1147/2024

ACÓRDÃO Nº 177/2025 Processo n.º 1147/2024 3.ª Secção Relatora: Conselheira Joana Fernandes Costa Acordam, em conferência, na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional I – Relatório 1. No âmbito dos presentes autos, vindos do Tribunal Central Administrativo Norte, em que é recorrente A., S.a. e recorrida At – Autoridade Tributária, foi interposto recurso, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei do Tribunal Constitucional (doravante, «LTC»), do acórdão proferido por aquele Tribunal, em 31 de outubro de 2024. 2. A aqui recorrente impugnou judicialmente os atos de liquidação da Taxa de Segurança Alimentar Mais («TSAM»), referente ao ano de 2020, no valor de 12.096,00€. A impugnação foi julgada improcedente por sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal Tributário do Porto. Inconformada, a ora recorrente recorreu para Tribunal Central Administrativo Norte que negou provimento ao recurso. Novamente inconformada, a recorrente interpôs o presente recurso de constitucionalidade. 3. Através da Decisão Sumária n.º 758/2024, decidiu-se, ao abrigo do disposto no artigo 78.º-A, n.º 1, da LTC, «[n]ão julgar inconstitucionais as normas constantes do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, dos artigos 2.º, 3.º e 4.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho, e do artigo 1.º da Portaria n. º 200/2013, de 31 de maio». Tal decisão tem a seguinte fundamentação: « […] 4. Fundado na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, o recurso interposto nos presentes autos incide sobre o acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, proferido em 31 de outubro de 2024, tendo por objeto as normas dos artigos 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, artigos 2.º, 3.º e 4.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho, e artigo 1.º da Portaria n.º 200/2013, de 31 de maio, que a recorrente considera violarem o princípio constitucional da legalidade tributária, constante dos artigos 103.º, n.ºs 2 e 3, e 165.º, alínea i), da Constituição, assim como o princípio da igualdade tributária, decorrente do artigo 13.º da Constituição e concretizado quer pelo subprincípio da capacidade contributiva, quer pelo princípio da tributação das empresas segundo o lucro real, este plasmado no artigo 104.º, n.º 2, da Constituição. 5. Assim delimitada, a questão que integra o objeto do recurso é idêntica àquela que foi recentemente apreciada no Acórdão n.º 450/2023, desta 3.ª Secção, que, em linha com a anterior jurisprudência deste Tribunal, não julgou inconstitucionais «as normas constantes do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, dos artigos 2.º, 3.º e 4.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho, e do artigo 1.º da Portaria n.º 200/2013, de 31 de maio». O juízo negativo de inconstitucionalidade formulado no referido aresto assentou nos fundamentos seguintes: «[…] 6. O presente recurso foi interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC e tem como objeto a norma extraída dos «artigos 9º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de Junho, os artigos 2º, 3º e 4º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de Julho, e o artigo 1º da Portaria n.º 200/2013, de 31 de Maio», que definem a incidência objetiva e subjetiva e a taxa da Taxa de Segurança Alimentar Mais, por violação do «Princípio Constitucional da Legalidade Tributária, constante dos artigos 103º, n.ºs 2 e 3, e 165º, alínea i), da Constituição da República Portuguesa. Para além disso, violam também o Princípio da Igualdade Tributária. Este Princípio é uma decorrência do Princípio geral da Igualdade, vertido no artigo 13º da Constituição da República Portuguesa, e é concretizado quer pelo Sub-Princípio da Capacidade Contributiva quer pelo Princípio da Tributação das Empresas Segundo o Lucro Real. Este último encontra-se plasmado no artigo 104º, n.º 2, da Constituição». As normas sob sindicância possuem o teor que seguidamente se indica. Com referência ao Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho: «Artigo 9.º Taxa de Segurança Alimentar Mais 1 - Como contrapartida da garantia de segurança e qualidade alimentar é devido o pagamento, pelos estabelecimentos de comércio alimentar de produtos de origem animal e vegetal, frescos ou congelados, transformados ou crus, a granel ou pré-embalados, de uma taxa anual, cujo valor é fixado entre (euro) 5 e (euro) 8 por metro quadrado de área de venda do estabelecimento, por portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da agricultura. 2 - Estão isentos do pagamento da taxa a que se refere o número anterior os estabelecimentos com uma área de venda inferior a 2000 m2 ou pertencentes a microempresas desde que: a) Não pertençam a uma empresa que utilize uma ou mais insígnias e que disponha, a nível nacional, de uma área de venda acumulada igual ou superior a 6000 m2; b) Não estejam integrados num grupo que disponha, a nível nacional, de uma área de venda acumulada igual ou superior a 6000 m2. 3 - Para efeitos do presente diploma, entende-se por «estabelecimento de comércio alimentar» o local no qual se exerce uma atividade de comércio alimentar a retalho, incluindo os estabelecimentos de comércio misto, tal como definidos na alínea l) do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 21/2009, de 19 de janeiro.» Com referência à Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho: «Artigo 2.º Incidência 1 - A taxa é devida pelos titulares de estabelecimentos de comércio alimentar de produtos de origem animal e vegetal, frescos ou congelados, transformados ou crus, a granel ou pré-embalados, de acordo com a área de venda do estabelecimento. 2 - Para efeitos do número anterior, entende-se por: a) «Estabelecimento de comércio alimentar» o local no qual se exerce uma atividade de comércio alimentar a retalho, incluindo os estabelecimentos de comércio misto, tal como definidos na alínea l) do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 21/2009, de 19 de janeiro; b) «Área de venda do estabelecimento» toda a área destinada a venda, onde os compradores têm acesso ou os produtos se encontram expostos ou são preparados para entrega imediata. Artigo 3.º Isenções 1 - Estão isentos do pagamento da taxa os estabelecimentos com uma área de venda inferior a 2000 m2 ou pertencentes a microempresas, tal como definidas no Decreto-Lei n.º 372/2007, de 6 de novembro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 143/2009, de 16 de junho, nos termos e condições do presente artigo. 2 - A isenção abrange os estabelecimentos comerciais que, apesar de usarem uma insígnia comum, estão associados através, nomeadamente, de cooperativas, desde que não pertençam a uma empresa ou integrem um grupo nos termos previstos nos números seguintes. 3 - As isenções previstas no n.º 1 não são aplicáveis aos estabelecimentos que: a) Pertençam a uma empresa que utilize uma ou mais insígnias e que disponha, a nível nacional, de uma área de venda acumulada igual ou superior a 6000 m2; b) Estejam integrados num grupo que disponha, a nível nacional, de uma área de venda acumulada igual ou superior a 6000 m2. 4 - Para efeitos da alínea a) do número anterior, considera-se como pertencendo a outra as empresas que, embora juridicamente distintas, constituem uma unidade económica ou mantenham entre si laços de interdependência decorrentes, nomeadamente: a) De uma participação maioritária no capital; b) Da detenção de mais de metade dos votos atribuídos pela detenção de participações sociais; c) Da possibilidade de designar mais de metade dos membros do órgão de administração ou de fiscalização; d) Do poder de gerir os respetivos negócios. 5 - Para efeitos da alínea b) do n.º 3, considera-se «grupo» o conjunto de empresas que, embora juridicamente distintas, mantêm entre si laços de interdependência ou subordinação decorrentes da utilização da mesma insígnia ou de direitos ou poderes, nos termos previstos na alínea o) do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 21/2009, de 19 de janeiro. Artigo 4.º Taxas Para efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, o valor da taxa é, para o ano de 2013, de (euro) 7 por metro quadrado de área de venda do estabelecimento comercial.» Com referência à Portaria n.º 200/2013, de 31 de maio: «Artigo 1.º Aplicação do disposto na alínea b) do n.º 2 do artigo 2.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho 1- Para efeitos do disposto na alínea b) do n.º 2 do artigo 2º da Portaria nº 215/2012, de 17 de julho, entende-se por «área de venda do estabelecimento» toda a área de comércio alimentar apurada de acordo com os seguintes coeficientes de ponderação: i) A área de venda do estabelecimento inferior a 1750 m2 está sujeita a um coeficiente de ponderação de 90%; ii) A área de venda do estabelecimento igual ou superior a 1750 m2 e inferior a 5000 m2 está sujeita a um coeficiente de ponderação de 75%; iii) A área de venda igual ou superior a 5000 m2 está sujeita a um coeficiente de ponderação de 60%. 2- Para efeitos de aplicação da Portaria nº 215/2012, de 17 de julho, é considerado «estabelecimento autónomo» o estabelecimento alojado ou compreendido no interior de um outro estabelecimento de comércio alimentar, independentemente de ambos usarem a mesma insígnia ou nome de estabelecimento ou serem explorados pelo mesmo titular, ou de terem sido objeto de licenciamento específico, no qual se prestam serviços ou vendem produtos distintos dos que são transacionados no estabelecimento de comércio que o aloja, dotado de caixas de saída próprias ou de barreiras físicas análogas destinadas a delimitar a área de venda, e em que as transações nele efetuadas são exclusivamente registadas e pagas no seu interior ou nas respetivas caixas de saída próprias, onde não podem ser registadas ou pagas transações efetuadas no estabelecimento de comércio que os aloja. 3- A área de venda dos estabelecimentos autónomos só releva se estes forem estabelecimentos de comércio alimentar ou misto, caso em que o respetivo volume total de vendas e a sua área não têm qualquer repercussão nos estabelecimentos que os alojam, para os efeitos da presente portaria.» Delimitado que está o programa normativo que subjaz ao ato de liquidação impugnado e que se compreende no pedido de fiscalização, referente às normas de incidência da TSAM, passemos à apreciação do mérito da causa, concretamente quanto aos alegados vícios de inconstitucionalidade orgânica e material. 7. O Tribunal Constitucional já teve oportunidade de se pronunciar, por diversas vezes, sobre a conformidade constitucional, à luz dos parâmetros invocados pela ora recorrente, das normas de incidência respeitantes à enunciada Taxa de Segurança Alimentar Mais. Fê-lo, designadamente, no Acórdão n.º 539/2015, proferido pelo Plenário, em que decidiu «não julgar inconstitucionais as normas constantes do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, e dos artigos 3.º e 4.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho». 7.1. Fundamentando o juízo de não inconstitucionalidade, começa o Tribunal por fazer uma breve exposição da arquitetura do tributo em causa, para logo depois se debruçar sobre a sua natureza, acabando por concluir que se trata, apesar do nomen iuris, de uma contribuição financeira. Fica, assim, afastada a sua qualificação como imposto, conforme pugnado pela recorrente, por não constituir uma forma de captação de receita destinada a satisfazer a despesa pública corrente. Nas palavras do enunciado aresto: «2. […] O presente recurso vem interposto da sentença de primeira instância que, em processo de impugnação judicial de ato liquidação, recusou a aplicação da norma do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, que criou a “taxa de segurança alimentar mais”, e das normas dos artigos 3.º e 4.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho, que regulamentam, respetivamente, o regime de isenção e o valor daquela taxa para o ano de 2013. [...] O Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, cria, no âmbito do Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território, o Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais que é definido como «um património autónomo, sem personalidade jurídica e dotado de autonomia administrativa e financeira» cuja direção compete, por inerência, ao diretor-geral de Alimentação e Veterinária, coadjuvado pelo diretor da unidade orgânica com competência em matéria financeira da DGAV (artigos 2.º e 6.º). Os objetivos do Fundo enquadram-se na proteção da segurança alimentar e da saúde do consumidor e no cumprimento das normas europeias em matéria de qualidade alimentar, nomeadamente: (a) financiar os custos de execução dos controlos oficiais no âmbito da segurança alimentar, proteção animal e sanidade animal, proteção vegetal e fitossanidade; (b) apoiar a prevenção e erradicação das doenças dos animais e das plantas, bem como das infestações por parasitas, designadamente com controlos sanitários, testes e outras medidas de rastreio, compra e administração de vacinas, de medicamentos e de produtos fitofarmacêuticos, abate e destruição de animais e destruição de culturas; (c) apoiar a preservação do património genético ou em matéria de encefalopatias espongiformes transmissíveis; e (d) incentivar o desenvolvimento da qualidade dos produtos agrícolas (artigo 3.º). A atividade do Fundo consubstancia-se na concessão de apoios financeiros a projetos, iniciativas e ações que visem a prossecução dos objetivos acima referidos, sendo seus potenciais beneficiários, nos termos dos artigos 7.º e 8.º, n.º 1, do Regulamento de Gestão do Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais, aprovado pela Portaria n.º 214/2012 de 17 de junho: a) a DGAV; b) outros serviços e organismos do Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território; c) demais entidades públicas, compreendendo os serviços e organismos da administração direta e indireta do Estado, as autarquias locais e as empresas do setor empresarial do Estado. São receitas do Fundo, entre outras que se encontram discriminadas no artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, o produto da “taxa de segurança alimentar mais”, que está regulada no artigo 9.º do mesmo diploma nos seguintes termos: Artigo 9.º Taxa de segurança alimentar mais 1 — Como contrapartida da garantia de segurança e qualidade alimentar é devido o pagamento, pelos estabelecimentos de comércio alimentar de produtos de origem animal e vegetal, frescos ou congelados, transformados ou crus, a granel ou pré -embalados, de uma taxa anual, cujo valor é fixado entre € 5 e € 8 por metro quadrado de área de venda do estabelecimento, por portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da agricultura. 2 — Estão isentos do pagamento da taxa a que se refere o número anterior os estabelecimentos com uma área de venda inferior a 2000 m2 ou pertencentes a microempresas desde que: a) Não pertençam a uma empresa que utilize uma ou mais insígnias e que disponha, a nível nacional, de uma área de venda acumulada igual ou superior a 6000 m2; b) Não estejam integrados num grupo que disponha, a nível nacional, de uma área de venda acumulada igual ou superior a 6000 m2. 3 — Para efeitos do presente diploma, entende-se por «estabelecimento de comércio alimentar» o local no qual se exerce uma atividade de comércio alimentar a retalho, incluindo os estabelecimentos de comércio misto, tal como definidos na alínea l) do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 21/2009, de 19 de janeiro. Como resulta da respetiva nota preambular, a aprovação do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, insere-se numa política de proteção da cadeia alimentar e da saúde dos consumidores e assenta num princípio da responsabilização de todos os agentes económicos intervenientes em matéria de segurança e qualidade alimentar, em aplicação de normas de direito europeu que consagram a «obrigação de financiamento dos custos referentes à execução dos controlos oficiais por parte dos Estados membros, conferindo a estes a possibilidade de obterem os meios financeiros adequados através da tributação geral ou da criação de taxas ou contribuições especiais a suportar pelos operadores». Ainda segundo o preâmbulo do diploma sob análise, tendo em conta que se encontram já instituídas diversas taxas destinadas a suportar financeiramente os atos de verificação e controlo que incidem quer sobre produtores pecuários e estabelecimentos que laboram produtos de origem animal e também, em geral, sobre os produtores, distribuidores e comerciantes, o diploma, mediante a criação da “taxa de segurança alimentar mais”, pretende «estender a todos os operadores da cadeia alimentar a responsabilidade pelo referido financiamento, através de uma contribuição financeira obrigatória que assegure a equitativa repartição dos custos dos programas de controlo, na medida em que todos são destes beneficiários». Tal como resulta do transcrito artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, a “taxa de segurança alimentar mais”, cujo valor para 2013 foi definido pelo artigo 4.º da Portaria n.º 215/2012 de 17 de julho, é tida como contrapartida da garantia de segurança e qualidade alimentar e o seu pagamento incide sobre titulares de estabelecimentos de comércio alimentar de produtos de origem animal e vegetal por aplicação de um valor unitário em função da área do estabelecimento, mas com exclusão dos estabelecimentos com área inferior a 2000 m2 ou pertencentes a microempresas que preencham as condições previstas nas alíneas a) e b), do n.º 2, desse artigo, e regulamentadas no artigo 3.º da Portaria n.º 2015/2012, de 17 de julho. Como o Tribunal tem sublinhado noutras ocasiões, a caracterização de um tributo, quando releve para efeito da determinação das regras aplicáveis de competência legislativa, há de resultar do regime jurídico concreto que se encontre legalmente definido, tornando-se irrelevante o nomen juris atribuído pelo legislador ou a qualificação expressa do tributo como constituindo uma contrapartida de uma prestação provocada ou utilizada pelo sujeito passivo (cfr., entre outros, o acórdão n.º 365/08, acessível em www.tribunalconstitucional.pt, tal como os restantes acórdãos do Tribunal Constitucional que adiante se referem). No caso presente, com a instituição da “taxa de segurança alimentar mais” pretende-se uma participação dos titulares de estabelecimentos de comércio alimentar de produtos de origem animal e vegetal no financiamento dos custos dos programas oficiais de controlo de segurança e qualidade alimentar desenvolvidos por diversas entidades públicas, no quadro geral de proteção da cadeia alimentar e da saúde dos consumidores. Apesar dos principais beneficiários das atividades que incumbe ao Fundo Sanitário de Segurança Alimentar Mais financiar, serem os consumidores em geral, não deixa também de aproveitar aos titulares de estabelecimentos de comércio alimentar de produtos de origem animal e vegetal, uma vez que tais atividades contribuem para o cumprimento do dever que sobre eles incide de garantir que os géneros alimentícios que comercializam preencham os requisitos legais, acabando por se projetar positivamente na fiabilidade dos produtos colocados no mercado e na atividade económica dos distribuidores finais que veem dessa forma complementado o próprio sistema interno de controlo. É conhecida e tem sido frequentemente sublinhada, mesmo na jurisprudência constitucional, a distinção entre taxa e imposto. O imposto constitui uma prestação pecuniária, coativa e unilateral, exigida com o propósito de angariação de receitas que se destinam à satisfação das necessidades financeiras do Estado e de outras entidades públicas, e que, por isso, tem apenas a contrapartida genérica do funcionamento dos serviços estaduais. O que permite compreender que os impostos assentem essencialmente na capacidade contributiva dos sujeitos passivos, revelada através do rendimento ou da sua utilização e do património (artigo 4.º, n.º 1, da Lei Geral Tributária). A taxa constitui uma prestação pecuniária e coativa, exigida por uma entidade pública, em contrapartida de prestação administrativa efetivamente provocada ou aproveitada pelo sujeito passivo, assumindo uma natureza sinalagmática. A taxa pressupõe a realização de uma contraprestação específica resultante de uma relação concreta entre o contribuinte e a Administração e que poderá traduzir-se na prestação de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares (artigo 4.º, n.º 2, da Lei Geral Tributária). A taxa tem igualmente a finalidade de angariação de receita. Mas enquanto que nos impostos esse propósito fiscal está dissociado de qualquer prestação pública, na medida em que as receitas se destinam a prover indistintamente às necessidades financeiras da comunidade, em cumprimento de um dever geral de solidariedade, nas taxas surge relacionado com a compensação de um custo ou valor das prestações de que o sujeito passivo é causador ou beneficiário. Assim, «a bilateralidade das taxas não passa apenas pelo seu pressuposto, constituído por dada prestação administrativa, mas também pela sua finalidade, que consiste na compensação dessa mesma prestação. Se a taxa constitui um tributo comutativo não é simplesmente porque seja exigida pela ocasião de uma prestação pública mas porque é exigida em função dessa prestação, dando corpo a uma relação de troca com o contribuinte» (Sérgio Vasques, em “Manual de Direito Fiscal”, pág. 207, ed. de 2011, Almedina) Entretanto, a revisão constitucional de 1997, introduziu, a propósito da delimitação da reserva parlamentar, a categoria tributária das contribuições financeiras a favor das entidades públicas, dando cobertura constitucional a um conjunto de tributos parafiscais que se situam num ponto intermédio entre a taxa e o imposto (artigo 165.º, n.º 1, alínea i)). As contribuições financeiras constituem um tertium genus de receitas fiscais, que poderão ser qualificadas como taxas coletivas, na medida em que compartilham em parte da natureza dos impostos (porque não têm necessariamente uma contrapartida individualizada para cada contribuinte) e em parte da natureza das taxas (porque visam retribuir o serviço prestado por uma instituição pública a certo círculo ou certa categoria de pessoas ou entidades que beneficiam coletivamente de um atividade administrativa) (Gomes Canotilho/Vital Moreira, em “Constituição da República Portuguesa Anotada,” I vol., pág. 1095, 4.ª ed., Coimbra Editora). As contribuições distinguem-se especialmente das taxas porque não se dirigem à compensação de prestações efetivamente provocadas ou aproveitadas pelo sujeito passivo, mas à compensação de prestações que apenas presumivelmente são provocadas ou aproveitadas pelo sujeito passivo, correspondendo a uma relação de bilateralidade genérica. Preenchem esse requisito as situações em que a prestação poderá beneficiar potencialmente um grupo homogéneo ou um conjunto diferenciável de destinatários e aquelas em que a responsabilidade pelo financiamento de uma tarefa administrativa é imputável a um determinado grupo que mantém alguma proximidade com as finalidades que através dessa atividade se pretendem atingir (sobre estes aspetos, Sérgio Vasques, ob. cit., pág. 221, e Suzana Tavares da Silva, em “As taxas e a coerência do sistema tributário”, pág. 89-91, 2ª edição, Coimbra Editora). Por via da nova redação dada à norma do artigo 165.º, n.º 1, alínea i), a Constituição autonomizou uma terceira categoria de tributos, para efeitos de reserva de lei parlamentar, relativizando as diferenças entre os tributos unilaterais e os tributos comutativos e obrigando a uma reformulação da discussão sobre a exigência da reserva de lei, relativamente às contribuições especiais que não se pudessem enquadrar no preciso conceito de taxa. Como sublinha Cardoso da Costa, a este propósito, por via dessa autonomização, o teste da bilateralidade, no sentido preciso que lhe era atribuído como característica essencial do conceito de taxa, deixou de poder ser sempre decisivo para resolver os casos duvidosos ou ambíguos quanto à natureza do tributo; e deixou de poder manter-se, também, a orientação jurisprudencial que tendia a qualificar como imposto, mormente para efeito da aplicação do correspondente regime de reserva parlamentar, as receitas parafiscais que não pudessem ser qualificadas tipicamente como taxas (em “Sobre o Princípio da Legalidade das Taxas e das demais Contribuições Financeiras, in «Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano», vol. I, pág. 806-807, ed. de 2006, Coimbra Editora; sobre a jurisprudência mencionada, cfr. o acórdão do o Tribunal Constitucional n.º 152/2013). No caso vertente, poderá afirmar-se que a “taxa de segurança alimentar mais” não constitui uma verdadeira taxa porque não incide sobre uma qualquer prestação administrativa de que o sujeito passivo seja efetivo causador ou beneficiário, sendo antes tida como contrapartida de todo um conjunto de atividades levadas a cabo por diversas entidades públicas que visam garantir a segurança e qualidade alimentar. E também porque o facto gerador do tributo não é a prestação individualizada de um serviço público mas a mera titularidade de um estabelecimento de comércio alimentar, sendo o valor da taxa calculado, com base na área de venda do estabelecimento e não com base no custo ou encargo que a atividade de controlo da segurança e qualidade alimentar poderia gerar. Mas a “taxa de segurança alimentar mais” não pode também ser qualificada como um imposto porque a sua finalidade não é satisfazer os gastos gerais da comunidade, em cumprimento de um dever geral de cidadania, mas unicamente contribuir para o financiamento de uma atividade continuada de controlo e fiscalização da cadeia alimentar mediante a consignação das receitas a um Fundo que tem a missão específica de apoiar financeiramente projetos, iniciativas e ações a desenvolver nessa área. Na verdade, como resulta do disposto no artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, a “taxa” de segurança alimentar mais” é precisamente uma contribuição para o financiamento da atividade de garantia de segurança e qualidade alimentar. É uma comparticipação nas receitas de um fundo destinado a financiar projetos, iniciativas e ações desenvolvidos pelas entidades que operam nesse mercado. Não estamos, pois, no seu aspeto dominante, perante uma participação nos gastos gerais da comu­nidade, em cumprimento de um dever fundamental de cidadania, nem perante a retribuição de um serviço concretamente prestado por uma entidade pública ao sujeito passivo, pelo que a referida “taxa” não se pode qualificar nem como imposto, nem como uma verdadeira taxa, sendo tal tributo antes qualificável como contri­buição financeira. E não obsta a essa qualificação o facto de o Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais, a favor do qual reverte o produto da “taxa de segurança alimentar mais”, não dispor de personalidade jurídica. A contribuição a que alude o artigo 165.º, n.º 1, alínea i), é designada como uma contribuição financeira a favor de entidade pública e, enquanto categoria tributária autónoma, o que a distingue dos impostos é que se destina, não a financiar as despesas públicas em geral, mas a financiar despesas associadas a certos serviços públicos, por cuja execução são diretamente responsáveis determinadas entidades públicas. Trata-se, por isso, de contribuições que se destinam a retribuir serviços prestados por uma entidade pública e que não se inserem no objetivo estritamente financeiro do sistema fiscal, que se dirige antes à obtenção de receitas para cobrir despesas gerais do Estado e de outras pessoas coletivas territoriais (regiões autónomas e autarquias locais). Desse ponto de vista o que interessa considerar é o grau de autonomia da entidade que presta o serviço público e à qual se encontra consignada a receita resultante da contribuição financeira, de modo a poder afirmar-se que a receita não será canalizada para a administração geral do Estado ou de outras pessoas coletivas territoriais (dando relevo a este aspeto como um critério decisivo de aferição da independência da entidade administrativa, o acórdão do Tribunal Constitucional n.º 613/2008). Ora, o Fundo, ainda que não disponha de personalidade jurídica e se encontre, como tal, inserido na orgânica da Administração Central do Estado, é tido como um «património autónomo», dotado de «autonomia administrativa e financeira» (artigo 2.º), e com atribuições específicas na área da segurança alimentar e da saúde dos consumidores (artigo 3.º), e cujas despesas são as «resultantes dos encargos e responsabilidades decorrentes da prossecução das suas atividades» (artigo 5.º). A competência do diretor-geral de Alimentação e Veterinária, enquanto seu responsável máximo, é a de «gerir as receitas do Fundo, aplicando-as aos respetivos encargos» (artigo 6.º, n.º 3, alínea a)). É assim claro que o produto da “taxa de segurança alimentar mais”, enquanto receita do Fundo, está consignado à satisfação das despesas inerentes ao serviço público que essa entidade desenvolve no âmbito das respetivas atribuições e não poderá ser desviada para o financiamento de despesas públicas gerais. Por outro lado, o Fundo é caracterizadamente uma entidade pública infraestadual, na medida em que é definido como um património autónomo que dispõe de autonomia administrativa e financeira, o que significa que, não só pode praticar atos administrativos em matéria de administração financeira, como possui competência para utilizar formas próprias de execução e controlo de perceção das receitas e realização de despesas, o que leva a concluir que tem uma administração financeira própria e distinta da administração financeira do Estado (sobre todos estes aspetos, Sousa Franco, “Finanças Públicas e Direito Financeiro”, vol. I, pág. 152 e seg., 4ª edição, Almedina). É quanto basta para considerar que a “taxa de segurança alimentar mais”, sendo uma contribuição especial não subsumível ao conceito de imposto ou taxa é também uma contribuição que reverte a favor de entidade pública e se enquadra na categoria de contribuição financeira a que se refere o artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição.». 7.2. Partindo desta premissa, prossegue o Tribunal Constitucional na apreciação do regime da TSAM e de um eventual vício de inconstitucionalidade orgânica, concluindo em sentido negativo: «2. […] A questão que por fim se coloca é a de saber se uma contribuição financeira como aquela que se encontra prevista no artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, pode ser criada por diploma do Governo sem autorização legislativa. Seguindo de perto o relato histórico feito no anterior acórdão deste Tribunal com o n.º 365/2008, a criação de impostos foi na nossa história constitucional, apesar das incertezas manifestadas entre 1945 e 1971, após o esvaziamento da competência legislativa da Assembleia Nacional resultante da Revisão Constitucional de 1945, matéria sempre reservada à aprovação parlamentar (sobre a evolução desta competência legislativa, vide JORGE MIRANDA, em “A competência legislativa no domínio dos impostos e as chamadas receitas parafiscais”, na R.F.D.U.L., vol. XXIX (1988), pág. 9 e segs. e ANA PAULA DOURADO, em “O princípio da legalidade fiscal: tipicidade, conceitos jurídicos indeterminados e margem de livre apreciação”, pág. 50 e segs., ed. 2007, Almedina). A fidelidade a esta exigência não deixa de ter justificação no princípio dos ideais liberais “no taxation without repre­sentation”, correspondente à ideia de que, sendo o imposto um confisco da riqueza privada, a sua legitimidade tem de resultar duma aprovação dos representantes diretos do povo, numa lógica de autotributação, a qual permitirá a escolha de tributos bem acolhidos pelos contribuintes e, por isso, eficazes (sobre uma mais aprofundada justificação da reserva de lei fiscal, vide ANA PAULA DOURADO, na ob. cit., pág. 75-84). Foi esta a opção da Constituição de 1976, que deixou de fora desta exigência as taxas (sobre esta opção, vide o Parecer da Comissão Constitucional n.º 30/81, in Pareceres da Comissão Constitucional, 17.º volume, pág. 91, da ed. da INCM, o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 205/87, e CASALTA NABAIS, em “Jurisprudência do Tribunal Constitucional em matéria fiscal”, no B.F.D.U.C. n.º 69 (1993), págs. 407-408). Os termos do texto constitucional, antes da Revisão operada em 1997, suscitavam uma representação dicotómica dos tributos, pelo que a doutrina e a jurisprudência procuravam equiparar os apelidados tributos parafiscais à categoria dos impostos, ou das taxas, para concluírem se a sua criação estava ou não sujeita ao princípio da reserva de lei parlamentar. No que respeita às contribuições cobradas para a cobertura das despesas de pessoas coletivas públicas não territoriais, assumia algum relevo a posição de as incluir na categoria dos impostos, exigindo que a sua previsão constasse de lei aprovada pela Assembleia da República (vide, neste sentido, ALBERTO XAVIER, em “Manual de direito fiscal”, vol. I, pág. 73-75, da ed. de 1974, JORGE MIRANDA, na ob.cit., pág. 22-24, e o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 1239/96, relativo à taxa devida à Comissão Reguladora de Produtos Químicos e Farmacêuticos). Esta qualificação visava combater o objetivo da subtração destas receitas ao regime clássico da legalidade tributária e do orçamento do Estado, considerado um “perigoso aventureirismo fiscal”. Contudo, a alteração introduzida na redação da alínea i), do n.º 1, do artigo 165.º, da Constituição (anterior alínea i), do n,º 1, do artigo 168.º), pela Revisão Constitucional de 1997, veio obrigar a uma reformulação dos pressupostos da discussão sobre a existência de uma reserva de lei formal em matéria de contribuições cobradas para a cobertura das despesas de pessoas coletivas públicas não territoriais. Onde anteriormente o artigo 168.º, n.º 1, i), da Constituição dizia que “é da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as seguintes matérias, salvo autorização ao Governo: (…) i) Criação de impostos e sistema fiscal (…)”, passou a cons­tar que “é da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as seguintes matérias, salvo autorização ao Governo: (…) i) Criação de impostos e sistema fiscal e regime geral das taxas e demais contribuições financeiras a favor das entidades públicas (…). Para efeitos de submissão dos diversos tipos de tributo ao princípio da reserva de lei formal a nova redação do artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição, autonomizou a categoria das “contribuições financeiras”, ao lado dos impostos e das taxas, como já acima se referiu. O artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição, passou a fazer depender da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, a «criação de impostos e sistema fiscal e regime geral das taxas e demais contribuições financeiras a favor do Estado». Configuram-se assim dois tipos de reserva parlamentar: um relativo aos impostos, que abrange todos os seus elementos essenciais, incluindo a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes (artigo 103.º), outro restrito ao regime geral, que é aplicável às taxas e às contribuições financeiras, e relativamente às quais apenas se exige que o parlamento legisle ou autorize o governo a legislar sobre as regras e princípios gerais e, portanto, sobre um conjunto de diretrizes orientadoras da disciplina desses tributos que possa corresponder a um regime comum. Com esta alteração deixou de fazer qualquer sentido equiparar a figura das contribuições financeiras aos impostos para efeitos de considerá-las sujeitas à reserva da lei parlamentar, passando o regime destas a estar equiparado aos das taxas. O princípio da legalidade, relativamente às contribuições financeiras, tal como o das taxas, apenas exige que o parlamento legisle ou autorize o governo a legislar sobre as regras e princípios gerais comuns às diferentes contribuições financeiras, não necessitando de uma intervenção ou autorização parlamentar para a sua criação individualizada, enquanto que, relativamente a cada imposto, continua a exigir-se essa intervenção qualificada, a qual deve determinar a sua incidência, a sua taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes. Aquele regime geral das contribuições financeiras, cuja definição compete à Assembleia da República, deve conter os seus princípios estruturantes, bem como as regras elementares respeitantes aos seus elementos essenciais comuns, sendo certo que é difícil imaginar que se consigam subordinar a um mesmo quadro normativo figuras tão diferentes quanto aquelas que se podem abrigar neste novo conceito intermédio. Daí que se preveja, pelo menos, a necessidade de elaborar diferentes regimes gerais para cada um dos tipos destas múltiplas figuras tributárias (vide, neste sentido, SÉRGIO VASQUES, em “As taxas de regulação económica em Portugal: uma introdução”, em “As taxas de regulação económica em Portugal”, pág. 38, da ed. de 2008, da Almedina). Sucede, porém, que perto de atingirmos duas décadas após esta alteração do texto constitucional, ainda não foi aprovado qualquer regime geral das contribuições financeiras, facto a que não serão alheias as mencionadas dificuldades de estabelecer um regime unificado, assim como uma crescente intervenção do direito comunitário neste domínio (vide, neste sentido, SÉRGIO VASQUES, na ob. cit., pág. 39-40). Esta inércia legislativa tem suscitado algumas dúvidas sobre a validade das contribuições financeiras entretanto criadas por ato legislativo do Governo sem a existência do enquadramento geral previsto no artigo 165.º, n.º 1, i), da Constituição. Enquanto Gomes Canotilho e Vital Moreira, se limitam a qualificar essas dúvidas como “sérias” (na ob. cit., pág. 1096), Sérgio Vasques considera que “até à edição de um regime geral que enquadre estas figuras tributárias, quando quer que ela suceda, dever-se-á continuar a subordinar a criação e disciplina das taxas de regulação económica a intervenção parlamentar e a censurar como organicamente inconstitucionais aquelas que o sejam por decreto-lei simples” (na ob.cit., pág. 40; no mesmo sentido Suzana Tavares da Silva, ob. cit., págs. 22), entendendo Cardoso da Costa que “seria de todo inaceitável atribuir à introdução da reserva parlamentar em apreço (…) seja o efeito, seja o propósito, de paralisar ou bloquear a autonomia da ação governamental num domínio que afinal lhe é pró­prio, tornando-a dependente em toda a medida de uma intervenção parlamentar prévia: tal não seria compatível com a dinâmica e as necessidades da vida do Estado.” (na ob. cit., pág. 803). O Tribunal Constitucional até este momento, nos casos que foram sujeitos à sua apreciação, não sentiu necessidade de tomar uma posição decisiva nesta polémica, uma vez que sempre descortinou na criação dos tributos sujeitos à sua fiscalização uma intervenção parlamentar suficiente, o que esvaziou o problema da eventual existência de uma reserva integral da Assembleia da República nesta matéria até à aprovação de um regime geral das contribuições financeiras. Assim, nos acórdãos n.º 365/2008 e 613/2008, que se pronunciaram sobre a constitucionalidade da taxa de regulação e supervisão pela Entidade Reguladora para a Comunicação Social, e no acórdão n.º 152/2013, que abordou a constitucionalidade da taxa de utilização do espectro radioelétrico, constatou-se a existência de normação primária constante de lei parlamentar que previa e regulava especialmente, em cada caso, os elementos essenciais da contribuição financeira em causa, tendo-se entendido que, por essa forma, se tinham atingido os objetivos visados com a exigência do regime geral a que se refere o artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição. E no acórdão n.º 80/2014 que se pronunciou sobre a constitucionalidade das penalizações por emissões excedentárias de dióxido de carbono, apesar de se verificar que a Assembleia da República não tinha, relativamente a este tributo, procedido a uma prévia definição dos princípios e das regras elementares respeitantes aos seus elementos essenciais, como havia ocorrido nas situações paralelas anteriormente objeto de análise pelo Tribunal Constitucional, a mesma não deixou de incumbir expressamente o Governo de recorrer a instrumentos de política ambiental, onde se incluía a possibilidade de criar tributos com as características da “penalização” em causa, tendo-se considerado essa autorização genérica suficientemente habilitante de uma intervenção legislativa do Governo na matéria. Além disso também se atendeu a que, inserindo-se a previsão legislativa daquela “penalização” em diploma que transpunha diretiva europeia de tal modo precisa, clara e incondicional, que não deixava ao Estado Português qualquer margem de apreciação, um eventual regime geral aprovado pela Assembleia da República não seria suscetível de interferir nas opções do legislador, pelo que a sua inexistência não justificava que, relativamente à contribuição em apreciação, fosse exigível a intervenção da Assembleia da República na definição dos seus elementos essenciais. Já, relativamente à “taxa de segurança alimentar mais” não se descortina qualquer intervenção da Assembleia da República que habilitasse minimamente o Governo a proceder à sua criação, nem a mesma resulta de uma imposição específica de legislação europeia, pelo que há que determinar quais são as consequências ao nível da reserva parlamentar da ausência de um regime geral das contribuições financeiras. A revisão constitucional de 1997 ao prever a figura das contribuições financeiras como tributo, para efeitos de definição da competência legislativa, equiparou-a às taxas e distinguiu-a dos impostos. Enquanto a criação destes se manteve na reserva relativa da Assembleia da República, relativamente às taxas e às contribuições financeiras aí se incluiu apenas a previsão de um regime geral, ficando excluída da reserva parlamentar a criação individualizada quer de taxas quer de contribuições financeiras. E a aprovação desse regime geral não surge como ato-condição ou pressuposto necessário da criação individualizada desses tributos (Cf. Blanco de Morais, em “Curso de direito constitucional”, Tomo I, pág. 273, nota 400, ed. 2008, da Coimbra Editora), não havendo razões para que se considere que a atribuição reservada daquela competência pelo legislador constitucional tenha procurado refletir uma aplicação mais rarefeita do princípio matriz do parlamentarismo “no taxation without repre­sentation”. A opção constitucional por uma reserva parlamentar diferenciada entre impostos, por um lado, e taxas e contribuições por outro lado, teve em consideração a ausência de qualquer bilateralidade de prestações nos primeiros, não tendo o legislador constitucional relevado como fator merecedor de uma distinção em matéria competencial o facto de nas contribuições financeiras essa bilateralidade se apresentar muitas vezes como potencial e/ou difusa. Se a jurisprudência constitucional anteriormente à Revisão de 1997, perante a ausência de previsão na Constituição dos tributos parafiscais, por cautela, preferiu equiparar as contribuições financeiras aos impostos, relevando aquela característica, outra foi a opção do legislador constituinte de 1997 que entendeu preferível tratar do mesmo modo as contribuições financeiras e as taxas, diferenciando estes dois tributos dos impostos, em matéria de reserva parlamentar. Não sendo a existência de um regime geral pressuposto necessário da criação de taxas, nem de contribuições financeiras, não tem qualquer suporte no texto constitucional, na ausência daquele regime, estender-se a competência reservada da Assembleia da República ao ato de aprovação de contribuições financeiras individualizadas, criando-se assim uma reserva integral de regime onde esta não existe. Como afirmaram Alexandre Sousa Pinheiro e Mário João de Brito Fernandes, “na ausência de regime geral não pode o intérprete subverter a vontade do legislador (constituinte ordinário) criando uma reserva integral” (In “Comentário à IV Revisão Constitucional, pág. 417, ed. de 1999, da AAFDL). O Tribunal Constitucional logo extraiu estas conclusões relativamente à aprovação de taxas individualizadas por ato legislativo do Governo não autorizado, sem que a Assembleia houvesse aprovado um regime geral das taxas (Acórdãos n.º 38/2000 e 333/2001), não havendo razões para que, relativamente à criação de contribuições financeiras, se estabeleça uma solução diversa, efetuando uma distinção onde o texto constitucional não distingue. Assim, a ausência da aprovação de um regime geral das contribuições financeiras pela Assembleia da República não pode impedir o Governo de aprovar a criação de contribuições financeiras individualizadas no exercício de uma competência concorrente, sem prejuízo da Assembleia sempre poder revogar, alterar ou suspender o respetivo diploma, no exercício dos seus poderes constitucionais. Por estas razões conclui-se que o artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, não viola a reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República estabelecida no artigo 165.º, n.º 1, i), da Constituição.». 7.3. Prossegue o citado aresto, analisando um eventual vício de inconstitucionalidade material, aí se escrevendo o seguinte: «3. […] A recorrida, que nas suas contra-alegações defendeu a manutenção da decisão recorrida, invocou também a inconstitucionalidade material das normas que são objeto do presente recurso, por violação do princípio da equivalência em matéria de contribuições financeiras, como expressão do princípio da igualdade (artigo 13.º da Constituição). Não estando o Tribunal Constitucional limitado à apreciação das razões que o tribunal recorrido aduziu para recusar a aplicação das normas sub iudicio, com fundamento na sua inconstitucionalidade, conforme expressamente se dispõe no artigo 79.º - C da LTC, cumpre-lhe verificar se a normação sindicada padece do arguido vício de inconstitucionalidade material. Em primeiro lugar, há que reconhecer que, estando em causa um tributo que visa compensar prestações administrativas de que o sujeito passivo, por força da pertença a um grupo (titulares de estabelecimentos de comércio alimentar de produtos de origem animal e vegetal, frescos ou congelados, transformados ou crus, a granel ou pré-embalados), é presumível beneficiário - assumindo, por isso, natureza comutativa -, é constitucionalmente pertinente avaliar a sua legitimidade material à luz do princípio da igualdade (artigo 13.º da Constituição), concretizado no invocado princípio da equivalência. Este princípio aplicado às contribuições financeiras diz-nos que estas devem ter uma relação de equivalência com o valor do benefício obtido ou o custo provocado pelos sujeitos passivos dessas contribuições, devendo ter-se em conta que essa equivalência não é sinalagmática, uma vez que as contribuições financeiras respeitam a feixes de prestações difusas que apenas podemos presumir provocadas ou aproveitadas por certos grupos de contribuintes. Nessa perspetiva, que assenta numa ideia central de equilíbrio ou justiça material, cumpre especificamente verificar, à luz da particular configuração teleológica do tributo em causa, se os critérios de igualação ou diferenciação eleitos pelo legislador, na delimitação da sua incidência subjetiva e, bem assim, na determinação do critério de cálculo do valor da contribuição em causa, se apresentam como materialmente infundados, o que será motivo da sua inconstitucionalidade. A Recorrida começa por questionar a constitucionalidade material do critério de incidência subjetiva, na medida em que o tributo atinge apenas os titulares de estabelecimentos de comércio alimentar a retalho e não todos os restantes operadores da cadeia alimentar, e também porque se aplica apenas a algumas das empresas de comércio alimentar por efeito da isenção que é estabelecida, ainda que sob determinadas condições, para as microempresas e para os estabelecimentos de comércio alimentar com áreas de venda ao público inferiores a 2.000 m2. O n.º 1, do artigo 9.º, do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho diz que “como contrapartida da garantia de segurança e qualidade alimentar é devido o pagamento, pelos estabelecimentos de comércio alimentar de produtos de origem animal e vegetal, frescos ou congelados, transformados ou crus, a granel ou pré -embalados, de uma taxa anual, cujo valor é fixado entre € 5 e € 8 por metro quadrado de área de venda do estabelecimento, por portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da agricultura”, esclarecendo o n.º 3 do mesmo artigo que se entende por «estabelecimento de comércio alimentar» “o local no qual se exerce uma atividade de comércio alimentar a retalho, incluindo os estabelecimentos de comércio misto, tal como definidos na alínea l) do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 21/2009, de 19 de janeiro”, ou seja aqueles “no qual se exercem, em simultâneo, atividades de comércio alimentar e não alimentar”, não assumindo este último ramo uma percentagem igual ou superior a 90% no volume total das vendas realizadas. São, pois, os proprietários destes estabelecimentos os devedores da “taxa de segurança alimentar mais”. No caso, e como já se deixou entrever, a contribuição em causa é receita do Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais, o qual tem uma intervenção transversal em todas as fases da cadeia alimentar, financiando os custos dos programas e ações oficiais de controlo de segurança e qualidade alimentar desenvolvidos por diversas entidades públicas, no quadro geral de proteção da cadeia alimentar e da saúde dos consumidores, pelo que o conjunto de prestações administrativas que lhe cabe financiar, como já acima dissemos, acaba por se projetar positivamente na fiabilidade dos produtos colocados no mercado e na atividade económica dos distribuidores finais que veem dessa forma complementado o próprio sistema interno de controlo dos produtos que comercializam. E, conforme foi enunciado no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, a criação da “taxa de segurança alimentar mais” pretendeu dar concretização ao princípio da responsabilidade partilhada na garantia da segurança alimentar entre os diversos operadores económicos, tendo em linha de conta que se encontram já instituídas taxas destinadas a suportar financeiramente atos de verificação e controlo que incidem sobre produtores pecuários e os estabelecimentos que laboram produtos de origem animal, e outras taxas, que são cobradas a produtores, distribuidores e comerciantes, para verificação da conformidade dos alimentos para animais, de medicamentos veterinários ou de produtos fitofarmacêuticos. E, nesse contexto, a ideia central da criação dessa nova contribuição financeira foi a de estender a um grupo de operadores da cadeia alimentar que não estavam onerados por aquelas taxas, a participação na responsabilidade pelo financiamento dos custos dos controlos oficiais da qualidade dos alimentos. Na verdade, note-se que além da “taxa de segurança alimentais mais” são também receitas do Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais: - O produto da taxa de financiamento do sistema de recolha de cadáveres de animais mortos nas explorações, aprovada pelos Decretos-Leis n.º 244/2003, de 7 de outubro, 122/2006, de 27 de julho, 19/2011, de 7 de fevereiro, e 38/2012, de 16 de fevereiro, e que incide sobre os estabelecimentos de abate relativamente a bovinos, ovinos, caprinos, suínos e equídeos (artigo 4.º, n.º 1, a), do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho); - 10% do produto de outras taxas cobradas pela Direção-Geral de Alimentação e Veterinária (artigo 4.º, n.º 1, c), do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho); - As taxas a cobrar às atividades de produção, preparação e transformação de produtos de origem animal e alimentos para animais, aprovadas pelo Decreto-Lei n.º 178/2008, de 26 de agosto, e disciplinadas pelas Portarias n.ºs 1073/2008, de 22 de setembro, e 1450/2009, de 28 de dezembro, e que incidem sobre os respetivos agentes económicos (artigo 4.º, n.º 2, a), do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho); - As taxas devidas pela classificação subjetiva das carcaças de suínos, realizada pelos classificadores que prestam serviço na DGAV, previstas pelo Decreto-Lei n.º 168/98, de 25 de junho, e aprovadas pela Portaria n.º 1419/2008, de 9 de dezembro, e que incidem sobre os proprietários ou responsáveis dos estabelecimentos (artigo 4.º, n.º 2, b), do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho); - As taxas devidas pelos atos relativos aos procedimentos e aos exames laboratoriais e demais atos e serviços prestados pela DGAV, previstas pelo Decreto -Lei n.º 148/2008, de 29 de julho, alterado pelo Decreto-Lei n.º 314/2009, de 28 de outubro, e aprovadas pela Portaria n.º 27/2011, de 10 de janeiro, e que incidem sobre os requerentes (artigo 4.º, n.º 2, c), do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho); - As taxas devidas pela concessão das autorizações de fabrico e distribuição de alimentos medicamentosos, bem como pelas suas alterações e renovações, e pela autorização de ensaios experimentais, previstas pelo Decreto-Lei n.º 151/2005, de 30 de agosto, e aprovadas pela Portaria n.º 1273/2005, de 12 de dezembro, e que incidem sobre os requerentes e outros agentes económicos envolvidos (artigo 4.º, n.º 2, d), do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho); - As taxas devidas pela realização dos pedidos de autorização, alteração, renovação ou reavaliação dos produtos de uso veterinário, bem como pela declaração e emissão de cópias ou certidões, aprovadas pela Portaria n.º 496/2010, de 14 de julho, e que incidem sobre os requerentes (artigo 4.º, n.º 2, e), do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho); - As taxas devidas pelos atos que sejam prestados pela DGAV no âmbito dos procedimentos de declaração prévia, de autorização prévia e respetivas alterações, previstos nos artigos 23.º, 25.º e 29.º do Decreto-Lei n.º 184/2009, de 11 de agosto, para os centros de atendimentos médico-veterinário, aprovadas pela Portaria n.º 1246/2009, de 13 de outubro, e que incidem sobre os requerentes (artigo 4.º, n.º 2, f), do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho); - As taxas de autorização prévia ou declaração prévia dos estabelecimentos industriais, previstas pelo Decreto-Lei n.º 209/2008, de 29 de outubro, na parte que constitua receita da DGAV, e que incidem sobre os requerentes (artigo 4.º, n.º 2, g), do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho); - As taxas do sistema em vigor relativo à recolha, ao transporte e abate sanitário, previstas na Portaria n.º 205/2000, de 5 de abril, na parte que constitua receita da DGAV, e que incidem sobre os produtores pecuários (artigo 4.º, n.º 2, h), do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho); - As taxas devidas pela execução das intervenções sanitárias do Programa Nacional de Saúde Animal, aprovadas pela Portaria n.º 178/2007, de 9 de fevereiro, e que incidem sobre os criadores (artigo 4.º, n.º 2, i), do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho); - As taxas devidas pela autorização de colocação no mercado de produtos biocidas, previstas pelo Decreto-Lei n.º 121/2002, de 3 de maio, e aprovadas pela Portaria n.º 702/2006, de 13 de julho, e que incidem sobre os requerentes (artigo 4.º, n.º 2, j), do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho); - Os emolumentos devidos pelos exames realizados por peritos veterinários aos produtos alimentares de origem animal submetidos a despacho aduaneiro, previstos no Decreto -Lei n.º 433/89, de 16 de dezembro, e que incidem sobre os agentes importadores (artigo 4.º, n.º 2, k), do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho); - As taxas devidas pela emissão, alteração, renovação e atualização de licença ambiental, aprovadas pela Portaria n.º 1057/2006, de 25 de setembro, e que incidem sobre os produtores pecuários (artigo 4.º, n.º 2, l), do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho). Somando-se as receitas da contribuição financeira em causa às receitas de tributos que incidem sobre outros grupos de operadores económicos no ramo alimentar diversos daquele que integra os sujeitos passivos desta contribuição como meio de financiamento indireto dos custos dos programas e ações oficiais que beneficiam todos estes grupos de sujeitos, não faz sentido dizer-se que a seleção dos operadores da distribuição retalhista constitui uma discriminação inexplicada, relativamente aos restantes intervenientes económicos do ramo alimentar, uma vez que a sua seleção visou precisamente faze-los participar no financiamento de atividades onde os outros já participam através do pagamento de diferentes tributos. Não parece, nesta perspetiva, que a incidência do tributo sobre um grupo delimitado de pessoas, com especiais responsabilidades na concretização do objetivo da qualidade e segurança alimentar e que partilham com outros operadores sobre os quais recaem outros tributos, o aproveitamento presumível do benefício resultante das atividades estaduais no domínio em causa, na base de uma responsabilidade de grupo, ponha em causa o princípio da equivalência, enquanto reflexo de uma ideia de igualdade. E se poderão ainda existir grupos de operadores económicos neste ramo que não estão abrangidos por qualquer tributo que integre as receitas do Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais, tal circunstância não conduz à conclusão que a contribuição sob análise seja geradora de desigualdades injustificadas, atenta a existência de uma pluralidade de diversificadas fontes tributárias financiadoras das atividades de que todos beneficiam direta ou indiretamente. Por outro lado, o invocado estreitamento da base de incidência subjetiva por efeito da implementação do sistema de isenções, que implica que o tributo apenas recaia sobre os proprietários de estabelecimentos de maior dimensão, não demonstra só por si que se pretenda tributar apenas em função da especial capacidade contributiva de determinados operadores do setor da distribuição. Na verdade, nos termos do n.º 2, do artigo 9.º, do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho “estão isentos do pagamento da taxa a que se refere o número anterior os estabelecimentos com uma área de venda inferior a 2000 m2 ou pertencentes a microempresas desde que: a) Não pertençam a uma empresa que utilize uma ou mais insígnias e que disponha, a nível nacional, de uma área de venda acumulada igual ou superior a 6000 m2; b) Não estejam integrados num grupo que disponha, a nível nacional, de uma área de venda acumulada igual ou superior a 6000 m2.” E, nos termos do artigo 3.º, n.º 4 e 5, da Portaria n.º 205/2012, de 17 de junho: - relativamente às situações previstas na alínea a), do n.º 2, do artigo 9.º, do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, “considera-se como pertencendo a outra as empresas que, embora juridicamente distintas, constituem uma unidade económica ou mantenham entre si laços de interdependência decorrentes, nomeadamente: a) De uma participação maioritária no capital; b) Da detenção de mais de metade dos votos atribuídos pela detenção de participações sociais; c) Da possibilidade de designar mais de metade dos membros do órgão de administração ou de fiscalização; d) Do poder de gerir os respetivos negócios. - e no que respeita às situações previstas da alínea b), do n.º 2, do artigo 9.º, do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, “considera–se «grupo» o conjunto de empresas que, embora juridicamente distintas, mantêm entre si laços de interdependência ou subordinação decorrentes da utilização da mesma insígnia ou de direitos ou poderes, nos termos previstos na alínea o) do artigo 4.º do Decreto -Lei n.º 21/2009, de 19 de janeiro. Ora, as microempresas que se dedicam ao comércio alimentar (as que empregam menos de 10 pessoas e cujo volume de negócios anual ou balanço total anual não excede 2 milhões de euros, segundo o artigo 2.º, n.º 3, do Anexo ao Decreto-Lei n.º 372/2007, de 6 de novembro) e, bem assim, as empresas com estabelecimentos de comércio alimentar cuja área de venda seja inferior a 2.000 m2 (desde que não tenham uma área acumulada de implantação nacional igual ou superior a 6000m2), são aquelas que, pela sua dimensão, menos beneficiam dos financiamentos do Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar, não sendo equiparáveis, na perspetiva do impacto global que a sua intervenção pode ter no domínio da segurança alimentar e saúde do consumidor final, às empresas que detêm grandes superfícies comerciais e nelas se dedicam à distribuição massificada de produtos alimentares, em grande número e diversidade. Daí que, tendo em atenção a finalidade compensatória da “taxa de segurança alimentar mais”, não é contrária à ideia constitucional de igualdade a opção de restringir a sua base de incidência subjetiva, sujeitando ao seu pagamento apenas aqueles que se presume serem os principais beneficiários dos custos públicos suportados com a atividade administrativa destinada a garantir a segurança alimentar. Não é a sua capacidade contributiva que determina a sujeição a esta contribuição, mas sim o maior grau do benefício que podem usufruir. Daí que não se possa afirmar que a exclusão destes operadores do âmbito de incidência subjetiva da “taxa de segurança alimentar mais” se traduza numa diferenciação manifestamente arbitrária. No que respeita ao método de cálculo para a determinação do montante da taxa, o artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, estipula que o seu valor será fixado por portaria dos membros do Governo responsáveis pela área das finanças e da agricultura entre € 5 e € 8 por metro quadrado da área de venda do estabelecimento, ou seja, segundo o disposto no artigo 2.º, b), da Portaria n.º 215/2012 de 17 de julho, toda a área destinada à venda, onde os compradores têm acesso ou os produtos se encontram expostos ou são preparados para entrega imediata, tendo o artigo 1.º da Portaria n.º 200/2013, de 31 de maio, vindo clarificar a aplicação deste critério do seguinte modo: “1- Para efeitos do disposto na alínea b) do n.º 2 do artigo 2º da Portaria nº 215/2012, de 17 de julho, entende-se por «área de venda do estabelecimento» toda a área de comércio alimentar apurada de acordo com os seguintes coeficientes de ponderação: i) A área de venda do estabelecimento inferior a 1750 m2 está sujeita a um coeficiente de ponderação de 90%; ii) A área de venda do estabelecimento igual ou superior a 1750 m2 e inferior a 5000 m2 está sujeita a um coeficiente de ponderação de 75%; iii) A área de venda igual ou superior a 5000 m2 está sujeita a um coeficiente de ponderação de 60%. 2 - Para efeitos de aplicação da Portaria nº 215/2012, de 17 de julho, é considerado «estabelecimento autónomo» o estabelecimento alojado ou compreendido no interior de um outro estabelecimento de comércio, independentemente de ambos usarem a mesma insígnia ou nome de estabelecimento ou serem explorados pelo mesmo titular, ou de terem sido objeto de licenciamento específico, no qual se prestam serviços ou vendem produtos distintos dos que são transacionados no estabelecimento de comércio que o aloja, dotado de caixas de saída próprias ou de barreiras físicas análogas destinadas a delimitar a área de venda, e em que as transações nele efetuadas são exclusivamente registadas e pagas no seu interior ou nas respetivas caixas de saída próprias, onde não podem ser registadas ou pagas transações efetuadas no estabelecimento de comércio que os aloja. 3- A área de venda dos estabelecimentos autónomos só releva se estes forem estabelecimentos de comércio alimentar ou misto, caso em que o respetivo volume total de vendas e a sua área não têm qualquer repercussão nos estabelecimentos que os alojam, para os efeitos da presente portaria” Deste quadro normativo resulta que a “taxa de segurança alimentar mais” é uma compensação financeira anual que incide sobre a área de venda do estabelecimento, entendendo-se como tal «toda a área de comércio alimentar», apurada de acordo com determinados coeficientes de ponderação, e o seu valor é fixado, por portaria, entre € 5 e € 8 por metro quadrado da área de venda alimentar do estabelecimento, o que revela ter sido opção do legislador graduar a tributação em função do maior ou menor volume de produtos alimentares comercializados, indiciado pela dimensão da área do estabelecimento destinada a essa finalidade, uma vez que o valor do benefício resultante da adoção das diversas ações públicas visando garantir a qualidade e segurança alimentar para os operadores da distribuição retalhista variará em função do volume dos produtos comercializados no estabelecimento em causa. Assim, no que respeita ao método de cálculo para a determinação da incidência objetiva da contribuição financeira e da sua base tributável, é possível descortinar que o critério adotado tem uma relação objetiva com a finalidade compensatória que está presente na estruturação do tributo em causa. O grau do benefício obtido com as atividades financiadas pela entidade da qual constitui uma das receitas a contribuição sub iudicio, está relacionado com o volume de produtos alimentares comercializados, constituindo um indício aproximado suficientemente credível deste a área dos estabelecimentos afeta à sua comercialização. Não se ignora que era possível definir outros critérios cuja aplicação tivesse como resultado uma maior aproximação ao real benefício obtido pelos sujeitos passivos desta contribuição, mas ao Tribunal Constitucional apenas compete verificar se o critério escolhido não respeita os parâmetros constitucionais no domínio das contribuições financeiras. Ora, conforme acima se explicou, o critério adotado pelo legislador para definir a base objetiva de incidência da “taxa de segurança alimentar mais”, cumpre a exigência de que os tributos comutativos sejam diferenciados em função dos benefícios a compensar, de modo a que não se encontrem sujeitos ao mesmo encargo tributário contribuintes que, por virtude da sua maior ou menor intervenção no mercado, aproveitam benefícios manifestamente diferentes. Por estas razões é de concluir, no que se refere à questão de inconstitucionalidade material, pela improcedência da alegada violação do princípio da equivalência quanto às normas constantes dos artigos 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, e 3.º e 4.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho.». Este juízo no sentido da não inconstitucionalidade foi posteriormente reiterado e mantido em diversos arestos (cf., entre outros, os Acórdãos n.ºs 544/2015, 564/2015, 565/2015, 566/2015, 568/2015, 602/2015, 232/2016, 596/2019, 608/2019, 199/2020, 519/2020, 667/2020, 681/2022, 353/2023; bem como, mais recentemente, as Decisões Sumárias n.os 34, 42, 189, 304, 346, 670, 702, 707, 708, 744, 769 e 784, todas de 2022, e bem assim a Decisão Sumária n.º 126/2023). 8. Importa referir que, nos presentes autos, embora a recorrente integre no objeto da questão que pretende ver apreciada outros preceitos legais para além dos que foram objeto de apreciação nos referidos arestos – concretamente, o artigo 2.º da Portaria n.º 215/2012 e o artigo 1.º da Portaria n.º 200/2013 – tal não altera o problema de constitucionalidade sujeito a apreciação. Conforme especificamente analisado na Decisão Sumária n.º 426/2020, confirmada pelo Acórdão n.º 519/2020: «4. […] o referido artigo 2.º da Portaria n.º 215/2012 limita-se a densificar as regras de incidência que decorrem do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012. Já o artigo 1.º da Portaria n.º 200/2013, por sua vez, apenas estabelece regras interpretativas. No entanto, das normas contidas em tais preceitos, em si mesmos considerados, ou conjugados com os artigos 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, e 3.º e 4.º da Portaria n.º 215/2012, não se extrai – nem a recorrente o alega - um qualquer sentido normativo específico que possa consubstanciar um problema de constitucionalidade novo, em relação ao que foi objeto de apreciação nos mencionados acórdãos (v., neste mesmo sentido, as Decisões Sumárias n.ºs n.º 396/2019, 498/2019 e 20/2020, (…), as quais vieram a ser confirmadas, respetivamente, pelos Acórdãos n.ºs 596/2019, 608/2019 e 199/2020)». 9. Alega a recorrente que a jurisprudência do Tribunal Constitucional relativa ao tributo aqui em causa (a TSAM) diz integralmente respeito a uma situação de facto, relacionada com determinados sujeitos passivos, que seria distinta da situação da ora recorrente; e que a respetiva situação apresentaria elementos suscetíveis de alterar o teor da jurisprudência em causa quanto à conformidade constitucional das normas em crise. Sem razão. Segundo a recorrente, da aplicação da TSAM decorre que parte substancial da receita anual deste tributo se destina ao financiamento do sistema de recolha de cadáveres de animais mortos nas explorações (“SIRCA”), de cuja atividade aquela e as empresas suas congéneres não são causadoras ou beneficiárias, o que, de acordo com o que descreve, resulta da análise do sistema de financiamento da taxa relativa ao sistema de recolha de cadáveres de animais mortos nas explorações (taxa SIRCA). A recorrente pretende demonstrar que, na sua aplicação prática, a TSAM, em parte muito substancial, serve de fonte de receita para financiamento do SIRCA, e que, como tal, não só não foi criada para corresponder a uma atividade do Estado de que os sujeitos passivos do tributo sejam efetivos ou presumíveis beneficiários, como não foi criada para financiar qualquer atividade nova do Estado, que justificasse a criação de um novo tributo. De acordo com a sua alegação, ela mais não é do que um substituto da receita estadual dos impostos já utilizada no SIRCA, circunstâncias estas que, em seu entender, fazem com que a TSAM assuma a natureza de verdadeiro imposto, e não de uma contribuição financeira. Em suma, na perspetiva da recorrente, circunstâncias relativas à aplicação concreta da TSAM — que não foram tratadas na jurisprudência constitucional anterior — impedem que a mesma seja convocada para o caso dos autos. A argumentação é improcedente. Conforme expendido na Decisão Sumária n.º 426/2020, confirmada pelo Acórdão n.º 519/2020: «5. […] Na verdade, embora a recorrente não explicite, no seu requerimento de recurso para o Tribunal Constitucional, quais as razões em que funda tal entendimento, depreende-se, da leitura da peça processual para a qual remete, que as mesmas assentam, em síntese, na circunstância de, na sua perspetiva, a TSAM não poder ser qualificada dogmaticamente como uma contribuição financeira, uma vez que os sujeitos passivos do tributo não são beneficiários nem causadores efetivos da atividade estadual a cujo financiamento o tributo se destina. Sustenta, em suma, que o Estado resolveu criar um tributo adicional para, sob a capa da participação das empresas a ele sujeitas no esforço público de garantia da qualidade e segurança alimentares, constituir um fundo de financiamento paralelo do sistema de recolha de cadáveres de animais mortos nas explorações (“SIRCA”), financiamento esse que está legalmente proibido por outra via que não um outro tributo próprio – a taxa do SIRCA. E conclui que, à luz do que hoje se sabe acerca da forma como a TSAM funciona e daquilo que serve sobretudo para financiar, ela não foi criada para que os respetivos sujeitos passivos sejam dela efetivos beneficiários ou por serem efetivos causadores da atividade estadual financiada, razão pela qual a TSAM é um imposto (v., a este respeito, as páginas 5 a 26 e as conclusões C. a G. das alegações do recuso interposto pela ora recorrente para o Tribunal Central Administrativo Sul). Estas razões foram já objeto de apreciação nos referidos Acórdão n.ºs 608/2019 e 199/2020. A esse respeito, no primeiro de tais arestos escreveu-se o seguinte: «7. Com efeito, não incumbe a este Tribunal apurar da legalidade ou racionalidade dos atos de gestão orçamental e financeira desenvolvidos no quadro do Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais – que a reclamante designa de «aplicação prática» de cada uma das fontes de financiamento desse organismo, designadamente das receitas arrecadadas por via dos tributos TSAM e SIRCA –, de modo a confirmar ou infirmar a posição defendida pela recorrente quanto à TSAM, a saber, que ocorreu «uma contravenção direta do que foi legislativamente estipulado» (pontos 4 e 66 da reclamação em apreço) ou que a «finalidade consagrada na lei que está bastante desvirtuada» (ponto 70). A competência jurisdicional no domínio da execução financeira pertence ao Tribunal de Contas (artigo 1.º, n.º 1, da Lei n.º 98/97, de 26 de agosto), o qual, note-se, já se pronunciou sobre a matéria (cf. Relatório de Auditoria n.º 6/2019, acessível em https://www.tcontas.pt/pt/actos/rel_auditoria/2019/2s/rel006-2019-2s.pdf), assinalando deficiências ao nível contabilístico e de efetivação das transferência devidas entre o Fundo e a DGAV, bem como um elevado défice de cobrança na taxa TSAM, que associa a elevada litigiosidade e falta de pagamento dos operadores (cf. pp. 29-31). No plano estritamente normativo, em que se move o controlo cometido a este Tribunal, nenhuma das alegações da reclamante posterga o dado relevante do tributo, tal como emerge do regime jurídico concreto em que se encontre legalmente definido: a consignação das receitas da TSAM à satisfação das despesas inerentes ao serviço público que o Fundo desenvolve no âmbito das respetivas atribuições, o que não se altera pela circunstância de o organismo público instituído como «património autónomo» e dotado de autonomia administrativa e financeira, comportar outras atribuições e fontes de financiamento. Ademais, a multiplicidade de funções e receitas do Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais, e os inerentes fluxos financeiros diferenciados, não aduz nada de novo relativamente à apreciação constante do Acórdão n.º 539/2015, o qual faz expressa referência a todas as fontes de financiamento do Fundo, incluindo as receitas da taxa SIRCA, a par de muitas outras. Diga-se, sem embargo, que os factos tributários em questão no presente processo dizem respeito aos anos de 2012 e 2013, muito antes dos factos alegados na reclamação, reportados aos anos de 2015 e 2016. E, por outro lado, a reclamante omite que, atualmente, o financiamento do SIRCA está regulado no Decreto-Lei n.º 33/2017, de 23 de março, que adaptou e atualizou a legislação nacional ao novo quadro normativo da União Europeia, constante do Regulamento (CE) n.º 1069/2009, do Parlamento Europeu e do Conselho, que define as regras sanitárias relativas a subprodutos animais e produtos derivados não destinados ao consumo humano, e do Regulamento (UE) n.º 142/2011, da Comissão, de 25 de fevereiro de 2011, que estabelece as medidas de execução daquelas regras. Aquele diploma revogou o regime anterior, designadamente os Decretos-Leis n.ºs 19/2011 e 38/2012.» Esta argumentação, retomada no Acórdão n.º 199/2020, é inteiramente transponível para o caso dos autos, pelo que, em face da mesma, à qual se adere, importa aqui reiterar os fundamentos em que, no que respeita à finalidade do tributo e à sua afetação financeira, assentou o Acórdão n.º 539/2015, que mantendo atualidade, são também inteiramente convocáveis (...).». 10. Por fim, importa igualmente afastar o argumento segundo o qual a TSAM determinaria a ocorrência de uma qualquer forma de dupla tributação que quebrasse o sinalagma genérico ou potencial entre a TSAM e os sujeitos a ela obrigados. Tal como analisado no Acórdão n.º 681/2022, que aqui se reitera: «10. […] Também não procede o argumento sobre uma qualquer forma de dupla tributação que quebrasse o sinalagma genérico ou potencial entre a TSAM e os sujeitos a ela obrigados (se nesse sentido se pode interpretar o alegado e concluído em R.)), que acima caracterizámos. Na realidade e de uma parte, porque a contribuição não incide sobre os rendimentos líquidos libertados por uma empresa, não é defensável que os incrementos patrimoniais de exercício com fonte empresarial estejam a ser objeto de dupla tributação a título de IRC e de TSAM. De outra parte, há que fazer ver que existiria uma relativa medida de entorse na justiça e equidade do sistema tributário, observado de forma integrada, caso a atividade do FSSSA fosse alimentada, apenas, por receitas gerais do Estado, fosse o caso, por hipótese, das receitas de IRC – repercutindo no orçamento geral de Estado toda a inerente despesa – e deixando de parte um regime contributivo específico aos operadores do setor alimentar: é que os agentes económicos dos demais setores de atividade não obtêm nenhum benefício da prestação pública desta entidade (já que as condições do mercado regulado não constituem fator da sua atividade ou da sua aptidão para gerar excedentes), nem a atividade dessas empresas suscita, para a ordem pública e em qualquer dimensão, as necessidades regulatórias a que responde FSSSA. Acresce que a TSAM é uma de quatro fontes de receita legalmente estabelecidas em favor de FSSAM (em uma única verba inclui-se 10% da receita de um total de treze taxas – cfr. artigo 4.º, n.ºs 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 119/2012 de 15 de junho) e que existe ainda uma norma residual (alínea e)) que permite reforçar o financiamento do Fundo, se necessário. Por aqui, é-nos permitido perceber a dimensão da tarefa colocada à entidade pública, mas igualmente concluir que não são chamados a suportar o custo total da sua atividade apenas os operadores da distribuição alimentar. É, pois, de afirmar que o modelo de financiamento teve em consideração que o conjunto setorial de empresas sujeito a TSAM não esgota o grupo de beneficiários da atividade estadual promovida pelo FSSAM, adotando uma solução de repartição do custo global da ação pública entre todos eles, precludindo o efeito de sobrecarga dos agentes do setor alimentar pretendido pelo recorrente. Cabe também deixar impresso que o entendimento aqui adoptado e antes perfilhado pelo acórdão n.º 539/2015 do plenário deste Tribunal tem sido repetidamente reiterado pela jurisprudência constitucional, do que são exemplos os acórdãos n.ºs 199/2020, 474/2020, 608/2020 e 667/2020 e as decisões sumárias n.ºs 20/2020, 286/2020 e 517/2020. Em todos estes casos vem-se renovando o sentido decisório e doutrina que deixámos exposta, mesmo perante a introdução de uma nova questão (também demeritória, porém) que se pretendeu dever ser levada em conta na categorização da TSAM como contribuição financeira (afinal, o cerne do debate), referente à actividade administrativa e utilização financeira das receitas libertadas pelo tributo.» 11. Em face do que antecede, não existindo qualquer argumento novo que motive um afastamento da jurisprudência citada, por remissão para a fundamentação constante do Acórdão n.º 539/2015, conjugada com a fundamentação constante da Decisão Sumária n.º 426/2020, confirmada pelo Acórdão n.º 519/2020, e do Acórdão.º 681/2022, resta concluir que o programa normativo sob fiscalização não se acha inquinado de nenhum dos vícios de inconstitucionalidade apontados pela recorrente, impondo-se a negação de provimento ao recurso interposto». 6. Não se detetando qualquer especificidade que induza a divergir do juízo formulado no Acórdão n.º 450/2023, importa reiterá-lo aqui nos termos consentidos pelo inciso final do n.º 1 do artigo 78.º-A da LTC, com a consequente improcedência do presente recurso». 4. Inconformada com tal decisão, a recorrente reclamou para a Conferência, invocando para o efeito os seguintes fundamentos: «[…] A., S.A., Recorrente nos autos (daqui em diante, Reclamante), notificada da Decisão Sumária neles proferida, vem, nos termos e para os efeitos do disposto no n.º 3 do artigo 78.º-A da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, que aprova a Lei do Tribunal Constitucional (LTC), dela deduzir reclamação para a conferência, nos termos e com os fundamentos que se seguem: 1. A coberto do n.º 1 do artigo 78.º-A da LTC, o Tribunal Constitucional prolatou a Decisão Sumária reclamada, no sentido de concluir pela improcedência do recurso interposto pela Reclamante, amparado na decisão proferida no Acórdão n.º 450/2023 do TC, conforme se transcreve em diante: “Assim delimitada, a questão que integra o objeto do recurso é idêntica aquela que foi recentemente apreciada no Acórdão n.º 450/2023, desta 3.º Secção, que, em linha com a anterior jurisprudência deste Tribunal, não julgou inconstitucionais «as normas constantes do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 junho, dos artigos 2.º, 3.º e 4.º da Portaria nº 215/2012, de 17 de julho, e do artigo Lº da Portaria n.º 200/2013, de 31 de maio». 2. Não se desconhece que este Tribunal já produziu um juízo negativo de inconstitucionalidade da Taxa de Segurança Alimentar Mais (TSAM), no Acórdão n.º 539/2015 e nos arestos que se lhe seguiram, entre os quais o Acórdão n.º 450/2023, em que apreciou o tributo e qualificou-o como “contribuição financeira”, no sentido em que o mesmo alegadamente serviria para financiar atividades estaduais de que os sujeitos passivos eram presumivelmente beneficiários, com as consequências jurídicas que o TC julgou, na altura, serem devidas ao nível da apreciação da constitucionalidade orgânica e material do tributo. 3. Enquadrando-se a TSAM na categoria de “contribuição financeira”, na aceção da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, este Tribunal entendeu que esta, como qualquer outra contribuição, poderia ser criada por diploma do Governo sem autorização legislativa; a ausência de aprovação de um regime geral das contribuições financeiras pela Assembleia da República (AR) não poderia impedir a iniciativa do Governo de aprovar a criação de “contribuições financeiras” individualizadas no exercício de uma competência concorrente, sem prejuízo de a AR sempre poder revogar, alterar ou suspender o respetivo diploma, no exercício dos seus poderes constitucionais. 4. Foi essencialmente com base nesta fundamentação que o TC concluiu no aresto n.º 539/2015, e bem assim no n.º 450/2023, que o artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, que criou, no âmbito do Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território, o Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais, bem como a TSAM (DL 119/2012), não violava a reserva relativa de competência legislativa estabelecida na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição. 5. Partindo das premissas em que assentou os arestos acima identificados — a de que a TSAM qualifica como “contribuição financeira” e a de que o Governo não está impedido de atuar neste domínio no exercício de uma competência legislativa concorrente -, o TC não cuidou aí de saber se havia uma densificação mínima dos elementos fundamentais do tributo no corpo normativo do DL 119/2012 reservado à TSAM, especialmente o artigo 9.º. 6. Sucede, porém, que a própria jurisprudência do TC evoluiu relativamente à posição assumida no Acórdão n.º 450/2023. 7. Com efeito, a jurisprudência constitucional mais recente, designadamente a do Acórdão n.º 601/2023, que apreciou a Taxa de Regulação do Setor das Comunicações Eletrónicas (TRSCE), faz uma análise mais detalhada à estatuição de um regime jurídico tributário “minimamente densificado” no diploma legal que cria o tributo, para aferir a conformidade constitucional desse regime com a reserva de função legislativa tal como captada pela alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º e pelo n.º 2 do artigo 266.º da Constituição. 8. Neste processo, este Tribunal veio esclarecer que não basta que haja uma lei da AR, ou um DL do Governo com competência legislativa concorrente em matéria tributária, para que possa concluir-se pelo respeito pela reserva constitucional de função legislativa, como parecia resultar do Acórdão n.º 539/2015, tomado como base na decisão vertida no Acórdão n.º 450/2023, individualmente considerado. 9. O TC, na defesa da reserva constitucional de função legislativa e recuperando o princípio do Estado democrático, veio clarificar no Acórdão n.º 601/2023 que, para além da necessidade de identificar um diploma legal que cria o tributo (lei ou decreto-lei), o mesmo diploma terá de comportar elementos minimamente definidores do tributo, remetendo a tarefa de densificação, e não de inovação/originalidade, para o plano regulamentar. Só assim é que é possível emitir um juízo negativo de inconstitucionalidade ao nível orgânico do tributo. 10. Não tendo havido esse exame no Acórdão n.º 539/2015, nem no n.º 450/2023, que sempre se impunha pelo princípio da legalidade, na vertente de reserva de lei, então não é possível afirmar, como a Decisão Sumária reclamada, que não existem razões para inverter a jurisprudência constitucional que supostamente vem sendo reiterada desde então, motivo pelo qual se apresenta a presente reclamação para conferência do TC. 11. O Acórdão mais recente da TRSCE dita que a jurisprudência da TSAM seja revista à luz das exigências de densificação mínima por via legislativa que o TC sustentou nesse caso, para avaliar se os elementos fundamentais da TSAM estão minimamente densificados na redação normativa do DL 119/2012, especialmente no artigo 9.º. Vejamos então a jurisprudência mais recentemente emanada por este Tribunal: 12. No Acórdão n.º 601/2023, o TC constatou que a TRSCE havia sido criada pela Lei n.º 5/2004, de 10 de fevereiro (L 5/2004), entretanto revogada pela Lei n.º 16/2022, de 16 de agosto, sendo, mais tarde, objeto de regulamentação por parte da Portaria n.º 1473-B/2008, de 17 de dezembro (P 1473-B/2008). 13. Na parte que neste contexto nos ocupa, o artigo 105.º da L 5/2004 determinava que estavam sujeitos à TRSCE o exercício da atividade de fornecedor de redes e serviços de comunicações eletrónicas, com periodicidade anual. 14. O mesmo preceito legal estabelecia que o montante da TRSCE seria fixado por Portaria, constituindo receita da ARN. Preceituava ainda que tal montante seria determinado em função dos custos administrativos decorrentes da gestão, controlo e aplicação do regime de autorização geral, bem como dos direitos de utilização e de condições específicas legalmente previstas, os quais podem incluir custos de cooperação internacional, harmonização e normalização, análise de mercados, vigilância do cumprimento e outros tipos de controlo do mercado, bem como trabalho de regulação que envolva a preparação e execução de legislação derivada e decisões administrativas, como decisões em matéria de acesso e interligação, “devendo ser impostos às empresas de forma objetiva, transparente e proporcionada, que minimize os custos administrativos adicionais e os encargos conexos”. 15. Já a P 1473-B/2008, no Anexo II, definia como é que a taxa deveria ser calculada, mediante a criação e escalões a partir dos quais os sujeitos passivos do tributo deixariam de estar isentos, e a introdução de uma fórmula de cálculo com os elementos relevantes a considerar para efeitos de cálculo, nomeadamente uma percentagem/ponderação dos escalões, entre outros. 16. E é nesta análise mais detalhada do regime contido no artigo 105.º da L 5/2004 e no Anexo II da P 1473-B/2008, que contrasta com o Acórdão n.º 450/2023, que o Tribunal extrai as seguintes consequências jurídicas ao nível da apreciação da constitucionalidade orgânica da TRSCE para o Acórdão n.º 601/2023: “Maiores problemas surgem, porém, quando se note que o quadro normativo aprovado pela Lei n.º 5/2004, de 10 de fevereiro, para além de deixar implícito o grupo de obrigados pela contribuição financeira (as empresas do setor regulado) e a descrita relação de equilíbrio entre custos da atividade regulatória e coleta tributária, não estabelece qualquer regra, fosse genérica ou específica, sobre o estatuto de incidência objetiva da contribuição. O diploma limita-se a estabelecer que o valor (a taxa) a pagar será definido por Portaria do membro do Governo responsável pelo setor das comunicações (cfr. artigo 105.º, n.º 2, da Lei n.º 5/2004, de 10 de fevereiro), remetendo assim, integralmente quanto a todas as matérias referentes à quantificação da contribuição sobre cada sujeito passivo singular, para a atividade regulamentar-administrativa do órgão governativo. É neste contexto que surge a Portaria n.º 1473-B/2008, de 17 de dezembro, cujo Anexo II estabelece, nos seus n.os 1 a 5, o quadro de incidência objetiva da TRSCE. A obrigação contributiva será apurada com referência aos proveitos obtidos pelo sujeito passivo no exercício anterior ao da liquidação diretamente associados à atividade regulada (“atividade de comunicações eletrónicas"), estabelecendo-se três escalões autónomos: um primeiro relativo a operadores cujos ganhos brutos não hajam excedido € 100.000,00, relativamente aos quais se estabelece estatuto de isenção (política de taxa “0”); um segundo, relativo a operadores cujos ganhos não excedam € 1.500.000,00, que ficam vinculados a uma prestação fixa de € 2.500,00; e um terceiro, vinculativo de todas as demais empresas no mercado nacional, que repartirão entre si o custo de financiamento do regulador quanto a todas as despesas de atividade que não obtenham de outra via cobertura financeira pela receita contributiva (cfr. n.ºs 1 e 2, do Anexo II à Portaria n.º 1473-B/2008, de 17 de dezembro). Se se pode dizer que o valor global de coleta a obter deste regime contributivo (e o capeamento da respetiva receita) é consequência e forma de execução da norma remissiva constante do artigo 105.º, n.º 2, da Lei n.º 5/2004, de 10 de fevereiro, é francamente evidente que todo este estatuto normativo é criado, inovatoriamente, por via regulamentar-administrativa, que é dizer, pela sobredita Portaria: a definição do critério de repartição como reportando ao cálculo sobre os proveitos brutos dos operadores no setor das comunicações eletrónicas (e respetiva regra de exclusão de alguns dos ganhos - cfr. n.ºs 1 e 3, do Anexo II à Portaria n.º 1473-B/2008, de 17 de dezembro), a criação de um benefício de isenção quanto a empresas com reduzido volume de negócios no setor e a divisão das demais entre dois grupos, um obrigado a prestação fixa e, outro, que absorverá os restantes custos fixos da atividade regulatória, constitui um modelo criado sem qualquer suporte no ato legislativo parlamentar, sendo inteiramente atribuível ao exercício de uma competência regulamentar de natureza administrativa (que é dizer, à aprovação da Portaria). Aderimos, como tal, às conclusões apresentadas no Acórdão do TC n.º 429/2023. Depois de enunciar o caráter limitado e insuficiente (no que tange a estatuição de um regime jurídico- tributário coerente e minimamente densificado) do corpo normativo que exibe a Lei n.º 5/2004, de 10 de fevereiro, a este respeito, o aresto faz ver: “a previsão por via regulamentar de todos os demais elementos, designadamente, os escalões, as taxas aplicáveis e todos os pressupostos de que depende o cálculo da taxa T2 não pode deixar de ser vista como uma concessão ao Governo de uma margem quase absoluta de modelação tributária. Valem aqui, mutatis mutandis, as palavras do Acórdão n.º 348/2023 (e, por via deste, do Acórdão n.º 152/2022): “Não se trata, apenas, de a lei “[...] não [entrar] no detalhe das opções subjacentes à distribuição dos custos de regulação pelos operadores postais, remetendo essa matéria para portaria, precisamente porque pretendeu atribuir ao Governo margem de escolha quanto à forma de repartição desses custos de regulação”. Do que se trata é de a “falta de detalhe” da lei ser tal que a “margem de escolha” do Governo se reconduz, desde logo, a escolher, por sua única iniciativa, como vai repartir o universo de sujeitos passivos pelos escalões que entender criar, bem como todos os critérios de apuramento dos custos relevantes da ANACOM, de um lado, dos rendimentos relevantes dos operadores, que, num e noutro caso, a lei não delimita minimamente. Tal margem de conformação normativa não pode, assim, deixar de ser entendida como essencialmente inovadora, em termos não compagináveis com as exigências de densificação mínima por via legislativa a que estão sujeitas as contribuições financeiras. Vale o exposto por dizer, regressando ao Acórdão n.º 152/2022, que elementos essenciais do tributo “[...] foram objeto de normação primária por via regulamentar, ou seja, através do exercício da função administrativa”, elementos esses que “integram a reserva de função legislativa, reserva essa cujo desiderato, na ausência de um regime geral das contribuições financeiras constante de lei parlamentar ou decreto-lei devidamente autorizado, é o de assegurar um certo nível de coerência, transparência, equidade e legitimidade na criação desses tributos. Claro está que, se a matéria em causa integra o domínio da competência legislativa concorrencial da Assembleia da República e do Governo, não está em causa simplesmente a violação da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, cujo alcance é o de delimitar o domínio reservado ao legislador parlamentar em matéria tributária. Em causa está antes a invasão pelo poder administrativo de um domínio que a ordem constitucional reserva ao poder legislativo, ou seja, em que esta não é indiferente a que a regulação da matéria - os elementos essenciais das contribuições financeiras - conste de decreto-lei ou de mero regulamento. O problema essencial, como é bom de ver, prende-se com a legalidade da Administração Pública, relevando do inciso inicial do n.º 2 do artigo 266.º da Constituição, não na dimensão de preferência de lei - que, por ser uma questão de legalidade, em que o parâmetro imediato de controlo é a lei ordinária, extravasa os poderes de cognição da jurisdição constitucional -, mas na dimensão de reserva de lei - que, por dizer respeito a saber se as normas regulamentares invadem um domínio que a Constituição reserva ao legislador, consubstancia uma questão de constitucionalidade. Ora, as normas constantes dos n.ºs 2 e 3 do Anexo IX da Portaria n.º 1473-B/2008, de 17 de dezembro, na redação da Portaria n.º 296-A/2013, de 2 de outubro, ao regularem de forma inovatória elementos essenciais da taxa a aplicar em relação aos prestadores de serviços postais enquadrados no «escalão 2», violam essa reserva de função legislativa que se pode extrair das disposições conjugadas da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º e do n.º 2 do artigo 266.º da Constituição.» (...) Não pode afirmar-se, designadamente, que o padrão de densidade normativa em causa esbate a fronteira entre impostos e contribuições financeiras, uma vez que, no caso, se trata, de uma indefinição quase absoluta dos termos da tributação. Por outro lado, sendo certo que cabe ao legislador parlamentar “a criação das contribuições financeiras individualmente consideradas”, a verdade é que, no caso da contribuição questionada neste processo, o legislador não a criou, propriamente, porque o tributo está previsto na LCE sem elementos minimamente definidores, deixando toda essa tarefa para o plano regulamentar. Não há, pois, desenvolvimento de um tributo pré-existente, mas sim a criação de um tributo pelo Governo (designadamente quanto às suas incidência e taxa), que da lei só traz pouco mais do que a sua designação. A recorrente apela, reiteradamente, a uma ideia de exigência de densificação máxima, mas trata-se de o legislador não ter respeitado uma densificação mínima” (realce nosso). 17. Portanto, este Tribunal, depois de ter analisado exaustiva e detalhadamente o diploma legal e o ato regulamentar aplicáveis ao caso concreto, considerou que a incidência objetiva da TRSEC não estava minimamente densificada na L 5/2004, tendo a P 1473-B/2008 assumido a tarefa de a definir e de a concretizar e operacionalizar, nomeadamente com a introdução de conceitos novos, de escalões de sujeitos passivos, de fórmula de cálculo da base de incidência e de ponderação dos vários elementos dessa fórmula. Tudo isto veio constituir uma base de incidência objetiva do tributo sem qualquer suporte no ato legislativo parlamentar que aparentemente tinha criado o mesmo tributo, tendo sido inteiramente atribuível ao exercício de uma competência regulamentar de natureza administrativa. 18. Importa referir que, a sequência lógica jurídica seguida pelo TC no processo n.º 601/2023 para decidir pela inconstitucionalidade do regime da TRSCE, tomou-se como referência um conjunto de decisões anteriores, relativas à inconstitucionalidade do regime da Taxa de Regulação do Serviço Postal (TRP). A data do referido acórdão, o regime da TRP já havia sido declarado inconstitucional, por violação do disposto no artigo 165.º, n.º 1, alínea i), e no artigo 266.º, n.º 2, ambos da Constituição da República Portuguesa, em diversos Acórdãos, nomeadamente os n.os 152/2022, 754/2022, 243/2023, 244/2023, 348/2023, 377/2023 e 389/2023. 19. Mais recentemente, porém, no Acórdão n.º 722/2024, o TC declarou a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, do regime da TRP, com a seguinte fundamentação: “[A]s normas sindicadas foram julgadas inconstitucionais, com base numa argumentação assente nas seguintes premissas: (i) o tributo em causa é qualificável como contribuição financeira e não como imposto; (ii) na ausência de um regime geral relativo a esses tributos, o artigo 165.º, n.º 1, alínea i) da Constituição impõe uma reserva de função legislativa - ainda que não uma reserva de competência legislativa da Assembleia da República quanto a cada uma das contribuições financeiras criadas, e; (iii) a contribuição financeira concretamente em apreço incorreu numa violação dessa reserva de função legislativa, por se ter feito uso da via regulamentar para conformar, inovatoriamente, a incidência objetiva e a taxa a aplicar em relação aos prestadores de serviços postais enquadrados, no “escalão 2” a que aludem as normas sindicadas. Ao proceder- se a essa conformação por via regulamentar, entendeu o Tribunal Constitucional, terem sido violados os parâmetros constitucionais resultantes das disposições conjugadas da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º e do n.º 2 do artigo 266.º, ambos da Constituição.” 20. Neste contexto, a Recorrente deferente que a sequência lógica seguida pelo TC nos referidos Acórdãos é perfeitamente transponível para o caso concreto, na medida em que, tal como no regime jurídico das taxas objeto daquelas decisões, os elementos essenciais no caso TSAM estão previstos, ou pelo menos, densificado tão somente em Portarias, pelo que seria indispensável uma análise pormenorizada, tal como realizada por este Tribunal nos citados Acórdãos, para uma adequada avaliação da questão da inconstitucionalidade orgânica, em observância ao princípio da legalidade, particularmente no que concerne à reserva de lei. 21. Noutras palavras, se no Acórdão n.º 539/2015, Acórdão base para o decidido pelo TC no Acórdão n.º 450/2023, este tribunal tivesse seguido o mesmo raciocínio do Acórdão n.º 601/2023, então as mesmas conclusões deveriam ter sido extraídas ao nível da apreciação da constitucionalidade orgânica da TSAM. Recuperemos o regime da TSAM, que não foi devidamente analisado pelo TC no Acórdão n.º 539/2015, nem pelo Acórdão n.º 450/2023, à luz das exigências de densificação mínima pelo ato legislativo: 22. A TSAM é criada pelo DL 119/2012, que tem sofrido algumas alterações legislativas (mais recentemente pelo Decreto-Lei n.º 9/2021, de 29 de janeiro), tendo sido objeto de regulamentação, num primeiro momento, por parte da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho (P 215/2012) e, num segundo momento, um ano depois da entrada em vigor do ato legislativo, por parte da Portaria n.º 200/2013, de 31 de maio (P 200/2013). 23. O artigo 9.º da L 5/2004 dispõe o seguinte: “Artigo 9.º Taxa de segurança alimentar mais 1 - Como contrapartida da garantia de segurança e qualidade alimentar é devido o pagamento, pelos estabelecimentos de comércio alimentar de produtos de origem animal e vegetal, frescos ou congelados, transformados ou crus, a granel ou pré-embalados, de uma taxa anual, cujo valor é fixado entre (euro) 5 e (euro) 8 por metro quadrado de área de venda do estabelecimento, por portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da agricultura. 2 - Estão isentos do pagamento da taxa a que se refere o número anterior os estabelecimentos com uma área de venda inferior a 2000 m2 ou pertencentes a microempresas desde que: a) Não pertençam a uma empresa que utilize uma ou mais insígnias e que disponha, a nível nacional, de uma área de venda acumulada igual ou superior a 6000 m2; b) Não estejam integrados num grupo que disponha, a nível nacional, de uma área de venda acumulada igual ou superior a 6000 m2. 3 Para efeitos do presente diploma, entende-se por «estabelecimento de comércio alimentar» o local no qual se exerce uma atividade de comércio alimentar a retalho, incluindo os estabelecimentos de comércio misto, tal como definidos na alínea 1) do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 21/2009, de 19 de janeiro” (realce nosso). 24. Ou seja, em matéria de incidência objetiva da TSAM, o artigo 9.º do DL 119/2012 estabelece que é devida uma taxa com um intervalo de valores a definir por portaria “por metro quadrado de área de venda do estabelecimento”. 25. O diploma legal anuncia que a base de tributação objetiva da TSAM é composta pela área dos estabelecimentos explorados pelos sujeitos passivos, tendo o legislador aparentemente optado por captar a capacidade instalada dos operadores em causa, isto é, a medida em que os estabelecimentos, em função do respetivo tamanho, podem gerar vendas de bens alimentares. 26. No entanto, da leitura do corpo normativo do artigo 9.º do DL 119/2012 nada fazia prever a densificação, com caráter inovador, que ocorreu, predominantemente ao nível da incidência objetiva, nos dois atos regulamentares subsequentes, seja com a definição da expressão normativa “área de venda do estabelecimento”, seja com a introdução de coeficientes de ponderação das áreas de venda consoante as dimensões (com introdução de limiares) com base nos quais é calculada, na prática, a base de incidência de objetiva da TSAM: P 215/2012: “Artigo 2.º Incidência 1 - A taxa é devida pelos titulares de estabelecimentos de comércio alimentar de produtos de origem animal e vegetal, frescos ou congelados, transformados ou crus, a granel ou pré- embalados, de acordo com a área de venda do estabelecimento. 2 - Para efeitos do número anterior, entende-se por: a) «Estabelecimento de comércio alimentar» o local no qual se exerce uma atividade de comércio alimentar a retalho, incluindo os estabelecimentos de comércio misto, tal como definidos na alínea 1) do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 21/2009, de 19 de janeiro; b) «Área de venda do estabelecimento» toda a área destinada a venda, onde os compradores têm acesso ou os produtos se encontram expostos ou são preparados para entrega imediata” (realce nosso). P 200/2013: (Preâmbulo) O Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, criou o Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais e a taxa de Segurança Alimentar Mais com o objetivo de assegurar o financiamento das ações necessárias no âmbito da defesa da saúde animal e da garantia da segurança dos produtos de origem animal e vegetal. A Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho, regulamentou a taxa de Segurança Alimentar Mais, devida pelos operadores económicos, como contrapartida da garantia da segurança e qualidade alimentar. Importa, todavia, clarificar o modo de determinação da área de venda por forma a remover eventuais dúvidas de interpretação, em nome da segurança jurídica e da eficiência no processo de liquidação da taxa, apesar de os princípios da igualdade e da repartição equitativa já apontarem para o sentido que agora se fixa. Considerando o objetivo da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho, e tendo em vista clarificar a sua aplicação, evitando eventuais dificuldades no apuramento da área de comércio alimentar, especificam-se, designadamente, os referenciais que correspondem, em média, à realidade verificada para as áreas alimentares, facilitando desta forma a sua determinação. Deste modo, esclarece-se o critério de apuramento da área relevante e o modo da sua determinação. Em particular, evidencia-se que as áreas não alimentares, bem como a área dos estabelecimentos autónomos não alimentar alojados em estabelecimentos de comércio alimentar ou misto, não relevam para aqueles efeitos e que os estabelecimentos que alojam estabelecimentos autónomos de comércio alimentar ou misto só estão sujeitos ao pagamento da contribuição se, desconsiderados o volume de vendas e a área destes últimos, se qualificassem já como estabelecimentos de comércio alimentar ou misto nos termos do Decreto-Lei n.º 21/2009, de 19 janeiro” (realce nosso). “Artigo 1.º Aplicação do disposto na alínea b) do n.º 2 do artigo 2.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho 1- Para efeitos do disposto na alínea b) do n.º 2 do artigo 2o da Portaria no 215/2012, de 17 de julho, entende-se por «área de venda do estabelecimento» toda a área de comércio alimentar apurada de acordo com os seguintes coeficientes de ponderação: i) A área de venda do estabelecimento inferior a 1750 m2 está sujeita a um coeficiente de ponderação de 90%; i) A área de venda do estabelecimento igual ou superior a 1750 m2 e inferior a 5000 m2 está sujeita a um coeficiente de ponderação de 75%; iii) A área de venda igual ou superior a 5000 m2 está sujeita a um coeficiente de ponderação de 60%. 2. Para efeitos de aplicação da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho, é considerado «estabelecimento autónomo» o estabelecimento alojado ou compreendido no interior de um outro estabelecimento de comércio, independentemente de ambos usarem a mesma insígnia ou nome de estabelecimento ou serem explorados pelo mesmo titular, ou de terem sido objeto de licenciamento específico, no qual se prestam serviços ou vendem produtos distintos dos que são transacionados no estabelecimento de comércio que o aloja, dotado de caixas de saída próprias ou de barreiras físicas análogas destinadas a delimitar a área de venda, e em que as transações nele efetuadas são exclusivamente registadas e pagas no seu interior ou nas respetivas caixas de saída próprias, onde não podem ser registadas ou pagas transações efetuadas no estabelecimento de comércio que os aloja; 3. A área de venda dos estabelecimentos autónomos só releva se estes forem estabelecimentos de comércio alimentar ou misto, caso em que o respetivo volume total de vendas e a sua área não têm qualquer repercussão nos estabelecimentos que os alojam, para os efeitos da presente portaria” (realce nosso). 27. A P 215/2012 e, sobretudo, a P 200/2013, em razão das dificuldades práticas sentidas (que a nota preambular reconhece) e alguma injustiça denunciada pelos operadores da enunciação normativa do artigo 9.º do DL 119/2012, vêm prever, por via regulamentar, as definições dos conceitos relevantes, a imposição de limiares relevantes e a criação de todos os pressupostos de que depende o cálculo da base de incidência objetiva da TSAM, designadamente os coeficientes de ponderação. Pelo que a modelação tributária da incidência objetiva deste tributo ficou completamente à ordem do poder administrativo/ regulamentar. 28. O artigo 9.º do DL 119/2012 não delimita minimamente a incidência objetiva da TSAM, tal como esta veio a ser "densificada" nos atos regulamentares que se lhe seguiram. Não estão minimamente definidos os critérios gerais da determinação da incidência para se atingir o “desenvolvimento” proposto nas portarias que vimos atrás. Tanto assim é que, se partirmos apenas do artigo 9.º do DL 119/2012, não é possível compreender uma demonstração de liquidação da TSAM da Reclamante (a título meramente exemplificativo a primeira prestação de 2023): Demonstração de liquidação da ISAM. Quantidade de estabelecimentos: 400 Quant 8, 59635,00 x 60% = 35781.00 Quant 22, 43741,00 x75% « 32605,75 Quant 370,324615,00 x 90% E 292153,50 Área de venda total = 427991.00, ares ponderada 360740,25 (360740,25 X 7€/2) = 1262590,86 29. Assim sendo, deverá ser seguido o raciocínio proposto no Acórdão do TC n.º 601/2023 e deverão ser inteiramente transponíveis as conclusões atingidas por este Tribunal no âmbito de um novo juízo de inconstitucionalidade da orgânica da TSAM, com as devidas adaptações ao caso concreto: as normas constantes dos artigos 2.º da P 215/2012 e l.º da P 200/2013, nas redações vigentes à data dos factos, ao regularem de forma inovatória a base de incidência objetiva da TSAM a aplicar à área dos estabelecimentos explorados pelos sujeitos passivos, violam a reserva de função legislativa que se pode extrair das disposições conjugadas da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º e do n.º 2 do artigo 266.º da Constituição. 30. Seja como for, independentemente da eventual conclusão em que o exposto deva desembocar, quanto à inconstitucionalidade ou não do regime da TSAM, o que é certo é que se encontra amplamente demonstrado na presente reclamação que a jurisprudência constitucional em que se baseou a Decisão Sumária reclamada não dá resposta às exigências de densificação mínima legislativa que vêm sustentadas no Acórdão n.º 601/2023, e mais recentemente no Acórdão n.º 722/2024. Termos em que devem V. Exas. julgar procedente a presente reclamação e, consequentemente, admitir o recurso interposto nos autos, com todas as demais consequências legais». 5. A recorrida não respondeu. Cumpre apreciar e decidir. II – Fundamentação 6. Através da Decisão Sumária n.º 758/2024, decidiu-se, ao abrigo do disposto no artigo 78.º-A, n.º 1, da LTC, «[n]ão julgar inconstitucionais as normas constantes do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, dos artigos 2.º, 3.º e 4.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho, e do artigo 1.º da Portaria n. º 200/2013, de 31 de maio». A reclamante não se conforma com o julgamento de mérito por remissão para jurisprudência precedente do Tribunal Constitucional, socorrendo-se dos mesmos argumentos que utilizou nas reclamações às decisões sumárias proferidas nos processos n.ºs 753/2024 e 756/2024, que formularam um juízo negativo de inconstitucionalidade idêntico ao da decisão reclamada. Essas reclamações foram indeferidas pelos Acórdãos n.ºs 69/2025 e 70/2025. 7. Com relevo, escreveu-se em tais Acórdãos: «[…] 2. Na Decisão Sumária reclamada decidiu-se, ao abrigo do disposto no artigo 78.º-A, n.º 1, da LTC, não julgar inconstitucionais as normas constantes do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, dos artigos 2.º, 3.º e 4.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho e do artigo 1.º da Portaria n.º 200/2013, de 31 de maio, dado que tal questão de constitucionalidade havia sido apreciada pelo Plenário do Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 539/2015, ao qual se seguiram inúmeras decisões com idêntico sentido (cfr., designadamente, os Acórdãos n.os 596/2019 (3.ª Secção), 608/2019 (2.ª Secção), 199/2020 (2.ª Secção), 519/2020 (2.ª Secção), 667/2020 (3.ª Secção) e 681/2022 (2.ª Secção), e nas Decisões Sumárias n.os 34/2022, 42/2022, 189/2022, 304/2022, 346/2022, 670/2022, 702/2022, 707/2022, 708/2022, 744/2022, 769/2022, 784/2022 e 86/2023), entendimento que se subscreve, não se vislumbrando motivo para divergir das decisões aí tomadas. A reclamante contesta a remissão para o juízo consubstanciado no Acórdão n.º 539/2015, por entender que o Acórdão n.º 601/2023 configura uma evolução na jurisprudência do Tribunal Constitucional, em termos que colidem com as conclusões daquele mencionado Acórdão n.º 539/2015 e que, por esse motivo, levam à necessidade da sua reponderação, não estando justificada a prolação de Decisão Sumária. A reclamante traz à liça, em sede de reclamação para a conferência, o que identifica como um novo juízo de inconstitucionalidade orgânica, por violação da reserva de função legislativa, relativamente às normas constantes dos artigos 2.º da Portaria n.º 215/2012 e 1.º da Portaria 200/2013, nas redações vigentes à data dos factos, o qual convoca, segundo esta, o parâmetro extraível das disposições conjugadas da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º e do n.º 2 do artigo 266.º da Constituição, tal como resulta do ponto 26. da sua reclamação (cfr. item 1.2.3., supra). Conclui, assim, que se no Acórdão n.º 539/2015 o Tribunal Constitucional tivesse seguido o mesmo raciocínio do Acórdão n.º 601/2023, então deveria ser, agora, proferido um juízo de inconstitucionalidade orgânica da TSAM, nos seguintes termos: «[a]s normas constantes dos artigos 2.º da P 215/2012 e 1.º da P 200/2013, nas redações vigentes à data dos factos, ao regularem de forma inovatória a base de incidência objetiva da TSAM a aplicar à área dos estabelecimentos explorados pelos sujeitos passivos, violam a reserva de função legislativa que se pode extrair das disposições conjugadas da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º e do n.º 2 do artigo 266.º da Constituição». Além do mais, defende também que, independentemente da conclusão quanto à inconstitucionalidade do regime da TSAM, encontra-se, pelo menos, evidenciado que a jurisprudência constitucional em que se baseou a Decisão Sumária reclamada não dá resposta às exigências de densificação mínima legislativa que vêm sustentadas Acórdão n.º 601/2023. A recorrente, ora reclamante, labora, porém, em erro, nestas duas conclusões uma vez que desconsidera os termos em que formulou a questão de constitucionalidade, tanto perante as instâncias comuns como perante este tribunal. Tal constatação é suficiente para afastar o vício imputado à decisão reclamada, conforme melhor explicitaremos infra. 3. Sobre o pretexto e o contexto das reclamações para a conferência, pode ler-se no Acórdão n.º 667/2020 que: «[…] [D]ispõe o artigo 78.º-A, n.º 1, da LTC, que «se entender…que a questão a decidir é simples, designadamente por a mesma já ter sido objeto de decisão anterior do Tribunal, … o relator profere decisão sumária, que pode consistir em simples remissão para anterior jurisprudência do Tribunal». A simplicidade da questão tanto se pode fundar na manifesta improcedência da inconstitucionalidade, como na circunstância de já ter sido objeto de decisão anterior pelo Tribunal Constitucional. A mera existência de decisão anterior não determina necessariamente a adesão à mesma, cabendo ao relator determinar se há razões para dissentir do juízo firmado em jurisprudência anterior. Acresce assistir ao recorrente a faculdade de, através de reclamação para a conferência, questionar a simplicidade da questão, quer seja no que respeita à verificação dos pressupostos que permitem ao relator proferir decisão singular, nos termos do n.º 1 do artigo 78.º-A da LTC, quer seja através de argumentos que, no plano do mérito, justifiquem a reabertura da controvérsia sobre a questão de constitucionalidade colocada no recurso. […]» Resulta, assim, do que se transcreveu, que a reclamação para a conferência poderá basear-se em “argumentos que, no plano do mérito, justifiquem a reabertura da controvérsia sobre a questão de constitucionalidade colocada no recurso”, mas não que a questão de constitucionalidade colocada no recurso possa ser alterada ao longo do processo, pois que tal se encontra vedado nos recursos interpostos ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, como é o caso. Nestes, e como bem se compreende, só a estabilização da questão de constitucionalidade, na sua dupla vertente, permite justificar a exigência de a questão de constitucionalidade normativa ter de ser suscitada em momento processualmente adequado para dar cumprimento ao ónus de suscitação prévia e adequada, atento o disposto no artigo 72.º, n.º 2, da LTC. 4. Como vem demonstrado, o objeto do presente recurso foi definido pela recorrente, ora reclamante, como correspondendo às normas dos artigos 9.o do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, os artigos 2.º, 3.º e 4.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho, e o artigo 1.º da Portaria n.º 200/2013, de 31 de maio, tendo indicado, como parâmetros constitucionais, o princípio da legalidade tributária, por referência aos artigos 103.º, n.ºs 2 e 3, e 165.º, alínea i), da CRP, bem como o princípio da igualdade tributária, enquanto decorrência do princípio geral da igualdade, vertido no artigo 13.º, da nossa Lei Fundamental, assim como os sub-princípios da capacidade contributiva e da tributação das empresas segundo o lucro real, estando o último plasmado no artigo 104.º, n.º 2, da mesmo diploma (item 1.2. supra). Segundo a própria reclamante, no seu requerimento de interposição de recurso, a questão da inconstitucionalidade dos artigos em causa foi suscitada na petição inicial que deu entrada no Tribunal Tributário (…), bem como nas alegações de recurso apresentadas no Tribunal Central Administrativo (…), nas conclusões (…), não suscitando dúvidas de que as inconstitucionalidades conhecidas no Acórdão n.º 539/2015 – e nas demais decisões citadas - e, consequentemente, na decisão reclamada, são inteiramente coincidentes com as questões de constitucionalidade suscitadas pela recorrente, ora reclamante, ao longo do processo, sendo estas, aliás, a ratio decidendi da decisão recorrida e não qualquer outra. Acontece que, o objeto cuja questão de constitucionalidade a reclamante agora apresenta para apreciação é distinto, tal como resulta do seguinte enunciado: «[a]s normas constantes dos artigos 2.º da P 215/2012 e 1.º da P 200/2013, nas redações vigentes à data dos factos, ao regularem de forma inovatória a base de incidência objetiva da TSAM a aplicar à área dos estabelecimentos explorados pelos sujeitos passivos, violam a reserva de função legislativa que se pode extrair das disposições conjugadas da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º e do n.º 2 do artigo 266.º da Constituição» (cfr. item 1.2.3. supra). Se até aqui a recorrente, ora reclamante, invocava o artigo 165.º, n.º 1, alínea i) por referência ao artigo 103.º da CRP – tornando clara a categorização do tributo como um imposto –, a associação daquele mesmo artigo 165.º ao artigo 266.º surgem na presente reclamação. De realçar, que para a invocação desta nova questão, a recorrente, enquanto reclamante, inverte, assim, toda a estratégia argumentativa que levou a cabo nos autos e onde sempre assentou a pretensa violação dos princípios da legalidade fiscal, o que evidencia a novidade da questão de constitucionalidade que pretende seja agora conhecida. 5. Aqui chegados, fácil é concluir que a recorrente, ora reclamante, na sua pretensão de suscitar um novo juízo de constitucionalidade, alheia-se totalmente do caso concreto, suscitando a intervenção deste Tribunal Constitucional sem respaldo no objeto do recurso antes definido, parecendo ignorar o caráter incidental e instrumental da fiscalização concreta da constitucionalidade. Contestando a prolação da Decisão Sumária, proferida que foi nesse exato pressuposto (cfr. item 1.2.2. supra), a reclamante procura demonstrar que a jurisprudência constitucional evoluiu num sentido que não permite a remissão para o Acórdão n.º 539/2015, sem prejuízo da identidade das normas objeto do presente recurso e daquele aresto, a qual não põe em crise, sendo incontornável que a presente reclamação assenta na invocação de uma nova questão de constitucionalidade e não apenas num novo juízo sobre uma mesma questão de constitucionalidade já colocada e discutida nos autos. 8. E, apesar de o Tribunal Constitucional ter a liberdade de ir além dos parâmetros identificados pelos intervenientes no processo, ao abrigo do disposto no artigo 79.º-C da LTC, tal não significa a postergação do facto de o objeto do recurso ser delimitado por concretas questões de constitucionalidade, as quais integram, por um lado, a norma ou interpretação normativa cuja inconstitucionalidade se pretende e, por outro, os parâmetros com a qual alegadamente colide, só assim se justificando a sua obrigatória invocação, nos termos do artigo 75.º-A, n.º 2, da LTC, sendo que, apenas em relação a estes últimos o tribunal possa ir além. Acresce que, embora se tenha verificado que a recorrente não concretizou, no requerimento de interposição de recurso de constitucionalidade, os enunciados normativos cuja constitucionalidade pretendia ver fiscalizada, mas antes se limitava a indicar os preceitos de que estas decorreriam, não se justificou, ainda assim, promover o aperfeiçoamento do recurso, nos termos previstos nos n.ºs 5 e 6 do artigo 75.º-A da LTC, porquanto as normas pretendidas fiscalizar se alcançavam das peças em que foram suscitadas as questões de constitucionalidade normativa objeto do recurso. No entanto, não é por este tribunal ter considerado admissível o conhecimento do objeto do recurso, ainda que minimamente concretizado, que se pode vir agora a admitir o conhecimento de uma nova questão de constitucionalidade não anteriormente suscitada no processo. 7. Atento todo o exposto, feito o confronto entre o que configura ser o objeto dos presentes autos – delimitado pelas questões de constitucionalidade anteriormente suscitadas nos autos - e aquele que, agora, nos é apresentado como um novo juízo de constitucionalidade, ressalta à evidência que a reclamante avança, pois, com uma nova questão de constitucionalidade normativa, questão esta que não integrou, sequer, o arco normativo que fundou a decisão recorrida. Entende a reclamante que, independentemente da conclusão quanto à inconstitucionalidade do regime da TSAM, se encontra, pelo menos, evidenciado que a jurisprudência constitucional em que se baseou a Decisão Sumária reclamada não dá resposta às exigências de densificação mínima legislativa que vêm sustentadas Acórdão n.º 601/2023, porém, e em decorrência lógica do que temos vindo de expor, esta circunstância não determina que a decisão reclamada padeça de um vício – o qual, em boa verdade, não foi legalmente enquadrado -, mas apenas que a resposta que a reclamante pretende seja dada por este Tribunal Constitucional, poderá justificar que, noutro processo, esta nova questão seja conhecida, desde que tenha sido suscitada no momento processualmente adequado, o que no caso em apreço não sucedeu. Aqui chegados, e dúvidas não havendo de que as questões de constitucionalidade conhecidas no Acórdão n.º 539/2015 – e nas demais decisões citadas - e, consequentemente, na decisão reclamada, são inteiramente coincidentes com as questões de constitucionalidade suscitadas pela recorrente, ora reclamante, ao longo do processo, sendo estas, aliás, a ratio decidendi da decisão recorrida e não qualquer outra. E, bem assim, que a questão de constitucionalidade agora aduzida, em sede de reclamação, que encontra respaldo numa alegada falta de densidade na lei e na (im)possibilidade de colmatar essa falta de densidade através de regulamentação, por violação da reserva de função legislativa, o que convoca o parâmetro extraível das disposições conjugadas da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º e do n.º 2 do artigo 266.º da Constituição (cfr. item 1.2.3. supra) – é totalmente nova. Resta, pois, concluir que, para além de não ter sido apresentado qualquer argumento suscetível de abalar a Decisão Sumária proferida, a presente reclamação configura um desvio do objeto do recurso, suscitando uma nova questão de constitucionalidade fora do objeto do processo». 9. Esta jurisprudência é integralmente transponível para o caso vertente. Com efeito, também o recurso interposto nos presentes autos teve por objeto as normas dos artigos 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, artigos 2.º, 3.º e 4.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho, e artigo 1.º da Portaria n.º 200/2013, de 31 de maio, que a ora reclamante pediu que fossem julgadas inconstitucionais por violação do princípio constitucional da legalidade tributária, extraível dos artigos 103.º, n.ºs 2 e 3, e 165.º, alínea i), da Constituição, assim como do princípio da igualdade tributária, decorrente do artigo 13.º da Constituição e concretizado quer pelo subprincípio da capacidade contributiva, quer pelo princípio da tributação das empresas segundo o lucro real, este plasmado no artigo 104.º, n.º 2, da Constituição. Ora, qualquer das questões de inconstitucionalidade definidas a partir da conjugação das normas impugnadas com os parâmetros invocados para obter a respetiva invalidação é substancialmente distinta daquela a que a recorrente pretende estender o objeto do recurso através da presente reclamação. Ao pretender agora que o Tribunal confirme a alegação de que «[a]s normas constantes dos artigos 2.º da P 215/2012 e 1.º da P 200/2013, nas redações vigentes à data dos factos, ao regularem de forma inovatória a base de incidência objetiva da TSAM a aplicar à área dos estabelecimentos explorados pelos sujeitos passivos violam a reserva de função legislativa que se pode extrair das disposições conjugadas da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º e do n.º 2 do artigo 266.º da Constituição», a reclamante enuncia uma outra questão de inconstitucionalidade que, como inovatória que é, apenas poderia vir a ser apreciada se o recorrente dispusesse da faculdade de ampliar o objeto do recurso em sede de reclamação. Assim não sucede, todavia. Como o Tribunal reiteradamente recorda na sua jurisprudência, o objeto do recurso é delimitado, em termos definitivos e irremediáveis, no requerimento de interposição, não podendo ser reconfigurado nem ampliado, mas apenas restringido, nas fases ulteriores do processo (v., entre muitos outros, os Acórdãos n.ºs 487/2008 e 283/2014). Desta forma, não tendo sido apresentados quaisquer argumentos novos que imponham a revisão do sentido em que foram julgadas na decisão ora reclamada as questões de inconstitucionalidade com que foi delimitado o objeto do recurso, a reclamação deverá ser integralmente desatendida. III – Decisão Em face do exposto, decide-se indeferir a presente reclamação. Custas devidas pela reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 20 UC’s, nos termos do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro, ponderados os critérios estabelecidos no respetivo artigo 9.º. Lisboa, 25 de fevereiro de 2025 - Joana Fernandes Costa - João Carlos Loureiro - José João Abrantes