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ACÓRDÃO
Nº 173/2023
Processo n.º 34-A/16
2.ª Secção
Relatora: Conselheira
Mariana Canotilho
Acordam
na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional:
I – Relatório
1. Nos presentes autos,
vindos do Supremo Tribunal Administrativo (STA), A. e B., ora recorrentes,
interpuseram recurso de extraordinário de revisão para o Tribunal
Constitucional, ao abrigo da alínea f) do artigo 696.º do Código de Processo
Civil, aplicável ex vi artigos 69.º e 79.º-B da Lei da Organização,
Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (Lei n.º 28/82, de 15 de
novembro, adiante LTC), do Acórdão n.º 267/2016, proferido por este Tribunal,
que confirmou a Decisão Sumária n.º 164/2016. Nos termos dessa Decisão Sumária,
decidiu-se não conhecer do recurso interposto pelos recorrentes do acórdão do
Tribunal Central Administrativo – Norte (TCA – Norte), de 6 de março de 2015, e
do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 11 de novembro de 2015. O
primeiro aresto revogou parcialmente a decisão de primeira instância, tendo
julgado improcedente a ação principal, relativamente a alguns dos então autores,
e julgado verificada uma situação de impossibilidade superveniente da lide, em
relação a outros; já o Acórdão do STA não admitiu o recurso de revista da
decisão do TCA – Norte.
Tratava-se,
no processo a quo, de ação administrativa especial, proposta originalmente
no Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, através da qual se pediu a
ilegalidade da omissão de regulamentação do Decreto-Lei n.º 112/2001, de 6 de
abril, para a carreira de inspeção do pessoal do quadro da Direção Geral de
Viação prevista no n.º 3, do artigo 14.º, daquele diploma.
Os
ora recorrentes interpuseram recurso para o Tribunal Constitucional das
mencionadas decisões, ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da LTC, com o
intuito de ver apreciada a inconstitucionalidade da norma constante do artigo
14.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 112/2001 de 6 de abril, por violação do
disposto nos artigos 13.º e 59.º, n.º 1, alínea a) da Constituição da República
Portuguesa.
Na
referida Decisão Sumária, o Tribunal Constitucional decidiu não conhecer do
recurso em virtude do facto de os recorrentes não terem suscitado adequadamente
perante o tribunal recorrido as questões de constitucionalidade com as quais em
seguida vieram a confrontar o Tribunal Constitucional, não tendo, assim,
cumprido um requisito essencial ao conhecimento do recurso.
Na
parte que ora releva, afirmou-se na Decisão Sumária em causa:
«No sistema português de fiscalização de
constitucionalidade, a competência atribuída ao Tribunal Constitucional cinge‑se
ao controlo da inconstitucionalidade normativa, ou seja, das questões de
desconformidade constitucional imputada a normas jurídicas ou a interpretações
normativas, e já não das questões de inconstitucionalidade imputadas
diretamente a decisões judiciais, em si mesmas consideradas.
Nos recursos interpostos ao abrigo da
alínea b), do n.º 1, do artigo 70.º, da LTC – como ocorre no presente processo
–, a sua admissibilidade depende ainda da verificação cumulativa dos
requisitos de a questão de inconstitucionalidade haver sido suscitada «durante
o processo», «de modo processualmente adequado perante o tribunal que proferiu
a decisão recorrida, em termos de este estar obrigado a dela conhecer» (n.º
2, do artigo 72.º, da LTC), e de a decisão recorrida ter feito aplicação, como
sua ratio decidendi, das dimensões normativas arguidas de inconstitucionais
pelo recorrente.
Consistindo a competência do Tribunal
Constitucional, no domínio da fiscalização concreta, na faculdade de revisão,
em via de recurso, de decisões judiciais, compreende-se que a questão de
constitucionalidade deva, em princípio, ter sido colocada ao tribunal a quo,
além de que permitir o acesso a este Tribunal com base numa invocação da
inconstitucionalidade unicamente após a prolação da decisão recorrida, abriria
o indesejável caminho à sua utilização como expediente dilatório. Daí que só
tenha legitimidade para pedir ao Tribunal Constitucional a fiscalização de
constitucionalidade de uma norma quem tenha suscitado previamente essa questão
ao tribunal recorrido, em termos de o vincular à sua apreciação, face às normas
procedimentais que regem o processo em que se enxerta o recurso constitucional.
Ora, sendo a decisão recorrida o Acórdão
proferido pelo Tribunal Central Administrativo Norte em 6 de março de 2015, os
Recorrentes deveriam ter suscitado as questões de constitucionalidade que agora
colocam ao Tribunal Constitucional nas contra-alegações que apresentaram no
recurso que deu origem àquela decisão, dado que só assim vinculavam aquele
tribunal ao seu conhecimento.
Contudo, conforme os próprios Recorrentes
admitem no requerimento de interposição de recurso para este Tribunal, apenas
suscitaram essas questões de constitucionalidade nos artigos 17.º e 18.º da
petição inicial, no artigo 6.º das contra-alegações apresentadas no recurso
dirigido ao Tribunal Central Administrativo Norte, mas que tinha por objeto a
sentença proferida em 9 de abril de 2010 e que o Tribunal Central
Administrativo Norte se limitou a convolar em reclamação daquela decisão, e no
recurso de revista dirigido ao Supremo Tribunal Administrativo que não foi
admitido.
Ora, a invocação das questões de
constitucionalidade nessas peças processuais não eram idóneas a vincular a
decisão recorrida ao seu conhecimento, uma vez que o objeto do recurso é
definido pelas alegações e contra-alegações apresentadas no seu âmbito.
E nas contra-alegações do recurso dirigido
ao Tribunal Central Administrativo Norte que tinha por objeto o Acórdão do
Tribunal Coletivo de 2 de outubro de 2013, no artigo 12.º das conclusões, os
Recorrentes apenas alegaram que “os Autores são objeto de tratamento omissivo
violador do princípio da igualdade, consagrado na Constituição da República
Portuguesa no artigo 13.º e no artigo 59.º, n.º 1, a) – na vertente da
igualdade de remuneração para trabalho igual, decorrente de quer a Região
Autónoma dos Açores quer a Região Autónoma da Madeira terem, através,
respetivamente, dos Decretos regulamentares regionais n.º 21/2004/A e
18/2002/M, regulamentado as carreiras de inspeção de viação nas Regiões
Autónomas em cumprimento do Decreto-Lei n.º 112/2001”, não se tendo questionado
a constitucionalidade das interpretações normativas que agora são impugnadas no
recurso interposto para o Tribunal Constitucional.
Daí que o tribunal recorrido não tenha
apreciado essas questões de constitucionalidade.
Assim, não tendo os Recorrentes suscitado
adequadamente perante o tribunal recorrido as questões de constitucionalidade
que agora vêm colocar ao Tribunal Constitucional, não cumpriram um requisito
essencial ao conhecimento do recurso, pelo que deve ser proferida decisão sumária
nesse sentido, nos termos do artigo 78.º-A, n.º 1, da LTC».
2. Inconformados, os
recorrentes reclamaram da Decisão Sumária n.º 164/2016, apresentando, na parte
que ora releva, os seguintes fundamentos:
«A Decisão Sumária ora reclamada
considerou que não tendo os Recorrentes suscitado adequadamente perante o
tribunal recorrido as questões de constitucionalidade que agora vêm colocar ao
Tribunal Constitucional não cumpriram um requisito essencial ao conhecimento do
recurso, pelo que, em consequência, considerou que «(...) não se conhece do
recurso interposto para o Tribunal Constitucional».
E considerou que os ora Reclamantes não
suscitaram adequadamente as questões de constitucionalidade porque entendeu que
a invocação das questões de inconstitucionalidade nas várias peças processuais
referidas (petição inicial e contra-alegações que apresentaram no Recurso
interposto pelos Ministérios Recorridos para o TCA Norte e no recurso de
revista para o STA que não foi admitido), não eram idóneas a vincular a decisão
recorrida ao seu conhecimento.
Todavia, não tem razão do Distinto Juiz
Conselheiro Relator
É importante salientar o seguinte:
Em primeiro lugar, como resulta dos
autos e a Decisão Sumária reclamada reconhece, os Reclamantes suscitaram a
questão da inconstitucionalidade na P.I: (artigos 17.º e 18.º).
Fizeram-no realçando a violação do
princípio constitucional da igualdade que resultaria da interpretação do artigo
14.º, n.ºs 3 e 4, do DL 112/2001, de 6/4, defendida pelos aí RR, no sentido de
que a omissão legislativa verificada não seria ilegal, porquanto as normas
daqueles dispositivos legais não imporiam um dever de regulamentar as carreiras
de inspeção da ex-DGV (é o que resulta da leitura conjugada dos artigos 17.º e
18.º da p.i., com o corpo dessa mesma p.i., no seu conjunto, e, em especial,
com o artigo 12.º desta).
Nesse específico contexto - estava o
processo no seu início - os aqui Reclamantes enquadraram a aludida
inconstitucionalidade na comprovada diferenciação de tratamento que foi dada
aos funcionários das carreiras de inspeção de viação nas Regiões Autónomas
(Decretos regulamentares regionais da Madeira n.º 18/2002/M e dos Açores n.º
21/2004/A) onde a carreira de inspeção de viação foi efetivamente
regulamentada, e dentro dos prazos legais.
Em segundo lugar, saliente-se que:
Por sentença proferida e 9 de abril de
2010, veio o TAF de Coimbra acolher os argumentos dos AA, aqui Reclamantes,
afirmando (p. 23) que «(...) as situações passadas foram vividas à sombra de um
quadro legal efetivamente carente de regulamentação e estão ainda em
desconformidade com a ordem jurídica (...)»
Contudo, considerou que, atendendo ao
facto de a DGV ter sido extinta, não havia qualquer situação de facto que ainda
pudesse ser objeto de regulação através de normas regulamentares e,
consequentemente, essa impossibilidade absoluta fez nascer na esfera jurídica
dos autores um direito à indemnização, a fixar nos termos do artigo 45.º do
CPTA.
Ora, foi desta decisão que vieram recorrer
os RR (Ministérios das Finanças e da Administração Interna), e é no âmbito das
contra-alegações apresentadas neste recurso que, pela segunda vez no processo,
os aqui Reclamantes suscitam a questão da inconstitucionalidade, ainda nos termos
que o haviam feito na petição inicial: ou seja, salientando a desconformidade
com o princípio constitucional da igualdade da interpretação das normas do
artigo 14.º, n.ºs 3 e 4, do DL 112/2001 que conduzia a que não se reconhecesse
uma obrigação de regulamentar a carreira de inspeção da DGV quando, nas Regiões
Autónomas, essas mesmas normas haviam suportado a regulamentação dessa mesma
carreira.
O contexto do recurso, todavia, é um
contexto específico, marcado pela procedência, reconhecida na sentença do TAF
de Coimbra, dos argumentos e dos motivos dos aí AA, e em que a postura destes é
mais orientada pela defesa daquela sentença que lhes foi favorável do que pelo
aprofundamento de argumentos jurídicos que, como é bom de ver, haviam já sido
reconhecidos como pertinentes pela sentença da primeira instância.
Em terceiro lugar, o acórdão do TCA
Norte.
É neste ponto do desenvolvimento deste
longo processo que se dá uma reviravolta marcante.
Efetivamente, o acórdão do TCA Norte, de
10/03/2015, vem estabelecer uma distinção que até aí não existira
entre os AA ao considerar que: em relação aos autores que não integravam
a carreira de inspetor de viação as entidades demandadas deviam ser absolvidas
do pedido;
Já quanto aos AA integrados na carreira
de inspetor de viação a decisão recorrida era confirmada.
E este aspeto é totalmente novo.
Não só porque separa os AA em dois grupos,
...
Como, também, porque o faz com base numa
interpretação da norma do artigo 14.º, n.º 3, do DL 112/2001 (em conjugação com
os n.ºs 1 e 2 desse mesmo artigo) que é, no entendimento dos aqui Reclamantes,
inconstitucional por violação do princípio constitucional da igualdade.
Ora, efetivamente, só neste
momento, mais de 10 anos depois do início do processo, são os aqui Reclamantes
confrontados com uma decisão que nega a sua pretensão, e que o faz com base
numa interpretação da norma do artigo 14.º, n.º 3, que conduz a uma específica
discriminação de tratamento, até aí não evidenciada em qualquer momento do
processo - e não reconhecida nem detetada pela decisão do TAF de Coimbra - em
relação a um grupo de seus colegas, também AA nos autos!!!
Ora, é precisamente deste acórdão do TCA
Norte que os ora Reclamantes, que são apenas 18 dos 52 AA iniciais, vêm
interpor recurso de revista para o STA.
E, efetivamente, apenas neste momento do
decurso do processo - e porque só com o acórdão do TCA Norte os aqui
Reclamantes são objeto de uma decisão que lhes é especificamente dirigida que,
pela primeira vez, nega provimento às suas pretensões e o faz alicerçando-se
numa interpretação que reputam inconstitucional e discriminatória da norma do
artigo 14.º, n.º 3, do DL 112/2001 - é que os Reclamantes se veem na
contingência de suscitar as questões de constitucionalidade nos termos, e no
específico contexto (o de um recurso de revista) em que o fazem.
Ora, o momento fulcral da invocação das
questões de constitucionalidade, nos termos em que, posteriormente, os
Reclamantes as expuseram a esse Venerando Tribunal Constitucional, só ocorreu,
efetivamente, no Recuso de Revista.
Embora, ao longo de todo o processo - e
designadamente na P.I. e nas contra-alegações para o TCA Norte - o enfoque
tenha sido o mesmo, e a norma cuja interpretação se reputa inconstitucional por
violação do princípio da igualdade tenha sempre sido o artigo 14.º do DL
112/2001, efetivamente, nesses momentos, o parâmetro de comparação - em termos
de igualdade de tratamento - era com colegas das Regiões autónomas da Madeira e
dos Açores.
De facto, só quando, pela primeira vez -
mais de 10 anos após a apresentação da P.I. - os Reclamantes se veem objeto de
uma discriminação em relação aos seus próprios colegas da ex-DGV também AA nos
presentes autos é que suscitam a questão da inconstitucionalidade com especial
enfoque na interpretação - que reputam errada - do artigo 14.º, n.º 3, do
Decreto-Lei n.º 112/2001. Esse momento ocorre, apenas, no recuso de revista.
Não teria podido acontecer num momento anterior.
Todavia, a forma como o fizeram era
perfeitamente idónea a vincular a decisão recorrida ao seu conhecimento, ou
seja, a suscitar a apreciação pelo STA no âmbito do recurso de revista.
E, de facto, embora não o faça
expressamente, refere o STA, na decisão em que nega a revista, que
«(... ) só está em causa a parte do
acórdão que julgou improcedente a pretensão de parte dos autores que não
integravam a carreira de inspeção, mas exerciam funções de inspeção.»
«(...) Na verdade esta questão diz
respeito apenas a um grupo restrito de funcionários (da extinta DGV) a uma
situação localizada no tempo (direito transitório) e o acórdão seguiu de muito
perto um acordão deste STA proferido em situação idêntica.»
«Por outro lado, a fundamentação do
acórdão recorrido mostra-se plausível não se justificando a intervenção deste
STA com vista a uma melhor interpretação e aplicação do direito.»
O que ilustra claramente que o STA se
apercebeu do fulcro da questão, conheceu a discriminação de tratamento
existente e considerou - ao contrário dos aqui reclamantes - que não existiam
motivos para aí detetar uma inconstitucionalidade.
É esta uma interpretação da legislação
aplicável com a qual não se conformaram os aqui reclamantes que vieram, então,
recorrer para esse Tribunal Constitucional.
Reconhecem que, ao apontar, no recurso
interposto para esse Tribunal Constitucional, como decisões judiciais que
deveriam ter conhecido da questão da inconstitucionalidade, o Acórdão do
Tribunal Central Administrativo Norte, de 6-3-2015 e o Acórdão do Supremo
Tribunal Administrativo de 11-11-2015, os Reclamantes não terão, porventura,
procedido adequadamente à distinção das duas fases fulcrais do processo:
A primeira fase em que, em conjunto
com os demais AA, esgrimem a inconstitucionalidade da interpretação dada à
norma do artigo 14.º do DL 12/2001, no sentido de que não existiria uma omissão
de regulamentar as carreiras de inspeção da ex-DGV quando, em carreiras idênticas
nas Regiões Autónomas tal regulamentação havia sido efetuada.
Numa segunda fase, em que, já
separados dos demais AA, esgrimem a inconstitucionalidade da interpretação da
norma do artigo 14.º do DL 112/2001 segundo a qual existiria uma omissão de
regulamentar em relação aos funcionários inseridos nas carreiras de inspeção da
ex-DGV que exerciam funções de inspeção e aqueles funcionários (os aqui
Reclamantes) que também exerciam funções de inspeção embora não inseridos em
carreiras de inspeção da ex-DGV.
Todavia, como resulta de tudo quanto se
explicou, não houve qualquer momento anterior ao acórdão do TCA Norte de
6-3-2015 em que aquele sentido, inconstitucional, da norma do artigo 14.º, n.º
3, do DL 112/2001 se tivesse apresentado aos aqui reclamantes.
Repete-se: apenas nesse acórdão - e pela
primeira vez - os aqui reclamantes são destinatários de uma decisão que lhes é
desfavorável e que, pela primeira vez, interpreta e aplica o artigo 14.º, n.º
3, do DL 112/2001 de uma forma específica que reputam inconstitucional (por
todos os motivos expostos no recurso interposto para esse Tribunal
Constitucional).
Assim, de facto, apenas no recurso de
revista - para eles o primeiro recurso que interpõem - os reclamantes expõem,
de forma detalhada e substanciada, as questões e os fundamentos de
inconstitucionalidade da norma do artigo 14.º, n.º 3, tal como interpretada e
aplicada pelo TCA Norte no seu sobredito acórdão de 6-3-2015.
Todavia, repete-se, da forma como o
fizeram não o poderiam ter feito antes, pois nunca antes a norma em crise fora
interpretada e aplicada de forma a discriminá-los dos demais AA do processo,
negando-lhes o reconhecimento de que, também na sua situação, se está perante
uma omissão ilegal de regulamentar, com as demais consequências indemnizatórias
que, naquele mesmo acórdão do TCA Norte foram reconhecidas».
3. Entendeu o Tribunal
Constitucional indeferir a reclamação apresentada pelos recorrentes, proferindo
o Acórdão n.º 267/2016. O Tribunal considerou, então, que não houve decisão
surpresa no processo a quo e que, assim, os recorrentes não estavam
dispensados de fazer a suscitação prévia e adequada (da norma extraída do art.
14.º, n.º 3, do DL n.º 112/2001, de 6 de abril, no sentido de que uma
entidade pública que regulamente as carreiras de inspeção dos seus
funcionários tem discricionariedade para não admitir a transição
para essas carreiras de funcionários seus que exercem, de facto,
no âmbito das atribuições dessa entidade, funções de inspeção, apesar de não
estarem incluídos em carreiras de inspeção) perante o TCA Norte, dado que
as contrapartes já tinham sustentado o argumento em causa nas suas alegações e
a jurisprudência anterior do Supremo Tribunal Administrativo o confirmava.
Fê-lo,
nos seguintes termos:
«Em primeiro lugar, cumpre referir que
sendo a decisão recorrida a proferida pelo Tribunal Central Administrativo
Norte, a suscitação da questão só é adequada para cumprimento do requisito
exigido pelo artigo 72.º, n.º 2, da LTC, se efetuada perante aquele tribunal e
por forma a vinculá-lo à sua apreciação. Daí que não possam ser consideradas
adequadas as alegadas suscitações efetuadas na petição inicial, nas
contra-alegações apresentadas no recurso dirigido ao Tribunal Central
Administrativo Norte, mas que tinha por objeto a sentença proferida em 9 de
abril de 2010 e que o Tribunal Central Administrativo Norte se limitou a
convolar em reclamação daquela decisão, e no recurso de revista dirigido ao
Supremo Tribunal Administrativo que não foi admitido por este Tribunal.
Mas, efetivamente, este requisito
(suscitação da questão de inconstitucionalidade perante o tribunal recorrido,
antes de proferida a decisão impugnada) considera-se dispensável nas
situações especiais em que, por força de uma norma legal específica, o poder
jurisdicional se não esgota com a prolação da decisão recorrida, ou naquelas
situações, de todo excecionais ou anómalas, em que o recorrente não dispôs de
oportunidade processual para suscitar a questão de constitucionalidade antes
de proferida a decisão recorrida ou em que, tendo essa oportunidade, não lhe
era exigível que suscitasse então a questão de constitucionalidade, dado a
mesma se apresentar como inesperada.
Os Recorrentes invocam precisamente a
verificação desta última situação.
Contudo, a interpretação sustentada no
Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Norte e objeto do
presente recurso para o Tribunal Constitucional, não pode ser considerada como
surpreendente para os Recorrentes. Na verdade, o entendimento de que o n.º 3,
do artigo 14.º, do Decreto-Lei n.º 112/2001, de 6 de abril, deve ser
interpretado com o sentido de que a entidade administrativa que regulamente as
carreiras de inspeção dos seus funcionários tem discricionariedade para não regulamentar
a transição para essas carreiras de funcionários seus que exercem, de facto, no
âmbito das atribuições dessa entidade, funções de inspeção, apesar de não
estarem incluídos em carreiras de inspeção, já havia sido sustentada nas
alegações de recurso apresentadas pelos Ministérios das Finanças e da
Administração Interna ao Tribunal Central Administrativo Norte (art.º 20.º a
22º das suas conclusões), às quais os Recorrentes responderam, tendo aí a
oportunidade de invocar a inconstitucionalidade de tal interpretação, como
também já era a posição sustentada em jurisprudência anterior (o acórdão do
Supremo Tribunal Administrativo de 12 de junho de 2012) a que os Recorrentes
tinham fácil acesso (publicado em www.dgsi.pt).
Por estas razões não estavam os Recorrentes
dispensados de suscitarem perante o tribunal recorrido a questão de
constitucionalidade que agora colocaram ao Tribunal Constitucional.
Não tendo cumprido esse requisito, não
pode o recurso ser conhecido, pelo que a reclamação apresentada deve ser indeferida».
4.
Nesta
sequência, os recorrentes apresentaram uma queixa junto do Tribunal Europeu dos
Direitos Humanos (TEDH), postulando o incumprimento do direito a um processo
equitativo, consagrado no artigo 6.º, n.º 1, da Convenção Europeia dos Direitos
Humanos (CEDH), que dispõe
que: “Qualquer
pessoa tem direito a que a sua causa seja examinada, equitativa e publicamente,
num prazo razoável por um tribunal independente e imparcial, estabelecido pela
lei, o qual decidirá, quer sobre a determinação dos seus direitos e obrigações
de carácter civil, quer sobre o fundamento de qualquer acusação em matéria
penal dirigida contra ela. (…)”.
No
Acórdão atinente às queixas n.º 55997/14, 68143/16 (apresentada, entre outros,
pelos ora recorrentes), 78841/16 e 3706/17 (Dos Santos Calado e Outros c.
Portugal, de 31 de março de 2020, disponível em
https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-202123%22]}), o TEDH
concluiu que o Tribunal Constitucional adotou uma leitura excessivamente
formalista da LTC, que consubstanciou uma infração ao artigo 6.º, n.º 1, da
CEDH. O Tribunal de Estrasburgo pronunciou-se nos seguintes termos:
“129. No presente caso, o Tribunal
considera que os requerentes levantaram uma questão fundada na
inconstitucionalidade de uma interpretação normativa (ver, a esse respeito,
parágrafo 78 acima) no contexto das suas alegações em resposta ao recurso
interposto pelos ministérios contra o acórdão do Tribunal Administrativo e
Fiscal de Coimbra (n.ºs 14, 15, 16 acima). Dito isto, esta questão era diferente
daquela que finalmente foi apreciada pelo Tribunal Central Administrativo -
Norte. Com efeito, enquanto os requerentes invocaram a inconstitucionalidade
devido a uma interpretação normativa que estabelecia uma diferença de
tratamento entre os agentes inspetores em Portugal Continental e nas regiões
autónomas do Açores e Madeira, o Tribunal Central Administrativo - Norte
procedeu a uma distinção entre duas categorias de agentes (...). Segundo o
Tribunal Constitucional, os requerentes teriam podido levantar a questão de
inconstitucionalidade normativa de que reclamaram perante o Tribunal Central
Administrativo - Norte, pois resultava já de uma decisão do Supremo Tribunal noutro
caso (ver parágrafo 23 acima). No entanto, por um lado, era um assunto que não lhes
dizia respeito. Por outro lado, a decisão em questão havia sido proferida
alguns meses antes da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra
que lhes tinha sido favorável e além disso, não fazia distinção entre
categorias de agentes. (...)
130. Tendo em conta estas constatações, o
Tribunal conclui que o Tribunal Constitucional demonstrou um formalismo
excessivo no que diz respeito a aplicação dos artigos 70º e 72º § 2º da LTC (...)
o que os privou de ver apreciado o mérito da questão da inconstitucionalidade
perante o Tribunal Constitucional. Houve, portanto, violação do Artigo 6 § 1 da
Convenção.”
Ou
seja, no que ao caso dos autos importa, o TEDH fundamentou a sua decisão
condenatória do Estado Português em dois eixos: (i) a jurisprudência anterior
identificada por este Tribunal, designadamente o acórdão do STA, de 12 de junho
de 2012 (e mantido a 4 de julho de 2013), não se dirigiu aos presentes
recorrentes; (ii) passados cerca de quatro meses da confirmação deste acórdão
do STA, o TAF de Coimbra julgou, em 2 de outubro de 2013, a ação originária dos
ora recorrentes, a seu favor, estabelecendo a igualdade, em termos de obrigação
regulamentar, entre todos os inspetores («de carreira» e «de facto») da
entidade pública envolvida (a antiga Direção Geral de Viação). Ou seja, para o
TEDH, o conceito de decisão surpresa acolhido por este Tribunal
Constitucional no Acórdão n.º 267/2016 é excessivamente formalista e ofende o
direito a um processo equitativo previsto no artigo 6.º, n.º 1, da CEDH porque
não se pode impor aos ora recorrentes que conhecessem a jurisprudência do STA e
porque, mesmo existindo tal jurisprudência anterior, no seu específico contencioso,
a decisão de primeira instância lhes era favorável.
5.
Subsequentemente,
no dia 14 de outubro de 2020, os recorrentes interpuseram recurso
extraordinário de revisão de decisão do Tribunal Constitucional, invocando o
disposto no abrigo do artigo 696.º, alínea f), do da Lei n.º 41/2013, de 26 de
junho, com as devidas alterações (Código de Processo Civil – CPC), nos termos
do qual, uma decisão transitada em julgado pode ser objeto de revisão quando seja
inconciliável com decisão definitiva de uma instância internacional de recurso
vinculativa para o Estado Português.
Com
efeito, os recorrentes interpuseram o recurso extraordinário com base no
Acórdão do TEDH acima mencionado, sustentando, em síntese, o seguinte:
«Considerando o conteúdo decisório do
acórdão do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (terceira secção) de 31 de
março de 2020, proferido no processo «Dos Santos Calado et autres c. Portugal»
- Requête 68143/16; (transitado em julgado cm 31 de julho de 2020)
[…]
Os Requerentes consideram estarem reunidos
os requisitos para requerer a revisão do acórdão n.° 267/2016 do Tribunal
Constitucional de 4 de maio de 2016.
Na medida em que esse Douto Tribunal
considerou, erradamente, que o(s) requerente(s) nestes autos não estava(m)
dispensado(s) de suscitarem perante o Tribunal Central Administrativo Norte a
questão da inconstitucionalidade da norma do artigo 14°, n.° 3, do Decreto-Lei
n.° 112/2001 de 6-4, quando interpretada e aplicada no sentido de que uma
entidade pública que regulamente as carreiras de inspeção dos seus funcionários
tem discricionariedade para não admitir a transição para essas carreiras de
funcionários seus que exercem, de facto, 110 âmbito das atribuições dessa
entidade, funções de inspeção, apesar de não estarem incluídos em carreiras de
inspeção.
Entendeu o Tribunal Constitucional, no
sobredito acórdão, cuja revisão ora se requer, que, ao contrário do que
oportunamente alegaram os aí requerentes, a interpretação sustentada pelo TCA
Norte não podia ser considerada como surpreendente para os recorrentes, uma vez
que já havia sido sustentada nas alegações de recurso apresentadas pelos
Ministérios das Finanças e da Administração Interna às quais os requerentes
haviam respondido e era já posição sustentada em jurisprudência anterior a que
os recorrentes teriam fácil acesso no site www.dgsi.pt.
[…]
Tendo em conta estes argumentos o TEDH
concluiu que «o Tribunal Constitucional fez prova de um formalismo excessivo na
aplicação dos artigos 70 ° e 72. °. n, ° 2, da LOTC. ao impor a obrigação da
sus citação prévia da questão da inconstitucionalidade que foi trazida cio
Tribunal Constitucional tendo, assim, violado o artigo 6. °, n. °1 da Convenção
Europeia para salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais»
(130 do acórdão).
Nestes termos, e com o Douto suprimento de
V.Exa., deve ser aceite o presente recurso e ser admitida a revisão do Acórdão
n.° 267/2016 desse Douto Tribunal Constitucional de 4 de maio de 2016 e da
Decisão Sumária n. 164/2016 desse douto Tribunal de sendo,
em consequência, admitido o recurso de
constitucionalidade interposto pelo ora Requerente (acompanhado por 15 outros
recorrentes) do acórdão do STA que não admitiu a revista e,
em consequência,
ser apreciada a constitucionalidade da
norma do artigo 14.°, n.° 3, do Decreto-Lei n.° 112/2001 de 6-4 e ser declarada
a inconstitucionalidade desta norma quando interpretada e aplicada no sentido
de que uma entidade pública que regulamente as carreiras de inspeção dos seus
funcionários tem discricionariedade para não admitir a transição para essas
carreiras de funcionários seus que exercem, de facto, 110 âmbito das
atribuições dessa entidade, funções de inspeção, apesar de não estarem
incluídos em carreiras de inspeção;
e quando interpretada no sentido de que
permite que funcionários públicos - que exerçam de facto funções de inspeção
embora não integrados em carreiras de inspeção - de duas entidades públicas
distintas que regulamentem (ou que tenham regulamentado) as carreiras de
inspeção de funcionários seus e a transição de funcionários seus para as novas
carreiras regulamentadas nos termos do Decreto-Lei n.° 112/2001 de 6-4, possam
ser tratados de forma diferente - admitidos uns, e não admitidos outros, a
transitar para a carreira de inspeção consoante tal possibilidade tenha sido,
ou não, prevista no diploma que, dentro da respetiva entidade pública, tenha
regulamentado a carreira de inspeção, nos termos do Decreto-lei n.° 112/2001.
[…]
Com efeito, a norma do n.º 3 do artigo
14.º é inconstitucional na interpretação (que é a do acórdão recorrido e do
acórdão desse douto STA que rejeita a revista) que lhe atribua o sentido de que
a entidade administrativa que regulamente as carreiras de inspeção dos seus
funcionários tem discricionariedade para não admitir a transição para essas
carreiras de funcionários seus que exercem, de facto, no âmbito das atribuições
dessa entidade, funções de inspeção, apesar de não estarem incluídos em
carreiras de inspeção.
Isto porque, a admitir-se tal
interpretação do preceito em causa, esse entendimento tem a consequência
prática inconstitucional de permitir que,
Quer na mesma pessoa coletiva pública,
quer em diferentes pessoas coletivas públicas, e em execução do mesmo
Decreto-Lei, funcionários com o mesmo tipo de funções e em situação idêntica
face à carreira de inspeção - ou seja, fora da referida carreira - tenham
tratamento diferente, sendo uns admitidos a transitar para a carreira e outros
impossibilitados de tal transição.»
6. Notificados para se
pronunciarem sobre o teor do recurso extraordinário de revisão apresentado
pelos recorrentes, os recorridos não apresentaram alegações.
Cumpre
apreciar e decidir.
II
– Fundamentação
7. A questão que, no presente
caso, se coloca ao Tribunal Constitucional consiste, no fundo em saber quais os
efeitos da decisão do TEDH na ordem jurídico-constitucional interna,
determinando de que forma esta se projeta na concreta decisão do Tribunal
Constitucional que constituiu objeto do processo na jurisdição internacional.
Há
várias respostas possíveis a essa questão. Analisemo-las:
A
pretensão da recorrente apoia-se numa das possibilidades interpretativas: no
seu entender, a violação do seu direito a um processo equitativo, fundado no
artigo 6.º, n.º 1, da CEDH, que a decisão do TEDH constatou, só será
devidamente corrigida se o Tribunal Constitucional apreciar o mérito da
sua pretensão originária, posto que a decisão de não conhecimento se baseou
numa interpretação da LTC reputada de contrária à CEDH. Nestes termos, a
reparação do dano sofrido por ação deste Tribunal Constitucional
obrigá-lo-ia, por força dos efeitos da decisão internacional na ordem jurídica
interna, não apenas à admissão e conhecimento do recurso extraordinário de
revisão, aplicando o disposto no artigo 696.º, alínea f), ex vi do
artigo 69.º da LTC, mas também a conhecer do mérito do recurso de
constitucionalidade, abstendo-se de nova decisão de não conhecimento, mesmo que
fundada em argumentos distintos daqueles que serviram de base à decisão
originária.
Outra
resposta possível seria aceitar a premissa inicial do raciocínio da recorrente,
mas não a sua conclusão final; ou seja, admitir que o efeito-regra das decisões
do TEDH no ordenamento jurídico interno seria, de facto, a revisão das decisões
judiciais objeto de censura por esse Tribunal, ou, pelo menos, que o legislador
nacional pretendeu, efetivamente, estabelecer como mecanismo reparatório das
violações da CEDH constatadas pelo TEDH, a revisão das decisões
nacionais violadoras do direito a um processo justo. Nesse caso, caberia
conhecer do recurso extraordinário de revisão interposto pela recorrente.
Salvaguardar-se-iam, contudo, na sua plenitude, os poderes de cognição do
Tribunal Constitucional, sendo-lhe possível quer conhecer do mérito, quer
reiterar a decisão originária de não conhecimento do recurso, desde que com
recurso a fundamentos distintos dos reputados pelo TEDH como contrários à CEDH.
Uma
terceira possibilidade interpretativa consiste em considerar que as
consequências na ordem jurídica interna das violações ao disposto na
CEDH são definidas exclusivamente pelo direito interno, cabendo a cada Estado
parte (no caso, o Estado português) legislar, com significativa margem de
apreciação, acerca da matéria. Neste âmbito, poder-se-ão criar formas
adicionais de reparação razoável das violações ao disposto na CEDH, em
complemento às que decorrem já do ordenamento jurídico internacional; estas
podem passar pela previsão de recursos extraordinários de revisão de sentenças,
pela declaração de nulidade da decisão objeto de apreciação pelo TEDH ou por
quaisquer outros mecanismos idealizados pelo legislador nacional. Neste caso -
e não se tendo previsto, na LTC, um recurso de revisão, fundado na
impossibilidade de conciliação com decisão definitiva de uma instância internacional
de recurso vinculativa para o Estado Português, de recorte adaptado às
especificidades da jurisdição constitucional - haverá que perguntar se o
recurso previsto na alínea f) do artigo 696.º do CPC se aplica às decisões do
Tribunal Constitucional (e em que termos), ou se, pelo contrário, a omissão do
legislador deve ser interpretada como opção voluntária no sentido de não
estender tal possibilidade aos recursos de constitucionalidade. Neste último
caso, a decisão do Tribunal Constitucional não poderá ser outra que não a de
não tomar conhecimento do objeto do recurso. Caso se admita a aplicação ao
processo constitucional do recurso previsto no CPC, ex vi do artigo 69.º
da LTC, caberá determinar, nos exatos termos da hipótese anterior, a amplitude
dos poderes de cognição deste Tribunal.
8. A forma de interação
entre o TEDH e os tribunais nacionais depende, naturalmente, entre outros
fatores, do tipo de receção de que o direito internacional é objeto no
ordenamento jurídico interno, do estatuto jurídico-constitucional reconhecido à
CEDH, e ainda das regras internas sobre a eficácia das decisões do TEDH para os
tribunais nacionais.
Da
análise comparada dos ordenamentos jurídicos de alguns Estados signatários da
CEDH, verifica-se que há bastante heterogeneidade nas soluções adotadas quanto
à eficácia interna das decisões do TEDH (cfr. Giuseppe
Martinico/Oreste Pollicino, The Interaction between Europe’s Legal
Systems: Judicial Dialogue and the Creation of Supranational Laws, Edward
Elgar, Cheltenham, UK, Northampton, MA, EUA, 2012, pp. 11, 20; Helen Keller/Alec Stone Sweet, A
Europe of Rights: The Impact of the ECHR on National Legal Systems, Oxford
University Press, Oxford, 2008, pp. 677-710, 685-686).
9. Porém, a questão em
apreço não se centra em problemas de interpretação ou aplicação da CEDH pelos
tribunais nacionais, em conformidade com o entendimento do TEDH (res
interpretata). O problema em análise reconduz-se, na verdade, ao efeito das
decisões do Tribunal de Estrasburgo em relação ao caso julgado (res judicata),
ou seja, ao impacto interno das decisões do TEDH sobre as decisões judiciais
dos tribunais portugueses transitadas em julgado, em particular, neste caso, as
decisões do Tribunal Constitucional.
Nos
termos do artigo 41.º da CEDH, se o TEDH declarar que houve violação
da Convenção e se o direito interno do Estado não permitir senão
imperfeitamente obviar às consequências de tal violação, o TEDH atribuirá à
parte lesada uma reparação razoável, se necessário. Por seu turno, o artigo
46.º, que regula a força vinculativa e a execução das sentenças do TEDH,
estatui que os Estados partes se obrigam a respeitar as sentenças
definitivas do Tribunal, proferidas nos litígios em que tenham sido partes.
Assim,
numa primeira análise, dir-se-ia, pois, que os acórdãos do TEDH apenas teriam
efeito vinculativo na ordem jurídica internacional, sendo obrigatórias para os
Estados unicamente nesse plano. Nesta medida, tais decisões não teriam efeito
vinculativo direto nos ordenamentos nacionais, reconhecendo-se que a eficácia
obrigatória reconhecida à CEDH no sistema jurídico de cada Estado não implica a
atribuição de efeitos automáticos internos aos acórdãos do Tribunal de
Estrasburgo.
Contudo,
é imperativo reconhecer que a interpretação e densificação das obrigações
estaduais decorrentes das disposições dos artigos 41.º e 46.º da CEDH foram
evoluindo. Inicialmente, entendeu-se que ao TEDH cabia unicamente constatar a
violação das obrigações internacionais dos Estados de respeito e garantia dos
direitos consagrados na Convenção, cabendo a estes a estatuição da forma de
cumprimento das suas decisões, dentro de uma larga margem de conformação. No
quadro desta conceção, a impossibilidade legal de reintegração
específica, em face do teor do ordenamento jurídico interno, era tida como
impedimento legítimo genérico da restitutio in integrum, cabendo apenas
a fixação de uma compensação pecuniária pelo TEDH.
Ao
longo das últimas décadas, porém, tem vindo a observar-se uma mudança no
sentido de uma interpretação mais estrita das obrigações dos Estados em face da
Convenção, que implica uma exigência de adoção de medidas específicas para
implementar, na ordem interna, e do ponto de vista material, as decisões do
TEDH. Esta ideia foi sendo reforçada pelo próprio Tribunal de Estrasburgo, que
repetidamente chamou a atenção, nos seus acórdãos, para o facto de “por
força do artigo 46 da Convenção, as Altas Partes Contratantes comprometeram-se
a respeitar as decisões finais do Tribunal em qualquer caso em que fossem
partes, sendo a execução supervisionada pelo Comité de Ministros. Daqui
decorre, nomeadamente, que uma sentença em que o Tribunal declara uma violação
impõe ao Estado requerido a obrigação legal não só de pagar aos interessados os
montantes concedidos a título de justa satisfação, mas também de escolher, sob
o controlo do Comité de Ministros, as medidas gerais e/ou, se for caso disso,
individuais, a adotar na sua ordem jurídica interna para pôr termo à violação
constatada pelo Tribunal” (cfr. Acórdão do TEDH Scozzari and Giunta v. Italy [GC]
- 39221/98 e 41963/98, de 13 de julho de 2000; neste sentido, v. também Carlo Petta, “Res Iudicata in
Breach of the ECHR: The Italian Constitutional Court’s Point of View”, in The
Italian Law Journal, vol. 4, n.º 1, 2018, pp. 225-255 ).
O
TEDH nunca deixou, todavia, de reconhecer que a competência para concretamente
determinar as medidas aptas a assegurar a sanação material das violações de
direitos consagrados na CEDH se mantém na esfera estadual, desde que as
escolhas específicas se revelem compatíveis com as conclusões alcançadas nos
seus Acórdãos. O Tribunal de Estrasburgo reconhece, igualmente, que a questão
da execução das suas sentenças por parte dos Estados não integra os seus
poderes de jurisdição, a não ser que seja levantada no âmbito de um
procedimento por incumprimento, nos termos do artigo 46.º, n.ºs 4 e 5, da CEDH
(vejam-se, neste sentido, os Acórdãos do TEDH Ilgar Mammadov v. Azerbaijan –
15172/13, de 29 de maio de 2019, Egmez v. Cyprus - 12214/07,
de 18 de setembro de 2012 e Bochan v. Ukraine (GC) - 22251/08,
de 5 de fevereiro de 2015).
No
caso específico de violação das regras do processo equitativo (artigo 6º da
CEDH), tem-se ainda vindo a considerar que a reabertura do julgamento ou a
reavaliação do caso são, em princípio, os meios mais apropriados, e por
vezes únicos, de operar a restitutio in integrum. Isto é especialmente
importante nas situações em que a parte lesada continua a sofrer consequências
negativas muito graves devido ao resultado da decisão interna em questão, que
não são adequadamente remediadas através de uma indemnização pecuniária; a
reabertura do julgamento releva também, em particular, nos casos em que a
decisão interna impugnada junto do TEDH se revela no seu mérito
contrária à CEDH ou quando a violação constatada se baseia em erros processuais
ou deficiências de substancial gravidade. Neste sentido, são de assinalar duas
Recomendações do Comité de Ministros do Conselho da Europa: a Recomendação Rec
(2000) 2 do Comité de Ministros aos Estados-Membros sobre o reexame ou
reabertura de certos casos a nível nacional na sequência de acórdãos do
Tribunal Europeu dos Direitos do Homem e a Recomendação Rec (2004) 6 do Comité
de Ministros aos Estados-Membros sobre a melhoria dos remédios internos.
10.
Daqui
resulta, portanto, que, em princípio, cabe aos Estados a decisão sobre o modo
de reparação das violações dos direitos convencionais constatadas pelo TEDH,
sem que seja estritamente obrigatória a reabertura do processo ou a
revisão de sentença transitada em julgado. É verdade que a falta deste tipo de
soluções pode dar lugar a uma situação potencialmente contraditória, em que se
verifica, por um lado, a condenação do Estado infrator e até, eventualmente, o
pagamento de uma indemnização pecuniária a título de reparação razoável,
à luz do artigo 41.º da CEDH; mas em que, por outro lado e simultaneamente, se
mantém intocada a decisão nacional transitada em julgado que originou a
condenação do respetivo Estado pelo TEDH. É com o propósito de limitar este
tipo de contradição, promovendo uma cultura de respeito pelos direitos humanos
e de tendencial harmonia entre o sistema europeu de proteção desses direitos e
a ordem jurídico-constitucional interna que alguns Estados, entre os quais
Portugal, têm legislado no sentido de prever mecanismos processuais internos de
revisão de sentenças, que permitam ajustar as decisões jurisdicionais nacionais
reputadas como lesivas de direitos plasmados no plano internacional à
jurisprudência das instâncias internacionais a elas respeitante.
Não
obstante, os tribunais portugueses, e por maioria de razão, o Tribunal
Constitucional, funcionam de forma independente e autónoma em relação ao TEDH.
Com efeito, embora as decisões do TEDH resultem da interpretação e aplicação da
CEDH a um caso concreto, suscitado por uma decisão de um tribunal nacional, não
existe entre estes e o TEDH qualquer ligação funcional ou relação de
dependência. Isso mesmo tem vindo a ser afirmado pelas instâncias
jurisdicionais nacionais que, quando confrontadas com a necessidade de
ponderação entre o respeito pelo caso julgado, em nome da segurança jurídica, e
a reparação das violações de direitos humanos constatadas pelo TEDH, têm
sustentado a limitação de efeitos das decisões deste Tribunal no ordenamento
jurídico interno.
Nesse
sentido, esclareceu o Supremo Tribunal de Justiça (STJ) que “(…) não sendo o TEDH
uma instância internacional de recurso, entendida como um tribunal,
hierarquicamente superior aos tribunais nacionais, com a finalidade de anular,
modificar ou revogar atos jurídicos de direito interno, com base em erro de
julgamento ou de procedimento, é, porém, uma entidade internacional vinculativa
para o Estado Português, que tem obrigação de cumprir os acórdãos proferidos
pelo mesmo, embora faculte ao Estado a escolha dos meios a utilizar para
cumprir a obrigação que decorre do artigo 46º, nº 1, da CEDH, ou seja, de
respeitar e executar as sentenças definitivas do TEDH, nos litígios em que
forem partes os Estados signatários, reparando as consequências da violação
constatada. No que respeita, por fim, à questão da incompatibilidade ou
inconciliabilidade, esta só se produz quando a decisão a rever se opuser a algo
afirmado, enquanto pressuposto lógico necessário da decisão internacional, pois
que o TEDH não é competente para anular as decisões ou legislações nacionais,
mas, apenas, para declarar que foi cometida uma violação e conceder uma
reparação razoável, podendo a reparação do direito violado exigir, para além da
eventual reparação financeira, a reapreciação do caso judicial. Com efeito, as
decisões do TEDH não são constitutivas do direito, visando antes pôr fim a uma
situação de incerteza na ordem jurídica, tratando-se de um contencioso de
legalidade e não de anulação. Na verdade, são os Estados que se encontram
obrigados a executar as decisões do TEDH, indemnizando as vítimas de violação
da CEDH, e não os tribunais portugueses, que não se encontram vinculados pelas
decisões daquele órgão, que não é um tribunal de recurso que profira decisões
revogatórias das decisões nacionais.” (cfr. Acórdão do STJ, de 4 de julho de 2017,
Processo n.º 5817/07.2TBOER.L1.S1; no mesmo sentido, o Acórdão do STJ, de 2 de
dezembro de 2021, Processo n.º 1718/02.9JDLSB-ZZ.S1).
11. Apesar do que se
explicou, e no quadro da evolução no sentido da harmonização da proteção de
direitos humanos no espaço europeu de internormatividade e
interconstitucionalidade, de que atrás se deu conta, o legislador português
consagrou expressamente a possibilidade de revisão de decisões judiciais
transitadas em julgado, quando estas se revelem incompatíveis com acórdãos de tribunais
internacionais, como é o caso do TEDH.
Assim,
no plano do direito processual penal, a alínea g) do n.º 1 do artigo 449.º do
Código de Processo Penal (CPP) estipula que é possível a revisão de sentença
transitada em julgado quando uma sentença vinculativa do Estado
Português, proferida por uma instância internacional, for inconciliável com a
condenação ou suscitar graves dúvidas sobre a sua justiça. Tal
possibilidade torna, aliás, efetivo, o comando constitucional plasmado no artigo
29.º, n.º 6, da CRP que prevê o princípio da revisão das sentenças
condenatórias que se venham a revelar como objetivamente injustas, e o direito
à indemnização dos danos patrimoniais e não patrimoniais sofridos pelo cidadão
injustamente condenados.
O
recurso de revisão de sentenças também tem lugar na legislação processual
administrativa, encontrando-se previsto nos artigos 154.º a 156.º do Código de Processo nos
Tribunais Administrativos,
aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro, que estatui também a aplicação
subsidiária do disposto no Código de Processo Civil; idêntico mecanismo e
legislação subsidiária estão consagrados no artigo 293.º do Código de
Procedimento e Processo Tributário, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 433/99, de 26
de outubro.
Para
o que aqui releva, porém, importa atentar especialmente no recurso de revisão
previsto no artigo 696.º, alínea f), do Código de Processo Civil (CPC) que se
aplica a uma decisão transitada em julgado (res judicata), quando esta seja
inconciliável com decisão definitiva de uma instância internacional de recurso
vinculativa para o Estado Português.
12.
Este
recurso de revisão constitui, assim, um meio processual atípico e excecional,
mobilizável quando esteja em causa erro judiciário que resulte em decisão judicial
violadora dos direitos humanos. Só assim se compreende a sua prevalência, em
certos casos, sobre o princípio da segurança jurídica, valor indispensável da
ordem jurídica materializado no princípio do caso julgado; este, em situações raras
e pré-determinadas, cede perante a descoberta da verdade material, a
prossecução da justiça e o respeito pelos direitos fundamentais.
Trata-se,
pois, de um expediente processual com uma tramitação própria (cfr. artigos
697.º a 701.º do CPC), que faculta ao recorrente a possibilidade de reabertura
de um processo concluso, nas condições legalmente estabelecidas. O recurso de
revisão pode ser requerido relativamente a qualquer decisão judicial transitada
em julgado, proferida por tribunais singulares ou coletivos, incluindo acórdãos
dos Tribunais das Relações e do Supremo Tribunal de Justiça. A utilização do
expediente do recurso de revisão, a propósito de e com base em decisões do
TEDH, depende ainda da verificação de um conjunto de pressupostos processuais.
A
esse respeito, o STJ entendeu que “(…) a reabertura do processo só se revela
indispensável, perante a verificação de duas condições cumulativas, ou seja, a
constatação pelo TEDH que a decisão interna que suscitou o recurso é, quanto ao
mérito, contrária à CEDH, violadora do fundo, ou que nela existem erros ou
falhas processuais que infringem a Convenção e as garantias processuais, e cuja
gravidade seja manifesta, suscitando dúvidas sobre a condução e entendimento
seguidos no processo nacional, e, simultaneamente, que a parte lesada continue
a sofrer consequências negativas, particularmente, graves, na sequência da
decisão nacional, que não possam ser compensadas com a reparação razoável
arbitrada pelo TEDH, mas que, apenas, sejam suscetíveis de ser alteradas com o reexame
ou a reabertura do processo, isto é, mediante a «restitutio in integrum».
(…) Assim sendo, a reabertura ou reexame do processo interno, mediante a
interposição de um recurso extraordinário de revisão de sentença, como
princípio da restauração natural e fonte primária da cessação da ilicitude,
cumpre as exigências de uma adequada reparação da violação do direito quando,
cumulativamente, a decisão interna é contrária aos princípios fundamentais da
CEDH ou violadora do «iter» procedimental e das respetivas garantias
processuais, apresentando estas violações gravidade manifesta, e a parte lesada
continua a sofrer, por efeito da mesma, consequências negativas,
particularmente, graves, que não podem ser compensadas com a reparação razoável
arbitrada pelo TEDH. (…) Efetivamente, para a afirmação da natureza
inconciliável da decisão proferida pela instância internacional com a decisão
nacional revidenda, importa que “o teor material da decisão jurisdicional
interna seja desconforme, por acção ou omissão, com uma decisão jurisdicional
de uma instância jurisdicional internacional … e que deixe sem tutela o direito
ou situação jurídica regulada por aquela decisão jurisdicional internacional”. (…)
É que só perante uma decisão inconciliável do TEDH, o tribunal nacional
reexamina a sua anterior decisão, podendo vir a revogá-la.”
O STJ concluiu ainda que: “IV - Não
sendo o TEDH uma instância internacional de recurso, entendida como um
tribunal, hierarquicamente, superior aos tribunais nacionais, com a finalidade
de anular, modificar ou revogar atos jurídicos de direito interno, com base em
erro de julgamento ou de procedimento, é, porém, uma entidade internacional
vinculativa para o Estado Português, que tem obrigação de cumprir os acórdãos
proferidos pelo mesmo, embora faculte ao Estado a escolha dos meios a utilizar
para cumprir a obrigação que decorre do artigo 46º, nº 1, da CEDH, ou seja, de
respeitar e executar as sentenças definitivas do TEDH, nos litígios em que
forem partes os Estados signatários, reparando as consequências da violação
constatada. V – O caráter inconciliável do conteúdo que tem de assumir a
decisão proferida pela instância internacional vinculativa para o Estado
Português com a decisão nacional revidenda verifica-se quando esta última se
opuser, em virtude de desconformidade, por ação ou omissão, a algo afirmado,
enquanto pressuposto lógico necessário, na decisão internacional, e que deixe
sem tutela o direito ou situação jurídica regulada por aquela decisão
jurisdicional internacional. VI - A reabertura ou reexame do processo interno,
mediante a interposição de um recurso extraordinário de revisão de sentença,
como princípio da restauração natural e fonte primária da cessação da
ilicitude, cumpre as exigências de uma adequada reparação da violação do
direito, mas só se revela indispensável, perante a verificação de duas
condições cumulativas, ou seja, a constatação pelo TEDH que a decisão interna
que suscitou o recurso é, quanto ao mérito, contrária aos princípios
fundamentais da CEDH, ou violadora do «iter» procedimental e das respetivas
garantias processuais, e cuja gravidade seja manifesta, e, simultaneamente, que
a parte lesada continue a sofrer, na sequência da decisão nacional,
consequências negativas, particularmente, graves, que não possam ser
compensadas com a reparação razoável arbitrada pelo TEDH, mas que, apenas,
sejam suscetíveis de ser alteradas com o reexame ou a reabertura do processo,
isto é, mediante a «restitutio in integrum». VII – O TEDH tem entendido a
reabertura do processo como uma medida próxima das exigências da «restitutio in
integrum», de acordo com o princípio primário da restauração natural, mas, no
âmbito da solução alternativa entre a reabertura do processo ou o pagamento de
uma satisfação equitativa, em conformidade com o princípio da subsidiariedade
da restauração por equivalente. VIII – Sempre que a decisão do TEDH funciona
como justiça substitutiva, resolvendo a questão, em termos finais, como
acontece quando condena o Estado Português a pagar ao recorrente uma
determinada quantia, acrescida dos montantes que sejam devidos, a título de
imposto, por danos materiais e por custas e despesas, rejeitando o pedido de
reparação razoável relativamente ao restante, não se está perante duas decisões
inconciliáveis, mesmo quando a decisão nacional tenha julgado que não houve
violação dos direitos consagrados pela Convenção Europeia dos Direitos do Homem
e a decisão do TEDH haja declarado o contrário, em virtude de a parte lesada
não continuar a sofrer, em consequência da mesma, consequências negativas,
particularmente, graves, porquanto as mesmas já foram compensadas com a
reparação razoável arbitrada pelo TEDH, em termos de danos patrimoniais, não
exigindo a reparação do direito violado, com vista à reposição integral do
“status quo ante”, para além da compensação financeira determinada, a medida
complementar da reapreciação do caso judicial.” (cfr. Acórdão do STJ de 4
de julho de 2017, Processo n.º 5817/07.2TBOER.L1.S1).
13. Ao Tribunal
Constitucional “compete especificamente administrar a justiça em matérias de
natureza jurídico-constitucional”, nos termos previstos na Constituição
(cfr. artigos 221.º e 223.º da CRP). A tipologia dos distintos tipos de recurso
de constitucionalidade, designadamente em sede de fiscalização concreta, está
prevista na CRP e na LTC, estabelecendo esta os pressupostos genéricos e
específicos de cada recurso.
Com
particular relevo para os presentes autos, a LTC prevê no artigo 69.º o
princípio da subsidiariedade do direito processual civil à tramitação aos
processos de fiscalização concreta. Refira-se, ainda, que a aplicação
subsidiária do Código Processo Civil também é estatuída nos artigos 48.º,
79.º-B e 84.º, n.º 8, da LTC, respetivamente, no que concerne à distribuição de
processos, ao julgamento do objeto do recurso, que não contrarie a própria
natureza deste e não disser respeito ao exame preliminar do mesmo e à decisão
sumária do relator, e em caso de defesa contra demoras abusivas. A aplicação
subsidiária das normas do processo civil incide, pois, sobretudo, sobre a
tramitação, ou seja, sobre a disciplina aplicável ao processo constitucional,
em todos os aspetos não especialmente regulados na LTC (cfr. Carlos Lopes do Rego, Os Recursos de
Fiscalização Concreta na Lei e na Jurisprudência do Tribunal Constitucional,
Almedina, Coimbra, 2010, p. 9).
Contudo,
a remissão constante do artigo 69.º da LTC para o Código Processo Civil, não
altera a tipologia dos recursos, ou os poderes de cognição e de decisão do
Tribunal Constitucional, nem tão pouco a legitimidade em recorrer e o objeto
dos recursos (cfr. artigo 70.º da LTC), ou o carácter ou função instrumental e
a utilidade da apreciação dos recursos de fiscalização concreta. Por essa
razão, poder-se-ia alegar que a competência do Tribunal Constitucional incide
sobre a apreciação da constitucionalidade de normas e interpretações
normativas, bem como da legalidade de leis, fazendo a sua decisão caso julgado
no processo quanto à questão da inconstitucionalidade ou ilegalidade (cfr.
artigo 80.º, n.º 1, da LTC, e também artigo 282.º da CRP). Nestes termos, um
entendimento contrário, isto é, a admissão de um recurso atípico, por aplicação
subsidiária do recurso extraordinário de revisão previsto no CPC corresponderia
a admitir uma exceção ao caso julgado não legalmente prevista.
Confrontado
com um recurso de revisão do seu Acórdão n.º 281/2011, entendeu o Tribunal
Constitucional, no Acórdão n.º 226/2017,
o seguinte: “O recurso de revisão previsto nos artigos 696.º e ss. do
Código de Processo Civil (CPC) é um recurso extraordinário, a interpor de
decisão transitada em julgado. Trata-se de um regime excecional, pois a regra
geral é a irrecorribilidade de decisões judiciais transitadas em julgado.
Efetivamente, o trânsito em julgado e a subsequente consolidação das decisões
judiciais na ordem jurídica é um princípio central da República Portuguesa,
decorrente do princípio da segurança jurídica. Assim, as exceções ao princípio
da res judicata das decisões judiciais devem resultar claramente da
lei. No que respeita especificamente às decisões judiciais do Tribunal
Constitucional, não existe nenhum caso previsto na Constituição ou na LTC que
admita o recurso de acórdãos transitados em julgado. Em sede de fiscalização
concreta da constitucionalidade, onde o presente processo se inscreve, o
julgamento da Secção é final. Existe apenas a possibilidade de recurso para o
Plenário do Tribunal, nos termos do artigo 79.º-D LTC, nos casos em que se
«julgar a questão da inconstitucionalidade ou ilegalidade em sentido divergente
do anteriormente adotado quanto à mesma norma, por qualquer das suas secções».
Não se trata de um recurso de revisão, mas de um recurso que ocorre antes do
trânsito em julgado da decisão recorrida. É certo que o artigo 69.º da LTC
prevê a aplicação subsidiária das normas do Código de Processo Civil à
tramitação dos recursos para o Tribunal Constitucional. No entanto, esta
remissão dirige-se às regras de tramitação dos recursos previstos para o
Tribunal Constitucional. Dela não se extrai a admissibilidade do recurso de
revisão de uma decisão do Tribunal Constitucional. Não existe lacuna a ser
preenchida, nem alguma dúvida interpretativa é gerada. O legislador, a quem
cabe determinar as regras processuais, nomeadamente as regras de recurso,
simplesmente não previu que pudesse existir recurso de revisão de acórdãos
transitados em julgado do Tribunal Constitucional. Nessa medida, não pode tal
recurso ser aceite. O poder jurisdicional do Tribunal Constitucional sobre o
processo cessou com o trânsito em julgado das suas decisões. Um recurso de
revisão, que permite reabrir o processo, derrogando a força de caso julgado,
não pode ser admitido sem respaldo claro em fonte legal.”
No
caso concreto então apreciado estava em causa uma decisão de mérito deste
Tribunal, tomada pelo pleno da 1.ª Secção, que julgara improcedente o recurso
interposto pelo recorrente. Posteriormente, o TEDH, confrontado com a mesma
questão, veio a entender que a solução normativa questionada violara o disposto
no artigo 6.º, n.º 1, da CEDH, por ferir o direito do recorrente a ver a sua
causa examinada por um tribunal independente. Como se deu conta, o Tribunal
Constitucional rejeitou a possibilidade de revisão extraordinária da sua
decisão, com fundamento na ausência de previsão legislativa expressa nesse
sentido, bem como no facto de o Acórdão do TEDH então em causa não impor a
reabertura do processo nas instâncias nacionais.
14.
Contudo,
no presente caso, verifica-se uma circunstância que claramente o distingue do
sucedido no Acórdão
n.º 226/2017: a violação do direito
a um processo justo, previsto da CEDH, verificada pelo TEDH é imputável ao
próprio Tribunal Constitucional, no quadro da apreciação do recurso de
constitucionalidade, e não ao tribunal competente para a decisão da causa no
processo principal. Deve, pois, indagar-se, se tal facto justificará uma
solução divergente com a encontrada na decisão citada e, em caso afirmativo, em
que termos.
O percurso expositivo até agora seguido
encaminha-nos para uma solução assente na terceira possibilidade interpretativa acima
explanada, nos termos da qual as consequências na ordem jurídica interna das
violações ao disposto na CEDH são definidas exclusivamente pelo direito interno,
cabendo a cada Estado parte (no caso, o Estado português) legislar, com
significativa margem de apreciação, acerca da matéria. Efetivamente, só esta
posição se afigura sistemicamente coerente, considerando quer o específico
recorte dos vários recursos extraordinários de revisão no ordenamento jurídico
português, quer a jurisprudência (incluindo a jurisprudência constitucional
citada) que se debruça sobre a questão.
Contudo,
e diferentemente do decidido no Acórdão n.º 226/2017, é de admitir a possibilidade de aplicação às
decisões do Tribunal Constitucional do recurso previsto na alínea f) do
artigo 696.º do CPC, ex vi do artigo 69.º da LTC, sempre que a violação
dos direitos previstos na CEDH seja imputada a decisão formal, ou sobre
admissibilidade dos recursos de fiscalização concreta da constitucionalidade ou
legalidade, ou ao processo decisório conducente à prolação da decisão
cuja revisão se reclama e não a qualquer outra, tomada em sede do processo
principal. Com efeito, os polos valorativos em causa nesta ponderação são
idênticos aos que estavam em causa na decisão deste Tribunal em 2017 – por um
lado, a manutenção da segurança jurídica, que reclama, em princípio, a
salvaguarda do caso julgado e, por outro lado, o respeito pelos direitos
humanos e pelas obrigações internacionais do Estado Português -, mas, na
realidade, os precisos termos em que a avaliação deve ser feita são distintos.
Assim, na situação apreciada no Acórdão n.º 226/2017, a violação da CEDH foi atribuída pelo TEDH à
falta de imparcialidade do Plenário do Supremo Tribunal Administrativo,
pelo que só a decisão desse tribunal poderia ser considerada inconciliável
com decisão definitiva de uma instância internacional de recurso, o mesmo
não sucedendo quanto ao julgamento de não inconstitucionalidade proferido pelo
Tribunal Constitucional. Nestes termos, a eventual revisão extraordinária
deveria ter sido ponderada em relação ao acórdão proferido na jurisdição
administrativa, seguindo os pressupostos processuais e a tramitação
concretamente previstos nessa sede. A sua extensão à decisão deste Tribunal,
que se reveste de natureza instrumental em relação à causa decidenda no
processo principal, não só não encontra suporte legislativo expresso,
tal como se afirma no Acórdão n.º 226/2017,
como também se afigura evidentemente desnecessária até do ponto
de vista da justa reparação dos direitos violados. Na verdade, ainda que fosse
imperativa a restitutio in integrum (facto que não se verificava),
sempre tal dependeria, então, da reabertura do processo principal, e não da
reanálise da questão de constitucionalidade.
15.
O mesmo
não pode afirmar-se a propósito do caso dos autos. Com efeito, decorrendo a
violação dos direitos estatuídos na CEDH, direta e primariamente, da
atuação deste Tribunal Constitucional, o equilíbrio entre os dois polos
valorativos acima assinalados não pode deixar de ser distinto: a desnecessidade
de reabertura do processo acima constatada não se verifica, sendo, aliás, a
revisão da decisão tomada no recurso de constitucionalidade uma forma adequada
de restituição. Nestes termos, afigura-se, pois, como já se adiantou, que deve
interpretar-se a remissão prevista no artigo 69.º da LTC enquanto impondo o
reconhecimento da existência, também em sede de jurisdição constitucional –
especificamente, no âmbito da fiscalização concreta da constitucionalidade e
legalidade – do recurso de revisão previsto na alínea f) do artigo 696.º do
CPC, desde que a violação da CEDH tenha ocorrido nesse mesmo plano.
No
entanto, admite-se, desde já, nesta sede, um critério distintivo assente na ratio
decidendi do acórdão do TEDH, condenatório do Estado português por violação
da CEDH. Assim, nas situações em que se tenha dado por verificada uma violação
do direito ao processo justo, consagrado no artigo 6.º, n.º 1, da
Convenção, imputada ao decurso do processo no Tribunal Constitucional ou
à decisão no plano formal, sobre a admissibilidade, do recurso de
inconstitucionalidade ou ilegalidade, julga-se fundada uma posição de não
rejeição imediata da possibilidade abstrata de recurso extraordinário de
revisão. Efetivamente, se o TEDH constatar, neste plano, falha excecionalmente
grave, não é de negar, a priori, a reapreciação, por este Tribunal, da
sua própria decisão. Com efeito, ainda que tenha sido determinada indemnização
por danos morais, ao abrigo do artigo 41.º da CEDH, por se entender que o
direito interno não possibilita, ou possibilita apenas em termos incertos – em
face do concreto ordenamento jurídico nacional ou do específico teor da
violação verificada – uma restitutio in integrum, nada impede o Estado
de consagrar remédios ou formas de reparação suplementares. Ora, no caso dos
autos, ocorreu precisamente uma violação do direito ao processo justo, imputada
à decisão do Tribunal Constitucional no plano formal, razão pela qual
não é de excluir, de imediato, a possibilidade do recurso de revisão.
Já
no que respeita às decisões de mérito do Tribunal Constitucional
consideradas incompatíveis e, por isso, violadoras de outros direitos
fundamentais consagrados na CEDH, a questão é mais complexa, por um conjunto
assinalável de razões; desde logo, devido à evidente insuficiência da eventual
revisão da decisão proferida no âmbito da fiscalização concreta para garantir a
restitutio in integrum, bem como à específica posição sistémica e
paramétrica da CEDH no plano do ordenamento jurídico-constitucional interno.
Nestes termos, e tendo em consideração que o caso dos autos não se enquadra em
tais situações, não cabe a este Tribunal pronunciar-se sobre a possibilidade de
recurso extraordinário de revisão nessas circunstâncias, sendo certo que seria
desejável uma intervenção legislativa expressa, nesta matéria, como garantia de
segurança jurídica.
16.
Todavia,
a possibilidade abstrata de recurso de revisão, ou seja, o
reconhecimento da aplicação, pelo menos em certos casos, ao processo
constitucional, do disposto na alínea f) do artigo 696.º do CPC, nos termos
explanados, não implica que aquele recurso seja imperativo em todos os
casos concretos. Na realidade, mal se compreenderia que o Tribunal
Constitucional fosse menos exigente do que os restantes tribunais nas condições
impostas para excecionar as suas decisões da regra do caso julgado. Assim,
embora a decisão interna que suscitou o recurso tenha sido considerada, pelo
TEDH, como violadora das garantias processuais, atento o específico recorte da
violação da Convenção constatada, pode afirmar-se, no caso dos autos, que a decisão do Tribunal de
Estrasburgo funcionou já como justiça substitutiva, tendo resolvido a
questão, em termos finais, uma vez que condenou o Estado Português ao pagamento
de indemnização por danos morais, pelo que não se conhecerá do recurso
apresentado.
No
entanto, ainda que assim não fosse, sempre este Tribunal manteria, na sua integridade,
os poderes de cognição que lhe são conferidos pela legislação interna,
designadamente, pela LTC. De facto, ao contrário do que sustentam os recorrentes,
o Tribunal Constitucional não está, agora, obrigado a rever a sua pretérita
decisão, “sendo,
em consequência, admitido o recurso de constitucionalidade interposto”. Pelo contrário, o
recurso de revisão permanece uma possibilidade excecional, atentos os valores
jusconstitucionais em oposição, e é ao próprio Tribunal que cabe determinar os
exatos termos em que essa revisão deve operar-se, continuando a ser intérprete exclusivo dos pressupostos
processuais e regras de admissão, tramitação e conhecimento (ou não) dos
recursos de constitucionalidade, à luz do direito interno. Ou seja, de modo
algum o Tribunal Constitucional se transforma, ainda que no quadro de um
recurso extraordinário de revisão motivado por decisão do TEDH, num simples aplicador da interpretação que
este último tribunal possa ter dado às normas da ordem jurídica portuguesa,
mormente às normas relativas ao processo constitucional.
17.
Com
efeito, o
Tribunal Constitucional tem entendido, de modo reiterado e uniforme, que os
pressupostos de admissibilidade do recurso, previsto na alínea f) do n.º 1 do
artigo 70.º da LTC, semelhantes aos do recurso previsto na alínea b) do mesmo
artigo, impõem o seguinte: a existência de um objeto normativo – norma ou
interpretação normativa – como objeto de apreciação; o esgotamento dos recursos
ordinários (cfr. artigo 70.º, n.º 2, da LTC); a aplicação da norma ou
interpretação normativa, cuja sindicância se pretende, como ratio decidendi da
decisão recorrida; a suscitação prévia da questão de ilegalidade normativa, de
modo processualmente adequado e tempestivo, perante o tribunal a quo, de
modo a que este tivesse oportunidade de sobre ela se pronunciar. Como se sabe,
a exigência de suscitação prévia e adequada de uma questão de
constitucionalidade normativa não representa um pressuposto meramente formal.
Trata-se, na verdade, de uma etapa essencial do sistema de recursos de
constitucionalidade, tal como configurado pelo nosso ordenamento jurídico. Na
verdade, o ónus de suscitação prévia permite garantir que, antes do Tribunal
Constitucional, outro tribunal tenha a oportunidade de ponderar a situação à
luz da Constituição da República Portuguesa – só assim sendo possível
configurar a intervenção deste Tribunal, em sede de fiscalização concreta da
constitucionalidade, como um verdadeiro recurso.
Neste
âmbito, não se olvide que o ónus da suscitação prévia junto do tribunal que
proferiu a decisão recorrida não se compadece com a invocação da mera «surpresa
subjetiva». Na verdade, e ao contrário do que parece defender o TEDH, a
jurisprudência constitucional vem entendendo, de forma criteriosa e necessariamente
restritiva, a exceção ao princípio de que a suscitação da questão de
constitucionalidade deve preceder a prolação da decisão recorrida, reservando-a
para aquelas situações, absolutamente anómalas, em que o recorrente não podia
razoavelmente antecipar a possibilidade de uma dada dimensão normativa – objetivamente
surpreendente – ser acolhida na decisão recorrida, o que, flagrantemente,
não ocorre nestes autos. Não pode deixar de assim ser, e não se veem, no
Acórdão do Tribunal de Estrasburgo que fundamenta o presente recurso
extraordinário de revisão, fundamentos bastantes para levar a uma alteração
desta jurisprudência. Com efeito, a consideração da surpresa subjetiva
como justificação aceitável para o incumprimento do ónus de suscitação prévia e
adequada da questão de constitucionalidade não poderia deixar de introduzir um
espaço de arbítrio e desigualdade entre recorrentes que não se afigura
tolerável, como constituiria a consagração, por via jurisprudencial, de uma
abertura do sistema que o legislador não desejou, e que não compete ao Tribunal
Constitucional impor.
Ora,
o que se constata no caso dos autos, e como este Tribunal teve ocasião de
explicar, no Acórdão recorrido é que a interpretação sustentada no Acórdão
proferido pelo Tribunal Central Administrativo-Norte e objeto de recurso para o
Tribunal Constitucional não apenas constava de jurisprudência anterior - o
acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 12 de junho de 2012) a que os
recorrentes tinham fácil acesso – como havia sido sustentada nas alegações de
recurso apresentadas pelos Ministérios das Finanças e da Administração Interna
ao Tribunal Central Administrativo Norte, às quais os recorrentes responderam,
tendo aí a oportunidade de invocar a inconstitucionalidade de tal
interpretação. Não se vê, por isso, e distintamente do que consta do Acórdão do
TEDH aqui em causa, como possa sustentar-se que a questão não dizia respeito
aos recorrentes. Não só lhes respeitava, como era seu o ónus processual de
responder, em sede de contra-alegações, aos argumentos dos Ministérios das
Finanças e da Administração Interna.
Pelos
motivos apresentados, nunca seria viável este Tribunal conhecer da questão de inconstitucionalidade
em causa, nem conceder a pretensão dos recorrentes de admitir o recurso de
constitucionalidade apresentado.
III
– Decisão
Pelo exposto, decide-se não conhecer do recurso.
Custas pelos recorrentes, fixando-se a taxa de
justiça em 12 (doze) unidades de conta, ponderados os critérios referidos no
artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro (artigo 6.º do
mesmo diploma), sem prejuízo do apoio judiciário de que possam beneficiar.
Lisboa, 30
de março de 2023 - Mariana Canotilho - António José da Ascensão Ramos
- Assunção Raimundo - José Eduardo Figueiredo Dias - Pedro
Machete (com declaração)
DECLARAÇÃO
DE VOTO
Partilhando embora a preocupação em evitar incongruências ou mesmo
contradições entre as decisões do Tribunal Constitucional e a jurisprudência de
tribunais internacionais relativa a direitos fundamentais, não penso que tal
tarefa possa ser realizada, mesmo pontualmente, com a segurança e eficácia
exigíveis sem uma intervenção do legislador. Por isso, voto a presente decisão
de não conhecimento do recurso com os seguintes dúvidas e observações quanto à
afirmada possibilidade abstrata de conhecer de recursos extraordinários
de revisão de decisões do Tribunal Constitucional, nos termos do artigo 696.º,
alínea f), do Código de Processo Civil:
1. Subscrevo a posição assumida
no Acórdão n.º 226/2017 quanto à interpretação do artigo 69.º da Lei do
Tribunal Constitucional: a remissão para o Código de Processo Civil contida
neste preceito «dirige-se às regras de tramitação de recursos previstos para
o Tribunal Constitucional. Dela não se extrai a admissibilidade do recurso de
revisão de uma decisão do Tribunal Constitucional. Não existe lacuna a ser
preenchida, nem alguma dúvida é gerada.»;
2. Em especial, o citado preceito
parece não justificar a passagem de um contencioso de normas com
referência a parâmetros constitucionais (ou de legalidade reforçada) – aquele
que é objeto do recurso de constitucionalidade – para um contencioso de
decisões concretas respeitante à compatibilidade com convenções
internacionais – aquele que está em causa num recurso de revisão;
3. O critério para que parece
apontar a presente decisão (cfr. os respetivos n.ºs 14 e 15) não se me afigura
suficiente:
a) No tocante às decisões de
forma do Tribunal Constitucional, a pluralidade de fundamentos de rejeição
do recurso de constitucionalidade, conjugada com a manutenção da integridade
dos poderes de cognição e decisão do Tribunal, fará com que, em regra, os
queixosos peçam uma indemnização por danos morais e, ou, o TEDH, caso dê razão
ao queixoso, e considerando que a restitutio in integrum não se afigura
possível ou certa, condene o Estado Português a pagar uma “reparação razoável”
em conformidade com o artigo 41.º da CEDH. De resto, tal tendência será
naturalmente reforçada perante a afirmação de que, em caso de revisão, «é ao próprio Tribunal que cabe
determinar os exatos termos em que essa revisão deve operar-se, continuando a
ser intérprete
exclusivo dos pressupostos processuais e regras de admissão, tramitação e
conhecimento (ou não) dos recursos de constitucionalidade, à luz do direito
interno. Ou seja, de modo algum o Tribunal Constitucional se transforma, ainda
que no quadro de um recurso extraordinário de revisão motivado por decisão do
TEDH, num simples aplicador da interpretação que este último tribunal
possa ter dado às normas da ordem jurídica portuguesa, mormente às normas de
processo constitucional» (v. o n.º 16 da presente decisão).
Neste quadro normativo, com
efeito, a conclusão de que «o direito interno da Alta Parte Contratante [– in
casu Portugal –] não permite senão imperfeitamente obviar às consequências
[da violação da CEDH ou dos seus Protocolos que tenha sido declarada]»
(cfr. o artigo 41.º da CEDH) tende a impor-se na esmagadora maioria dos casos
considerados, pelo que muito provavelmente o TEDH «atribuirá à parte lesada
uma reparação razoável» compensatória de danos morais.
Ora, «só poderá haver lugar
a revisão de decisão de um tribunal nacional transitada em julgado quando a
decisão condenatória definitiva e “inconciliável” do TEDH […] impuser [ao Estado
português] uma restitutio in integrum em consequência da violação da
Convenção verificada – mas não quando aquela decisão se traduza em atribuir à
parte lesada uma “reparação razoável” precisamente por a violação da Convenção
perpetrada pela decisão jurisdicional nacional ser insuscetível de
restitutio in integrum. […] Interpretação conforme à CEDH do [artigo 696.º,
alínea f),] é assim sinónimo de interpretação restritiva deste preceito»
(v. Nuno Piçarra, “Recurso de
revisão de que ‘decisões inconciliáveis’ com a Convenção Europeia dos Direitos
do Homem” in CJA n.º 92 – março/abril de 2012, pp. 62-63; no mesmo
sentido, v. o ponto VIII do sumário do acórdão do STJ de 4 de julho de 2017,
Processo n.º 5817/07.2TBOER.L1.S1, citado na presente decisão, e o primeiro
parágrafo do n.º 16 desta última).
Como se afirma no n.º 15 da
decisão, nada impede o Estado Português de consagrar remédios ou formas de
reparação suplementares. Simplesmente, além de tal implicar uma modificação do
regime legal presentemente aplicável – o que exigiria a aludida intervenção do
legislador –, «tais medidas compensatórias de caráter voluntário não têm
base nos arts. 41.º ou 46.º, nem em qualquer outro preceito da Convenção ou dos
seus protocolos» (cfr. Salah c. Países-Baixos, Queixa n.º 8196/02,
de 6 de julho de 2006, § 74, cit. apud Nuno
Piçarra, cit., pp. 61-62).
b) No tocante às decisões de
mérito do Tribunal Constitucional que enfermem de vícios correspondentes à violação
do direito ao processo justo, a incerteza quanto à projeção da remoção de
tais vícios sobre uma eventual decisão revista e, consequentemente, sobre a
viabilidade de uma restitutio in integrum, determinará, também em regra,
que seja arbitrada ao lesado uma “reparação razoável” em termos similares aos
referidos a propósito das decisões de forma, e por idênticas razões;
c) No tocante às decisões de
mérito do Tribunal Constitucional que de per si violem outros direitos da
CEDH, a parametricidade específica da Constituição que ao Tribunal
Constitucional cabe salvaguardar impede a revisibilidade de tais decisões, pelo
que, igualmente nestes casos, a decisão do TEDH apenas poderá ter consequências
práticas na medida em que operar como justiça substitutiva.
Em suma, sem uma prévia intervenção do legislador que aponte ao
TEDH e às entidades que a ele podem recorrer um caminho seguro em termos de restitutio
in integrum, a possibilidade abstrata de conhecer de recursos
extraordinários de revisão de decisões do Tribunal Constitucional, nos termos
do artigo 696.º, alínea f), do Código de Processo Civil, a ser admissível de
iure condito – e, em meu entender, não é isso que sucede –, não me parece
adequada a garantir a eliminação de todas as consequências decorrentes da
violação da Convenção, superando os limites da justiça substitutiva realizada
ao abrigo do artigo 41.º da CEDH.
Pedro Machete