3/2022

ACÓRDÃO Nº 666/2024 Processo n.º 3/2022 1.ª Secção Relatora: Conselheira Maria Benedita Urbano Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional I – RELATÓRIO 1. Em ação movida, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra (TAF Coimbra), por A. e B. contra a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro e o Estado Português, foi proferido, em face de requerimento do Ministério Público, despacho a “indeferir o pedido de recusa de aplicação, neste processo, das normas constantes do segmento final do n.º 1 do art.º 11º e do n.º 4 do artº 25.º do CPTA, na redação da Lei n.º 118/2019, por inconstitucionalidade material emergente da violação do parâmetro constante da primeira proposição do n.º 1 do art.º 219.º da CRP e do n.º 2 desta mesma disposição” e a “indeferir o pedido de declaração de nulidade por falta de citação do R. Estado Português [art.“ 187.º, alínea a), e 188.º, n.º 1, alínea a), do CPC, subsidiariamente aplicáveis), anulando-se o processado posterior à petição e decretando-se a citação do R. Estado no Ministério Público”. Desse despacho veio o Ministério Público a recorrer para o Tribunal Administrativo Norte (TCAN), formulando, no final das suas alegações de recurso, as seguintes conclusões: “1 - A presente ação foi intentada por A. e B. contra Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro e Estado Português, tendo, nos termos do disposto no artigo 25º, nº 4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), a citação do Réu Estado Português sido dirigida unicamente para o Centro de Competências Jurídicas do Estado, e o Ministério Público não foi citado, mas apenas notificado da pendência da mesma, designadamente, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 85º, nº 1 do CPTA; 2 - A Lei nº 118/2019, de 17 de setembro, que entrou em vigor no passado dia 16. 11. 2019, introduziu no CPA nova norma acima referida, que estabelece que quando seja demandado o Estado já não é citado o Ministério Público, em representação deste, como até agora sempre esteve consagrado, mas sim o Centro de Competências Jurídicas do Estado, designado por JurisAPP, que é um serviço central da administração direta do Estado, integrado na Presidência do Conselho de Ministros; 3 - Sob a sua aparência puramente procedimental e regulamentar – o que bastaria para a considerar deslocada num diploma sobre processo administrativo –, trata-se de uma norma revolucionária, sobretudo quando conjugada com o disposto na parte final do nº 1 do artigo 11º do CPTA, na redação igualmente conferida pela mesma Lei nº 118/2019; 4 - Com efeito, onde na anterior redação desta norma se previa – (…) sem prejuízo da representação do Estado Pelo Ministério Público passou, com a referida alteração, a prever-se –(…) sem prejuízo do possibilidade de representação do Estado pelo Ministério Público, o que transformou numa exceção o que era uma regra, pois o possível tanto é o que pode ser como o que pode não ser vez alguma, sendo que não se vislumbra qualquer possibilidade de o Ministério Público ser eliminado ao menos potencialmente, da representação do Estado no domínio do contencioso administrativo sem que dai resulte uma flagrante ofensa da primeira proposição do nº 1 do artigo 219º da CRP; 5 - Pelo que, esse conjunto normativo esvazia o essencial da função do Ministério Público nos tribunais administrativos, enquanto representante do Estado-Administração, mostrando-se desconforme ao parâmetro normativo consagrado na primeira proposição do nº 1 do artigo 219º da CRP; 6 - A norma do artigo 219% nº 1 da CRP configura um imperativo constitucional, a observar pelo legislador ordinário, que contém a regra da atribuição de competência ao Ministério Público para representar o Estado; 7 - Em 1 de janeiro de 2020 entrou em vigor o novo Estatuto do Ministério Público, aprovado pela Lei nº 68/2019, de 27 de agosto – i.e menos de um mês antes da publicação da Lei nº 118/2019, de 17 de setembro, que contém as normas cuja inconstitucionalidade se invoca, que continuou a confiar a representação do Estado ao Ministério Público (artigo 4º, nº 1, al. b)) e a prever a existência de um departamento central de contencioso do Estado e interesses coletivos e difusos da Procuradoria-Geral da República f, o qual passará a intervir também em matéria tributária e não apenas na cível e administrativa (artigo 61º nº 1 e 2); 8 - A Lei nº 114/2019, de 12 de setembro, que procedeu à 12º alteração no ETAF/2002, – 1.e., menos de uma semana antes da edição da Lei nº 118/2019, a que pertencem as normas aqui questionadas –, não introduziu qualquer alteração ao disposto no artigo 81º; 9 - A representação do Estado em juízo foi sempre confiada, a nível constitucional e da lei ordinária, ao Ministério Público (com a única exceção da hipótese residual contemplada na parte final do nº 1 do artigo 24º do vigente CPC), estando essa representação, nas áreas cível, administrativa e até tributária, inequivocamente prevista em diplomas recentíssimos e de uma evidente centralidade na conformação dos nossos sistemas jurídico e judiciário; 10 - A norma do nº 1 do artigo 219º da CRP, que confia ao Ministério Público a representação judiciária do Estado-Administração (central), possui natureza auto exequível, incondicionada, sem necessidade de densificação pela legislação ordinária, configurando-se como uma intencional e estrutural opção constitucional, em consonância com a tradição jurídica do país: 11 - Tanto o legislador constituinte originário como o derivado ponderaram os atributos do Ministério Público como magistratura dotada de autonomia (artigo 219º, nº 2 da CRP), com a sua atuação sempre vinculada a critérios de legalidade e objetividade (artigo 3º, nº 2 do EMP) e em razão desses atributos, confiaram-lhe a tarefa representativa do Estado em Juízo, justamente a título de representação e não como advogado, patrono ou mandatário judicial; sendo a representação do Estado nos tribunais por parte do Ministério Público é configurável como um verdadeiro princípio judiciário constitucional, com alcance material; 12 - Porém, em flagrante contradição sistêmica e teleológica, a parte final do nº 1 do artigo 11º do CPTA, na redação conferida pelo artigo 6º da Lei nº 118/2019, vem reduzir a representação do Estado por parte do Ministério Público a uma pura eventualidade; 13 - A nova redação limita-se a acrescentar o substantivo – possibilidade, mas desse modo transforma a regra da representação do Estado pelo Ministério Público em exceção, pois o possível tanto é o que pode ser como o que pode não ser vez alguma, não sendo inócuo que o conjunto de alterações legislativas no âmbito da jurisdição administrativa que ocorreram em 2019, de que faz parte aquele preceito, não tenha introduzido, paralelamente, o referido substantivo no artigo 51 º do ETAF. 14 - Do confronto da fórmula usada no CPTA (parte final do nº 1 do artigo 11º – sem prejuízo da possibilidade de representação do Estado pelo Ministério Público) com a acolhida no CPC (artigo 24º nº 1: – O Estado é representado pelo Ministério Público, sem prejuízo dos casos em que a lei especialmente permita o patrocínio por mandatário judicial próprio), resulta segura a conclusão de que, no âmbito do primeiro diploma, a representação do Estado por parte do Ministério Público tem caráter eventual e subsidiário, ao passo que no segundo constitui a regra, só passível de afastamento por lei concreta; 15 - A nova redação do artigo 11º nº 1, in fine, do CPTA torna meramente eventual e subsidiária a intervenção do Ministério Público como representante do Estado no processo administrativo, pelo que, mesmo numa apreciação isolada, dificilmente a norma se compatibilizaria com o princípio judiciário constitucional da representação do Estado nos tribunais através do Ministério Público, imposta pelo primeiro segmento do nº 1 do artigo 219º da CRP; 16 - A desarmonia dessa norma com a Lex Fundamentalis torna-se ainda mais clara quando se proceda à sua interpretação conjugadamente com a do nº 4 do artigo 29º, também aditado pela referida Lei nº 118/20, que estabelece que quando seja demandado o Estado a citação é dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado; 17 - No que se reporta ao Estado, a norma destrói a mais elementar lógica de constituição da instância processual administrativa, visto que, por um lado, o réu Estado-Administração é unicamente citado numa entidade que não possui poderes legais para a sua representação em juízo e por outro, não é citado através do órgão que possui tais poderes, por força de disposição constitucional (e também legal); 18- Por outro lado, nos termos do artigo 223º, nº 1 do CPC, subsidiariamente aplicável ao contencioso administrativo, a citação das pessoas coletivas – como é o caso indiscutível do Estado-Administração – realiza-se na pessoa dos seus legais representantes; 19 - O único representante do Estado em Juízo, pelo menos enquanto o Estado não manifestar a vontade de pretender ser patrocinado de outro modo (pressuposta, por necessidade de raciocínio, a validado dessa declaração), o seu – representante é o Ministério Público, em quem deve ser realizada a citação; 20 - O mecanismo implementado pelo nº 4 do artigo 25º, conjugado com a parte final do nº 1 do artigo 11º do CPTA, ambos na redação da Lei nº 118/2019, conduz em linha reta, de forma necessária, a uma presença subsidiária e minimalista do Ministério Público como representante do Estado no processo administrativo»; 21 - Acresce que a norma do nº 4 do art.º 25º CPTA, na redação da Lei nº 118/2019, vem atribuir ao Centro de Competências Jurídicas do Estado a competência para coordenar os termos da (...) intervenção em juízo do serviço a quem aquele entenda transmitir a citação, que, no caso dos autos (tal como noutros), não a transmitiu ao Ministério Público, estando sob sua decisão escolher quem vai representar o Estado; 22 - Só um construtivismo artificial e preordenado pode sustentar a legitimidade constitucional da opção do legislador ordinário, creditando-a na faculdade de a Assembleia da República definir a competência do Ministério Público (cfr. artigo 165º nº 4, al, p) da CRP), pois é verdade elementar que a Lei Formal também deve obediência ao princípio da constitucionalidade: 23 - Apesar da sua falta de clareza e desarmonia com a arquitetura do sistema processual, resulta do preceito que o dito Centro pode, se e quando lhe aprouver, confiar a representação Judiciária do Estado ao Ministério Público, tratado como mero serviço administrativo e coordenar os termos da respetiva intervenção em juízo: 24 - Ou seja, o dito Centro passará a decidir, caso a caso, se o Ministério Público representa ou não o Estado, sem que haja qualquer indicação dos critérios que conformam tal decisão, sendo que o teor da norma constitucional constante do artigo 219º nº 1 da CRP não permite a supressão do Ministério Público como representante do Estado (tal como sucedeu no caso concreto dos autos); 25 - Ao atribuir ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, um serviço central da administração direta do Estado, a competência para proferir decisões que delimitam a intervenção do Ministério Público enquanto representante do Estado, a norma Jurídica resultante das disposições conjugadas dos artigos 11º, nº 1 e 25º, nº 4 do CPYA configura, dessa forma, uma inconstitucionalidade material, também por violação ao artigo 165º, nº 1 al. p) da CRP; 26 - À norma em causa prevê que, em vez do Estado, seja citado o referido Centro que transmitirá aos serviços competentes, e se assim o entender (e quando o entender), a transmitirá ao Ministério Público. No entanto, o Ministério Público não é um serviço do Estado Administração, mas sim um órgão constitucional da administração da justiça, pelo que o conhecimento da ação – a citação – quando seja demandado o Estado representado pelo Ministério Público mão pode deixar de ter lugar no âmbito do contexto jurisdicional; 27- No que concerne aos – termos da respetiva intervenção em juízo- a norma ínsita na parte final do novo nº 4 do artigo 25º do CPTA confere à JurisApp competência para coordenar os próprios – termos da intervenção do Ministério Público quanto a aspetos relativos à técnica do processo; 28 - Desse modo, sai gravemente ofendido o princípio da autonomia (externa) do Ministério Público, consignado no nº 2 do artigo 219º da CRP degradando-se esta magistratura à condição de mera serventuária subordinada da vontade da Administração. 29 - Em face do exposto, é forçoso concluir que as normas constantes do segmento final do nº 1 do artigo 11º e do nº 4 do artigo 25º do CPTA, na redação da Lei nº 118/2019, de 17.09, são materialmente inconstitucionais, por violação do disposto no artigo 219º da CRP nº 1 primeira proposição (Ao Ministério Público compete representar o Estado) e nº 2 (O Ministério Público goza de […] autonomia... ), violando igualmente o conteúdo material dos princípios e normas constitucionais do artigo 165º, nº 1 da CRP pelo que são materialmente inconstitucionais, nos termos do artigo 277º, nº 1, da CRP; 30- E, em consequência, verifica-se a nulidade emergente da falta de citação do Estado, por omissão completa do ato (artigos 188, nº 1, al, a) e 187, al. a) do CPC aplicáveis ex vi artigo 1º do CPTA), uma vez que o Ministério Público não foi citado”. 2. No TCAN, em 18.06.2021, foi proferido acórdão em que se decidiu “negar provimento ao Recurso, confirmando-se o Despacho Recorrido”, aí se escrevendo, no que para aqui mais releva, o seguinte: “[…] Na atual versão dos artigos 11º e 25º do CPTA resulta que a representação do ESTADO nas ações em que este seja parte demandada, fica agora apenas garantida a possibilidade da representação em juízo poder ser assegurada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO, e não já, como acontecia anteriormente, que essa representação a si lhe pertença. Simultaneamente, a citação do ESTADO deixou de se operar «na pessoa do magistrado do Ministério Público», tendo passado a citação a ser dirigida ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, serviço central da administração direta do Estado, dotado de autonomia administrativa. A questão está, pois, em saber se os referidos normativos, na sua atual redação, atentam a Constituição nos termos invocados pelo Ministério Público. O que importa verificar é se ocorreu a invocada falta de citação do Estado, por a citação ter sido dirigida ao Centro de Competências Jurídicas do Estado nos termos atualmente previstos no artigo 25º nº 4 do CPTA. O que releva aqui e agora é saber se a opção do legislador infraconstitucional, ao fazer operar a citação da pessoa coletiva Estado, quando este seja demandado no âmbito dos processos nos tribunais administrativos, através do Centro de Competências Jurídicas do Estado, fere ou não o artigo 219º nº 1 da CRP, sabendo-se que a citação é o ato pelo qual se dá conhecimento ao réu de que foi proposta contra ele determinada ação e se chama ao processo para se defender (cfr. artigo 219º nº 1 do CPC, ex vi do artigo 1º do CPTA). Entendemos que não, como genericamente tem vindo a ser entendido em ambos os Tribunais Centrais Administrativos. A questão da intervenção do Ministério Público nos Tribunais Administrativos e a sua representação do Estado, há muito que tem vindo a ser debatida. Vieira de Andrade, chegou a defender o fim do patrocínio do Estado pelo Ministério Público, em especial nas ações de responsabilidade, in, “Reforma do Contencioso Administrativo – O debate universitário (trabalhos preparatórios), Vol. I, Coimbra Editora, 2003, pág. 70, e in, “A Justiça Administrativa (Lições)”, 5ª Edição, Almedina, 2004, pág. 267. No mesmo sentido, associando-se à critica de continuar a atribuir-se ao MINISTÉRIO PÚBLICO a representação do ESTADO, Pedro Gonçalves, in, “A ação administrativa comum” — “A Reforma da Justiça Administrativa”, STVDIA IVRIDICA nº 86, Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Coimbra Editora, Dezembro 2005, pág. 167 (n. 90). Veja-se, ainda, Maria Isabel F. Costa, in, “O Ministério Público no contencioso administrativo Memória e “Razão de Ser”, Revista do Ministério Público, Ano 28, Abr Jun 2007, pág. 28, destacando ser função nuclear do MINISTÉRIO PÚBLICO a defesa da legalidade democrática, com expressão na ação penal e na ação pública do contencioso administrativo. Em qualquer caso, a reforma do contencioso administrativo operada em 2002-2004, manteve a regra da representação do ESTADO pelo Ministério Público nas ações sobre contratos e relativas à responsabilidade civil, o que foi agora alterado pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, noa termos aqui em discussão. O que está predominantemente em causa é saber se ocorreu nulidade em decorrência da ausência de citação do Ministério Público na presente Ação, e se pelo facto da citação ter sido direcionada para o CENTRO DE COMPETÊNCIAS JURÍDICAS DO ESTADO, se deverá ser recusada essa metodologia por se mostrar a mesma inconstitucional, declarando-se a nulidade de todo o processado e determinando-se a citação do ESTADO através do MINISTÉRIO PÚBLICO. Refere o artigo 188º nº 1 alínea b) do CPC, que há falta de citação «… quando tenha havido erro de identidade do citado». Decorre da própria Constituição, designadamente dos seus artigos 3º nº 3, 5º nº 3, 18º nº 1, 22º, 27º nº 5, 38º nº 2, 41º nº 4, 204º nº 1 alínea b) e nº 2, 269º nºs 1 e 2, 271º nºs 1 e 4 ou 276º nº 4, a qualificação do Estado como Pessoa Coletiva, sendo particularmente significativas, neste conspecto, as disposições onde lhe atribuem direitos ou deveres e às outras pessoas coletivas públicas – vide, a este respeito, Diogo Freitas do Amaral, in, “Curso de Direito Administrativo”, Vol. I, II edição, Almedina, pág. 213 ss. Na versão anterior do CPTA o chamamento do ESTADO à ação sobre contrato ou relativa a responsabilidade civil que contra ele tivesse sido instaurada fazia-se através da citação dirigida ao MINISTÉRIO PÚBLICO, que era quem atuava na ação em sua representação legal. Como refere Alexandra Leitão, in, “A Representação do Estado pelo Ministério Público nos Tribunais Administrativos”, JULGAR, nº 20, 2013, pág. 13 ss. tratava-se aí de uma representação legal e não propriamente, como representação orgânica, como vinha sendo entendido em alguma doutrina «(...) enquanto a representação orgânica decorre da própria natureza das coisas é, por assim dizer, lógica e ontológica, a representação legal decorre de uma opção do legislador. Por outras palavras: seria possível optar-se por não cometer ao Ministério Público a representação em juízo do Estado, mas seria impossível determinar que a pessoa coletiva deixasse de ser representada por um ou mais dos seus órgãos, pela simples razão que as pessoas coletivas são entidades imateriais que carecem sempre de um ou mais órgão(s) e do(s) seu(s) titular(es) para manifestar a sua vontade. Este é o cerne da distinção entre representação orgânica e legal». A opção de proceder a uma única citação, no caso ao Centro de Competências Jurídicas do Estado quando numa mesma ação sejam demandados diversos ministérios, não deixa de ser uma opção política e legislativa, a qual, só por si não põe em causa a Autonomia e legitimidade do Ministério Público, mormente como no caso em presença, em que este acabou por intervir no Processo. Admite-se que o sistema legalmente estatuído, não é intuitivo nem linear, o que não significa que tal se revele inconstitucional. De facto o sistema estabelecido é suscetível de se mostrar articulável com o Estatuto do MINISTÉRIO PÚBLICO (à data aprovado pela Lei nº 47/86 e atualmente aprovado pela Lei n.º 68/2019), onde se pode ler relativamente à intervenção principal do MINISTÉRIO PÚBLICO quando representa o ESTADO, as REGIÕES AUTÓNOMAS ou as AUTARQUIAS LOCAIS, que «... em caso de representação de região autónoma, de autarquia local ou, nos casos em que a lei especialmente o permita, do Estado, a intervenção principal cessa quando for constituído mandatário próprio» (cfr. artigo 5º nº 1 alíneas a) e b) e nºs do Estatuto antigo e artigo 9º do Estatuto novo), prevendo-se desde logo a existência de departamentos de contencioso do ESTADO enquanto órgão de coordenação e de representação em juízo em matéria cível, administrativa e tributária (cfr. artigo 51º do Estatuto antigo e 61º do Estatuto novo) aos quais compete (cfr. artigo 52º nº 1 do Estatuto antigo e 61º nº 1 do Estatuto novo) a «... representação do Estado em juízo, na defesa dos seus interesses patrimoniais, em casos de especial complexidade ou de valor patrimonial particularmente relevante, mediante decisão do Procurador-Geral da República (alínea a)) «...organizar a representação do Estado em juízo, na defesa dos seus interesses patrimoniais» (alínea b)); «assegurar a defesa dos interesses coletivos e difusos» (alínea c)); «...preparar, examinar e acompanhar formas de composição extrajudicial de conflitos em que o Estado seja interessado» (alínea d)), e ainda «... apoiar os magistrados do Ministério Público na representação do Estado em juízo» (nº 2). É certo que, no que concerne às ações cíveis, o CPC dispõe no seu artigo 24º, a respeito da representação do ESTADO que este é «... representado pelo Ministério Público, sem prejuízo dos casos em que a lei especialmente permita o patrocínio por mandatário judicial próprio, cessando a intervenção principal do Ministério Público logo que este esteja constituído» (nº 1), ressalvando-se que «...se a causa tiver por objeto bens ou direitos do Estado, mas que estejam na administração ou fruição de entidades autónomas, podem estas constituir advogado que intervenha no processo juntamente com o Ministério Público, para o que são citadas quando o Estado seja réu; havendo divergência entre o Ministério Público e o advogado, prevalece a orientação daquele». Em qualquer caso, é incontornável que a parte final do nº 4 do artigo 25º do atual CPTA, relativamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, afirma que este «assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo» o que poderia condicionar a atuação do MINISTÉRIO PÚBLICO, nos termos do artigo 219º nº 2 da CRP e do respetivo Estatuto, em relação aos demais órgãos do poder central, regional e local (cfr. artigo 2º do Estatuto antigo e 3º do Estatuto novo). Com efeito, nos termos Estatuto aprovado pela Lei nº 47/86, não só era contemplada a interligação entre a atuação judicial do MINISTÉRIO PÚBLICO em representação do ESTADO e os demais serviços do Estado, cuja atuação estivesse implicada, como se previa que ao Ministro da Justiça competia transmitir, ainda que por intermédio do Procurador-Geral da República, instruções de ordem específica nas ações cíveis e nos procedimentos tendentes à composição extrajudicial de conflitos em que o Estado fosse interessado ou autorizar o Ministério Público, ouvido o departamento governamental de tutela, a confessar, transigir ou desistir nas ações cíveis em que o Estado fosse parte (cfr. artigo 80º alíneas a) e b) do Estatuto antigo). Por outro lado, não se alcança que as ações relativas a contratos e a responsabilidade civil extracontratual em que o ESTADO seja demandado nos Tribunais Administrativos, possa considerar-se como integrando o núcleo essencial das funções do MINISTÉRIO PÚBLICO, à luz no nº 1 do artigo 219º da CRP. Independentemente de estar ou não a matéria em causa, regulada nos artigos 11º e 24º do CPTA na versão introduzida pela Lei nº 118/2019, de 17 de setembro, no âmbito da reserva relativa da assembleia da república nos termos do artigo 165º, nº 1 da CRP, o que é facto é que essa competência legislativa foi observada. Como se sumariou no acórdão deste TCAN de 03/07/2020, no Proc. nº 00902/19.2BEPNF-S1: «I - Na atual versão dos dispositivos dos artigos 11º nº 1 e 25º nº 4 do CPTA, dada pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, resulta que a prestação do ESTADO nas ações em que este seja parte demandada (por a ele lhe pertencer a legitimidade passiva nos termos do artigo 10º do CPTA) fica agora apenas garantida a possibilidade da sua representação em juízo ser assegurada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO, e não já, como acontecia anteriormente, que essa representação a si lhe pertença. II - Simultaneamente, a citação do ESTADO deixou de se operar «na pessoa do magistrado do Ministério Público» na usual fórmula utilizada, e passou a ser dirigida ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, serviço central da administração direta do Estado, dotado de autonomia administrativa, que se integra na Presidência do Conselho de Ministros e está sujeito ao poder de direção do Primeiro-Ministro ou do membro do Governo em quem aquele o delegar (cuja orgânica foi aprovada pelo DL. nº 149/2017, de 6 de dezembro, e posteriormente alterada pelo DL. nº 91/2019, de 5 de julho). III - A representação orgânica da pessoa coletiva ESTADO nos tribunais administrativos, em defesa dos seus interesses patrimoniais, que são os que estão em causa nas ações sobre contratos e relativas à responsabilidade, não está constitucionalmente acometida ao MINISTÉRIO PÚBLICO». Em concreto, encontrando-se o Ministério Público presente nos presentes autos, nos quais apresentou Contestação em 09/11/2020, a finalidade que pretende alcançar com a impugnação do despacho recorrido foi, por natureza, alcançada. Por outro lado, e como sumariado no Acórdão do TCAS nº 92/20.6BELSB-S1 de 02-07-2020 «O Ministério Público tem outros meios para suscitar a inconstitucionalidade de normas que, in casu, não prejudicaram a sua intervenção nos autos em apreço, nem se prendem com o objeto do litígio do seu representado em juízo, designadamente, o mecanismo de fiscalização abstrata, no art. 281.º, n.º 2, alínea e), da CRP, através do Procurador-Geral da República». Aqui chegados, tem, pois, que concluir-se, dever ser negado provimento ao recurso e manter-se, com a antecedente fundamentação, a decisão de 1ª Instância. […]”. 3. Depois de o Ministério Público ter vindo recorrer da decisão do TCAN para o Supremo Tribunal Administrativo (STA) – que não admitiu esse recurso de revista excecional –, o Ministério Público veio interpor, relativamente ao aresto do TCAN, recurso de constitucionalidade para o Tribunal Constitucional (TC) nos seguintes termos: “[…] O Ministério Público, agindo em nome próprio, como defensor da legalidade democrática (artigo 219.º, n.º 1 da CRP e artigos 2.º e 4.º, n.º 1, al. a) e j) do EMP) e como representante judiciário do Estado Português (artigo 219.º, n.º 1 da CRP e artigos 2.º e 4.º, n.º 1, al. b) do EMP), não se conformando com o douto acórdão proferido nos autos supra identificados em 18/06/2021, pelo Tribunal Central Administrativo Norte, do qual não foi admitida revista excecional nos termos do art.º 150.º do CPTA, por acórdão proferido pelo STA em 18/11/2021, vem interpor recurso para o Tribunal Constitucional do referido acórdão do TCA Norte, com os seguintes fundamentos: - I - Por requerimento apresentado nos autos em 08/09/2020, o Ministério Público, agindo em nome próprio no âmbito da defesa da legalidade democrática e como representante judiciário do Estado, requereu ao Mm.º Juiz do TAF de Coimbra : «A - A recusa de aplicação, neste processo, das normas constantes do segmento final do n.º 1 do art. 11.º e do n.º 4 do art. 25.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), na redação da Lei n.º 118/2019, por inconstitucionalidade material emergente da violação do parâmetro constante da primeira proposição do n.º 1 do art. 219.º da Constituição e do n.º 2 desta mesma disposição; B - A declaração de nulidade da falta de citação do réu Estado (artigos 188.º/l/a) e 187.º/a) CPC, subsidiariamente aplicáveis), anular-se o processado posterior à petição e decretar-se a citação do Estado no Ministério Público». - 2 - Tal requerimento foi apreciado pelo TAF de Coimbra por despacho proferido em 17/12/2020, o qual, após citar a fundamentação constante do acórdão TCA Norte de 03.07.2020, proferido no Proc. n.º 00902/19.2BEPNF-S1, concluiu e decidiu nos seguintes termos: «Em face do que se conclui que não ocorre qualquer inconstitucionalidade, dado que o sentido das normas em causa não afeta a representação do Estado pelo Ministério Público, conforme exposto, com igual prejuízo, naturalmente, para a requerida declaração de nulidade por falta de citação. Ante todo o exposto, decide-se: - indeferir o pedido de recusa de aplicação, neste processo, das normas constantes do segmento final do n.º 1 do art. 11.º e do n.º 4 do art.º 25.º do CPTA, na redação da Lei n.º 118/2019, por inconstitucionalidade material emergente da violação do parâmetro constante da primeira proposição do n.º 1 do art.º 219º da CRP e do n.º 2 desta mesma disposição; - indeferir o pedido de declaração de nulidade por falta de citação do R. Estado Português [art.os 187.º, alínea a), e 188.º, n.º 1, alínea a), do CPC, subsidiariamente aplicáveis], anulando-se o processado posterior à petição e decretando-se a citação do R. Estado no Ministério Público». - 3 - De tal despacho foi interposto recurso de apelação pelo Ministério Público, em 12/01/2021, para o TCA Norte, com as seguintes conclusões finais: «24 - Ou seja, o dito Centro passará a decidir, caso a caso, se o Ministério Público representa ou não o Estado, sem que haja qualquer indicação dos critérios que conformam tal decisão, sendo que o teor da norma constitucional constante do artigo 219º, n.º 1 da CRP não permite a supressão do Ministério Público como representante do Estado (tal como sucedeu no caso concreto dos autos); 25-Ao atribuir ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, um serviço central da administração direta do Estado, a competência para proferir decisões que delimitam a intervenção do Ministério Público enquanto representante do Estado, a norma jurídica resultante das disposições conjugadas dos artigos 11.º, n.º 1 e 25.º, n.º 4 do CPTA configura, dessa forma, uma inconstitucionalidade material, também por violação ao artigo 165.º, n.º 1, al. p) da CRP; 26-A norma em causa prevê que, em vez do Estado, seja citado o referido Centro que transmitirá aos serviços competentes, e, se assim o entender (e quando o entender), a transmitirá ao Ministério Público. No entanto, o Ministério Público não é um serviço do Estado-Administração, mas sim um órgão constitucional da administração da justiça, pelo que o conhecimento da ação – a citação – quando seja demandado o Estado representado pelo Ministério Público não pode deixar de ter lugar no âmbito do contexto jurisdicional; 27- No que concerne aos – termos da respetiva intervenção em juízo- a norma ínsita na parte final do novo n.º 4 do artigo 25.º do CPTA confere à JurisApp competência para coordenar os próprios —termos da intervenção do Ministério Público quanto a aspetos relativos à técnica do processo; 28- Desse modo, sai gravemente ofendido o princípio da autonomia (externa) do Ministério Público, consignado no n.º 2 do artigo 219.º da CRP, degradando-se esta magistratura à condição de mera serventuário subordinada a vontade da Administração; 29- Em face do exposto, é forçoso concluir que as normas constantes do segmento final do n.º 1 do artigo 11.º e do n.º 4 do artigo 25.º do CPTA, na redação da Lei n.º 118/2019, de 17.09, são materialmente inconstitucionais, por violação do disposto no artigo 219.º da CRP, n.º 1, primeira proposição (- Ao Ministério Público compete representar o Estado) e n.º 2 (- O Ministério Público goza de (...) autonomia...), violando igualmente o conteúdo material dos princípios e normas constitucionais do artigo 165º, nº 1 da CRP, pelo que são materialmente inconstitucionais, nos termos do artigo 277.º, n.º 1, da CRP; 30- E, em consequência, verifica-se a nulidade emergente da falta de citação do Estado, por omissão completa do ato (artigos 188, n.º 1, al. a) e 187, al. a) do CPC, aplicáveis ex vi artigo 1.º do CPTA), uma vez que o Ministério Público não foi citado. Nestes termos, deve ser concedido provimento ao presente recurso e, consequentemente, deve o douto despacho recorrido ser revogado e substituído por outro que determine: a) A recusa de aplicação, neste processo, das normas constantes do segmento final do n.º 1 do artigo 11.º e do n.º 4 do artigo 25.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), na redação da Lei n.º 118/2019, de 17.09, por inconstitucionalidade material emergente da violação do parâmetro constante da primeira proposição do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) e do n.º 2 desta mesma disposição, bem como do conteúdo material dos princípios e normas constitucionais do artigo 165.º, n.º 1 da CRP; b) E, em consequência, que: - Seja declarada a nulidade da falta de citação do réu Estado (artigos 188, n.º 1, al. a) e 187, al. a) do CPC, aplicáveis ex vi artigo 1.º do CPTA), com a consequente anulação de todo o processado posterior à Petição Inicial, e - Seja determinada a citação do Estado no Ministério Público». - 4 - Em 18/06/2021, foi proferido pelo TCA Norte o douto acórdão ora recorrido, o qual manteve o despacho proferido pelo TAF de Coimbra, com a seguinte fundamentação: «(...) Independentemente de estar ou não a matéria em causa, regulada nos artigos 11.º e 24.º do CPTA na versão introduzida pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, no âmbito da reserva relativa da assembleia da república nos termos do artigo 165.º, n.º 1 da CRP, o que é facto é que essa competência legislativa foi observada. Como se sumariou no acórdão deste TCAN de 03/07/2020, no Proc. n.º 00902/19.2BEPNF-S1: «I - Na atual versão dos dispositivos dos artigos 11.º n.º 1 e 25.º n.º 4 do CPTA, dada pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, resulta que a prestação do ESTADO nas ações em que este seja parte demandada (por a ele lhe pertencer a legitimidade passiva nos termos do artigo 10.º do CPTA) fica agora apenas garantida a possibilidade da sua representação em juízo ser assegurada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO, e não já, como acontecia anteriormente, que essa representação a si lhe pertença. II - Simultaneamente, a citação do ESTADO deixou de se operar «na pessoa do magistrado do Ministério Público» na usual fórmula utilizada, e passou a ser dirigida ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, serviço central da administração direta do Estado, dotado de autonomia administrativa, que se integra na Presidência do Conselho de Ministros e está sujeito ao poder de direção do Primeiro-Ministro ou do membro do Governo em quem aquele o delegar (cuja orgânica foi aprovada pelo DL. N.º 149/2017, de 6 de dezembro, e posteriormente alterada pelo DL. n.º 91/2019, de 5 de julho). III -A representação orgânica da pessoa coletiva ESTADO nos tribunais administrativos, em defesa dos seus interesses patrimoniais, que são os que estão em causa nas ações sobre contratos e relativas à responsabilidade, não está constitucionalmente acometida ao MINISTÉRIO PÚBLICO». Em concreto, encontrando-se o Ministério Público presente nos presentes autos, nos quais apresentou Contestação em 09/11/2020, a finalidade que pretende alcançar com a impugnação do despacho recorrido foi, por natureza, alcançada. Por outro lado, e como sumariado no Acórdão do TCAS n.º 92/20.6BELSB-S1 de 02-07-2020 «O Ministério Público tem outros meios para suscitar a inconstitucionalidade de normas que, in casu, não prejudicaram a sua intervenção nos autos em apreço, nem se prendem com o objeto do litígio do seu representado em juízo, designadamente, mecanismo de fiscalização abstraía, no art. 281.º, n.º 2, alínea e), da CRP, através do Procurador-Geral da República». Aqui chegados, tem, pois, que concluir-se, dever ser negado provimento ao recurso e manter-se, com a antecedente fundamentação, a decisão de 1.ª Instância.» - 5 - Face à tramitação descrita verifica-se que: - a) - O douto acórdão recorrido, proferido pelo TCA Norte, aplicou normas cuja inconstitucionalidade foi suscitada perante o mesmo de modo processualmente adequado, pelo Ministério Público na sua apelação, mostrando-se assim cumprido o disposto no art.º 70.º n.º 1 al b) da Lei n.º 28/82, de 15/11, ao abrigo do qual se interpõe o presente recurso; - b) - Não tendo sido admitida pelo STA a revista excepcional prevista no artº 150º do CPTA, o douto acórdão recorrido tornou-se definitivo, por se haverem esgotado os recursos que no caso cabiam, conforme se exige no art.º 70.º n.º 2 da Lei n.º 28/82, de 15/11; -c) - As normas cuja inconstitucionalidade se pretende ver apreciada pelo Tribunal Constitucional, nos termos do disposto no art.º 75.º-A, n.º 1 da Lei n.º 28/82, de 15/11, são as normas conjugadas resultantes do disposto no segmento final do n.º 1 do artigo 11.º e do n.º 4 do artigo 25.º do CPTA, na redação da Lei n.º 118/2019, de 17/09; - d) - O Ministério Público, ora recorrente, defende que as referidas normas enfermam de inconstitucionalidade material emergente da violação do parâmetro constante da primeira proposição do n.º 1 do artigo 21.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) e do n.º 2 desta mesma disposição, bem como do conteúdo material dos princípios e normas constitucionais do artigo 165.º, n.º 1 da CRP; - e) - Tendo suscitado tal questão de inconstitucionalidade no requerimento formulado em 08/09/2020 e na apelação interposta em 12/01/2020, mostram-se assim cumpridos os pressupostos legais exigidos no artº 75.º-A, n.º 2 da Lei n.º 28/82, de 15/11. - f) - O Ministério Público tem legitimidade e está em tempo para recorrer, nos termos do disposto nos art.ºs 72.º n.º 1, als. a) e b) e 75.º da Lei n.º 28/82, de 15/11, uma vez que foi notificado do acórdão proferido neste STA em 22/11/2021. - 6 - Por outro lado, não se verifica qualquer eventual inutilidade do presente recurso de constitucionalidade, uma vez que não estamos perante uma questão meramente académica ou sem interesse processual. Dado que cabe ao Ministério Público, no exercício das suas atribuições legais, «defender a legalidade democrática», «velar para que a função jurisdicional se exerça em conformidade com a Constituição e as leis» e «recorrer sempre que a decisão (...) tenha sido proferida com violação de lei expressa», nos termos do disposto no art.º 4.º n.º 1, als. a), j) e q) da Lei n.º 68/2019, de 27/8, a apreciação da constitucionalidade das normas em causa reveste-se de manifesta utilidade e o Ministério Público tem interesse em agir – pelo que se mostram reunidos todos os pressupostos de admissibilidade do presente recurso. Requer-se, pois, a admissão do presente recurso para o Tribunal Constitucional, recurso que sobe imediatamente, nestes autos de recurso em separado, com efeito suspensivo, regendo-se pelo disposto nos arts.º 70.º n.º 1 al. b), 71.º, 72.º n.º 1 als. a) e b) e n.º 2, 75.º, 75.º-A n.º l e n.º 2, 76.º, 78.º e 79.º da Lei 28/82 de 15/11. […]”. 4. O recurso foi admitido no TCAN, com efeito suspensivo. 5. Já no Tribunal Constitucional (TC), as partes foram notificadas para alegar, vindo unicamente o Ministério Público apresentar as respetivas alegações de recurso, terminadas com as seguintes conclusões: “1.ª) As opiniões doutrinárias sobre o âmbito da função de representação do Estado pelo Ministério Público, nas «ações administrativas», são puras preferências subjetivas, exatamente o mesmo valor da preferência subjetiva correlativa, ou seja, é preferível que seja mantida a situação, pluricentenária, da representação judiciária do Estado pelo Ministério Público, nas «ações administrativas». 2.ª) Em qualquer caso, essas preferências subjetivas, não têm valor interpretativo das disposições constitucionais (ou legais) em causa e, menos ainda, valor ab-rogativo do estatuto prescrito na lei constitucional: «Ao Ministério Público compete representar o Estado» (art. 219.º, n.º 1). 3.ª) A hipótese legal cujo exame de constitucionalidade está agora em causa é aquela que, primeiramente, consta do n.º 4 do artigo 25.ºdo CPTA2019, onde se prevê que «Quando seja demandado o Estado (…) a citação é dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado (…)» e não já a segunda hipótese legal ali prevista, relativa à citação de vários ministérios. 4.ª) Não há «opção de escolha» do destinatário da citação, nomeadamente no caso das pessoas coletivas, antes o legislador está autovinculado pelo critério que ele próprio estabeleceu nessa matéria, sob pena, se assim não for, de violação do princípio da igualdade de tratamento. 5.ª) Com efeito, o regime geral da citação das pessoas coletivas estabelece que a citação das mesmas é feita, diretamente, «na pessoa dos seus legais representantes», como se exprime a lei (CPC, artigos 25.º, n.ºs 1 a 3, e 223.º, n.º 1, itálico nosso, e 246.º, n.º 1). 6.ª) O Ministério Público é, inequivocamente, o [único] representante judiciário do Estado, nos tribunais estaduais internos, nos termos da competência constitucional estabelecida referido n.º 1 do artigo 219.º, da Constituição, portanto, a citação do Estado enquanto réu deveria ser feita, diretamente na pessoa do magistrado do Ministério Público no tribunal da ação (rectius, da contestação). 7.ª) Ora, por força do novo regime do n.º 4 do artigo 25.º do CPTA2019, que abroga o regime geral referido, o Ministério Público é o único representante judiciário de pessoa coletiva que não é direta e pessoalmente citado para a ação contra esta movida, antes dela terá conhecimento por via da «transmissão», que é «assegurada» pelo CCJE, em momento em que já ficou irremediavelmente inutilizado parte do prazo para preparar e deduzir a defesa do Estado. 8.ª) Portanto, a norma jurídica constante do n.º 4 do artigo 25.º do CPTA, ao consagrar este regime de «transmissão» da citação nas ações administrativas, compromete o acesso do Ministério Público aos tribunais administrativos, enquanto representante do Estado, bem como as condições para sua defesa efetiva, medida em que inutiliza uma parte do prazo para contestar, tudo o que consubstancia violação do princípio do «processo equitativo», enquanto «igualdade de posições no processo» com os demais representantes judiciários das pessoas coletivas. 9.ª) As disposições legais do Estatuto do Ministério Público e do Código de Processo Civil, invocadas no douto acórdão recorrido corroboram prescrição constitucional «Ao Ministério Público compete representar o Estado», antes a corroboram. 10.ª) O que essas disposições legais permitem é que, nos casos em que a lei especialmente o permita, citado sempre (direta e pessoalmente) o Ministério Público como representante judiciário do Estado, [um órgão superior do Estado, no caso um órgão governamental, que ficará assim, legal e casuisticamente, investido da competência de representação em juízo] constitua «mandatário próprio», com o que cessará a intervenção principal do Ministério Público. 11.ª) Este regime pode ser reconciliado (rectius, não é incompatível) com a prescrição constitucional «Ao Ministério Público compete representar o Estado», pois precisamente pressupõe a (inicial ou constitutiva) representação judiciária e a consequente citação, direta e pessoal, no magistrado do Ministério Público. 12.ª) Caso diferente é o do regime decorrente das disposições conjugadas dos artigos 11.º, n.º 1, e 25.º, n.º 4, que literalmente subvertem o dito regime, pois primeiramente a citação começa por ser feita no CCJE o qual, depois, pode, ou não, segundo uma decisão casuística e livre, transmitir a citação ao Ministério Público, ou seja, segundo tal regime o Ministério Público nem é citado, nem é, necessariamente, o representante judiciário, geral, do Estado. 13.ª) O contencioso das ações relativas a contratos e à responsabilidade civil extracontratual integra o «núcleo essencial» das funções do Ministério Público, à luz do n.º 1 do artigo 219.º da CRP (aliás, para além destas formas de ação, será residual a intervenção principal do Ministério Público na justiça administrativa, como representante do Estado). 14.ª) As disposições conjugadas do n.º 1 do artigo 11.º e do n.º 4 do artigo 25.º do CPTA2019 não consagram um regime legal que retenha o «núcleo de sentido», em particular no aspeto quantitativo, da competência representativa do Estado constitucionalmente atribuída ao Ministério Público. 15.ª) Na verdade, não criam uma exceção a essa reserva de competência, atribuindo apenas certas e determinadas competências de representação do Estado a outrem que não o Ministério Público, por razões que especialmente o justifiquem. 16.ª) Antes, nas «ações administrativas» movidas contra o Estado passa a ser unicamente citado o CCJE, que fica geralmente investido de um livre arbítrio de escolha do «serviço competente» para ser transmissário da citação, que não terá, necessariamente, de ser o Ministério Público. 17.ª) Assim, este poderá ser desapropriado, ou severamente (privado de intervir num fluxo relevante, quantitativa e qualitativamente, de casos, heteronomamente escolhidos) ou, no limite, até radicalmente (intervindo apenas em casos contados, heteronomamente escolhidos) da sua competência constitucional de representação do Estado, nas ações administrativas em que este último é demandado, não restando assim conteúdo relevante, na justiça administrativa, para o mandado constitucional do artigo 219.º, n.º 1, da Constituição. 18.ª) Resulta dos autos, na verdade, que o Ministério Público no TAF de Coimbra, em representação do R. Estado português, contestou a ação administrativa que lhe foi movida pelos ora recorridos 19.ª) Por outra parte, um despacho judicial, do qual apenas se tem conhecimento por força da menção que lhe é feita no acórdão recorrido, por acabou sancionar a intervenção do Ministério Público, como representante do Estado. 20.ª) No mesmo despacho, em qualquer caso, foi proferida uma expressa «decisão negativa», na medida em que aplicou as normas jurídicas constantes do n.º 1 do artigo 11.º e do n.º 4 do artigo 25.º, ambos do CPTA2019, cuja inconstitucionalidade foi invocada pelo Ministério Público, mas, de todo o modo, a validação dessa intervenção processual poderá relevar para efeitos dos pressupostos do presente recurso de fiscalização concreta da constitucionalidade. Aduzindo, a) Preâmbulo 21.ª) Os dados quantitativos extraídos dos Relatórios Síntese do Ministério Público, de 2018 e de 2019, são idóneos bem aquilatar da relevância social e da eficácia contenciosa da representação do Estado, pelo Ministério Público. 22.ª) a função de representação do Estado, pelo Ministério Público, radica numa longa e ininterrupta tradição que, aliás, ao menos do ponto de vista legislativo, é contemporânea com aquela tida como «natural», ou seja, com a função criminal. 23.ª) E não é de todo singular, nomeadamente no contexto europeu, este papel do Ministério Público, como representante em juízo (autor ou réu) do Estado (e outras entidades públicas), sem embargo da experiência nacional ter uma idiossincrasia própria e um cunho alargado. b) Artigo 219.º da Constituição 24.ª) Um relance pela história constitucional, permite apurar que a competência de representação do Estado, pelo Ministério Público, foi estabelecida pela Constituição Política de 1933, depois consagrada como decisão constituinte originária da Constituição de 1976 e, ulteriormente, reiterada, ne varietur, pelo legislador constituinte derivado, em todas as sucessivas revisões constitucionais, até à presente data. 25.ª) A primeira competência (função) atribuída pelo n.º 1 do artigo 219.º, da Constituição, ao Ministério Público, é a de «representar o Estado», sendo que tal preceito não a faz depender dos «termos da lei», revelando assim que as competências constitucionais autónomas, nomeadamente a representação do Estado, gozam de força jurídica qualificada, na medida em que são direta e imediatamente operativas. 26.ª) O enunciado «ao Ministério Público compete representar o Estado» traz à colação três noções relevantes para a sua boa interpretação, a saber: disposição atributiva de competência; validade e «norma precetiva, imediatamente exequível». 27.ª) Tal enunciado é uma disposição atributiva de competência, de representação judiciária, sendo modalidade do conceito jurídico fundamental de «competência», entendida como «capacidade de influir, através da ação e do recurso, [n]o processo judicial (capacidade processual)». 28.ª) A existência dessa competência de representação judiciária, por seu turno, é uma condição de validade do exercício dos direitos, poderes e ónus processuais que na mesma estão compreendidos. 29.ª) Finalmente, tal enunciado expressa uma norma constitucional «precetiva» e «imediatamente exequível», pois não carece, em larga medida, de lei de execução, uma vez que, em geral, as leis processuais vigentes já estabelecem os termos do regime de representação judiciária das pessoas coletiva (bem como do patrocínio judiciário, com aquela representação judiciária necessariamente conjugada, quando se trata do Ministério Público). 30.ª) Do exposto podermos uma primeira ilação: só o Ministério Público está constitucionalmente habilitado para representar o Estado e praticar, validamente, os atos processuais necessários ou convenientes para o efeito. 31.ª) E ainda uma segunda, e correlata, ilação: quanto aos demais entes, em caso algum poderão ser investidos na competência de representação do Estado, na medida em que a reserva constitucional, do n.º 1 do artigo 219.º, seja lida como «exclusividade»; ou, na medida em que tal reserva seja lida como «garantia do conteúdo essencial», poderá ser instituída tal competência de representação, mas somente em casos contados (em que lei parlamentar ou decreto-lei autorizado o preveja, e na condição desse diploma legal estar fundado em motivos específicos e ter escopo limitado, não invasivo do núcleo significativo da competência constitucional do Ministério Público). 32.ª) A competência constitucionalmente atribuída ao Ministério Público é de «representação» judiciária (e não «patrono», ou «advogado» ou «mandatário»), um termo técnico, com conteúdo já fixado no discurso e nas instituições judiciárias, sendo de presumir que o legislador ao fazer uso do mesmo perfilhou esse conteúdo de sentido, comummente admitido. 33.ª) No caso, essa «representação do Estado», pelo Ministério Público, tem um cunho singular e complexo, pois integra a representação judiciária e o patrocínio judiciário (que não decorre de mandato judicial). 34.ª) É ao Ministério Público, enquanto seu órgão judiciário, que compete exprimir a «vontade judiciária» do Estado em juízo, no contencioso que lhe respeite e corra termos perante os tribunais nacionais. 35.ª) Portanto, caberá ao magistrado do Ministério Público funcionalmente competente (no quadro da sua constitucional «autonomia», «nos termos da lei», e da vinculação a critérios de legalidade e de objetividade, como discriminaremos ulteriormente) governar a lide. 36.ª) Este governo da lide não está cingido ao aspeto da técnica do processo como é típico dos poderes que são conferidos e podem ser exercidos pelo mandatário judicial. 37.ª) O governo da lide compreende ainda – por força desse seu atributo constitucional de «representante do Estado», da qualidade de «magistrado», num quadro de «autonomia», segundo critérios de legalidade e objetividade – o aspeto da política do processo, ou seja, definir «as grandes linhas da defesa judicial dos seus interesses». 38.ª) Todavia, tal governo da lide está delimitado pelos poderes heterónomos inerentes à pessoa coletiva pública «Estado», ou seja, os poderes dispositivos e da emissão de instruções de ordem específica, transmitidas pelo Procurador-Geral da República, nos termos do artigo 101.º, alíneas a) e b), do EMP, embora estas previsões estatutárias, denotem sentido restrito, no mais releva a autonomia funcional do magistrado, segundo critérios de legalidade e objetividade. 39.ª) Ou seja, o Estado, por um seu órgão superior, é titular de competências legais que lhe permitem intervir, heterónoma e efetivamente, na relação jurídica litigada, através dos poderes dispositivos e da emissão de instruções de ordem específica, transmitidas pelo Procurador-Geral da República. 40.ª) Porém, na restante esfera de atuação, qualquer que seja o seu papel ou tipo de intervenção judiciária, nomeadamente na justiça administrativa (representante, órgão de justiça, seja como ator público ou ator popular, e amicus curiae; em intervenção principal ou acessória), por força do seu estatuto de «magistrado», deverá proceder invariavelmente com «autonomia funcional», ou seja, com estrita «vinculação a critérios de legalidade e objetividade» e «exclusiva sujeição (…) às diretivas, ordens e instruções» estatutariamente previstas EMP, no caso às «instruções de ordem específica» (EMP, artigo 3.º, n.º 2, e 97.º, n.º 2, LOSJ, artigo 3.º, n.ºs 1 e 3). 41.ª) Em suma, nesta função de representação, ao magistrado do Ministério Público incumbe levar a cabo o governo da lide, com «autonomia funcional», no sentido referido, e em conformidade com a respetiva vinculação à «realização da justiça, à prossecução do interesse público e à defesa dos direitos dos cidadãos», nos limites da observância dos poderes legais heterónomos estatutariamente previstos, dispositivos e de emissão de instruções de ordem específica, transmitidas pelo Procurador-Geral da República, dimanados dos competentes órgãos superiores do Estado, seu titular (EMP, artigo 97.º, n.º 2, e 104.º, n.º 3). 42.ª) Por força dos preceitos legais em causa, no contencioso das ações administrativas passarão a coexistir dois regimes, diferenciados, de representação do Estado, pelo Ministério Público: um como demandante e outro como demandado, mas já na jurisdição civil a representação do Estado, seja autor ou réu, compete sempre ao Ministério Público, face à situação legislativa vigente, conquanto nesta ordem de tribunais, possam sobrelevar interesses «privados», que podem ser «disponíveis», do Estado (CPC, artigo 24.º, n.º 1). 43.ª) Ainda quanto ao novo regime da citação, importa assinalar uma desarmonia externa da jurisdição administrativa com a da jurisdição civil, pois nesta última o Ministério Público, enquanto representante do Estado, é sempre direta e pessoalmente citado para os termos da ação, mas já naquela primeira, por força do preceituado no n.º 4 do artigo 25.º do CPTA2019, o Ministério Público, se for o caso, será «transmissário» da citação, não se vislumbrando, todavia, o fundamento objetivo desta divergência. 44.ª) Está assim instituída uma pulverização do regime da representação do Estado, no âmbito do contencioso das ações administrativas passível de gerar efeitos práticos nocivos, passíveis de embaraçar a unidade e coerência do interesse público, predicados que a representação por um órgão judiciário, com plúrimas funções e âmbito nacional, como é o caso do Ministério Público, notoriamente propicia. 45.ª) Finalmente, cumpre frisar, no plano das valorações constitucionais, que a atribuição constitucional de competência ao Ministério Público, para «representar o Estado», não é uma decisão constituinte conjuntural e contingente, mas antes estrutural e intencional, na linha de uma genuína e continuada tradição jurídica nacional. 46.ª) Por outra parte, a atribuição constitucional ao Ministério Público da competência para representar o Estado tem de ser considerada como coerente, no sentido em que foi realizada visando avocar e pôr em prática, no contencioso judiciário, os atributos constitucionais do Ministério Público, estabelecidos no mesmo preceito, nos n.ºs 2 e 4 do artigo 219.º da Constituição. 47.ª) O legislador constitucional, de caso pensado, teve em vista não uma qualquer representação do Estado – mas um certo e específico modo de representação do Estado, norteado pela «legalidade democrática» e protagonizado por «magistrados», regidos por critérios de «autonomia funcional» (embora sujeita a limites intrínsecos, decorrentes dos poderes heterónomos dispositivos e de instruções de ordem específica, por intermédio do Procurador-Geral da República). 48.ª) Há um efeito jurídico objetivo que decorre das disposições conjugadas do artigo 219.º, n.ºs 1, 2 e 4, consubstanciando uma garantia institucional, e «é com esse alcance que vincula [...] o legislador, admitindo um espaço, maior ou menor de liberdade de conformação legal, mas proibindo-lhe sempre a destruição, bem como a descaracterização ou a desfiguração da instituição (do seu núcleo essencial)». b) Artigos 122.º, n.º 5, e 165.º, n.º 1, alínea p), da Constituição 49.ª) Sendo o Ministério Público «competente para representar o Estado», o regime legal respetivo está sujeito a uma reserva relativa de competência legislativa, ou seja, terá de ser concretizado por lei parlamentar ou decreto-lei autorizado (artigos 165.º, n.º 1, alínea p), e 219.º, n.º 1). 50.ª) Ora, da reserva de lei decorrem duas proibições, que agora, sobremaneira, relevam: i) proibição de deslegalização, pois a lei parlamentar ou decreto-lei autorizado, «não poder[ão] conferir a atos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos» (artigo 122.º, n.º 5); e, mais, a ii) proibição de concessão de discricionariedade c) Artigos 11.º, n.º 1, e 25.º, n.º 4, do CPTA2019 51.ª) O n.º 1 do artigo 11.º, e o n.º 4 do artigo 25.º, ambos do CPTA2019, devem ser lidos conjugadamente, pois só assim se obtém uma norma e um regime jurídico de sentido integrado e completo. 52.ª) Por força do n.º 1 do artigo 11.º do CPTA2019, a representação do Estado pelo Ministério Público passa a ser uma mera “possibilidade”, ou seja, pode ou não ocorrer, sendo qualquer dessas alternativas (representação ou não-representação) juridicamente lícita. 53.ª) Essa «possibilidade» legal exprime uma «cláusula de discricionariedade» (discricionariedade «pura», pois não está sujeita a qualquer critério normativo e público, é um puro volo, relevando da esfera do livre-arbítrio) da habilitação legal na escolha representante judiciário do Estado, pelo que viola o mandado constitucional e garantia institucional segundo o qual «ao Ministério Público compete representar o Estado» (Constituição, artigos 219.º, n.º 1, e 227.º, n.º 1). 54.ª) Por força do novo regime do n.º 4 do artigo 25.º do CPTA2019, o Ministério Público é o único representante judiciário de pessoa coletiva que não é direta e pessoalmente citado para a ação contra esta movida, antes terá dele conhecimento por via da «transmissão», que é «assegurada» pelo CCJE, em momento em que já ficou inutilizado parte do prazo para preparar e deduzir a defesa do Estado. 55.ª) Esse regime compromete o acesso do Ministério Público aos tribunais administrativos, enquanto representante do Estado, bem como as condições para sua defesa efetiva, medida em que inutiliza uma parte do prazo para contestar, violando o princípio do «processo equitativo», enquanto «igualdade de posições no processo» com os demais representantes judiciários das pessoas coletivas (Constituição, artigos 13.º, n.ºs 1 e 2, 18.º, n.º 2, 20.º, n.ºs 1 e 4, e 277.º, n.º 1). 56.ª) Além do poder de escolha do transmissário da citação, o CCJE tem ainda o poder de «coordenar os termos da respetiva intervenção em juízo», sendo que a lei não define que direitos e poderes integram esta figura da competência para «coordenar», apenas estabelece a sua função: «coordenar os termos da respetiva intervenção em juízo». 57.ª) Pela natureza das coisas, esse poder de coordenar o «como» da intervenção em juízo, em representação do Estado, inelutavelmente sujeitará o magistrado do Ministério Público a conformar a sua política e técnica processual com essas diretrizes provindas do CCJE, acarretando, por definição, uma limitação da politica e técnica processual por ele gizadas, em contradição aberta com o conteúdo do respetivo estatuto constitucional e legal, em especial da respetiva «autonomia funcional» e exclusiva sujeição aos poderes dipositivos e instruções de ordem específica, provindas do membro do Governo responsável pela área da justiça e transmitidas «por intermédio» do Procurador-Geral da República. 58.ª) A norma jurídica constante do n.º 1 do artigo 11.º, do CPTA2019, ao estabelecer como «possibilidade» a representação do Estado pelo Ministério Público, nas ações administrativas (responsabilidade ou contrato), viola o mandado constitucional «Ao Ministério Público compete representar o Estado», pelo que é materialmente inconstitucional (Constituição, arts. 219.º, n.º 1, primeira frase, e 227.º, n.º 1). 59.ª) A norma jurídica constante do n.º 4 do artigo 25.º do CPTA, que consagra um regime de «transmissão» da citação nas ações administrativas (responsabilidade ou contrato), derrogando o regime geral da citação direta e pessoal, e assim acarretando uma inutilização de parte do prazo legal para contestar, compromete o acesso do Ministério Público aos tribunais administrativos, enquanto representante do Estado, em condições de igualdade com os demais representantes judiciários e, mais ainda, a possibilidade de defesa efetiva do Estado, infringindo assim o princípio do «processo equitativo», enquanto «igualdade de posições no processo», pelo que tal regime jurídico, desigual e desproporcionado para ele, Ministério Público, e sem fundamento constitucional e objetivo idóneo que o justifique, é materialmente inconstitucional (Constituição, arts. 13.º, n.ºs 1 e 2, 18.º, n.º 2, e 20.º, n.ºs 1 e 4). 60.ª) A norma jurídica expressa pelas disposições conjugadas do n.º 1 do artigo 11.º, e do n.º 4 do artigo 25.º, ambos do CPTA2019, no regime relativo à «transmissão» da citação, propicia a desapropriação, severa (eventualmente radical) e substantiva, da competência constitucionalmente atribuída ao Ministério Público para representar judiciariamente o Estado, pelo que é materialmente inconstitucional (Constituição, arts. 219.º, n.º 1, primeira frase do n.º 1, e 277.º, n.º 1). 61.ª) A norma jurídica constante do n.º 4 do artigo 25.º do CPTA2019, ao atribuir ao CCJE, um serviço administrativo, o poder de escolher, livre e discricionariamente, se o Ministério Público será o transmissário da citação e, assim, assumirá o seu estatuto constitucional de representante judiciário do Estado, institui a sua própria deslegalização, e viola a proibição de discricionariedade, numa matéria que é objeto de reserva de lei, pelo que é materialmente inconstitucional (Constituição, arts. 112.º, n.º 5, 165.º, n.º 1, alínea p), e 219.º, n.º 1, primeira frase). 62.ª) A norma jurídica constante do n.º 4 do artigo 25.º do CPTA2019, ao atribuir ao CCJE, um serviço administrativo, o poder de «coordenar os termos da intervenção em juízo» do Ministério Público, enquanto representante do Estado, cujo conteúdo e sentido viola o princípio da «autonomia» do Ministério Público, que estabelece a sua exclusiva sujeição, além dos poderes dipositivos e as instruções de ordem específica, provindas do membro do Governo responsável pela área da justiça e transmitidas «por intermédio» do Procurador-Geral da República, pelo que é materialmente inconstitucional. 63.ª) A norma jurídica constante do n.º 4 do artigo 25.º, do CPTA2019, ao atribuir ao CCJE um estatuto como se fora o representante judiciário do Estado, e isto com caráter geral, em todas as ações administrativas em que o mesmo é demandado, viola o mandado «Ao Ministério Público compete representar o Estado», pelo que é materialmente inconstitucional (Constituição, art. 219.º, n.º 1, primeira frase, e 277.º, n.º 1)”. 6. Cumpre apreciar e decidir. II – FUNDAMENTAÇÃO 7. Após esta breve e sintética descrição dos diversos trâmites processuais pertinentes para o efeito, cabe, antes de mais, referir que o recurso de constitucionalidade a que se reportam estes autos foi interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (Lei n.º 28/82, de 15.11 – LTC), dispondo que “Cabe recurso para o Tribunal Constitucional, em secção, das decisões dos tribunais: (…) b) Que apliquem norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo”. Assim, uma vez que se entende estarem verificados todos os pressupostos fixados constitucional e legalmente para o efeito, cabe apreciar a (in)constitucionalidade da norma em causa, relativa aos artigos 11.º, n.º 1, e 25.º, n.º 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA, aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro, na redação dada pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro), mais concretamente, da norma que foi extraída desses normativos legais e que se explicitará no dispositivo deste aresto. Por seu lado, e brevitatis causa, temos que estes preceitos legais e a norma retirada in casu dos mesmos foi já objeto de apreciação, pelo Plenário deste Tribunal, no Acórdão do TC n.º 539/2024, do qual se extrai o trecho que a seguir se reproduz: “[…] B. Do mérito 5. Conforme relatado supra, o objeto do pedido é integrado pela norma que resulta da interpretação conjugada dos artigos 11.º, n.º 1, e 25.º, n.º 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos («CPTA»), aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro, na redação dada pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, segundo a qual, «nos tribunais administrativos, quando seja demandado o Estado ou na mesma ação sejam demandados diversos ministérios, a representação do Estado pelo Ministério Público é uma possibilidade, sendo a citação dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo». Os preceitos em causa têm a seguinte redação: «Artigo 11.º Patrocínio judiciário e representação em juízo 1 - Nos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de mandatário, nos termos previstos no Código do Processo Civil, podendo as entidades públicas fazer-se patrocinar em todos os processos por advogado, solicitador ou licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico, sem prejuízo da possibilidade de representação do Estado pelo Ministério Público. […]» «Artigo 25.º Citações e notificações […] 4 - Quando seja demandado o Estado, ou na mesma ação sejam demandados diversos ministérios, a citação é dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo.» 6. Para a plena compreensão do sentido e alcance da solução normativa que decorre da alteração legislativa levada a cabo pela Lei n.º 118/2019 é útil ter presente o essencial da evolução do regime legal relativo à representação processual do Estado pelo Ministério Público nos tribunais administrativos. Tal evolução foi traçada com particular detalhe no Acórdão n.º 857/2022 (v. os n.ºs 9 a 14) em termos que serão de perto acompanhados nos pontos seguintes. 6.1. Como houve oportunidade de observar no referido aresto, antes da entrada em vigor do CPTA, o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais («ETAF») então vigente estabelecia amplamente que o «Ministério Público representa o Estado nas ações em que este for parte, nos termos da lei de processo administrativo» (v. o artigo 69.º, n.º 2, do ETAF, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 129/84, de 27 de abril, na redação conferida pela Lei n.º 4/86, de 21 de março). Esta disposição, porém, pressupunha já uma importante limitação dos poderes de representação do Estado pelo Ministério Público, baseada na tradicional contraposição entre o recurso contencioso e o contencioso das ações: ao contrário das ações sobre contratos administrativos e de responsabilidade civil extracontratual em que o Estado figurasse como demandado, os recursos contenciosos de impugnação de atos administrativos não eram verdadeiras ações propostas contra o Estado (Mário Aroso de Almeida, “Principais alterações ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos introduzidas pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro”, e-Pública, vol. 6, n.º 3, dezembro de 2019 [pp. 16-30], disponível em https://www.e-publica.pt/volumes/v6n3a03.html, pp. 18-19), sendo aí conferidos diretamente poderes processuais «à autoridade recorrida» (v. o artigo 26.º, n.º 1, da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 267/85, de 16 de julho). Já no âmbito das ações, o Estatuto do Ministério Público («EMP») anteriormente em vigor (aprovado pela Lei n.º 47/86, de 15 de outubro), passou a prever, na redação dada pela Lei n.º 60/98, de 27 de agosto, que caberia aos departamentos de contencioso do Estado a «[a] representação do Estado em juízo, na defesa dos seus interesses patrimoniais» (artigo 53.º, alínea a), do Estatuto, na redação indicada). Por sua vez, o Código de Procedimento e Processo Tributário, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 433/99, de 26 de outubro, atribuía competência «ao representante da Fazenda Pública junto nos tribunais tributários» para representar «a administração tributária e, nos termos da lei, quaisquer outras entidades públicas no processo judicial tributário e no processo de execução fiscal» (cf. a alínea a) do n.º 1 do artigo 15.º), não subsistindo assim qualquer dúvida de que esse domínio da defesa dos interesses patrimoniais do Estado, em regra, se encontrava subtraído ao âmbito de intervenção processual principal do Ministério Público como representante do Estado em juízo (sem prejuízo dos amplos poderes processuais conferidos a esta magistratura neste domínio). No que diz respeito ao âmbito subjetivo da intervenção do Ministério Público, a representação do Estado era já substancialmente distinta da “representação” de outras pessoas coletivas públicas. Com efeito, embora o Estatuto anteriormente em vigor afirmasse, no artigo 3.º, n.º 1, alínea a), que competia «especialmente ao Ministério Público» representar «o Estado, as Regiões Autónomas, as autarquias locais, os incapazes, os incertos e os ausentes em parte incerta», tendo nos processos em que representasse o Estado, as regiões autónomas e as autarquias locais intervenção principal (cf. o artigo 5.º, n.º 1, alíneas a) e b) do referido EMP), a representação das autarquias locais e das regiões era, na verdade, meramente facultativa, já que se encontrava simultaneamente prevista no Estatuto a possibilidade de a intervenção principal do Ministério Público cessar «quando fo[sse] constituído mandatário próprio» por tais entidades (cf. o artigo 5.º, n.º 2, do Estatuto anteriormente vigente). Deste modo, a representação processual do Estado pelo Ministério Público era já claramente distinta da “representação” processual de outras pessoas coletivas públicas, sendo obrigatória no primeiro caso e facultativa no segundo. Como refere Manuel Pereira Augusto de Matos (“o Ministério Público e a representação do Estado na jurisdição administrativa – Anteprojeto de Revisão do Código do Procedimento dos Tribunais Administrativos”, in O Anteprojeto de Revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais em debate, coordenação de Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão, AAFDL Editora, Lisboa, 2014 [pp. 245-268], p. 257): «A representação do Estado-Administração pelo Ministério Público, seja qual for a qualificação jurídica que se lhe entenda atribuir, é obrigatória para o Ministério Público, ao contrário do que sucede com a representação a título de patrocínio judiciário de outras pessoas e entidades coletivas públicas exercido pelos agentes do Ministério Público que surge sempre como facultativo, cessando com a constituição de mandatário judicial próprio ou com a oposição à intervenção deduzida pelos representantes legais dos incapazes ou de ausentes (cfr. artigo 5.º, n.ºs 2 e 3, do EMP)». 6.2. A reforma do contencioso administrativo, concluída em 2002 com a aprovação do novo ETAF (pela Lei n.º 13/2002, de 19 de fevereiro) e do CPTA (pela Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro), trouxe importantes novidades neste domínio. Para além de ter sido eliminada a figura do recurso contencioso - com consequente recondução dos meios processuais principais às formas de ação administrativa comum (artigo 37.º do CPTA, na sua redação original) ou de ação administrativa especial (artigo 46.º do CPTA, na sua redação original) -, a intervenção do Ministério Público no âmbito do contencioso administrativo de ações foi de certa forma reconfigurada, sobretudo tendo em conta o que dispunha a alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º do Estatuto então vigente. Por um lado, o artigo 51.º do novo ETAF passou simplesmente a prever que «compete ao Ministério Público representar o Estado, defender a legalidade democrática e promover a realização do interesse público, exercendo, para o efeito, os poderes que a lei processual lhe confere», deixando de fora as regiões autónomas e as autarquias locais (referidas no artigo 3.º, n.º 1, alínea a), do referido EMP). Por outro, o CPTA veio delimitar, de forma clara, o âmbito objetivo das competências atribuídas ao Ministério Público, ao estabelecer, no n.º 2 do artigo 11.º, que «as pessoas coletivas de direito público ou os ministérios podem ser representados em juízo por licenciado em Direito com funções de apoio jurídico, expressamente designado para o efeito», «[s]em prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público nos processos que tenham por objeto relações contratuais e de responsabilidade». Neste novo quadro legal, a distinção entre a representação do Estado pelo Ministério Público e a “representação” pelo Ministério Público de outras pessoas coletivas públicas tornou-se ainda mais clara. Como pode ler-se no Parecer n.º 7/2014, do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República (publicado Diário da República, 2.ª série, n.º 126, de 3 de julho de 2014, p. 17295): «A situação dos institutos públicos à luz do disposto no artigo 21.º, n.º 4, da LQIP, é equiparável à das regiões autónomas e das autarquias locais, uma vez que os institutos é que são citados, nas pessoas dos respetivos titulares máximos dos órgãos executivos (artigo 21.º, n.º 3, da LQIP), enquanto nas ações contra o Estado, este é citado na pessoa do procurador junto do tribunal competente. Por isso mesmo, o Estado não pode afastar essa representação pelo Ministério Público. Isto significa que no caso do Estado prevê-se uma verdadeira representação e, pelo contrário, no que se refere aos institutos públicos, não se trata de uma representação em sentido estrito, mas estes podem solicitar ao Ministério Público que as defenda, no quadro de um verdadeiro e próprio patrocínio judiciário. É por isso que a representação do Estado pelo Ministério Público não pode ser afastada pelos órgãos do Estado-administração, enquanto, pelo contrário, a representação da região autónoma ou da autarquia local cessa quando for constituído mandatário próprio, nos termos do n.º 2 do artigo 5.º do EMP». Para além disso, e com maior relevância, a representação do Estado pelo Ministério Público no âmbito do contencioso administrativo ficou cingida aos processos que tivessem por objeto relações contratuais e de responsabilidade, em linha com o que dispunha a alínea a) do artigo 53.º do EMP então vigente. 6.3. Este novo quadro legal viria a ser, no entanto, alterado pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, através do qual se procedeu a uma nova e profunda reforma do contencioso administrativo, cuja relevância se não esgotou na fusão das ações comum e especial numa única forma processual, designada ação administrativa. No que releva para o enquadramento da norma objeto do pedido, importa salientar que o artigo 11.º do CPTA, que continuou a versar sobre o «patrocínio judiciário e a representação em juízo», foi consideravelmente modificado, sobretudo no segmento correspondente à ressalva da representação do Estado pelo Ministério Público. Assim, onde antes constava «[s]em prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público nos processos que tenham por objeto relações contratuais e de responsabilidade», passou a constar, agora no n.º 2, «sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público». Em consequência desta alteração, o artigo 11.º do CPTA deixou de conter qualquer associação expressa entre a representação do Estado pelo Ministério Público e os «processos que tenham por objeto relações contratuais e de responsabilidade». Tal alteração não foi, no entanto, acompanhada de qualquer modificação do EMP então vigente, em especial da alínea a) do seu artigo 53.º, o que levou a que se entendesse, tendo em conta o disposto no artigo 51.º do ETAF (também alterado pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015), que ao Ministério Público fora cometida a representação do Estado na defesa dos seus interesses patrimoniais, «exercendo, para o efeito, os poderes que a lei lhe confere» (v. Ricardo Pedro, “Representação do Estado pelo Ministério Público no Código de Processo nos Tribunais Administrativos revisto: introdução a algumas questões”, in Comentários à revisão do ETAF e do CPTA, coordenação de Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão, 3.ª edição, AAFDL Editora, Lisboa, 2017 [pp. 503-519], pp. 511-513). Como se vê, as alterações introduzidas nos artigos 10.º e 11.º do CPTA pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015 não originaram uma modificação substancial de regime em matéria de representação do Estado pelo Ministério Público, tendo ficado muito aquém do que fora proposto pela comissão de revisão do CPTA criada em 2012 (neste sentido, v. Mário Aroso de Almeida, loc. cit., p. 19). Daí que, pelo menos para os críticos da subsistência daquela função representativa, o aspeto mais relevante da reforma de 2015 tivesse acabado por residir na «oportunidade desperdiçada para reconfigurar, ou pelo menos aligeirar, a tradicional e para muitos anacrónica missão de representação do Estado» (aludindo a tal posição, v. Paulo Dias Neves, “Notas sobre a defesa da legalidade pelo Ministério Público no CPTA revisto”, in Comentários à revisão do ETAF e do CPTA, cit., [pp. 521-544], p. 521). 6.4. Ao invés do regime acolhido no Decreto-Lei n.º 214-G/2015, as alterações ao CPTA constantes do Anteprojeto apresentado pela comissão de revisão continham sinais claros de uma certa mudança de paradigma no âmbito da representação do Estado pelo Ministério Público. Nas palavras de Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha (Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 5.ª Edição, Coimbra, Almedina, 2021, p. 131), o essencial dessa mudança consistia no seguinte: «No exato propósito de possibilitar o patrocínio do Estado por mandatário judicial próprio nas ações que contra ele são propostas nos tribunais administrativos, a comissão de revisão do CPTA de 2015 tinha proposto uma redação para o n.º 3 deste artigo 11.º que dava resposta adequada à questão, de harmonia com as disposições transcritas, tanto do EMP, como do CPC [i.e., o artigo 9.º do EMP e o artigo 24.º do CPC]. A redação era a seguinte «Nas ações propostas contra o Estado em que o pedido principal tenha por objeto relações contratuais ou de responsabilidade, o Estado é representado pelo Ministério Público, sem prejuízo da possibilidade de patrocínio por advogado, mediante decisão devidamente fundamentada, cessando a intervenção principal do Ministério Público logo que aquele esteja constituído». Esta redação dava resposta adequada à questão porque partia do pressuposto da representação em juízo do Estado pelo Ministério Público para admitir que, nas ações propostas contra o Estado, este continuasse a ser citado na pessoa do representante do Ministério Público junto do tribunal em que a ação é proposta, mas admitia, por outro lado, tal como previsto no artigo 9.º, n.º 2, do EMP e a exemplo do previsto, para os tribunais judiciais, no artigo 24.º do CPC, que a intervenção principal do Ministério Público nessa ações poderia cessar se, entretanto, fosse constituído advogado.» (itálico aditado) Assim, de acordo com a proposta contida no Anteprojeto de revisão, no âmbito das ações que tivessem por objeto relações contratuais ou de responsabilidade, a representação do Estado pelo Ministério Público podia ser afastada mediante a constituição de mandatário judicial na pendência da ação. A citação do Estado para os termos da ação continuaria a ser feita na pessoa do procurador junto do Tribunal competente, prevendo-se, no entanto, que «a propositura da ação também fosse comunicada à Presidência do Conselho de Ministros para o efeito de esta poder proceder, sendo caso disso, à constituição de mandatário, fazendo, nesse caso, cessar a intervenção principal do Ministério Público» (idem, p. 209). O regime proposto pela comissão de revisão de 2015 aproximava-se, no essencial, da solução adotada no âmbito do processo civil: à semelhança dos casos expressamente ressalvados pela lei processual civil desde a revisão de operada pelo Decreto-Lei n.º 329-A/95, de 12 de dezembro - que alterou o n.º 1 do artigo 20.º do antigo Código de Processo Civil em termos que transitaram inalterados para o n.º 1 do artigo 24.º do novo Código -, a intervenção principal do Ministério Público, apesar de se impor ab initio no processo, cessaria assim que o Estado constituísse mandatário próprio. Porém, e ainda assim, com uma diferença assinável relativamente àquela: ao invés do que decorre ainda hoje do n.º 1 do artigo 24.º do Código de Processo Civil, a prerrogativa de constituição de mandatário próprio não se confinaria a um conjunto restrito de casos a delimitar subsequentemente através de lei especial, sendo antes conferida ao Estado para todas as ações propostas contra ele em que o pedido principal tivesse por objeto relações contratuais ou de responsabilidade, sendo aí exercida discricionariamente, ainda que através de decisão fundamentada, sem dependência da verificação de qualquer outro pressuposto ou requisito para além da condição de demandado em ação pertencente a alguma daquelas duas categorias. 6.5. Depois de sucessivos avanços e recuos na (re)configuração do paradigma da intervenção principal do Ministério Público no âmbito do contencioso administrativo, a consagração da possibilidade de o Estado ser representado por mandatário judicial próprio - desde há muito reivindicada por parte da doutrina – veio a concretizar-se em 2019, tendo sido precedida da aprovação do novo EMP pela Lei n.º 68/2019, de 27 de agosto, que importa referir aqui. O elenco das competências – agora «atribuições» – do Ministério Público, que transitou para o artigo 4.º do novo EMP, passou a ser encabeçado pela defesa da legalidade democrática (alínea a) do n.º 1), seguindo-se a representação do Estado, das regiões autónomas, das autarquias locais, dos incapazes, dos incertos e dos ausentes em parte incerta (alínea b) do n.º 1), até então contemplada na alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º do anterior EMP. Em linha com esta aparente reordenação das funções do Ministério Público, com a representação do Estado a ceder o seu anterior lugar cimeiro à defesa da legalidade democrática, o artigo 9.º do novo EMP, que versa sobre a intervenção principal do Ministério Público, passou a dispor que, «[e]m caso de representação de região autónoma, de autarquia local ou, nos casos em que a lei especialmente o permita, do Estado, a intervenção principal cessa quando for constituído mandatário próprio» (n.º 2). Por sua vez, o artigo 63.º do novo EMP, prevê agora, na alínea a) do n.º 1, que compete «aos departamentos de contencioso do Estado e interesses coletivos e difusos», a «representação do Estado em juízo, na defesa dos seus interesses patrimoniais, em casos de especial complexidade ou de valor patrimonial particularmente relevante, mediante decisão do Procurador-Geral da República». Nessa medida, chegou a defender-se que o novo EMP viera, ele próprio, «trazer novas soluções sobre a representação do Estado pelo MP» (Ricardo Pedro, “O novo Estatuto do Ministério Público: O fim da função de representação do Estado pelo MP (?): Killing me softly with this song… with these (legal) words…”, Revista do Ministério Público, n.º 159, Ano 40, julho-setembro de 2019 [pp. 43-59], p. 45), o que seria evidenciado ainda pela disciplina contida no artigo 93.º (que corresponde, embora com relevantes alterações, ao artigo 69.º do Estatuto anteriormente em vigor), onde passou a prever-se expressamente a possibilidade de, «[e]m caso de conflito entre entidades, pessoas ou interesses que o Ministério Público deva representar, os magistrados coordenadores das procuradorias da República de comarca e administrativas e fiscais» solicitarem ao Centro de Competências Jurídicas do Estado a «indicação de um advogado para representar uma das partes», quando uma dessas «entidades» seja o Estado (cf. os n.os 1 e 2 do artigo 93.º). 7. Recuperados os traços essenciais da evolução do regime legal da representação processual do Estado no contencioso administrativo, torna-se neste momento particularmente evidente a diferença fundamental entre o modelo que perdurou até à reforma de 2019 e o regime atualmente em vigor no que respeita à intervenção do Ministério Público nas ações propostas contra aquele em que o pedido principal tenha por objeto relações contratuais ou de responsabilidade. Como se observou no Acórdão n.º 857/2022, enquanto no regime previamente vigente o Ministério Público era chamado, por força da lei, a representar necessariamente o Estado, assumindo em tais processos intervenção principal e sendo aí diretamente citado para os termos da ação, no novo regime jurídico essa intervenção, apesar de possível, deixou de ser necessária, passando a citação a ser unicamente dirigida ao Centro de Competências Jurídicas do Estado. À luz do regime que resultou da aprovação do novo EMP e das alterações ao CPTA introduzidas pela Lei n.º 118/2019, o Estado só será representado pelo Ministério Público em juízo se essa representação for solicitada pelo Governo – já que o Centro de Competências Jurídicas do Estado, nos termos do Decreto-Lei n.º 149/2017, de 6 de dezembro, não detém competências para tal (v., em especial, o artigo 2.º do diploma) –, assistindo ao Ministério Público a faculdade de fazer cessar tal representação por sua iniciativa sempre que, perante uma situação de conflito, requeira a indicação de um advogado para representar uma das partes, nos termos do artigo 93.º, n.os 1 e 2, do novo EMP. Tendo em conta esta diferença fundamental entre o regime pretérito e aquele que atualmente vigora, é forçoso concluir, uma vez mais na linha do Acórdão n.º 857/2022, que a representação do Estado pelo Ministério Público não só deixou de ter a natureza de regra geral, como passou inclusivamente a depender de uma decisão discricionária do Executivo. 8. Por um lado, não se encontram previstos no regime jurídico vigente quaisquer pressupostos legais que condicionem a decisão do Governo ou que o vinculem a optar pela representação por mandatário judicial próprio apenas em determinados casos ou em circunstâncias excecionais e devidamente fundamentadas. Por outro, a solução que veio a ser consagrada em matéria de citação no n.º 4 do artigo 25.º do CPTA, traduz e concretiza, no plano processual, a amplitude da prerrogativa conferida ao Governo relativamente ao exercício pelo Ministério Público do seu estatuto de representante do Estado em juízo. Constituindo a citação «o ato pelo qual se dá conhecimento ao réu de que foi proposta contra ele determinada ação e se chama ao processo para se defender» (cf. o artigo 219.º, n.º 1 do Código de Processo Civil), a regra em direito processual é a de que as pessoas coletivas são citadas através dos seus representantes legais, ou seja, «quem a lei, os estatutos ou o pacto social designarem» (cf. os artigos 223.º, n.º 1, e 25.º do mesmo Código), estabilizando-se então os elementos subjetivos e objetivos da instância. Ora, neste contexto, é tudo menos irrelevante a circunstância de o Estado ser chamado a defender-se em juízo através do Centro de Competências Jurídicas do Estado e não através do Ministério Público (cf. o artigo 24.º do Código de Processo Civil), cuja falta de citação deixou assim de implicar no contencioso administrativo a verificação de qualquer nulidade (cf. o artigo 187.º, alínea b), do CPC). O relevo desta alteração em matéria de citação levou, de resto, certos Autores, como Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, a sustentar que o n.º 4 do artigo 25.º do CPTA deve ser objeto de uma interpretação corretiva «(…) para o efeito de se entender que, ao contrário do que diz, ele não impõe que, quando seja demandado o Estado, a citação seja dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, mas apenas exige que a citação, para além de ser feita através do Ministério Público, nos termos da lei geral, seja também dirigida ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, para o efeito de este Centro poder providenciar que o órgão competente decida se a representação do Estado pelo Ministério Público se deve manter ou se ela deve cessar, procedendo, nesse caso, o próprio Estado à constituição de advogado, solicitador ou licenciado em direito com funções de apoio jurídico» (v. Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, loc. cit., p. 209). 9. No sentido oposto ao que resultaria de tal “correção”, decorre da norma que integra o objeto do pedido que o Ministério Público apenas terá intervenção principal no processo se a citação lhe for transmitida pelo Centro de Competências Jurídicas do Estado, mediante decisão discricionária do Governo. Não sendo chamado ao processo pelo Governo, o Ministério Público manterá a faculdade de nele intervir nos termos previstos nos artigos 85.º, n.º 1, do CPTA, e 10.º, n.º 1, alínea a), do respetivo Estatuto, devendo ser notificado, no momento da citação, dos elementos processuais relevantes, de modo a poder assumir no processo uma intervenção acessória. Deste modo, e como se observou uma vez mais no Acórdão n.º 857/2022, já não se pode dizer, em rigor, que o Estado é representado pelo Ministério Público, no sentido em que, por força da lei, o Ministério Público representa, necessária e obrigatoriamente, o Estado em juízo. A solução imposta pelos artigos 11.º, n.º 1, e 25.º, n.º 4, do CPTA, na versão decorrente das alterações introduzidas pela Lei n.º 118/2019, aponta, ao invés, para um sistema misto, em que o Estado pode ser representado pelo Ministério Público ou patrocinado por advogado, cabendo a escolha ao Executivo. Deste ponto de vista, pode dizer-se que a solução atual se assemelha àquela que se aplicava, já na vigência do antigo EMP, às autarquias locais, às regiões autónomas e a outras pessoas coletivas públicas, e que assume a feição própria de uma mera representação processual, ou patrocínio judiciário, no sentido em que pressupõe o exercício de uma prerrogativa reconhecida ao Governo de optar por se fazer representar em juízo pelo Ministério Público (v. Alexandra Leitão, “A Representação do Estado pelo Ministério Público nos Tribunais Administrativos”, Julgar, n.º 20, 2013, [pp. 191-208], p. 193 e pp. 206-207, e Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, op. cit., p. 130). 10. Para responder negativamente à questão de saber se tal solução pode ter-se por compatível com o n.º 1 do artigo 219.º da Constituição, as decisões do Tribunal Constitucional que fundamentam o presente pedido não seguiram, como se disse já, uma fundamentação totalmente convergente. A divergência detetada entre os fundamentos em que se basearam os juízos positivos de inconstitucionalidade alcançados, por um lado, nos Acórdãos n.ºs 794/2022, 796/2022, 876/2022, 112/2023 e 113/2023, todos da Segunda Secção, e, por outro, nos Acórdãos n.ºs 857/2022, 92/2023 e 98/2023, estes da Terceira Secção, prende-se essencialmente com o distinto significado e alcance atribuídos ao segmento inicial do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição, e, consequentemente, com a diferente amplitude reconhecida à margem de liberdade de conformação do legislador ordinário no que diz respeito à modelação do regime legal de representação processual do Estado no âmbito do contencioso administrativo. 11. Como referem Gomes Canotilho e Vital Moreira, «[o] Ministério Público é um dos órgãos constitucionais integrados na organização dos tribunais que mais dúvidas oferece quanto à sua posição constitucional. Tendo em conta a sua evolução histórica […], é seguro afirmar que o paradigma do Ministério Público acolhido pela Constituição de 1976 é o de um órgão da justiça independente e autónomo […], subtraído à dependência do poder executivo, e erguido à categoria de magistratura, com garantias próprias aproximadas às dos juízes» (Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. II, 4.ª Edição revista, Coimbra Editora, Coimbra, 2010, p. 601). As suas funções encontram-se elencadas no n.º 1 do artigo 219.º da Constituição, que comete ao Ministério Público a competência para «representar o Estado e defender os interesses que a lei determinar, bem como, com observância do disposto no número seguinte e nos termos da lei, participar na execução da política criminal definida pelos órgãos de soberania, exercer a ação penal orientada pelo princípio da legalidade e defender a legalidade democrática». Estas distintas funções, que evidenciam a chamada «polifuncionalidade» do Ministério Público (Francisco Narciso, “O Ministério Público na Justiça Administrativa”, Revista do Ministério Público, Ano 31, n.º 122, 2010, p. 95), são agrupáveis, como igualmente notado por aqueles Autores, em quatro categorias: representação do Estado, nomeadamente nas causas judiciais em que ele seja parte; exercício da ação penal; defesa da legalidade democrática, designadamente através da intervenção no contencioso administrativo e fiscal e na fiscalização da constitucionalidade; e defesa dos interesses de determinadas pessoas mais carenciadas de proteção (menores, ausentes, trabalhadores, etc.). A aferição da compatibilidade da norma sindicada com a ordem jurídico-constitucional passa, como se percebe, pela delimitação daquela primeira função cometida ao Ministério Público e esta pela interpretação do segmento inicial do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição, onde se afirma que «Ao Ministério Público compete representar o Estado». Apesar do enunciado linguístico compreendido neste inciso inicial não ser isento de dificuldades hermenêuticas (neste sentido, Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., p. 603), é seguro retirar-se dele que, ao distinguir a função de «representação do Estado» das funções de «defesa da legalidade democrática» e «exercício da ação penal», a Constituição diferencia e autonomiza aquela destas, impondo que se lhe atribua um sentido que não se confunda com o das demais. Na tentativa de determinação desse sentido próprio e específico da função de representação do Estado cometida ao Ministério Público, o Tribunal Constitucional partiu, em todos os pronunciamentos que incidiram sobre a norma sindicada, de duas premissas fundamentais. Em primeiro lugar, e na linha do entendimento já adotado no Parecer da Comissão Constitucional n.º 8/82, considerou que o Ministério Público, ao exercer função cometida pelo segmento inicial do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição, não surge como representante do Estado-Coletividade, mas sim do Estado-pessoa, Estado-Governo, ou Estado-Administração, categoria que, na definição de António da Costa Neves Ribeiro, corresponde «à noção restrita do Estado, enquanto pessoa coletiva que, para efeitos de direito interno, corporiza, por excelência, a função administrativa do Estado-Coletividade» (v. O Estado nos Tribunais - Intervenção Cível do Ministério Público em 1.ª Instância, 2.ª Edição, Coimbra Editora, Coimbra, 1994, p. 48). O Tribunal afastou-se assim da posição defendida por Gomes Canotilho e Vital Moreira, segundo a qual o n.º 1 do artigo 219.º da Constituição comete ao Ministério Público a função de representar em juízo o Estado-coletividade em defesa de interesses da comunidade (op. cit., Vol. II, p. 603). Em segundo lugar, o Tribunal teve por certo que a representação do Estado pelo Ministério Público a que se refere o n.º 1 do artigo 219.º da Constituição deve ser entendida como o poder conferido ao Ministério Público de, fora do domínio processual penal, representar o Estado em juízo, intervindo «como “advogado do Estado” (contrapondo a sua intervenção aos casos de intervenção como “fiscal do cumprimento da lei”)» (v. Jorge Miranda e Rui Medeiros, com a colaboração de José Lobo Moutinho e Maria Pessanha, Constituição Portuguesa Anotada, Vol. III, 2.ª Edição revista, Universidade Católica Editora, Lisboa, 2020, p. 194). O que está em causa é, portanto, a representação processual do Estado pelo Ministério Público, sendo sempre dessa representação judiciária que se fala quando, como adiante melhor se verá (v., infra, o n.º 13), se procura determinar o conceito mais apto a exprimir a respetiva natureza jurídica, designadamente com base na contraposição entre as figuras da representação orgânica, da representação legal e da representação processual, no sentido de (mero) patrocínio judiciário. Partindo embora destas premissas comuns, as posições com base nas quais os Acórdãos n.ºs 794/2022, 796/2022, 876/2022, 112/2023 e 113/2023, por um lado, e os Acórdãos n.ºs 857/2022, 92/2023 e 98/2023, por outro, concluíram pela incompatibilidade da norma sindicada com o artigo 219.º, n.º 1, da Constituição, evidenciam uma distinta compreensão da natureza da função de representação do Estado que ali se comete ao Ministério Público, assim como da extensão da margem de conformação deixada ao legislador ordinário para a consagração de soluções que acomodem a possibilidade de o Estado se fazer representar em juízo por outra via. 12. De acordo com a posição sustentada nos Acórdãos n.ºs 794/2022, 796/2022, 876/2022, 112/2023 e 113/2023, o artigo 219.º, n.º 1, da Constituição deve ser interpretado no sentido de conferir ao Ministério Público uma reserva de competência tendencialmente exclusiva de representação processual do Estado no âmbito do contencioso administrativo. Em apertada síntese, o Tribunal considerou, nos referidos arestos, que a representação judicial do Estado por parte do Ministério Público corresponde a uma função primária desta magistratura, situada no mesmo exato plano em que a Constituição coloca o exercício da ação penal e a defesa da legalidade democrática, decorrendo o exercício dessa representação pelo Ministério Público diretamente da ordem jurídico-constitucional, sem necessidade de qualquer intervenção mediadora da lei ordinária. De acordo com a posição ali sufragada, o Ministério Público detém, por força do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição, um «“mandato” constitucional de representação judiciária do Estado-administração», mandato esse que, sendo recortado com «sensível inelasticidade», por um lado «se opõe, ao menos quando não se mostre justificada por outros interesses constitucionais de relevo, a medidas legislativas que importem o cerceamento da efetividade dessa representação ou da extensão por que pode ser exercida, designadamente através de condições ou causas de exclusão» (Acórdão n.º 794/2022, § 6; Acórdão n.º 796/2022, § 7), mas, por outro, convive com «modelo[s] diárquico[s] de representação do Estado» (idem, § 7 e § 8, respetivamente), admitindo a intervenção, principal (conjunta) ou acessória, de outros representantes estaduais integrados na estrutura da administração ou constituídos por via de mandato forense, desde que a atividade de representação do Ministério Público não seja prejudicada. Desse mandato constitucional, que se considerou ter por objetivo garantir que a representação judicial do Estado-administração é levada a cabo por um órgão judiciário independente vinculado a critérios estritos de legalidade e de objetividade, entendeu-se derivarem duas importantes limitações para o legislador ordinário em matéria de regulação da representação do Estado em juízo. Em primeiro lugar, a preclusão da possibilidade de definição de um outro modelo de representação a nível infraconstitucional, designadamente que conferisse um papel subsidiário, supletivo ou optativo à intervenção desta magistratura como representante judicial do Estado. Em segundo lugar, a redução da possibilidade de afastamento da intervenção do Ministério Público como representante estadual a «situações específicas previstas na Lei (...), certamente muito residuais, em que se sinalizem valores constitucionais que o aconselham ou imponham» (Acórdão n.º 794/2022, § 7; Acórdão n.º 796/2022, § 8). Com base nesta compreensão do sentido e alcance da função cometida ao Ministério Público pelo segmento inicial do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição, os referidos arestos concluíram pela inconstitucionalidade da norma que integra o objeto do presente por dela resultar uma inversão do paradigma constitucional da representação do Estado em juízo, na medida em que aí se «(…) confere à intervenção do magistrado como representante estadual na instância um caráter conjuntural e optativo face à representação por advogado ou funcionário com funções de apoio jurídico (…), subordinando-se a atividade do Ministério Público ao que seja uma escolha arbitrária dos titulares do órgão de direção da entidade administrativa interveniente de acordo com o leque de “possibilidades” que a norma coloca ao seu dispor» (Acórdão n.º 794/ 2022, § 8; Acórdão n.º 796/ 2022, § 9) e sem por isso se assegurar que aquele é «chamado à instância proposta conta o Estado na qualidade de seu representante no foro administrativo». Embora convergindo no resultado, o presente julgamento afasta-se, contudo, quanto aos seus pressupostos, da leitura do segmento inicial do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição que esteve na base do juízo de positivo de inconstitucionalidade formulado nos arestos acima indicados, em benefício da posição sufragada nos Acórdãos n.ºs 857/2022, 92/2023 e 98/2023. É, por consequência, o percurso argumentativo seguido nestas últimas decisões que se procurará aqui retomar nos pontos seguintes. 13. Como se observou logo no Acórdão n.º 857/2022, ao atribuir ao Ministério Público competência para representar o Estado em juízo, n.º 1 do artigo 219.º da Constituição não esclarece a natureza dessa representação, nem fornece qualquer indicação segura a partir da qual possam em definitivo traçar-se os limites que dela derivam para o legislador ordinário. No plano infraconstitucional, a determinação da natureza jurídica da representação processual do Estado por parte do Ministério Público vem suscitando desde há muito um amplo debate na doutrina, que a vem caracterizando ora como representação orgânica, ora legal, ora puramente processual, ou seja, semelhante a um patrocínio judiciário. A tese da representação orgânica corresponde ao entendimento tradicionalmente seguido (v. António da Costa Neves Ribeiro, op. cit., p. 29, e Carlos Lopes do Rego “A intervenção do Ministério Público na área cível e o respeito pelo princípio da igualdade de armas”, O Ministério Público, a democracia e a igualdade dos cidadãos, 5.º Congresso do Ministério Público, Cadernos da Revista do Ministério Público, Lisboa, Edições Cosmos, 2000, p. 83), tendo sido acolhida, pelo menos até 2014, em diversos Pareceres do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, designadamente no Parecer n.º 131/2001 (publicado no Diário da República, 2.ª série, de 8 de março de 2003), que a explicitou da seguinte forma: «O Ministério Público é […] um órgão do Estado a quem compete a sua representação em juízo, representação que se situa num plano diverso da simples representação legal ou da representação voluntária. […] Quando o Ministério Público representa o Estado fá-lo no quadro de uma representação orgânica, a qual, como se referiu, não se confunde e se diferencia da relação de mandato. Na representação orgânica é o próprio órgão da pessoa coletiva que intervém em todos os atos do processo e designadamente na citação, ao contrário da representação voluntária, em que o primeiro contacto é estabelecido com a própria parte». No quadro legal que emergiu da reforma de 2002, a ideia de que o Ministério Público interviria como órgão do Estado-Administração nos processos do contencioso administrativo em que este figure como parte continuou a ser objeto de assertiva contestação na doutrina, designadamente por parte daqueles que tendiam a reconhecer nessa intervenção as caraterísticas próprias do instituto da representação legal. Assim, defendia Alexandra Leitão (loc. cit., pp. 206-207): «Tradicionalmente, tem-se entendido que a representação do Estado pelo Ministério Público é uma representação orgânica, na medida em que o Ministério Público é um órgão do Estado (Neves Ribeiro) e figura como sujeito da relação material controvertida (Lopes do Rego). Desta qualificação jurídica decorrem implicações de grande relevância prática, nomeadamente a impossibilidade de o Estado constituir advogado e afastar a intervenção do Ministério Público […]. […] Efetivamente, enquanto a representação orgânica decorre da própria natureza das coisas – é, por assim dizer, lógica e ontológica –, a representação legal decorre de uma opção do legislador. Por outras palavras: seria possível optar-se por não cometer ao Ministério Público a representação em juízo do Estado, mas seria impossível determinar que a pessoa coletiva deixasse de ser representada por um ou mais dos seus órgãos, pela simples razão que as pessoas coletivas são entidades imateriais que carecem sempre de um ou mais órgão(s) e do(s) seu(s) titular(es) para manifestar a sua vontade. Este é o cerne da distinção entre representação orgânica e legal. Dito isto, fácil será perceber que […] a tese da representação legal se apresenta como a mais correta, uma vez que também não se trata apenas de um simples patrocínio judiciário, que pressupõe uma representação voluntária» (itálico aditado). A tese da representação orgânica foi definitivamente abandonada no Parecer n.º 7/2014, já referido, em termos que parecem subscrever a ideia de que, ao representar o Estado-Administração em juízo nos termos ressalvados no n.º 2 do artigo 11.º do CPTA, na redação originariamente conferida pela Lei n.º 15/2002, o Ministério Público não interviria sequer nos quadros próprios da representação legal. Afirmou-se aí o seguinte: «Ora, a verdade é que, apesar de o Ministério Público ser, de facto, um órgão do Estado, não é um órgão da pessoa coletiva Estado ou, dito de outra forma, do Estado Administração, que é aquele que é representado nas ações cíveis e nas ações administrativas. Trata-se, pelo contrário, de um órgão que se integra, à luz do princípio da separação orgânico-funcional de poderes, na função judicial do Estado, como resulta, aliás, da sua inserção sistemática no título V da Constituição dedicado aos Tribunais. Como refere ISABEL ALEXANDRE, «[T]ambém o Código de Processo nos Tribunais Administrativos dá a entender que a representação do Estado em juízo pelo Ministério Público não pode ser qualificada como uma representação orgânica, aproximando-se antes da figura do patrocínio judiciário, na medida em que esse Código trata da representação do Estado pelo Ministério Público a propósito da representação por advogado e da representação por licenciado em Direito com funções de apoio jurídico (cf. o artigo 11.º, que tem como epígrafe justamente “Patrocínio judiciário e representação em juízo)». Assim, a natureza jurídica da representação do Estado pelo Ministério Público é duvidosa, sendo discutível que se trate de uma verdadeira e própria representação orgânica ou de uma representação legal. A representação orgânica ocorre seguramente noutros casos de intervenção principal do Ministério Público, em nome ou em defesa do Estado-coletividade.» (itálico aditado) Para além de a ideia de uma representação orgânica do Estado-Administração não ser facilmente conciliável, como se verá em seguida, com o estatuto constitucional do Ministério Público (neste sentido, v. Alexandra Leitão, cit., ibid.), o que releva sobretudo desta discussão é que, mesmo entre Autores que defendem tratar-se ainda de uma representação orgânica, sempre se admitiu que «a letra do texto constitucional» e as normas legais conformadoras das competências do Ministério Público «não favore[cem] a ideia de exclusividade» (v. António Neves Ribeiro, op. cit., p. 28). Ou seja, esta competência do Ministério Público é aqui entendida como uma competência que se cinge à representação em juízo do Estado-Administração e que não exclui, em absoluto, a possibilidade de essa função ser exercida por outrem, que não o Ministério Público. Seja como for, com a tese da representação legal procurava traduzir-se a ideia, que perdurou até à reforma de 2019, de que a representação processual do Estado pelo Ministério Público não apenas decorria da lei, como se impunha por força da lei, independentemente de qual fosse ou viesse a ser a vontade da entidade representada. Nas palavras de Alexandra Leitão, «se é verdade que no quadro legislativo [então em vigor] o Estado não pod[ia] afastar a intervenção do Ministério Público através da constituição de mandatário judicial […], essa solução justifica[va-se] também à luz do conceito de representação legal» (loc. cit., p. 207). 14. No plano constitucional, as posições doutrinárias sobre o sentido e o alcance a atribuir ao segmento inicial do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição são igualmente dissonantes. Em sentido próximo daquele que parece ter sido acolhido nos Acórdãos n.ºs 794/2022, 796/2022, 876/2022, 112/2023 e 113/2023, defendem Jorge Miranda e Rui Medeiros que tal segmento não pode ser interpretado no sentido de se limitar a estabelecer «uma competência-regra que pode ser afastada pela lei ordinária», já que isso equivaleria a «confer[ir] à lei constitucional, face à lei ordinária, o valor de uma simples norma supletiva, esvaziando de conteúdo a disposição constitucional» em causa. Ademais, «a exigência de que seja o Ministério Público a representar o Estado» - a intervir como advogado do Estado - não releva de «uma questão simplesmente formal-organizatória», mas antes, e ainda, de uma «opção material pelos critérios que hão de presidir à própria atuação do Estado na defesa dos seus interesses (legalidade, estrita objetividade e imparcialidade)» (idem, p. 195), tendo presente que, «também quando intervém em representação do Estado, [o Ministério Público] intervém como defensor da legalidade» (ibidem, p. 194). 15. A esta interpretação estrita da fórmula «Ao Ministério Público compete representar o Estado» tem sido oposta uma interpretação mais ampla, fundada sobretudo na convicção de que, quando interpretado no sentido de reservar ao Ministério Público a competência para, no domínio do contencioso cível ou administrativo, representar em juízo o Estado, na defesa dos seus interesses patrimoniais, o n.º 1 do artigo 219.º da Constituição suscita especiais dificuldades, essencialmente relacionadas, como se anteviu já, com a conciliação do exercício da função de «advogado do Estado» com a função de defesa da legalidade democrática e com a salvaguarda da autonomia do Ministério Público - problema que se torna especialmente claro quando se põe a hipótese de haver litígios em que a defesa da legalidade conflitua com os interesses do Estado-Administração que ao Ministério Público cabe representar, ou quando se admite em abstrato a possibilidade de o “representado”, na condição de parte processual demandada, pretender dirigir instruções ao seu “representante”, segundo a avaliação que faça dos seus próprios interesses em jogo. Daí que, na doutrina, venha sendo desde há muito defendida a adoção de soluções, tidas por admissíveis à luz da Constituição, que logrem uma mais adequada harmonização da tarefa de «representação do Estado» com as demais funções atribuídas ao Ministério Público. Assentando sobretudo na ideia de que, «(…) atendendo ao estatuto de magistratura autónoma que corresponde ao Ministério Público na nossa ordem constitucional, os agentes do Ministério Público não têm por que ser, nem devem ser, advogados do Estado (…)» (Mário Aroso de Almeida, loc. cit., p. 20), tal posição é, no âmbito do contencioso administrativo, defendida por J. C. Vieira de Andrade (in, A Justiça Administrativa - Lições, 18.ª Edição, Almedina, Coimbra, 2020, pp. 153-154), nos termos seguintes: «Como é evidente, a diversidade de funções cometidas ao Ministério Público é suscetível de causar problemas e embaraços, quer na medida em que ele tenha de desempenhar no mesmo processo funções incompatíveis, quer na medida em que atribui à instituição um papel dúplice, como parte processual, em que ora surge do lado do Estado, defendendo-o contra as ações do particular, ora aparece contra a Administração, ao lado do administrado, ou em vez dele. Se é possível evitar as contradições práticas decorrentes da incompatibilidade de funções nos processos – assegurando que estas funções sejam desempenhadas por diferentes agentes –, já se torna mais difícil conciliar as “atitudes espirituais” requeridas para o exercício profícuo das tarefas que lhe são cometidas. Parece-nos que a configuração atual do Ministério Público, na sequência da “desgovernamentalização” da respetiva magistratura, associada à evolução do processo administrativo no sentido de um processo de partes, aconselham a que o Ministério Público seja visto apenas como um defensor da legalidade, quer intervenha como parte principal, quer atue na veste auxiliar do juiz. Julgamos – apesar da referência constitucional à “representação do Estado” – não haver razão para, no processo administrativo atual, atribuir ao Ministério Público a representação dos interesses patrimoniais do Estado-Administração (…), quando a representação ou o patrocínio podem ser assegurados por funcionários dos serviços jurídicos ministeriais ou por advogados contratados, nem sequer para lhe conferir o encargo de promoção processual do interesse público, quando este possa ser prosseguido por órgãos administrativos. Só assim se resolverá satisfatoriamente o conflito virtual entre a autonomia do Ministério Público e a representação do Estado-parte – que, como é natural, há-de depender de algum modo das orientações governamentais –, bem como, em algumas situações, a dificuldade de conciliação da defesa da Administração (e do interesse público) com a estrita garantia da legalidade.» Note-se que, justamente com o intuito de superar estas dificuldades, chegou a ser proposta, no contexto da Revisão Constitucional de 1997, uma alteração ao (então) artigo 221.º da Constituição que, sob a epígrafe «garantia de autonomia do Ministério Público», visava a «subtração ao Ministério Público da função de representar o Estado, deixando este de funcionar como uma espécie de advogado do Estado (artigo 221.º, n.º 1)» [v. o Projeto de Revisão Constitucional n.º 4/VII, apresentado pelo Partido Comunista Português, publicado no Diário da Assembleia da República, II Série-A, n.º 27, de 7 de março de 1996, p. 484(-32)]. Aos argumentos apresentados pelos proponentes, bem como por quem nesse contexto defendeu que a Constituição deveria, pelo menos, viabilizar uma reconfiguração legal dos interesses que ao Ministério Público incumbe defender em representação do Estado (v., em especial, o Diário da Assembleia da República, 2.ª Série – RC, n.º 52, de 13 de novembro de 1996, p. 46 e o Diário da Assembleia da República, 2.ª Série – RC, n.º 33, de 4 de outubro de 1996), opuseram-se os que defendiam que a garantia de uma representação adequada dos interesses estaduais não poderia prescindir, também por razões de ordem histórica e prática, da atribuição desta competência ao Ministério Público (neste sentido, v., em especial, o Diário da Assembleia da República, 2.ª Série – RC, n.º 52, de 13 de novembro de 1996, p. 50). A alteração proposta acabou, pois, por não merecer acolhimento, mantendo-se na redação do n.º 1 do artigo 221.º (que viria a ser o artigo 219.º) votada pela Comissão Eventual, e aprovada a final, a competência para «representar o Estado e defender os interesses que a lei determinar» (v. o Diário da Assembleia da República, 2.ª Série – RC, n.º 110, de 27 de junho de 1997, p. 21). 16. Uma primeira aproximação à tentativa de delimitação da tipologia dos modelos de representação processual do Estado no contencioso administrativo permitidos e proscritos pelo segmento inicial do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição pressupõe a consideração do estatuto constitucional do Ministério Público, enquanto magistratura autónoma e desgovernamentalizada. Foi esse, de resto, o ponto de partida assumido no Parecer n.º 8/82, já referido, onde a tal propósito se observou o seguinte: «9 - O sentido da representação do Estado pelo Ministério Público. Saindo do domínio da atividade própria (típica) do Ministério Público – o da perseguição dos crimes - e penetrando naqueloutro, em que só razões de pragmatismo justificam a sua intervenção - o da representação do Estado em juízo –, encontrar-nos-emos num terreno em que, então, já se não descobre qualquer fundamento material para uma reserva de competência. Bem ao invés: o que a autonomia do Ministério Público poderia reclamar seria que se lhe não cometessem essas funções de representação. De facto, quando representa o Estado, em juízo, para defender os seus interesses, em ações cíveis, tem o Ministério Público que obedecer a instruções específicas do Governo. Ora, muito embora o dever de obediência só se imponha perante ordens legais, ainda assim, o Ministério Público poderá «ver-se reduzido a defender exigências impopulares» do Estado. […] O que, aqui, pois, está em causa é, tão-somente, a previsão de um representante permanente do Estado. De alguém que, sempre que necessário, assegure a defesa dos seus direitos, em juízo. Essa representação não foi, contudo, pensada em termos de monopólio.» Rejeitando, deste modo, a tese do monopólio da representação do Estado pelo Ministério Público, a Comissão Constitucional não hesitou, como se viu, em considerar tal encargo estranho às funções nucleares constitucionalmente cometidas àquela magistratura, entendidas como aquelas em nome e para a prossecução das quais é atribuído ao Ministério Público um «estatuto próprio», que assegura a sua «autonomia» (artigo 219.º, n.º 2, da Constituição) – de que é exemplo paradigmático o exercício da ação penal –, e, por isso, relativamente às quais pode afirmar-se, de forma materialmente fundada, uma reserva constitucional de competência em termos não extensíveis à função de representação do Estado em juízo. Tal posição tem subjacente o entendimento de que a função de «advogado do Estado» «não se apresenta [...] como uma função natural, própria, específica ou típica do Ministério Público» (Parecer n.º 8/82, o n.º 3), sendo de certa forma discrepante da configuração constitucional daquela magistratura, tendo em conta que a mesma se caracteriza pelo atributo da autonomia e que esta é «antes de mais, [uma] “autonomia externa”», enquanto «“[…] exigência de exclusão […] de hetero-determinação mediante subordinação a outras entidades públicas, incluindo a exclusão de qualquer dependência do poder político […]” (Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo III, Coimbra Editora, p. 239)» (v. o Acórdão n.º 305/2011). Como nota Gomes Canotilho, «(…) [g]lobalmente consideradas, as funções do Ministério Público têm, em geral, como denominador comum, o serem exercidas no interesse do “Estado-comunidade” e não do “Estado-pessoa” (Pizzorusso). Isto, em termos tendenciais, porque em Portugal o Ministério Público continua a ser “advogado do Estado”, tarefa que noutros países é desempenhada por operadores jurídicos diferentes (“advogados do Estado” ou “advogados contratados”)» (v. J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª Edição, Almedina, Coimbra, 2003, p. 685; v., também, Inês Seabra de Carvalho, “O Estatuto Constitucional do Ministério Público”, Educar, Defender, Julgar - Para uma reforma das funções do Estado, Almedina, Coimbra, 2014, pp. 217-218). 17. Como se observou no Acórdão n.º 857/2022, que de perto se continuará a acompanhar aqui, o artigo 219.º da Constituição insere-se no Capítulo IV (“Ministério Público) do Título V (“Tribunais”) da Parte reservada à organização do poder político, versando sobre as funções e estatuto do Ministério Público. A norma, pelo seu conteúdo e inserção sistemática, integra o chamado direito constitucional organizatório, entendido como «o conjunto de regras e princípios constitucionais que regulam a formação dos órgãos constitucionais, sobretudo dos órgãos constitucionais de soberania, e respetivas competências e funções, bem como a forma e procedimento da sua atividade» (J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, cit., p. 541). A competência, por sua vez, pode ser definida como «o poder de ação e de atuação atribuído aos vários órgãos e agentes constitucionais com o fim de prosseguirem as tarefas de que são constitucional ou legalmente incumbidos», envolvendo, «por conseguinte, a atribuição de determinadas tarefas bem como os meios de ação («poderes») necessários para a sua prossecução. (…)» (idem, op. cit., p. 543). Assim sendo, deve concluir-se que o artigo 219.º, n.º 1, da Constituição, ao atribuir ao Ministério Público a competência para representar o Estado, não estabelece per se uma garantia institucional de que possa ou deva inferir-se que só o Ministério Público se encontra constitucionalmente autorizado ou legitimado a assegurar a representação em juízo do Estado-Administração, na defesa dos seus interesses patrimoniais. Desde logo, atribuir ao Ministério Público competência para representar o Estado não é o mesmo que atribuir a representação do Estado ao Ministério Público (neste sentido, v. Luís Sousa da Fábrica, “A Representação Judiciária do Estado pelo Ministério Público - Comentário ao Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 857/2022”, Revista Portuguesa de Direito Constitucional, N.º 3 (2023), [pp. 179-213], p. 198). A competência traduz-se essencialmente «numa autorização ou legitimação para a prática de atos jurídicos (aspeto positivo) e num limite para essa prática (aspeto negativo)» (Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, Vol. III (Tomo V), Coimbra Editora, Coimbra, 2014, p. 61), pelo que a mera atribuição a um determinado ente – aqui, o Ministério Público – de competência para exercício de uma certa função – no caso, a representação do Estado-Administração – não constitui, só por si, base suficiente para se afirmar uma reserva constitucional de competência a favor do ente designado. Tal conclusão, para poder firmar-se, teria de contar com outros pontos de apoio, que evidenciassem e permitissem discernir o respetivo fundamento material, sendo certo que a compreensão integrada das diversas funções atribuídas ao Ministério Público, designadamente à luz do seu estatuto constitucional, não favorece, como se viu, tal posição. Na verdade, mesmo admitindo que à atribuição da competência referida no primeiro segmento do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição não seja indiferente o propósito de que a intervenção do Estado na defesa dos seus interesses em juízo se processe de acordo com os critérios de legalidade e objetividade a que se encontra tipicamente subordinada a atuação do Ministério Público, continua a não ser possível correlacionar a função de representação do Estado, entendida como «advocacia do Estado», com as demais funções atribuídas àquela magistratura, em termos de poder afirmar-se que a Constituição reserva ao Ministério Público uma competência exclusiva para representar o Estado-Administração, quando este é a parte demandada em contencioso administrativo e em causa está a defesa dos seus interesses patrimoniais. Relembre-se que não está aqui em causa qualquer limitação dos poderes legalmente conferidos ao Ministério Público para intervir no contencioso administrativo, em defesa da legalidade democrática, como titular da ação pública ou como amicus curiae, no âmbito da «fiscalização judicial do poder administrativo», que segundo José Manuel Ribeiro de Almeida, constitui «um dos domínios por excelência» da plena efetivação da «vocação institucional e [d]a incumbência constitucional de defender a legalidade democrática» que a este magistratura se reconhece (v. «“Uma Teoria da Justiça” - Justificação do Ministério Público no contencioso administrativo», Revista do Ministério Público, n.º 84, Ano 21, Outubro-Dezembro de 2000 [pp. 95-117], p. 95). O que está em causa é, tão-só, o exercício daquela função de «advocacia do Estado» que, como vem sendo amplamente reconhecido, é potencial antagonista dos atributos que integram o estatuto constitucional daquela magistratura; o mesmo é dizer, da autonomia do Ministério Público, entendida, antes do mais, como «“autonomia orgânica e funcional” do Ministério Público “face ao poder executivo”» (Acórdão n.º 305/2011) ¾ e do exercício da função de defesa da legalidade democrática, com a qual pode bem mostrar-se em concreto incompatível. É precisamente por essa razão que hoje se encontra expressamente prevista, no artigo 93.º do novo EMP, a possibilidade de o Ministério Público requerer ao Estado que constitua mandatário próprio, nos casos em que se verifique existir conflito entre entidades, pessoas ou interesses que o Ministério Público deva representar, e que deve ter-se por analogicamente aplicável às ações administrativas o disposto nas alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 101.º do EMP, segundo as quais quaisquer «instruções específicas» só poderão ser transmitidas aos magistrados, por intermédio do Procurador-Geral da República, pelo membro do Governo responsável pela área da justiça (neste sentido, v. o Parecer da Procuradoria-Geral da República n.º 7/2014, cit., p. 17297, e J. C. Vieira de Andrade, op. cit., p. 154). 18. Aqui chegados, é já possível formular uma primeira conclusão. Ao dotar o Ministério Público da competência necessária para assegurar a representação em juízo do Estado-Administração, inciso inicial do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição não reserva essa competência àquela magistratura, isto é, não impõe que tal representação só possa ser assegurada por aquela magistratura, nem determina que «a representação do Estado por outras entidades tenha que ser, sempre, uma representação concorrencial ou subsidiária da do Ministério Público» (Parecer n.º 8/82). Como atrás se procurou demonstrar, não é possível extrair da Constituição qualquer argumento que favoreça o entendimento de que a função cometida ao Ministério Público pelo inciso inicial do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição integra o monopólio da representação em juízo do Estado-Administração, na defesa dos seus interesses patrimoniais. Com efeito, e ainda que se reconheça quanto «de estável e sedimentado também há na atribuição da competência para representar o Estado em juízo» (Jorge Miranda/Rui Medeiros, op. cit., p. 194), não se vê como, mesmo nesse estrito domínio, o exercício de tal competência exclusivamente pelo Ministério Público possa ter-se por incindível da configuração constitucional da missão confiada a esta magistratura, sobretudo quando se considera, com Inês Seabra de Carvalho, que «[a]s competências, constitucionais e legais, enquanto poderes de ação e de atuação atribuídos ao Ministério Público estarão (…) em princípio funcionalmente submetidas ao programa finalístico/teleológico da defesa da legalidade democrática» (cit., p.213). Veja-se que, em rigor, se Constituição impusesse a via única da representação legal, na aceção em que este conceito vem sendo aplicado à representação judiciária do Estado pelo Ministério Público – isto é, para exprimir a ideia de que os poderes de representação processual cometidos ao Ministério Público decorrem diretamente da lei, sendo o seu exercício independente da (e imune à) vontade do ente representado (v., supra, o n.º 13) –, isso significaria que o legislador se encontraria impedido de atribuir ao Estado-Administração, quando demandado, qualquer prerrogativa de que pudesse depender não só o estabelecimento como a própria subsistência da sua concreta representação pelo Ministério Público em juízo. Neste caso, tal representação haveria de decorrer não só direta como imperativamente da lei, sem que o Executivo - ou mesmo o Ministério Público, em caso de conflito de interesses - pudesse obstaculizá-la ou colocar-lhe termo através da constituição de mandatário. O que, diga-se ainda, não só se oporia à possibilidade de acolhimento de qualquer solução do tipo daquela que foi proposta no Anteprojeto de revisão do CPTA, acima mencionado (v., supra, o n.º 6.4.), como levaria a pôr em causa a própria viabilidade da solução constante do artigo 24.º do Código de Processo Civil vigente – cuja constitucionalidade, note-se, nunca foi sequer contestada –, com a qual passou a admitir-se a previsão em lei especial dos casos em que o Estado pode optar pelo patrocínio por mandatário judicial próprio, cessando a intervenção principal do Ministério Público logo que este esteja constituído (v., supra, o n.º 6.4.). Tendo em conta a missão constitucionalmente confiada ao Governo, enquanto órgão superior da administração pública (artigo 182.º da Constituição), e ao Ministério Público, enquanto magistratura autónoma e preeminentemente comprometida com a defesa da legalidade democrática, há que concluir, pois, que o inciso inicial do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição não proíbe em absoluto o legislador, seja em que termos ou por que via for, de atribuir ao Executivo a possibilidade de optar por se defender em juízo pelos meios que tenha por mais eficazes e conformes à realização dos interesses públicos que integram as respetivas atribuições, nem, evidentemente, de facultar ao Ministério Público, em caso de conflito, as necessárias condições para dar primazia à defesa dos interesses que lhe cabe defender nos termos da lei e da Constituição, em detrimento da defesa dos interesses patrimoniais do Estado-Administração. Saber em que termos é que a atribuição legal dessa prerrogativa ao Executivo pode ser conciliada com a inclusão da representação do Estado-Administração no âmbito das funções constitucionais do Ministério Público é o que se procurará determinar nos pontos seguintes. 19. Ao incumbir expressamente o Ministério Público de «representar o Estado», a Constituição não impõe, como se viu, o monopólio da representação do Estado-Administração pelo Ministério Público, nem que esta se efetive com todas as limitações inerentes a uma representação legal em sentido próprio, o mesmo é dizer, sem qualquer possibilidade de consideração da vontade da entidade representada. Porém, na medida em que não deixa de atribuir tal função àquela magistratura, a Constituição também não coloca na livre disponibilidade do legislador ordinário a decisão sobre o se dessa representação, designadamente em termos que compreendam a possibilidade de este a cometer por inteiro ao Estado-Administração, enquanto ente representado. Sob pena de se negar qualquer eficácia normativa ao segmento inicial do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição, a atribuição ao Ministério Público da competência para representar o Estado-Administração, apesar de não envolver uma reserva ou monopólio de representação, não pode deixar de ser entendida como um «indirizzo constitucional» (Alexandra Leitão, loc. cit., p. 191), que se impõe ao legislador ordinário enquanto exigência de reconhecimento àquela magistratura do estatuto legal, não de único ou exclusivo representante judiciário do Estado-Administração, mas, em todo o caso, do seu representante judiciário natural, designadamente no âmbito do contencioso administrativo (neste sentido, v. Pedro Machete/Cláudia Saavedra Pinto, “A Representação do Estado pelo Ministério Público - Breve Resenha da Jurisprudência Constitucional sobre o Tema”, in Estudos em Homenagem à Professora Doutora Maria da Glória Garcia, UCP Editora: Lisboa, 2023, p. 2141). Nas palavras do Parecer n.º 8/82, o que está em causa no segmento inicial do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição é apenas, mas necessariamente, «a previsão de um representante permanente do Estado. De alguém que, sempre que necessário, assegure a defesa dos seus direitos, em juízo» (o n.º 9). 20. No que diz respeito ao estabelecimento do alcance do mandato constitucional atribuído ao Ministério Público pelo segmento inicial do n.º 1 do artigo 219.º, é possível formular a partir daqui uma segunda, e igualmente importante, conclusão. Ao atribuir ao Ministério Público competência para representar o Estado em juízo, a Constituição, se não reservou o exercício dessa função àquela magistratura, também não colocou tal exercício na integral dependência da vontade do ente representado, pelo menos em termos equivalentes à salvaguarda de modelo de pura representação voluntária. Com efeito, este determinaria que o Ministério Público não tivesse, nem em princípio, nem por regra, intervenção principal nos processos em que é demandado o Estado e estão em causa interesses cuja defesa lhe é legalmente cometida, o que esvaziaria de conteúdo útil, ou desmentiria até, a atribuição àquela magistratura da competência para «representar o Estado» ¾ que, como atrás se viu (v., supra, o n.º 11), a Constituição enuncia a título distinto e autónomo de todas as demais atribuições referidas no n.º 1 do artigo 219.º ¾, descaracterizando em definitivo o mandato constitucional atribuído ao Ministério Público, enquanto representante natural do Estado em juízo. 21. Analisada a solução legal que decorre da norma sindicada à luz de quanto vai dito, verifica-se, desde logo, que a mesma se distancia, quer da solução constante do artigo 24.º do Código de Processo Civil vigente, quer da proposta constante do Anteprojeto de revisão do CPTA, acima referido (v., supra, o n.º 6.4.), Embora todas relevem do pressuposto, que se viu constitucionalmente viável, de que a representação do Estado-Administração em juízo pode ser atribuída a entidades diferentes do Ministério Público, a solução consagrada no domínio do contencioso administrativo diverge significativamente, quanto aos termos e modo seguidos nessa atribuição, da solução consagrada, desde logo, na lei processual civil, que confere ao Estado a faculdade, num conjunto de casos previstos em lei especial, fazer cessar a intervenção principal do Ministério Público através da constituição de mandatário judicial. E diverge também, em menor, mas igualmente relevante medida, da proposta constante do Anteprojeto de revisão do CPTA, que conferia ao Estado, nas ações referentes a relações contratuais ou de responsabilidade em que fosse demandado, a faculdade de optar pelo patrocínio por advogado, mediante decisão devidamente fundamentada, cessando a intervenção principal do Ministério Público logo que aquele fosse constituído. É que, ao contrário desta, a solução que acabou por vigorar no âmbito do contencioso administrativo não impõe a intervenção do Ministério Público ab initio no processo, admitindo que a escolha entre a representação pelo Ministério Público e o patrocínio por advogado nos processos em que o Estado seja demandado possa ser realizada pelo Executivo já não apenas por decisão ex post, como ali se previa, mas através de uma opção ex ante, viabilizada e operacionalizada através do direcionamento da citação para o Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo. Deste modo, não só a subsistência, mas a própria efetivação da intervenção principal do Ministério Público passa a ficar na inteira dependência da vontade do Estado-Administração, que acaba por ser desta forma equiparado às entidades com o poder de suscitar a intervenção principal do Ministério Público, como, v.g., os institutos públicos (cf. o n.º 4 do artigo 21.º da Lei-Quadro dos Institutos Públicos, aprovada pela Lei n.º 3/2004, de 15 de janeiro, na sua redação atual). Neste cenário, e como se observou também no Acórdão n.º 857/2022, não é possível afirmar que, em matéria de contencioso administrativo, o direito infraconstitucional se encontre modelado em termos que permitam (ou continuem a permitir) reconhecer que, em regra, «[a]o Ministério Público compete representar o Estado», nem que aquele se mantém como o representante natural deste em juízo. Ora, por muitas e relevantes dificuldades hermenêuticas que o inciso inicial do artigo 219.º, n.º 1, da Constituição, possa suscitar, é certo que aí não prevê que o Estado pode ser representado pelo Ministério Público na defesa dos interesses que a lei determinar. Determina-se, outrossim, que a «representação do Ministério Público terá de constituir sempre a regra» (Parecer n.º 8/82, o n.º 9), pelo que, se o demandado é o Estado e em causa estão interesses que incumbe ao Ministério Público defender, este deve ser chamado a ter intervenção principal nos processos em que age em sua representação, o que não sucederá se a citação para os termos da ação for, como estabelece a norma sindicada, dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado. 22. Não é demais repetir que a Constituição, se não impõe uma reserva de competência do Ministério Público em matéria de representação processual do Estado-Administração, também não viabiliza um modelo de puro patrocínio judiciário, em que a intervenção principal do Ministério Público fique na inteira dependência da vontade do Executivo, enquanto órgão cimeiro do ente representado. Entre as alternativas representadas por um modelo e outro, o que de mais seguro se extrai do inciso primeiro do n.º 1 do artigo 219.º é a vinculação do legislador a respeitar o estatuto constitucional do Ministério Público, enquanto representante natural do Estado em juízo, e, consequentemente, a conformar a ordem jurídica em termos que discernir que «[a]o Ministério Público compete representar o Estado». O que, por sua vez, obriga a que aquela intervenção haja de decorrer da lei e só possa ser afastada mediante substituição, cessando nos precisos termos em que a lei expressamente o preveja e consinta, assim ademais se garantindo que a defesa em juízo dos interesses do Estado não fique exposta ao risco de não beneficiar da tutela qualificada que é assegurada pela intervenção daquela magistratura. Deste modo, nada impede o legislador de prever que a intervenção principal do Ministério Público possa cessar em certos casos, sobretudo quando se considere que estão em causa interesses públicos do Estado de natureza específica, que podem ser por essa razão mais adequada e eficazmente acautelados em juízo se a sua representação processual for confiada a um mandatário próprio. O que se impõe, em face do disposto no n.º 1 do artigo 219.º e 165.º, n.º 1, alínea p), da Constituição, é que tal ocorra nos termos e casos especialmente previstos por lei (tal como prescreve o artigo 24.º do Código de Processo Civil vigente, e agora o n.º 2 do artigo 9.º do atual EMP) ou através de decisão fundamentada no caso concreto (v., supra, o n.º 6.4.), e sempre sem excluir à partida a intervenção principal do Ministério Público, já que isso comprometeria a sua condição de representante natural do Estado em juízo. Se assim não for – isto é, se a representação do Estado pelo Ministério Público constituir sempre e só uma mera possibilidade, que se efetivará ou não consoante a decisão que aquele livremente tomar –, a competência atribuída àquela magistratura pelo inciso inicial do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição, como se disse também no Acórdão n.º 857/2022, deixará de ser certa para passar a ser contingente, aleatória e acidental: o Ministério Público intervirá em juízo em representação do Estado, na defesa dos seus interesses patrimoniais, se e apenas se for essa a escolha do Executivo. Ora, ao estabelecer que a representação do Estado pelo Ministério Público constitui uma mera possibilidade, sendo a citação dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, a solução sindicada atribui inequivocamente ao Governo o poder de, através de uma decisão discricionária - que se exprime através do envio da citação ao magistrado do Ministério Público competente -, optar ou não optar pela representação processual do Ministério Público. E fá-lo sem assegurar que este tenha intervenção principal nos processos em que estão em causa interesses que lhe cumpre defender, sem subordinar a decisão de constituir mandatário próprio à observância de quaisquer pressupostos, por mínimos que sejam, e sem estabelecer especiais exigências de fundamentação. Assim, concedeu ao Executivo uma ampla margem para determinar, segundo critérios de oportunidade e conveniência, se a intervenção principal do Ministério Público, nas ações em que o Estado é parte e em que está em causa a defesa dos seus interesses patrimoniais, sequer ocorre. Deste ponto de vista, é manifesto que a solução legal sub judicio não exprime qualquer ponderação de que possa inferir-se ter sido intenção do legislador permitir, apenas em casos justificados, que fosse retirada ao Ministério Público a incumbência que a Constituição e o próprio EMP lhe atribuem. Pelo contrário, o que nela vai pressuposto é que o Ministério Público deixa de ser, em regra, competente para representar o Estado em juízo, função cuja probabilidade de vir a desempenhar passa a ser igual àquela que assiste a qualquer profissional do foro habilitado a exercer o patrocínio judiciário. Neste sentido, a norma sindicada abre a porta ao único resultado efetivamente vedado pelo segmento inicial do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição e que é, uma vez mais nas palavras do Parecer n.º 8/82, o seguinte: «o legislador não pode privar, totalmente, o Ministério Público das funções de representação do Estado, em juízo, cometendo-as, por inteiro, a outras entidades». Em suma: ao converter a representação do Estado pelo Ministério Público, quando demandado na ação, numa «mera possibilidade, sendo a citação seja dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo», o legislador concretizou aquela atribuição em termos tais que não permitem continuar a reconhecer no Ministério Público, pelo menos com a densidade mínima necessária, a competência para «representar o Estado» que lhe é cometida pela Constituição. Nessa medida, a norma sindicada coloca o regime legal de representação do Estado no contencioso administrativo num ponto inconciliável com o n.º 1 do artigo 219.º da Constituição, devendo, por essa razão, ser declarada inconstitucional. […]”. 8. Em face do exposto, considerando que as questões colocadas no presente recurso já foram analisadas e tratadas, proficientemente, no acórdão, recentíssimo e acabado de transcrever, do próprio Plenário deste Tribunal e em que a aqui relatora integrou a maioria que aí obteve vencimento; que os fundamentos em que assenta essa decisão relativamente a cada uma das questões agora colocadas são inteiramente transponíveis para o caso dos autos; cumpre concluir, em conformidade, pela inconstitucionalidade da norma em questão III – Decisão Em face do exposto, decide-se: a) Julgar inconstitucional a norma que resulta da interpretação conjugada dos artigos 11.º, n.º 1, e 25.º, n.º 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22.02, na redação dada pela Lei n.º 118/2019, de 17.09), segundo a qual, nos tribunais administrativos, quando seja demandado o Estado ou na mesma ação sejam demandados diversos ministérios, a representação do Estado pelo Ministério Público é uma possibilidade, sendo a citação dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo; e, em consequência, b) Conceder provimento ao recurso, determinando-se a reforma da decisão recorrida em conformidade com o precedente juízo de inconstitucionalidade. Sem custas, por não serem devidas, uma vez que procedeu o presente recurso (nos termos dos artigos 84.º, n.os 1 e 2, da LTC, a contrario sensu, e 4.º, n.º 2, igualmente a contrario sensu, do Decreto‑Lei n.º 303/98, de 7.10, na sua redação atual e sempre aplicável por remissão do artigo 84.º, n.º 5, da LTC). Lisboa, 8 de outubro de 2024 - Maria Benedita Urbano - José Teles Pereira - Gonçalo Almeida Ribeiro - Rui Guerra da Fonseca (sem prejuízo da posição que assumi na declaração de voto aposta ao Acórdão n.º 539/2024.) - José João Abrantes