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ACÓRDÃO Nº 327/2023[1] Processo n.º 264/22 Plenário Relator: Conselheiro António José da Ascensão Ramos Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional I. Relatório 1. O Acórdão n.º 755/2022, prolatado, em 9 de novembro de 2022, pela 2.ª Secção do Tribunal Constitucional, decidiu «Julgar inconstitucional o disposto nos artigos 3.º-A, n.º 3 e 5.º, n.º 1, ambos do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro, quando interpretados no sentido de a deliberação do conselho diretivo de Instituto da Segurança Social, IP prevista no primeiro dos preceitos definir a competência territorial de um Tribunal Administrativo e Fiscal, por violação dos artigos 112.º, n.º 5 e 20.º, n.º 4 º, ambos da Constituição da República Portuguesa». Esse julgamento veio conflituar com a Decisão Sumária n.º 538/2022, proferida pela 1.ª Secção deste Tribunal Constitucional, em 4 de agosto de 2022 (relatora Conselheira Maria Benedita Urbano), que decidiu «Não julgar inconstitucional a interpretação normativa extraível da conjugação dos artigos 3.º-A, n.º 3, e 5.º do DL n.º 42/2001, de 09.02 (em relação ao primeiro, com a redação que lhe foi dada pelo artigo 415.º da Lei n.º 2/2020, de 31.03), tal como formulada na decisão recorrida», pelo que dele o Ministério Público interpôs recurso obrigatório para o plenário deste Tribunal Constitucional ao abrigo do artigo 79.º-D, n.º 1, da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (LTC). Fê-lo nos seguintes termos: «1.º O douto Acórdão n.º 755/2022 julgou «inconstitucional o disposto nos artigos 3.º-A, n.º 3 e 5.º, n.º 1 ambos do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro, quando interpretados no sentido de a deliberação do conselho diretivo de Instituto da Segurança Social, IP, prevista no primeiro dos preceitos definir a competência territorial de um Tribunal Administrativo e Fiscal, por violação dos artigos 112.º, n.º 5 e 20.º, n.º 4, ambos da Constituição da República Portuguesa» 2.º Este Tribunal Constitucional já se pronunciou, em 4 de agosto de 2022, sobre a não inconstitucionalidade da «interpretação normativa extraível da conjugação dos artigos 3.º-A, n.º 3 e 5.º, n.º 1 ambos do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 09.02 (em relação ao primeiro, com a redação que lhe foi dada pelo artigo 415.º da Lei n.º 2/2020, de 31-03), tal como formulado na decisão recorrida» naquele processo, tendo tal juízo negativo de inconstitucionalidade sido proferido, por via da Decisão Sumária n.º 538/2022 da 1.ª Secção (Relatora Conselheira Maria Benedita Urbano). 3.º Estabelecendo-se, assim, um conflito jurisprudencial sobre uma mesma questão normativa, caberá ao Plenário deste Tribunal Constitucional dirimi-lo nos termos do preceituado no artigo 79.º-D, n.º 1, da LTC, reiterando o Ministério Público, quanto à materialidade do litígio, o entendimento já expendido em ambos os processos, no sentido da não inconstitucionalidade da interpretação normativa identificada.». 2. Admitido o recurso, o Ministério Público não apresentou alegações, remetendo «quanto à materialidade do litígio, o entendimento já expendido em ambos os processos, no sentido da não inconstitucionalidade da interpretação normativa identificada». O relator apresentou memorando propondo a decisão do recurso no sentido afirmado no acórdão recorrido. Realizada a discussão em plenário e tomada a decisão (proposta no acórdão recorrido), nos termos previstos no n.º 5 do artigo 79.º-D da LTC, cumpre agora formulá-la. * II. Fundamentação 3. O presente recurso para o Plenário é interposto pelo Ministério Público, como acima relatámos, ao abrigo do disposto no artigo 79.º-D, n.º 1, da LTC, com fundamento na contradição de julgados entre o Acórdão n.º 755/2022, da 2.ª Secção, de 9 de novembro de 2022 e a decisão sumária (em julgamento de mérito) n.º 538/2022, de 4 de agosto de 2022, proferida na 1.ª Secção pela relatora do processo. Segundo o artigo 79.º-D, n.º 1, da LTC, «se o Tribunal Constitucional vier julgar a questão da inconstitucionalidade em sentido divergente do anteriormente adotado quanto à mesma norma, por qualquer das suas secções, dessa decisão cabe recurso para o plenário do Tribunal». É o que se verifica nos presentes autos: as 1.ª e 2.ª Secções do Tribunal Constitucional, no Acórdão n.º 755/2022 e na decisão sumária n.º 538/2022, respetivamente, julgaram em sentido divergente a questão de saber se é conforme à Constituição da República Portuguesa a norma resultante dos «artigos 3.º-A, n.º 3 e 5.º, n.º 1, ambos do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro, quando interpretados no sentido de a deliberação do conselho diretivo de Instituto da Segurança Social, IP prevista no primeiro dos preceitos definir a competência territorial de um Tribunal Administrativo e Fiscal». Nada obsta, por conseguinte, a que se conheça do objeto do recurso para o Plenário do Tribunal Constitucional 4. As normas do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 63/2014 de 28 de abril e pela Lei n.º 2/2020, de 31 de março, ora sob sindicância, possuem o seguinte teor (assinalado a bold) e integram-se nos seguintes articulados legais: “Artigo 3.º-A Competência para a instauração e instrução do processo 1 - Compete ao Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, I. P., a instauração e instrução do processo de execução de dívidas à segurança social através da secção de processo executivo do distrito da sede ou da área de residência. 2 - As instituições da segurança social, e outras a estas legalmente equiparadas, remetem as certidões de dívida à secção de processo executivo do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, I. P., competente, nos termos do número anterior. 3 - A instauração e instrução do processo de execução por dívidas à segurança social pode ser praticada em secção de processo executivo diferente do distrito da sede ou da área de residência do devedor, nos termos de deliberação do conselho diretivo do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, I. P., publicada no Diário da República. Artigo 5.º Competência dos tribunais administrativos e tributários 1 - Compete ao tribunal tributário de 1.ª instância da área onde corre a execução decidir os incidentes, os embargos, a oposição, incluindo quando incida sobre os pressupostos da responsabilidade subsidiária, a graduação e a verificação de créditos e as reclamações dos actos materialmente administrativos praticados pelos órgãos de execução.” Concretizado que está o programa normativo sob fiscalização e saneado o processo, passemos, então, à apreciação das questões colocadas. 5. A decisão sumária (em julgamento de mérito) n.º 538/2022, de 4 de agosto de 2022, proferida na 1.ª Secção pela relatora do processo, decidiu «Não julgar inconstitucional a interpretação normativa extraível da conjugação dos artigos 3.º-A, n.º 3, e 5.º do DL n.º 42/2001, de 09.02 (em relação ao primeiro, com a redação que lhe foi dada pelo artigo 415.º da Lei n.º 2/2020, de 31.03)». Sustenta a sua posição no seguinte: «Atentemos, agora e brevemente, no conceito de competência territorial dos tribunais. “A competência territorial é assim uma competência que assenta fundamentalmente no lugar onde cada tribunal tem a sua sede (competência ratione loci). É, além disso, uma competência subjectiva, porque fixa o poder de julgar de cada tribunal individualmente considerado (…). A competência territorial resulta da conjunção de dois elementos: a circunscrição territorial correspondente ao tribunal, de um lado; o factor decisivo de conexão de cada tipo de acções, do outro”. Um desses fatores de conexão é, justamente, o que foi fixado no artigo 5.º, que é o foro de execução (cfr. Antunes Varela, J. Miguel Bezerra, Sampaio e Nora, Manual de Processo Civil, Coimbra, 1985, pp. 215 a 219). Dito isto, o que temos é que a única alteração operada, sublinhe-se, por via legislativa, em 2020, foi a do n.º 3 do artigo 3.º-A, relativa, especificamente, à competência das secções de processo executivo do sistema de Segurança Social. Esta modificação legislativa, se concretizada por quem esteja legalmente habilitado para o efeito (como se verifica no caso reportado nos presentes autos), tem potencialidade para se repercutir no volume de processos dos diferentes tribunais tributários, mesmo não tendo havido alterações nem da área da circunscrição territorial nem do fator de conexão. Acresce a isto que a ação judicial foi intentada no TAF de Mirandela em 2021, já depois da Deliberação do IGFSS, IP – que concretizou aquela possibilidade estabelecida em lei, mais concretamente, no artigo 3.º-A, n.º 3, do DL n.º 42/2001 – e de acordo com o que nela se dispõe. Ainda mais, e tal como já aflorado, a norma do artigo 151.º do CPPT é afastada nos termos conjugados dos artigos 5.º e 6.º do DL n.º 42/2001. Igualmente aludida a circunstância de a deliberação do IGFSS, IP, não constituir objeto do recurso de inconstitucionalidade, na medida em que não integra o juízo de inconstitucionalidade efetuado pela decisão recorrida. Por último, para sustentar a suposta violação da proibição de desaforamento, é convocado um preceito legal – o artigo 39.º da Lei da Organização do Sistema Judiciário – e não uma norma constitucional, o que apenas geraria uma ilegalidade. Em síntese, foi proferida uma decisão positiva de inconstitucionalidade pelo TAF de Mirandela que levou ao julgamento da questão prévia da incompetência territorial sem a aplicação dos artigos 3.º-A, n.º 3, e 5.º do DL n.º 42/2001. Todavia, o discurso argumentativo que conduziu ao julgamento da inconstitucionalidade do resultado interpretativo da conjugação desses dois preceitos manifestamente não procede pelos motivos supra expostos, não se verificando a violação dos artigos 32.º, n.º 9, e 112.º da CRP. O conflito de competências entre o TAF de Mirandela e o TAF de Penafiel, a existir, deverá ser solucionado em sede própria.». 6. Essa não é a posição sufragada pelo Acórdão n.º 755/2022, da 2.ª Secção, de 9 de novembro de 2022, cuja orientação foi acolhida pelo plenário, conforme explicitação que segue. 7. Comecemos por fazer ver que, na interpretação normativa sindicada, o artigo 5.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro, tem por efeito, peculiar e primário, a assimilação da competência dos Tribunais Administrativos e Fiscais para o julgamento de incidentes jurisdicionais em sede de processo executivo promovido por ISS, IP, ao que seja a competência da secção de processo executivo desta entidade administrativa para a instauração e instrução da execução. Por outras palavras, a norma estabelece que será competente para julgar a causa em sede jurisdicional (embargos de terceiro, oposição à execução, reclamação de atos do órgão executivo e todos os demais incidentes que sejam suscitados, incluindo a graduação e verificação de créditos concorrentes) o Tribunal que exerça autoridade jurisdicional em matéria tributária sobre a parcela de território em que esteja sediado o órgão de ISS, IP com competência para tramitar a ação executiva. Isto é assim pela razão essencial de que será nesse órgão executivo que «correrá a execução a que respeita o incidente» (cfr. artigo 5.º, n.º 1, 1.ª parte, do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro). De sua parte, o n.º 1, do artigo 3.º-A do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro estabelece como órgão executivo de ISS, IP as secções executivas distritais integradas na orgânica desta entidade administrativa, elegendo como fator atributivo de competência, de entre elas, a secção instalada no local de sede social ou de residência do executado, consoante se trate de pessoa coletiva ou singular, respetivamente. A solução legal é, pois, atributiva da competência jurisdicional, em contencioso executivo entre ISS, IP e particulares, ao Tribunal da área de residência do demandado. Esta é uma opção de política legislativa com grande tradição entre nós em matéria de aforamento de processos executivos (cfr. artigos 71.º, n.º 1 e 85.º, n.º 1, 86.º e 89.º, n.º 1, todos do Código de Processo Civil [CPC]) e equipara o controlo jurisdicional da atividade de cobrança coerciva de ISS, IP ao estabelecido para as execuções fiscais (cfr. artigos 12.º, n.º 1 e 151.º, n.º 1, ambos do Código de Procedimento e Processo Tributário (CPPT). O exposto significa também que as competências dos Tribunais Administrativos e Fiscais são extremamente sensíveis às modificações do âmbito de competências dos órgãos executivos de ISS, IP. Qualquer alteração neste domínio terá por efeito modificar a forma de repartição do exercício da autoridade jurisdicional no território nacional entre Tribunais tributários, impactando diretamente na forma como os órgãos de soberania exercem a sua missão constitucional (cfr. artigo 202.º, n.º 1 e, em especial, artigo 212.º, n.º 3, ambos da Constituição da República Portuguesa). Sucede que a Lei n.º 2/2020, de 31 de março veio alterar a redação do artigo 3.º-A do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro e estabeleceu (n.º 3) que o âmbito de competência das secções executivas de ISS, IP pode ser modificado por deliberação do conselho diretivo de ISS, IP. A decisão por este órgão sobre essa matéria não está subordinada a quaisquer requisitos e compreende-se no seu espaço de discricionariedade administrativa: é-lhe admitido, livremente, atribuir e eliminar competências entre secções executivas e, bem assim, transferi-las de acordo com os critérios que entender mais adequados, sem limitações; a norma permite mesmo que sejam esvaziadas por completo as competências de certa secção ou secções, ou, no limite, que o conselho diretivo determine que uma só secção acumule o contencioso executivo de ISS, IP de todo o país. Por necessária deriva, do cotejo entre os artigos 3.º-A, n.º 3 e 5.º, n.º 1, ambos do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro, na interpretação ora sujeita a fiscalização, resulta também que ao conselho diretivo de ISS, IP está conferida autoridade para, através de deliberação do órgão e em matéria de execuções instauradas por ISS, IP, determinar a repartição de competências em função do território dos Tribunais Administrativos e Fiscais em matéria de execuções tributárias promovidas por ISS, IP. A equiparação da competência territorial entre os órgãos da execução (artigo 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro) e os Tribunais da execução (artigo 5.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro) significa que a deliberação do conselho diretivo de ISS, IP que altere o critério de fixação para a primeira possui impacto direto na forma como cada órgão judicial de administração de justiça adquire competência para o julgamento das matérias incidentais-executivas, com exclusão de todos os demais. Ora, nos termos conjugados dos artigos 161.º, alínea c), e 165.º, n.º 1, alínea p), 1.ª parte, ambos da Constituição da República Portuguesa, a definição das competências dos Tribunais está sujeita a reserva (relativa) da Assembleia da República. Deixando de parte os casos de autorização ao Governo, apenas o Parlamento pode legislar sobre essa matéria que, necessariamente, terá de revestir a forma de Lei (cfr. artigo 166.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa). A norma extraída dos artigos 3.º-A, n.º 3, e 5.º, n.º 1, ambos do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro, na interpretação ora sob fiscalização de constitucionalidade, pois que assim é, viola frontalmente este grupo de normas-regras da Lei Fundamental, já que, como acabámos de ver, por aí se confere competência ao conselho diretivo de ISS, IP para definir a repartição de competências, em razão do território, dos Tribunais Administrativos e Fiscais em matéria de execuções instauradas pela entidade administrativa. Não apenas isso, o mesmo quadro normativo estabelece também que as alterações adotarão a forma de deliberação do órgão diretivo de ISS, IP, bastando essa fórmula para que adquiram eficácia geral após publicação em Diário da República. Não procede o argumento de que este programa normativo se pode entender admissível por a autoridade do conselho diretivo de ISS, IP se dirigir às secções de execução, resultando a atribuição de competências aos Tribunais Administrativos e Fiscais da norma do artigo 5.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro, aprovada em Lei pela Assembleia da República, ou, nas palavras do recorrente: a “deliberação apenas vem densificar – e, nessa medida, conferir precisão – à previsão do n.º 3, do art. 3.º-A do Dec.-Lei n.º 42/2001 (…) a qual expressamente remete para os «termos da deliberação do conselho diretivo do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, IP, publicada no Diário da República», preceito que tem de ser conjugado com o do art. 5.º, n.º 1 desse diploma”. Desde logo e em primeiro lugar, é evidente que o artigo 5.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro, não estabelece o quadro legal de repartição de competências dos Tribunais tributários (esta norma possui conteúdo meramente remissivo), nem sequer o artigo 3.º-A, n.º 3 do diploma que acabámos de citar: essa competência é definida, a título supletivo, pelo n.º 1 do artigo 3.º-A do diploma (foro do executado), que é solução passível de ser abrogada mediante deliberação do conselho executivo de ISS, IP (in casu, deliberação n.º 793/2020) que fixe competência diferente para as secções de execução de ISS, IP, tal como resulta textualmente dos preceitos legais. Dito de outra forma, a Lei continua a fixar apenas como critério de competência do órgão executivo e, por inerência, dos Tribunais (artigo 5.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro), o local de sediação ou de residência do executado (artigo 3.º-A, n.º 1, do diploma), mas permite ainda (n.º 3) que o conselho diretivo abrogue esta regra legal, escolhendo outro critério que repute conveniente, e, por inerência, que assim introduza uma alteração no ordenamento jurídico-processual consubstanciada na modificação (extensão, compressão ou transferência) do âmbito de competência de ambos os órgãos, executivo e jurisdicional, abrangidos pela deliberação. A reserva estabelecida no artigo 165.º, n.º 1, alínea p), da Constituição da República Portuguesa significa que terá de ser uma Lei parlamentar a definir a competência dos órgãos jurisdicionais e respetivos critérios de conexão, sem recurso a elementos externos ao ato legislativo. Como é evidente, não é compatível com esta norma constitucional a delegação desse poder legislativo a entidades administrativas, a quem está vedada a aprovação desse tipo de quadro normativo. Em segundo lugar e ainda que para estes efeitos pouca diferença faça, já resulta do que vai dito, não se pode sequer afirmar que ao conselho diretivo de ISS, IP coubesse apenas densificar uma norma legal, como pretende o recorrente. Como dissemos, a definição de competências das secções de execução e, por inerência, dos Tribunais Administrativos e Fiscais pelo conselho diretivo de ISS, IP, não está vinculada a nenhum critério, antes está entregue à discricionariedade administrativa daquele órgão. Não existe qualquer forma de parâmetro ou de critério legal que ao conselho diretivo coubesse dar densidade, pelo que não é legítimo dizer-se que apenas lhe cabe “conferir precisão” à Lei. Trata-se de uma competência e autoridade autónomas atribuídas por inteiro pela Lei. Depois, este é um caso em que a Lei ordinária substitui a norma constitucional, verdadeiramente invertendo a hierarquia entre fontes e substituindo-se à Constituição da República Portuguesa. O vício de inconstitucionalidade por violação do disposto nos artigos 165.º, n.º 1, alínea p) e 166.º, n.º 3, todos da Constituição da República Portuguesa, não atinge (ou não atinge apenas) a deliberação do conselho diretivo de ISS, IP n.º 793/2020, antes localiza-se diretamente na norma dos artigos 3.º-A, n.º 3, e 5.º, n.º 1, ambos do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro, aprovada pela Lei n.º 2/2020, de 31 de março. Em violação frontal daquele quadro de Direito constitucional, as normas citadas, na interpretação sindicada, atribuem a um órgão administrativo competência para definir, no plano jurídico-processual, a repartição de competências entre Tribunais Administrativos e Fiscais (em matéria de execuções instauradas por ISS, IP) e elegem uma forma própria para que a alteração produza efeitos na ordem jurídica (a deliberação do conselho diretivo de ISS, IP, sujeita a publicação em Diário da República, como acima deixámos impresso). Concluímos, portanto, que o programa normativo sob fiscalização incorre em violação da norma prescritiva de reserva de Lei da Assembleia da República (artigo 165.º, n.º 1, alínea p), da Constituição da República Portuguesa), sendo por isso merecedor de juízo de inconstitucionalidade. Por outra parte, cabe também observar o problema numa segunda dimensão, este respeitante à eficácia e integridade dos atos normativos, assim a contraluz do disposto no artigo 112.º da Lei Fundamental. Repescando o acima exposto e levando em conta o vazio normativo que os artigos 3.º-A, n.º 3 e 5.º, n.º 1, ambos do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro, representam quanto a regras de atribuição de competência a Tribunais da jurisdição administrativa-fiscal (que nenhuma contêm), o único critério a este respeito estabelecido em Lei é, repetimos, o que se colhe do disposto nos artigos 3.º-A, n.º 1 e 5.º, n.º 1, do diploma, que a defere para o Tribunal com poder jurisdicional sobre o local de sede ou de residência do executado. Nesse pressuposto e como bem assinala o Tribunal “a quo”, o disposto nos artigos 3.º-A, n.º 3 e 5.º, n.º 1, ambos do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro, na interpretação normativa fiscalizada, colide também com a proibição constitucional estabelecida no artigo 112.º, n.º 5, da Constituição da República Portuguesa: a norma-objeto confere a atos de natureza não legislativa (a deliberação do conselho diretivo de ISS, IP) o poder de, com benefício de autonomia, discricionariedade e com eficácia geral, à semelhança de atos legislativos (como tal, gozando de efeitos exteriores ao órgão), suprimir o efeito da única norma estatutiva da repartição de competências entre órgãos jurisdicionais constante da Lei, frontalmente postergando por inteiro a citada norma da Lei Fundamental. Encontramos aqui, pois, um segundo vício de inconstitucionalidade material, este por violação do disposto no artigo 112.º, n.º 5, da Lei Fundamental. Assim, resta concluir que os artigos 3.º-A, n.º 3 e 5.º, n.º 1, ambos do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro, quando interpretados no sentido de permitirem que, por via da deliberação do conselho executivo de ISS, IP referida no primeiro dos dispositivos legais (seja a deliberação n.º 793/2020), se altere o âmbito de competências dos Tribunais Administrativos e Fiscais (seja do TAF de Mirandela), são materialmente inconstitucionais por violação dos artigos 165.º, n.º 1, alínea p) e 112.º, n.º 5, ambos da Constituição da República Portuguesa. 8. Compete-nos ainda sinalizar outros dois vícios de inconstitucionalidade do programa normativo sob fiscalização, que não foram colocados na decisão recorrida (nem pelas partes), mas de que este Tribunal Constitucional pode conhecer, ex vi artigo 79.º-C, parte final, da LTC. 8.1. O princípio do processo justo e equitativo, em especial em matéria administrativa, acha-se agasalhado nos artigos 20.º, n.º 4 e 268.º, n.º 4, ambos da Constituição da República Portuguesa, e, para além do mais, por ele se postula o “direito à igualdade de armas ou direito à igualdade de posições no processo, com proibição de todas as discriminações ou diferenças de tratamento arbitrárias” (v. J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. I, Coimbra Ed., 2007, p. 415). O confronto judiciário entre portadores de interesses opostos, seja o caso da administração e de um particular, pois, deverá pautar-se pela paridade de oportunidades de litigância, de direitos conferidos e de ónus impostos (especialmente se cominatórios ou preclusivos do exercício de faculdades processuais), adotando uma fórmula reguladora que garanta a simetria de posições entre demandante e demandado e que impeça a criação de desníveis em favor ou desfavor de qualquer um dos intervenientes em confronto que possam enviesar o procedimento judiciário e constituir, só por si, fator operante da decisão, como tal apto a influenciar o sentido de desfecho da causa. Em essência, exige o princípio que seja concedida “a possibilidade de as partes exercerem, com igualdade de armas, uma defesa efetiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos e de, numa base paritária, poderem influenciar a decisão judicial” (v. Acórdão do TC n.º 29/2020; v., também, entre muitos outros, Acórdãos do TC n.ºs 147/92, 346/92, 223/95 e 738/2021) e é também neste contexto jurídico-constitucional que importa levar em conta o programa normativo sob fiscalização. Na verdade, cabe relembrar que a regulamentação em causa constitui parte integrante da disciplina jurídico-processual de instâncias jurisdicionais (de natureza executiva) em que ISS, IP é parte, ou seja, em que se apresenta como sujeito jurídico de Direito público em exercício de pretensão própria sobre particulares, estando-lhe conferida, por isso, legitimidade ativa na instância. Ora, ao órgão de cúpula de ISS, IP são atribuídos pelos artigos 3.º-A, n.º 3 e 5.º, n.º 1, ambos do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro, na interpretação normativa sob fiscalização, poderes para escolher o Tribunal em que as suas iniciativas executivas serão julgadas. A norma permite que as competências dos Tribunais Administrativas e Fiscais sejam alteradas tantas vezes quantas o conselho diretivo de ISS, IP entenda que lhe são úteis e em função dos critérios que, discricionariamente, tenha por mais convenientes. Esta prerrogativa tem de se entender ilegítima num processo de partes caracterizado pela oposição de pretensões entre sujeitos intervenientes e é tanto mais grave quando se está perante um confronto entre entidade estadual e particular, essencialmente caracterizado por um ataque direto ao património da primeira sobre o segundo. Veja-se que, por esta via, é possível a ISS, IP gerir a distribuição deste contencioso entre Tribunais em função da sua carteira de interesses e sem necessidade de levar em conta a posição dos sujeitos jurídicos com que se confronta ou o necessário equilíbrio a que deve obedecer a instância como garantia da igualdade entre litigantes, coeva ao princípio de due process of law. A transferência de competências admitirá a ISS, IP, por exemplo, concentrar o julgamento dos incidentes em ações executivas em que demanda em Tribunais que exibam entendimentos mais protetivos dos seus interesses, potenciando maior sucesso na litigância no cômputo global. Pense-se, em incidente de oposição à execução, na controvérsia que existe sobre o padrão probatório apto a ilidir a presunção de culpa sobre gestores, constitutiva de responsabilidade por dívidas contributivas da empresa gerida (artigos 23.º, n.º 1 e 24.º, n.º 1, alínea b), ambos da Lei Geral Tributária e artigos 342.º, n.º 1 e 344.º, n.º 1, ambos do Código Civil [CC]); ou, em incidente para verificação e graduação de créditos, a divisão jurisprudencial que existiu sobre a prevalência do privilégio imobiliário por contribuições a ISS, IP sobre hipotecas (artigos 686.º, n.º 1 e 751.º, ambos do CC e artigo 11° do Decreto-Lei nº 103/80, de 9 de Maio). À semelhança destas questões, muitas outras importarão divisão jurisprudencial, especialmente em 1.ª instância, e não há dúvidas de que a proliferação de dado entendimento poderá conferir a uma das partes grande vantagem sobre a outra. Caso a direção de ISS, IP opte por acumular competências em Tribunais Administrativos e Fiscais que adotem entendimentos mais benignos para a sua pretensão executiva, reduzindo a atividade jurisdicional de Tribunais mais renitentes em adotar leituras pro fisco, é bem possível que essa decisão insufle de forma importante o sucesso global do seu contencioso, especialmente quando se leve em conta o volume deste tipo de litigância estatal e as condições de irrecorribilidade das decisões de 1.ª instância (cfr. artigo 280.º, n.ºs 1 e 2, do CPPT). Este efeito será obtido do programa normativo sindicado, porém e como fica evidente, com flagrante sacrifício da igualdade processual entre litigantes. Talvez com maior importância prática, as normas sob sindicância permitem a ISS, IP gerar dificuldades acrescidas para executados, seus opositores nas instâncias executivas, pela deslocalização dos processos judiciais em que são demandados, impondo-lhes encargos adicionais que podem significar a inviabilidade económica global do litígio (pense-se em causas de menor valor) e dificultando de forma importante o seu acesso aos autos para consulta e preparação de defesa. Se se pretender um exemplo concreto que ilustre o que viemos de dizer, veja-se o caso que subjaz ao presente recurso e no que lhe está ínsito: um particular residente em Lisboa, a propósito de uma dívida contributiva associada à sua atividade profissional de € 1.488,96, vê a competência para o julgamento da oposição à ação executiva que lhe foi movida por ISS, IP deslocada, por força de deliberação do órgão diretivo desta entidade, para o Tribunal de Mirandela, Bragança, a cerca de 460kms da sua residência e a mais de cinco horas de viagem. Enquanto ISS, IP beneficia de um órgão executivo sediado na localidade, José Guilherme Nunes vê-se obrigado a gerir o litígio a grande distância, incorrendo nos custos inerentes, designadamente com deslocações de mandatário, e suportando todo o leque de inconvenientes e dificuldades acrescidas que a circunstância acarreta. É certo que a atividade administrativa está também vinculada à Constituição da República Portuguesa (artigo 266.º, n.ºs 1 e 2 da Lei Fundamental) e que, em princípio, a deliberação do conselho diretivo de ISS, IP teria de levar em conta estes parâmetros. No entanto, como já fez ver a doutrina, “não se pode olvidar que a administração deve sempre, em qualquer caso, prosseguir o interesse público da administração, agindo, nesta perspetiva, com parcialidade, ‘na medida que lhe cumpre defender um interesse [o da administração] que pode estar em conflito com o interesse de um particular’ (cfr., sublinhando a diferença BATISTA MACHADO, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, págs. 148-149)” (v. JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS, Constituição Portuguesa Anotada, vol. III, Univ. Católica Ed., 2020, p. 40) Por outro lado, inserindo-se a decisão num espaço de discricionariedade administrativa e conferindo, por isso, a inerente latitude ao órgão diretivo de ISS, IP, o seu controlo jurisdicional acha-se condicionado. Em qualquer caso e de radical, o simples facto de uma das partes dispor desta prerrogativa, submetendo a outra, que dela não dispõe, temos quanto baste para que se atinja, de forma constitucionalmente incomportável, a necessária equidade do processo judicial-tributário. Assim, concluímos que os artigos 3.º-A, n.º 3 e 5.º, n.º 1, ambos do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro, quando interpretados no sentido de permitirem que, por via da deliberação do conselho executivo de ISS, IP referida no primeiro dos dispositivos legais (seja a deliberação n.º 793/2020), se altere o âmbito de competências dos Tribunais Administrativos e Fiscais (seja do TAF de Mirandela), são materialmente inconstitucionais por violação dos artigos 20.º, n.º 4 e 268.º, n.º 4, ambos da Constituição da República Portuguesa. 8.2. Tributário do princípio da separação de poderes, indissociável do Estado-de-Direito (artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa; v. Acórdão do TC n.º 581/2000) e integrado na reserva de revisão constitucional (artigo 288.º, alínea m) da Constituição da República Portuguesa), a independência dos Tribunais consagra-se no artigo 203.º da Constituição da República Portuguesa e possui indisputável protagonismo na estrutura e disciplina normativa do sistema judiciário: “O Estado de Direito postula o reconhecimento – e a garantia – da autonomia dos tribunais no exercício da sua tarefa de administração de justiça, sendo a independência dos tribunais garantia, condição e meio indispensável para a realização do direito e da justiça. (…) a independência é, deve ser, o status essencial de um verdadeiro tribunal e de um autêntico juiz, pois só no pressuposto dela e através dela a intenção à verdade e à justiça que é estruturalmente inerente à atividade dos tribunais – de cada tribunal – é suscetível de ser alcançada. Só no pressuposto dela e através dela existe a ‘garantia de que a sentença judicial pode valer como emanação do direito e não simplesmente como ato decisionista do Estado’” (v. JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS, op. cit., p. 34) Na dimensão que mais nos interessa, “a independência dos tribunais exprime, em primeiro lugar, a autonomia dos órgãos aos quais incumbe a administração da justiça em face dos órgãos atuantes das demais funções do Estado, a comummente dita independência externa”, de que decorre, designadamente, a “não sujeição dos tribunais a ordens ou instruções das demais autoridades públicas” (v. JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS, op. cit., p. 37). Dito de outro modo, trata-se de um princípio que postula a não-ingerência de outros órgãos do poder público na organização, gestão e realização da função jurisdicional cometida aos Tribunais pela Constituição (artigo 202.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa). A independência da jurisdição exige “garantias, orgânicas, estatutárias e processuais” (Acórdão do TC n.º 52/92), cabendo à Lei ordinária modelar um sistema de estrutura orgânica e processual que ofereça segurança efetiva sobre a impermeabilidade do poder judicial a influências exteriores. Ora, uma disposição legal que confira a um órgão administrativo poderes para definir a competência dos Tribunais em razão do território (ainda que apenas quanto a dada matéria) é, obviamente, uma lapidar abrogação do estatuto constitucional de independência da Jurisdição, tanto mais assim quando suceda de forma discricionária, sem vinculação a critérios legais e sem limitações, representando uma subordinação do poder judicial à autoridade administrativa: consubstancia, como tal, uma violenta ingerência na independência externa dos Tribunais, claramente incompatível com o disposto no artigo 203.º da Constituição da República Portuguesa. A reserva de Lei da Assembleia da República (artigo 165.º, n.º 1, alínea p), da Constituição da República Portuguesa), impondo um processo legislativo parlamentar para que se defina o recorte da distribuição de competências entre órgãos jurisdicionais, também no que tange a respetiva divisão territorial, deve entender-se, neste domínio, ela própria instrumental da independência dos Tribunais, especialmente levando em conta os ganhos de transparência, de controlo presidencial e as prerrogativas de fiscalização preventiva e sucessiva consagradas na Constituição (cfr. artigos 134.º, alínea b), 278.º e 281.º, todos da Constituição da República Portuguesa), em absoluto contraste com o que sucede com um ato administrativo do órgão diretivo de ISS, IP. O Ministério Público defende que o “legislador está legitimado para autorizar a disciplina interna da redistribuição das secções de execução da Segurança Social, através de soluções gestionárias exaradas em Deliberação do Conselho Diretivo do IGFSS, de acordo com previsão legal – prevista no art. 3.º-A, n.º 3 do Dec.-Lei n.º 42/2001 –, pelo que um tal poder não foi originária e autonomamente «usurpado» por aquele órgão”. Esta afirmação é, por si só, muito discutível, já que a função das secções executivas está integrada na orgânica do processo judicial, mesmo antes de ser suscitado qualquer incidente que caiba a um Tribunal decidir (cfr. artigos 4.º e 6.º, ambos do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro e artigos 148.º e 151.º, ambos do CPPT) e a deslocalização do processo nesta fase pode importar prejuízo importante para a litigância dos demandados, à semelhança do que acima vimos, por dificultar a consulta do processo e dos atos executivos formalizados que nele se documentam. Seja como for, não é essa a dimensão normativa do preceito que aqui está em debate: deixando de parte a gestão de recursos de ISS, IP ou a legitimidade com que pode influir na acessibilidade dos autos para um adversário processual, o legislador não se pode entender legitimado a criar soluções que introduzam uma autoridade administrativa na autonomia do poder judicial e que contenham o risco de produzir um efeito de asfixia no exercício independente da sua missão. É esse o perigo potencial decorrente de uma norma com estes carateres, já que a definição do âmbito de competências dos Tribunais tem de ser considerada uma matéria particularmente sensível e central para a administração de justiça: conferir, por exemplo, ao Ministro da Justiça poderes para definir a repartição de competências entre Tribunais criminais quanto ao julgamento de delitos económicos e de crimes cometidos no exercício de funções públicas, ao diretor-geral da Autoridade Tributária a dos Tribunais tributários quanto a impugnações de atos de liquidação de impostos, iguais poderes à direção da Autoridade para as Condições do Trabalho quanto à competência da jurisdição laboral em matéria de contraordenações (etc.), não significa menos do que subordinar o exercício do poder judicial ao que seja o sentido discricionário do governo em funções e das autoridades administrativas a quem essa prerrogativa seja conferida, que assim definirão o conteúdo do mandato de cada órgão jurisdicional de acordo com o que sejam as diretivas políticas de contexto, fulminando o arquétipo de uma justiça estadual independente. Em face do exposto, concluímos que os artigos 3.º-A, n.º 3 e 5.º, n.º 1, ambos do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro, quando interpretados no sentido de permitirem que, por via da deliberação do conselho executivo de ISS, IP referida no primeiro dos dispositivos legais (seja a deliberação n.º 793/2020), se altere o âmbito de competências dos Tribunais Administrativos e Fiscais (seja do TAF de Mirandela), são materialmente inconstitucionais por violação do artigo 203.º da Constituição da República Portuguesa. * III. Decisão 8. Nestes termos e com estes fundamentos, decide-se: a) Julgar inconstitucional o disposto nos artigos 3.º-A, n.º 3 e 5.º, n.º 1, ambos do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro, quando interpretados no sentido de a deliberação do conselho diretivo do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, IP prevista no primeiro dos preceitos definir a competência territorial de um Tribunal Administrativo e Fiscal, por violação dos artigos 112.º, n.º 5, 165.º, n.º 1, alínea p) e 20.º, n.º 4 º, todos da Constituição da República Portuguesa; b) Manter o Acórdão n.º 755/2022, da 2.ª Secção, proferido nos presentes autos; e consequentemente; c) Julgar improcedente o recurso interposto. Sem custas, por o recorrente delas se achar isento (cfr. artigo 4.º, n.º 1, alínea a) do Reg.CP, ex vi artigo 4.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 303/98 de 07.10). Lisboa, 30 de maio de 2023 - António José da Ascensão Ramos - Assunção Raimundo - José Eduardo Figueiredo Dias - Gonçalo Almeida Ribeiro - Mariana Canotilho - Joana Fernandes Costa - Afonso Patrão - José Teles Pereira - Maria Benedita Urbano (vencida com declaração anexa) - José João Abrantes - O presente Acórdão tem voto de conformidade do Senhor Conselheiros João Pedro Caupers, Pedro Machete e Lino Rodrigues Ribeiro, que não assinam por terem, entretanto, cessado funções no Tribunal Constitucional. António José da Ascensão Ramos DECLARAÇÃO DE VOTO Vencida pelas razões que seguidamente serão expostas. No acórdão que obteve vencimento, e a que esta declaração de voto vai aposta, foi decidido “a) Julgar inconstitucional o disposto nos artigos 3.º-A, n.º 3 e 5.º, n.º 1, ambos do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro, quando interpretados no sentido de a deliberação do conselho diretivo de Instituto da Segurança Social, IP prevista no primeiro dos preceitos definir a competência territorial de um Tribunal Administrativo e Fiscal, por violação dos artigos 112.º, n.º 5, 165.º, n.º 1, alínea p) e 20.º, n.º 4 º, todos da Constituição da República Portuguesa”. Esta interpretação normativa foi recortada pelo TAF de Mirandela, preocupado que está com o eventual aumento do volume de processos judiciais que pode resultar da litigiosidade associada aos processos de execução por dívidas à segurança social que passariam a caber a este específico TAF. Não subscrevemos esta decisão, o que já resultaria, aliás, daquele que foi o nosso entendimento e consequente julgamento expresso na Decisão Sumária n.º 538/2022, que enveredou por solução inversa. Um dos fundamentos da inconstitucionalidade imputada à interpretação extraível dos artigos 3.º-A, n.º 3, e 5.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 09.02 (o n.º 3 do artigo 3.º-A com a redação dada pela LOE 2020) foi o da violação do n.º 5 do artigo 112.º da CRP (“Atos normativos”). Por esse motivo, iniciaremos esta nossa declaração de voto, em que manifestamos a nossa total discordância relativamente à decisão adotada no Proc. n.º 264/2022, pela análise da suposta violação daquele dispositivo constitucional. O artigo 112.º, n.º 5, da CRP, determina que “[N]enhuma lei pode criar outras categorias de atos legislativos ou conferir a atos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos”. Como facilmente se percebe, o referido preceito contém vários comandos e subcomandos normativos. Segundo se extrai da fundamentação do acórdão, os artigos 3.º-A, n.º 3, e 5.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 42/2001, preceitos legislativos, conferiram a uma deliberação do Conselho Diretivo do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, IP (IGFSS, IP), a possibilidade de definir a competência territorial de um TAF, ou seja, permitiram a um ato não legislativo que operasse a modificação ou a revogação (as únicas hipóteses consentâneas com aquela fundamentação) de uma lei (rectius, de uma norma ou normas) que estabelece a competência territorial dos TAF. É de admitir que a norma em causa seja apenas o artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 42/2001, pois não é mencionado o artigo 12.º do CPPT (“Competência dos tribunais tributários”). Já no que concerne à questão da “definição” da competência territorial (interna) dos tribunais, temos que a delimitação ou fixação da competência territorial resulta da conjugação de dois elementos: de um lado, a circunscrição territorial sobre a qual se exerce (o tribunal exerce) a jurisdição; do outro lado, o fator de conexão. De entre os fatores de conexão habitualmente previstos em lei, destacam-se o foro do réu, o foro real, o foro obrigacional, o foro do autor, o foro hereditário e o foro da execução. Atentemos, justamente e de modo breve, no conceito de competência territorial dos tribunais. “A competência territorial é assim uma competência que assenta fundamentalmente no lugar onde cada tribunal tem a sua sede (competência ratione loci). É, além disso, uma competência subjectiva, porque fixa o poder de julgar de cada tribunal individualmente considerado (…). A competência territorial resulta da conjunção de dois elementos: a circunscrição territorial correspondente ao tribunal, de um lado; o factor decisivo de conexão de cada tipo de acções, do outro” (cfr. Antunes Varela, J. Miguel Bezerra, Sampaio e Nora, Manual de Processo Civil, Coimbra, 1985, pp. 215 a 219). Ainda neste domínio, mas agora lançando mão dos ensinamentos de Manuel de Andrade, temos, quanto à competência dos tribunais em geral “Competência territorial. Conceito e qualificação. [, que] A lei assinala a cada tribunal uma certa circunscrição territorial (distrito, comarca, julgado), localizando depois nas várias circunscrições as diferentes causas, através do elemento de conexão que, conforme os casos, considera decisivo para o efeito”. Mais ainda, “Leis de competência são as que fixam a medida da jurisdição dos diversos tribunais. Estas leis podem introduzir alterações orgânicas ou alterações meramente funcionais na competência dos tribunais: as orgânicas criam ou suprimem tribunais […]; as funcionais limitam-se a uma nova distribuição das diversas causas entre os tribunais existentes, modificando assim a medida da sua jurisdição – elemento de conexão/elemento definidor da competência territorial” (Vd. Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, Coimbra, 1976, pp. 44 e 100). Prosseguindo, e de modo mais concreto, “[S]e são os diplomas que regulam a organização judiciária do país (a LOSJ e o ROFTJ) a definir as diversas circunscrições geográficas, é já a lei de processo que fixa os fatores que determinam, em cada caso, o tribunal territorialmente competente” (Vd. Paulo Pimenta, Processo Civil Declarativo, Coimbra, 2023, pp. 124-5). Assim, no caso dos tribunais comuns, importa considerar a Lei da Organização do Sistema Judiciário (LOSJ) e o Regime Aplicável à Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais (ROFTJ); já no caso da jurisdição administrativa, e no que toca ao processo tributário, convém considerar o Código de Procedimento e Processo Tributário – CPPT (Decreto-Lei n.º 433/99, de 26.10, com a última redação dada pela Lei n.º 12/2022, de 27.06), o Decreto-Lei n.º 325/2003, de 29.12 (“Sede, organização e área de jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais, com a última redação dada pelo Decreto-Lei n.º 58/2020, de 13.08), com especial destaque para o Mapa Judiciário que consta do Anexo I, em que se definem as áreas de competência atualmente existentes na jurisdição administrativa e fiscal. Cumpre agora fazer menção aos preceitos impugnados, havendo que relembrar que o artigo 3.º-A é, de certa forma, o herdeiro do artigo 3.º (“Competência para a instauração e instrução do processo”) que constava da versão originária do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 09.02, o qual criou “as secções de processo executivo do sistema de solidariedade e segurança social” no âmbito do processo de execução de dívidas à segurança social. Competentes para a instauração e instrução dos processos de execução de dívidas à segurança social eram as delegações do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, entidade da administração estadual indireta. O artigo 3.º foi revogado pelo artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 112/2004 (que, no entanto, em disposição transitória – artigo 7.º – determinou que “1 - Para efeitos do disposto no Decreto-Lei 42/2001, de 9 de Fevereiro, compete ao IGFSS a instauração e instrução do processo de execução de dívidas à segurança social, através da secção de processos do distrito da sede ou da área da residência do devedor”). O artigo 3.º-A (“Competência para a instauração e instrução do processo”) viria a ser aditado ao Decreto-Lei n.º 42/2001 pelo Decreto-Lei n.º 63/2014, de 28.04, e tinha o seguinte teor: “Compete ao Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, IP (IGFSS, IP), a instauração e instrução do processo de execução de dívidas à segurança social”. Focando-nos, agora, no artigo 415.º (“Alteração ao Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro”) da LOE 2020, preceito pertinente para o caso dos autos, vejamos o que aí é disposto no que respeita ao artigo 3.º-A: “Os artigos 2.º e 3.º-A do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro, na sua redação atual, passam a ter a seguinte redação: […] Artigo 3.º-A Competência para a instauração e instrução do processo 1 - Compete ao Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, I. P., a instauração e instrução do processo de execução de dívidas à segurança social através da secção de processo executivo do distrito da sede ou da área de residência. 2 - As instituições da segurança social, e outras a estas legalmente equiparadas, remetem as certidões de dívida à secção de processo executivo do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, I. P., competente, nos termos do número anterior. 3 - A instauração e instrução do processo de execução por dívidas à segurança social pode ser praticada em secção de processo executivo diferente do distrito da sede ou da área de residência do devedor, nos termos de deliberação do conselho diretivo do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, I. P., publicada no Diário da República”. O que aqui mais interessa é o n.º 3, que veio estabelecer uma exceção à regra do n.º 1. Assim, em regra, para efeitos de distribuição dos processos de execução por dívidas à segurança social pelas várias secções de processo executivo vale o elemento de conexão “distrito da sede ou da área de residência”. A exceção, estabelecida pelo n.º 3, é no sentido de que a secção de processo executivo competente poderá não corresponder ao “distrito da sede ou da área de residência”. Prosseguindo, e tendo agora em consideração o artigo 5.º (“Competência dos tribunais administrativos e tributários”) do Decreto-Lei n.º 42/2001, desde já se afirma que o seu conteúdo se tem mantido intocado ao longo do tempo, conteúdo esse que seguidamente se reproduz: “1 - Compete ao tribunal tributário de 1.ª instância da área onde corre a execução decidir os incidentes, os embargos, a oposição, incluindo quando incida sobre os pressupostos da responsabilidade subsidiária, a graduação e a verificação de créditos e as reclamações dos actos materialmente administrativos praticados pelos órgãos de execução. 2 - Das decisões dos tribunais de 1.ª instância cabe recurso nos termos da lei”. Como se pode sem custo inferir, no que respeita ao fator de conexão decisivo para efeitos de definição do TAF competente para dirimir, no plano jurisdicional, litígios emergentes dos processos de execução de dívidas que correm nas várias secções de processo executivo do sistema de solidariedade e segurança social, foi erigido o critério da “da área onde corre a execução”. Como de idêntico modo se pode inferir sem qualquer custo, o legislador ordinário não fez qualquer referência, e muito menos impôs, que a “área onde corre a execução” corresponda necessariamente ao “distrito da sede ou da área de residência” – critério válido como regra para a distribuição dos processos de execução de dívidas à segurança social pelas várias secções de processo executivo do sistema de solidariedade e segurança social. O artigo 5.º não faz menção ao outro elemento definidor da competência territorial dos tribunais, in casu, dos TAF, ou seja, não refere a circunscrição geográfica sobre a qual cada tribunal exerce a sua competência. Essas circunscrições geográficas foram estabelecidas pelo Mapa Anexo (“Áreas de jurisdição dos Tribunais Administrativos de Círculo e Tributários”) ao Decreto-Lei n.º 325/2003, de 29.12, com a última redação dada pelo Decreto-Lei n.º 58/2020, de 13.08 (diploma que regula a sede, organização e área de jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais). A título de curiosidade, vejamos as áreas cobertas pelo TAF de Mirandela e pelo TAF de Penafiel, tal como constam desse anexo: “Mirandela: Sede: Mirandela Municípios de Alfândega da Fé, Alijó, Boticas, Chaves, Bragança, Carrazeda de Ansiães, Freixo de Espada à Cinta, Macedo de Cavaleiros, Mesão Frio, Miranda do Douro, Mirandela, Mogadouro, Mondim de Basto, Montalegre, Murça, Peso da Régua, Ribeira de Pena, Sabrosa, Santa Marta de Penaguião, Torre de Moncorvo, Valpaços, Vila Flor, Vila Pouca de Aguiar, Vila Real, Vimioso e Vinhais. Penafiel: Sede: Penafiel. Municípios de Amarante, Baião, Castelo de Paiva, Felgueiras, Lousada, Marco de Canaveses, Paços de Ferreira, Paredes, Penafiel, Santo Tirso, Trofa e Valongo”. Depois deste breve excurso por algumas dos aspetos que relevam para a solução do caso, é nossa firme convicção que só se poderá falar em modificação ou revogação das normas que definem a competência territorial dos tribunais (in casu, dos TAF) se: i) for criado ou extinto um ou vários TAF (como sucedeu, no passado, com a criação de novos TAF); ii) quando for alterado o fator de conexão (v.g., substitui-se o foro do autor pelo foro de execução; iii) ou/e se for alterada a área geográfica das circunscrições (como sucedeu com a criação do TAF de Sintra cuja área de jurisdição abrange uma área geográfica que antes cabia ao TAC de Lisboa). Como é bom de ver, nem o n.º 3 do artigo 3.º-A nem o artigo 5.º, considerados isoladamente, operam qualquer uma daquelas alterações. O primeiro porque nem sequer se refere à competência territorial dos TAF, antes se refere à competência das secções de processo executivo do sistema de solidariedade e segurança social. O segundo porque se limita a estabelecer qual o fator de conexão aplicável para efeitos da competência territorial dos TAF, sem que, como afirmado já, se exija que ele corresponda ao critério-regra da distribuição de processo de execução de dívidas no âmbito do sistema de solidariedade e segurança social. Na verdade, à mesma conclusão se chega mesmo com base na leitura conjugada do n.º 3 do artigo 3.º-A e do artigo 5.º. Não se nega que as normas relativas à competência para instruir e decidir os processos de execução de dívidas ao sistema de solidariedade e segurança social (a regra e a exceção) têm consequências para efeitos de saber qual vai ser o tribunal competente para, v.g., o julgamento das oposições à execução. Mas significa isto que uma alteração de critério relativamente à secção competente para o processo administrativo (uma alteração introduzida pelo artigo 3.º-A), lida em conjugação com o artigo 5.º, opera uma alteração na definição das regras relativas à competência territorial dos TAF, permitindo-se que essa alteração seja feita por mera deliberação do Conselho Diretivo do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, IP? Em face de todo o exposto, resulta evidente que a deliberação do Conselho Diretivo do IGFSS, IP, não define de modo algum a competência territorial dos TAF (ou sequer apenas de um deles). A competência destes tribunais é definida, quanto à sua circunscrição territorial, pelo Decreto-Lei n.º 325/2003. Quanto ao fator de conexão, no que se refere aos processos tributários, aplica-se em geral o artigo 12.º do CPPT, e, no caso específico dos litígios ocasionados pelos processos de execução de dívidas à segurança social que foram instaurados e instruídos pelas secções de processo executivo, aplica-se o artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 42/2001. A deliberação do Conselho Diretivo do IGFSS, IP, que venha a determinar, por forma a equilibrar o volume de trabalho entre as várias secções existentes no país, a transferência aleatória de processos de uma secção mais sobrecarregada para uma menos sobrecarregada não define um novo fator de conexão territorial (que continua a ser o do artigo 5.º), nem altera a área geográfica, in casu, dos TAF de Mirandela e de Penafiel. O fator de conexão relativo à definição da competência territorial é sempre o mesmo desde há muito (“tribunal tributário de 1.ª instância da área onde corre a execução”), o que pode mudar é a determinação da secção de processo executivo competente para a instauração e instrução do processo de execução por dívidas à segurança social (que, em regra, corresponde ao distrito da sede ou da área de residência do devedor). Mas, reitera-se, o TAF de Mirandela vai ter de julgar processos que envolvam litígios derivados dos processos de execução por dívidas à segurança social, mas e tão só, saliente-se, aqueles que foram tratados pela secção de processo executivo que corresponde à área de jurisdição desse mesmo TAF. Por assim ser, e, em bom rigor, não tendo havido qualquer alteração do quadro legal no que respeita à definição da competência territorial dos TAF, não há como concluir que foi facultada por lei, mais especificamente por via dos artigos 3.º-A, n.º 3, e 5.º do Decreto-Lei n.º 42/2001, a uma mera deliberação de um órgão da Administração a possibilidade de regular uma matéria reservada à lei (alínea p) do artigo 165.º da CRP: “Organização e competência dos tribunais” – por este motivo também não há qualquer violação deste último dispositivo constitucional). A conclusão a que chegámos é suficiente para nos distanciarmos do acórdão que obteve vencimento e de todas as suas decorrências, mas sempre cabe chamar a atenção para dois aspetos. Em primeiro lugar, o conceito de justiça é um conceito algo relativo; e, se se pode considerar injusto que uma determinada pessoa seja obrigada a deslocar-se (na medida em que isso seja necessário, haja em vista os progressos técnicos que permitem tratar de muitos assuntos à distância) para uma zona do país distinta daquela em que reside para efeitos de intervir nos processos de execução por dívidas à Segurança Social, será justo que os portugueses, consoante a sua área de residência, tenham de esperar, uns, meses ou alguns anos, outros, décadas, para ver os seus problemas resolvidos? Em segundo lugar, será que os propósitos que persegue o Decreto-Lei n.º 42/2001 (“Mediante a criação de secções de execução autónomas, devidamente integradas no sistema, confere-se maior celeridade ao processo de cobrança coerciva na medida em que se agilizam os mecanismos e procedimentos tendentes à sua efectivação. […] Com o presente diploma visam-se dois objectivos primaciais: por um lado, aproveitar a experiência e as sinergias que a prática com a administração fiscal sempre proporciona e, por outro, ganhar autonomia que facilite uma maior celeridade e eficiência na cobrança das dívidas à segurança social e, desse modo, combater a evasão e a fraude contributivas”) e, concretamente, o n.º 3 do artigo 3.º-A (reequilíbrio da carga de processos de execução de dívidas entre as várias secções espalhadas pelo país), não consubstanciam um interesse público (portanto, de todos nós) digno de tutela? Maria Benedita Urbano [1] Retificado pelo Acórdão n.º 394/23