357/2020

ACÓRDÃO Nº 665/2024 Processo n.º 357/2020 1.ª Secção Relatora: Conselheira Maria Benedita Urbano Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional I – RELATÓRIO 1. Em ação movida junto do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (TACL) por A. contra o Estado Português, foi proferido, em face de requerimento do Ministério Público, despacho, datado de 21.04.2020, em que, no que aqui releva, consta: “[…] Requerimento de fls. 22 do SITAF O Ministério Público pede a anulação de todo o processado após a apresentação da petição inicial e que seja ordenada a citação do Estado Português no Ministério Público junto deste tribunal, com fundamento na nulidade decorrente da falta de citação do réu Estado Português, prevista no artigo 187.º, alínea a), do CPC2013. Para tanto, e em síntese, o Ministério Público alega que as normas do artigo 11.º, n.º 1, parte final, e 25.º, n.º 4, do CPTA, na redação introduzida pela Lei 118/2019, de 17/09, são inconstitucionais porque violam a regra de representação do Estado pelo Ministério Público, prevista no artigo 219.º, n.º 1, da CRP, e a autonomia do Ministério Público, consagrada no artigo 219.º, n.º 2, da CRP. Cumpre apreciar e decidir. Começa-se por dizer que a questão não é nova e que se seguirá aqui a estrutura da decisão desta questão proferida no proc. n.º 2192/19BELSB, a partir da qual se construiu o entendimento perfilhado na presente decisão. Como aí se diz: «As questões a resolver são as seguintes: 1.ª questão: saber se as normas do artigo 11.º n.º 1, parte final, e 25.º, n.º 4, do CPTA, na redação introduzida pela Lei 118/2019, de 17/09, violam o disposto no artigo 219.º, nºs l e 2, da CRP quando aplicadas a ações que correm nos tribunais administrativos contra o Estado; 2.ª questão saber se se verifica a nulidade prevista no artigo 187.º, alínea a), do CPC2013. 1.ª questão As normas cuja inconstitucionalidade é suscitada são as seguintes, ambas resultantes da Lei 118/2019, de 17/09, que alterou o CPTA: - artigo 11º nº 1, do CPTA: «Nos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de mandatário, nos termos previstos no Código do Processo Civil, podendo as entidades públicas fazer-se patrocinar em todos os processos por advogado, solicitador ou licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico, sem prejuízo da possibilidade de representação do Estado pelo Ministério Público». - artigo 25.º n.º 4, do CPTA: «Quando seja demandado o Estado, ou na mesma ação sejam demandados diversos ministérios, a citação é dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo». Antes de se apreciar a conformidade destas normas com o artigo 219.º da CRP importa interpretá-la, pois só determinado o seu sentido é que se pode aferir se o mesmo se mostra desconforme com a CRP. A norma do artigo 25.9, n.º 4, do CPTA, é complexa. Desde logo abarca diversos tipos de ações: (i) ações em que os réus são Ministérios (i.e. ações em que o Estado não é parte); (ii) ações em que é demandado pelo menos um Ministério e o Estado e (iii) ações em que é demandado pelo menos o Estado. Por outro lado, é uma norma atributiva de competência, deslocada do seu diploma próprio. Efetivamente, o DL 149/2017, de 06/12, que aprova a orgânica do Centro de Competência Jurídicas do Estado, define as atribuições do JurisAPP no artigo 2.º e entre elas não se encontram especificamente elencadas as atribuições que resultam do artigo 25.º, n.º 4, do CPTA. Há que coordenar o artigo 2.º n.º 2, alínea m), do DL 149/2017, com o artigo 25.º n. [º] 4, d CPTA, para concluir que desde a entrada em vigor da Lei 118/2019, o JurisAPP tem, nos processos que correm nos tribunais administrativos em que são réus mais do que um Ministério ou em que é demandado o Estado, a atribuição de receber a citação, de a transmitir «aos serviços competentes» e de coordenar «os termos da respetiva intervenção em juízo». Com relevância para a decisão da questão de inconstitucionalidade levantada, a norma do artigo 25.º n.º 4, do CPTA, pode ser decomposta nos seguintes segmentos normativos: (a) «Quando seja demandado o Estado (...) a citação é dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado (...)». (b) «Quando seja demandado o Estado (...) [o] Centro de Competências Jurídicas do Estado (...) assegura a sua transmissão aos serviços competentes (...)». (c) «Quando seja demandado o Estado (...) [o] Centro de Competências Jurídicas do Estado (...) coordena os termos da respetiva intervenção em juízo». Vejamos da conformidade destes segmentos normativos com o artigo 219.º da CRP. (a) O primeiro segmento normativo extraído do artigo 25.º, n.º 4, do CPTA diz respeito as formalidades da citação da pessoa coletiva Estado. O artigo 23.º do CPTA manda aplicar as regras do CPC em matéria de citação, em tudo que não contrariar o CPTA. Até à Lei 118/2019, de 17/09, o CPTA, não continha qualquer norma sobre a citação do Estado, pelo que se recorria ao disposto no artigo 223.º do CPC2013, conjugado com os artigos 51.º e 52.º n.º 1, alínea c), do ETAF, e a citação era feita no magistrado do Ministério Público junto do TAF. Uma vez que o Estado não tem sede não era possível aplicar o disposto no artigo 246.º, n.º 2, do CPC2013. Ou seja, o artigo 25.º, n.º 4, do CPTA, quando determina que «Quando seja demandado o Estado (...) a citação é dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado (...)» afasta a aplicação da regra contida no artigo 223.º do CPC2013, ou seja, impede que a citação seja feita na pessoa do legal representante do Estado, quando este é demandado. Admitir-se a citação em pessoa diversa do representante do Estado equivaleria na prática ao afastamento originário, ab initio, do Ministério Público, em todas as ações propostas contra o Estado. Ora tal não pode ser o objetivo pretendido pelo legislador, sem ser no quadro de uma alteração constitucional (art.º 219.º, n.º 1) e posterior alteração do ETAF (art.º 51º e 52.º) e CPC (art.º 24.º, n.º 1), o que não aconteceu, Deste modo, a norma do artigo 25.º, n.º 4, do CPTA, que manda que a citação do Estado seja dirigida ao JurisAPP não passa no crivo do artigo 219.º da CRP. Retomando a decisão proferida no proc. 2192/19BELSB: «(b) O cerne da questão de inconstitucionalidade suscitada nos autos centra-se no 2.º segmento normativo que extraímos do artigo 25.º n.º 4, do CPTA, o qual tem o seguinte teor: «Quando seja demandado o Estado (...) [o] Centro de Competências Jurídicas do Estado (...) assegura a sua transmissão dos serviços competentes (...)». A interpretação desta norma não é evidente. O elemento literal é o ponto de partida e o limite da interpretação, o que significa que de entre os vários sentidos possíveis da norma o intérprete não pode eleger aquele que não tenha correspondência com a letra do preceito. Por outro lado, se a letra da lei admite mais do que um sentido deve o intérprete recorrer aos demais elementos da interpretação jurídica. A letra do segmento normativo extraído do artigo 25.º n.º 4, do CPTA, e supra transcrito, permite pelo menos duas interpretações com relevância para a questão a decidir; 1.º nas ações intentadas nos tribunais administrativos contra o Estado o JurisAPP está obrigado a remeter a citação para o Ministério Público; Ou 2.º nas ações intentadas nos tribunais administrativos contra o Estado o JurisAPP pode remeter a citação para o Ministério Público, mas não está obrigado a fazê-lo podendo logo designar outro representante em juízo do Estado. A 2.ª interpretação enunciada é restritiva e tem o alcance de não atribuir à norma a intenção de bulir com o regime de representação do Estado. Como veremos esta interpretação restritiva não está de acordo com os argumentos sistemático e teleológico da interpretação jurídica, mas é imposta pela necessidade de interpretar os preceitos em conformidade com o artigo 219.º da CRP, sob pena de inconstitucionalidade. Vejamos. A teleologia subjacente à solução do artigo 25.º, n.º 4, é compreensível quando na ação são demandados mais do que um ente público, pois neste caso a existência de uma entidade que sirva de pivô entre os vários réus tenderá a aportar ganhos de eficiência, designadamente, racionalizando a alocação de recursos, evitando a duplicação de esforços. Porém, o artigo 25.º, n.º 4, do CPTA, não se aplica apenas a esta situação, abrangendo as ações em que o Estado é o único réu. Neste caso a intencionalidade da solução vertida no artigo 25.º n.º 4, do CPTA, foi outra e descobre-se através da leitura conjugada do artigo 25.º n.º 4, do CPTA, com o artigo 11.º, n.º 1, parte final, do mesmo Código, e com o artigo 9.º, n.º 2, do EMP2019, aprovado pela Lei º 68/2019, de 27/08. Com efeito, a Lei 118/2019, de 17/09, não se limitou a introduzir o n.º 4 do artigo 25.º do CPTA. Concomitantemente o artigo 11.º, n.º 1, do CPTA, foi alterado passando dele a constar na parte final a seguinte expressão: «(...) sem prejuízo da possibilidade de representação do Estado pelo Ministério Público». Na mesma senda, o artigo 9.º, n.º 2, do EMP2020, dispõe que «(...) nos casos em que a lei especialmente o permita (…)» a intervenção principal do Ministério Público enquanto representante do Estado «(...) cessa quando for constituído mandatário próprio (...)». Da leitura conjugada das normas resulta que a aplicação da solução normativa do artigo 25.º, n.º 4, do CPTA às ações em que o Estado é réu tem subjacente a intenção da Lei 118/2019, de 17/09, operar uma mudança de paradigma quanto à representação do Estado réu nos processos que correm nos tribunais administrativo, passando a deixar nas mãos do JurisAPP entregar, ou não, a representação do Estado ao Ministério Público. A norma do artigo 25.º n.º 4, do CPTA, foi introduzida para operacionalizar a referida mudança de paradigma, uma vez que se o Estado réu não tem que ser representado pelo Ministério Público era necessário implementar um mecanismo que permitisse fazer chegar ao seu conhecimento as ações contra ele intentadas de modo a que pudesse casuisticamente decidir quem o representa. É com este intuito que se compreende que a citação do Estado deva ser dirigida a um «(...) serviço central da administração direta do Estado, dotado de autonomia administrativa. (...)» integrado na «(...) Presidência do Conselho de Ministros e (...) sujeito ao poder de direção do Primeiro-Ministro ou do membro do Governo em quem aquele o delegar, com faculdade de subdelegação. (...)» [artigo 18 nº 1, do DL 149/2017, de 06/12]. Do exposto resulta que o argumento teleológico-sistemático da interpretação jurídica concorre para interpretar o artigo 25.º n.º 4, conjugado com o artigo 11.º n.º 1, ambos do CPTA, na redação da Lei 118/2019, de 17/09, no sentido de que, nas ações intentadas nos tribunais administrativos contra o Estado, o JurisAPP pode remeter a citação do Estado para o Ministério Público, mas não está obrigado a fazê-lo podendo designar outro representante em juízo do Estado. Fixado o sentido da norma, vejamos se a mesma se mostra em contradição com o artigo 219.º n.º 1, da CRP. O artigo 219.º, n.º 1, da CRP, dispõe que «Ao Ministério Público compete representar o Estado e defender os interesses que a lei determinar, bem como, com observância do disposto no número seguinte e nos termos da lei, participar na execução da política criminal definida pelos órgãos de soberania, exercer a ação penal orientada pelo princípio da legalidade e defender a legalidade democrática». A lei ordinária não é parâmetro de interpretação da norma constitucional, isto é, nos casos em que a CRP não remete para a lei ordinária esta não pode servir para preencher os preceitos constitucionais. Quer-se com isto dizer que não se ignora que o CPTA consagra a representação de entes públicos integrados na pessoa coletiva Estado por advogado, solicitador ou licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico [artigo 11.º, n.º 1, do CPTA], porém nesses casos o réu não é o Estado, mas sim o referido ente público, a quem a lei processual administrativa confere personalidade judiciária [artigos 8.ºA, nº 3, e 10.º do CPTA]. Situação semelhante ocorre no processo tributário quanto à representação da administração tributária pela Fazenda Pública. Também não se ignora que é o EMP2020 que admite, sempre que a lei o permita (e a lei permite-o designadamente nos artigos 11.º n.º 1, e 25.º n.º 4, do CPTA) a cessação da representação do Estado pelo Ministério Público mediante a constituição de mandatário. Nem sequer se ignora que o artigo 24.º n.º 1, do CPC2013, admite que «(...) casos em que a lei especialmente permita o patrocínio por mandatário judicial próprio, cessando a intervenção principal do Ministério Público logo que este esteja constituído». Porém, sob pena de inversão da pirâmide normativa, as normas da lei ordinária não servem para interpretar a CRP, isto é, delas nada pode ser retirado que permita concluir sobre o sentido da expressão «Ao Ministério Público compete representar o Estado (...)», uma vez que, como veremos, a CRP não remete para a lei ordinária quando atribui ao Ministério Público a função de representação do Estado. Por outro lado, ao interpretar o artigo 219.º n.º 1, da CRP, importa não nos perdermos na discussão sobre as vantagens e desvantagens dos vários modelos de representação do Estado. Com efeito, não é difícil conceber argumentos sobre as eventuais dificuldades de articulação da autonomia do Ministério Público com a função de representação de uma das partes num litígio judicial, nem sequer é difícil conceber que o Estado-administração entenda que o interesse público tal como é por si perspetivado é melhor servido, em certos casos, pela representação em juízo através de advogado ou licenciado em direito. Com efeito, tal discussão não releva para a interpretação do artigo 219.º n.º 1, da CRP, uma vez que o que interessa é determinar se a CRP optou por um desses modelos. Enquanto norma jurídica o sentido a atribuir ao artigo 219.º da CRP não pode ser desgarrado da letra do preceito. O n.º 1 do artigo 219.º da CRP elenca as funções do Ministério Público em orações unidas pelas conjunções coordenativas aditivas «e» e «bem como», o que significa que cada oração pode ser isolada sem perder o sentido. É, deste modo, possível descortinar as seguintes funções que a CRP atribui ao Ministério Público: «(i) “Ao Ministério Público compete representar o Estado”, (ii) “Ao Ministério Público compete (...) defender os interesses que a lei determinar”; bem como, (iii) “Ao Ministério Público compete (...) com observância do disposto no número seguinte e nos termos da lei, participar na execução da política criminal definida pelos órgãos de soberania, (...)”, iv) “Ao Ministério Público compete (...) com observância do disposto no número seguinte e nos termos da lei” (...) “exercer a ação penal orientada pelo princípio da legalidade” (v) “do Ministério Público compete (...) com observância do disposto no número seguinte e nos termos da lei” (...) “defender a legalidade democrática”. Da análise do texto da norma resulta que quanto à função de representação do Estado a CRP não remete para a lei ordinária, embora o faça em relação às demais funções do Ministério Público. Efetivamente, a expressão «que a lei determinar» refere-se à defesa dos interesses, isto é a CRP remete para a lei ordinária a definição dos interesses que o Ministério Público deve defender. Por seu turno, a expressão «nos termos da lei» refere-se à execução da política criminal, ao exercício da ação penal e à defesa da legalidade democrática. Assim, à letra do artigo 219.º, n.º 1, da CPR, não consente que a lei ordinária retire ao Ministério Público a função de representação do Estado. Dir-se-á que a letra da norma constitucional não emprega qualquer expressão que permita concluir que tal função de representação do Estado seja exclusiva do Ministério Público. De facto, a CRP não diz que «Apenas ao Ministério Público compete representar o Estado (...)». Porém, à ausência do referido vocábulo (ou de vocábulo equivalente) não pode ser atribuído valor declarativo. Dito de outro modo, nada de válido se pode retirar da circunstância de o legislador constitucional não ter incluindo uma expressão da qual decorra de forma inequívoca o monopólio da representação do Estado pelo Ministério Público. Só seria admissível concluir que a ausência no artigo 219.º da CRP do vocábulo «apenas» (ou expressão equivalente) revela o propósito de consagrar um modelo não exclusivo de representação do Estado pelo Ministério Público, caso a tal conduzissem os demais elementos da interpretação jurídica. Ora, como vimos o elemento sistemático repele esta conclusão, uma vez que o artigo 219.º da CRP quanto à função de representação do Estado não remete para a lei ordinária, diferentemente do que acontece expressamente quanto às demais funções que a CRP atribui ao Ministério Público. Acresce que o elemento histórico também não favorece a leitura de que a CRP admite um modelo em que a representação do Estado pelo Ministério Público não é exclusiva. O atual artigo 219.º n.º 1, da CRP, resulta da revisão constitucional de 1997 [Lei 1/97, de 20/09]. A redação original do artigo era a seguinte: «Ao Ministério Público compete representar o Estado, exercer a ação penal, defender a legalidade democrática e os interesses que a lei determinar» [Decreto 10/04 de 1976]. Esta redação manteve-se na revisão de 1982 [Lei 1/82, de 30/09], na revisão de 1989 [Lei 1/89, de 08/07], que renumerou o artigo (passando a ser o 221.º, mas que manteve inalterado o seu teor), e na revisão de 1992 [Lei 1/92, de 25/11]. As funções do Ministério Público foram objeto de alteração na revisão de 1997, passando a constar do n.º 1 do artigo 219.º a versão atual «Ao Ministério Público compete representar o Estado e defender os interesses que a lei determinar, bem como, com observância do disposto no número seguinte e nos termos da lei, participar na execução da política criminal definida pelos órgãos de soberania, exercer a ação penal orientada pelo princípio da legalidade e defender a legalidade democrática». Assim, ao longo das diversas alterações ao texto da Constituição, incluindo aquela em que se alterou o preceito, manteve-se sempre a expressão «Ao Ministério Público compete representar o Estado (...)». Do exposto resulta que quanto aos vários modelos de representação do Estado, o artigo 219.º a CRP assume uma opção, atribuindo essas funções exclusivamente ao Ministério Público. Não se desconhece o parecer da Comissão Constitucional n.º 8/82, que interpretou o, então, artigo 224.º, n.º 1, da CRP (e que corresponde ao atual artigo 219.º n.º 1) no sentido de que «(...) o legislador não pode privar totalmente o Ministério Público das de representação do Estado, em juízo, cometendo-as, por inteiro, a outras entidades. A representação do Estado pelo Ministério Público terá que constituir sempre a regra. (...) Pode, por isso, muito bem aceitar-se que, em certos domínios, essa junção de representação do Estado seja atribuída, em exclusivo, a entidades diferentes do Ministério Público. (...)». A este entendimento opõe-se tudo o que ficou dito. Com efeito, o entendimento da Comissão Constitucional assenta na assunção de que a norma constitucional encerra uma regra e a lei ordinária pode consagrar as exceções. Porém, como supra explicado, nada no texto constitucional indica que a representação do Estado pelo Ministério Público esteja consagrada apenas como regra, nem existem elementos que permitam suportar que nesta matéria a CRP defira para a lei ordinária os termos em que cabe ao Ministério Público representar o Estado. Pelo contrário, em 1997 foi revista a norma relativa às funções do Ministério Público e a representação do Estado manteve-se como a única função do Estado na qual a CRP não remete para a lei ordinária. Acresce que o parecer da Comissão Constitucional n.º 8/82 não esclarece qual seria o reduto da função de representação do Estado pelo Ministério Público. Dito de outro modo, o referido parecer afirma que «(...) o legislador não pode privar totalmente o Ministério Público das funções de representação do Estado (...)», mas não esclarece quando ou em que circunstâncias a lei ordinária já não pode retirar tal função ao Ministério Público, sob pena de o fazendo violar a CRP. Interpretar o artigo 219.º n.º 1, da CRP, como fez o parecer n.º 8/82, equivale a deixar nas mãos do legislador ordinário a possibilidade de esvaziar – ou ir esvaziando – o conteúdo do preceito constitucional. Neste sentido, no voto de vencido, o Juiz Conselheiro Hernâni Lencastre escreveu o seguinte: «Com a votação alcançada, abre-se um precedente, pensamos, que pode inclusivamente levar ao esvaziamento daquele preceito constitucional. Não é com a ressalva de nele se encerrar uma regra e de o diploma em referência se salvar como exceção a essa regra que a inconstitucionalidade que apontamos fica afastada. Convém notar, antes de mais, que neste caso se confrontam diplomas de diferente valor na hierarquia das leis: a Constituição, por um lado, e um decreto-lei, por outro. A partir daí, arrumar este último no campo das exceções nada adianta, pois que os limites para estas passarão a ser apenas os que o legislador ordinário, em cada momento, houver por mais oportuno fixar-lhes. Se o mesmo legislador optar pela oportunidade de outras exceções, a porta aberta para uma tem de concluir-se que não fica fechada para as restantes; derrubada que fica a barreira constitucional que seria a daquele artigo 224º nº 1, da Constituição, há que admitir, com efeito, que o caminho fica daí por diante sem obstáculos. Mas que sentido terá então esse preceito constitucional se ele só é chamado a intervir quando uma lei ordinária não diga outra coisa? Visto deste ângulo, e não parece que possa ser visto de outro, o precedente agora criado conduzirá a conferir à lei constitucional, face à lei ordinária, o valor de uma simples norma supletiva. E, assim sendo, não estaremos perante uma autêntica inversão de valores, dada a posição relativa que, no nosso ordenamento jurídico, os diplomas legais em confronto ocupam? A Constituição, escusado é dizê-lo, encontra-se no vértice da pirâmide: é ela a Lei Fundamental. A existirem exceções aos seus preceitos, parece que só pela mesma via constitucional se torna legítimo acolhê-las, hipótese que não se verifica: o artigo 224º, nº 1, da Constituição unicamente menciona o Ministério Público para a representação do Estado. Não se alude aí, ou em qualquer outra disposição da mesma Lei Fundamental, a outra modalidade de representação. E temos com isso, para nós, que a representação do Estado pelo Ministério Público é a única modalidade constitucionalmente possível. Não vemos realmente que possa ser outra, enquanto aquele citado preceito vigorar na sua plenitude». Do exposto resulta que o art.º 25.º, n.º 4, do CPTA, na redação introduzida pela Lei 118/2019, de 17/12, deve ser desaplicado quando interpretado no sentido de que nas ações propostas nos tribunais administrativos contra o Estado Português, é citado o JurisAPP, interpretando-se o mesmo em conformidade com o n.º 1 do art.º 219.º da Constituição da República Portuguesa no sentido de ser assegurada a notificação do JurisAPP de todas as citações do Ministério Público, em ações propostas contra o Estado. Tal formalidade é suficiente para assegurar a possibilidade legal de constituir mandatário e fazer cessar a intervenção do Ministério Público, operacionalizando, assim, a alteração introduzida na Lei n.º 68/2019, de 27.8., concretamente, a plasmada no n.º 2 do seu art.º 9.º. Ou seja, o Estado Português, quando demandado como R., é ab initio citado na pessoa do seu representante legal, o Ministério Público, notificando-se o JurisAPP. Deste modo, pode operacionalizar a possibilidade legal de fazer cessar a intervenção do Ministério Público, constituindo mandatário próprio. E, retomando, de novo, a decisão proferida no proc. 2192/19BELSB: («c) Resta interpretar o último segmento normativo que destacamos do artigo 25.º n.º 4, do CPTA, o qual tem o seguinte teor: «Quando seja demandado o Estado (...) [o] Centro de Competências Jurídicas do Estado (...) coordena os termos da respetiva intervenção em juízo». O Ministério Público defende que este segmento normativo coloca em causa a autonomia externa consagrada no artigo 219.º, n.º 2, da CRP, que consagra o seguinte: «O Ministério Público goza de estatuto próprio e de autonomia, nos termos da lei». O verbo «coordenar» significa «dispor obedecendo a determinadas relações com vista a um determinado fim, organizar e orientar; combinar» [Dicionário da Língua Portuguesa, Porto Editora, 2011]. Deste modo, a letra do artigo 25.º admite a interpretação que é atribuição do JurisAPP servir de elo de ligação entre os diferentes serviços que possam dispor de elementos relevantes para a preparação da contestação do réu Estado, por forma a que os mesmos sejam recolhidos de forma eficiente e expedita, podendo, aliás, logo acompanhar a remessa da citação para o Ministério Público, sem prejuízo das diligências que o Ministério Público entender encetar. Porém, a letra do artigo 25.º, n.º 4, do CPTA, também admite a interpretação segundo a qual é atribuição do JurisAPP orientar a intervenção do Ministério Público quando este autua como representante do réu Estado nas ações que correm nos tribunais administrativos. Ora, caso se adotasse esta última interpretação ter-se-ia que concluir que a norma viola a autonomia externa do Ministério Público, na medida em que esta significa que o Ministério Público atua sem receber interferências de estranhos à sua orgânica. O Tribunal Constitucional, no acórdão n.º 305/2011, interpretou deste modo o artigo 219. n.º 2, da CRP, na parte em que se refere à autonomia do Ministério Público: «A autonomia constitucionalmente atribuída ao Ministério Público projeta-se, assim, no plano organizativo-institucional, implicando a instituição de formas de auto composição ou de governo próprio, bem como a contenção dentro da hierarquia do Ministério Público dos poderes de direção e orientação da respetiva atividade (cf. Cunha Rodrigues, Em nome do Povo, Coimbra Editora, 1999, p.106 e ss.) no sentido da exclusão da possibilidade de qualquer outro poder, nomeadamente o executivo, impor ordens ou instruções ou influir no governo e administração daquela magistratura (cf: J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Anotada, 3.ª Edição, p. 605). O que equivale a dizer que o atributo da autonomia do Ministério Público se traduz, antes de mais, numa «autonomia externa». Por fim, essa autonomia externa é a garantia de isenção e objetividade, traduzindo para este corpo de magistrados o dever de agir através de uma subordinação exclusiva à lei e ao Direito. (...) A tudo isto acresce a circunstância de, no estatuto constitucional do Ministério Público, o atributo da autonomia conviver com o da hierarquia. Ora, o atributo constitucional da hierarquia encontra-se subordinado à realização das necessidades impostas pela natureza das funções constitucionalmente atribuídas ao Ministério Público, exprimindo a ideia de que os amplos poderes de iniciativa e de ação, que lhe cabem, reclamam uma atuação unipessoal e coordenada que acautele a variação e a fragmentação de procedimentos, garantindo que os cidadãos sejam colocados, face ao Ministério Público, numa posição de verdadeira igualdade (cfr Cunha Rodrigues, op. cit., p.1113-114). O atributo constitucional da hierarquia concretiza, por isso, o princípio da unidade e da indivisibilidade da magistratura do Ministério Público no exercício da ação penal, contribuindo para a afirmação da sua autonomia externa, na medida em que vincula a atuação dos magistrados do Ministério Público a critérios de legalidade e objetividade e na sua exclusiva subordinação às diretivas, ordens e instruções dimanadas internamente de acordo com o quadro legalmente pré estabelecido (cf. J.J. Gomes Canotilho, op. cit., p. 6089) (…)» (...)». De tudo quanto ficou exposto concluímos que: - a parte final do disposto no n.º 1 do artigo 11.º do CPTA, na redação introduzida pela Lei 118/2019, de 17/09, não viola o disposto no artigo 219.º, n.º 1, da CRP; - O artigo 25.º, n.º 4, do CPTA, introduzido pela Lei 118/2019, de 17/12, deve ser interpretado em conformidade com o artigo 219.º, n.º 1 da CRP, no sentido de que nas ações propostas nos tribunais administrativos contra o Estado, deve o JurisAPP ser notificado de todas as citações do Ministério Público, a fim de o possibilitar fazer cessar tal intervenção, através da constituição de mandatário, operacionalizando assim os poderes previstos no n.º 2 do art.º 9.º do atual Estatuto do Ministério Público. […] Nos termos e com os fundamentos expostos: I - Interpreto o disposto no artigo 25.º, n.º 4, do CPTA, na redação da Lei 118/2019, de 17/09, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 219.º da CRP, no sentido de que nas ações propostas nos tribunais administrativos e em que o Estado é réu, é notificado o JurisAPP de todas as citações feitas ao Ministério Público, por aplicação do disposto na primeira parte do art.º 2.º, na al. b) do n.º 1 do art. 4.º, na al. c) do n.º 1 do art.º 8.º e na al. a) do n.º 1 do art.º 9.º, todos da Lei n.º 68/2019, de 27.8. conjugados com o disposto nos art.ºs 51.º e 52.9, n.º 1, al. c), ambos do ETAF e art. 24º, n.º 1 e 223.º, n.º 1, ambos do CPC. II. Julgo verificada a nulidade arguida. Notifique as partes e o JurisAPP. […]”. 2. O Ministério Público veio recorrer desse despacho pela seguinte forma: “A magistrada do Ministério Público junto deste Tribunal vem, nos termos do disposto nos artigos 280º nºs 1 al. a) e 3 da CRP, 70º nº l al. a), 72º nºs 1 al. a) e 3, 75º nº1 e 75º-A, da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional nº 28/82 de 15-11 (com as alterações introduzidas pelas Leis nºs 143/85 de 26-11, 85/89 de 7-09, 88/95 de 1-09, 13-A/98 de 26-02, 1/2011 de 30-11, 5/2015 de 10-4, 11/2015 de 28-08, 1/2018, de 19-04 e 4/19 de 13-09) interpor recurso obrigatório para o Tribunal Constitucional, da douta decisão judicial proferida em 21-04-2020 nos autos à margem referenciados, na parte em que o Tribunal desaplicou o artigo 25º nº 4 do CPTA introduzido pela Lei nº 118/2019 de 17-12, com fundamento em desconformidade com o artigo 219º nº 1 da CRP. O Tribunal considerou que a norma do artigo 25º nº 4 do CPTA, na redação introduzida pela Lei nº 118/2019 de 17-12, ao determinar que a citação do Estado seja dirigida ao JurisAPP, não passa no crivo do artigo 219º nº 1 da CRP, devendo ser desaplicada quando interpretada no sentido de que nas ações propostas nos tribunais administrativos contra o Estado Português, é citado o JurisAPP. A Mmª Juíza interpretou o disposto no artigo 25º nº 4 do CPTA, na redação da Lei 118/2019 de 17-09, em conformidade com o disposto no nº 1 do artigo 219º da CRP, no sentido de que nas ações propostas nos tribunais administrativos e em que o Estado é réu, é notificado o JurisAPP de todas as citações feitas ao Ministério Público, por aplicação do disposto na primeira parte do artigo 2º, na al. b) do nº 1 do artigo 4º, na al. c) do nº 1 do artigo 8º e na al. a) do nº 1 do artigo 9º, todos da Lei nº 68/2019, de 27-08, conjugados com o disposto nos artigos 51º e 52º nº 1al. c), ambos do ETAF e artigos 24º nº 1e 223º nº 1, ambos do CPC. […]”. 3. O recurso foi admitido no TACL, com efeito suspensivo. 4. Já no Tribunal Constitucional (TC), as partes foram notificadas, pela relatora original, para alegarem, vindo o Ministério Público apresentar as respetivas alegações de recurso, terminadas com as seguintes conclusões: “1.ª) Delimitada negativamente, a controvérsia em apreço não respeita às preferências subjetivas de certos membros da comunidade jurídica quanto às funções que deverão ser confiadas ao Ministério Público, nomeadamente se a esta magistratura é ou não (e se sim, em que termos) de atribuir competência em matéria da representação judiciária do Estado. 2.ª) A controvérsia em apreço também não respeita às funções «naturais, própria, específicas ou típicas» do Ministério Público, pois esse é um tema essencialista ou ontológico, insuscetível de ser dirimido por métodos discursivos, e especificamente pelo discurso jurídico, não sendo, pois, matéria de análise de constitucionalidade. 3.ª) O que pode relevar nesta sede é o Ministério Público no seu papel de instituição judiciária, e desse ponto de vista a sua função de representação do Estado em juízo, nas causas cíveis e administrativas, e neste último especificamente em matéria do «contencioso das ações» (responsabilidade ou contrato), pode ser abonada em arraigada e ininterrupta tradição do direito português, remotamente filiada em instituições medievais, mas formalmente instituída pelo Decreto n.º 24, de 16 de maio de 1832 («Decreto sobre a reforma das justiças»), vigorando até à presente data (CHAVES E CASTRO, DIAS FERREIRA, ALBERTO DOS REIS). 4.ª) Em diversas jurisdições europeias, designadamente da União Europeia, «o procurador representa o Estado, os ministérios e outros organismos governamentais no desenrolar dos processos» (Croácia, Chipre, Grécia, Malta, Eslováquia) e, finalmente, mas não menos importante, em França (para além da sugestiva figura do «defensor do interesse público» da jurisdição administrativa alemã). 5.ª) À escala global, convém assinalar que nos Estados Unidos da América os US Attorneys, além da sua função de prossecução criminal, têm por função representar os Estados Unidos nas ações civis, como A. ou R. 6.ª) Delimitado positivamente, o tema da controvérsia é de direito constituído, mais especificamente de hermenêutica e concretização constitucional, ou seja, com referência aos fatores clássicos de interpretação, apurar os conteúdos normativos dos artigos 112.º, n.º 5, 165.º, n.º 1, al. p), e 219.º, n.º 1, e ainda n.º 2 e 4, todos da Constituição, e, depois, identificar os vínculos constitucionais que dos mesmos decorrem para o legislador, no caso no que respeita ao regime instituído pelo n.º 4 do artigo 25.º, do CPTA2019, para determinar o respetivo (des)valor constitucional. 7.ª) No específico plano da história constitucional, a competência de representação em juízo do Estado pelo Ministério Público foi consagrada pela Constituição de 1933 (artigo 117.º na versão originária, preceituando «O Estado é representado juntos dos Tribunais: 1.º Pelo Procurador Geral da República […]»; depois, na revisão de 1945, artigo 118.º, com a redação «O Estado será representado junto dos tribunais pelo Ministério Público»). 8.ª) Ulteriormente, a decisão constituinte originária da Constituição de 1976 foi igualmente no sentido de estabelecer tal atribuição de competência (art. 224.º, n.º 1). 9.ª) Decisão essa que foi constantemente reiterada pelo legislador constituinte derivado, em todas as sucessivas revisões constitucionais, de 1982 até à presente data, sendo que a fórmula consagrada na versão originária foi verdadeiramente ne varietur, pois ulteriormente, em todas as sucessivas revisões constitucionais, de 1982 (art. 224.º, n.º 1), 1989 (art. 221.º, n.º 1), 1992 (art. 221.º, n.º 1), 1997 (art. 219.º, n.º 1) 2001 (art. 219.º, n.º 1), 2004 (art. 219.º, n.º 1) e 2005 (art. 219.º, n.º 1) permaneceu imutável. 10.ª) A primeira competência atribuída ao Ministério Público pela fórmula do artigo 219.º, n.º 1, da Constituição, não é, como certa «pré-compreensão» faria presumir, a prossecução penal, mas a de «representar o Estado» – esta frase exordial é cristalina nos seus termos, e além de uma norma jurídica com força constitucional, consubstancia uma decisão constitucional de valor. 11.ª) Ainda na frase inicial do artigo 219.º, n.º 1, da conjunção «e» resulta que a atribuição ao Ministério Público da competência para representar o Estado em juízo é uma imposição constitucional, necessária e inderrogável – isto em contraposição à habilitação constitucional, prevista no enunciado constitucional em causa, para o legislador, no exercício da sua margem de conformação, estabelecer (outros) interesses que ao Ministério Público incumba defender judiciariamente («defender os interesses que a lei determinar»). 12.ª) Mais genericamente, o enunciado constitucional estabelece uma clara dicotomia, no modo de atribuição das competências (funções) constitucionais ao Ministério Público, do ponto de vista da respetiva complementação pela lei ordinária, a saber: - competências constitucionais, «autónomas»: representar o Estado, exercer a ação penal orientada pelo princípio da legalidade e defender a legalidade democrática; competências constitucionais, «nos termos da lei»: os interesses que a lei determinar; participar na execução da política criminal. 13.ª) Subjacente a tal dicotomia há uma decisão constitucional de valor, cujo sentido é de atribuir às competências constitucionais autónomas uma força jurídica qualificada, que as torna direta e imediatamente operativas, sem dependência de «complementação» legal (embora, naturalmente, sem prejuízo da necessidade ou conveniência de «adaptação» legal). 14.ª) A norma constitucional expressa pelo enunciado «Ao Ministério Público compete representar o Estado», que enceta o artigo 219.º, n.º 1, não é de qualificar como «princípio», mas como «regra». 15.ª) Do ponto de vista do critério da distinção estrutural, os princípios (explícitos) são normas jurídicas tipicamente indeterminadas (ou vagas), cuja aplicação está sujeita a uma lógica de ponderação, ou são primícias de regulação, carecidos de ulterior concretização para se tornarem aplicáveis às situações da vida; as regras são normas jurídicas tipicamente determinadas, cuja aplicação está regida por uma lógica de subsunção (BLANCO DE MORAIS, JOSÉ LAMEGO, GUASTINI, LUZATTI, LARENZ, BAPTISTA MACHADO). 16.ª) No caso vertente não concorre essa indeterminação, ou vagueza, ou incompletude, antes os termos «representar (em juízo)» e «Estado» exprimem conceitos já estabelecidos, de caráter técnico-jurídico, de direito processual e de direito administrativo, sem embargo, naturalmente, de que para lá do «núcleo conceitual» possam subsistir dúvidas no «halo conceitual» dos termos em causa, mas este problema é caraterístico das regras jurídicas. 17.ª) A tese de que os princípios são «mandados de otimização», mesmo a ser perfilhada, sem conceder, não é pertinente no presente contexto, pois o regime do n.º 4 do artigo 25.º do CPTA2019, nos aspetos em causa, não materializa a «maior medida possível, segundo as circunstâncias de direito e de facto», da representação judiciária do Estado, pelo Ministério Público mas, ao invés, a ablação, séria e intensa dessa competência constitucional, no contencioso das ações administrativas (responsabilidade ou contrato). 18.ª) O enunciado constitucional «Ao Ministério Público compete representar o Estado», expressa uma disposição atributiva de competência, no caso de representação em juízo, que é uma modalidade da posição jurídica «competência», enquanto «capacidade de influir, através da acção e do recurso, [n]o processo judicial (capacidade processual)» (KELSEN). 19.ª) Esta competência de representação judiciária, por seu turno, é uma condição de validade do exercício dos direitos, poderes e ónus processuais que nele estão compreendidos (SPAAK). 20.ª) Por outra parte, o enunciado «Ao Ministério Público compete representar o Estado», expressa uma norma constitucional precetiva, que, de modo típico, é «imediatamente exequível», pois não carece, em larga medida, de lei de execução, uma vez que as leis processuais vigentes já estabelecem os termos do regime de representação judiciária das pessoas coletivas, bem como do patrocínio judiciário (que com aquela representação judiciária está necessariamente conjugada, quando se trata do Ministério Público), sem embargo da questão do âmbito desta representação judiciária. 21.ª) Assim, por uma parte, por força da norma constitucional em causa, o Ministério Público – e só ele, não já quaisquer outros órgãos ou sujeitos – é direta e imediatamente habilitado para representar judiciariamente o Estado, ou seja, é competente para praticar, validamente, os actos processuais necessários ou convenientes para o efeito. 22.ª) Ao invés, não são competentes, direta e imediatamente para representarem judiciariamente o Estado – senão de todo, pelo menos sem a criação de um título legal específico e de escopo necessariamente limitado – quaisquer outros órgãos ou sujeitos, sendo, por conseguinte, inválidos os actos processuais pelos mesmos praticados. 23.ª) O texto da lei constitucional faz uso do termo «representação», não já dos termos «patrocínio judiciário», «assistência por advogado», «mandato» ou «patrocínio forense», como ocorre em lugares paralelos constitucionais (artigos 20.º, n.º 2, 32.º, n.º 3, e 208.º). 24.ª) Portanto, a competência constitucionalmente atribuída ao Ministério Público é de «representação», pelo que sendo este um termo técnico, com conteúdo já fixado no discurso e nas instituições judiciárias, é de presumir que o legislador ao fazer uso do mesmo, perfilhou esse conteúdo de sentido, consensualmente acolhido, é uma «remissão aberta» para o direito infraconstitucional, decorrente da utilização na fórmula constitucional de conceitos técnicos, em ordem ao respetivo preenchimento através dos métodos do «direito legal» (LOPES DOS REIS, LEISNER, GOMES CANOTILHO). 26.ª) Assim, à face da fórmula da lei constitucional vigente, só por intermédio do Ministério Público o Estado poderá estar em juízo, como A. ou R., ou seja, o Ministério Público é o órgão judiciário do Estado. 27.ª) Por conseguinte, é ao Ministério Público que compete exprimir a «vontade judiciária» do Estado, enquanto seu órgão judiciário, no contencioso que lhe respeite e que corra termos perante os tribunais nacionais. 28.ª) Portanto, caberá ao magistrado do Ministério Público, funcionalmente competente (no quadro da autonomia, «nos termos da lei», e da vinculação a critérios de legalidade e de objetividade) conduzir o processo. 29.ª) Este governo do processo não está cingido ao aspeto da técnica do processo (como ocorre com o mandatário forense), mas igualmente compreende, por força da qualidade de «magistrado», exercendo funções num quadro de «autonomia», o aspeto da política do processo (sem embargo da disposição da relação material litigada e dos poderes que a lei parlamentar, ou decreto-lei autorizado, atribua ao Governo ou aos seus membros, para estabelecer as grandes linhas do governo da lide). 30.ª) Presentemente, nos termos do artigo 101.º (Poderes do membro do Governo responsável pela área da justiça) do EMP, este membro do Governo é competente para: a) Transmitir, por intermédio do Procurador-Geral da República, instruções de ordem específica nas ações cíveis e nos procedimentos tendentes à composição extrajudicial de conflitos em que o Estado seja interessado; b) Autorizar o Ministério Público, ouvido o departamento governamental de tutela, a confessar, transigir ou desistir nas ações cíveis em que o Estado seja parte. 31.ª) Portanto, para além da disposição da relação material controvertida, o membro do Governo responsável pela área da justiça pode emitir instruções de ordem específica (mas não ordens), que, todavia, devem ser veiculadas por intermédio do Procurador-Geral da República. 32.ª) Este assento legal da matéria dá nota da preeminência que o legislador atribui à competência constitucional de representação judiciária do Estado pelo Ministério Público, a justo título, nomeadamente pela força constitucional de que está revestida, ao ponto tipificar (scl., taxar), no «estatuto próprio» desta magistratura, os poderes de conformação que sobre a mesma podem ser exercidos, aliás em consonância com o regime constitucional de reserva de lei (Constituição, arts. 165.º, al. p), e 219.º, n.º 2). 33.ª) Em qualquer caso, através do exercício destes poderes legais, o Estado, através de um seu órgão, que é «o membro do Governo responsável pela área da justiça», tem naturalmente a legitimidade e a competência para gerir, quanto às opções de fundo, a relação material controvertida de que é titular. 34.ª) A decisão constituinte não prevê, nem expressa nem sistematicamente, qualquer limite ou condição na atribuição ou exercício desta competência constitucional de representação (judiciária) do Estado. 35.ª) Assim sendo, em tese, todas as competências de representação (judiciária) do Estado poderão ser atribuídas pelo legislador ao Ministério Público, em genuíno e perfeito adimplemento deste imperativo constitucional. 36.ª) A lei constitucional, ou o decreto-lei credenciado (art. 165.º, n.º 1, al. p), da Constituição) poderão aditar outras competências (funções) ao Ministério Público, além das que estão já enumeradas no artigo 219.º, n.º 1, nomeadamente de representação judiciária de outras pessoas coletivas públicas (assim o Parecer n.º 7/2014, p. 17296, invocando o Parecer n.º 211/80, de 9 de julho, ambos do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, nomeadamente no âmbito da «cláusula geral» de habilitação «defender os interesses que a lei determinar»). 37.ª) Já a ablação de competências de representação judiciária do Estado, atribuídas ao Ministério Público no artigo 219.º, n.º 1, essa é, ao menos em linha de princípio, constitucionalmente inválida. 38.ª) E mesmo a admitir, sem conceder, que a lei ordinária pudesse restringir tal competência constitucional, em qualquer caso o legislador não poderia desapropriar o Ministério Público do «núcleo de sentido», intangível, dessa competência de representação (judiciária) do Estado. 39.ª) Outros modelos legais, que não o de exclusividade da representação judiciária do Estado, teriam sempre que obedecer ao regime constitucional da «lei restritiva», nomeadamente invocar e atuar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos, limitando-se ao necessário para os salvaguardar, não podendo diminuir a extensão e o alcance do «conteúdo essencial» da competência constitucional de representação (judiciária) do Estado pelo Ministério Público. 40.ª) Em qualquer caso, o n.º 4 do artigo 25.º do CPTA2019 não consagra um regime legal que retenha o «núcleo de sentido», intangível, da competência representativa do Estado constitucionalmente atribuída ao Ministério Público e, concomitantemente, abra alguma exceção que, não vulnerando esse «conteúdo essencial», atribua certa e determinada competência de representação judiciária do Estado a outrem, que não o seu titular constitucional. 41.ª) Mais especificamente, tal preceito do CPTA2019, não estabelece um critério, um limite, uma obrigação, um meio de controlo, para objetivar a ablação da competência representativa judiciária do Estado pelo Ministério Público, de modo que, virtual e praticamente, este pode ser desapropriado de toda e qualquer intervenção processual a esse título (ou ser residual, qualitativa e quantitativamente, o fluxo do contencioso em causa, que degrade em praticamente irrelevante esta competência constitucional). 42.ª) Finalmente, mas não menos importante, no quadro dos critérios da administração direta, regida por um princípio de hierarquia, e do mandato forense, regido por um princípio de atuação «por conta de outrem», não descortinamos como possa a lei comum, sem antinomia teórica e prática, instituir uma representação judiciária do Estado, por ente outro que não o Ministério Público, dotado dos requisitos de «autonomia» e «objetividade», que preservasse a garantia institucional da legalidade democrática consubstanciada nos preceitos conjugados dos n.ºs 2 e 4, do artigo 219.º, da Constituição. 43.ª) O que vem de ser afirmado, aliás, em substância, não tem foros de originalidade, pois o comentário constitucional de referência já o elucidou, com argumentos objetivos, cuidadosamente fundados e, por isso, cogentes (RUI MEDEIROS). 44.ª) A frase constitucional, «Ao Ministério Público compete representar o Estado», deve ser lida de modo integrado, ou seja, conjugadamente com as frases «defender a legalidade democrática» e, bem assim, «O Ministério Público goza de estatuto próprio e de autonomia» e, por fim, «Os agentes do Ministério Público são magistrados», todas constantes do mesmo e único preceito constitucional, o artigo 219.º (n.º 1, in fine, n.º 2 e 3, respetivamente). 45.ª) Ou seja, o legislador constitucional, de caso pensado, teve em vista não uma qualquer representação em juízo do Estado – mas um certo e específico modo de representação judiciária do Estado, norteado pela «legalidade democrática» e protagonizado por «magistrados» (com estrita sujeição à disposição da relação material litigada e às instruções de ordem específica do membro do Governo responsável pela área da justiça, veiculadas por intermédio do Procurador-Geral da República) integrados numa órgão judiciário dotado de «autonomia». 46.ª) Por força do novo regime legal, passarão a coexistir dois regimes diferenciados de representação judiciária do Estado pelo Ministério Público, na jurisdição administrativa, um como demandante e outro como demandado. 47.ª) Mais: ficará ainda instituída uma desarmonia externa da jurisdição administrativa com o regime do contencioso das ações cíveis, que não prevê qualquer regime específico para citação do Ministério Público, enquanto representante do Estado em juízo, não se vislumbrando qual o fundamento racional e objetivo para esta divergência. 48.ª) Ou seja, está legalmente consagrada uma pulverização do regime da representação em juízo do Estado (pelo Ministério Público) no âmbito do contencioso administrativo que, além da questão da invalidade constitucional, terá diversos efeitos práticos seriamente nocivos. 49.ª) Por uma parte, prejudica a unidade e coerência da defesa do Estado que a representação por um órgão judiciário com jurisdição territorial nacional propicia, e também a coerência global, que cabe ao Ministério Público prosseguir, de modo integrado, da defesa da legalidade democrática, como é sua responsabilidade constitucional. 50.ª) Por outra parte, a tramitação da citação provinda do Centro de Competências Jurídicas do Estado, inutilizará um lapso de tempo, não despiciendo, do prazo para contestar a ação, o que em muito dificultará, praticamente, a realização dessa competência constitucional. 51.ª) No plano das valorações constitucionais, a atribuição constitucional de competência, ao Ministério Público, para «representar o Estado» em juízo, não é uma decisão constituinte conjuntural e contingente, mas antes estrutural e intencional, e tem que ser considerada como coerente, no sentido em que foi realizada visando avocar e pôr em prática, no contencioso judiciário, os atributos constitucionais do Ministério Público, estabelecidos no nos n.ºs 1, 2 e 4, todos do artigo 219.º da Constituição. 52.ª) Ou seja, o decisor constituinte teve em consideração os atributos constitucionais de «magistratura», que «goza de autonomia, nos termos da lei», a qual preceitua a respetiva «vinculação a critérios de legalidade e objectividade» (EMP, art. 2.º, n.ºs 1 e 2) e à qual incumbe «defender a legalidade democrática». 53.ª) Portanto, essa atribuição constitucional de competência ao Ministério Público para «representar o Estado» não terá estritamente cariz funcional, os ditos preceitos constitucionais produzem também um efeito objetivo, materializando uma garantia institucional (VIEIRA DE ANDRADE) ordenada à proteção da legalidade democrática, na medida em que o legislador constituinte toma por certo que Ministério Público tanto contestará pretensões ilegais deduzidas contra o Estado, como não promoverá pretensões ilegais em sua representação, em sede do contencioso judiciário do Estado, o que consubstancia um valor constitucionalmente relevante. 54.ª) Os artigos 122.º, n.º 5, e 165.º, n.º 1, al. p), da Constituição, deverão ser lidos de modo conjugado e coerente, pois sendo o Ministério Público «competente para representar ao Estado», o regime legal dessa representação está sujeito a uma reserva relativa de competência legislativa, ou seja, terá de ser concretizado por lei da Assembleia da República ou decreto-lei autorizado do Governo (arts. 165.º, n.º 1, al. p), e 219.º, n.º 1). 55.ª) O conteúdo da lei em causa, bem entendido, é de «concretização» da competência constitucional de «representação do Estado em juízo», ou seja, de «regulamentar» ou criar as «modalidades de aplicação» da mesma, não já de ablação dessa competência constitucional. 56.ª) Sendo certo que, também nos termos constitucionalmente relevantes, tal lei ou decreto-lei autorizado, «não poderão conferir a atos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos» (art. 122.º, n.º 5). 57.ª) A norma jurídica constante do n.º 4 do artigo 25.º do CPTA2019, ao atribuir ao CCJE o poder de escolher, livremente, como tem feito, se o Ministério Público será ou não o transmissário da citação, e, assim, assumirá o seu estatuto constitucional de representante judiciário do Estado, institui a sua própria deslegalização, numa matéria que é objeto de reserva de lei, pelo que é materialmente inconstitucional (Constituição, 112.º, n.º 5, 165.º, n.º 1, alínea p), e 219.º, n.º 1, 1ª frase). 58.ª) A norma jurídica constante do n.º 4 do artigo 25.º do CPTA2019 (mais a mais lida em conjugação com a nova redação do n.º 1 do artigo 11.º do mesmo diploma legal), no regime relativo à «transmissão» da citação, propicia a desapropriação, severa (eventualmente radical) e substantiva, da competência constitucionalmente atribuída ao Ministério Público para representar judiciariamente o Estado, pelo que é materialmente inconstitucional (Constituição, artigo 219.º n.º 1, 1ª frase). 59.ª) A norma jurídica constante do n.º 4 do artigo 25.º do CPTA, que consagra um regime de «transmissão» da citação nas ações administrativas (responsabilidade ou contrato), derrogando o regime geral da citação direta e pessoal, e assim acarretando uma inutilização de parte do prazo legal para contestar, compromete o acesso do Ministério Público aos tribunais administrativos, enquanto representante judiciário do Estado, em condições de igualdade com os demais representantes judiciários e, mais ainda, a possibilidade de defesa efetiva do Estado, infringindo assim o princípio do «processo equitativo», pelo que tal regime jurídico, desigual e desproporcionado para ele, Ministério Público, e sem fundamento constitucional e objetivo idóneo que o justifique, é materialmente inconstitucional (Constituição, arts. 13.º, n.ºs 1 e 2, 18.º, n.º 2, e 20.º, n.ºs 1 e 4). 60.ª) A norma jurídica constante do n.º 4, lida em toda a sua extensão, atribui ao CCJE um estatuto, de jure e de facto, como se fora o representante judiciário geral do Estado, em todas as ações administrativas (responsabilidade ou contrato) em que o mesmo é demandado, infringindo assim a norma constitucional de competência segundo a qual «Ao Ministério Público compete representar o Estado», pelo que é materialmente inconstitucional (Constituição, art. 219.º, n.º 1, 1ª frase).”. 5. O Centro de Competências Jurídicas do Estado (JurisApp) veio também apresentar alegações de recurso, concluídas pela forma a seguir transcrita: 1.ª O Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa desaplicou, por inconstitucionalidade, as normas ínsitas nos artigos 11.º, n.º 1, e 25.º, n.º 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, na versão resultante da Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro. 2.ª De resto, em termos substantivos, os argumentos que o Ministério Público elenca não logram demonstrar a inconstitucionalidade do disposto no artigo 11.º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos por alegada violação do artigo 219.º, n.º 1, da Constituição. 3.ª Recorde-se que o Ministério Público entende que ele – e só ele, não já quaisquer outros órgãos ou sujeitos – [...] é [direta] e imediatamente habilitado para representar judiciariamente o Estado» e que, «ao invés, não são competentes, [direta] e imediatamente para representarem judiciariamente o Estado [...] quaisquer outros órgãos ou sujeitos (cfr. parágrafo 42.º das alegações de recurso). 4.ª Defende, portanto, que a norma constitucional em causa impõe, inequivocamente, o monopólio absoluto da representação judicial do Estado Português por parte do Ministério Público, consubstanciando uma «imposição constitucional, necessária e inderrogável» que corresponde à atribuição de «competências constitucionais autónomas». 5.ª Uma tal interpretação não tem, contudo, qualquer arrimo na Constituição portuguesa de 1976, e só se explica porque o Ministério Público se confunde a si próprio com o Estado e se apresenta no processo pretexto em defesa de interesses próprios e corporativos, em oposição à política legislativa do Estado-legislador. 6.ª O que é bem visível na escolha que faz do verbo desapropriar, na voz passiva, considerando-se «desapropriado» de funções – como se se tratasse de funções que são sua propriedade (cfr, entre outros, parágrafo 46.º das alegações de recurso). 7.ª Mas assim não é, em primeiro lugar, porque o artigo 219.º, n.º 1, não consagra qualquer garantia institucional. De facto, a menos que se defenda que a representação do Estado pelo Ministério Público constitui um direito fundamental coletivo dos magistrados do Ministério Público ou do Ministério Público enquanto instituição – para o que teria de se demonstrar que órgãos públicos, e não apenas pessoas coletivas públicas, são titulares de direitos fundamentais –, não se vê como dar qualquer respaldo à posição assinalada. 8.ª Em segundo lugar, na medida em que, como sustentam GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, «a representação do Estado significa, em termos jurídico-constitucionais e simbólicos, que lhe incumbe a defesa dos interesses da comunidade (isto é da República) que se possa reconhecer cada um dos cidadãos e o povo em geral, não só porque se considera necessária essa incumbência, mas também porque ela se julga justa e adequada ao bem comum». Trata-se, por isso, de funções de representação da República em sentido simbólico, como se referiu: em todos estes casos, é a República – no sentido de polis, de comunidade política – que tem de estar em tribunal para assegurar que os mais vulneráveis ou que os interesses comuns e partilhados por todos não se quedam indefesos. 9.ª Numa formulação feliz, pode dizer-se que as funções do Ministério Público são exercidas «no interesse do «Estado-comunidade» e não do «Estado-pessoa» – e é este o verdadeiro sentido do slogan do próprio Ministério Público, quando refere que «Ao representar o Estado em tribunal, o Ministério Público representa-nos a todos nós». 10.ª Em terceiro lugar, porque a norma constante do artigo 219.º, n.º 1, da Constituição – nos termos da qual «Ao Ministério Público compete representar o Estado» – é uma norma-princípio e não uma norma-regra, ao contrário do que quer fazer crer o Ministério Público e como é o caso da maioria das normas constitucionais. 11.ª Trata-se de uma norma que contém os elementos caracterizadores do Ministério Público e das suas funções e que elenca algumas das suas missões, como as que resultam, quanto aos órgãos em causa, dos artigos 202.º, n.º 2, 266º, n.º 1, e 272.º, n.º 1, da Constituição – sendo que em nenhum destes casos se considera que se está sequer perante normas de competência. 12.ª Da mesma forma que não é por a Constituição determinar que «os tribunais são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo» (cfr. artigo 202.º, n.º 1, da Constituição) que os tribunais estaduais têm o monopólio da função jurisdicional – antes se admitindo tribunais arbitrais. 13.ª Isso mesmo, de resto, é corroborado pela formulação do próprio enunciado normativo, que não utiliza os advérbios apenas, só ou unicamente. E a ausência de um tal vocábulo é tanto mais impressiva quanto o uso de tais advérbios de modo é comum na Constituição. Efetivamente, o texto constitucional recorre pelo menos 32 (trinta e duas) vezes a essa técnica frásica. 14.ª Não se trata, assim, de uma norma de tudo-ou-nada, que não admite quaisquer exceções e que comina com invalidade qualquer solução que com ela seja incompatível, ao contrário do que acontece com as normas-regra presentes na Constituição (caso, por exemplo, dos artigos 24.º, n.º 2; 115.º, n.º 11; 122.º; ou 242.º, nº 1). 15.ª O artigo 219.º, n.º 1, primeira parte, da Constituição, é, antes – e ao contrário do que é pretendido pelo Ministério Público – uma norma-princípio em matéria institucional e organizatória, como tantas outras que a Constituição consagra (como os artigos 111.º, n.º 1; 202.º, n.º 1; ou 266.º, n.º 2). 16.ª O princípio da representação do Estado pelo Ministério Público – que deve ser harmonizada em concreto com outros bens e princípios constitucionalmente protegidos por parte do legislador ordinário. A variabilidade de normas e interesses constitucionais suscetíveis de aplicação em simultâneo impede que a norma regule de forma definitiva e isolada a questão da representação do Estado em juízo. 17.ª Em primeiro lugar (i) deve ser harmonizado, com o princípio da responsabilidade política do Governo, com assento nos artigos 190.º e 191.º da Constituição: a autonomia de qualquer órgão de soberania – entre os quais se conta o Governo – não se pode esgotar na decisão de prática ou não adoção de um qualquer ato jurídico, devendo incluir também a sua defesa contenciosa. Sob pena de o Governo não mais poder ser responsabilizado pelo exercício das suas competências se as opções estratégicas de defesa da posição do Estado forem necessariamente de um órgão a quem é constitucionalmente atribuída autonomia. O mesmo é dizer que a leitura de extrema rigidez regulativa defendida pelo Ministério Público equivale à aniquilação do esquema constitucional de responsabilização política. 18.ª Em segundo lugar (ii), carece de harmonização com os princípios da unidade de ação e da eficiência administrativas, ínsitos no artigo 267.º, n.º 2, e resultante ainda da articulação dos artigos 182.º e 199.º, alínea d), todos da Constituição. Ora, o modelo português assente na regra geral da representação do Estado pelo Ministério Público evidencia disfunções complexas na representação dos interesses do Estado. 19.ª Em particular, estando em causa a sustentação de um ato ou de uma norma administrativa oriunda de um membro do Governo, este e o Ministério Público podem legitimamente divergir sobre a questão da sua legalidade ou podem pretender convocar argumentos e estratégias processuais muito diversas no tocante à sustentação dessa legalidade. Basta pensar em duas situações típicas: (a) em casos em relação aos quais os órgãos competentes do Estado detenham margem de livre decisão administrativa, exercendo um conjunto de valorações próprias da função administrativa, e, portanto, não sendo uma questão de estrita legalidade; ou (b) em situações em que o Ministério Público, como titular da ação pública, pondera demandar o próprio Estado – caso em que, por absurdo, teria de atuar, por um lado, como autor, e por outro como representante do réu. 20.ª Pelo que facilmente se vê que o interesse público tal como é perspetivado e defendido em cada caso pelo Estado – e cuja prossecução também tem proteção constitucional não só no princípio da separação de poderes, mas também como um dos princípios constitucionais da atividade administrativa no n.º 2 do artigo 266.º da Constituição – nem sempre coincide com uma perspetiva de estrita legalidade. 21.ª Em terceiro lugar (iii), o princípio da representação do Estado pelo Ministério Público também carece de ser sopesado com o princípio da aparência da imparcialidade que o Tribunal Europeu dos Direitos Humanos tem aplicado na interpretação que tem feito do artigo 6.º da Convenção Europeia dos Direitos Humanos – que vincula o Estado Português por força do artigo 8.º, n.º 2, da Constituição. 22.ª Por outro lado, a leitura monolítica que o Ministério Público faz da norma do artigo 219º, n.º 1, da Constituição é manifestamente sobre-inclusiva, determinando a inconstitucionalidade de um conjunto muito alargado de normas em que se prevê que o Estado seja representado por outras entidades que não o Ministério Público em várias instâncias. Sem que qualquer delas alguma vez tenha sido declarada inconstitucional pelo Tribunal Constitucional. 23.ª Tornando evidente que a posição do Ministério Público prova demais, a verdade é que o legislador foi, com o tempo e atentas as necessidades de defesa de interesses do Estado-administração protagonizados pelo Governo, criando exceções relevantes à representação do Estado por parte do Ministério Público, a saber: (a) Nos termos do artigo 15.º, n.º 1, do Código de Procedimento e Processo Tributário e do artigo 53.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, há muito que a Fazenda Pública tem os seus próprios representantes; (b) Desde as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos que, no seguimento do seu artigo 11.º, que o Estado, enquanto entidade pública, não está, como anteriormente, exclusivamente representado pelo Ministério Público nas ações de responsabilidade civil ou sobre contratos; (c) O artigo 24.º do Código de Processo Civil também criou desvios à regra geral de representação do Estado pelo Ministério Público; e (d) Em sede de representação do Estado em juízo perante tribunais arbitrais e julgados de paz, entendeu a própria Procuradoria-Geral da República não ter o Ministério Público competências legais para tal efeito; (e) E, por fim, na representação do Estado perante o Tribunal de Justiça da União Europeia ou perante outros tribunais internacionais tão-pouco tem sido o Estado Português representado pelo Ministério Público. 24.ª Mesmo a evolução do texto constitucional corrobora a interpretação de que o atual artigo 219.º, n.º 1, não consagra um monopólio do Ministério Público: a norma que, depois da revisão constitucional de 1997, habilita o Ministério Público a prosseguir a defesa dos «interesses que a lei determinar», tendo sido sintaticamente junta à competência do Ministério Público para assegurar a representação do Estado, ambas intercaladas pela preposição «e» reforça o entendimento, que já antecedia a referida revisão constitucional, de que a lei pode atribuir ou, ao invés, subtrair ao Ministério Público domínio materiais de representação do Estado-administração em tribunal, relativamente à defesa de interesses públicos que ao mesmo se reconduzam. 25.ª Tal como a escassa jurisprudência constitucional vertida no domínio da representação do Estado pelo Ministério Público tem uma aceção minimalista do núcleo dessas competências, o que é demonstrado pelo Parecer n.º 8/82 da Comissão Constitucional, de acordo com o qual: (i) No que respeita ao preceito constitucional relativo à representação do Estado pelo Ministério Público, «[...] o que, aqui, pois, está em causa é, tão-somente, a previsão de um representante permanente do Estado. De alguém que, sempre que necessário, assegure a defesa dos seus direitos, em juízo. Essa representação não foi contudo, pensada em termos de monopólio»; (ii) «Neste domínio, se, por falta de conceitos capazes de exprimir com exatidão a realidade, se quiser lançar mão da ideia de uma reserva de competência, o máximo que, então, esta expressão significará é o seguinte: o legislador não pode privar, totalmente, o Ministério Público das funções de representação do Estado, em juízo, cometendo-as, por inteiro, a outras entidades»; (iii) «A representação do Estado pelo Ministério Público terá que constituir sempre a regra. O que, decerto, se não imporá já é que a representação do Estado por outras entidades tenha que ser, sempre, uma representação concorrencial ou subsidiária da do Ministério Público»; (iv) «Pode, por isso, muito bem aceitar-se que, em certos domínios, essa função de representação do Estado seja atribuída, em exclusivo, a entidades diferentes [...]. Será, assim, uma representação de substituição. Questão é que existam razões que, seriamente, aconselhem uma tal solução. Razões que podem arrancar do propósito de se conseguir uma maior eficácia na defesa dos interesses do Estado». 26.ª Daí que, como concluiu o Tribunal Central Administrativo - Norte nos seus Acórdãos de 3 de julho de 2020, no Proc. n.º 902/19.0BEPNF-S1, e de 18 de setembro de 2020, no Proc. n.º 1240/19.BEPNF-S1, «é aceite, sem reservas, a conformidade constitucional com [...] [a] primeira parte do n.º 1 do artigo 219.º da CRP [...] que a representação do Estado, e a defesa dos interesses patrimoniais deste, não são feitas pelo Ministério Público, mas pelas entidades ou órgãos integrados na administração direta ou indireta do Estado (tenham ou não personalidade jurídica), quando nos termos da lei processual aplicável lhes é reconhecida personalidade e capacidade judiciária». 27.ª A isto acresce que a questão da representação do Estado não se esgota no campo do contencioso administrativo. aliás, o seu texto não refere sequer o contencioso administrativo especificamente, mas faz apenas referência à representação do Estado em geral. É de uma perspetiva global – no sentido de não restrita à representação do Estado em Contencioso Administrativo –, portanto, que se deve aferir o seu respeito ou a sua violação. Sendo assim, deve notar-se que, mesmo com a configuração que resulta da Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, o Ministério Público continua a representar o Estado: (1) Em Contencioso Administrativo; (2) Em Processo Civil, nos casos previstos no artigo 24.º do Código de Processo Civil; e (3) Em Processo do Trabalho, em exclusivo, nos termos do artigo 6.º do Código de Processo do Trabalho, 28.ª De resto, existe efetivamente no ordenamento jurídico português uma tradição de atribuição ao Ministério Público da representação do Estado nos tribunais. Sucede, contudo, que a tradição jurídica e o precedente, só por si, não constituem um critério para sustentar um argumento de inconstitucionalidade de uma solução legislativa que quebre a regra que autoriza o Ministério Público a representar 0 Estado em tribunal. E, em especial, a Constituição de 1933 não constitui fonte de direito ou padrão interpretativo da Constituição (democrática) de 1976. 29.ª Por outro lado, a solução de representação exclusiva do Estado em juízo pelo Ministério Público não tem paralelo no Direito Comparado Europeu, exceto em Estados como o Azerbaijão, a Geórgia, a Moldávia, a Federação Russa ou a Ucrânia. 30.ª Desta forma, a norma do novo n.º 1 do artigo 11.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos é insuscetível de implicar um completo esvaziamento das competências constitucionais reconhecidas ao Ministério Público para assegurar a representação do Estado em Tribunal. 31.ª Em primeiro lugar (i), o essencial da redação do preceito foi introduzido pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, cuja inconstitucionalidade não foi anteriormente contestada pelo Ministério Público: a Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, manteve intocada essa redação, tendo apenas acrescentado o termo «possibilidade». 32.ª Em segundo lugar (ii), o aditamento do vocábulo «possibilidade» ao n.º 4 do artigo 25.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos não mais fez do que positivar uma realidade que já estava consagrada, pelo menos desde 2015, dando maior clareza aos termos e ao âmbito da representação do Estado em juízo pelo Ministério Público, como uma regra geral sujeita a exceções, ditadas pela conveniência dos órgãos soberanos do mesmo Estado. 33.ª Em terceiro lugar (iii), partindo da interpretação da jurisprudência constitucional – que exclui, assertivamente, um monopólio da representação pelo Ministério Público –, conclui-se que o n.º 1 do artigo 11.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos nem priva «totalmente» o Ministério Público das competências de representação do Estado, nem as comete «por inteiro» a outras entidades. 34.ª Antes pelo contrário: declarando que nos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de mandatário, o preceito admite que as entidades públicas, incluindo o Estado-administração, possam «fazer-se patrocinar em todos os processos por advogado, solicitador ou licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico». Trata-se de uma faculdade e não de uma imposição que será solucionada, a nível do Governo, caso a caso, em razão na natureza dos processos e das particularidades da defesa do interesse público, tal como esta é perspetivada pelos órgãos que o compõem. 35.ª A intervenção do Ministério Público não é, de modo algum, arredada e continua como regra geral, como o demonstra a fórmula «sem prejuízo da possibilidade de representação do Estado pelo Ministério Público». Ora, em boa verdade, esse caráter pontualmente subsidiário da intervenção do Ministério Público é expressamente admitido pelo Parecer nº 8/82 da Comissão Constitucional, que o admite na medida em que considera que o atual artigo 219.º da Constituição «não imporá [...] que a representação do Estado por outras entidades tenha que ser, sempre, uma representação concorrencial ou subsidiária da do Ministério Público». Por outras palavras: sempre que o Governo não incumba outrem do seu patrocínio judiciário, aplica-se a regra de que é representado pelo Ministério Público. 36.ª Por conseguinte, o n.º 1 do artigo 11.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos em nada ofende o disposto no n.º 1 do artigo 219º da Constituição. 37.ª A outro tempo, o artigo 25.º, n.º 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos – ao determinar que o Centro de Competências Jurídicas do Estado (JurisAPP) seja citado quando seja demandado o Estado ou vários ministérios na mesma ação – é plenamente conforme com a Constituição, como se verá. 38.ª Sendo que apenas a norma constante do último segmento do preceito deva, por natureza, ser considerada inaplicável ao Ministério Público – ainda que essa norma seja irrelevante no presente processo, porque não foi aplicada e consiste, assim, numa interpretação meramente hipotética, irrelevante para efeitos de fiscalização incidental da constitucionalidade ao abrigo do artigo 204.º da Constituição, como se verá. 39.ª O Ministério Público considera inconstitucional, por violação do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição, o segmento normativo do n.º 4 do artigo 25.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, na redação dada pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, que determina que quando «seja demandado o Estado, ou na mesma ação sejam demandados diversos ministérios, a citação é dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes». 40.ª Isto, porque não faria sentido que, em ações relativamente às quais o Estado seja demandado e cuja representação o artigo 219.º da Constituição comete ao Ministério Público, a citação não fosse dirigida ao Ministério Público, mas «unicamente» ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, sendo que o ato legislativo relativo à sua organização e funcionamento (n.º 1 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 149/2017, de 6 de dezembro), não lhe atribuiria a competência genérica para representar o mesmo Estado em juízo. 41.ª Em primeiro lugar (i), o segmento do preceito que se encontra em análise não atribui diretamente poderes funcionais ao Centro de Competências Jurídicas do Estado (JurisAPP) para assegurar a representação do Estado, como alega o Ministério Público, mas antes para operar como órgão responsável pela receção e encaminhamento de citações judiciais sempre que seja demandado o Estado ou mais de um ministério. 42.ª O que o preceito determina, no que respeita à receção de citações e canal de remessa de processos, é apenas a necessidade de os tribunais, em sede de contencioso administrativo e nos dois casos que nele se encontram previstos, dirigirem a citação, unicamente, ao Centro de Competências Jurídicas do Estado (JurisAPP), que as encaminhará aos órgãos e entidades competentes para assumirem essa representação. 43.ª O referido centro funcionará, apenas, como uma espécie de balcão ou estrutura estadual de receção e encaminhamento de processos, em representação do Estado, função processual de natureza instrumental que lhe pode ser pacificamente atribuída por lei, como é o caso do n.º 4.º do artigo 25.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. 44.ª De resto, constituindo a representação do Estado pelo Ministério Público um caso de representação legal, bem se compreende que assim seja: o Ministério Público tem a posição processual de representante do Estado, tratando-se de um caso de representação legal porque o Ministério Público não é um órgão do Estado administração – que é a pessoa coletiva que é representada nas ações administrativas – mas sim um órgão da atividade judiciária do Estado – como resulta claramente da sua inserção sistemática no título V da Constituição, dedicado aos Tribunais, e não no título no título IX da Constituição, relativo à administração pública, ou em qualquer outro. 45.ª A sua intervenção não é nada mais nada menos do que uma representação, em tudo semelhante à representação em juízo dos demais sujeitos processuais. Ou seja, o Ministério Público assegurava o patrocínio do Estado em juízo. Mas o sujeito processual, a parte demandada em juízo, sempre foi o Estado e nunca o Ministério Público. 46.ª Em segundo lugar (ii), conclui-se no sentido de que o facto de o Centro de Competências Jurídicas do Estado (JurisAPP) constituir o destinatário das citações relativas a processos do Contencioso Administrativo em que o mesmo Estado seja demandado em nada afetará a competência constitucional genérica do Ministério Público de representação do Estado em juízo. 47.ª Isto porque o regime procedimental de citação e encaminhamento processual deve ser, naturalmente, distinguido do poder funcional de representação do Estado, constante do n.º 1 do artigo 11.º. 48.ª Efetivamente, o Centro de Competências Jurídicas do Estado (JurisAPP) não substitui o Ministério Público na sua competência genérica de representação do mesmo Estado (exceto nos casos em que a lei lhe comete funções de representação em juízo do Primeiro-Ministro, do Conselho de Ministros e de qualquer outro membro do Governo organicamente integrado na Presidência do Conselho de Ministros ou que beneficie dos respetivos serviços partilhados). 49.ª Se este argumento do Ministério Público fosse verdadeiramente levado a sério, isso significaria que a lei não poderia determinar sequer que as citações do Estado Português fossem feitas, v.g. no Primeiro-Ministro, que é um órgão seu – o que é, como é bom de ver, simplesmente absurdo. 50.ª O que não deixa de ser curioso é a prática do Ministério Público de, quando assegura a representação do Estado, solicitar ao referido Centro de Competências Jurídicas do Estado (JurisAPP) e a outros departamentos de contencioso dos Ministérios, que lhe preparem no todo ou em parte a argumentação (em formato Word para poder ser objeto de cópia ágil nas contestações), transformando estes órgãos, respetivamente, da Presidência do Conselho de Ministros e das outras áreas governativas, em unidades de consulta ou de apoio do próprio Ministério Público. 51.ª Pelo que se pode asseverar que a norma sindicada que consta do n.º 4 do artigo 25.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos não viola as competências do Ministério Público na representação do Estado em juízo, não havendo, assim, qualquer inconstitucionalidade por suposta violação do artigo 219.º da Constituição. 52.ª Ainda assim, deve proceder-se a uma interpretação em conformidade com a Constituição do referido preceito, nos termos da qual a «coordenação» da «intervenção em juízo» aí referida apenas se aplica, como é natural, aos serviços jurídicos dos diversos ministérios, com os quais o Centro se encontra articulado, nomeadamente através da Rede de Serviços Jurídicos da Administração Pública. 53.ª O Ministério Público defende ainda que o regime prejudica a defesa do Estado. Se prejudica ou não, trata-se da opção do Estado-legislador, democraticamente legitimado, à qual o Ministério Público não se pode constitucionalmente substituir – por muito que o tente. Seguramente que o regime resultante da Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, tem a vantagem de proporcionar a escolha sobre o melhor modo de se fazer representar em juízo, vantagem essa que suplanta as eventuais desvantagens das formalidades em causa. É importante não esquecer, como já se referiu, que o que está aqui em causa é a posição processual do Estado – e não do Ministério Público, que atua como representante do Estado e não em nome próprio. 54.ª Em qualquer caso, no que a este segmento do artigo 25.º, n.º 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos concerne, a questão não é suscetível de ser aplicada no caso concreto – na medida em que o Centro de Competências Jurídicas do Estado (JurisAPP) não coordenou, de forma alguma, a atividade do Ministério Público, nem o Ministério Público alega que isso tenha ocorrido. Desta forma, não competindo ao Tribunal Constitucional julgar interpretações meramente hipotéticas de normas jurídicas em sentidos que não sejam efetivamente aplicados em concreto ao abrigo do artigo 204.º da Constituição, a mesma é irrelevante para o presente caso. 6. Uma vez que, face à cessação de funções da anterior relatora neste Tribunal, este processo foi redistribuído à atual relatora, cumpre apreciar e decidir. II – FUNDAMENTAÇÃO 7. Após esta breve e sintética descrição dos diversos trâmites processuais pertinentes para o efeito, cabe, antes de mais, referir que o recurso de constitucionalidade a que se reportam estes autos foi interposto ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (Lei n.º 28/82, de 15.11 – LTC), dispondo que “Cabe recurso para o Tribunal Constitucional, em secção, das decisões dos tribunais: a) Que recusem a aplicação de qualquer norma, com fundamento em inconstitucionalidade;”. De facto, se bem lemos a decisão recorrida, na mesma considerou-se que as alterações introduzidas no artigo 25.º, n.º 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22.02) pela Lei n.º 118/2019, de 17.09, conduziram, na interpretação (literal) que deve ser efetuada desse normativo, à sua inconstitucionalidade, aí se escrevendo o seguinte: “[…] Da leitura conjugada das normas resulta que a aplicação da solução normativa do artigo 25.º, n.º 4, do CPTA às ações em que o Estado é réu tem subjacente a intenção da Lei 118/2019, de 17/09, operar uma mudança de paradigma quanto à representação do Estado réu nos processos que correm nos tribunais administrativo, passando a deixar nas mãos do JurisAPP entregar, ou não, a representação do Estado ao Ministério Público. A norma do artigo 25.º n.º 4, do CPTA, foi introduzida para operacionalizar a referida mudança de paradigma, uma vez que se o Estado réu não tem que ser representado pelo Ministério Público era necessário implementar um mecanismo que permitisse fazer chegar ao seu conhecimento as ações contra ele intentadas de modo a que pudesse casuisticamente decidir quem o representa. É com este intuito que se compreende que a citação do Estado deva ser dirigida a um «(...) serviço central da administração direta do Estado, dotado de autonomia administrativa. (...)» integrado na «(...) Presidência do Conselho de Ministros e (...) sujeito ao poder de direção do Primeiro-Ministro ou do membro do Governo em quem aquele o delegar, com faculdade de subdelegação. (...)» [artigo 18 nº 1, do DL 149/2017, de 06/12]. Do exposto resulta que o argumento teleológico-sistemático da interpretação jurídica concorre para interpretar o artigo 25.º n.º 4, conjugado com o artigo 11.º n.º 1, ambos do CPTA, na redação da Lei 118/2019, de 17/09, no sentido de que, nas ações intentadas nos tribunais administrativos contra o Estado, o JurisAPP pode remeter a citação do Estado para o Ministério Público, mas não está obrigado a fazê-lo podendo designar outro representante em juízo do Estado. […]”. Assim, o tribunal a quo, depois de determinar de que forma este preceito legal deve ser interpretado (“Fixado o sentido da norma, vejamos se a mesma se mostra em contradição com o artigo 219.º n.º 1, da Constituição da República Portuguesa”), recusou a aplicação dessa interpretação normativa (“Do exposto resulta que o art.º 25.º, n.º 4, do CPTA, na redação introduzida pela Lei 118/2019, de 17/12 deve ser desaplicado quando interpretado no sentido de que nas ações propostas nos tribunais administrativos contra o Estado Português, é citado o JurisAPP”), procurando, a final e face a essa recusa prévia da aplicação do “sentido” fixado dessa norma, interpretar e aplicar esse preceito de uma forma diversa e que se considerou ser constitucionalmente conforme. Deste modo, uma vez que se entende estarem verificados todos os pressupostos fixados constitucional e legalmente para o efeito, pretendendo-se recorrer da interpretação normativa referida pelo recorrente no seu requerimento de interposição de recurso e que foi efetivamente objeto de recusa de aplicação, com fundamento na sua inconstitucionalidade, na decisão recorrida, cabe apreciar a (in)constitucionalidade da interpretação normativa que resulta do artigo 25.º, n.º 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22.02, na redação dada pela Lei n.º 118/2019, de 17.09), no sentido de que nas ações propostas nos tribunais administrativos contra o Estado Português é citado unicamente o Centro de Competências Jurídicas do Estado. Por seu lado, e brevitatis causa, temos que este mesmo preceito legal e uma norma retirada in casu do mesmo foi já objeto de apreciação, pelo Plenário deste Tribunal, no Acórdão do TC n.º 539/2024, em que se decidiu “declarar a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma que resulta da interpretação conjugada dos artigos 11.º, n.º 1, e 25.º, n.º 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro, na redação dada pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro), segundo a qual, nos tribunais administrativos, quando seja demandado o Estado ou na mesma ação sejam demandados diversos ministérios, a representação do Estado pelo Ministério Público é uma possibilidade, sendo a citação dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo”, escrevendo o seguinte a esse respeito: “[…] B. Do mérito 5. Conforme relatado supra, o objeto do pedido é integrado pela norma que resulta da interpretação conjugada dos artigos 11.º, n.º 1, e 25.º, n.º 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos («CPTA»), aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro, na redação dada pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, segundo a qual, «nos tribunais administrativos, quando seja demandado o Estado ou na mesma ação sejam demandados diversos ministérios, a representação do Estado pelo Ministério Público é uma possibilidade, sendo a citação dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo». Os preceitos em causa têm a seguinte redação: «Artigo 11.º Patrocínio judiciário e representação em juízo 1 - Nos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de mandatário, nos termos previstos no Código do Processo Civil, podendo as entidades públicas fazer-se patrocinar em todos os processos por advogado, solicitador ou licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico, sem prejuízo da possibilidade de representação do Estado pelo Ministério Público. […]» «Artigo 25.º Citações e notificações […] 4 - Quando seja demandado o Estado, ou na mesma ação sejam demandados diversos ministérios, a citação é dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo.» 6. Para a plena compreensão do sentido e alcance da solução normativa que decorre da alteração legislativa levada a cabo pela Lei n.º 118/2019 é útil ter presente o essencial da evolução do regime legal relativo à representação processual do Estado pelo Ministério Público nos tribunais administrativos. Tal evolução foi traçada com particular detalhe no Acórdão n.º 857/2022 (v. os n.ºs 9 a 14) em termos que serão de perto acompanhados nos pontos seguintes. 6.1. Como houve oportunidade de observar no referido aresto, antes da entrada em vigor do CPTA, o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais («ETAF») então vigente estabelecia amplamente que o «Ministério Público representa o Estado nas ações em que este for parte, nos termos da lei de processo administrativo» (v. o artigo 69.º, n.º 2, do ETAF, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 129/84, de 27 de abril, na redação conferida pela Lei n.º 4/86, de 21 de março). Esta disposição, porém, pressupunha já uma importante limitação dos poderes de representação do Estado pelo Ministério Público, baseada na tradicional contraposição entre o recurso contencioso e o contencioso das ações: ao contrário das ações sobre contratos administrativos e de responsabilidade civil extracontratual em que o Estado figurasse como demandado, os recursos contenciosos de impugnação de atos administrativos não eram verdadeiras ações propostas contra o Estado (Mário Aroso de Almeida, “Principais alterações ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos introduzidas pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro”, e-Pública, vol. 6, n.º 3, dezembro de 2019 [pp. 16-30], disponível em https://www.e-publica.pt/volumes/v6n3a03.html, pp. 18-19), sendo aí conferidos diretamente poderes processuais «à autoridade recorrida» (v. o artigo 26.º, n.º 1, da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 267/85, de 16 de julho). Já no âmbito das ações, o Estatuto do Ministério Público («EMP») anteriormente em vigor (aprovado pela Lei n.º 47/86, de 15 de outubro), passou a prever, na redação dada pela Lei n.º 60/98, de 27 de agosto, que caberia aos departamentos de contencioso do Estado a «[a] representação do Estado em juízo, na defesa dos seus interesses patrimoniais» (artigo 53.º, alínea a), do Estatuto, na redação indicada). Por sua vez, o Código de Procedimento e Processo Tributário, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 433/99, de 26 de outubro, atribuía competência «ao representante da Fazenda Pública junto nos tribunais tributários» para representar «a administração tributária e, nos termos da lei, quaisquer outras entidades públicas no processo judicial tributário e no processo de execução fiscal» (cf. a alínea a) do n.º 1 do artigo 15.º), não subsistindo assim qualquer dúvida de que esse domínio da defesa dos interesses patrimoniais do Estado, em regra, se encontrava subtraído ao âmbito de intervenção processual principal do Ministério Público como representante do Estado em juízo (sem prejuízo dos amplos poderes processuais conferidos a esta magistratura neste domínio). No que diz respeito ao âmbito subjetivo da intervenção do Ministério Público, a representação do Estado era já substancialmente distinta da “representação” de outras pessoas coletivas públicas. Com efeito, embora o Estatuto anteriormente em vigor afirmasse, no artigo 3.º, n.º 1, alínea a), que competia «especialmente ao Ministério Público» representar «o Estado, as Regiões Autónomas, as autarquias locais, os incapazes, os incertos e os ausentes em parte incerta», tendo nos processos em que representasse o Estado, as regiões autónomas e as autarquias locais intervenção principal (cf. o artigo 5.º, n.º 1, alíneas a) e b) do referido EMP), a representação das autarquias locais e das regiões era, na verdade, meramente facultativa, já que se encontrava simultaneamente prevista no Estatuto a possibilidade de a intervenção principal do Ministério Público cessar «quando fo[sse] constituído mandatário próprio» por tais entidades (cf. o artigo 5.º, n.º 2, do Estatuto anteriormente vigente). Deste modo, a representação processual do Estado pelo Ministério Público era já claramente distinta da “representação” processual de outras pessoas coletivas públicas, sendo obrigatória no primeiro caso e facultativa no segundo. Como refere Manuel Pereira Augusto de Matos (“o Ministério Público e a representação do Estado na jurisdição administrativa – Anteprojeto de Revisão do Código do Procedimento dos Tribunais Administrativos”, in O Anteprojeto de Revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais em debate, coordenação de Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão, AAFDL Editora, Lisboa, 2014 [pp. 245-268], p. 257): «A representação do Estado-Administração pelo Ministério Público, seja qual for a qualificação jurídica que se lhe entenda atribuir, é obrigatória para o Ministério Público, ao contrário do que sucede com a representação a título de patrocínio judiciário de outras pessoas e entidades coletivas públicas exercido pelos agentes do Ministério Público que surge sempre como facultativo, cessando com a constituição de mandatário judicial próprio ou com a oposição à intervenção deduzida pelos representantes legais dos incapazes ou de ausentes (cfr. artigo 5.º, n.ºs 2 e 3, do EMP)». 6.2. A reforma do contencioso administrativo, concluída em 2002 com a aprovação do novo ETAF (pela Lei n.º 13/2002, de 19 de fevereiro) e do CPTA (pela Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro), trouxe importantes novidades neste domínio. Para além de ter sido eliminada a figura do recurso contencioso - com consequente recondução dos meios processuais principais às formas de ação administrativa comum (artigo 37.º do CPTA, na sua redação original) ou de ação administrativa especial (artigo 46.º do CPTA, na sua redação original) -, a intervenção do Ministério Público no âmbito do contencioso administrativo de ações foi de certa forma reconfigurada, sobretudo tendo em conta o que dispunha a alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º do Estatuto então vigente. Por um lado, o artigo 51.º do novo ETAF passou simplesmente a prever que «compete ao Ministério Público representar o Estado, defender a legalidade democrática e promover a realização do interesse público, exercendo, para o efeito, os poderes que a lei processual lhe confere», deixando de fora as regiões autónomas e as autarquias locais (referidas no artigo 3.º, n.º 1, alínea a), do referido EMP). Por outro, o CPTA veio delimitar, de forma clara, o âmbito objetivo das competências atribuídas ao Ministério Público, ao estabelecer, no n.º 2 do artigo 11.º, que «as pessoas coletivas de direito público ou os ministérios podem ser representados em juízo por licenciado em Direito com funções de apoio jurídico, expressamente designado para o efeito», «[s]em prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público nos processos que tenham por objeto relações contratuais e de responsabilidade». Neste novo quadro legal, a distinção entre a representação do Estado pelo Ministério Público e a “representação” pelo Ministério Público de outras pessoas coletivas públicas tornou-se ainda mais clara. Como pode ler-se no Parecer n.º 7/2014, do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República (publicado Diário da República, 2.ª série, n.º 126, de 3 de julho de 2014, p. 17295): «A situação dos institutos públicos à luz do disposto no artigo 21.º, n.º 4, da LQIP, é equiparável à das regiões autónomas e das autarquias locais, uma vez que os institutos é que são citados, nas pessoas dos respetivos titulares máximos dos órgãos executivos (artigo 21.º, n.º 3, da LQIP), enquanto nas ações contra o Estado, este é citado na pessoa do procurador junto do tribunal competente. Por isso mesmo, o Estado não pode afastar essa representação pelo Ministério Público. Isto significa que no caso do Estado prevê-se uma verdadeira representação e, pelo contrário, no que se refere aos institutos públicos, não se trata de uma representação em sentido estrito, mas estes podem solicitar ao Ministério Público que as defenda, no quadro de um verdadeiro e próprio patrocínio judiciário. É por isso que a representação do Estado pelo Ministério Público não pode ser afastada pelos órgãos do Estado-administração, enquanto, pelo contrário, a representação da região autónoma ou da autarquia local cessa quando for constituído mandatário próprio, nos termos do n.º 2 do artigo 5.º do EMP». Para além disso, e com maior relevância, a representação do Estado pelo Ministério Público no âmbito do contencioso administrativo ficou cingida aos processos que tivessem por objeto relações contratuais e de responsabilidade, em linha com o que dispunha a alínea a) do artigo 53.º do EMP então vigente. 6.3. Este novo quadro legal viria a ser, no entanto, alterado pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, através do qual se procedeu a uma nova e profunda reforma do contencioso administrativo, cuja relevância se não esgotou na fusão das ações comum e especial numa única forma processual, designada ação administrativa. No que releva para o enquadramento da norma objeto do pedido, importa salientar que o artigo 11.º do CPTA, que continuou a versar sobre o «patrocínio judiciário e a representação em juízo», foi consideravelmente modificado, sobretudo no segmento correspondente à ressalva da representação do Estado pelo Ministério Público. Assim, onde antes constava «[s]em prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público nos processos que tenham por objeto relações contratuais e de responsabilidade», passou a constar, agora no n.º 2, «sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público». Em consequência desta alteração, o artigo 11.º do CPTA deixou de conter qualquer associação expressa entre a representação do Estado pelo Ministério Público e os «processos que tenham por objeto relações contratuais e de responsabilidade». Tal alteração não foi, no entanto, acompanhada de qualquer modificação do EMP então vigente, em especial da alínea a) do seu artigo 53.º, o que levou a que se entendesse, tendo em conta o disposto no artigo 51.º do ETAF (também alterado pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015), que ao Ministério Público fora cometida a representação do Estado na defesa dos seus interesses patrimoniais, «exercendo, para o efeito, os poderes que a lei lhe confere» (v. Ricardo Pedro, “Representação do Estado pelo Ministério Público no Código de Processo nos Tribunais Administrativos revisto: introdução a algumas questões”, in Comentários à revisão do ETAF e do CPTA, coordenação de Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão, 3.ª edição, AAFDL Editora, Lisboa, 2017 [pp. 503-519], pp. 511-513). Como se vê, as alterações introduzidas nos artigos 10.º e 11.º do CPTA pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015 não originaram uma modificação substancial de regime em matéria de representação do Estado pelo Ministério Público, tendo ficado muito aquém do que fora proposto pela comissão de revisão do CPTA criada em 2012 (neste sentido, v. Mário Aroso de Almeida, loc. cit., p. 19). Daí que, pelo menos para os críticos da subsistência daquela função representativa, o aspeto mais relevante da reforma de 2015 tivesse acabado por residir na «oportunidade desperdiçada para reconfigurar, ou pelo menos aligeirar, a tradicional e para muitos anacrónica missão de representação do Estado» (aludindo a tal posição, v. Paulo Dias Neves, “Notas sobre a defesa da legalidade pelo Ministério Público no CPTA revisto”, in Comentários à revisão do ETAF e do CPTA, cit., [pp. 521-544], p. 521). 6.4. Ao invés do regime acolhido no Decreto-Lei n.º 214-G/2015, as alterações ao CPTA constantes do Anteprojeto apresentado pela comissão de revisão continham sinais claros de uma certa mudança de paradigma no âmbito da representação do Estado pelo Ministério Público. Nas palavras de Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha (Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 5.ª Edição, Coimbra, Almedina, 2021, p. 131), o essencial dessa mudança consistia no seguinte: «No exato propósito de possibilitar o patrocínio do Estado por mandatário judicial próprio nas ações que contra ele são propostas nos tribunais administrativos, a comissão de revisão do CPTA de 2015 tinha proposto uma redação para o n.º 3 deste artigo 11.º que dava resposta adequada à questão, de harmonia com as disposições transcritas, tanto do EMP, como do CPC [i.e., o artigo 9.º do EMP e o artigo 24.º do CPC]. A redação era a seguinte «Nas ações propostas contra o Estado em que o pedido principal tenha por objeto relações contratuais ou de responsabilidade, o Estado é representado pelo Ministério Público, sem prejuízo da possibilidade de patrocínio por advogado, mediante decisão devidamente fundamentada, cessando a intervenção principal do Ministério Público logo que aquele esteja constituído». Esta redação dava resposta adequada à questão porque partia do pressuposto da representação em juízo do Estado pelo Ministério Público para admitir que, nas ações propostas contra o Estado, este continuasse a ser citado na pessoa do representante do Ministério Público junto do tribunal em que a ação é proposta, mas admitia, por outro lado, tal como previsto no artigo 9.º, n.º 2, do EMP e a exemplo do previsto, para os tribunais judiciais, no artigo 24.º do CPC, que a intervenção principal do Ministério Público nessa ações poderia cessar se, entretanto, fosse constituído advogado.» (itálico aditado) Assim, de acordo com a proposta contida no Anteprojeto de revisão, no âmbito das ações que tivessem por objeto relações contratuais ou de responsabilidade, a representação do Estado pelo Ministério Público podia ser afastada mediante a constituição de mandatário judicial na pendência da ação. A citação do Estado para os termos da ação continuaria a ser feita na pessoa do procurador junto do Tribunal competente, prevendo-se, no entanto, que «a propositura da ação também fosse comunicada à Presidência do Conselho de Ministros para o efeito de esta poder proceder, sendo caso disso, à constituição de mandatário, fazendo, nesse caso, cessar a intervenção principal do Ministério Público» (idem, p. 209). O regime proposto pela comissão de revisão de 2015 aproximava-se, no essencial, da solução adotada no âmbito do processo civil: à semelhança dos casos expressamente ressalvados pela lei processual civil desde a revisão de operada pelo Decreto-Lei n.º 329-A/95, de 12 de dezembro - que alterou o n.º 1 do artigo 20.º do antigo Código de Processo Civil em termos que transitaram inalterados para o n.º 1 do artigo 24.º do novo Código -, a intervenção principal do Ministério Público, apesar de se impor ab initio no processo, cessaria assim que o Estado constituísse mandatário próprio. Porém, e ainda assim, com uma diferença assinável relativamente àquela: ao invés do que decorre ainda hoje do n.º 1 do artigo 24.º do Código de Processo Civil, a prerrogativa de constituição de mandatário próprio não se confinaria a um conjunto restrito de casos a delimitar subsequentemente através de lei especial, sendo antes conferida ao Estado para todas as ações propostas contra ele em que o pedido principal tivesse por objeto relações contratuais ou de responsabilidade, sendo aí exercida discricionariamente, ainda que através de decisão fundamentada, sem dependência da verificação de qualquer outro pressuposto ou requisito para além da condição de demandado em ação pertencente a alguma daquelas duas categorias. 6.5. Depois de sucessivos avanços e recuos na (re)configuração do paradigma da intervenção principal do Ministério Público no âmbito do contencioso administrativo, a consagração da possibilidade de o Estado ser representado por mandatário judicial próprio - desde há muito reivindicada por parte da doutrina – veio a concretizar-se em 2019, tendo sido precedida da aprovação do novo EMP pela Lei n.º 68/2019, de 27 de agosto, que importa referir aqui. O elenco das competências – agora «atribuições» – do Ministério Público, que transitou para o artigo 4.º do novo EMP, passou a ser encabeçado pela defesa da legalidade democrática (alínea a) do n.º 1), seguindo-se a representação do Estado, das regiões autónomas, das autarquias locais, dos incapazes, dos incertos e dos ausentes em parte incerta (alínea b) do n.º 1), até então contemplada na alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º do anterior EMP. Em linha com esta aparente reordenação das funções do Ministério Público, com a representação do Estado a ceder o seu anterior lugar cimeiro à defesa da legalidade democrática, o artigo 9.º do novo EMP, que versa sobre a intervenção principal do Ministério Público, passou a dispor que, «[e]m caso de representação de região autónoma, de autarquia local ou, nos casos em que a lei especialmente o permita, do Estado, a intervenção principal cessa quando for constituído mandatário próprio» (n.º 2). Por sua vez, o artigo 63.º do novo EMP, prevê agora, na alínea a) do n.º 1, que compete «aos departamentos de contencioso do Estado e interesses coletivos e difusos», a «representação do Estado em juízo, na defesa dos seus interesses patrimoniais, em casos de especial complexidade ou de valor patrimonial particularmente relevante, mediante decisão do Procurador-Geral da República». Nessa medida, chegou a defender-se que o novo EMP viera, ele próprio, «trazer novas soluções sobre a representação do Estado pelo MP» (Ricardo Pedro, “O novo Estatuto do Ministério Público: O fim da função de representação do Estado pelo MP (?): Killing me softly with this song… with these (legal) words…”, Revista do Ministério Público, n.º 159, Ano 40, julho-setembro de 2019 [pp. 43-59], p. 45), o que seria evidenciado ainda pela disciplina contida no artigo 93.º (que corresponde, embora com relevantes alterações, ao artigo 69.º do Estatuto anteriormente em vigor), onde passou a prever-se expressamente a possibilidade de, «[e]m caso de conflito entre entidades, pessoas ou interesses que o Ministério Público deva representar, os magistrados coordenadores das procuradorias da República de comarca e administrativas e fiscais» solicitarem ao Centro de Competências Jurídicas do Estado a «indicação de um advogado para representar uma das partes», quando uma dessas «entidades» seja o Estado (cf. os n.os 1 e 2 do artigo 93.º). 7. Recuperados os traços essenciais da evolução do regime legal da representação processual do Estado no contencioso administrativo, torna-se neste momento particularmente evidente a diferença fundamental entre o modelo que perdurou até à reforma de 2019 e o regime atualmente em vigor no que respeita à intervenção do Ministério Público nas ações propostas contra aquele em que o pedido principal tenha por objeto relações contratuais ou de responsabilidade. Como se observou no Acórdão n.º 857/2022, enquanto no regime previamente vigente o Ministério Público era chamado, por força da lei, a representar necessariamente o Estado, assumindo em tais processos intervenção principal e sendo aí diretamente citado para os termos da ação, no novo regime jurídico essa intervenção, apesar de possível, deixou de ser necessária, passando a citação a ser unicamente dirigida ao Centro de Competências Jurídicas do Estado. À luz do regime que resultou da aprovação do novo EMP e das alterações ao CPTA introduzidas pela Lei n.º 118/2019, o Estado só será representado pelo Ministério Público em juízo se essa representação for solicitada pelo Governo – já que o Centro de Competências Jurídicas do Estado, nos termos do Decreto-Lei n.º 149/2017, de 6 de dezembro, não detém competências para tal (v., em especial, o artigo 2.º do diploma) –, assistindo ao Ministério Público a faculdade de fazer cessar tal representação por sua iniciativa sempre que, perante uma situação de conflito, requeira a indicação de um advogado para representar uma das partes, nos termos do artigo 93.º, n.os 1 e 2, do novo EMP. Tendo em conta esta diferença fundamental entre o regime pretérito e aquele que atualmente vigora, é forçoso concluir, uma vez mais na linha do Acórdão n.º 857/2022, que a representação do Estado pelo Ministério Público não só deixou de ter a natureza de regra geral, como passou inclusivamente a depender de uma decisão discricionária do Executivo. 8. Por um lado, não se encontram previstos no regime jurídico vigente quaisquer pressupostos legais que condicionem a decisão do Governo ou que o vinculem a optar pela representação por mandatário judicial próprio apenas em determinados casos ou em circunstâncias excecionais e devidamente fundamentadas. Por outro, a solução que veio a ser consagrada em matéria de citação no n.º 4 do artigo 25.º do CPTA, traduz e concretiza, no plano processual, a amplitude da prerrogativa conferida ao Governo relativamente ao exercício pelo Ministério Público do seu estatuto de representante do Estado em juízo. Constituindo a citação «o ato pelo qual se dá conhecimento ao réu de que foi proposta contra ele determinada ação e se chama ao processo para se defender» (cf. o artigo 219.º, n.º 1 do Código de Processo Civil), a regra em direito processual é a de que as pessoas coletivas são citadas através dos seus representantes legais, ou seja, «quem a lei, os estatutos ou o pacto social designarem» (cf. os artigos 223.º, n.º 1, e 25.º do mesmo Código), estabilizando-se então os elementos subjetivos e objetivos da instância. Ora, neste contexto, é tudo menos irrelevante a circunstância de o Estado ser chamado a defender-se em juízo através do Centro de Competências Jurídicas do Estado e não através do Ministério Público (cf. o artigo 24.º do Código de Processo Civil), cuja falta de citação deixou assim de implicar no contencioso administrativo a verificação de qualquer nulidade (cf. o artigo 187.º, alínea b), do CPC). O relevo desta alteração em matéria de citação levou, de resto, certos Autores, como Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, a sustentar que o n.º 4 do artigo 25.º do CPTA deve ser objeto de uma interpretação corretiva «(…) para o efeito de se entender que, ao contrário do que diz, ele não impõe que, quando seja demandado o Estado, a citação seja dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, mas apenas exige que a citação, para além de ser feita através do Ministério Público, nos termos da lei geral, seja também dirigida ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, para o efeito de este Centro poder providenciar que o órgão competente decida se a representação do Estado pelo Ministério Público se deve manter ou se ela deve cessar, procedendo, nesse caso, o próprio Estado à constituição de advogado, solicitador ou licenciado em direito com funções de apoio jurídico» (v. Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, loc. cit., p. 209). 9. No sentido oposto ao que resultaria de tal “correção”, decorre da norma que integra o objeto do pedido que o Ministério Público apenas terá intervenção principal no processo se a citação lhe for transmitida pelo Centro de Competências Jurídicas do Estado, mediante decisão discricionária do Governo. Não sendo chamado ao processo pelo Governo, o Ministério Público manterá a faculdade de nele intervir nos termos previstos nos artigos 85.º, n.º 1, do CPTA, e 10.º, n.º 1, alínea a), do respetivo Estatuto, devendo ser notificado, no momento da citação, dos elementos processuais relevantes, de modo a poder assumir no processo uma intervenção acessória. Deste modo, e como se observou uma vez mais no Acórdão n.º 857/2022, já não se pode dizer, em rigor, que o Estado é representado pelo Ministério Público, no sentido em que, por força da lei, o Ministério Público representa, necessária e obrigatoriamente, o Estado em juízo. A solução imposta pelos artigos 11.º, n.º 1, e 25.º, n.º 4, do CPTA, na versão decorrente das alterações introduzidas pela Lei n.º 118/2019, aponta, ao invés, para um sistema misto, em que o Estado pode ser representado pelo Ministério Público ou patrocinado por advogado, cabendo a escolha ao Executivo. Deste ponto de vista, pode dizer-se que a solução atual se assemelha àquela que se aplicava, já na vigência do antigo EMP, às autarquias locais, às regiões autónomas e a outras pessoas coletivas públicas, e que assume a feição própria de uma mera representação processual, ou patrocínio judiciário, no sentido em que pressupõe o exercício de uma prerrogativa reconhecida ao Governo de optar por se fazer representar em juízo pelo Ministério Público (v. Alexandra Leitão, “A Representação do Estado pelo Ministério Público nos Tribunais Administrativos”, Julgar, n.º 20, 2013, [pp. 191-208], p. 193 e pp. 206-207, e Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, op. cit., p. 130). 10. Para responder negativamente à questão de saber se tal solução pode ter-se por compatível com o n.º 1 do artigo 219.º da Constituição, as decisões do Tribunal Constitucional que fundamentam o presente pedido não seguiram, como se disse já, uma fundamentação totalmente convergente. A divergência detetada entre os fundamentos em que se basearam os juízos positivos de inconstitucionalidade alcançados, por um lado, nos Acórdãos n.ºs 794/2022, 796/2022, 876/2022, 112/2023 e 113/2023, todos da Segunda Secção, e, por outro, nos Acórdãos n.ºs 857/2022, 92/2023 e 98/2023, estes da Terceira Secção, prende-se essencialmente com o distinto significado e alcance atribuídos ao segmento inicial do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição, e, consequentemente, com a diferente amplitude reconhecida à margem de liberdade de conformação do legislador ordinário no que diz respeito à modelação do regime legal de representação processual do Estado no âmbito do contencioso administrativo. 11. Como referem Gomes Canotilho e Vital Moreira, «[o] Ministério Público é um dos órgãos constitucionais integrados na organização dos tribunais que mais dúvidas oferece quanto à sua posição constitucional. Tendo em conta a sua evolução histórica […], é seguro afirmar que o paradigma do Ministério Público acolhido pela Constituição de 1976 é o de um órgão da justiça independente e autónomo […], subtraído à dependência do poder executivo, e erguido à categoria de magistratura, com garantias próprias aproximadas às dos juízes» (Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. II, 4.ª Edição revista, Coimbra Editora, Coimbra, 2010, p. 601). As suas funções encontram-se elencadas no n.º 1 do artigo 219.º da Constituição, que comete ao Ministério Público a competência para «representar o Estado e defender os interesses que a lei determinar, bem como, com observância do disposto no número seguinte e nos termos da lei, participar na execução da política criminal definida pelos órgãos de soberania, exercer a ação penal orientada pelo princípio da legalidade e defender a legalidade democrática». Estas distintas funções, que evidenciam a chamada «polifuncionalidade» do Ministério Público (Francisco Narciso, “O Ministério Público na Justiça Administrativa”, Revista do Ministério Público, Ano 31, n.º 122, 2010, p. 95), são agrupáveis, como igualmente notado por aqueles Autores, em quatro categorias: representação do Estado, nomeadamente nas causas judiciais em que ele seja parte; exercício da ação penal; defesa da legalidade democrática, designadamente através da intervenção no contencioso administrativo e fiscal e na fiscalização da constitucionalidade; e defesa dos interesses de determinadas pessoas mais carenciadas de proteção (menores, ausentes, trabalhadores, etc.). A aferição da compatibilidade da norma sindicada com a ordem jurídico-constitucional passa, como se percebe, pela delimitação daquela primeira função cometida ao Ministério Público e esta pela interpretação do segmento inicial do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição, onde se afirma que «Ao Ministério Público compete representar o Estado». Apesar do enunciado linguístico compreendido neste inciso inicial não ser isento de dificuldades hermenêuticas (neste sentido, Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., p. 603), é seguro retirar-se dele que, ao distinguir a função de «representação do Estado» das funções de «defesa da legalidade democrática» e «exercício da ação penal», a Constituição diferencia e autonomiza aquela destas, impondo que se lhe atribua um sentido que não se confunda com o das demais. Na tentativa de determinação desse sentido próprio e específico da função de representação do Estado cometida ao Ministério Público, o Tribunal Constitucional partiu, em todos os pronunciamentos que incidiram sobre a norma sindicada, de duas premissas fundamentais. Em primeiro lugar, e na linha do entendimento já adotado no Parecer da Comissão Constitucional n.º 8/82, considerou que o Ministério Público, ao exercer função cometida pelo segmento inicial do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição, não surge como representante do Estado-Coletividade, mas sim do Estado-pessoa, Estado-Governo, ou Estado-Administração, categoria que, na definição de António da Costa Neves Ribeiro, corresponde «à noção restrita do Estado, enquanto pessoa coletiva que, para efeitos de direito interno, corporiza, por excelência, a função administrativa do Estado-Coletividade» (v. O Estado nos Tribunais - Intervenção Cível do Ministério Público em 1.ª Instância, 2.ª Edição, Coimbra Editora, Coimbra, 1994, p. 48). O Tribunal afastou-se assim da posição defendida por Gomes Canotilho e Vital Moreira, segundo a qual o n.º 1 do artigo 219.º da Constituição comete ao Ministério Público a função de representar em juízo o Estado-coletividade em defesa de interesses da comunidade (op. cit., Vol. II, p. 603). Em segundo lugar, o Tribunal teve por certo que a representação do Estado pelo Ministério Público a que se refere o n.º 1 do artigo 219.º da Constituição deve ser entendida como o poder conferido ao Ministério Público de, fora do domínio processual penal, representar o Estado em juízo, intervindo «como “advogado do Estado” (contrapondo a sua intervenção aos casos de intervenção como “fiscal do cumprimento da lei”)» (v. Jorge Miranda e Rui Medeiros, com a colaboração de José Lobo Moutinho e Maria Pessanha, Constituição Portuguesa Anotada, Vol. III, 2.ª Edição revista, Universidade Católica Editora, Lisboa, 2020, p. 194). O que está em causa é, portanto, a representação processual do Estado pelo Ministério Público, sendo sempre dessa representação judiciária que se fala quando, como adiante melhor se verá (v., infra, o n.º 13), se procura determinar o conceito mais apto a exprimir a respetiva natureza jurídica, designadamente com base na contraposição entre as figuras da representação orgânica, da representação legal e da representação processual, no sentido de (mero) patrocínio judiciário. Partindo embora destas premissas comuns, as posições com base nas quais os Acórdãos n.ºs 794/2022, 796/2022, 876/2022, 112/2023 e 113/2023, por um lado, e os Acórdãos n.ºs 857/2022, 92/2023 e 98/2023, por outro, concluíram pela incompatibilidade da norma sindicada com o artigo 219.º, n.º 1, da Constituição, evidenciam uma distinta compreensão da natureza da função de representação do Estado que ali se comete ao Ministério Público, assim como da extensão da margem de conformação deixada ao legislador ordinário para a consagração de soluções que acomodem a possibilidade de o Estado se fazer representar em juízo por outra via. 12. De acordo com a posição sustentada nos Acórdãos n.ºs 794/2022, 796/2022, 876/2022, 112/2023 e 113/2023, o artigo 219.º, n.º 1, da Constituição deve ser interpretado no sentido de conferir ao Ministério Público uma reserva de competência tendencialmente exclusiva de representação processual do Estado no âmbito do contencioso administrativo. Em apertada síntese, o Tribunal considerou, nos referidos arestos, que a representação judicial do Estado por parte do Ministério Público corresponde a uma função primária desta magistratura, situada no mesmo exato plano em que a Constituição coloca o exercício da ação penal e a defesa da legalidade democrática, decorrendo o exercício dessa representação pelo Ministério Público diretamente da ordem jurídico-constitucional, sem necessidade de qualquer intervenção mediadora da lei ordinária. De acordo com a posição ali sufragada, o Ministério Público detém, por força do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição, um «“mandato” constitucional de representação judiciária do Estado-administração», mandato esse que, sendo recortado com «sensível inelasticidade», por um lado «se opõe, ao menos quando não se mostre justificada por outros interesses constitucionais de relevo, a medidas legislativas que importem o cerceamento da efetividade dessa representação ou da extensão por que pode ser exercida, designadamente através de condições ou causas de exclusão» (Acórdão n.º 794/2022, § 6; Acórdão n.º 796/2022, § 7), mas, por outro, convive com «modelo[s] diárquico[s] de representação do Estado» (idem, § 7 e § 8, respetivamente), admitindo a intervenção, principal (conjunta) ou acessória, de outros representantes estaduais integrados na estrutura da administração ou constituídos por via de mandato forense, desde que a atividade de representação do Ministério Público não seja prejudicada. Desse mandato constitucional, que se considerou ter por objetivo garantir que a representação judicial do Estado-administração é levada a cabo por um órgão judiciário independente vinculado a critérios estritos de legalidade e de objetividade, entendeu-se derivarem duas importantes limitações para o legislador ordinário em matéria de regulação da representação do Estado em juízo. Em primeiro lugar, a preclusão da possibilidade de definição de um outro modelo de representação a nível infraconstitucional, designadamente que conferisse um papel subsidiário, supletivo ou optativo à intervenção desta magistratura como representante judicial do Estado. Em segundo lugar, a redução da possibilidade de afastamento da intervenção do Ministério Público como representante estadual a «situações específicas previstas na Lei (...), certamente muito residuais, em que se sinalizem valores constitucionais que o aconselham ou imponham» (Acórdão n.º 794/2022, § 7; Acórdão n.º 796/2022, § 8). Com base nesta compreensão do sentido e alcance da função cometida ao Ministério Público pelo segmento inicial do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição, os referidos arestos concluíram pela inconstitucionalidade da norma que integra o objeto do presente por dela resultar uma inversão do paradigma constitucional da representação do Estado em juízo, na medida em que aí se «(…) confere à intervenção do magistrado como representante estadual na instância um caráter conjuntural e optativo face à representação por advogado ou funcionário com funções de apoio jurídico (…), subordinando-se a atividade do Ministério Público ao que seja uma escolha arbitrária dos titulares do órgão de direção da entidade administrativa interveniente de acordo com o leque de “possibilidades” que a norma coloca ao seu dispor» (Acórdão n.º 794/ 2022, § 8; Acórdão n.º 796/ 2022, § 9) e sem por isso se assegurar que aquele é «chamado à instância proposta conta o Estado na qualidade de seu representante no foro administrativo». Embora convergindo no resultado, o presente julgamento afasta-se, contudo, quanto aos seus pressupostos, da leitura do segmento inicial do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição que esteve na base do juízo de positivo de inconstitucionalidade formulado nos arestos acima indicados, em benefício da posição sufragada nos Acórdãos n.ºs 857/2022, 92/2023 e 98/2023. É, por consequência, o percurso argumentativo seguido nestas últimas decisões que se procurará aqui retomar nos pontos seguintes. 13. Como se observou logo no Acórdão n.º 857/2022, ao atribuir ao Ministério Público competência para representar o Estado em juízo, n.º 1 do artigo 219.º da Constituição não esclarece a natureza dessa representação, nem fornece qualquer indicação segura a partir da qual possam em definitivo traçar-se os limites que dela derivam para o legislador ordinário. No plano infraconstitucional, a determinação da natureza jurídica da representação processual do Estado por parte do Ministério Público vem suscitando desde há muito um amplo debate na doutrina, que a vem caracterizando ora como representação orgânica, ora legal, ora puramente processual, ou seja, semelhante a um patrocínio judiciário. A tese da representação orgânica corresponde ao entendimento tradicionalmente seguido (v. António da Costa Neves Ribeiro, op. cit., p. 29, e Carlos Lopes do Rego “A intervenção do Ministério Público na área cível e o respeito pelo princípio da igualdade de armas”, O Ministério Público, a democracia e a igualdade dos cidadãos, 5.º Congresso do Ministério Público, Cadernos da Revista do Ministério Público, Lisboa, Edições Cosmos, 2000, p. 83), tendo sido acolhida, pelo menos até 2014, em diversos Pareceres do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, designadamente no Parecer n.º 131/2001 (publicado no Diário da República, 2.ª série, de 8 de março de 2003), que a explicitou da seguinte forma: «O Ministério Público é […] um órgão do Estado a quem compete a sua representação em juízo, representação que se situa num plano diverso da simples representação legal ou da representação voluntária. […] Quando o Ministério Público representa o Estado fá-lo no quadro de uma representação orgânica, a qual, como se referiu, não se confunde e se diferencia da relação de mandato. Na representação orgânica é o próprio órgão da pessoa coletiva que intervém em todos os atos do processo e designadamente na citação, ao contrário da representação voluntária, em que o primeiro contacto é estabelecido com a própria parte». No quadro legal que emergiu da reforma de 2002, a ideia de que o Ministério Público interviria como órgão do Estado-Administração nos processos do contencioso administrativo em que este figure como parte continuou a ser objeto de assertiva contestação na doutrina, designadamente por parte daqueles que tendiam a reconhecer nessa intervenção as caraterísticas próprias do instituto da representação legal. Assim, defendia Alexandra Leitão (loc. cit., pp. 206-207): «Tradicionalmente, tem-se entendido que a representação do Estado pelo Ministério Público é uma representação orgânica, na medida em que o Ministério Público é um órgão do Estado (Neves Ribeiro) e figura como sujeito da relação material controvertida (Lopes do Rego). Desta qualificação jurídica decorrem implicações de grande relevância prática, nomeadamente a impossibilidade de o Estado constituir advogado e afastar a intervenção do Ministério Público […]. […] Efetivamente, enquanto a representação orgânica decorre da própria natureza das coisas – é, por assim dizer, lógica e ontológica –, a representação legal decorre de uma opção do legislador. Por outras palavras: seria possível optar-se por não cometer ao Ministério Público a representação em juízo do Estado, mas seria impossível determinar que a pessoa coletiva deixasse de ser representada por um ou mais dos seus órgãos, pela simples razão que as pessoas coletivas são entidades imateriais que carecem sempre de um ou mais órgão(s) e do(s) seu(s) titular(es) para manifestar a sua vontade. Este é o cerne da distinção entre representação orgânica e legal. Dito isto, fácil será perceber que […] a tese da representação legal se apresenta como a mais correta, uma vez que também não se trata apenas de um simples patrocínio judiciário, que pressupõe uma representação voluntária» (itálico aditado). A tese da representação orgânica foi definitivamente abandonada no Parecer n.º 7/2014, já referido, em termos que parecem subscrever a ideia de que, ao representar o Estado-Administração em juízo nos termos ressalvados no n.º 2 do artigo 11.º do CPTA, na redação originariamente conferida pela Lei n.º 15/2002, o Ministério Público não interviria sequer nos quadros próprios da representação legal. Afirmou-se aí o seguinte: «Ora, a verdade é que, apesar de o Ministério Público ser, de facto, um órgão do Estado, não é um órgão da pessoa coletiva Estado ou, dito de outra forma, do Estado Administração, que é aquele que é representado nas ações cíveis e nas ações administrativas. Trata-se, pelo contrário, de um órgão que se integra, à luz do princípio da separação orgânico-funcional de poderes, na função judicial do Estado, como resulta, aliás, da sua inserção sistemática no título V da Constituição dedicado aos Tribunais. Como refere ISABEL ALEXANDRE, «[T]ambém o Código de Processo nos Tribunais Administrativos dá a entender que a representação do Estado em juízo pelo Ministério Público não pode ser qualificada como uma representação orgânica, aproximando-se antes da figura do patrocínio judiciário, na medida em que esse Código trata da representação do Estado pelo Ministério Público a propósito da representação por advogado e da representação por licenciado em Direito com funções de apoio jurídico (cf. o artigo 11.º, que tem como epígrafe justamente “Patrocínio judiciário e representação em juízo)». Assim, a natureza jurídica da representação do Estado pelo Ministério Público é duvidosa, sendo discutível que se trate de uma verdadeira e própria representação orgânica ou de uma representação legal. A representação orgânica ocorre seguramente noutros casos de intervenção principal do Ministério Público, em nome ou em defesa do Estado-coletividade.» (itálico aditado) Para além de a ideia de uma representação orgânica do Estado-Administração não ser facilmente conciliável, como se verá em seguida, com o estatuto constitucional do Ministério Público (neste sentido, v. Alexandra Leitão, cit., ibid.), o que releva sobretudo desta discussão é que, mesmo entre Autores que defendem tratar-se ainda de uma representação orgânica, sempre se admitiu que «a letra do texto constitucional» e as normas legais conformadoras das competências do Ministério Público «não favore[cem] a ideia de exclusividade» (v. António Neves Ribeiro, op. cit., p. 28). Ou seja, esta competência do Ministério Público é aqui entendida como uma competência que se cinge à representação em juízo do Estado-Administração e que não exclui, em absoluto, a possibilidade de essa função ser exercida por outrem, que não o Ministério Público. Seja como for, com a tese da representação legal procurava traduzir-se a ideia, que perdurou até à reforma de 2019, de que a representação processual do Estado pelo Ministério Público não apenas decorria da lei, como se impunha por força da lei, independentemente de qual fosse ou viesse a ser a vontade da entidade representada. Nas palavras de Alexandra Leitão, «se é verdade que no quadro legislativo [então em vigor] o Estado não pod[ia] afastar a intervenção do Ministério Público através da constituição de mandatário judicial […], essa solução justifica[va-se] também à luz do conceito de representação legal» (loc. cit., p. 207). 14. No plano constitucional, as posições doutrinárias sobre o sentido e o alcance a atribuir ao segmento inicial do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição são igualmente dissonantes. Em sentido próximo daquele que parece ter sido acolhido nos Acórdãos n.ºs 794/2022, 796/2022, 876/2022, 112/2023 e 113/2023, defendem Jorge Miranda e Rui Medeiros que tal segmento não pode ser interpretado no sentido de se limitar a estabelecer «uma competência-regra que pode ser afastada pela lei ordinária», já que isso equivaleria a «confer[ir] à lei constitucional, face à lei ordinária, o valor de uma simples norma supletiva, esvaziando de conteúdo a disposição constitucional» em causa. Ademais, «a exigência de que seja o Ministério Público a representar o Estado» - a intervir como advogado do Estado - não releva de «uma questão simplesmente formal-organizatória», mas antes, e ainda, de uma «opção material pelos critérios que hão de presidir à própria atuação do Estado na defesa dos seus interesses (legalidade, estrita objetividade e imparcialidade)» (idem, p. 195), tendo presente que, «também quando intervém em representação do Estado, [o Ministério Público] intervém como defensor da legalidade» (ibidem, p. 194). 15. A esta interpretação estrita da fórmula «Ao Ministério Público compete representar o Estado» tem sido oposta uma interpretação mais ampla, fundada sobretudo na convicção de que, quando interpretado no sentido de reservar ao Ministério Público a competência para, no domínio do contencioso cível ou administrativo, representar em juízo o Estado, na defesa dos seus interesses patrimoniais, o n.º 1 do artigo 219.º da Constituição suscita especiais dificuldades, essencialmente relacionadas, como se anteviu já, com a conciliação do exercício da função de «advogado do Estado» com a função de defesa da legalidade democrática e com a salvaguarda da autonomia do Ministério Público - problema que se torna especialmente claro quando se põe a hipótese de haver litígios em que a defesa da legalidade conflitua com os interesses do Estado-Administração que ao Ministério Público cabe representar, ou quando se admite em abstrato a possibilidade de o “representado”, na condição de parte processual demandada, pretender dirigir instruções ao seu “representante”, segundo a avaliação que faça dos seus próprios interesses em jogo. Daí que, na doutrina, venha sendo desde há muito defendida a adoção de soluções, tidas por admissíveis à luz da Constituição, que logrem uma mais adequada harmonização da tarefa de «representação do Estado» com as demais funções atribuídas ao Ministério Público. Assentando sobretudo na ideia de que, «(…) atendendo ao estatuto de magistratura autónoma que corresponde ao Ministério Público na nossa ordem constitucional, os agentes do Ministério Público não têm por que ser, nem devem ser, advogados do Estado (…)» (Mário Aroso de Almeida, loc. cit., p. 20), tal posição é, no âmbito do contencioso administrativo, defendida por J. C. Vieira de Andrade (in, A Justiça Administrativa - Lições, 18.ª Edição, Almedina, Coimbra, 2020, pp. 153-154), nos termos seguintes: «Como é evidente, a diversidade de funções cometidas ao Ministério Público é suscetível de causar problemas e embaraços, quer na medida em que ele tenha de desempenhar no mesmo processo funções incompatíveis, quer na medida em que atribui à instituição um papel dúplice, como parte processual, em que ora surge do lado do Estado, defendendo-o contra as ações do particular, ora aparece contra a Administração, ao lado do administrado, ou em vez dele. Se é possível evitar as contradições práticas decorrentes da incompatibilidade de funções nos processos – assegurando que estas funções sejam desempenhadas por diferentes agentes –, já se torna mais difícil conciliar as “atitudes espirituais” requeridas para o exercício profícuo das tarefas que lhe são cometidas. Parece-nos que a configuração atual do Ministério Público, na sequência da “desgovernamentalização” da respetiva magistratura, associada à evolução do processo administrativo no sentido de um processo de partes, aconselham a que o Ministério Público seja visto apenas como um defensor da legalidade, quer intervenha como parte principal, quer atue na veste auxiliar do juiz. Julgamos – apesar da referência constitucional à “representação do Estado” – não haver razão para, no processo administrativo atual, atribuir ao Ministério Público a representação dos interesses patrimoniais do Estado-Administração (…), quando a representação ou o patrocínio podem ser assegurados por funcionários dos serviços jurídicos ministeriais ou por advogados contratados, nem sequer para lhe conferir o encargo de promoção processual do interesse público, quando este possa ser prosseguido por órgãos administrativos. Só assim se resolverá satisfatoriamente o conflito virtual entre a autonomia do Ministério Público e a representação do Estado-parte – que, como é natural, há-de depender de algum modo das orientações governamentais –, bem como, em algumas situações, a dificuldade de conciliação da defesa da Administração (e do interesse público) com a estrita garantia da legalidade.» Note-se que, justamente com o intuito de superar estas dificuldades, chegou a ser proposta, no contexto da Revisão Constitucional de 1997, uma alteração ao (então) artigo 221.º da Constituição que, sob a epígrafe «garantia de autonomia do Ministério Público», visava a «subtração ao Ministério Público da função de representar o Estado, deixando este de funcionar como uma espécie de advogado do Estado (artigo 221.º, n.º 1)» [v. o Projeto de Revisão Constitucional n.º 4/VII, apresentado pelo Partido Comunista Português, publicado no Diário da Assembleia da República, II Série-A, n.º 27, de 7 de março de 1996, p. 484(-32)]. Aos argumentos apresentados pelos proponentes, bem como por quem nesse contexto defendeu que a Constituição deveria, pelo menos, viabilizar uma reconfiguração legal dos interesses que ao Ministério Público incumbe defender em representação do Estado (v., em especial, o Diário da Assembleia da República, 2.ª Série – RC, n.º 52, de 13 de novembro de 1996, p. 46 e o Diário da Assembleia da República, 2.ª Série – RC, n.º 33, de 4 de outubro de 1996), opuseram-se os que defendiam que a garantia de uma representação adequada dos interesses estaduais não poderia prescindir, também por razões de ordem histórica e prática, da atribuição desta competência ao Ministério Público (neste sentido, v., em especial, o Diário da Assembleia da República, 2.ª Série – RC, n.º 52, de 13 de novembro de 1996, p. 50). A alteração proposta acabou, pois, por não merecer acolhimento, mantendo-se na redação do n.º 1 do artigo 221.º (que viria a ser o artigo 219.º) votada pela Comissão Eventual, e aprovada a final, a competência para «representar o Estado e defender os interesses que a lei determinar» (v. o Diário da Assembleia da República, 2.ª Série – RC, n.º 110, de 27 de junho de 1997, p. 21). 16. Uma primeira aproximação à tentativa de delimitação da tipologia dos modelos de representação processual do Estado no contencioso administrativo permitidos e proscritos pelo segmento inicial do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição pressupõe a consideração do estatuto constitucional do Ministério Público, enquanto magistratura autónoma e desgovernamentalizada. Foi esse, de resto, o ponto de partida assumido no Parecer n.º 8/82, já referido, onde a tal propósito se observou o seguinte: «9 - O sentido da representação do Estado pelo Ministério Público. Saindo do domínio da atividade própria (típica) do Ministério Público – o da perseguição dos crimes - e penetrando naqueloutro, em que só razões de pragmatismo justificam a sua intervenção - o da representação do Estado em juízo –, encontrar-nos-emos num terreno em que, então, já se não descobre qualquer fundamento material para uma reserva de competência. Bem ao invés: o que a autonomia do Ministério Público poderia reclamar seria que se lhe não cometessem essas funções de representação. De facto, quando representa o Estado, em juízo, para defender os seus interesses, em ações cíveis, tem o Ministério Público que obedecer a instruções específicas do Governo. Ora, muito embora o dever de obediência só se imponha perante ordens legais, ainda assim, o Ministério Público poderá «ver-se reduzido a defender exigências impopulares» do Estado. […] O que, aqui, pois, está em causa é, tão-somente, a previsão de um representante permanente do Estado. De alguém que, sempre que necessário, assegure a defesa dos seus direitos, em juízo. Essa representação não foi, contudo, pensada em termos de monopólio.» Rejeitando, deste modo, a tese do monopólio da representação do Estado pelo Ministério Público, a Comissão Constitucional não hesitou, como se viu, em considerar tal encargo estranho às funções nucleares constitucionalmente cometidas àquela magistratura, entendidas como aquelas em nome e para a prossecução das quais é atribuído ao Ministério Público um «estatuto próprio», que assegura a sua «autonomia» (artigo 219.º, n.º 2, da Constituição) – de que é exemplo paradigmático o exercício da ação penal –, e, por isso, relativamente às quais pode afirmar-se, de forma materialmente fundada, uma reserva constitucional de competência em termos não extensíveis à função de representação do Estado em juízo. Tal posição tem subjacente o entendimento de que a função de «advogado do Estado» «não se apresenta [...] como uma função natural, própria, específica ou típica do Ministério Público» (Parecer n.º 8/82, o n.º 3), sendo de certa forma discrepante da configuração constitucional daquela magistratura, tendo em conta que a mesma se caracteriza pelo atributo da autonomia e que esta é «antes de mais, [uma] “autonomia externa”», enquanto «“[…] exigência de exclusão […] de hetero-determinação mediante subordinação a outras entidades públicas, incluindo a exclusão de qualquer dependência do poder político […]” (Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo III, Coimbra Editora, p. 239)» (v. o Acórdão n.º 305/2011). Como nota Gomes Canotilho, «(…) [g]lobalmente consideradas, as funções do Ministério Público têm, em geral, como denominador comum, o serem exercidas no interesse do “Estado-comunidade” e não do “Estado-pessoa” (Pizzorusso). Isto, em termos tendenciais, porque em Portugal o Ministério Público continua a ser “advogado do Estado”, tarefa que noutros países é desempenhada por operadores jurídicos diferentes (“advogados do Estado” ou “advogados contratados”)» (v. J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª Edição, Almedina, Coimbra, 2003, p. 685; v., também, Inês Seabra de Carvalho, “O Estatuto Constitucional do Ministério Público”, Educar, Defender, Julgar - Para uma reforma das funções do Estado, Almedina, Coimbra, 2014, pp. 217-218). 17. Como se observou no Acórdão n.º 857/2022, que de perto se continuará a acompanhar aqui, o artigo 219.º da Constituição insere-se no Capítulo IV (“Ministério Público) do Título V (“Tribunais”) da Parte reservada à organização do poder político, versando sobre as funções e estatuto do Ministério Público. A norma, pelo seu conteúdo e inserção sistemática, integra o chamado direito constitucional organizatório, entendido como «o conjunto de regras e princípios constitucionais que regulam a formação dos órgãos constitucionais, sobretudo dos órgãos constitucionais de soberania, e respetivas competências e funções, bem como a forma e procedimento da sua atividade» (J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, cit., p. 541). A competência, por sua vez, pode ser definida como «o poder de ação e de atuação atribuído aos vários órgãos e agentes constitucionais com o fim de prosseguirem as tarefas de que são constitucional ou legalmente incumbidos», envolvendo, «por conseguinte, a atribuição de determinadas tarefas bem como os meios de ação («poderes») necessários para a sua prossecução. (…)» (idem, op. cit., p. 543). Assim sendo, deve concluir-se que o artigo 219.º, n.º 1, da Constituição, ao atribuir ao Ministério Público a competência para representar o Estado, não estabelece per se uma garantia institucional de que possa ou deva inferir-se que só o Ministério Público se encontra constitucionalmente autorizado ou legitimado a assegurar a representação em juízo do Estado-Administração, na defesa dos seus interesses patrimoniais. Desde logo, atribuir ao Ministério Público competência para representar o Estado não é o mesmo que atribuir a representação do Estado ao Ministério Público (neste sentido, v. Luís Sousa da Fábrica, “A Representação Judiciária do Estado pelo Ministério Público - Comentário ao Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 857/2022”, Revista Portuguesa de Direito Constitucional, N.º 3 (2023), [pp. 179-213], p. 198). A competência traduz-se essencialmente «numa autorização ou legitimação para a prática de atos jurídicos (aspeto positivo) e num limite para essa prática (aspeto negativo)» (Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, Vol. III (Tomo V), Coimbra Editora, Coimbra, 2014, p. 61), pelo que a mera atribuição a um determinado ente – aqui, o Ministério Público – de competência para exercício de uma certa função – no caso, a representação do Estado-Administração – não constitui, só por si, base suficiente para se afirmar uma reserva constitucional de competência a favor do ente designado. Tal conclusão, para poder firmar-se, teria de contar com outros pontos de apoio, que evidenciassem e permitissem discernir o respetivo fundamento material, sendo certo que a compreensão integrada das diversas funções atribuídas ao Ministério Público, designadamente à luz do seu estatuto constitucional, não favorece, como se viu, tal posição. Na verdade, mesmo admitindo que à atribuição da competência referida no primeiro segmento do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição não seja indiferente o propósito de que a intervenção do Estado na defesa dos seus interesses em juízo se processe de acordo com os critérios de legalidade e objetividade a que se encontra tipicamente subordinada a atuação do Ministério Público, continua a não ser possível correlacionar a função de representação do Estado, entendida como «advocacia do Estado», com as demais funções atribuídas àquela magistratura, em termos de poder afirmar-se que a Constituição reserva ao Ministério Público uma competência exclusiva para representar o Estado-Administração, quando este é a parte demandada em contencioso administrativo e em causa está a defesa dos seus interesses patrimoniais. Relembre-se que não está aqui em causa qualquer limitação dos poderes legalmente conferidos ao Ministério Público para intervir no contencioso administrativo, em defesa da legalidade democrática, como titular da ação pública ou como amicus curiae, no âmbito da «fiscalização judicial do poder administrativo», que segundo José Manuel Ribeiro de Almeida, constitui «um dos domínios por excelência» da plena efetivação da «vocação institucional e [d]a incumbência constitucional de defender a legalidade democrática» que a este magistratura se reconhece (v. «“Uma Teoria da Justiça” - Justificação do Ministério Público no contencioso administrativo», Revista do Ministério Público, n.º 84, Ano 21, Outubro-Dezembro de 2000 [pp. 95-117], p. 95). O que está em causa é, tão-só, o exercício daquela função de «advocacia do Estado» que, como vem sendo amplamente reconhecido, é potencial antagonista dos atributos que integram o estatuto constitucional daquela magistratura; o mesmo é dizer, da autonomia do Ministério Público, entendida, antes do mais, como «“autonomia orgânica e funcional” do Ministério Público “face ao poder executivo”» (Acórdão n.º 305/2011) ¾ e do exercício da função de defesa da legalidade democrática, com a qual pode bem mostrar-se em concreto incompatível. É precisamente por essa razão que hoje se encontra expressamente prevista, no artigo 93.º do novo EMP, a possibilidade de o Ministério Público requerer ao Estado que constitua mandatário próprio, nos casos em que se verifique existir conflito entre entidades, pessoas ou interesses que o Ministério Público deva representar, e que deve ter-se por analogicamente aplicável às ações administrativas o disposto nas alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 101.º do EMP, segundo as quais quaisquer «instruções específicas» só poderão ser transmitidas aos magistrados, por intermédio do Procurador-Geral da República, pelo membro do Governo responsável pela área da justiça (neste sentido, v. o Parecer da Procuradoria-Geral da República n.º 7/2014, cit., p. 17297, e J. C. Vieira de Andrade, op. cit., p. 154). 18. Aqui chegados, é já possível formular uma primeira conclusão. Ao dotar o Ministério Público da competência necessária para assegurar a representação em juízo do Estado-Administração, inciso inicial do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição não reserva essa competência àquela magistratura, isto é, não impõe que tal representação só possa ser assegurada por aquela magistratura, nem determina que «a representação do Estado por outras entidades tenha que ser, sempre, uma representação concorrencial ou subsidiária da do Ministério Público» (Parecer n.º 8/82). Como atrás se procurou demonstrar, não é possível extrair da Constituição qualquer argumento que favoreça o entendimento de que a função cometida ao Ministério Público pelo inciso inicial do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição integra o monopólio da representação em juízo do Estado-Administração, na defesa dos seus interesses patrimoniais. Com efeito, e ainda que se reconheça quanto «de estável e sedimentado também há na atribuição da competência para representar o Estado em juízo» (Jorge Miranda/Rui Medeiros, op. cit., p. 194), não se vê como, mesmo nesse estrito domínio, o exercício de tal competência exclusivamente pelo Ministério Público possa ter-se por incindível da configuração constitucional da missão confiada a esta magistratura, sobretudo quando se considera, com Inês Seabra de Carvalho, que «[a]s competências, constitucionais e legais, enquanto poderes de ação e de atuação atribuídos ao Ministério Público estarão (…) em princípio funcionalmente submetidas ao programa finalístico/teleológico da defesa da legalidade democrática» (cit., p.213). Veja-se que, em rigor, se Constituição impusesse a via única da representação legal, na aceção em que este conceito vem sendo aplicado à representação judiciária do Estado pelo Ministério Público – isto é, para exprimir a ideia de que os poderes de representação processual cometidos ao Ministério Público decorrem diretamente da lei, sendo o seu exercício independente da (e imune à) vontade do ente representado (v., supra, o n.º 13) –, isso significaria que o legislador se encontraria impedido de atribuir ao Estado-Administração, quando demandado, qualquer prerrogativa de que pudesse depender não só o estabelecimento como a própria subsistência da sua concreta representação pelo Ministério Público em juízo. Neste caso, tal representação haveria de decorrer não só direta como imperativamente da lei, sem que o Executivo - ou mesmo o Ministério Público, em caso de conflito de interesses - pudesse obstaculizá-la ou colocar-lhe termo através da constituição de mandatário. O que, diga-se ainda, não só se oporia à possibilidade de acolhimento de qualquer solução do tipo daquela que foi proposta no Anteprojeto de revisão do CPTA, acima mencionado (v., supra, o n.º 6.4.), como levaria a pôr em causa a própria viabilidade da solução constante do artigo 24.º do Código de Processo Civil vigente – cuja constitucionalidade, note-se, nunca foi sequer contestada –, com a qual passou a admitir-se a previsão em lei especial dos casos em que o Estado pode optar pelo patrocínio por mandatário judicial próprio, cessando a intervenção principal do Ministério Público logo que este esteja constituído (v., supra, o n.º 6.4.). Tendo em conta a missão constitucionalmente confiada ao Governo, enquanto órgão superior da administração pública (artigo 182.º da Constituição), e ao Ministério Público, enquanto magistratura autónoma e preeminentemente comprometida com a defesa da legalidade democrática, há que concluir, pois, que o inciso inicial do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição não proíbe em absoluto o legislador, seja em que termos ou por que via for, de atribuir ao Executivo a possibilidade de optar por se defender em juízo pelos meios que tenha por mais eficazes e conformes à realização dos interesses públicos que integram as respetivas atribuições, nem, evidentemente, de facultar ao Ministério Público, em caso de conflito, as necessárias condições para dar primazia à defesa dos interesses que lhe cabe defender nos termos da lei e da Constituição, em detrimento da defesa dos interesses patrimoniais do Estado-Administração. Saber em que termos é que a atribuição legal dessa prerrogativa ao Executivo pode ser conciliada com a inclusão da representação do Estado-Administração no âmbito das funções constitucionais do Ministério Público é o que se procurará determinar nos pontos seguintes. 19. Ao incumbir expressamente o Ministério Público de «representar o Estado», a Constituição não impõe, como se viu, o monopólio da representação do Estado-Administração pelo Ministério Público, nem que esta se efetive com todas as limitações inerentes a uma representação legal em sentido próprio, o mesmo é dizer, sem qualquer possibilidade de consideração da vontade da entidade representada. Porém, na medida em que não deixa de atribuir tal função àquela magistratura, a Constituição também não coloca na livre disponibilidade do legislador ordinário a decisão sobre o se dessa representação, designadamente em termos que compreendam a possibilidade de este a cometer por inteiro ao Estado-Administração, enquanto ente representado. Sob pena de se negar qualquer eficácia normativa ao segmento inicial do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição, a atribuição ao Ministério Público da competência para representar o Estado-Administração, apesar de não envolver uma reserva ou monopólio de representação, não pode deixar de ser entendida como um «indirizzo constitucional» (Alexandra Leitão, loc. cit., p. 191), que se impõe ao legislador ordinário enquanto exigência de reconhecimento àquela magistratura do estatuto legal, não de único ou exclusivo representante judiciário do Estado-Administração, mas, em todo o caso, do seu representante judiciário natural, designadamente no âmbito do contencioso administrativo (neste sentido, v. Pedro Machete/Cláudia Saavedra Pinto, “A Representação do Estado pelo Ministério Público - Breve Resenha da Jurisprudência Constitucional sobre o Tema”, in Estudos em Homenagem à Professora Doutora Maria da Glória Garcia, UCP Editora: Lisboa, 2023, p. 2141). Nas palavras do Parecer n.º 8/82, o que está em causa no segmento inicial do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição é apenas, mas necessariamente, «a previsão de um representante permanente do Estado. De alguém que, sempre que necessário, assegure a defesa dos seus direitos, em juízo» (o n.º 9). 20. No que diz respeito ao estabelecimento do alcance do mandato constitucional atribuído ao Ministério Público pelo segmento inicial do n.º 1 do artigo 219.º, é possível formular a partir daqui uma segunda, e igualmente importante, conclusão. Ao atribuir ao Ministério Público competência para representar o Estado em juízo, a Constituição, se não reservou o exercício dessa função àquela magistratura, também não colocou tal exercício na integral dependência da vontade do ente representado, pelo menos em termos equivalentes à salvaguarda de modelo de pura representação voluntária. Com efeito, este determinaria que o Ministério Público não tivesse, nem em princípio, nem por regra, intervenção principal nos processos em que é demandado o Estado e estão em causa interesses cuja defesa lhe é legalmente cometida, o que esvaziaria de conteúdo útil, ou desmentiria até, a atribuição àquela magistratura da competência para «representar o Estado» ¾ que, como atrás se viu (v., supra, o n.º 11), a Constituição enuncia a título distinto e autónomo de todas as demais atribuições referidas no n.º 1 do artigo 219.º ¾, descaracterizando em definitivo o mandato constitucional atribuído ao Ministério Público, enquanto representante natural do Estado em juízo. 21. Analisada a solução legal que decorre da norma sindicada à luz de quanto vai dito, verifica-se, desde logo, que a mesma se distancia, quer da solução constante do artigo 24.º do Código de Processo Civil vigente, quer da proposta constante do Anteprojeto de revisão do CPTA, acima referido (v., supra, o n.º 6.4.), Embora todas relevem do pressuposto, que se viu constitucionalmente viável, de que a representação do Estado-Administração em juízo pode ser atribuída a entidades diferentes do Ministério Público, a solução consagrada no domínio do contencioso administrativo diverge significativamente, quanto aos termos e modo seguidos nessa atribuição, da solução consagrada, desde logo, na lei processual civil, que confere ao Estado a faculdade, num conjunto de casos previstos em lei especial, fazer cessar a intervenção principal do Ministério Público através da constituição de mandatário judicial. E diverge também, em menor, mas igualmente relevante medida, da proposta constante do Anteprojeto de revisão do CPTA, que conferia ao Estado, nas ações referentes a relações contratuais ou de responsabilidade em que fosse demandado, a faculdade de optar pelo patrocínio por advogado, mediante decisão devidamente fundamentada, cessando a intervenção principal do Ministério Público logo que aquele fosse constituído. É que, ao contrário desta, a solução que acabou por vigorar no âmbito do contencioso administrativo não impõe a intervenção do Ministério Público ab initio no processo, admitindo que a escolha entre a representação pelo Ministério Público e o patrocínio por advogado nos processos em que o Estado seja demandado possa ser realizada pelo Executivo já não apenas por decisão ex post, como ali se previa, mas através de uma opção ex ante, viabilizada e operacionalizada através do direcionamento da citação para o Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo. Deste modo, não só a subsistência, mas a própria efetivação da intervenção principal do Ministério Público passa a ficar na inteira dependência da vontade do Estado-Administração, que acaba por ser desta forma equiparado às entidades com o poder de suscitar a intervenção principal do Ministério Público, como, v.g., os institutos públicos (cf. o n.º 4 do artigo 21.º da Lei-Quadro dos Institutos Públicos, aprovada pela Lei n.º 3/2004, de 15 de janeiro, na sua redação atual). Neste cenário, e como se observou também no Acórdão n.º 857/2022, não é possível afirmar que, em matéria de contencioso administrativo, o direito infraconstitucional se encontre modelado em termos que permitam (ou continuem a permitir) reconhecer que, em regra, «[a]o Ministério Público compete representar o Estado», nem que aquele se mantém como o representante natural deste em juízo. Ora, por muitas e relevantes dificuldades hermenêuticas que o inciso inicial do artigo 219.º, n.º 1, da Constituição, possa suscitar, é certo que aí não prevê que o Estado pode ser representado pelo Ministério Público na defesa dos interesses que a lei determinar. Determina-se, outrossim, que a «representação do Ministério Público terá de constituir sempre a regra» (Parecer n.º 8/82, o n.º 9), pelo que, se o demandado é o Estado e em causa estão interesses que incumbe ao Ministério Público defender, este deve ser chamado a ter intervenção principal nos processos em que age em sua representação, o que não sucederá se a citação para os termos da ação for, como estabelece a norma sindicada, dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado. 22. Não é demais repetir que a Constituição, se não impõe uma reserva de competência do Ministério Público em matéria de representação processual do Estado-Administração, também não viabiliza um modelo de puro patrocínio judiciário, em que a intervenção principal do Ministério Público fique na inteira dependência da vontade do Executivo, enquanto órgão cimeiro do ente representado. Entre as alternativas representadas por um modelo e outro, o que de mais seguro se extrai do inciso primeiro do n.º 1 do artigo 219.º é a vinculação do legislador a respeitar o estatuto constitucional do Ministério Público, enquanto representante natural do Estado em juízo, e, consequentemente, a conformar a ordem jurídica em termos que discernir que «[a]o Ministério Público compete representar o Estado». O que, por sua vez, obriga a que aquela intervenção haja de decorrer da lei e só possa ser afastada mediante substituição, cessando nos precisos termos em que a lei expressamente o preveja e consinta, assim ademais se garantindo que a defesa em juízo dos interesses do Estado não fique exposta ao risco de não beneficiar da tutela qualificada que é assegurada pela intervenção daquela magistratura. Deste modo, nada impede o legislador de prever que a intervenção principal do Ministério Público possa cessar em certos casos, sobretudo quando se considere que estão em causa interesses públicos do Estado de natureza específica, que podem ser por essa razão mais adequada e eficazmente acautelados em juízo se a sua representação processual for confiada a um mandatário próprio. O que se impõe, em face do disposto no n.º 1 do artigo 219.º e 165.º, n.º 1, alínea p), da Constituição, é que tal ocorra nos termos e casos especialmente previstos por lei (tal como prescreve o artigo 24.º do Código de Processo Civil vigente, e agora o n.º 2 do artigo 9.º do atual EMP) ou através de decisão fundamentada no caso concreto (v., supra, o n.º 6.4.), e sempre sem excluir à partida a intervenção principal do Ministério Público, já que isso comprometeria a sua condição de representante natural do Estado em juízo. Se assim não for – isto é, se a representação do Estado pelo Ministério Público constituir sempre e só uma mera possibilidade, que se efetivará ou não consoante a decisão que aquele livremente tomar –, a competência atribuída àquela magistratura pelo inciso inicial do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição, como se disse também no Acórdão n.º 857/2022, deixará de ser certa para passar a ser contingente, aleatória e acidental: o Ministério Público intervirá em juízo em representação do Estado, na defesa dos seus interesses patrimoniais, se e apenas se for essa a escolha do Executivo. Ora, ao estabelecer que a representação do Estado pelo Ministério Público constitui uma mera possibilidade, sendo a citação dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, a solução sindicada atribui inequivocamente ao Governo o poder de, através de uma decisão discricionária - que se exprime através do envio da citação ao magistrado do Ministério Público competente -, optar ou não optar pela representação processual do Ministério Público. E fá-lo sem assegurar que este tenha intervenção principal nos processos em que estão em causa interesses que lhe cumpre defender, sem subordinar a decisão de constituir mandatário próprio à observância de quaisquer pressupostos, por mínimos que sejam, e sem estabelecer especiais exigências de fundamentação. Assim, concedeu ao Executivo uma ampla margem para determinar, segundo critérios de oportunidade e conveniência, se a intervenção principal do Ministério Público, nas ações em que o Estado é parte e em que está em causa a defesa dos seus interesses patrimoniais, sequer ocorre. Deste ponto de vista, é manifesto que a solução legal sub judicio não exprime qualquer ponderação de que possa inferir-se ter sido intenção do legislador permitir, apenas em casos justificados, que fosse retirada ao Ministério Público a incumbência que a Constituição e o próprio EMP lhe atribuem. Pelo contrário, o que nela vai pressuposto é que o Ministério Público deixa de ser, em regra, competente para representar o Estado em juízo, função cuja probabilidade de vir a desempenhar passa a ser igual àquela que assiste a qualquer profissional do foro habilitado a exercer o patrocínio judiciário. Neste sentido, a norma sindicada abre a porta ao único resultado efetivamente vedado pelo segmento inicial do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição e que é, uma vez mais nas palavras do Parecer n.º 8/82, o seguinte: «o legislador não pode privar, totalmente, o Ministério Público das funções de representação do Estado, em juízo, cometendo-as, por inteiro, a outras entidades». Em suma: ao converter a representação do Estado pelo Ministério Público, quando demandado na ação, numa «mera possibilidade, sendo a citação seja dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo», o legislador concretizou aquela atribuição em termos tais que não permitem continuar a reconhecer no Ministério Público, pelo menos com a densidade mínima necessária, a competência para «representar o Estado» que lhe é cometida pela Constituição. Nessa medida, a norma sindicada coloca o regime legal de representação do Estado no contencioso administrativo num ponto inconciliável com o n.º 1 do artigo 219.º da Constituição, devendo, por essa razão, ser declarada inconstitucional. […]”. 8. Em face do exposto, considerando que as questões colocadas no presente recurso já foram analisadas e tratadas, proficientemente, no acórdão, recentíssimo e acabado de transcrever, do próprio Plenário deste Tribunal e em que a aqui relatora integrou a maioria que aí obteve vencimento; que os fundamentos em que assenta essa decisão relativamente a cada uma das questões agora colocadas são inteiramente transponíveis para o caso dos autos; cumpre concluir, em conformidade, pela inconstitucionalidade da norma em questão. III – Decisão Em face do exposto, decide-se: a) Julgar inconstitucional a norma que resulta do artigo 25.º, n.º 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22.02, na redação dada pela Lei n.º 118/2019, de 17.09), no sentido de que nas ações propostas nos tribunais administrativos contra o Estado Português é citado unicamente o Centro de Competências Jurídicas do Estado; e, em consequência, b) Julgar improcedente o presente recurso de inconstitucionalidade. Sem custas, por não serem devidas, uma vez que o Ministério Público, que interpôs o presente recurso por imposição legal e “em nome próprio na defesa dos direitos e interesses que lhe são confiados por lei”, está isento das mesmas, nos termos do artigo 4.º, n.º 1, alínea a), do Regulamento das Custas Processuais, aplicável por remissão expressa do artigo 4.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7.10, sempre nas suas redações atuais e sempre aplicável por remissão do artigo 84.º, n.º 5, da LTC. Lisboa, 8 de outubro de 2024 - Maria Benedita Urbano - José Teles Pereira - Gonçalo Almeida Ribeiro - Rui Guerra da Fonseca (sem prejuízo da posição que assumi na declaração de voto aposta ao Acórdão n.º 539/2024.) - José João Abrantes