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ACÓRDÃO Nº 1181/2025
Processo n.º 321/25
2.ª Secção
Relator: Conselheiro António José da Ascensão
Ramos
*
Acordam
na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional
I.
Relatório
1. A., S.A. interpôs
recurso para o Tribunal Constitucional ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea
b), da Lei n.º 28/82 de 15 de novembro (Lei da Organização, Funcionamento e Processo do
Tribunal Constitucional, adiante designada por LTC), da sentença arbitral de
14 de setembro de 2020, complementada pela sentença arbitral de 25 de fevereiro
de 2025 do Centro de Arbitragem Administrativa (CAAD), pedindo a fiscalização
do artigo 3.º, n.º 1, do Código do Imposto Único de Circulação (CIUC), quando
interpretado no sentido de consagrar «que o sujeito passivo é, sem prova
admitida em contrário, a pessoa em nome da qual o [veículo] está
registado» com fundamento em violação do artigo 13.º da Constituição da
República Portuguesa.
2.
A., SA formulou
pedido de pronúncia arbitral requerendo a anulação de 48 atos de liquidação de
Imposto Único de Circulação (IUC) relativos aos anos de 2017 e 2018 no valor
total de € 7.028,90.
A
impugnação judicial foi julgada totalmente improcedente e, inconformada, A., S.A.
pediu a anulação da decisão arbitral perante o Tribunal Central Administrativo
Sul (TCA Sul). Por acórdão de 19 de junho de 2024, o TCA Sul anulou a sentença
arbitral com fundamento em nulidade por omissão de pronúncia.
Foi
então proferida por CAAD nova sentença em 25 de fevereiro de 2025, mantendo a
decisão de improcedência do pedido de anulação de atos tributários deduzido
pela impugnante.
3. A., S.A. interpôs então
recurso para este Tribunal Constitucional, que foi admitido com subida
imediata, nos próprios autos e com efeito meramente devolutivo.
Notificada
para o efeito, a recorrente apresentou alegações concluindo do seguinte modo:
«A. O presente
recurso de constitucionalidade vem interposto do da Decisão Arbitral proferida
nos autos do Processo n.º 821/2019-T de 25/02/2025, que julgou improcedente o
pedido de pronúncia arbitral apresentado pela ora Recorrente.
B. Nos autos vindos do CAAD, estava
em causa um pedido de pronúncia arbitral tendente à declaração de ilegalidade
das liquidações de IUC referentes aos anos de 2017 e 2018 movidos contra a
Recorrente por força da consideração por parte da AT de que existe uma
presunção na delimitação da incidência subjetiva do imposto, operada por via do
artigo 3.º n.º 1 do CIUC.
C. O Tribunal a quo aplicou a
referida norma, cuja inconstitucionalidade material havia sido suscitada
durante o processo, nos termos e para os efeitos legais da alínea b) do n.º l
do artigo 70.º da LTC.
D. Isto porque a Decisão recorrida
perfilhou o entendimento, baseado na decisão do STA proferida no processo n.º
0059/239BALB que entendeu que “[o] n.º 1 do artigo 3.º do Código do IUC, vigente
a partir de 2 de Agosto de 2016, afasta-se do regime anterior, o qual
consagrava uma presunção ilidível de propriedade aferida em face do registo
automóvel” concluindo, em consequência, que “[a] rectificação do direito
registal, de modo a publicitar a propriedade da viatura após a transmissão
onerosa da mesma no final de um contrato de locação financeira ou operacional,
terá por efeito a actualização do sujeito passivo do imposto”.
E. Seis dos onze juízes que compunham
o pleno do Supremo Tribunal Administrativo, ancorado neste entendimento,
expenderam uma argumentação em tudo semelhante à Decisão Recorrida, tecendo, a
final, que “[p]ara efeitos do disposto no artigo 3o nº 1 do CIUC, na redacção
introduzida pelo D.L. nº 41/2016, de 01-08, responde pelo pagamento do imposto
a pessoa em nome da qual está registado o veículo à data da verificação do
facto tributário, independentemente de nessa data já ter ocorrido transmissão
da propriedade para outra pessoa”.
F. Os restantes cinco tiveram um
entendimento dimetramente oposto: os juízes conselheiros Nuno Bastos e Gustavo
Lopes Courinha votaram vencido - considerando que a decisão do STA enfermava de
inconstitucionalidade - tendo os restantes três (Isabel Cristina Mota Marques
da Silva, Joaquim Manuel Charneca Condesso e Fernanda de Fátima Esteves)
aderido a estes votos.
G. Quanto aos pressupostos gerais de
admissibilidade da fiscalização concreta da constitucionalidade, entendem-se
estar todos verificados. Em especial:
i. A Recorrente suscitou
oportunamente a questão de inconstitucionalidade a tempo de o Tribunal
recorrido se pronunciar (isto é, no pedido de pronúncia arbitral e nas
alegações de recurso para uniformização de jurisprudência dirigido ao STA);
ii. A interpretação
normativa sindicada consubstancia “ratio decidendi ou fundamento jurídico da
decisão proferida no caso concreto: o Tribunal a quo decide, acolhendo e
aplicando a leitura / interpretação normativa que a Recorrente considera
desconforme com o princípio da igualdade, na sua vertente de capacidade
contributiva - aferido, no caso do IUC, pelo princípio da equivalência -, assim
como do princípio da proporcionalidade;
iii. A interpretação
normativa sindicada possui as caraterísticas da generalidade e abstração como
se evidenciará.
H. A questão em contenda no concreto
caso prendia-se, essencialmente, com a atividade de locação de veículos levada
a cabo por uma instituição de crédito, e ao correspetivo tratamento em sede de
IUC dessa mesma atividade.
I. A entidade locadora procedia ao
leasing e aluguer de longa duração de veículos automóveis, celebrando com os
locadores os respetivos contratos de locação ou aluguer, momento a partir do
qual passavam estes a ser o respetivo.
J. Na situação concreta que deu
origem à contestação das liquidações estavam em causa atos de liquidação de IUC
dirigidos à entidade locadora já após o termo do contrato de locação, sem se
ter, no entanto, procedido à alteração da propriedade do veículo no registo.
K. Na ótica da AT, veiculada
ulteriormente pela Decisão Arbitral recorrida, o facto de a Recorrente constar
no registo automóvel como a proprietária dos veículos em questão, implicava que
fosse a esta a quem seriam movidos os atos de liquidação de IUC por imposição
do n.º 1 do artigo 3.º do CIUC.
L. No entanto, tal interpretação não
pode deixar de se considerar como frontalmente desconexa com os princípios
ordenadores do IUC, em especial o princípio da equivalência (maxime na sua
veste de capacidade contributiva).
M. Como pano de fundo importa
mencionar o princípio da igualdade, estruturante da ordem jurídica
constitucional e uma exigência do princípio do Estado de Direito.
N. Trata-se de um princípio que
vincula todos os poderes públicos, obrigando-os a tratar de modo igual
situações de facto essencialmente iguais e de modo desigual situações
intrinsecamente desiguais, na exata medida dessa desigualdade, e contanto que
esse tratamento desigual tenha uma justificação razoável, racional e
objetivamente fundada.
O. A uniformidade veiculada pelo
princípio da igualdade tributária ou fiscal exige que a repartição dos impostos
pelos cidadãos obedeça ao mesmo critério idêntico para todos, medido pela
respetiva capacidade contributiva, aferida, no caso do IUC, por via do princípio
da equivalência.
P. O princípio da capacidade
contributiva reconduz-se, em termos bastante abstratos, como a “manifestação da
força económica do contribuinte”, isto é, a sua possibilidade de ser tributado
e encontra-se plenamente confinado àquela que é a sua capacidade económica.
Q. Ora, se a capacidade contributiva
no âmbito dos impostos sobre o rendimento, se mede, praticamente de forma
exclusiva, com base naquilo que se determina como a “ability to spend' do
sujeito passivo, ou seja, numa mera ótica de capacidade económica destes e na
sua possibilidade conseguinte de suportar impostos, o mesmo não ocorre no
âmbito do Imposto Único de Circulação, cuja realidade para a qual está voltado
não pode deixar de se distinguir destes.
R. O princípio ordenador legal,
exposto logo no primeiro artigo do diploma que rege o IUC, é precisamente o
princípio da equivalência, estabelecendo o referido normativo que o IUC
“obedece ao princípio da equivalência, procurando onerar os contribuintes na
medida do custo ambiental e viário que estes provocam, em concretização de uma
regra geral de igualdade tributária”.
S. O princípio da equivalência
alicerça-se numa conceção de poluidor pagador, imediatamente conexa com a
realidade para a qual está voltada a previsão e cobrança do IUC: onerar o
sujeito passivo de acordo com os seus gastos e impactos ambientais.
T. Por isso mesmo, se tece que o
princípio da equivalência corresponde ao facto de os impostos de natureza
compensatória/comutativa se terem de adequar “ao custo que o sujeito passivo
gera à administração ou ao benefício que a administração lhe proporciona”.
U. Este princípio impõe que haja uma
íntima conexão (para não dizer mesmo, uma inevitável e inafastável conexão)
entre o sujeito passivo e o gasto ambiental que este gera por utilização do
veículo.
V. Os tributos baseados no princípio
da equivalência deverão ter como pressuposto a compensação da comunidade pela
criação de um custo ou o aproveitamento de um benefício pelos sujeitos passivos
e, nessa medida, o custo e o benefício respetivamente provocado ou aproveitado
deverão constituir o limite da quantificação dos tributos nele fundados.
W. Ora, o n.º 1 do artigo 3.º do
CIUC, estabelecendo a incidência subjetiva do imposto, não se pode afastar
deste princípio estruturante do imposto.
X. A realidade é que, ao abrigo do
“golpe de caneta”, como bem referia o voto de vencido do Juiz Conselheiro
Gustavo Lopes Courinha, esta norma passou a permitir a exigibilidade de imposto
aqueles sujeitos que, por qualquer motivo, não tenham operado a alteração registal
do veículo, não obstante em nada contribuam para os gastos ambientais que estão
na base de toda a instituição do IUC.
Y. É precisamente esta interpretação
que viola frontalmente os ditames constitucionais, revelando, porquanto
implica, necessariamente, uma afronta e total desconformidade com o princípio
da equivalência consagrado no artigo 13.º da CRP, nos termos já aduzidos.
Z. Isto porque configurar o imposto
nestes termos em matéria de incidência subjetiva, e exigir-se ao sujeito
passivo não proprietário, não possuidor e não utilizador do veículo, um imposto
que tem como base estrutural os gastos ambientais referentes a essa mesma
utilização, implica uma distorção do princípio equivalência.
AA. Até porque o princípio da equivalência,
na sua máxima pujança, não comporta razões de praticabilidade desmedida e que
vai além dos objetivos pretendidos pelo legislador; e exige que, no caso do IUC
e quanto à sujeição passiva a este imposto, seja onerada a pessoa concreta que
utilizou o veículo e provocou danos à rede viária com a sua utilização.
BB. Não se pode conceber uma hipótese
em que seja coerente afirmar que o responsável pelo pagamento do imposto é a
pessoa em nome de quem está este registado, sem se atender a outros meios probatórios
para afastar essa incidência subjetiva, e que tal consideração não faz emergir,
necessária e inelutavelmente, uma presunção legal de propriedade e utilização
do veículo.
CC. A incidência subjetiva não pode
desconectar-se da realidade para a qual está voltado o imposto sob pena de
imprestabilidade dos intentos a que se dirige o mesmo e é, precisamente por
esse motivo, que se trata de um elemento determinado.
DD. Se é verdade que o princípio da
praticabilidade permite a utilização de presunções na determinação, em
abstrato, do grupo dos causadores dos danos ou dos beneficiários das
atribuições que visam ser internalizadas pelo imposto, não poderá, em opinião
da Recorrente, permitir que, fixado em termos genéricos aquele grupo, se
utilize uma outra presunção para determinar quais as pessoas em concreto que
pertencem ao mesmo grupo.
EE. O estabelecimento de uma dupla
presunção inilidível como preconiza a AT e como entendeu, a final, o STA - isto
é, a presunção de que provocam danos ou aproveitam benefícios os presumíveis
proprietários dos veículos contanto que sejam as pessoas em nome dos quais se
encontra registada a propriedade daquelas viaturas automóveis - é,
inegavelmente, violadora do postulado no artigo 13.º da CRT.
FF. Ou seja, a conceção de uma presunção
inilidível na determinação do sujeito passivo do IUC fere irremediavelmente o
princípio da equivalência, posto que se já o efetivo proprietário é o
presumível causador de danos ou aproveitador de benefícios, o putativo
proprietário mais no extremo da presunção se situará.
GG. Veja-se a título exemplificativo
a possibilidade construída pela jurisprudência superior no IMI de o
proprietário inscrito no registo ilidir a presunção caso em que existirá
ilegalidade da liquidação movida contra o presumido proprietário.
HH. Nesta senda, apontam os votos de
vencidos dos Juízes Conselheiros amplamente citados ao longo de todas as
alegações e manifestamente relevantes para análise da decisão (e interpretação)
em apreço.
II. No que aqui releva indicia a
declaração de voto do Exmo. Senhor Juiz Conselheiro Nuno Bastos:
“Não acompanho a posição firmada no
acórdão, na parte em que atesta que a conformidade das regras de incidência
subjetiva do IUC com os princípios jurídico-constitucionais «se mostra
manifestamente assegurada» (...)
Mesmo que o princípio da equivalência
seja convocado para a determinação da medida da tributação (nomeadamente para
atender a finalidades extrafiscais), parece que não pode prescindir-se da
capacidade contributiva como pressuposto da tributação. Ora, ao considerar como
sujeito passivo o titular do registo o legislador permite que prevaleçam os
dados do registo sobre a realidade tributária do sujeito (não só em situações
limite, em que seja desconhecido o verdadeiro proprietário, mas também naquelas
em que se sabe quem é o verdadeiro proprietário e, por isso, o titular da
riqueza). Por isso, concluiria pela inconstitucionalidade do artigo 3.º, n.º 1,
do CIUC, na parte em que considera sujeitos passivos do imposto as pessoas
singulares ou coletivas em nome das quais se encontre registada a propriedade
dos veículos e que não sejam os verdadeiros proprietários dos mesmos
JJ. Por outra parte, mas na mesma
senda, aponta a Declaração de voto do Exmo. Senhor Juiz Conselheiro Gustavo
Lopes Courinha:
"Por último, e este é o terceiro
ponto, quer parecer-nos que a alteração promovida em 2016 mais não traduziu do
que uma resposta apressada e mal conseguida a uma situação patológica reiterada
- o que, pelas regras da Legística, nunca é aconselhável. O legislador fiscal,
diante das (justificadas, aliás) queixas da AT, sobre reiteradas falhas na
correta identificação dos sujeitos passivos do IUC (e consequentes anulações
das respectivas liquidações, seguidas das dificuldades de indagação dos novos
titulares), terá optado por tentar solucionar o problema por um golpe de
caneta, fazendo recair sobre o titular registal do direito de propriedade da
viatura a responsabilidade originária pelo pagamento do Imposto Único de
Circidação. Contudo, não só tal solução é logo posta em causa pela estrutura do
imposto - atenta a incoerência sistemática face ao n. º 2 do artigo 3. º do
Código e, bem assim, à incidência objectiva e base tributável do imposto, a que
acima já fizemos referência - como implicaria a aceitação de uma incidência
desligada da realidade subjacente e, por conseguinte, do princípio
constitucional da equivalência, emanado do artigo 13.º da Constituição da
República Portuguesa, em que se estriba este especial imposto
KK. Assim como as decisões arbitrals
155/2023-T, 54/2023-T e 160/2023-T 239/2022-T, 106/2022-T,695/2020-T,
198/2020-T, 695/2020-T, 198/2020-T, 69/2020-T, 462/2019-T, 283/2019-T, entre
outras...
LL. A interpretação em contenda
acarreta ainda a violação do princípio da proporcionalidade, constante do n.º 2
do artigo 18.º da CRP que, por sua vez, restringe o âmbito de aplicação do
princípio da praticabilidade, ponto particularmente relevante na análise da
questão por parte do STA, quando perante a possibilidade de alteração do
proprietário do veículo no registo.
MM. Atentos os comandos
constitucionais supra expostos, parece-nos ser completamente desproporcional a
interpretação do n.º 1 do artigo 3.º do Código do IUC de que o critério
normativo extraído daquela norma ditasse, sem mais, que o antigo proprietário
do veículo automóvel, por ter sido anterior locador, se veja obrigado a
suportar o IUC e demais encargos associados ao veículo ad eternum com a
repercussão de um dano que não provocou, quando o custo que a AT teria neste
tipo de situações será, apenas e somente, a emissão de uma nova liquidação de
IUC, não estando defraudadas, sequer, as expectativas do erário público.
NN. É convicção da Recorrente que o
princípio da equivalência não compactua, nem o princípio da praticabilidade
justifica, que na interpretação daquela previsão normativa a incidência
subjetiva do IUC se afaste de tal modo da realidade de facto que estabeleça uma
presunção inilidível ou uma ficção legal que espolete - automática e cegamente
- sujeição passiva ao IUC de uma pessoa que não seja verdadeiramente o real
proprietário do veículo automóvel.
OO. É obviamente excessivo fazer
impender a exigibilidade de um imposto sobre um sujeito passivo que em nada tem
conexão com a utilização do veículo, realidade que o imposto em causa pretende,
efetivamente, onerar.
PP. O STA na decisão uniformizadora
apontou ainda para a viabilidade de alteração do registo por parte da
Recorrente, ou até mesmo do seu cliente, não se oferecendo essa como uma
solução particularmente custosa para qualquer das partes, chegando mesmo a
afirmar que esse era também o intuito da medida em causa.
QQ. Ora, tal não parece ter sido o
fundamento da norma em apreço: em primeira linha, sempre existiriam outros
meios para assegurar esse mesmo fim; no mesmo sentido, não seria proporcional a
interpretação que comportaria o pagamento de centenas de milhares de
liquidações de IUC a uma sociedade locadora que nada retira dos veículos
onerados; por fim, nem sequer as regras do registo automóvel permitiriam uma
alteração tão rápida que inviabilizasse situações em que o sujeito passivo é
diferente da pessoa em nome da qual foi emitida a liquidação de IUC.
RR. Em suma, a interpretação
normativa efetuada pelo STA no Acórdão prolatado nos autos do Processo n.º
159/23.9BALSB da norma contida no n.º 1 do artigo 3.º do CIUC deverá ser
julgada inconstitucional, por violação dos princípios da igualdade, capacidade
contributiva, equivalência e proporcionalidade, todos consagrados na leitura
conjugada das disposições contidas no número 1 do artigo 13.º e no n.º 2 do
artigo 18.º da CRP
Nestes termos e nos mais de Direito,
deve ser concedido provimento ao presente recurso de constitucionalidade, por
estar devidamente provado e fundado, julgando-se materialmente inconstitucional
a interpretação normativa do n.º X do artigo 3.º do CIUC nos termos supra
explicados por violação do princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da
CRP, com todas as consequências legais.»
4. A
recorrida Autoridade Tributária (AT) apresentou resposta, enunciando as
seguintes conclusões:
«A. O A., S.A. -
SUCURSAL EM PORTUGAL, vem interpor recurso de constitucionalidade, no sentido
de que a interpretação normativa efetuada pela decisão arbitral n.º 821/2019-T
da norma contida no n.º 1 do artigo 3.º do Código do Imposto Único de
Circulação (doravante CIUC) deverá ser julgada inconstitucional, por violação
dos princípios da igualdade, capacidade contributiva, equivalência e
proporcionalidade, todos consagrados na leitura conjugada das disposições
contidas no número 1 do artigo 13.º e no n.º 2 do artigo 18.º da Constituição
da República Portuguesa.
B. Ora, tendo em conta
toda a abundante argumentação despendida em sede de análise e consequente
decisão proferida no processo arbitral n.º 821/2019-T, a AT concorda em
absoluto com a mesma no sentido de que “De facto, quando o DL nº 41/2016
retirou do art.º 3.º, nº 1, do CIUC a referência aos proprietários dos
veículos, considerando-se como tais, a incidência subjectiva do imposto passou
do proprietário do veículo para a pessoa em nome da qual esse veículo está
registado, desaparecendo, portanto, a dicotomia entre a propriedade real e
presumida (ou publicitada via direito registral).
Este regime substituiu a
anterior presunção ilidível por um regime diferente, no qual passa a ser
sujeito passivo de imposto o proprietário constante do registo,
independentemente de poder não ser o titular do direito real de propriedade
sobre o veículo.
Assim, por razões de
simplicidade e praticabilidade, o legislador pretendeu afastar qualquer presunção
legal quanto a quem pode ser considerado proprietário de um veículo, vindo
antes determinar que passará a ser sujeito passivo do imposto a pessoa em nome
da qual os veículos se encontrem registados. A propriedade da viatura automóvel
deixou, portanto, de ser elemento de preenchimento da norma de incidência
subjectiva do imposto, a qual passou a aferir-se apenas em função da
matrícula.” concluindo o tribunal arbitral que " os princípios
constitucionais da proporcionalidade, da equivalência e da igualdade não foram
violados pela redacção dada pelo DL nº 41/2016 ao art.º 3.º, nº 1, do CIUC.”
C. Não se vislumbrando
que a interpretação normativa do artigo 3o, nº 1 do CIUC, na redação
introduzida pelo D.L. n.º 41/2016, de 01 de agosto, seja materialmente inconstitucional,
por violação do princípio da igualdade consagrado no artigo 13º da CRP como
alegado pelo Recorrente.
D. A presente situação,
versa sobre a compatibilidade da interpretação do artigo 3º, nº 1 do CIUC, na
redação dada pelo DL 42/2016, com os princípios constitucionais da capacidade
contributiva e da equivalência, corolários lógicos do princípio da igualdade
tributária consagrado no art. 13º da CRP, segundo a qual são sujeitos passivos
do imposto as pessoas singulares ou coletivas em nome das quais se encontre
registada a propriedade dos veículos automóveis (no sentido de que o imposto
incide sobre os titulares desses registos, independentemente de a propriedade
desses bens ter sido entretanto transmitida para outra pessoa).
E. A Constituição da República
Portuguesa não consagra em termos explícitos uma regra relativa à capacidade
contributiva (no sentido de que os cidadãos devam, sem distinção, contribuir
segundo os seus haveres e na medida fixada por lei para os encargos públicos)
apenas podendo extrair-se esse princípio do artigo 13.º que, na afirmação da
igualdade perante a lei, consagra implicitamente a igualdade tributária,
pretendendo o legislador afastar qualquer presunção legal quanto a quem pode
ser considerado proprietário de um veículo, vindo antes determinar que passará
a ser sujeito passivo do imposto a pessoa em nome da qual os veículos se
encontrem registados.
F. A propriedade da
viatura automóvel deixou, portanto, de ser elemento de preenchimento da norma
de incidência subjectiva do imposto, a qual passou a aferir-se apenas em função
da matrícula. Essa incidência não será, no entanto, ad aeternum, já que a
matrícula pode der alterada ou cancelada por iniciativa do titular ou impugnada
nos termos do art. 5º do Código do Registo de Bens Móveis, sendo essas
formalidades proporcionais.
G. Essa oneração também
não contraria o princípio da igualdade, já que se respeita a equivalência, na
medida em que a eventualidade de o titular do registo não ser o possuidor do
bem não altera a incidência subjectiva do IUC, bastando a mera aptidão potencial
do veículo para a produção desses danos.
H. A dinâmica do imposto,
pela sua natureza, eminentemente real, e características intrínsecas, basta-se
em fazer recair esse imposto sobre quem tem uma conexão mais estreita com o
veículo e que supostamente o possa utilizar, ou tenha um título legal para
condicionar a utilização de onde decorrerão os potenciais danos (ibidem).
I. Pelo que se conclui,
que os princípios constitucionais da proporcionalidade, da equivalência e da
igualdade não foram violados pela redacção dada pelo DL 41/2016 ao art. 3.º,
n.º 1 do CIUC.
Nestes termos e nos mais
de Direito, deve ser julgado improcedente o presente recurso de
constitucionalidade, por não provado, julgando-se constitucional a
interpretação normativa do artigo 3.º, n.º 1 do CIUC, por inexistência de
qualquer violação ao principio da igualdade, consagrado no artigo 13º da CRP,
com as demais consequências legais.»
Cumpre
apreciar e decidir.
*
II.
Fundamentação
5.
O
recurso interposto por A., S.A. compreende a fiscalização concreta do disposto
no artigo 3.º, n.º 1, do CIUC, preceito legal que possui a
seguinte redação:
«Artigo 3.º
Incidência subjectiva
1 - São
sujeitos passivos do imposto as pessoas singulares ou coletivas, de direito público
ou privado, em nome das quais se encontre registada a propriedade dos veículos.»
A
norma-objeto consiste na interpretação normativa deste dispositivo segundo a
qual fica sujeito a IUC a pessoa jurídica que figure no registo como
proprietário, seja ou não, perante o Direito substantivo, a titular da
propriedade e, como tal, estando-lhe interdito o acesso a prova para demonstrar
que não se encontra abrangido pela norma de incidência subjetiva do imposto. A
recorrente insurge-se apontando à norma violação do princípio da capacidade
contributiva, derivação do princípio da igualdade (fiscal) consagrado no
artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa.
Pois
bem, a questão colocada pela recorrente foi já apreciada por esta 2.ª Secção
deste Tribunal Constitucional, então pelo Acórdão n.º 1013/2025 desta Secção,
que decidiu «julgar inconstitucional a norma constante do artigo 3.º,
n.º 1, do Código do Imposto Único de Circulação, aprovado pela Lei
n.º 22-A/2007, de 29 de junho, na redação resultante do Decreto-Lei n.º
41/2016, de 01 de agosto, na interpretação segundo a qual o imposto deve incidir
sobre as pessoas em nome das quais se encontre registada a propriedade dos
veículos, abstraindo de quem é o seu efetivo proprietário, por violação do
disposto no artigo 13.º, n.º 1, e 103.º, n.º 1, da Constituição da República
Portuguesa».
Entendeu-se neste aresto que as referidas normas de Direito constitucional sempre
imporiam que o IUC fosse estruturado fazendo incidir o ónus fiscal sobre o
proprietário do veículo – enquanto controlador da fonte poluidora que este
representa e beneficiário da sua existência e atividade – e que outra solução
deslocaria o tributo do seu adequado eixo funcional e da parametrização a que
está vinculado perante a Lei Fundamental, reclamando por isso pela sua
inconstitucionalidade material:
«(…) tendo o IUC como
finalidade fazer recair sobre os contribuintes os custos que estes geram, quer
ao nível das infraestruturas rodoviárias, quer no plano ambiental, isso implica
a prevalência do princípio da equivalência, que se concretiza, em termos
jurídico-fiscais, a lógica utilizado-pagador, segundo a qual cada um deve
suportar os encargos correspondentes ao impacto da sua atividade. Deste modo, a
assunção dos custos por parte do contribuinte utilizador de infraestruturas e
poluidor do meio ambiente encontra fundamento no princípio constitucional da
igualdade, impondo que o montante do tributo seja proporcional ao custo
efetivamente causado ou ao benefício concretamente obtido. Tal evita que o ónus
dessas despesas recaia inteiramente sobre a coletividade.
Nesta
perspetiva, não se mostra, por isso, conforme ao princípio da igualdade, na sua
dimensão de equivalência, a tributação, em sede de IUC, de quem não seja o
proprietário efetivo do veículo e, portanto, não seja o verdadeiro causador do
“custo ambiental e viário” a que se refere o artigo 1.º do CIUC. Com efeito, o
titular do registo - proprietário meramente registal - que já não detenha a
posse do veículo, não possui qualquer potencial poluidor. Os danos ambientais e
viários resultam da utilização do veículo pelos seus reais utilizadores, sendo,
por isso, estes os sujeitos que devem suportar o tributo correspondente.
Nestes termos, as
exigências decorrentes do princípio constitucional da igualdade, estatuído no
artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa, vedam ao legislador a
possibilidade de fixar o IUC sem atender à conduta de quem efetivamente
contribui para a deterioração da rede viária e para o impacto ambiental, sob
pena de se instaurar uma desigualdade manifesta na tributação. Ora, o registo
não é elemento bastante para assegurar, em todos os casos, que o tributado é,
de facto, o causador das externalidades negativas em questão, como facilmente
se compreenderá. Ainda que se pudesse alegar que o recorte do registo como facto
tributário se justificaria por razões de praticabilidade administrativa,
facilitando a identificação do sujeito passivo e a arrecadação de receita sem
necessidade de prova adicional, a verdade é que a sua desadequação material é
evidente, e ofende o princípio da igualdade, na sua dimensão de igualdade
tributária, violando o artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa.».
Em
particular sobre a impossibilidade de o sujeito que figura no registo como
proprietário ilidir a presunção inerente para, com isso, se subtrair ao âmbito
de incidência subjetiva do imposto – questão que aqui se coloca também, em face
da delimitação da temática de fiscalização realizada pela recorrente –, o mesmo Acórdão convoca a
jurisprudência constitucional que interdita, ao menos em matéria de incidência
fiscal, a consagração de presunções inilidíveis, com esse fundamento
concluindo pela desconformidade da norma fiscalizada para com a Lei
Fundamental:
«Quanto à (…)
interpretação (…) nos termos da qual o facto gerador do imposto é
constituído pela propriedade do veículo, como prevê o artigo 6.º, n.º 1, do
Código do IUC, impondo-se, porém, por via da norma ora fiscalizada, uma
presunção inilidível de equivalência entre registo e propriedade dos veículos -
a sua desconformidade com a Lei Fundamental é facilmente alcançável. Na
verdade, o Tribunal Constitucional tem jurisprudência firme e clara no sentido
da inconstitucionalidade das presunções inilidíveis em matéria fiscal. (…).
A jurisprudência
constitucional tem
(…) assinalado que a figura das presunções inilidíveis representa uma
contradição em relação aos parâmetros jurídico-constitucionais relevantes em
matéria de tributos, designadamente, o princípio da capacidade contributiva,
ínsito no artigo 103.º da Constituição, enquanto refração do princípio da
igualdade, ou o princípio da equivalência. (…).
(…) não pode deixar de
se reconhecer que, ao impor o pagamento ao proprietário registado, sem lhe
permitir demonstrar que já não o é, o sistema perde o seu fundamento material,
deixando de refletir a correspondência entre o custo causado e o tributo
exigido, violando, assim, o princípio da equivalência. Com efeito, a aplicação
de métodos presuntivos inilidíveis, que impeçam o contribuinte de demonstrar
que não obteve o benefício nem causou o custo correspondente, conduz
inevitavelmente à tributação de situações que não revelam qualquer facto
gerador de riqueza ou de responsabilidade ambiental, contrariando frontalmente
a Constituição.
Assim sucede porque,
sendo o facto gerador do imposto o direito de propriedade sobre os veículos,
tal recorte do tributo não tem uma lógica meramente formal ou de aparência, nem
o legislador o faz com o intuito de tributar a expressão económica representada
pelos veículos, numa pura lógica de capacidade contributiva. Na verdade, e como
já se explicou, a definição do facto tributário com recurso à determinação da
propriedade tem, ao invés, o propósito de assegurar uma contrapartida
correspondente aos benefícios usufruídos ou aos custos causados pelo sujeito
passivo, em virtude das externalidades negativas decorrentes do uso e fruição
dos veículos, traduzindo assim uma orientação de natureza comutativa.
Ora, considerando “a
afirmação do princípio da equivalência como critério orientador do cumprimento
do princípio da igualdade tributária em sede de IUC, mediante uma lógica de
imputação – através da prestação tributária – dos custos ambientais e viários
provocados – e a consagração da propriedade dos veículos como “facto gerador”,
emerge como incoerente a solução de fazer prevalecer a presunção fixada no
registo perante a efetiva titularidade do direito de propriedade no que
respeita à identificação do sujeito que resultará adstrito ao seu pagamento”
(cfr. H. FLORES DA SILVA, "O imposto único automóvel: um objeto tributário
não identificável (OTNI)?", in Estudos Em Homenagem Ao Professor Doutor
Vladimir Brito, Almedina, Coimbra, 2020).
É verdade que o
Decreto-Lei n.º 177/2014, de 15 de dezembro, criou o procedimento especial para
o registo de propriedade de veículos adquirida por contrato verbal de compra e
venda, tendo em vista a regularização da propriedade, prevendo o respetivo
artigo 2.º, n.º 1, que “decorrido o prazo legalmente estabelecido para efetuar
o registo obrigatório, o registo de propriedade de veículos adquirida por
contrato verbal de compra e venda pode ser pedido pelo vendedor,
presencialmente ou por via postal, com base em documentos que indiciem a
efetiva compra e venda do veículo”. Esta solução legal protege, assim, o
vendedor contra o incumprimento da obrigação de registo da aquisição por parte
do respetivo adquirente. Todavia, não se pode olvidar que essa obrigação
incumbe, em primeira linha, ao adquirente e que o recurso ao mecanismo legal
acima citado pelo transmitente implica custos e depende necessariamente do
prévio incumprimento dessa obrigação por parte do comprador, averiguado, desde
logo, pelo decurso de um prazo legalmente estipulado.
Neste enquadramento, mal
se compreende que o legislador opte por sancionar o obrigado secundário à
atualização do registo – sendo certo que a obrigação primária está a cargo do
adquirente – com o pagamento do IUC, em virtude da imposição da descrita
presunção absoluta de propriedade. Efetivamente não apenas se desenha o tributo
como um ónus incidente sobre sujeito diverso daquele a quem o incumprimento
será imputável em primeira linha, como fica bastante claro, face ao contexto
jurídico-constitucional, que tal presunção inilidível afronta, sem dúvida, o
princípio da igualdade tributária, na sua vertente de princípio da
equivalência. Imagine-se, por exemplo, um vendedor que não pode, ainda,
valer-se do mecanismo previsto no Decreto-Lei n.º 177/2014, desde logo por não
ter ainda terminado o prazo legalmente estabelecido para efetuar o registo
obrigatório: a sua tributação como proprietário, não se permitindo prova em
contrário, com base na presunção decorrente do registo, é manifestamente
desadequada e excessiva em face de quaisquer finalidades de celeridade e eficácia
na tributação que pudessem ser invocadas para justificar a solução legislativa,
ao subjugar, total e irremediavelmente, as exigências decorrentes do princípio
constitucional da igualdade tributária às necessidades da administração
tributária.
Em virtude de tudo o que
se expôs, não pode, pois, deixar de se concluir no sentido da
inconstitucionalidade da norma constante do artigo 3.º, n.º 1, do Código do
Imposto Único de Circulação, aprovado pela Lei n.º 22-A/2007, de 29 de junho,
na redação resultante do Decreto-Lei n.º 41/2016 na interpretação segundo a
qual o imposto deve incidir sobre as pessoas em nome das quais se encontre
registada a propriedade dos veículos, abstraindo de quem é o seu efetivo
proprietário.»
Levando em conta todo o exposto, a que aderimos e que aqui
reiteramos, também porque não se suscitam nestes autos novas questões a
apreciar ou um enquadramento do problema diferente e que aconselhasse a
revisitação da controvérsia por outra perspetiva, resta concluir, com os
fundamentos apontados, que o programa normativo sob fiscalização acha-se
inquinado de vício de inconstitucionalidade material por violação dos artigos
13.º e 103.º, n.º 1, ambos da Constituição da República Portuguresa, impondo-se
por isso o provimento deste recurso de fiscalização.
*
III.
Decisão
Nestes
termos e com estes fundamentos, decide-se:
a) Julgar inconstitucional a
norma constante do artigo 3.º, n.º 1, do Código do Imposto único de Circulação,
quando interpretado no sentido de consagrar «que o sujeito passivo é, sem
prova admitida em contrário, a pessoa em nome da qual o [veículo] está
registado» com fundamento em violação dos artigos 13.º e 103.º, n.º 1,
ambos da Constituição da República Portuguesa;
b) Conceder
provimento ao recurso interposto por A., S.A., determinando a remessa dos autos ao Tribunal recorrido,
a fim de que este reforme a decisão em conformidade com o presente juízo sobre a
questão de inconstitucionalidade.
*
Sem
custas, por não existir incidência aplicável.
Lisboa, 18 de dezembro de
2025 - António José da Ascensão Ramos - José Eduardo Figueiredo Dias
- Dora Lucas Neto - João Carlos Loureiro
O relator atesta o voto
de conformidade da Senhora Conselheira Mariana Canotilho que participou
na sessão por meios telemáticos.
António José da Ascensão
Ramos