122/2023

ACÓRDÃO Nº 891/2024[1] Processo n.º 122/2023 2.ª Secção Relatora: Conselheira Mariana Canotilho Acordam, na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional, I – Relatório 1. Nos presentes autos, vindos do Supremo Tribunal Administrativo (STA), em que é recorrente A., S.A. e recorrida a Fazenda Pública, foi interposto recurso de constitucionalidade, ao abrigo do disposto nas alíneas b), e f) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, na sua atual versão (Lei do Tribunal Constitucional, adiante designada LTC), do Acórdão proferido por aquele tribunal, em 7 de dezembro de 2022. Trata-se, no processo a quo, de impugnação judicial, deduzida pela ora recorrente contra a ora recorrida, em que pediu a declaração de nulidade do ato de autoliquidação de Contribuição sobre o Setor Bancário, referente ao ano de 2018, no valor de 14.356.419,86. Em primeira instância, o Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto julgou improcedente a impugnação. Inconformada, a recorrente interpôs recurso para o STA. Pelo aludido acórdão de 7 de dezembro de 2022, o STA negou provimento ao mesmo. 2. Inconformada, veio a recorrente interpor o presente recurso de constitucionalidade. No que ora releva, a recorrente definiu, no seu requerimento de interposição, o objeto deste recurso, identificando dois segmentos: «Por facilidade de exposição, o RECORRENTE irá individualizar as questões de constitucionalidade e de ilegalidade, por violação de lei de valor reforçado, que pretende ver apreciadas pelo Tribunal Constitucional, por via do presente recurso […] Neste sentido, o RECORRENTE esclarece que a ilegalidade por violação de lei com valor reforçado que foi objeto de discussão no presente processo se prende com a violação do princípio (rectius regra) orçamental da não consignação previsto no artigo 16.º da LEO (lei de valor reforçado), uma vez que a receita proveniente da CSB se encontra, desde a entrada em vigor do Decreto-Lei n.° 31-A/2012, de 10 de Fevereiro, até à presente data consignada ao Fundo de Resolução, sem carácter excecional nem temporário, levada a cabo pela norma ínsita no artigo 153.°-F, n.° 1, al. a), do RGICSF, que consigna as receitas provenientes da contribuição sobre o setor bancário ao Fundo de Resolução. […] Desta forma, não se vê como se pode qualificar como excecional e temporária uma norma de consignação, como a contida no artigo 153.º-F, n.° 1. al. a), do RGICSF (regime esse cuja vigência não se encontra limitada no tempo - estatuindo por isso uma consignação estrutural e definitiva, pelo que em contradição com o exigido pelo artigo 16.°, n.° 1, al. f) e n.° 2 da LEO). […] 27º. Assim, estamos perante um vício que, entende o RECORRENTE, enquanto ilegalidade (abstracta) é cominado com a nulidade do acto de (auto)liquidação ora em crise, nulidade essa típica ou integral, por se reconduzir à previsão da alínea k) do artigo 161° do CPA, dado que a violação de um princípio da LEO implica, portanto, nulidade dos atos de liquidação que apliquem as normas violadoras da mencionada lei. 28º Em face do exposto, e atenta a desconformidade do tributo em questão com o disposto no artigo 16.º da LEO, designadamente da norma constante do artigo 153.°-F, n.° 1, al. a) do RGICSF, é manifestamente ilegal por violação de lei de valor reforçado o ato de autoliquidação sub judice. […] II. DA INCONSTITUCIONALIDADE DAS NORMAS CONTIDAS NOS ARTIGOS 414.° DA LEI N.° 55-A/2010, DE 30 DE DEZEMBRO (LEI DO ORÇAMENTO DO ESTADO PARA 2011), 279.º DA LEI N.° 114/2017, DE 29 DE DEZEMBRO (LEI DO ORÇAMENTO DO ESTADO PARA 2018), 1.°, 2.°, 3.º E 4.°, ESTAS ÚLTIMAS TODAS DISPOSIÇÕES DO REGIME JURÍDICO DA CSB, POR VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS E REGRAS DA DISCRIMINAÇÃO E DA ESPECIFICAÇÃO ORÇAMENTAIS […] Assim, e pelo presente recurso, pretende-se que o Tribunal Constitucional se pronuncie sobre a (in)constitucionalidade e ilegalidade, por violação de lei de valor reforçado (i)da norma que instituiu o regime jurídico da CSB. i.e. da norma resultante do artigo 141.° da Lei n.° 55-A/2010 de dezembro; (ii) da norma que manteve em vigor, no ano 2018, o regime jurídico da CSB. i.e. da norma contida no artigo 279.º, da Lei n.° 114/2017 de 29 de dezembro: (iii) da norma que se retira do artigo 1.° do regime jurídico da CSB e que define o objeto do tributo; (iv) da norma que se retira do artigo 2.º do regime jurídico da CSB e que determina a incidência subjetiva do tributo; (v) da norma que se retira do artigo 3.º do regime jurídico da CSB e que determina a incidência objetiva do tributo; (vi) a norma que se retira do artigo 4.° do regime jurídico da CSB e que determina a taxa aplicável.» (Destacado) 3. As partes foram notificadas para alegar, tendo a recorrente sido alertada para se pronunciar, querendo, sobre a possibilidade de não conhecimento da questão de ilegalidade, em virtude de a interpretação normativa questionada não constituir ratio decidendi da decisão recorrida. Fê-lo, tendo concluído da seguinte forma: “D. Conclusões A. O Recorrente tem vindo a suscitar, de forma prévia e processualmente adequada, a questão de ilegalidade por violação de lei de valor reforçado que constitui (também) objeto do presente recurso, encontrando-se verificado o ónus de suscitação prévia imposto pelos artigos 70.°, n.° 1, al. c) e f), com fundamento naquela ilegalidade por violação de lei de valor reforçado, e 72.°, n.° 2, da LOPTC. B. Neste sentido, o Recorrente recorda que a ilegalidade por violação de lei com valor reforçado que foi objeto de discussão no presente processo se prende com a violação do princípio (rectius regra) orçamental da não consignação previsto no artigo 16.° da LEO (lei de valor reforçado), vez que a receita proveniente da CSB se encontra, desde a entrada em vigor do Decreto-Lei n.° 31-A/2012, de 10 de Fevereiro, até à presente data consignada ao Fundo de Resolução, sem carácter excecional nem temporário, levada a cabo pela norma ínsita no artigo 153.°-F, n.° 1, al. a) do RGICSF, que consigna as receitas provenientes da contribuição sobre o setor bancário ao Fundo de Resolução. C. Não há dúvida de que constituiu um dos fundamentos da decisão, a sua ratio decidendi, porquanto a sua alteração em caso de procedência do presente recurso determinaria uma reformulação da decisão a quo. D. No caso sub judice, a decisão recorrida pronunciou-se expressamente sobre a violação do princípio orçamental da não consignação, negando provimento, ainda que tal pronúncia tenha sido efetuada de forma extremamente sumária, nas suas pp. 11-12, com a seguinte ratio decidendi: “6-A CSB tem sido prevista, anualmente, em todos os Orçamentos de Estado, pelo que assume um carácter excepcional e temporário, na medida em que só poderá haver lugar à sua cobrança, enquanto tal renovação ocorrer, a cada Orçamento de Estado. As receitas provindas da CSB estão afectas ao Fundo de Resolução nos termos do artº.153- F, n°.1, al.a), do RGICSF (Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras, aprovado pelo Dec. Lei 298/92, de 31/12, e com as alterações posteriores), assim não se vislumbrando como possa violar o regime previsto no art°.16, da Lei de Enquadramento Orçamental (cfr.ac.S.T.A.-2a.Secção, 19/06/2019, rec. 2340/13.0BELRS).” E. Conclui-se assim que a decisão recorrida não só se pronunciou expressamente sobre a questão, como fundamentou (ainda que de forma sumária, e na perspectiva do Recorrente, errada) porque motivo entendeu inexistir violação de lei de valor reforçado. F. Não estamos perante um mero obter dictum porque se o tribunal a quo se tivesse pronunciado em sentido oposto, i.e., se decidisse que havia violação do artigo 16.° da Lei do Enquadramento Orçamental, forçosamente que teria de alterar a sua decisão, porquanto decidiria pela ilegalidade por violação de lei de valor reforçado. G. Sendo que o facto de o tribunal a quo ter entendido necessário sumariar a análise e fundamentação desta questão é uma evidência de que se trata de uma ratio decidendi, no sentido de constituir o argumento jurídico que fundou a razão de ser da decisão judicial adoptada em certo caso. H. Termos em que se deverá entender que a interpretação normativa questionada constitui ratio decidendi da decisão recorrida, devendo assim o douto Tribunal Constitucional apreciaras presentes alegações. I. O Recorrente entende (e mantém) que o ato de autoliquidação padece de violação do princípio orçamental da não consignação previsto no artigo 16.° da LEO (lei de valor reforçado). J. Uma vez que a receita proveniente da CSB se encontra desde a entrada em vigor do Decreto-Lei n.° 31-A/2012, de 10 de Fevereiro, até à presente data consignada ao Fundo de Resolução, sem carácter excecional nem temporário. K. O princípio (rectius regra) orçamental da não consignação encontra-se previsto no artigo 16.° da LEO, que é muito claro ao estabelecer a norma de que a afetação de receitas, por razão especial, a determinadas despesas por expressa estatuição legal, só é possível com carácter excecional e temporário (artigo 16.°, n.° 2, al. f) e n.° 3, da LEO). L. Note-se que, por isso mesmo, que a violação do princípio incide sobre a norma que consigna a receita (com as inerentes consequências de ilegalidade abstrata do ato de autoliquidação). M. Sendo igualmente de assinalar que a LEO se refere genericamente a "receitas", não estando por isso de forma alguma a estatuição da presente norma limitada a receitas tributárias, e muito menos receitas obtidas somente através de impostos, de modo que se deverá entender que tal princípio orçamental é igualmente aplicável a receitas provenientes de outro tipo de tributos, incluindo contribuições financeiras. N. Ora, a consignação consagrada no artigo 153.°-F, n.° 1, al. a) do RGICSF não é nem excepcional nem temporária, contrariando o exigido pelo artigo 16.°, n.° 1, al. f) e n.° 3 da LEO. O. Porquanto o que se verifica é que desde a entrada em vigor do Decreto- Lei n.° 31-A/2012, de 10 de fevereiro, que o artigo 153.°-F, n.° 1, al. a) do RGICSF consigna a receita resultante da Contribuição para o Setor Bancário ao Fundo de Resolução, P. Note-se que o artigo 153.°-F, n.° 1, al. a) do RGICSF é uma norma não destinada a ter vigência temporária, pelo que vigorará até que seja revogada por outra lei (cfr. artigo 7.°, n,° 1, do Código Civil). Q. Sendo essa consignação de tal forma estrutural que se encontra prevista num regime estável e duradouro como é o RGICSF, pelo que tem uma natureza estrutural e definitiva. R. E não só a consignação consagrada no artigo 153.°-F, n.° 1, al. a) do RGICSF é estrutural e definitiva, como também é estrutural e definitivo o regime legal da CSB, aprovado pelo artigo 141.° da Lei do Orçamento do Estado para 2011. S. De facto, o regime da CSB, constante do artigo 141.° da Lei do Orçamento do Estado para 2011, foi desde logo aprovado com carácter definitivo, dado que não foi, nessa Lei ou em qualquer outra, sujeito a qualquer limitação temporal da sua vigência, nem corresponde a uma disposição de carácter estritamente orçamental ou financeiro da Lei do Orçamento do Estado para 2011, não ficando, assim, sujeito à vigência meramente anual deste tipo de Leis. T. Assim, fica também patente que as sucessivas prorrogações do regime da CSB foram meras tentativas do legislador para i) de forma desnecessária, matar à nascença qualquer tentação da parte dos contribuintes de litigar contra as liquidações de CSB com base numa (inexistente) vigência meramente anual do regime aprovado pelo artigo 141.° da Lei do Orçamento do Estado para 2011; ii) mais relevante, para induzir uma aparência de conformidade da consignação operada pelo artigo 153.°-F, n.° 1, al. a), do RGICSF com a LEO, aparência essa que não pode senão soçobrar perante o acima afirmado. U. Deste modo, também não seria por a cada ano a Lei de Orçamento de Estado prorrogar formalmente um regime que materialmente se prolonga no tempo que tal natureza estrutural e definitiva se alteraria, sob pena de facilmente se desvirtuar de forma abusiva a norma excecional contida no artigo 16.°, n.° 2, al. f) e n,° 3 da LEO, norma essa que, atenta a sua natureza, deve ser interpretada de forma estrita. V. Ora, se é estrutural e definitiva a norma que opera a consignação e é estrutural e definitivo o próprio regime legal da CSB, então também não pode ser um (inexistente) carácter excepcional e temporário deste último a colocar em causa a natureza (estrutural e definitiva) da primeira. W. Ainda quanto ao carácter excepcional e temporário necessário à conformidade do artigo 153.°-F, n.° 1, al. a), do RGICSF com a LEO, note- se que o artigo 16.°, n.° 3 da LEO contêm duas exigências distintas: a de que a consignação assuma carácter excecional, por um lado, e temporário por outro. X. Basta, pois, que a norma que opera a consignação não reúna uma dessas duas características para que a consignação deixe de respeitar a LEO. Y. Ora, caráter excecional implica um desvio à regra comum, uma extraordinariedade, enquanto que caráter temporário implica que dure um certo tempo, que seja provisório ou transitório. Z. Quanto à exigência de que a consignação se revista de carácter excepcional, é certo que a epígrafe do Secção IV do Capítulo XVI da Lei do Orçamento do Estado para 2011 (Lei n.° 55-A/2010, de 31 de dezembro) tem por epígrafe “Contribuição Extraordinária". AA. Contudo, mais do que com as qualificações feitas pelo legislador, a aplicação das normas deve ser feita sim tendo presentes considerações materiais. BB. E dificilmente se pode qualificar como excecional a consignação de um regime que já vigora há mais de 10 anos fiscais! CC. Mas se em relação à excepcionalidade ainda algo (por pouco que seja...) se pode invocar em abono da defesa da conformidade do artigo 153.°-F, n.° 1, al. a) do RGICSF com a LEO, o mesmo passa quanto à exigência do carácter temporário da consignação. EE. Pois quer o artigo 153.°-F, n.° 1, al. a) do RGICSF, quer o regime aprovado pelo aprovado pelo artigo 141.° da Lei do Orçamento do Estado para 2011 são normas absolutamente definitivas desde o momento em que entraram em vigor no ordenamento jurídico português! FF. De notar ainda que a exigência do artigo 16.°, n.° 2, al. f) da LEO é aplicável a todos os tipos de tributos, independentemente da respective qualificação (e não apenas aos impostos), pois a LEO refere-se a “receitas”, sem especificar a sua fonte, pelo que será irrelevante qual o tipo de tributo a que se subsume a Contribuição sobre o Setor Bancário. GG. Consequentemente, a norma que estabelece essa consignação (atualmente constante no artigo 153.°-F, n.° 1, al. a) do RGICSF) leva a cabo uma clara violação do artigo 16.°, n.° 1, n.° 2, al. f) e n.° 3, da LEO, por não estarem preenchidos os requisitos excecionais para que tal receita pudesse legalmente ser consignada. HH. Assim, o ato de (auto)liquidação da CSB aqui em apreço enferma de um vício gerador de ilegalidade (abstrata), porquanto a sua consignação é desconforme com o artigo 16.° da LEO, lei de valor reforçado. II. Assinale-se igualmente que nos termos do artigo 161.°, n.° 2, al. k), do CPA, são nulos “k) Os atos que criem obrigações pecuniárias não previstas na lei;”, pelo que a violação de um princípio da LEO implica portanto, nulidade dos atos de liquidação que apliquem as normas violadoras da mencionada lei. JJ. Assim, o vício do referido ato está bem para além da mera inexigibilidade da dívida, sendo mesmo equiparável ao vício de inexistência, ou pelo menos, de nulidade do tributo. KK. Donde é forçoso concluir-se que a consignação da CSB, desde a sua criação até à presente data, com desrespeito pela LEO, leve a que se considere a mesma como não orçamentada, com a consequente nulidade das respetivas (auto)liquidações, ao abrigo da alínea k) do artigo 161.° do CPA, do que deriva a nulidade do ato controvertido. LL Subsidiariamente, e somente por cautela de patrocínio, a desconformidade do tributo em questão com o disposto no artigo 16.° da LEO (, designadamente da norma constante do artigo 153.o-F, n.° 1, ai. a) do RGICSF, nunca poderá deixar de ser sancionada, por ser inconcebível que uma lei de valor reforçado desta magnitude configure norma imperfeita. MM. Deste modo, se não se admitir a sua nulidade, a ilegalidade por violação de lei de valor reforçado deverá sempre em última ratio inquinar o ato de autoliquidação sub judice com anulabilidade, pelo que devendo ser anulado, nos termos do n.° 1 do artigo 163.° do CPA, com todas as consequências legais. NN. Entende o Recorrente ter defendido, ao longo de todo o processado, que a norma que criou o regime jurídico da CSB, assim como a norma que o manteve em vigor no ano de 2018 - respetivamente, as normas constantes do artigo 141.° da Lei 55-A/2010, de 30 de dezembro, e do artigo 279.° da Lei do Orçamento do Estado para 2018 - violam o princípio da discriminação e a regra da especificação orçamental, uma vez que a receita proveniente da CSB não se encontra devida ou suficientemente especificada, quer na Lei do Orçamento do Estado respeitante ao ano da CSB aqui em causa – 2018 -, quer, aliás, em qualquer uma das Leis do Orçamento do Estado desde a sua criação até à presente data. OO. O princípio orçamental da discriminação encontra-se previsto, designadamente, no artigo 8.° da Lei de Enquadramento Orçamental (“LEO”), aprovada pela Lei n.° 91/2001, de 20 de agosto, e, a partir de 2015, nos artigos 15.° a 17.° da LEO, aprovada pela Lei n.° 151/2015, de 11 de setembro, decorrendo também , expressamente, da própria CRP essa imposição da “discriminação das receitas e despesas do Estado, incluindo as dos fundos e serviços autónomos", conforme se dispõe no artigo 105.°, n.° 1, alínea a), da CRP, tendo como principal desiderato assegurar uma maior transparência e racionalidade financeira. PP. Dentro do princípio da discriminação orçamental encontramos a regra da especificação, a par de outras regras orçamentais, como a da não compensação e a da não consignação. QQ. Ora, de acordo com esta regra orçamental da especificação, o orçamento deve individualizar de forma adequada e suficiente as receitas. RR. O fundamento da regra da especificação orçamental reside nos requisitos de clareza e maior verdade e, bem assim, numa perspectiva de racionalidade financeira e controlo político, implicando uma dupla proibição: (i) a proibição, para o Governo, da apresentação de aglomerados de receita e despesa públicas e (ii) a proibição, para a Assembleia da República, de implementação de um sistema de votação global do Orçamento. SS. Acresce que, com vista à corporização do princípio da especificação orçamental, a Constituição e a LEO (quer na versão de 2001, quer na versão de 2015) preveem a existência de três classificações orçamentais: a económica, a orgânica e a funcional e debruçando-se sobre a classificação económica, que é a que releva para os presentes autos, e no que respeita à receita, estabelece o artigo 17.° da LEO de 2015 que “As receitas são especificadas por classificador económico e fonte de financiamento” (cf. também artigo 8.° da LEO de 2001). TT. Sucede, porém, que a CSB-tendo em conta a sua relevância orçamental e a sua natureza - não se encontra devidamente individualizada e orçamentada de acordo com tal regra da especificação enunciada. UU. Com efeito, nas Leis do Orçamento do Estado de 2011 a 2014 não surge qualquer referência, expressa ou implícita, à CSB enquanto que nas Leis do Orçamento do Estado de 2015 a 2020 surge, apenas, receita global do Fundo de Resolução no respetivo Mapa V. VV. No ano de 2018 - ano da (auto)liquidação em crise nos presentes autos - à semelhança dos anos anteriores, não é referida, específica ou concretamente, em nenhum dos mapas orçamentais. WW. Com efeito, a consulta da Lei do Orçamento do Estado para 2018 não permite sequer perceber em que rubrica a CSB foi orçamentada - ou se a mesma chegou, sequer, a ser objeto de orçamento nesse ano! XX. Assim, neste Orçamento, afigura-se evidente a impossibilidade de apuramento da existência e do valor da receita prevista antecipadamente arrecadar com a CSB, em clara violação da CRP (artigo 105.°, n.° 1, alínea a)) e da LEO (artigo 8.° da LEO de 2001 e 17.° da LEO de 2015), não sendo possível retirar-se do montante da receita do Fundo de Resolução (de €1.227.100.000), prevista no Mapa V, qual o montante que corresponde à receita a obter com a cobrança da CSB, uma vez que esta contribuição não é, sequer, única fonte de financiamento daquele Fundo. YY. De todo o exposto resulta, à evidência, que a receita decorrente da CSB em causa não se pode presumir sequer prevista na Lei do Orçamento do Estado - neste caso, por referência ao ano de 2018 -, e a especificação e o desdobramento orçamental desta receita não respeitam o disposto nem na CRP, nem na LEO. ZZ. Considerando até os avultados valores arrecadados com a Contribuição sobre o Sector Bancário (em alguns casos, bastantes superiores aos tributos que se encontram devidamente especificados nos Mapas orçamentais), a mesma deveria ser objeto, nos termos da Lei e da Constituição, de suficiente e adequado individualização (especificação) - o que, in casu, não se verifica. AAA. Daqui decorre, então, que, da Lei do Orçamento do Estado para 2018, não se consegue extrair - nem os Srs. Deputados lograram ter dele efetivo conhecimento aquando da sua aprovação - qual o montante da CSB que se prevê arrecadar e que, assim, se deveria ter discriminado e especificado - o que não sucedeu, como se demonstra. BBB. Ora, só com o cumprimento efetivo dessa necessidade, legal e constitucional, de adequada individualização da receita do tributo em causa, decorrente do princípio da especificação orçamental, poderá a Assembleia da República promover o controlo, político e orçamental, devido e exigido, quer pela CRP, quer pela LEO, razão da existência deste princípio. CCC. Nesta medida, é forçoso concluir, em consequência, que a receita tributária em causa escapou, inevitavelmente, ao crivo parlamentar, razão pela qual a sua não especificação, concreta e individualizada, nos termos da CRP e da LEO, equivale, em termos práticos, à sua não inscrição - e, consequentemente, à sua não autorização - na Lei do Orçamento do Estado em causa. DDD. Acresce, ainda, referir que o facto de a recente jurisprudência dos Tribunais Superiores, ter qualificado a CSB como uma "contribuição financeira" - e não como uma taxa ou como imposto - também não poderá justificar qualquer aligeiramento da regra da especificação orçamental quanto a estas receitas. EEE. Em primeiro lugar, porque, quer a CRP, quer a LEO, referem-se a receitas, sem especificar a sua origem. E depois, porque as contribuições financeiras possuem características em tudo semelhantes aos impostos, tendo, assim, também sido vistas pelo Tribunal de Contas, que as vem qualificando na categoria dos “impostos diretos", não havendo, portanto, nenhuma distinção orçamental, pelo facto de se tratar de uma contribuição financeira. FFF. Verifica-se, pois, a violação gritante do princípio da discriminação e da regra da especificação orçamental, com a consequente ocultação desta receita do controlo e da autorização parlamentar, uma vez que a votação da Assembleia da República, em todos os Orçamentos desde 2011 a 2020, incluindo o de 2016, foi efetuada sem o pleno e cabal conhecimento do montante e da receita prevista cobrar a título de CSB, o que é passível de permitir a utilização de verbas públicas para finalidades não previstas na Lei, o que é proibido pela CRP e, também, pela LEO, que determina (quer na redação de 2001, quer na de 2015) a nulidade dos créditos que possibilitem a existência de dotações para utilização confidencial ou para fundos secretos (ainda que essa utilização não se verifique). GGG. Razão pela qual a inexistente e insuficiente referência à CSB na Lei do Orçamento do Estado de 2018 e nos respetivos mapas orçamentais, corresponde a manifesta violação da regra da especificação orçamental da receita prevista nos artigos 105.° da CRP, 8.° da LEO de 2001 e 17° da LEO de 2015, o que inquina as normas constantes do Regime jurídico da CSB e dos artigos 141.° da Lei 55-A/2010, de 31 de dezembro e 279.°, da Lei do Orçamento de Estado para 2018, de inconstitucionalidade e ilegalidade, por violação de lei de valor reforçado. HHH. Ora, o caso é que, como acima já se deixou referido, a violação do princípio, legal e constitucional, da discriminação e da especificação orçamental conduz à nulidade dos "créditos orçamentais que possibilitem a existência de dotações para utilização confidencial ou para fundos secretos conforme preveem o artigo 8.°, n.° 6, da LEO de 2001 e o artigo 17.°, n.° 3, da LEO de 2015, o que deverá significar que esses créditos se devem ter por não escritos, reconstituindo-se a ordem jurídica como se a cobrança da Contribuição sobre o Sector Bancário nunca tivesse sido prevista. III. Donde é forçoso concluir-se que as deficiências de orçamentação da CSB, desde a sua criação e até à presente data, são tão graves que este tributo deve ter-se, mesmo, como não orçamentado, com a consequente declaração de inconstitucionalidade e ilegalidade das normas contidas no artigo 1.º, 2.°, 3.° e 4.° do Regime jurídico da CSB e nos artigo 141.° da Lei 55-A/2010, de 30 de dezembro e 279.° da Lei do Orçamento do Estado para 2018.” 4. Regularmente notificada, a recorrida nada disse. Cumpre apreciar e decidir. II – Fundamentação A) Delimitação do objeto do recurso 5. Decorre quer do requerimento de interposição de recurso junto do Tribunal Constitucional, quanto das alegações da recorrente, que esta pretende ver apreciadas duas questões distintas: a) A ilegalidade da norma, no seu sentido literal, constante do artigo 153.º - F, n.º 1, alínea a), do Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras (Decreto-Lei n.º 298/92, de 31 de dezembro), por violação do princípio orçamental da não consignação, consagrado no artigo 16.º da Lei de Enquadramento Orçamental (Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro). b) A inconstitucionalidade e a ilegalidade das normas contidas nos artigos 141.º da Lei n.º 55-A/2010, de 30 de dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2011), 279.º da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2018), e 1.º, 2.º, 3.º e 4.º do Regime Jurídico da Contribuição sobre o Setor Bancário (CSB), por violação dos princípios e regras da discriminação e da especificação orçamentais, consagrados nos artigos 8.º da Lei de Enquadramento Orçamental de 2001 (Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto) e dos artigos 15.º e 17.º da Lei de Enquadramento Orçamental de 2015 (Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro). Impõe-se, contudo, uma precisão quanto à delimitação do objeto do recurso. Assim, cabe assinalar, quanto à questão de constitucionalidade, que a recorrente alude, nas suas alegações, à violação do artigo 112.º, n.º 3, da CRP. No entanto, esta norma constitucional apenas dispõe que “têm valor reforçado, além das leis orgânicas, as leis que carecem de aprovação por maioria de dois terços, bem como aquelas que, por força da Constituição, sejam pressuposto normativo necessário de outras leis ou que por outras devam ser respeitadas”. Ora, não se questionando o valor paramétrico da Lei de Enquadramento Orçamental, a sua violação determinará uma ilegalidade, que cabe a este Tribunal conhecer e que a recorrente, aliás, também invoca. Contudo, dela não resultará uma inconstitucionalidade, a não ser num sentido mediato, que o Tribunal Constitucional tem entendido não configurar objeto idóneo de um recurso de constitucionalidade interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC. Por outro lado, e ainda a este respeito, cabe notar que a recorrente nada aduz ou densifica acerca da violação deste parâmetro, apenas argumentando, no que à violação da Lei Fundamental diz respeito, quanto à alegada violação do respetivo artigo 105.º, n.º 1. Nestes termos, a questão de constitucionalidade a resolver limitar-se-á à avaliação da conformidade constitucional das normas acima elencadas na alínea b), relativa ao segundo segmento do pedido, com o princípio jurídico-constitucional da discriminação de receitas, constante do referido artigo 105.º, n.º 1, da CRP. No mais, serão apreciadas as alegadas ilegalidades, por violação de lei de valor reforçado – no caso, a Lei de Enquadramento Orçamental – designadamente, por violação dos princípios da não-consignação e da discriminação ou especificação de receitas. 6. As normas questionadas têm o seguinte teor: Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras - Decreto-Lei n.º 298/92, de 31 de dezembro: “Artigo 153.º-F Recursos financeiros do Fundo de Resolução 1- O Fundo dispõe dos seguintes recursos: a) As receitas provenientes da contribuição sobre o setor bancário;” Lei n.º 55-A/2010, de 30 de dezembro, Lei do Orçamento do Estado para 2011, e Regime Jurídico da Contribuição sobre o Setor Bancário: “SECÇÃO IV Contribuição extraordinária Artigo 141.º Contribuição sobre o sector bancário É aprovado o regime que cria a contribuição sobre o sector bancário, nos seguintes termos: Artigo 1.º Objeto O presente regime tem por objeto a introdução de uma contribuição sobre o sector bancário e determina as condições da sua aplicação. Artigo 2.º Incidência subjetiva 1 - São sujeitos passivos da contribuição sobre o sector bancário: a) As instituições de crédito com sede principal e efetiva da administração situada em território português; b) As filiais em Portugal de instituições de crédito que não tenham a sua sede principal e efetiva da administração em território português; c) As sucursais em Portugal de instituições de crédito com sede principal e efetiva fora do território português. 2 - Para efeitos do disposto no número anterior, consideram-se instituições de crédito, filiais e sucursais as definidas, respetivamente, nas alíneas w), u) e ll) do artigo 2.º-A do Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 298/92, de 31 de dezembro. Artigo 3.º Incidência objetiva A contribuição sobre o sector bancário incide sobre: a) O passivo apurado e aprovado pelos sujeitos passivos deduzido, quando aplicável, dos elementos do passivo que integram os fundos próprios, dos depósitos abrangidos pela garantia do Fundo de Garantia de Depósitos, pelo Fundo de Garantia do Crédito Agrícola Mútuo ou por um sistema de garantia de depósitos oficialmente reconhecido nos termos do artigo 4.º da Diretiva 2014/49/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de abril de 2014, ou considerado equivalente nos termos do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 156.º do Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 298/92, de 31 de dezembro, dentro dos limites previstos nas legislações aplicáveis, e dos depósitos na Caixa Central constituídos por caixas de crédito agrícola mútuo pertencentes ao sistema integrado do crédito agrícola mútuo, ao abrigo do artigo 72.º do Regime Jurídico do Crédito Agrícola Mútuo e das Cooperativas de Crédito Agrícola, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 24/91, de 11 de janeiro, e republicado pelo Decreto-Lei n.º 142/2009, de 16 de junho. b) O valor nocional dos instrumentos financeiros derivados fora do balanço apurado pelos sujeitos passivos. Artigo 4.º Taxa 1 - A taxa aplicável à base de incidência definida pela alínea a) do artigo anterior varia entre 0,01 /prct. e 0,110 /prct. em função do valor apurado. 2 - A taxa aplicável à base de incidência definida pela alínea b) do artigo anterior varia entre 0,000 10 /prct. e 0,000 30 /prct. em função do valor apurado.” Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro, Lei do Orçamento do Estado para 2018: “Artigo 279.º Contribuição sobre o setor bancário Mantém-se em vigor em 2018 a contribuição sobre o setor bancário, cujo regime foi aprovado pelo artigo 141.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro.” B) Mérito 7. A jurisprudência do Tribunal Constitucional já se pronunciou extensamente sobre a conformidade constitucional da Contribuição sobre o Setor Bancário. A primeira decisão sobre a matéria foi o Acórdão n.º 268/2021, o qual, após uma extensa caraterização do tributo como contribuição financeira, concluiu pela não inconstitucionalidade de várias das normas do respetivo regime jurídico, tendo sido analisados, como parâmetro, os princípios da legalidade fiscal, da igualdade fiscal e da equivalência. A este aresto seguiram-se muitos outros, com objeto e fundamentação de recorte semelhante, e decisão de idêntico sentido, designadamente, os Acórdãos n.ºs 331/2021, 332/2021, 505/2021, 533/2021, 536/2021, 537/2021, 538/2021, 539/2021, 540/2021, 808/2021, 86/2022, 327/2022, 346/2022, 716/2022, 763/2022, 765/2022, 837/2022 e 881/2023. Em alguns deles, aliás, os problemas ora levantados pela aqui recorrente foram também aflorados, como em seguida se verá. 8. Em primeiro lugar, atente-se na questão da alegada ilegalidade da norma constante do artigo 153.º - F, n.º 1, alínea a), do Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras (Decreto-Lei n.º 298/92, de 31 de dezembro), no seu teor literal, por violação do princípio orçamental da não consignação, consagrado no artigo 16.º da Lei de Enquadramento Orçamental (Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro). Como acima se deu nota, a referida norma estatui que as receitas provenientes da CSB formam parte dos recursos financeiros atribuídos ao Fundo de Resolução. O Fundo de Resolução é, nos termos do artigo 153.º-B do mesmo diploma, uma pessoa coletiva de direito público, dotada de autonomia administrativa e financeira e de património próprio, que tem por objeto prestar apoio financeiro à aplicação de medidas de resolução adotadas pelo Banco de Portugal. A este respeito, cumpre notar, antes de mais, que, considerando o teor literal da norma em causa, não subsistem quaisquer dúvidas acerca da efetiva consignação das receitas da CSB ao referido Fundo. Isso mesmo vem afirmando este Tribunal, desde o Acórdão n.º 268/2021, no qual, aliás, tal constatação constituiu elemento de relevo na classificação do tributo em causa como contribuição financeira, nos seguintes termos: “A CSB não pode ser qualificada como imposto porque a sua finalidade não é satisfazer os gastos gerais da comunidade; nem como taxa, porque não é contrapartida de uma prestação administrativa efetivamente provocada ou aproveitada pelo sujeito passivo – visando, unicamente, contribuir para o financiamento das medidas de resolução a adotar pelo Banco de Portugal, obviando à formação de um risco sistémico no sistema bancário nacional, o que faz mediante consignação das receitas ao Fundo de Resolução que tem por missão custear esta intervenção (cfr. artigo 153.º-C, do RGICSF). Trata-se, sim, de um tertium genus, na medida em que o tributo visa a cobertura de despesas e a satisfação de necessidades especiais do setor bancário, face a situações que, em regra, gerariam custos, oferecendo condições de estabilidade financeira ao setor, de que cada instituição (filial e sucursal) há-de a título singular presumivelmente beneficiar.” (destacado nosso). Acrescentou ainda o Tribunal, no mesmo Acórdão: “tem sido sublinhada pela jurisprudência do Tribunal a importância de atender, ainda, ao elemento teleológico do tributo (critério finalístico), na medida em que este pode constituir um indicador determinante no esclarecimento da sua natureza. Conforme esclarece Sérgio Vasques, ao contrário dos impostos, «a finalidade típica das contribuições não está na mera angariação de receitas mas em angariá-la para compensar as prestações presumivelmente provocadas ou aproveitadas pelo sujeito passivo» (em “A Contribuição Extraordinária ... cit., p. 226). Importa, por este motivo, conhecer o destino da receita obtida com o tributo em análise, designadamente, se está em causa o financiamento de prestações públicas indeterminadas ou de despesas gerais da comunidade, ou antes a compensação de custos incorridos por uma atividade pública determinada. Nesta perspetiva, a consignação de receitas à entidade pública competente para financiar as prestações subjacentes aos tributos que as geram constitui, por regra, «uma qualidade reveladora da natureza comutativa destes tributos, por tal consignação significar que a receita não pode ser desviada para o financiamento de despesas públicas gerais» (Acórdãos nºs 539/2015, 320/2016, 7/2019, 255/2020).” (destacado nosso). No entanto, a existência de consignação das receitas da CSB ao Fundo de Resolução, por força da norma questionada, não implica, por si só, a respetiva ilegalidade. Desde logo, porque a própria Lei de Enquadramento Orçamental, permite, no artigo 16.º, n.º 2, exceções à regra da não-consignação, designadamente, na alínea f), de quaisquer “receitas que sejam, por razão especial, afetas a determinadas despesas por expressa estatuição legal ou contratual”. A única condição a que a lei sujeita esta possibilidade é à sua excecionalidade e temporalidade, previstas no n.º 3 do artigo 16.º do diploma em causa. Ora, o cumprimento destas exigências foi constatado, desde logo, pelo STA, na decisão aqui recorrida, na qual se afirmou o seguinte: «A CSB tem sido prevista, anualmente, em todos os Orçamentos de Estado, pelo que assume um carácter excepcional e temporário, na medida em que só poderá haver lugar à sua cobrança, enquanto tal renovação ocorrer, a cada Orçamento de Estado. As receitas provindas da CSB estão afetas ao Fundo de Resolução nos termos do artº.153-F, nº.1, al. a), do RGICSF (Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras, aprovado pelo Dec. Lei 298/92, de 31/12, e com as alterações posteriores), assim não se vislumbrando como possa violar o regime previsto no art.º 16, da Lei de Enquadramento Orçamental (cfr. ac. S.T.A.-2ª.Secção, 19/06/2019, rec. 2340/13.0BELRS).» (destacado nosso) É certo que a recorrente discorda deste entendimento, afirmando, no requerimento de recurso, que «a receita proveniente da CSB se encontra […] sem carácter excecional nem temporário», consignada ao Fundo de Resolução. Em seguida, explica, de forma cristalina, o seu argumento fundamental, segundo o qual “não se vê como se pode qualificar como excecional e temporária uma norma de consignação, como a contida no artigo 153.º-F, n.° 1. al. a), do RGICSF (regime esse cuja vigência não se encontra limitada no tempo - estatuindo por isso uma consignação estrutural e definitiva, pelo que em contradição com o exigido pelo artigo 16.º, n.° 1, al. f) e n.° 2 da LEO)”. Ora, se é compreensível a pretensão da recorrente, a verdade é que, desde logo, é inegável que a vigência da CSB tem sido, por expressa opção do legislador, inequivocamente temporária, uma vez que a sua vigência tem sido prevista em sucessivas leis do Orçamento do Estado e não, de forma estrutural e perene, em diploma distinto. Nestes termos, a respetiva cobrança e consequente consignação só podem ocorrer se a contribuição for renovada, a cada Orçamento de Estado; por esta razão, não podendo existir consignação sem contribuição e sendo esta última, por natureza, precária, não pode deixar de reconhecer-se que a primeira tem um caráter necessariamente contingente. 9. Porém, e para além disto, há que recordar que a jurisprudência do Tribunal Constitucional tem, de forma consistente, assinalado a importância da sinalagmaticidade inerente à estrutura das contribuições financeiras, tendo-a por justificação bastante para a consignação das respetivas receitas a determinadas entidades e como prova do seu caráter excecional. Com efeito, explicou-se no Acórdão n.º 7/2019, a propósito da Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético (CESE): “Relativamente à consignação de receitas, uma vez encontrada no caráter sinalagmático da relação entre a sujeição ao tributo e a prestação/benefício presumido para o sujeito passivo, a razão para o lançamento daquele e, tendo em conta o que vem de ser dito sobre o equilíbrio da adoção deste tributo, devendo a bilateralidade identificada ser considerada como argumento suficientemente atendível, então, há que concluir que também a opção pela consignação desta receita, que é por lei, em si mesma, excecional, não merece censura”. Entendimento este reiterado, por exemplo, no Acórdão n.º 300/2023, desta 2.ª Secção: “Foi ainda entendimento do Tribunal no mesmo acórdão que a excecionalidade da CESE e a sua qualificação como contribuição (e não imposto) justificam de forma consistente a consignação da receita às finalidades eleitas por Lei, sem que se incorra em qualquer problema de desconformidade constitucional face ao princípio geral de não-consignação de receitas (artigo 105.º, n.º 3 da Constituição da República).” Esta argumentação aplica-se, sem alterações de relevo, à CSB e ao presente caso. Nestes termos, e ao contrário do sustentado pela recorrente em sede de alegações, se obviamente se reconhece que a Lei de Enquadramento Orçamental é aplicável a todos os tipos de tributos, independentemente da respetiva qualificação, isso não significa que a interpretação acerca das exigências legais seja idêntica quer estejamos perante impostos, quer se trate de taxas ou contribuições financeiras. Como decorre da jurisprudência acima citada, o caráter sinalagmático necessariamente associado a estes dois últimos tributos justifica – em certos casos, pode mesmo impor – a consignação das respetivas receitas não a despesas concretas, mas a determinadas entidades, como sucede com o Fundo de Resolução. Como se afirmou no Acórdão n.º 296/2023, então a propósito da CESE, a consignação das suas receitas ao Fundo correspondente não comporta uma regra “de consignação da receita obtida pela CESE a certas despesas, já que essa regra nunca existiu: aquela permanece alocada à globalidade das despesas do Fundo, em consonância com os objetivos programáticos da entidade pública.” Isso mesmo sucede com a CSB, no presente caso, assim afastando, aliás, uma violação da norma constante do artigo 16.º, n.º 1, da Lei de Enquadramento Orçamental (que prevê, como já se esclareceu, que “Não pode afetar-se o produto de quaisquer receitas à cobertura de determinadas despesas”), entendida no seu teor literal. Neste sentido parece também inclinar-se a doutrina que, já a propósito da Lei de Enquadramento Orçamental de 2001, explicava que não se deve “confundir a proibição da consignação de receitas com proibição da mera aproximação de receitas a um grupo de despesas”, entendendo-se que o “legislador aponta para a proibição da consignação material ou directa, sendo de excepcionar os casos de consignação orgânica ou indirecta que, em todo o caso, têm de constar de lei” (cfr. Guilherme d’Oliveira Martins, Guilherme Waldemar d’Oliveira Martins e Maria d’Oliveira Martins, A Lei de Enquadramento Orçamental Anotada e Comentada, 2.ª Edição, Almedina, Coimbra, 2009, pg. 73-74). Nestes termos, não procede a alegação de ilegalidade. 10. A segunda questão levantada pela recorrente diz respeito à inconstitucionalidade e ilegalidade das normas contidas no artigo 141.º da Lei n.º 55-A/2010, de 30 de dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2011) – que criou o tributo em causa - e no artigo 279.º da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2018) – que prolongou a sua vigência para o ano de 2018. Seriam ainda inconstitucionais e ilegais, com idêntico fundamento, as normas constantes dos artigos 1.º, 2.º, 3.º e 4.º do Regime Jurídico da Contribuição sobre o Setor Bancário. A questão de constitucionalidade tem por parâmetro o disposto no artigo 105.º da Constituição, que dispõe, na alínea a) do seu n.º 1, que “O Orçamento do Estado contém: a discriminação das receitas e despesas do Estado, incluindo as dos fundos e serviços autónomos”. O Tribunal Constitucional esclareceu, desde os primórdios da sua jurisprudência, a teleologia subjacente a esta norma constitucional, nos seguintes termos: “o processo democrático de determinação das opções financeiras, ao nível do Orçamento, impõe que as receitas e as despesas autorizadas sejam minimamente desdobradas. Só assim o Parlamento, dando expressão à vontade popular, pode realmente autorizar as «entradas» e «saídas» que em conjunto, numa óptica técnico-contabilística das finanças públicas, constituem o Orçamento (cfr. Acórdão n.º 206/1987). Esta ligação da norma constitucional a uma ideia de garantia do princípio democrático é também assinalada na doutrina, que esclarece que “a função constitucional do orçamento é dupla: por um lado, estabelecer o plano financeiro do Estado, de modo a realizar o seu programa de atividades, estabelecendo as respectivas dotações financeiras; por outro lado, autorizar a cobrança dos impostos, prevendo as respectivas receitas, e autorizar a realização de despesas, sem cuja dotação orçamental elas não podem ser efectuadas.” Para tal “deve incluir todas as receitas e despesas do Estado, não podendo haver receitas e despesas fora ou à margem do orçamento”. Mas, além disso, deve “apresentar as receitas e as despesas globais suficientemente desagregadas, de acordo com determinados critérios”, os quais, porém, a CRP não especifica diretamente (cfr. J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. I, Coimbra Editora, Coimbra, 2007, pg. 1109). Atento este enquadramento, importa, antes de mais, antecipar, em termos que melhor se desenvolverão a propósito da questão de legalidade, que o princípio da especificação ou discriminação de despesas em sede de Orçamento do Estado se afigura um parâmetro desadequado para aferir da inconstitucionalidade material das normas que criam e mantêm a vigência da CSB para o ano aqui em causa, bem como das normas que densificam o seu específico regime jurídico. Na verdade, uma desconformidade constitucional a este respeito mais facilmente configura uma omissão inconstitucional ou, em alternativa, uma ilegalidade que determina a invalidade dos atos de cobrança dos respetivos tributos, do que uma inconstitucionalidade normativa que tenha por objeto o seu regime jurídico material. No entanto, ainda que assim não fosse, é duvidoso que as referências à CSB na Lei do Orçamento do Estado para 2018 – a única que aqui poderia interessar, por configurar a norma impositiva de vigência para o ano em causa – sejam de tal forma insuficientes que permitam pôr em causa o cumprimento do princípio da discriminação das receitas e despesas na sua formulação constitucional, isto é, sem ter necessariamente em conta as exigências adicionais colocadas pela Lei de Enquadramento Orçamental. Na verdade, a CSB não configura uma receita secreta, não discriminada, passível de pôr em causa o controlo democrático sobre a sua cobrança e destino. Não só a receita total do Fundo de Resolução – que imperativamente inclui a receita da CSB, por imposição legal - é expressamente mencionada, como aliás reconhece a recorrente, no Mapa V, anexo à Lei n.º 114/2017, como a específica receita da CSB vem quantificada no Relatório do Orçamento do Estado para 2018, no Quadro IV.1.10. - Repartição dos limites de despesa financiada por Receitas Gerais, e ainda nos Mapas Informativos dos Serviços Integrados, constantes do procedimento legislativo parlamentar conducente à aprovação da Lei n.º 114/2017 (disponíveis em https://app.parlamento.pt/webutils/docs/doc.pdf?path=6148523063446f764c324679626d56304c334e706447567a4c31684a53556c4d5a5763765130394e4c7a564454305a4e51533942636e463161585a765132397461584e7a59573876565652425479395063734f6e5957316c626e52764a5449775a47386c4d6a4246633352685a4738765430556c4d6a41794d4445344c3031686347467a4a5449775357356d62334a7459585270646d397a4c7a49774d546866543056665357356d62334a7458314279623341756347526d&fich=2018_OE_Inform_Prop.pdf&Inline=true). Não pode, por isso, afirmar-se, ao contrário do que sustenta a recorrente, que “a receita tributária em causa escapou, inevitavelmente, ao crivo parlamentar” ou que “a votação da Assembleia da República” se tenha efetuado “sem o pleno e cabal conhecimento do montante e da receita prevista cobrar a título de CSB”. Assim, não impondo a CRP, em termos detalhados, as formas e o grau de especificação orçamental, e não podendo afirmar-se que esta receita fosse desconhecida do legislador, de forma a afrontar, com gravidade, a teleologia da norma constitucional em causa, não procede a alegada inconstitucionalidade. 11. Por fim, quanto ao problema de ilegalidade, é de salientar, antes de mais, que a desconformidade com a Lei de Enquadramento Orçamental de normas criadoras e densificadoras de distintas contribuições, designadamente a Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético e a Contribuição sobre o Setor Bancário, aqui em causa, em virtude de uma alegada violação dos princípios e regras da discriminação e da especificação orçamentais, foi já anteriormente apreciada pelo Tribunal Constitucional. Em todos os casos, a argumentação expendida pelos recorrentes era, no essencial, semelhante à que a aqui recorrente aduziu no presente caso, assente nas seguintes premissas: i) de acordo com a regra orçamental da especificação, o orçamento deve individualizar de forma adequada e suficiente as receitas; ii) para cumprimento do princípio da especificação orçamental, a Constituição e a Lei de Enquadramento Orçamental (quer na versão de 2001, quer na versão de 2015) preveem a existência de três classificações orçamentais (a económica, a orgânica e a funcional), estabelecendo, quanto à primeira, o artigo 17.° da Lei de Enquadramento Orçamental de 2015 que “As receitas são especificadas por classificador económico e fonte de financiamento”; iii) a Contribuição sobre o Setor Bancário não se encontra devidamente individualizada e orçamentada de acordo com tal regra da especificação, uma vez que, no Orçamento do Estado para 2018, que aqui importa, surge, apenas, incluída na receita global do Fundo de Resolução, no respetivo Mapa V. Destes pressupostos resultaria, pois, no entender da recorrente, a ilegalidade das normas sub iudice. Perante situações paralelas, o Tribunal Constitucional entendeu, no passado, não conhecer do objeto do recurso, em virtude de o mesmo não configurar uma verdadeira questão de constitucionalidade normativa (cfr. Acórdãos n.ºs 342/2021 e 810/2021). Contudo, atenta a argumentação expendida pela recorrente nas alegações, teremos por ultrapassadas, neste caso concreto, tais objeções, uma vez que aquela demonstra que pode considerar-se que o tribunal a quo fundou a decisão recorrida num juízo de conformidade constitucional e legal das normas questionadas, afastando a argumentação em sentido divergente. Todavia, isso não significa que proceda a alegada ilegalidade. Na realidade, e como este Tribunal já assinalou, e como acima se deu nota, o problema da especificação ou discriminação orçamental não se afigura como parâmetro adequado para aferir da legalidade material de um tributo, quer no que respeita à norma que o cria e/ou mantém vigente, quer quanto ao seu regime jurídico concreto. Assim, explicou-se no Acórdão n.º 411/2022: “Não se alcança como seria possível que a violação de normas constitucionais ou legais (de diploma de valor reforçado) sobre organização do orçamento de Estado pudesse ferir o regime substantivo de um imposto, taxa ou contribuição e a recorrente não o explica de forma satisfatória. É certo que foi pela Lei do Orçamento de Estado para o ano de 2014 (Lei n.º 83-C/2013 de 31.12, que tem vindo a ser citada) que a Assembleia da República aprovou o RJCESE, mas esta circunstância é irrelevante e puramente incidental. Trata-se de diferentes âmbitos de competência do parlamento (cfr. artigos 161.º, alínea c) e 165.º, n.º 1, alínea i), por confronto com o artigo 161.º, alínea g), todos da Constituição da República Portuguesa) e possuiria inteiro cabimento que o RJCESE tivesse sido introduzido na ordem jurídica antes da aprovação do orçamento, o que, se dissiparia a associação que a recorrente pretende estabelecer entre a CESE e o orçamento de Estado de 2014, no plano dos princípios e a ter mérito o seu argumento, não poderia implicar solução diferente em matéria de juízo de conformidade constitucional do diploma sob sindicância. Não se vê por que motivo se deveria entender ferida de inconstitucionalidade uma norma que consigna a receita da contribuição financeira a ISSSE – por essa forma assegurando a conexão entre o tributo e os escopos a que se dirige e, por isso, participando na sua caracterização dogmática e no juízo de constitucionalidade do seu regime acima exposto – com o fundamento alegado, tanto menos um regime jurídico-tributário inteiro. Esta associação prejudicial entre regras de organização orçamental e regimes substantivos seria extensível a todo e qualquer tributo, ou seria peculiar às contribuições financeiras? Se não se conjetura razão, nem a recorrente adianta, para tratamento diferenciando, na hipótese de, em dado ano, se omitir a especificação da receita de IRC no orçamento, significaria isso que o Código de IRC, todo o diploma ou parte dele, se deveria entender inconstitucional? Não vemos como, nem porquê. De resto, o artigo 8.º, n.º 6, da LOE2001, que cita a recorrente, comina com nulidade os créditos que permitam dotações ocultas. É bastante discutível que satisfaça a norma previsiva o caso da CESE no ano em referência, já que, ainda que estivesse omissa de entre as indicações efetuadas no orçamento em obediência ao n.º 1 do articulado legal, a contribuição financeira tem a sua receita globalmente consignada por via do citado artigo 11.º, n.º 1, do RJCESE, não se permitindo a sua transferência para finalidades de despesa que não estivessem refletidas no orçamento. Seja como for, mesmo que se entendesse a nulidade operante, isto significaria que a cobrança do crédito de CESE estaria precludida por decorrência do efeito associado à invalidação de um direito relativo, sem outras consequências. Por outras palavras, o vício poderá inquinar atos de liquidação e de cobrança de créditos fiscais destinados a despesas ocultas (por serem, ambos, atos administrativos dirigidos à efetivação dos créditos), mas com certeza que não atingirá a validade e vigência do ordenamento jurídico-tributário (são os créditos que se dizem inválidos, nada mais).” Atentas estas considerações, que valem, no essencial, para o caso em apreço, assim como a argumentação acima aduzida a propósito da questão de constitucionalidade, que aqui pode reiterar-se, com as adaptações necessárias, tem-se, pois, por não verificado o vício de legalidade sustentado pela recorrente. III – Decisão Nos termos e pelos fundamentos expostos, decide-se: a) Não julgar ilegal a norma, no seu sentido literal, constante do artigo 153.º - F, n.º 1, alínea a), do Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 298/92, de 31 de dezembro. b) Não julgar inconstitucionais as normas constantes dos artigos 141.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2011), 279.º da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2018), e 1.º, 2.º, 3.º e 4.º do Regime Jurídico da Contribuição sobre o Setor Bancário; c) Não julgar ilegais as normas contidas nos artigos 141.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2011), 279.º da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2018), e 1.º, 2.º, 3.º e 4.º do Regime Jurídico da Contribuição sobre o Setor Bancário; e, em consequência, d) Negar provimento ao recurso. Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 25 (vinte e cinco) unidades de conta, ponderados os critérios referidos no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro (artigo 6.º, n.º 2, do mesmo diploma). Lisboa, 11 de dezembro de 2024 - Mariana Canotilho - José Eduardo Figueiredo Dias - Dora Lucas Neto - Gonçalo Almeida Ribeiro - A Relatora certifica o voto de conformidade do Senhor Conselheiro António Ascensão Ramos, que participou na sessão por videoconferência. Mariana Canotilho [1] Retificado pelo Acórdão n.º 58/25