESE quanto a empresas do SNGN no ano de 2018, aí se firmando juízo negativo de inconstitucionalidade. O aresto não acedeu, desde logo, ao pressuposto essencial da posição descrita, de que a contribuição estivesse inicialmente vinculada a ‘finalidade típica’ nos termos propostos, acrescentando-se ainda que o Decreto-Lei n.º 109-A/2018, de 7 de dezembro, não importou uma alteração substancial do regime financeiro do Fundo beneficiário da receita inicialmente estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 55/2014, de 9 de abril. A consistência e continuidade entre situações materiais levou o Tribunal a concluir que o conjunto de problemas setoriais a que o tributo oferecia resposta financeira e o conjunto de benefícios potenciais que conferia aos obrigados tributários era substancialmente idêntico aos subjacentes ao lançamento da CESE pela Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, tal como os compreendeu o Acórdão do TC n.º 7/2019. Associou-se ainda a esta observação o facto de, levando em conta as condições operacionais das empresas do SNGN, a gestão da dívida tarifária pelo FSSSE se mostrar vital para a estabilidade das bases de consumo de todo o setor energético, agregando os operadores do setor do gás natural ao grupo de beneficiários dessa atividade. Assim sendo e por tudo, concluiu o Tribunal Constitucional pela inexistência de vício de inconstitucionalidade com fundamento em violação do princípio da igualdade tributária. Chamado a plenário para dirimir a oposição material entre precedentes prudenciais (artigo 79.º-D, n.º 1, da LTC), o Tribunal Constitucional adotou o segundo sentido decisório (Acórdãos do TC n.ºs 324/2024 e 325/2024), incorporando como fundamentos o exposto no Acórdão do TC n.º 296/2023 e rejeitando a censura constitucional aventada pelo Acórdão do TC n.º 101/2023: «As alterações introduzidas no regime jurídico do Fundo para a Sustentabilidade Sistémica do Setor Energético (FSSSE) pelo Decreto-Lei n.º 109-A/2018, de 7 de dezembro, não descaracterizam a CESE enquanto tributo comutativo e continua a observar-se a conexão necessária entre contribuição e benefício (difuso) obtido da atividade do FSSSE por todos os operadores vinculados à obrigação tributária, incluindo os agentes económicos do subsetor do gás natural, talvez mesmo especialmente quanto a esses. Isto, não apenas quando se leve em conta a afetação da receita da CESE obtida de contratos de aprovisionamento take-or-pay, alocada que fica, no atual contexto legal, ao alívio dos gastos tarifários pela utilização do sistema em benefício particular dessa categoria de operadores, mas também porque a atividade do FSSSE persiste dirigida à estabilização e promoção de todo o setor energético, de que aqueles constituem também parte. Acresce que o combate à dívida tarifária (associável à instituição da CESE desde a sua génese, como o Tribunal Constitucional nunca deixou de fazer ver) e incluso nas atribuições do Fundo, se protege as bases de consumo do subsetor elétrico, impacta diretamente nas condições operacionais do subsetor do gás natural: a atividade destes últimos esgota-se no abastecimento das empresas electroprodutoras com energia primária (gás) e, no mais, com elas partilha fonte de procura, pelo que a estabilidade que se confere ao primeiro, é instrumental à defesa e crescimento do segundo. Em face de todo o exposto, não existe fundamento para encontrar, no plano do RJCESE, um qualquer comando constitucional de diferenciação (artigo 13.º da Lei Fundamental) das empresas do setor energético face às demais, razão por que a interpretação normativa obtida do disposto no artigo 2.º, alínea d), do regime jurídico da CESE (aprovado pelo artigo 228.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, cuja vigência foi mantida durante o exercício fiscal de 2018 pela Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro) que inclui na norma de incidência as empresas do subsetor do gás natural, como é o caso da recorrente, não incorre em vício de inconstitucionalidade material.» (Acórdãos do TC n.ºs 324/2024 e 325/2024) Esta mesma orientação foi seguida, sempre com respeito às mesmas normas-objeto (quadro legal da CESE com vigência no exercício fiscal de 2018), no Acórdão do TC n.º 345/2024 e nas decisões sumárias n.ºs 263/2022, 851/2023 e 312/2024. 10.2. Importa assinalar, porém, que existiu uma marcante divisão entre Conselheiros em plenário nos sobreditos Acórdãos do TC n.ºs 324/2024 e 325/2024 e que a maioria formada pela não-inconstitucionalidade se dividiu também entre si quanto a fundamentos. Na verdade, na jurisprudência do Tribunal Constitucional surgiu uma terceira corrente (Acórdãos do TC n.º 338/2023, 720/2023 e, em plenário, n.ºs 381/2024 e 382/2024) que, embora aderindo à tese do Acórdão do TC n.º 101/2023, concluiu que o impacto do Decreto-Lei n.º 109-A/2018, de 7 de dezembro, no quadro normativo da CESE apenas surgiria nos exercícios fiscais posteriores a 2018. A maioria que votou o juízo negativo de inconstitucionalidade em plenário, pois, assentou em dois entendimentos diferentes, um dos quais transitório, porque estritamente aplicável ao exercício fiscal de 2018. A doutrina do Acórdão do TC n.º 101/2023 foi por isso reconvocada quanto ao lançamento da CESE sobre as empresas do SNGN nos anos subsequentes, surgindo novas decisões de inconstitucionalidade com fundamento na violação do princípio da igualdade (tributária) com relação aos lançamentos da contribuição sobre empresas do subsetor do gás natural nos anos de 2019 (Acórdãos do TC n.º s 197/2024, 336/2024, 337/2024, 475/2024 e 476/2024), 2020 (Acórdão do TC n.º 517/2024) e 2021 (Acórdãos do TC n.ºs 515/2024, 553/2024). A controvérsia está, portanto, relançada, mas, como decorre do que já ficou dito, ainda que se acedesse à jurisprudência firmada pelo Acórdão do TC n.º 101/2023, esta não suporta a afirmação de que a CESE não é qualificável como contribuição financeira. Na verdade, como viemos de explicar, o aresto apenas patenteou o entendimento de que, pela introdução inovatória de um quadro legislativo que adquiriu vigência no ano de 2018, as empresas do subsetor que destaca (distribuição, transporte e armazenamento subterrâneo de gás natural) passaram a não poder ser entendidas como dotadas dos atributos que permitiriam integrá-las na lógica grupal que preside à contribuição: para o Acórdão, o facto de a receita de CESE estar centralmente dirigida à gestão da dívida tarifária, associado ao facto de não se reconhecer uma vantagem própria aos operadores do SNGN que adviesse dessa gestão, nem um nexo de causa entre a atividade desses agentes e o problema gerido, imporia que essa categoria de sujeitos passivos ficasse afastada da incidência contributiva. Esta é uma peça central da questão que a recorrente desconsidera em absoluto, já que, por um lado, a sua alegação dirige-se a demonstrar que a CESE não pode ser entendida como contribuição e, por outro, pretende que a linha argumentativa do Acórdão do TC n.º 101/2023 seja extensível a todo e qualquer sujeito passivo da CESE, – nesse sentido reclamando pela inconstitucionalidade do artigo 3.º, n.º 1, do RJCESE, quando prevê “que este tributo incide sobre os elementos do ativo dos respetivos sujeitos passivos” – e, em especial, à categoria de operadores de centros electroprodutores com recurso a fonte renovável, como é o seu caso – no que reclama pela inconstitucionalidade dos artigos 1.º, n.º 2 e 2.º, alínea b), ambos do RJCESE, nessa dimensão. Como dissemos, a jurisprudência iniciada pelo Acórdão do TC n.º 101/2023, dirigiu reprovação constitucional apenas à norma do RJCESE que incluía na regra de incidência subjetiva as concessionárias dos serviços de transporte, distribuição e armazenamento subterrâneo de gás natural (artigo 2.º, alínea d), do RJCESE) tendo por base a inobservância de um dever de diferenciação dos operadores deste subsetor no âmbito da CESE. A regra de incidência objetiva (artigo 3.º, n.º 1) foi referida no aresto apenas por se tratar de norma paramétrica da obrigação daquela categoria de operadores, importando apenas à quantificação da obrigação tributária, não à delimitação dos sujeitos sobre os quais se constitui o vínculo tributário censurado por esta jurisprudência («Julgar inconstitucional, por violação do artigo 13.º da Constituição, o artigo 2.º, alínea d), do regime jurídico da CESE (…), na parte em que determina que o tributo incide sobre o valor dos elementos do ativo a que se refere o n.º 1 do artigo 3.º do mesmo regime, da titularidade das pessoas coletivas que integram o setor energético nacional (…) que, em 1 de janeiro de 2018, sejam concessionárias das atividades de transporte, de distribuição ou de armazenamento subterrâneo de gás natural» – dispositivo do Acórdão do TC n.º 101/2023, sublinhado nosso). Também o Acórdão do TC n.º 338/2023, que primeiro adotou a terceira das posições encontradas na jurisprudência do TC a que acima nos referimos, preservou a qualificação da CESE como contribuição financeira tal como conceptualizada pela corrente jurisprudencial iniciada pelo Acórdão do TC n.º 7/2019 e também aqui o problema de constitucionalidade sinalizado respeitava apenas à sujeição das empresas do subsetor do SNGN à contribuição, considerando as alterações ao regime jurídico do FSSSE introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 109-A/2018, de 7 de dezembro: «há que salientar que não será retomada nos presentes autos a questão da qualificação jurídico-tributária da CESE, como imposto ou contribuição financeira (ou, ainda, como contribuição especial), já profusamente tratada em anteriores acórdãos (designadamente nos supra citados). Na senda do já mencionado Acórdão n.º 7/2019, foi firmada (…) orientação jurisprudencial uniforme e constante no sentido de que se trata de contribuição financeira a favor das entidades públicas, tributo autónomo (por confronto com os impostos e as taxas), tornado possível a partir da revisão constitucional de 1997, operada pela LC n.º 1/1997, de 20 de setembro (…) com a alteração introduzida ao artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 55/2014, de 9 de abril (…) pelo Decreto-Lei n.º 109-A/2018, de 7 de dezembro, operou-se uma alteração da ordem de prioridade na alocação das verbas do FSSSE, com vista a dar prioridade à cobertura da dívida tarifária em detrimento do financiamento de políticas públicas do setor energético – passando, pois, a redução da dívida tarifária a ser prioritária. Com esta alteração deixa de ter qualquer justificação a inclusão das empresas concessionárias das atividades de transporte, de distribuição ou de armazenamento subterrâneo de gás natural (as entidades do artigo 2.º, al. d), do regime da CESE) como sujeitos passivos deste tributo, uma vez que em relação a eles não se verifica mais, sequer, a já ténue equivalência grupal subjacente à CESE.» (Acórdão do TC n.º 338/2023; v., também, Acórdãos do TC n.ºs 720/2023, 381/2024 e 382/2024) Parece evidente, portanto, que a posição da recorrente não recebe suporte na jurisprudência que convoca, já que a incidência subjetiva da CESE debatida no pedido de fiscalização respeita a centros electroprodutores com recurso a fonte renovável, sem que se demonstre, por esforço alegatório apreensível, por que forma as considerações tecidas a propósito do SNGN seriam assimiláveis a estoutro subsetor, importando violação do princípio da igualdade com idêntico fundamento. No entanto, alguma jurisprudência mais recente (Acórdãos do TC n.ºs 338/2024 e 427/2024) veio oferecer conforto a esta forma de tratar o problema, já que estendeu o juízo de inconstitucionalidade à incidência de CESE sobre produtores de energia elétrica com fonte renovável por remissão para a doutrina do Acórdão do TC n.º 101/2023, que entendeu aplicável também à situação destes últimos. Os arestos não explicam, porém, que especiais atributos seriam partilhados por estas duas categorias de agentes (gás natural e fontes renováveis) que os distanciassem do grupo homogéneo de agentes económicos subjacente à CESE postulado pelo Acórdão do TC n.º 7/2019 e que nenhuma decisão prudencial, até ao momento, desmentiu. Se levarmos em conta que o Acórdão do TC n.º 196/2024 igualmente estendeu a empresas do subsetor de produtos petrolíferos a doutrina do Acórdão do TC n.º 101/2023 por via remissiva, concluindo pelo mesmo juízo de inconstitucionalidade, temos que, pese embora permaneça desconhecida a ordem de fundamentos que subjaz à sucessiva distensão do entendimento, praticamente todo o setor energético estaria subtraído da incidência da CESE, levando a afirmar que o coletivo homogéneo de operadores caracterizado pelo Acórdão do TC n.º 7/2019 como obrigado pela CESE pela fórmula característica das contribuições financeiras, afinal, nunca teria existido. Atendendo a que não dispomos de subsídios jurisprudenciais sobre a questão que pudessem suportar um juízo final, impõe-se, pois, revisitar o problema em toda a sua extensão. 10.3. Comecemos, antes de mais, por relembrar as considerações tecidas no Acórdão do TC n.º 7/2019 a propósito da caracterização da CESE como contribuição financeira e sobre o respetivo conjunto unitário de obrigados tributários: «Ainda que não referida a uma contraprestação direta, específica e efetiva, resultante de uma relação concreta com um bem ou serviço, o que afasta a sua qualificação como taxa, a sujeição à CESE de determinados operadores económicos tem como um dos seus objetivos «financiar mecanismos que promovam a sustentabilidade sistémica do sector energético» (artigo 1º, n.º 2, do regime da CESE). É, a par do objetivo da redução da dívida tarifária – que é uma das suas causas –, o objetivo da promoção de mecanismos para financiamento de políticas do setor energético de cariz social e ambiental, e de medidas relacionadas com a eficiência energética, bem como de medidas de apoio às empresas, que gerará, igualmente, contrapartidas, ainda que difusas, dirigidas aos sujeitos passivos da CESE. A existência destas presumidas contraprestações que vão além do mero objetivo da redução tarifária, e que a criação do FSSSE garante, assegura, também, o caráter estrutural de bilateralidade ou sinalagmaticidade da relação subjacente ao tributo em causa, permitindo excluir a sua caracterização como imposto, já que nelas é possível identificar a satisfação das utilidades do sujeito passivo do tributo como contrapartida do respetivo pagamento. É a participação de um especial setor da atividade económica nos benefícios/custos presumidos da adoção destas políticas de financiamento que permite isolá-los dos demais contribuintes, sujeitando-os à contribuição criada pelas normas em apreciação, sem que essa diferenciação possa considerar-se violadora da Constituição, como veremos. Assim, apesar de não pressupor uma contraprestação direta, específica e efetiva, razão pela qual não pode ser qualificada como taxa, a CESE, reveste características de bilateralidade na relação entre o Estado e os sujeitos passivos do tributo, pela conexão entre a origem das receitas e o seu destino. Não estamos, por isso, perante uma cobrança de tributo para participação nos gastos gerais da comunidade, numa pura angariação de receitas, que vise prover, indistintamente, às necessidades financeiras do Estado, que traduza o cumprimento de um dever geral de cidadania e solidariedade, como o dever de pagar impostos, em que esteja ausente uma qualquer contraprestação pública dedicada. Isto porque não é finalidade imediata e genérica deste tributo a obtenção de receitas, a serem afetadas, geral e indiscriminadamente, à satisfação de encargos públicos. O facto de não ser possível individualizar-se, de forma concreta e absolutamente objetiva, uma compensação efetiva que, pelo seu conteúdo e natureza, seja especificamente dirigida aos sujeitos passivos que desenvolvam a atividade da recorrente, mas apenas as vantagens difusas, tal não retira caráter comutativo às prestações que visem financiar os objetivos que vão além da redução da dívida tarifária, já que estas contrapartidas não estão dissociadas de prestações públicas, ainda que genericamente destinadas a um grupo específico, sendo de presumir que os sujeitos passivos da CESE beneficiarão dos mecanismos que promovam a sustentabilidade sistémica do sector energético. Ou seja, no caso da CESE, estamos perante um tributo comutativo, em virtude de, ainda que de forma difusa, ser possível identificar nos objetivos do FSSSE, a que foi consignada, contraprestações destinadas a um determinado grupo de sujeitos passivos que mantêm suficiente proximidade com as finalidades que este prosseguirá, e no qual se se incluirá a recorrente. Realizando a recorrente o armazenamento subterrâneo de gás natural e a construção, exploração e manutenção das infraestruturas e instalações necessárias para esse fim, dúvidas não restam que a recorrente sempre usufruirá do desenvolvimento das medidas que contribuam para o equilíbrio e sustentabilidade sistémica do setor energético, designadamente das que se associem à atividade do fundo criado que visa, entre outros objetivos, financiar políticas sociais e ambientais do setor energético, enquanto setor de serviços económicos de interesse geral. Como é bom de ver, os operadores económicos deste sector, entre os quais a recorrente, em virtude do seu específico objeto social, irão, presumivelmente, aproveitar, como contrapartida da CESE, de mecanismos que promovem a sustentabilidade sistémica do sector energético, de cariz social e ambiental, a desenvolver pelo Estado regulador, garante dessa sustentabilidade. Ou seja, uma vez que a atividade desenvolvida por estes agentes económicos beneficiará das ações de regulação traduzidas no desenvolvimento de políticas sociais e ambientais do setor energético, que promovam a sustentabilidade sistémica do setor, designadamente através da constituição do FSSSE dedicado ao seu financiamento, financiamento este que também respeitará ao subsector do gás natural, existem, então, razões que autorizam o legislador a estabelecer que o grupo de operadores, no qual se inclui a recorrente, deve contribuir para os custos decorrente dessas medidas regulatórias. A recorrente é uma das entidades cuja atividade desenvolvida é uma atividade regulada, nos termos do Decreto-Lei n.º 30/2006, de 15 de fevereiro, e pelo Decreto-Lei n.º 140/2006, de 26 de julho. E a regulação e os seus custos foi já anteriormente identificada pelo Tribunal Constitucional como justificando o lançamento deste tipo de tributos, como atrás se referiu. Como os exemplos de outras contribuições invocados bem demonstram, essas medidas regulatórias não se reduzem à definição de tarifas reguladas. E sendo assim, é possível identificar, também no caso da recorrente, uma contrapartida presumivelmente provocada e aproveitada pela recorrente, enquanto sujeito passivo, que o legislador faz repercutir, através da CESE, nestes operadores económicos sujeitos a regulação, e não na comunidade em geral.» (Acórdão do TC n.º 7/2019; sublinhado nosso) A qualificação da CESE como contribuição financeira assenta, portanto, na relação funcional entre obrigados tributários (operadores do setor energético) e a finalidade a que a contribuição está adstrita, o financiamento de um Fundo, o FSSSE, dedicado à implementação de políticas do setor energético de cariz social e ambiental que promovam a sua eficiência e estabilidade (artigo 2.º, corpo do texto, do Decreto-Lei n.º 55/2014, de 9 de abril). Entre estas atribuições, conta-se o serviço e amortização da dívida tarifária do Sistema Elétrico Nacional (SEN) (artigo 2.º, alínea b), do Decreto-Lei n.º 55/2014, de 9 de abril), isto desde a data do primeiro lançamento da contribuição (2013). Esta foi a doutrina firmada pelo Tribunal Constitucional pelo Acórdão n.º 7/2019 e subsequentemente reiterada, que, repetimos, não foi infirmada por qualquer decisão, seja exemplo qualquer um dos arestos que decidiram pela inconstitucionalidade do tributo relativo a certas categorias de sujeitos passivos nos exercícios posteriores a 2014, acima citados. Sobre a possibilidade de esta estrutura tributária ter ficado comprometida pelas alterações ao regime jurídico do FSSSE (Decreto-Lei n.º 55/2014, de 9 de abril, RJFSSSE) introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 109-A/2018, de 7 de dezembro, será de recuperar as considerações tecidas pelo Acórdão do TC n.º 296/2023 (reiteradas nos Acórdãos n.ºs 372/2023, 324/2024 e 325/2024), de que se conclui que a modificação do quadro legislativo do RJFSSSE não impactou na CESE de modo a comprometer a doutrina do Acórdão do TC n.º 7/2019 sobre a qualificação do tributo como contribuição financeira, também com relação ao leque de sujeitos abrangidos pela incidência e aqui se incluindo empresas do setor eletroprodutor. No aresto se fez ver que: (i) os limites a despesa estabelecidos pelo artigo 4.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 55/2014, de 9 de abril, já na sua redação primitiva, não eram uma componente do regime jurídico da CESE que a caracterizasse do ponto de vista dogmático, mas uma norma de organização financeira do FSSSE, vinculando-o a um capeamento na realização de despesa com base em qualquer uma das suas receitas: alterações desta disciplina financeira, pois, não são aptas a impactar na qualificação da CESE como contribuição; (ii) a CESE esteve, desde início, alocada ao financiamento de políticas públicas relacionadas com o setor energético por via do FSSSE, entre estas se incluindo, também desde início, a gestão da dívida tarifária, que nunca foi entendida um objetivo secundário ou marginal na lógica do diploma regulador do FSSSE; (iii) a redução do limite às despesas do FSSSE relacionadas com outras medidas de eficiência energética (artigo 4.º, n.º 2, alínea a), in fine, do Decreto-Lei n.º 55/2014, de 9 de abril, na nova redação) de 2/3 para 1/3 da receita obtida da CESE foi acompanhada da eliminação do teto absoluto de M 100 € que se estabelecia no regime do Fundo, o que pode significar que o limite real venha a superar o imposto em exercícios anteriores; (iv) o Fundo persiste vinculado e dotado de receitas à implementação de outras medidas de política energética, que não o serviço e amortização da dívida tarifária, aqui se incluindo apoio financeiro ao subsetor de gás natural pela assistência aos encargos tarifários inerentes à utilização global do sistema pelos operadores das redes de transporte e de distribuição. Tudo considerado, não parece viável defender que a CESE ficou descaracterizada enquanto contribuição financeira, como não é correto afirmar-se que o princípio da igualdade (tributária) impusesse a exclusão ou o tratamento diferenciado de uma classe de obrigados tributários, fosse os operadores do SNGN, fosse as empresas do setor eletroprodutor com fonte renovável: 10.4. Talvez de maior importância, perceber se a gestão e redução da dívida tarifária pode ser enquadrada no âmbito da relação contributiva que caracteriza a CESE tal como a configurou o Acórdão do TC n.º 7/2019, implica, antes de mais, perceber em que consiste. Esta matéria ainda não foi tratada, pelo que se impõe uma análise do problema, tão breve quanto o tema nos consinta. De forma concisa e a título de preâmbulo, assinalamos que a dívida tarifária compreende os custos do sistema energético não-repercutidos nas tarifas pagas pelos consumidores. Trata-se de encargos gerados pela subsidiação do sistema elétrico nacional que são suportados pelos comercializadores e que, nos termos dos respetivos regimes legais de financiamento, são depois transferidos para os consumidores de energia pela sua incorporação em tarifa cobrada em fatura. Através de atos legislativos dispersos, em vários exercícios estes custos não foram repercutidos em fatura na totalidade, acumulando créditos dos distribuidores sobre o Estado a esse título. O lote de dívida assim gerado tem três fontes de gastos essenciais, que passaremos a ver infra: os custos de (i) Convergência Tarifária, os custos decorrentes de (ii) Contratos de Manutenção de Equilíbrio Contratual (CMEC) e os custos advenientes da (iii) Produção em Regime Especial (PRE). 10.4.1. Através do mecanismo de convergência tarifária corrige-se a diferença de custos à produção de energia entre Portugal e as Regiões Autónomas. O fator de insularidade conduz a que nas Ilhas a produção de eletricidade seja significativamente mais dispendiosa, o que seria apto a sobrecarregar os consumidores das Regiões e, perante a fragilidade das bases de consumo face a variações de preço, a gerar maiores riscos de atividade para os operadores nesses mercados. Para mitigar estes efeitos, os sobrecustos de atividade nas regiões são repercutidos sobre o público consumidor a nível nacional através da sua integração entre os Custos de Interesse Económico Geral (CEIG), componente da Tarifa de Uso Global do Sistema, esta por sua vez integrada na Tarifa de Acesso às Redes que é lançada na fatura de todos os consumidores de energia elétrica no país. Diluindo os acréscimos de gastos nas Ilhas por todo o universo nacional de utilizadores, isso significa melhores condições de procura nas Regiões e melhor uniformidade do preço de acesso à energia. No ano de 2011, por exemplo, a variação das tarifas em todo o território nacional foi de 3,8%, ao passo que, sem o mecanismo de convergência, seria de 2,3% no continente, de 45,9% nos Açores e de 26,5% na Madeira (M. CRUZ, A Evolução do Défice Tarifário, PARC, 2013, p. 17). Este quadro permite, pois, uma sensível melhoria das condições operacionais das empresas do setor eletroprodutor com operação nas Regiões: a implementação de uma regra de partilha de encargos regionais entre consumidores a nível suprarregional torna a operação nesses territórios mais estável e previsível, permitindo às empresas do setor diversificar os seus horizontes de atividade pela garantia de que o preço da sua produção será partilhado com os utilizadores do continente. 10.4.2. Na sequência das Diretivas 90/377/CE e 96/92/CE, Portugal iniciou o processo de abertura do mercado energético, procedendo à dispersão (unbundling) vertical e horizontal do setor por unidades de produção e de distribuição tituladas por entidades privadas em competição e sob supervisão de entidade pública reguladora, a ERSE (Decretos-Leis n.ºs 78-A/97, de 20 de fevereiro e 44/97, de 20 de fevereiro). A liberalização do mercado de energia e a implementação do novo modelo concorrencial, convergente com as determinações europeias sobre política energética, dependia, porém, da desmontagem do programa de Contratos de Aquisição de Energia (CAE) que vigorou até então. A produção de energia até esta altura permitia aos produtores receberem pagamento do Estado de acordo com um modelo contratualizado cuja contrapartida ao produtor era fixada considerando reembolso de custos operacionais (encargos de operação e manutenção, amortização de capitais fixos e gastos variáveis com a produção) acrescidos de taxa remuneratória. A remuneração era ajustada anualmente à inflação e em função de variações entre a disponibilidade de energia e a disponibilidade contratada, qualquer que fosse a quantidade produzida (I. FEIO, O Mercado Livre de Eletricidade e a Estrutura Tarifária em Portugal, ISCTE, 2014, p. 21). Como é evidente, os CAE eram coevos à estruturação fechada do mercado de energia português, razão por que se opunham ao novo paradigma é à abertura a novas iniciativas por investidores em situação de competição concorrencial. Nesse pressuposto, era necessário à concretização da política de liberalização do mercado energético prover pela sua cessação. O quadro legal de extinção dos CAE foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º 240/2004, de 27 de dezembro (também, artigo 70.º do Decreto-Lei n.º 172/2006, de 23 de agosto) sob autorização parlamentar (Lei n.º 52/2004, de 29 de outubro) e, nesse âmbito, porque a cessação antecipada dos acordos implicava a perda da posição contratual pelos operadores privados nestas convenções, foi aprovado um pacote de medidas compensatórias em abono destas entidades, então por via dos Contratos para Manutenção de Equilíbrio Contratual (CMEC) (artigos 1.º e 2.º da Lei n.º 52/2004, de 29 de outubro e artigos 2.º, 3.º e 4.º do Decreto-Lei n.º 240/2004, de 27 de dezembro). O financiamento das compensações devidas foi encontrado, também aqui, num mecanismo de transferência do encargo para os consumidores de energia através da incorporação nos CIEG. Ora, tal como a ERSE desde logo antecipou na altura da preparação do pacote legislativo (Parecer da ERSE sobre o Projeto de Decreto-Lei CMEC, 2014), o regime de compensações fixado nos acordos de cessação dos CAE e suas adendas veio representando a partir de 2006 um sobrecusto acrescido para os consumidores com expressão muito significativa e só no período entre o ano de lançamento da CESE (2013) e 2018, o encargo total com os CMEC ascendeu a € 1.792 milhões de euros (ERSE, Proveitos Permitidos das Empresas Reguladas do Setor Elétrico em 2013, p. 70; ERSE, Proveitos Permitidos das Empresas Reguladas do Setor Elétrico em 2014, p. 60; ERSE, Proveitos Permitidos das Empresas Reguladas do Setor Elétrico em 2015, p. 113; ERSE, Proveitos Permitidos das Empresas Reguladas do Setor Elétrico em 2016, p. 115; ERSE, Proveitos Permitidos das Empresas Reguladas do Setor Elétrico em 2017, p. 120; ERSE, Proveitos Permitidos das Empresas Reguladas do Setor Elétrico em 2018, p. 130). Este é, portanto, um sobrecusto tarifário decorrente da estruturação privada do mercado energético em Portugal cujo financiamento, de acordo com o programa legal, foi exclusivamente deixado aos consumidores de energia elétrica através dos CIEG. Isto, muito embora o que o fundamentou e o objetivo essencial a que se dirigiu residisse na criação de condições para a iniciativa privada no setor energético, já que, sem a extinção dos CAE, não seria possível criar o ecossistema empresarial onde operam particulares, com as inerentes oportunidades de rendimento. 10.4.3. Finalmente, na primeira década de 2000, as instâncias europeias e nacionais vieram dedicando maior atenção ao consumo de recursos ambientais e ao fator poluente de certas atividades, designadamente no domínio do setor energético. Concluindo-se pela inviabilidade, a longo prazo, de manter uma economia baseada em combustíveis fósseis como fontes de energia, em face da pressão e desgaste que coloca nos ecossistemas e do impacto poluente que representa, emergiu uma forte tendência para a modernização do setor, centrando-se na produção com recurso a fontes renováveis e assim procurando encontrar soluções para a descarbonização da economia. Foi por esta altura aprovado o ‘segundo pacote’ energético europeu, que compeliu os Estados membros a apostarem no desenvolvimento de fontes de energia renovável (Diretiva 2001/77/CE, de 27 de setembro) e processos de cogeração (Diretiva 2004/8/CE, de 11 de fevereiro) na produção de eletricidade (F. MATIAS SANTOS, Evolução Histórica e Organização do Setor Elétrico, in Estudos de Direito da Energia, Coord. F. PAES MARQUES e J. MARQUES MENDES, Almedina, 2023, pp. 43-46). Na sequência da Comunicação da Comissão de 10 de janeiro de 2007 («Roteiro das Energias Renováveis — Energias renováveis no Século XXI: construir um futuro mais sustentável»), o Parlamento Europeu e o Conselho aprofundaram esta orientação pela Diretiva 2009/28/CE, impondo uma quota média de energia produzida através de fontes renováveis para a União Europeia de 20%, sem prejuízo de metas mais ambiciosas que os Estados fixassem para si. Este objetivo, vinculativo dos Estados-membros, colocava, porém, um dilema respeitante à viabilidade económica das novas estruturas a criar, em face dos custos fixos de instalação e de exploração com recurso a fontes renováveis. Num contexto de mercado nacionalizado, seria possível lançar uma campanha de investimento público, alimentando as fontes produtivas com receitas fiscais, mas, no contexto antes iniciado pelo ‘primeiro pacote’ energético europeu a que acima nos referimos, o setor energético deveria estar privatizado e desintegrado, composto por unidades económicas particulares e dispersas em situação de competição, como assinalámos. Num período de crescimento económico agravativo das necessidades energéticas, colocava-se então a questão de saber como poderia ser operacionalizada a modernização do setor da energia de modo a compatibilizar o seu crescimento com a fragilidade e escassez dos recursos que consome e a pressão que coloca no ambiente. Isto, num cenário em que, perante as necessidades de investimento e dimensão dos operadores no mercado, a utilização de fontes renováveis constituía um investimento de alto risco por falta de garantias de retorno e de lucro. A solução encontrada em Portugal para proceder à modernização do setor neste contexto sem colocar em risco a estabilidade dos produtores e o serviço da procura de energia, residiu na implementação de regimes de subsidiação à produção através de fontes renováveis, recorrendo ao esquema de feed-in tariffs. Esta assenta em três componentes essenciais, todas elas dirigidas a eliminar o risco do investimento e a assegurar a remuneração dos capitais aplicados: a (i) garantia de aquisição de toda a energia produzida pela unidade produtiva; a (ii) garantia de preço na colocação de energia no mercado, através da fixação de um valor de aquisição através de uma matriz legal a que os comercializadores de último recurso (distribuidores de energia) ficam vinculados; e a (iii) fixação de prazos prolongados de gozo do regime privilegiado que permitam a recuperação e rentabilização do investimento aos produtores (E. CUNHA, Incentivos à Produção de Energia Renovável na União Europeia, 2018, FEP). Este quadro genérico já existia no ordenamento nacional desde 1988 (Decreto-Lei n.º 189/88, de 27 de maio), mas foi então ampliado e aprofundado por vários diplomas (Decretos-Leis n.ºs 33-A/2005, de 16 de fevereiro, 29/2006, de 15 de fevereiro e 172/2006, de 23 de agosto). Aos comercializadores de energia elétrica passou a ficar imposta a aquisição de toda a energia de Produção em Regime Especial (PRE) pelo preço apurado nos termos da matriz legal do regime de remuneração garantida, sendo-lhes depois admitido recuperar o sobrecusto através da venda de eletricidade pela transferência do encargo para os utilizadores finais de eletricidade. Neste sentido, também este sobrevalor foi incorporado na componente de CIEG da Tarifa de Uso Global do Sistema, por sua vez parte integrante da Tarifa de Acesso às Redes cobrada aos consumidores. Desde 2006 e até ao presente, este mecanismo de subsidiação do setor eletroprodutor importou um forte agravamento do custo final da eletricidade em Portugal. A título exemplificativo, no ano de aprovação da primeira legislação relativa à CESE (2013) o preço médio da eletricidade em PRE fixou-se em € 105,40/MWh (a ERSE considerou um valor de referência de preço em mercado nesse ano de € 49,00/MWh – erse.pt; Informação sobre Produção em Regime Especial, 2014), representativo de 215,10% (!) do preço médio anual da energia elétrica em mercado diário, cifrado em € 44,00/MWh no mesmo ano (datahub.ren.pt). No ano fiscal em referência nestes autos (2019), o custo da eletricidade em PRE variou entre € 90,23/MWh (resíduos sólidos urbanos) e € 296,57/MWh (fotovoltaica), para um preço médio de produção em regime de remuneração garantida, considerando todos os subsetores, de € 127,05/MWh; também esta cifra contrasta com o preço médio da energia em mercado diário no mesmo exercício, de € 48,00/MWh (erse.pt). O impacto na conta energética dos consumidores portugueses desta elevação artificial de custos com fonte em subsidiação é muito significativo, já que a produção com recurso a fontes de energia renovável veio constituindo uma parte crescente de toda a produção energética portuguesa a partir de 2006. Na verdade, e como seria de esperar, condições de produção com o descrito nível de atratividade conduziram à proliferação no território nacional de parques eólicos, centrais fotovoltaicas e outras unidades de produção de energia de fonte renovável, todos eles beneficiários de regimes de remuneração garantida ao abrigo da PRE. Também exemplificando, no ano de lançamento da CESE (2013) e no ano em referência nestes autos (2019), a PRE representou 57% e 51%, respetivamente, de toda a energia elétrica consumida em Portugal (datahub.ren.pt), sendo que, como viemos de dizer, aos consumidores caberia suportar, através da tarifa de acesso, todo o diferencial entre o preço da energia em mercado e o valor da remuneração garantida, reembolsando as distribuidoras pelo sobrecusto em que incorreram na aquisição a produtores de fonte renovável. Por necessária deriva, a operacionalização das feed in tariffs significa um agravamento muito importante do preço final da energia elétrica no território nacional, quer se considere os custos domésticos para consumidores particulares, quer setores económicos e sua estrutura de gastos fixos, seja o caso da indústria transformadora e todas as demais empresas dependentes de energia elétrica para o desenvolvimento de atividade. No ano de 2019, estima-se que o estatuto de subsidiação da PRE haja conduzido ao aumento de custos de produção de energia em 16,97% (de € 3.536.098,402 para € 4.259.088,182) (M. BASTOS, Estimativa do Impacto da PRE no Custo de Produção de Energia Elétrica em 2019, 2021, Univ. Portopp. 105-106), isto quando estavam já implementadas medidas de contenção de sobrecustos em execução do Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de Política Económica entre Portugal, FMI, Comissão Europeia e Banco Central Europeu. Vemos aqui, portanto, uma medida legislativa destinada a responder ao consumo de recursos naturais pelo setor energético e à pressão ambiental por este criada, essencialmente dirigida à modernização do setor eletroprodutor e à aquisição de maior eficiência, participando na criação de um contexto favorável para as empresas que nele operam. O quadro de financiamento que a suportava, porém, baseou-se na tarifação do consumo, onerando os utilizadores de energia. 10.5. Dir-se-ia expectável que a acumulação de sobrecustos importantes relativos ao setor energético no regime de tarifação, com a inerente majoração do preço da energia a suportar por utilizadores, conduzisse ao inflacionamento dos preços de bens e serviços de produção nacional (pelo agravamento de encargos operacionais das empresas) e à redução geral do consumo, daqui decorrendo como provável um efeito de abrandamento ou de depressão da economia nacional. Talvez de forma mais direta, a inflação do preço da energia seria também apta a impactar de forma relevante sobre o setor energético, já que necessariamente conduziria a retração da procura, podendo conduzir a quebras de proveitos brutos e a dificuldades de escoamento da produção. Gerando-se excessos de produção, daqui decorreria maior pressão sobre o preço da energia nos mercados e, em caso de quedas significativas do preço, surgiria maior diferencial de preço médio para com a remuneração garantida a PRE e, como tal, seriam gerados agravamentos em ainda maior grau dos CIEG a suportar a este título pelo universo nacional de consumidores. Este é um pormenor importante, já que a remuneração garantida aos produtores em PRE representa a fatia mais expressiva do total do stock tarifário. À data do lançamento da CESE (2013), a dívida ascendia a 3.677 milhões de euros e 91% desse total respeitava a subsidiação por feed in tariffs (ERSE, Tarifas e Preços para a Energia Elétrica em 2021, p. 9; M. CRUZ, op. cit., p. 19). No ano em referência nos autos (2019), de todo o stock de dívida a amortizar (€ 3.653.750.293,00), 84,56% respeitava à subsidiação de PRE (anos de 2009 e de 2015 a 2018) e juros financeiros conexos (ERSE, Proveitos Permitidos e Ajustamentos para 2019 das Empresas Reguladas do Setor Elétrico, p. 119). O embaratecimento da energia significaria, pois, maior necessidade de receita com fonte tarifária para compensar os distribuidores pelo preço garantido que pagam a produtores. Teríamos, portanto, um sistema de degradação autoalimentado e de operacionalidade circular, passível de gerar uma entorse grave na estrutura económica do mercado energético. Para prevenir a desorganização deste setor vital para a economia portuguesa, sucessivos Governos determinaram-se a mitigar os efeitos da transferência de custos no preço final da energia pelo diferimento da sua repercussão total nas tarifas ao consumidor (v. g., Decretos-Leis n.º 237-B/2006, de 18 de dezembro e 165/2008, de 21 de agosto e artigo 73.º-A do Decreto-Lei n.º 78/2011, de 20 de junho). Gerou-se por esta via o stock de dívida tarifária, que compreende os créditos devidos pelos descritos mecanismos de subsidiação e de compensação ao setor energético que não foram reembolsados aos distribuidores (acrescidos dos respetivos juros financeiros), tendo em vista diluir por períodos de tempo mais alargados o efeito da repercussão económica nas tarifas. Como acima já referimos, a situação do mercado energético foi merecedora de atenção no Memorando de Entendimento do programa de assistência financeira ao Estado português, tendo Portugal assumido o compromisso de rever a racionalidade inerente aos mecanismos de compensação previstos nos CMEC (§ 5.6.), proceder à revisão em baixa da remuneração garantida ao abrigo de feed in tariffs, reavaliar os seus critérios remuneratórios e reestruturar os programas energéticos subsidiados, controlando a proliferação de empresas em PRE (§§ 5.7., 5.8. e 5.11.). Da perspetiva dos distribuidores (comercializadores de último recurso) – que primeiro sentiriam a retração na procura caso se permitisse que as tarifas disparassem –, o impacto do problema foi desde início esbatido pela permissão a operações de cedência ou de titularização dos créditos diferidos (artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 237-B/2006, de 18 de dezembro e artigo 3.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 165/2008, de 21 de agosto), o que lhes permitiu converter estes ativos em liquidez e potenciar ganhos financeiros através dos acréscimos relativos a juros devidos pelo diferimento do reembolso. Subsistiu, porém, o problema de solvência e serviço da dívida, perante os credores financeiros. A associação da atividade do FSSSE à gestão da dívida tarifária surge também neste contexto, assim como forma de diversificar as fontes de financiamento a programas do setor energético e, em especial, de participar na resolução de um problema relacionado com a execução desses programas de apoio à produção, protegendo a estabilidade do mercado de energia perante o perigo que a dívida tarifária para ele representa. Na medida em que a CESE está exclusivamente adstrita ao financiamento do FSSSE, pois, tanto a despesa realizada na gestão do stock tarifário como a que seja alocada a outros programas de promoção ou de proteção do setor, observa a lógica de comparticipação em despesas públicas geradas pelo grupo de obrigados tributários e de que estes obtêm benefício nessa qualidade, assim pela forma característica às contribuições financeiras. Não se trata, está bom de ver, de um instrumento fiscal de captação de receitas destinadas a despesas gerais do Estado (que é dizer, de um imposto), como também as tarifas exigidas a consumidores para financiar a subsidiação da produção de energia elétrica não possuem essa natureza: a CESE caracteriza-se como um regime contributivo cujo vínculo tributário apresenta estrutura comutativa, assim entre fonte de receita (e grupo de obrigados tributários) e fórmula de despesa (e beneficiários dessa despesa), com inteira adesão à figura das contribuições financeiras. Recordemos, à guisa de sumário: O mecanismo de convergência tarifária financia os sobrecustos da produção de energia nas Regiões, subsidiando produtores e moderando o preço ao público insular, dessa forma promovendo o alargamento das bases de consumo para as empresas com operação nas Ilhas e oferecendo-lhes um mercado mais estável; a despesa gerada pelos CMEC tem por causa a própria privatização do setor, já que destinou-se a viabilizar a construção de uma estrutura de mercado liberalizado que admitisse a privados capturarem a oportunidade de investimento e de rentabilização de capitais; a política de subsidiação da PRE através de feed in tariffs responde, de seu lado, à pressão criada nos recursos ambientais pelo setor energético, constituindo um esforço de modernização do tecido empresarial português em convergência com a política energética europeia. A contenção na transferência deste conjunto alargado de sobrecustos para os consumidores através da gestão do deficit tarifário, por sua vez, promove a estabilidade do mercado de energia por prevenir a rotura das bases de consumo e por não permitir o estrangulamento da procura em condições cujas consequências seriam imprevisíveis. Sinaliza-se aqui a salvaguarda do equilíbrio sistémico do setor energético, de que todas empresas do setor extraem evidente benefício, pelo que a chamada destas últimas a contribuírem para esta fórmula de gestão financeira do sistema através de uma contribuição que nessa gestão participa (a CESE), não descaracteriza a natureza do tributo. Com o que vai dito não se esquece que a mitigação do impacto da subsidiação à produção nas tarifas beneficia também o consumidor pela moderação do preço de acesso à energia, que são geralmente associadas vantagens para o público da abertura dos mercados à concorrência e da transição energética de produção fóssil para recursos de fonte renovável. Apenas sucede, porém, que a participação da CESE na gestão da dívida tarifária não significa a sujeição das empresas do setor da energia a suportarem todos os seus encargos. No ano em referência nestes autos (2019), o valor da dívida tarifária amortizada através de tarifas pagas pelo consumidor ascendeu a € 1.426.827.938,00 (ERSE, Proveitos Permitidos e Ajustamentos para 2019 das Empresas Reguladas do Setor Elétrico, p. 119), ao passo que a receita total da CESE nesse ano se cingiu a € 55.133.228,00 (Conta Geral do Estado 2019, Quadro A30, p. 324, dgo.gov.pt). É dizer, a CESE representou 3,86% do valor suportado pelos consumidores e é de relembrar que a receita não está alocada apenas ao financiamento da gestão do stock tarifário, mas ao suporte financeiro de todas as despesas do FSSSE na promoção da estabilidade e crescimento do setor em abono dos respetivos agentes económicos. A CESE, na medida em que se possa entender uma participação no apoio financeiro à adequada gestão da dívida tarifária, constitui, pois, uma contribuição modesta dos operadores empresariais no setor da energia concorrente com a participação financeira de outro grupo de agentes económicos do mesmo setor, os consumidores de energia, que suporta em muito maior medida os custos de subsidiação do sistema. Isto é tanto mais assim quando se leve em conta a dimensão do problema e o esquema de financiamento geral das políticas públicas desta área, bem como a cardinal importância das vantagens conferidas aos obrigados tributários por aquela gestão. Em jeito de remate, cabe chamar à colação as conclusões do Acórdão do TC n.º 7/2019 (citando o Acórdão do Centro de Arbitragem Administrativa de 7 de janeiro de 2016 no Proc. n.º 312/2015-T), que mantêm inteira aplicabilidade à CESE com o recorte jurídico vigente no exercício em referência nestes autos: «as contribuições financeiras impostas aos operadores económicos, quer para financiar os sobrecustos do sistema, quer para financiar novos encargos no contexto da regulação social, cumprem ainda a exigida “conexão entre a origem das receitas [o pressuposto do tributo] e o destino [finalidade] que a lei lhes assinala”; conexão que neste caso é reconduzida a uma ‘relação causal’ entre o Estado, na qualidade de garantidor do funcionamento eficiente e socialmente equitativo do sistema (neste caso do sector energético), e o sujeito passivo»; e «a CESE, ao ser exigida aos operadores do sector energético com o intuito de financiar políticas do sector energético de cariz social e ambiental, relacionadas com medidas de eficiência energética e com a redução do stock da dívida tarifária do Sistema Elétrico Nacional, inscreve-se claramente neste tipo de contribuições exigidas pelo modelo económico-social do Estado regulador». Em suma, mesmo que se aceitasse que as alterações ao RJFSSSE introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 109-A/2018, de 7 de dezembro, deixaram a CESE essencialmente vinculada à gestão da dívida tarifária – o que, como vimos, não é afirmação que aqui se aceite –, nem por isso teria perdido a sua natureza de contribuição financeira. O programa legal de serviço e amortização da dívida gerada pelo deficit tarifário, com bases normativas dispersas por vários diplomas e gerido pela administração, deve ser entendido um quadro de Direito público de promoção da estabilidade sistémica do setor da energia e de preservação das condições para o suporte financeiro dos apoios à privatização dos mercados, à modernização do tecido empresarial no contexto da transição energética e à proteção do mercado insular (até subsumível ao conceito geral do artigo 2.º, alínea a), do RJFSSSE, sobre as atribuições do Fundo), com especial incidência no setor eletroprodutor. Sobre o recorte subjetivo da incidência como abrangendo as empresas do setor eletroprodutor de fonte renovável – o subsetor financiado através de feed in tariffs – cuja fiscalização se suscita, é evidente que estas recolhem vantagem em linha direta do quadro de gestão da dívida tarifária, já que este é condição da sustentabilidade financeira dos incentivos à produção que lhes são concedidos pelos regimes de remuneração garantida (PRE) e da estabilidade do mercado onde operam, maxime na preservação de condições de procura, como acima vimos. Não tem por isso cabimento que se defenda violador de um dever de diferenciação imposto pelo princípio da igualdade tributária (artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa) a sujeição à CESE dos produtores de energia com fonte renovável, já que o tributo deve ser observado como instrumento de financiamento de políticas do setor energético que lhes aproveita, mesmo de forma particular. Serve por dizer, se relativamente aos subsetores de gás natural a sujeição a incidência e a relação comutativa característica da contribuição se identificam quanto à CESE pela proteção do seu mercado-alvo obtida da gestão da dívida tarifária (Acórdão do TC n.º 296/2023; também, Acórdãos n.ºs 372/2023, 324/2024 e 325/2024) – a que se associará ainda o facto de o stock tarifário decorrer de medidas de subsidiação que respondem à pressão que combustíveis fósseis colocam no ambiente e a compensações necessárias à estabilidade do mercado insular e à abertura dos mercados nacionais à iniciativa por operadores privados –, quanto ao subsetor colocado nestes autos tratamos dos beneficiários, privilegiados e diretos, do regime de subsidiação que constitui a principal causa do deficit tarifário e da necessidade de modelar uma resposta gestionária que impeça a desorganização do mercado energético pelo colapso da plataforma de consumo. Muito embora não caiba a este Tribunal Constitucional exercer pronúncia sobre a qualidade das escolhas de políticas públicas realizadas, a qualidade da sua execução, ou considerar que modelo de financiamento ou de gestão responderia melhor ao propósito de otimização do mercado de energia, concluímos que é manifesto que não existe parâmetro constitucional que reprove os programas jurídico-tributários fiscalizados, também quanto à disciplina de incidência subjetiva da contribuição financeira em observância. 11. Produção Renovável, Proporcionalidade e Equivalência A recorrente introduz ainda um outro vício de inconstitucionalidade, suscitando uma violação do princípio da proporcionalidade (artigo 18.º da Constituição da República Portuguesa). Alega-se neste segmento que os produtores de energia de fonte renovável já teriam contribuído para as finalidades visadas pela CESE, dizendo-se por isso excessivo a sua concorrente vinculação ao pagamento da contribuição: os artigos 1.º, n.º 2 e 2.º, alínea b), ambos do RJCESE, sendo assim, ao sujeitarem os produtores de energia com fonte renovável a CESE e ao vincularem estas entidades ao financiamento do FSSSE, incorreriam em inconstitucionalidade material. Na demonstração do pressuposto em que assenta a sua conclusão, a recorrente convoca as considerações tecidas no Acórdão do TC n.º 7/2019, que assinalou que este conjunto de operadores havia sido já envolvido no esforço de contenção da dívida tarifária e de estabilização do mercado de energia pela “eliminação, para o futuro, do regime de subsidiação à tarifa da produção em regime especial (a partir de fontes renováveis), com a entrada em vigor da nova redação dos Decretos-Lei n.º 29/2006 e 172/2006, dada pelos Decretos-Lei n.º 215-A/2012 e 215-B/2012” e pela “imposição, aos centros electroprodutores eólicos já instalados, de uma compensação anual ao SEN, durante o período de oito anos, compreendido entre 2013 e 2020 (artigos 5.2 e 9.2 do Decreto-Lei n.º 35/2013, de 28 de fevereiro)”. Ora, em primeiro lugar, o artigo 18.º, n.º 2, da Lei Fundamental disciplina o estatuto de eficácia de certos direitos de estrutura defensiva (direitos, liberdades e garantias e direitos fundamentais equiparados – cfr. artigos 17.º e 18.º, n.ºs 1 e 2, ambos da Constituição da República Portuguesa) e, como tal, a sua convocação deveria ter sido antecedida da sinalização de uma qualquer ingerência num direito fundamental assim qualificável (Acórdão do TC n.º 534/2024). Não vemos, porém, que a recorrente apresente adequada alegação neste sentido. Melhor será debater, a propósito deste segmento da alegação, da observância de obrigação de equivalência pelo quadro legal da CESE (justiça fiscal na incidência e quantificação da contribuição – v. Acórdãos do TC n.º 344/2019 e 683/2022), aferindo nesse domínio da alegada desproporção que o encargo representa para este conjunto de sujeitos passivos, considerando a sua situação de contexto alargada e no confronto com as vantagens potenciais que dela extraem. Ora, de assinalar que, no excerto citado, o Acórdão do TC n.º 7/2019 não debatia a exclusão dos produtores de energia de fonte renovável da incidência da CESE, apenas defendia a justificabilidade da isenção que lhes era concedida pelo artigo 4.º, alínea a), do RJCESE, na redação original do diploma. Esta classe de agentes sempre esteve abrangida pelo perímetro de sujeição, apenas ficou aliviada do pagamento por via de isenção, que será por isso mais facilmente entendida como um benefício tributário de incentivo à produção com fontes renováveis, enquadrando-se na política pública de estímulo a esta forma de produção energética e, como qualquer benefício fiscal, uma medida de caráter não-estrutural, geradora de um sensível sacrifício para a coerência dogmática da CESE e para a equidade do seu programa tributário, como adiante melhor veremos. Em segundo lugar, a afirmação contida no Acórdão do TC n.º 7/2019 não pode ser levada tão longe como pretende a recorrente. Não é possível afirmar que as alterações promovidas aos Decretos-Leis n.ºs 29/2006, de 15 de fevereiro e 172/2006, de 23 de agosto, pelos Decretos-Leis n.ºs 215-A/2012, de 8 de outubro e 215-B/2012, de 8 de outubro, respetivamente, tenham de facto erradicado do panorama nacional a produção de energia com fonte renovável em regime de remuneração garantida a partir de 2012 ou que tenham abandonado estes operadores às condições gerais de mercado. Sucedeu apenas que, a partir daí, a produção através de fontes renováveis deixou de ser exclusivamente realizada ao abrigo de regime especial, passando a poder ficar também sujeita ao Regime Ordinário (PRO), uma vez terminado o prazo fixado em Lei para vigência dos programas de subsidiação. A produção em PRE ficou também subordinada à atribuição de reserva de capacidade de injeção na rede e de licença (Portaria n.º 243/2013, aprovada no ano seguinte), mas nessa situação os operadores continuaram a poder aceder a regimes de remuneração garantida, financiada por tarifa através da parcela de CIEG e passível de gestão através de stock tarifário (cfr. artigos 16.º, alínea b), 18.º, n.ºs 1 e 2, 20.º, n.º 1, 18.º, n.ºs 1 e 3, 49.º, n.º 2, alínea a), 49.º-A, n.º 1, 61.º, n.º 3 e 73.º-A, n.º 1, todos do Decreto-Lei n.º 29/2006, de 15 de fevereiro, na redação conferida pelo Decretos-Lei n.º 215-A/2012, de 8 de outubro; e artigos 33.º, n.º 1, alíneas a) e b), 3, 4 e 9, 33.º-M, n.º 1, alínea c), 51.º-A, n.º 3, 55.º, n.º 6, 55.º-A, 55.º-C, do 172/2006, de 23 de agosto, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 215-B/2012, de 8 de outubro; v. C. B. FERREIRA, J. A. Abreu, A Produção de Energia Elétrica através de Fontes Renováveis, in Estudos de Direito da Energia, 2023, p. 269-271). Por outro lado, no que respeita ao pagamento ao Sistema Elétrico Nacional por oito anos (de 2013 a 2020) a que se refere a recorrente, é de assinalar que se tratou de um plano de adesão voluntária e que teve por contrapartida o gozo de um regime remuneratório especial por um período adicional de cinco ou sete anos após o termo dos períodos iniciais de preço garantido que se achavam em curso (cfr. artigo 1.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 35/2013, de 28 de fevereiro). Trata-se, portanto, de um programa de prorrogação da subsidiação pública, sob contrapartida financeira. Na verdade, ao abrigo do novo regime ficou estabelecido que, uma vez cessado o período de remuneração garantida licenciado, seria assegurado às entidades aderentes a colocação de energia produzida a um de dois preços tarifados, consoante o plano de adesão: o preço de mercado, com o limite mínimo de € 74,00/MWh e máximo de € 98,00/MWh (artigo 5.º, n.º 3, alínea a), do Decreto-Lei n.º 35/2013, de 28 de fevereiro); ou o preço de mercado, com o limite mínimo de € 60/MWh. Trata-se também, está bom de ver, de um regime de preço garantido aos produtores altamente favorável face ao preço médio da energia praticado em mercado (nesse ano de 2013, de € 44,00/MWh), reduzindo os riscos de investimento e assegurando forte margem remuneratória. Daqui se conclui, pois, que as medidas em causa não se podem entender especialmente relevantes no controlo da despesa gerada pela subsidiação do setor eletroprodutor e a recorrente nada apresenta que prejudique esta conclusão. Ainda assim, as alterações podem entender-se esforços de contenção dos gastos com feed in tariffs e de financiamento da sua amortização no ano de lançamento, constituindo, como tal, justificação bastante, ao menos a título transitório, do estatuto de isenção conferido ao setor renovável pelo artigo 4.º, n.º 1, alínea a), do RJCESE, na redação original. É evidente, porém, que não permitem se afirme que a sujeição prospetiva a CESE em 2019 constitua um esforço económico desproporcionado sobre este grupo de empresas. De resto, nesta cintura de tempo (a partir de 2012) a produção renovável continuou a crescer através de licenciamento geral, por novos procedimentos concursais para produção solar e através de acordos entre interessados e operadores de rede (F. M. SANTOS, op. cit., p. 49), sinal inequívoco da vitalidade económica do subsetor e das elevadas margens de rentabilidade conferidas por um contexto legal e de subsidiação que continuou a ser altamente favorável ao investimento. A tendência nesta altura para aliviar a estrutura de incentivos à produção conferidos aos produtores de fonte renovável ficou escorada no caráter francamente excessivo do modelo inicial e no maior estado de maturidade que a tecnologia de produção foi atingindo nesse mesmo período, importando a redução significativa dos custos fixos de produção, tal como sinalizado no Memorando de Entendimento (§§ 5.7. a 5.12.). Tratando-se de fatores de reequilíbrio do mercado eletroprodutor, não de instrumentos de captação de receita para atender aos sobrecustos do sistema, não se denota que a CESE represente um encargo duplicado sobre esta classe de operadores, tanto menos excessivo. Dito de outra forma, as medidas em causa podem entender-se tentativas de contingentação da geração de novos custos associados à subsidiação do subsetor eletroprodutor com fonte renovável, mas não impactam de forma determinante no controlo do stock tarifário gerado desde 2006 em cuja gestão o FSSSE, financiado (também) pela CESE, participa, para defesa do mercado de energia. Por outro lado, quaisquer outras políticas de dimensão social, ambiental ou de promoção da eficiência energética no território que sejam desenvolvidas pelo FSSSE de acordo com o seu leque de atribuições legais necessitarão de financiamento, não se divisando motivo para ter por constitucionalmente obrigatório que este grupo de empresas do setor energético esteja dispensado da chamada à respetiva participação financeira através da CESE. Em face de todo o exposto, os artigos 1.º, n.º 2 e 2.º, alínea b), ambos do RJCESE, ao sujeitar os titulares de centros electroprodutores com recurso a fonte renovável ao financiamento do FSSSE por via da CESE, não incorre em qualquer vício de inconstitucionalidade material. 12. Segurança Jurídica e Princípio da Confiança Defende ainda a recorrente que, remontando a entrada da CESE no ordenamento jurídico-tributário ao ano de 2014 e tendo sido lançada para o ano de 2019 pelo artigo 313.º, n.º 1, da Lei n.º 71/2018, de 31 de dezembro, esta norma constitui violação do caráter extraordinário que lhe foi atribuído, o que, associado à cessação da isenção antes conferida aos operadores do setor renovável em regime de remuneração garantida pela nova redação conferida ao artigo 4.º, n.º 1, alínea a), do RJCESE, pelo artigo 313.º, n.º 2, do primeiro dos diplomas, consubstancia uma rotura com o princípio de segurança jurídica, na vertente de proteção da confiança (artigo 2.º da Lei Fundamental). Ora, a propósito do caráter extraordinário da CESE e do seu lançamento em anos subsequentes a 2014, seja o caso de 2019 de que aqui tratamos, podemos convocar o expendido no Acórdão do TC n.º 296/2023 (também, Acórdãos n.ºs 372/2023, 324/2024 e 325/2024): «(…) é de notar que o regime jurídico da CESE tem vindo a ser objeto de atos legislativos anuais e sucessivos, cada um deles aprovando a sua vigência para um ano e alguns dos quais introduzindo alterações sensíveis de disciplina legal. A contribuição foi primeiro introduzida no ordenamento pelo artigo 228.º da Lei n.º 83-C/2013 de 31.12, sendo depois lançada para o ano de 2015 pelo artigo 237.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31.12, para o ano de 2016 pelo artigo 6.º da Lei n.º 159-C/2015, de 30.12, para o ano de 2017 pelo artigo 264.º da Lei n.º 42/2016 de 28.12, para o ano de 2018 pelo artigo 280.º da Lei n.º 114/2017 de 29.12, para o ano de 2019 pelo artigo 313.º da Lei n.º 71/2018 de 31.12, para o ano de 2020 pelo artigo 376.º da Lei n.º 2/2020 de 31.03, para o ano de 2021 pelo artigo 415.º da Lei n.º 75-B/2020 de 31.12, para o ano de 2022 pelo artigo ​6.º da Lei n.º 99/2021, de 31.12 e para o ano de 2023 pelo artigo 261.º da Lei n.º 24-D/2022, de 30.12. Não falta, de resto, quem defenda que as alterações introduzidas por alguns destes diplomas importaram a criação de tributos inteiramente novos face aos predecessores, destacando pelo menos três figuras de contribuição financeira distintas entre si (v., neste sentido, F. VASCONCELOS FERNANDES, A Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético, Regime Fiscal e Constitucional, 2019, Gestlegal, pp. 51-57; o autor autonomiza a CESE aprovada pela Lei n.º 83-C/2013 de 31.12 no regime vigente até à Lei n.º 42/2016 de 28.12 [CESE 1 – vigência 2014-2016]; a CESE com o recorte conferido por este diploma até às alterações introduzidas pela Lei n.º 71/2018 de 31.12 [CESE 2 – vigência 2017-2018]; e a CESE que passou a vigorar com o figurino adotado por este último ato legislativo [CESE 3 – 2019]). Em face do exposto e como vem entendendo a jurisprudência constitucional, cada ano merecerá uma análise própria e individualizada à contraluz da dogmática tributária e constitucional colocada e, se não há dúvidas que boa parte das conclusões alcançadas pelo Tribunal Constitucional bem cedo são transponíveis e aplicáveis ao regime jurídico da CESE em anos subsequentes (mormente quanto a conformidade constitucional), considerações a propósito de iniciativas legislativas anteriores ou posteriores, como é evidente, não possuem relevância no juízo a formular nestes autos, porque cingidos a um quadro legal cuja vigência surgiu apenas no ano de 2018. Mais se diga, se é inegável que a CESE foi considerada “extraordinária” pelo Legislador fiscal e permaneceu vigente no ordenamento pelos anos que se seguiram a 2014, não vemos como, por esse motivo, se pudesse entender convertida em imposto, ou devesse ser assim qualificada desde o início de vigência. A transitoriedade ou excecionalidade não constitui um atributo peculiar a nenhuma das duas figuras jurídico-tributárias, razão por que as conclusões extraídas pela recorrente a este propósito denotam um vazio de fundamento num ponto central da sua lógica argumentativa. Em qualquer caso, há que sublinhar que o intervalo temporal por que uma medida tributária esteja em vigor não se pode entender o critério mais importante para aferir do seu caráter (substancialmente) excecional, antes interessará saber se, pelo hiato por que se manteve em vigência, a medida se justifica pela persistência do problema extraordinário a que oferece resposta, ou se, por oposição, em alguma altura ficou convertida num instrumento de captação de receita que servisse necessidades gerais de financiamento público. Cabe relembrar que um dos principais problemas setoriais que a CESE se dirigiu a resolver (e não o único, como já vimos) respeita à necessidade de assistência financeira a um problema transitório e excecional relativo ao setor energético, a dívida tarifária acumulada (cfr. artigo 2.º, alínea b) do Decreto-Lei n.º 55/2014 de 9 de abril). No pressuposto – que, imaginamos, será incontroverso – que a dívida tarifária continuou a constituir um problema grave no setor da energia, que se prolongou no tempo e mesmo conheceu agravamento face a 2014 em alguns dos anos posteriores (2015 e 2016), não vemos, pois, como seja possível afirmar com propriedade no segundo dos sentidos possíveis: no ano de lançamento da contribuição (2014), a dívida tarifária ascendia a € 4.690 M, em 2017 (ano em que foi aprovada a norma sob sindicância), cifrava-se em € 4.397 M e, no encerramento do exercício de 2018 (ano a que respeita a incidência), fixava-se em € 3.654 M. Se se denota uma ligeira amortização – ao que não será estranha, na conta do ano de 2018, a receita angariada pela contribuição cuja constitucionalidade aqui se discute –, não merece dúvidas que a sujeição a CESE no ano em referência continuou a compreender-se também por este problema transitório, já que o stock de dívida tarifária continuou a ensombrar o setor energético português. De maior importância, ainda que se acedesse a que a contribuição adquiriu estabilidade, que foi desprovida de natureza extraordinária e que deve hoje ser considerada uma componente permanente do sistema tributário, daqui apenas resultaria que o seu regime jurídico se converteu em algo mais próximo, face ao inicialmente consagrado, daquele que caracteriza as demais contribuições financeiras do ordenamento jurídico português. O princípio geral é o da revisibilidade da legislação e não se divisa princípio constitucional que impusesse, sem outras considerações, imobilismo ou estaticidade ao legislador a respeito do regime contributivo do setor energético, como não vemos qualquer contexto que pudesse ter sedimentado expectativas jurídicas sobre a não-implementação (ou cessação de efeitos a prazo) de um tributo com os carateres daquele que está sob fiscalização. Para além de, no contexto colocado, o nomen iuris da contribuição financeira (CExtraordináriaSE) se mostrar francamente insuficiente para constituir, só por si, fonte de uma expectativa jurídica que merecesse outras considerações, o ponto de essência reside agora, como sempre residiu, na qualificação dogmática da CESE e nos parâmetros que a fundamentam. Quanto a estes e como já vimos, não se observa qualquer forma de rutura com o estatuto constitucional: o caráter transitório desta contribuição financeira será, pois, entendido como meramente conjuntural, não importando considerações de maior para efeitos de tutela de expectativas legítimas ou, por inerência, de constitucionalidade: “não se afigura decisivo o elemento da excecionalidade para um julgamento de não inconstitucionalidade do regime jurídico da CESE. Tal caraterística reforça a argumentação plasmada no Acórdão n.º 7/2019, mas está longe de constituir o seu único pilar de sustentação. Para o juízo de não inconstitucionalidade então proferido – e que agora se renova – contribui, sobretudo, a caraterização dogmática do tributo como contribuição financeira, e o objetivo de financiamento de mecanismos que promovam a sustentabilidade sistémica do setor da energia, já que este permite afirmar a sinalagmaticidade do tributo, ainda que não referida a uma contraprestação específica” (v. acórdão do TC n.º 437/2021, também chamado à colação no acórdão do TC n.º 736/2021, que procedeu à fiscalização da norma do artigo 264.º da Lei n.º 42/2016 de 28.12 [vigência da CESE em 2017])» Esta jurisprudência, que reiteramos, merece aqui inteira aplicação: por um lado, não se vê de que forma poderia existir rotura com o princípio da confiança caso fosse conferida estabilidade à CESE enquanto estatuto contributivo vinculativo dos operadores do setor energético; por outro, o problema da dívida tarifária, excecional e transitório e cuja resolução a CESE financia (entre todos os demais programas enquadrados na sua missão estatutária), ensombrou o setor da energia no exercício de 2019, reclamando por medidas especiais para a sua gestão também nesse período. Na verdade, no ano de 2019 o serviço e amortização da dívida tarifária significou um sobrecusto de M 436 € nas tarifas ao consumidor, denotando a intensificação do esforço público de redução da dívida tarifária que veio sendo desenvolvido a partir de 2015: neste período de cinco anos, a dívida foi reduzida em M 1.863 €, mas ainda assim fixava-se em 3.217 milhões de euros no exercício de 2019 (ERSE, Tarifas e Preços para a Energia Elétrica em 2019, pp. 8-9). Este passivo, de valor extremamente significativo, teria de continuar a ser gerido pelo SEN até ao seu pagamento integral, sinalizando-se a presença e persistência do problema transitório e excecional no contexto do grande setor energético a cuja assistência o FSSSE está adstrito por via estatutária. Sobre a cessação da isenção conferida a electroprodutores do setor renovável pela Lei n.º 71/2018, de 31 de dezembro, e a imputada violação do princípio da confiança pela nova solução legislativa, voltemos a sublinhar que a alteração ao artigo 4.º, n.º 1, alínea a), do RJCESE limitou-se a excluir de entre os sujeitos isentos os electroprodutores de fonte renovável que desenvolvam a sua atividade em regime de remuneração garantida (artigo 4.º, n.º 1, alínea a), do RJCESE, na redação conferida pela Lei n.º 71/2018, de 31 de dezembro). Estes são, como vimos, os beneficiários do sistema de subsidiação que participa na geração dos sobrecustos tarifários a que a dívida respeita e não se vê qual o contexto circunstancial ou normativo que teria gerado uma expectativa fundada – e inderrogável por norma legal ulterior por comando constitucional – sobre a perpetuidade da sua dispensa na assistência financeira à atividade do FSSSE através da CESE, quer considerando a participação do Fundo na gestão da dívida tarifária, quer as demais políticas públicas referentes ao setor que desenvolva e de que, presumivelmente, este conjunto de empresas extrairá benefício. O estatuto de isenções previsto no artigo 4.º do RJCESE, exibe um conjunto de normas heterogéneo a que subjazem diferentes ordens de fundamentos, mas, no caso das isenções conferidas a produtores de fonte renovável e de cogeração (alíneas a), b), c), e) e h)), estamos perante medidas tributárias destinada a conferir um tratamento privilegiado a certas categorias de agentes económicos em função da sua estrutura operacional, coevo ao estímulo à produção de energia através de formas de menor impacto ambiental e convergente com o propósito de transição energética que vem enformando as políticas públicas do setor energético desde a viragem do século. A atribuição de benefícios tributários nestes termos é qualificável como medida de caráter extrafiscal, como é característico aos benefícios fiscais (CASALTA NABAIS, O Dever fundamental de pagar Impostos, Coimbra, 1998, pp. 363-364) e, como é efeito geralmente associável a esta figura jurídico-tributária, corporiza um prejuízo sensível na repartição justa dos encargos públicos financiados pela CESE (neste caso, entre empresas do setor beneficiário da atividade do FSSSE) e na coerência dogmática do tributo (A. P. DOURADO, Direito Fiscal, 7.ª Ed., 2023, Almedina, p. 175). Se se pode entender que, no quadro de orientação de política legislativa referente ao setor, a transição energética pode continuar a justificar a dispensa de participação desta categoria de operadores quando compitam no mercado livre, parece não menos razoável entender que as entidades beneficiárias de regimes de garantia de preço através de tarifas não beneficiem de idêntico privilégio. Na verdade, enquanto os primeiros concorrem em condições de igualdade com sistemas de produção mais maduros e de custos tendencialmente mais baixos (v. g., produtores que recorram a gás ou produtos petrolíferos), os segundos estão abonados com um regime de subsidiação que elimina riscos de atividade e sujeição a perdas, ao mesmo tempo que sobrecarrega as bases de consumo, gerando, como acima vimos, riscos importantes de desorganização do mercado. Como também já assinalámos, a partir de 2006 a política energética foi orientada para a modernização da indústria electroprodutora, promovendo a substituição de unidades baseadas em combustíveis fósseis (termoelétrica) pela produção com recurso a fontes renováveis. A imaturidade dos processos produtivos nessa altura compeliu o Legislador a adotar um conjunto de medidas de incentivo à produção no lançamento do programa, impulsionando a indústria privada ‘verde’ a otimizar os seus processos e a diminuir os seus custos fixos de modo a poder substituir os métodos de produção com recurso a hidrocarbonetos e outros combustíveis fósseis em contexto de mercado livre e concorrencial. Nesse pressuposto, seria já nessa altura expectável que, na medida por que as produtoras de fonte renovável se implementassem no mercado, os apoios estaduais à produção recuassem, seja no que respeita a subsidiação (leia-se, regimes de remuneração garantida), que tenderá também a desaparecer progressivamente, seja outras formas de despesa pública de apoio à produção, como é o caso de benefícios fiscais às empresas electroprodutoras com recurso a fonte renovável. Depois de um período de seis anos (2013-2018) em que toda a produção de fonte renovável esteve aliviada de participar no financiamento do FSSSE através de norma de isenção, temos por evidente que a equiparação tributária aos demais operadores no mercado das empresas daquele conjunto que beneficie ainda de subsídios à produção em regime de preço garantido em 2019 não constitui lesão de qualquer expectativa legitimamente fundada. A solução legislativa de cessação do benefício fiscal quanto a esta categoria de operadores revela continuidade com o contexto alargado do setor nos últimos vinte anos e insere-se na margem de liberdade conferida ao Legislador fiscal. Improcede, pois, também o vício de inconstitucionalidade alegado com este fundamento. 13. Em face do decaimento verificado, é recorrente responsável pelo pagamento de custas nos termos do artigo 84.º, n.º 2, da LTC. Ponderados os critérios constantes do artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro, a prática deste Tribunal Constitucional em casos semelhantes e a moldura abstrata aplicável prevista no artigo 6.º, n.º 1 do sobredito diploma, afigura-se adequado e proporcional fixar a taxa de justiça em 25 unidades de conta. * III. Decisão Nestes termos e com estes fundamentos, decide-se: a) Não julgar inconstitucional o artigo 3.º, n.º 1, do Regime Jurídico da Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético (doravante, RJCESE), aprovado pelo artigo 228.º, da Lei 83-C/2013, de 31 de dezembro, quando interpretado no sentido de “prever que este tributo incide sobre os elementos do ativo dos respetivos sujeitos passivos”; b) Não julgar inconstitucional o artigo 313.º, n.º 1, da Lei n.º 71/2018, de 31 de dezembro, no segmento em que determina “manter em vigor, para o ano de 2019, a CESE, violando o seu caráter «extraordinário»”; c) Não julgar inconstitucional o artigo 313.º, n.º 2, da Lei n.º 71/2018, de 31 de dezembro, no segmento em que altera a alínea a), do artigo 4.º, do RJCESE, eliminando “a isenção que se encontrava prevista para a produção de eletricidade por intermédio de centros electroprodutores que utilizem fontes de energia renováveis, tendo por base a abrangência de regimes de remuneração garantida”; d) Não julgar inconstitucional os artigos 1.º, n.º 2 e 2.º, alínea b), ambos do RJCESE, quando interpretados no sentido de que “sujeitos passivos, que sejam titulares de centros electroprodutores com recurso a fonte renovável, devem financiar mecanismos que promovam a sustentabilidade sistémica do setor energético, através da constituição de um fundo que visa contribuir para a redução da dívida tarifária e para o financiamento de políticas sociais e ambientais do setor energético”; e) Julgar, nesta parte, o recurso improcedente e, no mais, não conhecer o objeto do recurso. Custas pela recorrente, que, ponderados os critérios aplicáveis, se fixa em 25 UC (artigo 84.º, n.º 2, da LTC e artigos 6.º, n.º 1 e 9.º, n.º 1, ambos do Decreto-Lei n.º 303/98 de 7 de outubro). Lisboa, 23 de janeiro de 2025 - António José da Ascensão Ramos - José Eduardo Figueiredo Dias - Mariana Canotilho - Dora Lucas Neto - Gonçalo Almeida Ribeiro (vencido, reiterando, sem prejuízo de apreciação mais cuidada quando a questão for apreciada pelo plenário, a posição fixada nos Acórdãos n.ºs 338/24 e 427/24, que subscrevi).