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ACÓRDÃO
Nº 299/2026
Processo
n.º 1135/2025
3.ª Secção
Relator: Conselheiro Afonso
Patrão
Acordam na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional:
I. Relatório
1.
No âmbito dos presentes autos, vindos do Juízo do
Trabalho de Penafiel (Tribunal Judicial da Comarca do Porto Este), em que é
recorrente o Ministério Público e recorrida a A., S.A., foi interposto
recurso, ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei
do Tribunal Constitucional («LTC»), do despacho proferido por aquele tribunal
em 6 de julho de 2025.
2.
Por despacho de 17 de maio de 2017 (fls. 115), o tribunal a quo homologou
o acordo alcançado entre as partes, tendo atribuído ao sinistrado, além do
mais, prestação suplementar para assistência de terceira pessoa no valor anual
de €5.533,70.
Após
a junção, em 20 de março de 2025, do comprovativo de atualização de tal
prestação, o tribunal a quo, por despacho datado de 6 de julho de 2025, declarou «o artigo 54.º n.º 4
da Lei nº 98/2009, de 04/09, inconstitucional, na medida em que permite a atualização
do valor da prestação suplementar para assistência de terceira pessoa em valor
inferior ao da retribuição mensal mínima garantida, por violação do disposto no
artigo 59.º n.º 1 alínea f) da Constituição da República Portuguesa». Em
consequência, determinou que a «atualização da prestação suplementar para
assistência de terceira pessoa ao sinistrado seja realizada de acordo com a
retribuição mensal mínima garantida fixada para o ano de 2025, no valor de €
870 × 14».
Notificado
desta decisão, o Ministério Público
interpôs recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea a) do
n.º 1 do artigo 70.º da LTC; e a ora recorrida apelou para o Tribunal da
Relação do Porto. Por despacho datado de 2 de setembro de 2025 (fls. 231), foi
admitido o recurso para o Tribunal Constitucional.
3.
Subidos os autos ao Tribunal Constitucional em 30 de setembro de 2025, por
despacho proferido em 3 de outubro de 2025, foi determinado o prosseguimento dos
autos nos termos e para os efeitos do artigo 79.º da LTC.
4.
O Ministério Público alegou, recorrente
produziu alegações, concluindo nos seguintes termos:
«[…]
1ª O Ministério Público interpôs recurso para este
Tribunal Constitucional (TC) de despacho proferido em 6 de julho de 2025 pelo
Juízo de Trabalho de Penafiel do Tribunal Judicial da Comarca de Porto Este.
2ª O recurso é obrigatório e foi interposto ao abrigo
do disposto no artº 70º, nº 1, alínea a), 72º n. 1, alínea a) e n. 3 e 79º da
Lei de Organização e Funcionamento do Tribunal Constitucional (LTC).
3ª Objeto do recurso é a decisão de não aplicação da
norma constante do nº 4 do artigo 54º da Lei 98/2009, de 4 de setembro – Regime
Jurídico de Reparação de Acidentes de Trabalho e Doenças Profissionais -, que
permite a atualização do valor da prestação suplementar para assistência a
terceira pessoa em valor inferior ao da retribuição mensal mínima garantida,
por violação do artigo 59º, n. 1, alínea f) da Constituição da República
Portuguesa;
4ª A prestação
suplementar para assistência a terceira pessoa destina-se a “compensar os
encargos com assistência de terceira pessoa em face da situação de dependência
em que se encontre ou venha a encontrar o sinistrado por incapacidade
permanente para o trabalho, em consequência de lesão resultante de acidente”
(art. 53º, nº 1), estando a sua a atribuição dependente de o sinistrado não
poder, por si só, prover à satisfação das suas necessidades básicas diárias
(atos relativos a cuidados de higiene pessoal, alimentação e locomoção),
carecendo de assistência permanente de terceira pessoa (art. 53º, nº 2 e 5).
5ª Ficando o sinistrado impossibilitado de, por si só,
proceder à satisfação das suas necessidades básicas diárias, a prestação
suplementar constitui, assim, um reforço ou um complemento do valor da pensão,
que visa compensar a despesa adicional gerada pelo recurso à assistência
permanente de uma terceira pessoa, de que o sinistrado passou a depender por
ver limitadas as suas naturais capacidades para tratar autonomamente da sua
pessoa, designadamente para prestar a si próprio os cuidados de higiene,
alimentação e locomoção.
6ª O nº 1 do artigo 54º da Lei n.º 98/2009, determina
o modo de fixação da prestação suplementar para assistência a terceira pessoa,
definindo que a mesma, fixada em montante mensal, tem como limite máximo o
valor de 1,1 IAS (Indexante dos Apoios Sociais), sendo atualizável na mesma
percentagem em que for atualizado o indexante de apoios sociais (art. 54º, nº 4
da Lei n.º 98/2009 de 4 de setembro).
7ª Entendeu, assim, o legislador, vincular o valor
inicial desta prestação pecuniária e das suas posteriores atualizações a um
“indexante” ligado a pensões e prestações sociais pagas pela Segurança Social,
estabelecendo uma rutura com a anterior previsão constante do art. 19º da Lei
n.º 100/97, de 13 de setembro (revogado pela Lei n.º 98/2009 de 4 de setembro),
que calculava o valor dessa prestação suplementar com base na remuneração
mínima mensal garantida (RMMG).
8ª Tal opção legislativa redundou numa significativa
redução do montante desse complemento de pensão, bem como da sua atualização
anual.
9ª A questão de saber se o nº 1 – e nalguns casos, o
nº 4 – do artigo 54º da RJAT ao permitir que a prestação suplementar para
assistência a terceira pessoa – e, nalguns casos, a sua atualização – seja
calculada com base no indexante dele constante tenha um limite máximo inferior
ao do valor da remuneração mínima mensal garantida foi sendo colocada ao
Tribunal Constitucional, tendo este Tribunal respondido de forma uniforme pela
inconstitucionalidade dessas normas por violação do artigo 59º. n. 1, f) da
Constituição.
10ª Essa jurisprudência culminou com o Acórdão n.
380/2024 que declarou, com força obrigatória geral a inconstitucionalidade “ (…) [d]a norma do artigo 54.º, n.º 1, da Lei n.º 98/2009,
de 4 de setembro, na medida em que permite que o limite máximo da prestação
suplementar para assistência de terceira pessoa seja inferior ao valor da
retribuição mínima mensal garantida, por violação do artigo 59.º, n.º 1, alínea
f), da Constituição.
11ª Apesar dessa declaração ter por objeto “apenas” a
norma do nº 1 do artigo 54º, que respeita à fixação da PSAT e não, também, ao
nº 4 do mesmo artigo, que respeita à atualização dessa prestação, a sua
fundamentação é plenamente transponível para a norma do nº 4 a que se refere o
nosso caso.
12ª Aliás, mesmo antes desse acórdão, a jurisprudência
constitucional entendia que os fundamentos da declaração de
inconstitucionalidade do nº 1 do artigo 54º eram transponíveis para a norma do
nº 4.
13ª Na verdade, sendo inconstitucional a norma resultante da interpretação do artigo 54.º,
n.ºs 1 da Lei n.º 98/2009, na medida em que permite que a prestação suplementar
para assistência a terceira pessoa tenha um limite máximo que pode ser inferior
ao valor da retribuição mínima mensal garantida, não pode deixar de se
considerar igualmente inconstitucional a norma do nº 4 que permite que a
respetiva atualização anual seja também inferior à percentagem em que o for
essa remuneração, por violação do artigo 59.º, n.º 1, alínea f), da
Constituição da República Portuguesa. Em
ambos os casos essas normas impedem um nível adequado de proteção do direito
dos sinistrados a uma justa reparação garantida constitucionalmente.
Pelo que fica exposto:
- deve ser declarada a inconstitucionalidade da norma
do n.º 4 do artigo 54º da Lei 98/2009, de 4 de setembro, por violação do artigo
59.º, n.º 1, alínea f) da Constituição da República Portuguesa».
5.
A recorrida contra-alegou, pugnando pela conformidade constitucional da norma
do n.º 4 do artigo 54.º da Lei n.º 98/2009.
Cumpre apreciar e decidir.
II. Fundamentação
6. O recurso de
constitucionalidade interposto nos presentes autos funda-se na alínea a)
do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, nos termos da qual cabe recurso para o Tribunal Constitucional «das
decisões dos tribunais […] que recusem a aplicação de qualquer norma, com fundamento em
inconstitucionalidade».
A norma que o tribunal a quo recusou
aplicar foi a norma constante do artigo 54.º, n.º 4, da Lei 98/2009, de
4 de setembro, na medida em que permite que o valor resultante da atualização
da prestação suplementar para assistência a terceira pessoa seja inferior ao
valor da retribuição mínima mensal garantida, cujo afastamento constituiu o
pressuposto lógico da decisão de «que a atualização da prestação suplementar
para assistência de terceira pessoa ao sinistrado seja realizada de acordo com
a retribuição mensal mínima garantida fixada para o ano de 2025».
7. Esta exata questão
foi recentemente apreciada por esta 3.ª Secção do Tribunal Constitucional,
através do Acórdão n.º 246/2026. Tal decisão tem a seguinte fundamentação:
«7. Conforme resulta do despacho recorrido, o juízo positivo de
inconstitucionalidade formulado pelo Tribunal a quo assentou nos
fundamentos indicados no Acórdão n.º 380/2024 para «declarar a inconstitucionalidade, com força
obrigatória geral, da norma do artigo 54.º, n.º 1, da Lei n.º 98/2009, de 4 de
setembro, na medida em que permite que o limite máximo da prestação suplementar
para assistência de terceira pessoa seja inferior ao valor da retribuição
mínima mensal garantida, por violação do artigo 59.º, n.º 1, alínea f), da
Constituição».
Embora reconhecendo que as normas em causa não são
idênticas – porquanto no caso apreciado estava em causa o n.º 1 do artigo 54.º
da Lei n.º 98/2009, de 4 de setembro, relativo à fixação inicial da prestação,
ao passo que no presente recurso está em causa o n.º 4 do mesmo artigo,
respeitante à determinação da respetiva atualização –, o Tribunal recorrido
considerou que a questão jurídico-constitucional suscitada é substancialmente a
mesma. Nessa medida, entendeu que os fundamentos adotados pelo Tribunal
Constitucional no citado aresto são transponíveis para a avaliação da
conformidade constitucional da norma que integra o objeto do presente recurso.
E com razão.
8. A norma cuja aplicação foi recusada nos presentes autos encontra-se consagrada no artigo 54.º, n.º
4, da Lei n.º 98/2009, de 4 de setembro, que complementa o regime de atribuição
da prestação suplementar para assistência a terceira
pessoa estabelecido no respetivo artigo 53.º.
A respetiva redação é a seguinte:
«Artigo 53.º
(Prestação
suplementar para assistência a terceira pessoa)
1- A prestação suplementar da pensão
destina-se a compensar os encargos com assistência de terceira pessoa em face
da situação de dependência em que se encontre ou venha a encontrar o sinistrado
por incapacidade permanente para o trabalho, em consequência de lesão
resultante de acidente.
2- A atribuição da prestação suplementar
depende de o sinistrado não poder, por si só, prover à satisfação das suas
necessidades básicas diárias, carecendo de assistência permanente de terceira
pessoa.
3- O familiar do sinistrado que lhe preste
assistência permanente é equiparado a terceira pessoa.
4- Não pode ser considerada terceira
pessoa quem se encontre igualmente carecido de autonomia para a realização dos
atos básicos da vida diária.
5- Para efeitos do n.º 2, são
considerados, nomeadamente, os atos relativos a cuidados de higiene pessoal,
alimentação e locomoção.
6- A assistência pode ser assegurada
através da participação sucessiva e conjugada de várias pessoas, incluindo a
prestação no âmbito de apoio domiciliário, durante o período mínimo de seis
horas diárias.
Artigo 54.º
(Montante da
prestação suplementar
para
assistência a terceira pessoa)
1 – A prestação suplementar da pensão prevista
no artigo anterior é fixada em montante mensal e tem como limite máximo o valor
de 1,1 IAS.
(…)
4 – A prestação suplementar é anualmente atualizável
na mesma percentagem em que o for o IAS».
9. O juízo positivo de inconstitucionalidade que conduziu à
declaração de inconstitucionalidade, com
força obrigatória geral, da norma do artigo 54.º, n.º 1, da Lei n.º 98/2009, de
4 de setembro, na medida em que permite que o limite máximo da prestação
suplementar para assistência de terceira pessoa seja inferior ao valor da
retribuição mínima mensal garantida, por violação do artigo 59.º, n.º 1, alínea
f), da Constituição, baseou-se na seguinte ordem de considerações:
«[…]
A Lei n.º 98/2009 regulamenta o Regime de
Reparação de Acidentes de Trabalho e Doenças Profissionais (doravante designado
também pelo acrónimo «RAT»), incluindo a reabilitação e reintegração
profissionais, nos termos do artigo 284.º do Código do Trabalho, aprovado pela
Lei n.º 7/2009, de 12 de fevereiro, tendo tido na sua génese o Projeto de Lei
n.º 786/X, apresentado pelo grupo parlamentar do Partido Socialista.
Ao referir-se à PSATP, o aludido diploma
não segue a mesma formulação em todos os seus preceitos, ora atribuindo-lhe o
nome de «prestação suplementar para assistência a terceira
pessoa» — como faz nos artigos 53.º e 54.º —, ora designando-a por «prestação
suplementar para assistência de terceira pessoa», como sucede
com os artigos 47.º, n.º 1, alínea h), e 55.º.
Sem prejuízo de ser esta última a
designação mais correta, a apontada discrepância nominativa não assume qualquer
relevo no plano normativo. Aqui como ali, do que se trata é de regular a
atribuição de uma prestação que tem como função permitir ao trabalhador
incapacitado por acidente de trabalho cobrir as despesas que terá de suportar
por ter ficado dependente, em consequência da lesão sofrida, dos serviços de
alguém que lhe preste assistência. O que está em causa não é, pois, a
assistência dada pelo sinistrado a terceira pessoa, mas sim a assistência dada
por terceira pessoa ao sinistrado.
6. Como houve oportunidade de observar no
Acórdão n.º 151/2022, a Lei n.º 98/2009 inscreve-se numa linha evolutiva que
remonta à Lei n.º 83, de 24 de julho de 1913, diploma que consagrou, pela
primeira, vez o direito dos «operários e empregados» a «assistência
clínica, medicamentos e indemnizações» em caso de «acidente de trabalho,
sucedido por ocasião do serviço profissional e em virtude desse serviço»
(artigo 1.º). A partir dessa consagração, o sistema legal de proteção dos
trabalhadores em caso de infortúnio laboral conheceu sucessivas modificações,
que se traduziram num reforço progressivo da
proteção especial concedida aos trabalhadores vítimas de acidente de trabalho,
designadamente através da ampliação do âmbito objetivo do
direito à reparação pelo dano sofrido, independentemente de culpa do
empregador.
No que aqui especialmente releva, essa
ampliação chegou logo com a Lei n.º 2127, de 3 de agosto de 1965, que
promulgou as bases do regime jurídico dos acidentes de trabalho e doenças
profissionais, consagrando, pela primeira vez, o direito do trabalhador
sinistrado a uma «prestação suplementar», devida nos casos em que, «em
consequência da lesão resultante do acidente, a vítima não pude[sse] dispensar
a assistência constante de terceira pessoa» (Base XVIII). Tendo como
objetivo, «de algum modo, compensar o acréscimo das despesas que efetua um
sinistrado que, por motivo das lesões sofridas, não pode dispensar
a assistência permanente de terceira pessoa» (Carlos Alegre, Acidentes
de Trabalho, Notas e Comentários à Lei n.º 2127, Coimbra, Almedina, 1995,
p. 88), a prestação suplementar prevista na Base XVIII da Lei n.º 2127
pressupunha já a fixação de uma pensão — não sendo por isso
devida nos casos de incapacidade temporária, ainda que absoluta — e tinha como
valor máximo o correspondente a 25 por cento do montante da pensão fixada (n.º
1), não se atendendo para o respetivo cálculo à parte da pensão que excedesse
80 por cento da retribuição-base (n.º 2).
À Lei n.º 2127 seguiu-se a Lei n.º 100/97,
de 13 de setembro, com origem na Proposta de Lei n.º 67/VII, que aprovou o
(então) novo regime jurídico dos acidentes de trabalho e das doenças
profissionais. Reconhecendo que, «nalguns aspetos», a Lei n.º 2127 «não
cumpr[ia] integralmente o seu objetivo fundamental», que
consistia «em assegurar aos sinistrados condições adequadas de reparação dos
danos decorrentes das lesões corporais e materiais originadas pelo acidente ou
doença profissional», o Governo procurou, com aquela iniciativa legislativa,
«criar condições para melhorar, de uma maneira geral, o nível das prestações
garantidas aos sinistrados, nomeadamente pecuniárias». As medidas para o
efeito adotadas incluíam a «criação do subsídio por situações de elevada
incapacidade permanente», como «compensação adicional para os casos mais
graves de incapacidade com permanência», a determinar através de um «cálculo
baseado no valor do salário mínimo nacional». Cálculo que, tendo sido
estendido à fixação do valor de outras prestações pecuniárias, como a prestação
suplementar para assistência a terceira pessoa (artigo 19.º da Proposta de
Lei), procurava refletir também a ideia de que,
sendo obrigatória a transferência da responsabilidade por acidentes de trabalho
para uma entidade seguradora, «qualquer alteração dos benefícios te[ria] reflexos
quase imediatos em termos de financiamento», com consequências para a «competitividade
das nossas empresas, para a criação e manutenção dos postos de trabalho e para
a criação de riqueza» (Diário da Assembleia da República, II Série-A, n.º
13, 10 de janeiro de 1997, p. 208 e ss.). Mantendo inalterado o
pressuposto para a atribuição da prestação suplementar que constava já da Base
XVIII da Lei n.º 2127 — não poder o sinistrado, em consequência da lesão
resultante do acidente, dispensar a assistência constante de terceira pessoa —,
a Lei n.º 100/97 veio fixar-lhe assim um novo limite máximo, ao prescrever que
o respetivo valor não poderia ser «superior ao montante da remuneração
mínima mensal garantida para os trabalhadores do serviço doméstico».
Remuneração essa que veio a ser equiparada ao salário mínimo nacional para as
outras atividades pelo Decreto-Lei n.º 19/2004, de 20 de janeiro.
À Lei n.º 100/97 sucedeu, por último, a
Lei n.º 98/2009, de 4 de setembro, que, tal como previsto no artigo 284.º do
Código do Trabalho, aprovado pela Lei n.º 7/2009, de 12 de fevereiro, veio
regulamentar o RAT, com entrada em vigor a 1 de janeiro de 2010 (artigo
188.º).
7. Em matéria de atribuição da prestação
suplementar para assistência a terceira pessoa, as modificações
operadas pela Lei n.º 98/2009, essencialmente concentradas nos respetivos
artigos 53.º a 55.º, resultaram, desde logo, na previsão de uma disciplina mais
completa e detalhada.
O artigo 53.º do RAT (ao
qual se referirão todos os artigos seguidamente mencionados, sem indicação de
outro diploma) esclarece a finalidade da PSATP: trata-se de uma prestação suplementar da pensão que
se destina «a compensar os encargos com assistência
de terceira pessoa em face da situação de dependência em que se encontre ou
venha a encontrar o sinistrado por incapacidade permanente para o trabalho, em
consequência de lesão resultante de acidente» (n.º 1). A atribuição da
prestação suplementar depende por isso — e aqui reside o seu pressuposto — «de
o sinistrado não poder, por si só, prover à satisfação das suas necessidades
básicas diárias», nomeadamente as relacionadas com os «cuidados
de higiene pessoal, alimentação e locomoção», «carecendo de assistência
permanente de terceira pessoa» (n.ºs 2 e 5), que
pode ser um seu familiar (n.º 5). A assistência «pode ser assegurada através
da participação sucessiva e conjugada de várias pessoas, incluindo a prestação
no âmbito do apoio domiciliário, durante o período mínimo de seis horas diárias»
(n.º 6).
O artigo 54.º estabelece, por seu turno,
as regras para a determinação do valor da prestação suplementar, levando em
conta que se trata de uma prestação pecuniária (artigo 47.º,
n.º 1, alínea h)) de realização periódica (artigo
47.º, n.º 3), que «acompanha o pagamento mensal da pensão anual e dos
subsídios de férias e de Natal» (artigo 78.º, n.º 4). Tal prestação é «fixada
em montante mensal e tem como limite máximo o valor de 1,1 IAS»
(n.º 1), sendo anualmente atualizável na mesma percentagem em que o for
o IAS» (n.º 4). À semelhança do que antes constava do artigo 48.º do
Decreto-Lei n.º 143/99, fixa-se ainda o direito do sinistrado à atribuição de
uma prestação suplementar provisória «a partir do dia seguinte ao da alta e
até ao momento da fixação da pensão definitiva», de «montante
equivalente» a 1,1 Indexante dos Apoios Sociais («IAS»), sempre
que «o médico assistente entender» que o mesmo «não pode
dispensar a assistência de uma terceira pessoa» (n.º 2), sendo os montantes
pagos considerados aquando da fixação final dos direitos do sinistrado (n.º
3).
8. De acordo com o regime previsto
na Lei n.º 98/2009, a PSATP constitui uma prestação
pecuniária cumulável quer com as prestações em espécie elencadas
no artigo 25.º, quer com as demais prestações pecuniárias devidas
em caso de incapacidade permanente para o trabalho. Estas compreendem
ainda: (i) a pensão por incapacidade permanente e
o subsídio por situação de elevada incapacidade permanente (artigo
47.º, n.º 1, alíneas c) e d), respetivamente), que
se destinam a compensar o sinistrado pela perda ou redução permanente da sua
capacidade de trabalho ou de ganho resultante de acidente de trabalho (artigo
48.º, n.º 2); e (ii) o subsídio para readaptação
de habitação, quando necessária (artigo 47.º, n.º 1, alínea i)).
A pensão por incapacidade
permanente é anual e vitalícia, correspondendo a 80% da retribuição em
caso incapacidade absoluta para todo e qualquer trabalho, acrescida
de acrescida de 10% desta por cada pessoa a cargo sinistrado, até ao limite da
retribuição; em caso de incapacidade absoluta para o
trabalho habitual, será fixada entre 50% e 70% da retribuição, conforme a
maior ou menor capacidade funcional residual para o exercício de outra
profissão compatível (artigo 48.º, n.º 3, alíneas a) e b),
respetivamente). O subsídio por situação de elevada incapacidade
permanente constitui, por sua vez, uma prestação de atribuição única
(artigo 47.º, n.º 1), destinada a compensar o sinistrado com incapacidade
permanente absoluta ou incapacidade permanente parcial igual ou superior a 70%,
pela perda ou elevada redução permanente da sua capacidade de trabalho ou de
ganho resultante de acidente de trabalho (artigo 67.º, n.º 1). O subsídio
para readaptação de habitação corresponde igualmente a uma prestação
pecuniária de atribuição única (artigo 47.º, n.º 3), mas a sua finalidade é o
pagamento das despesas suportadas com a readaptação da habitação do sinistrado
por incapacidade permanente para o trabalho que dela necessite, em função da
sua incapacidade (artigo 68.º, n.º 1).
A atribuição cumulativa das
quatro prestações — pensão por incapacidade permanente, subsídio por situação
de elevada incapacidade permanente, subsídio para readaptação de habitação,
quando necessária, e prestação suplementar para assistência a terceira pessoa —
constitui o modo através do qual se efetiva, no âmbito do RAT, a reparação
pecuniária do dano emergente de acidente de trabalho sempre que dele
tiver resultado uma incapacidade permanente
absoluta para o sinistrado, que o impossibilite de prover à
satisfação das suas necessidades básicas diárias sem a assistência permanente
de terceira pessoa.
9. Ao contrário das prestações
em espécie, que se efetivam através da simples imputação à entidade
responsável das despesas inerentes aos cuidados e serviços elencados no artigo
25.º, as prestações em dinheiro pressupõem a fixação do
respetivo valor. No caso da pensão, a base de cálculo é dada pelo
valor da retribuição do sinistrado (artigo 71.º, n.º 1); no
caso do subsídio por situação de elevada incapacidade permanente,
do subsídio para readaptação de habitação e da prestação suplementar
para assistência a terceira pessoa o referencial é outro.
No âmbito da Lei n.º 100/97, o valor de
cada uma destas três prestações era definido ou limitado com base na remuneração
mínima mensal garantida: o subsídio por situação de elevada
incapacidade permanente era igual a 12 vezes a remuneração mínima mensal
garantida à data do acidente (artigo 23.º da referida Lei); o subsídio para readaptação
de habitação era fixado até ao limite de 12 vezes a remuneração mínima mensal
garantida mais elevada à data do acidente (artigo 24.º da mesma Lei); e a
prestação suplementar para assistência a terceira pessoa era fixada, conforme
acima visto, em valor não superior ao montante da remuneração mínima mensal
garantida para os trabalhadores do serviço doméstico (artigo 19.º do diploma
mencionado).
Com a entrada em vigor da Lei n.º 98/2009,
o elemento de referência para o cálculo das referidas prestações deixou de ser
a retribuição mínima garantida para passar a ser o IAS — mais concretamente 1,1
IAS: 12 vezes 1,1 IAS em vigor à data do acidente no caso do subsídio por
situação de elevada incapacidade permanente (artigo 67.º) e do limite máximo
subsídio para readaptação de habitação (artigo 68.º); e 1,1 IAS no caso do
limite máximo da prestação mensal suplementar para assistência a terceira
pessoa (artigo 54.º, n.º 1), cujo valor é anualmente atualizável na percentagem
em que aquele o for (artigo 54.º, n.º 2).
10. Como igualmente se observou no Acórdão
n.º 151/2022, o RAT continua a não estabelecer, à semelhança do que sucedida
com o regime precedente, quais os elementos a atender na fixação do valor da
prestação suplementar para assistência a terceira pessoa. De acordo com a
orientação prevalecente na jurisprudência dos tribunais comuns — de resto,
firmada já no âmbito de vigência da Lei n.º 100/97 —, a prestação suplementar,
para além de ser devida 14 vezes ao ano (v., entre
outos, Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 19.05.2010, Processo n.º
786/06.9TTGMR.P1.S1, e os Acórdãos do Tribunal da Relação do Porto de
12.12.2005, Processo n.ºs 0515361, e de 21.02.2018, Processo n.º
1419/13.2TTPNF.P1, todos disponíveis, tal como os demais seguidamente mencionados,
em www.dgsi.pt), deve ser graduada em função do tempo requerido pela
satisfação das necessidades do sinistrado que demandam a assistência de
terceira pessoa, tomando em consideração a maior ou menor autonomia daquele
e a sua capacidade restante para prover à satisfação de as respetivas
necessidades básicas diárias; ou, dito de outra forma, de acordo com o número
de horas em que o sinistrado carece da assistência de terceira pessoa, o que
dependerá, por sua vez, da gravidade das limitações que o mesmo apresente e da
maior ou menor extensão do quociente de autonomia e de capacidade de satisfação
das respetivas necessidades básicas diárias. De tal modo que o limite máximo legalmente estabelecido — antes o valor da
retribuição mínima mensal garantida, agora o valor correspondente a 1,1 IAS
— apenas deverá ser atingido nos casos mais graves, sendo de graduar em
sentido inverso nos casos em que a dependência é menor, tendo em conta a
capacidade restante da vítima do acidente de trabalho (v.,
entre outros, os Acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça de 24.11.2007,
Processo n.º 07S2716, e de 08.05.2013, Processo n.º 771/11.9TTVIS.C1.S1, do
Tribunal da Relação de Lisboa de 13.12.2007, Processo n.º 8145/2007-4, e de
13.09.2019, Processo n.º 1210/16.4T8LMG.C1, do Tribunal da Relação do Porto de
23.01.2012, Processo n.º 340/08.0TTVJG.P1, e do Tribunal da Relação de Évora de
14.07.2021, Processo n.º 2053/19.9T8VFX.E1).
11. Tendo presentes os aspetos
essenciais do regime legal de reparação pecuniária dos danos emergentes
de acidente de trabalho de que resultou para o sinistrado uma
incapacidade permanente que o impede de prover à satisfação das suas
necessidades básicas diárias sem a assistência permanente de uma terceira
pessoa, a primeira questão a resolver consiste em saber, como apontou o Acórdão
n.º 151/2022, se e em que medida o direito
dos trabalhadores à justa reparação em caso de infortúnio
laboral, consagrado na alínea f) do n.º 1 do artigo 59.º da
Constituição, impõe ao legislador a previsão de uma prestação adicional
e autónoma, que permita ao sinistrado fazer face a essa situação de
dependência em que se viu colocado em consequência do tipo e ou nível de
incapacitação originado pela lesão resultante do
acidente.
Como se afirmou no Acórdão n.º 699/2022,
da simples leitura do referido preceito constitucional podem extrair-se, sem
grande esforço hermenêutico, duas notas prévias: a primeira é que a
Constituição consagra o direito de todos os trabalhadores (sem qualquer
exceção) a serem assistidos quando forem vítimas de um sinistro laboral
(distinguindo, desde logo, a “assistência” da “reparação”), assim como prevê a
“justa reparação” dos danos decorrentes de um “acidente de trabalho ou de
doença profissional”; a segunda é que o legislador constitucional não define o
que é “justa reparação”, nem quem deverá, em concreto, prestar essa
“assistência” e efetuar essa “reparação”, deixando uma ampla margem de
discricionariedade ao legislador ordinário para concretizar legalmente este
direito dos trabalhadores, quer quanto aos danos reparáveis neste âmbito, quer
quanto à entidade que deverá assegurar a sua “reparação” (que, entre nós,
quanto aos eventos infortunísticos laborais, incumbe ao empregador – artigos
7.º e 79.º da Lei n.º 98/2009 –, que deverá, obrigatoriamente, transferir essa
responsabilidade para uma seguradora, e à Segurança Social relativamente às
doenças profissionais – artigos 93.º e 140.º e seguintes da Lei n.º 98/2009).
Daqui resulta que, apesar de assistir ao legislador
«alguma margem de livre conformação na concretização do direito à justa
reparação por acidentes de trabalho e doenças profissionais constitucionalmente
consagrado» (Acórdão n.º 612/2008), essa liberdade de atuação não pode ser
exercida em termos que ponham em causa o
conteúdo do direito consagrado no artigo 59.º, n.º 1, alínea f), da
Constituição. Conteúdo esse que, como se escreveu no Acórdão n.º
786/2017, corresponde, nem mais nem menos, do que «à função desempenhada pelo instituto da reparação por
infortúnio laboral; é, em termos aproximados, o direito a que seja preservada a
função essencial desse instituto. Temos, por isso, que tal direito constitui
uma garantia de reparação do dano laboral, o mesmo é dizer, de reconstituição
ou de compensação da capacidade de ganho perdida pelo trabalhador em virtude de
ter sofrido um acidente de trabalho ou de ter contraído uma doença profissional».
A esta luz, percebe-se
que a densificação do conceito de «justa reparação» dos danos provocados por acidente
de trabalho tenda a pressupor uma noção compreensiva de dano
laboral e, com isso, uma conceção reintegradora da
função do regime especial de proteção dos trabalhadores em caso de infortúnio.
É este, de resto, o sentido em que parece apontar o Acórdão n.º 433/2016 ao
afirmar que «a ideia de justiça na reparação – retirada do próprio léxico da
norma constitucional citada – comete o legislador na incumbência de facultar os
meios necessários e adequados à efetivação desse direito dos trabalhadores com
vista à reparação dos danos sofridos pelas vítimas de um acidente de trabalho,
a qual se procura efetiva e verdadeiramente dirigida à superação ou, não sendo
tal possível, à compensação dos danos na saúde e na capacidade e aptidão dos
trabalhadores para a vida ativa e, em particular, para a atividade laboral».
Daí que o conceito de justa reparação não se «esgot[e] na atribuição aos trabalhadores de pensões por
incapacidade (prestações em numerário), antes incluindo prestações de
diferentes tipos, como as reparações em espécie [...]».
Ora, deste ponto de
vista, não parece subsistir qualquer dúvida de que, nos casos em que a
materialização dos riscos inerentes à prestação laboral resulte em lesão que
incapacite o sinistrado para o trabalho de forma permanente e o torne
simultaneamente dependente da assistência permanente de terceira pessoa para
acudir às suas necessidades básicas diárias, certas delas essenciais à própria
sobrevivência, a justa reparação do dano laboral não poderá deixar de
contemplar a atribuição de uma prestação cumulativa, que reflita e
compense o correspondente encargo. Neste sentido, pode dizer-se que a
PSATP integra diretamente a reparação adequada, proporcionada e “justa” o dano emergente
de acidentes de trabalho e doenças
profissionais ou, ainda nas palavras do Acórdão n.º 699/2022,
aquilo que o legislador ordinário está constitucionalmente obrigado a prever
para não deixar os sinistrados numa posição de desproteção em resultado dos
eventos infortunísticos de que foram vítimas.
12. Embora por uma
distinta ordem de razões, não é diferente a resposta que se obtém à luz da
orientação perfilhada no Acórdão n.º 786/2017, este tirado em
Plenário.
De acordo com tal
orientação, o «conteúdo do direito consagrado no artigo 59.º, n.º 1,
alínea f), da Constituição,
corresponde à função desempenhada pelo instituto da reparação por infortúnio
laboral» e esta à «reparação do dano estritamente laboral,
consubstanciado na perda de capacidade de ganho do trabalhador vítima de
acidente de trabalho ou doença profissional». Aquele direito «constitui uma garantia de
reparação do dano laboral, o mesmo é dizer, de reconstituição ou de compensação
da capacidade de ganho perdida pelo trabalhador em virtude de ter sofrido um
acidente de trabalho [...]» (itálico aditado).
Ora, como igualmente se assinalou no
Acórdão n.º 151/2022, mesmo quem sufrague esta compreensão, aparentemente mais
estrita, do conteúdo do direito à justa reparação dos danos provocados por
acidente de trabalho, não pode deixar de reconduzir a PSATP ao âmbito de
proteção do artigo 59.º, n.º 1,
alínea f), da Constituição,
tendo em conta a relação que intercede entre as diferentes
prestações pecuniárias contempladas no RAT, mais concretamente entre a prestação
principal — a pensão anual e vitalícia, com o
complemento constituído pelo subsídio de elevada
incapacidade permanente — e a prestação suplementar —
a prestação para assistência a terceira pessoa —, que
são devidas em caso de incapacidade permanente para o
trabalho.
Conforme se afirmou no Acórdão n.º
433/2016, a pensão anual e vitalícia tem como finalidade «a substituição
ou compensação da perda da contribuição que o
vencimento do próprio trabalhador representava para a sua subsistência».
Ela visa reparar o direito à integridade económica ou produtiva do
trabalhador através da reintegração da sua concreta
capacidade de ganho, desempenhando neste sentido uma «função de garantia de subsistência do sinistrado»
(v., Acórdãos n.º 136/2014 e 621/2015). Justamente porque a pensão visa
— e visa apenas — a compensação do prejuízo económico sofrido pelo
sinistrado em consequência da perda ou redução permanente da sua capacidade de
trabalho ou de ganho, o respetivo valor é fixado em função do grau
de desvalorização sofrido pela vítima, tendo como referente de cálculo
o valor da retribuição e até 80% deste.
O subsídio de elevada incapacidade
permanente participa da função reparadora do direito à integridade
produtiva do trabalhador que a pensão tipicamente desempenha. Seja por ter
em vista a atenuação dos efeitos que a limitação a 80% da retribuição do valor
máximo da pensão atribuível ao sinistrado exerce sobre a efetiva reintegração
da sua concreta capacidade de ganho (neste sentido, Carlos Alegre, Acidentes
de Trabalho e Doenças Profissionais, Regime Jurídico Anotado, Coimbra,
Almedina, 2001, p. 123), seja, como sustenta a jurisprudência dos tribunais
comuns, por visar em qualquer caso «facilitar a adaptação do sinistrado à sua
situação de desvalorização funcional com perda de capacidade de ganho,
permitindo-lhe porventura efetuar uma aplicação económica que lhe proporcione
outros proventos ou reorientar a sua vida profissional para outro tipo de
atividade» (Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 02.02.2006, Processo n.º
05S3820, em fundamentação seguida, entre outros, nos Acórdãos Relação de Lisboa
de 28.05.2008, Processo n.º 3670/2008-4, e de 28.04.2021, Processo
n.º 8807/17.3T8LSB.L1-4), tal subsídio constitui uma prestação ainda
destinada a compensar o prejuízo económico sofrido pelo sinistrado em consequência
da perda ou redução permanente da sua capacidade de trabalho ou de ganho.
A PSATP, por sua vez, visa
compensar a despesa adicional gerada pelo recurso à
assistência permanente de uma terceira pessoa, de que o sinistrado passou a
depender na medida inerente à perda da capacidade de prover, por si só, à
satisfação das suas necessidades básicas diárias, designadamente de prestar a
si próprio os cuidados de higiene, alimentação e locomoção necessários.
Ora, se, como vimos, é à pensão anual
e vitalícia, eventualmente acompanhada do subsídio de elevada
incapacidade permanente, que cabe a reintegração da concreta
capacidade de ganho do trabalhador sinistrado, a atribuição de uma
prestação destinada a compensar os encargos suportados pelo sinistrado com a contratação
de pessoa capaz de lhe prestar a assistência permanente necessária tem a função
de obviar a que o valor da pensão seja desviado para aquele
fim e nele se consuma ou até mesmo esgote. Na ausência de uma prestação
suplementar como a que se encontra prevista no artigo 53.º do RAT, o
sinistrado que, em consequência do acidente, se confrontasse simultaneamente
com a ablação da sua plena capacidade de ganho e a perda da autonomia funcional
indispensável à satisfação das suas necessidades básicas diárias ver-se-ia
obrigado a alocar pelo menos parte do valor da pensão à
contratação da assistência requerida pela superação desta situação de
dependência, com consequente e simétrica depreciação da compensação pela perda
do vencimento que aquela visa representar. Nestas situações, pode mesmo
dizer-se que a pensão apenas constituirá um mecanismo de efetiva reintegração
da concreta capacidade de ganho do trabalhador sinistrado se e
na medida em que o custo inerente à superação do estado de
dependência em que o acidente o colocou se encontre acautelado por outra via.
Ou, por outras palavras, que a atribuição da PSATP constitui, em tal
circunstância, uma condição indispensável para que a pensão possa
funcionar como um real sucedâneo da contribuição antes
representada pelo vencimento do sinistrado e, neste sentido, como uma garantia
efetiva da sua subsistência.
13. Uma vez assente que
a PSATP integra o conteúdo do direito consagrado no artigo 59.º, n.º
1, alínea f), da Constituição, a questão
que seguidamente se coloca é, como apontado também no Acórdão n.º
151/2022, a de saber se o legislador pode
fixar a essa prestação um limite máximo inferior ao
valor da retribuição mínima mensal garantida.
Para responder a tal questão, há que
começar por verificar se é mesmo essa a solução que decorre do artigo 54.º, n.º
1, da Lei n.º 98/2009, que estabelece como limite máximo do valor da prestação
o correspondente de 1,1 IAS.
Ainda que os respetivos valores possam
conjunturalmente aproximar-se, o IAS e a retribuição
mínima mensal garantida constituem grandezas de natureza
diversa.
O IAS foi criado pela Lei
n.º 53-B/2006, de 29 de dezembro, tendo passado a constituir, em substituição
da retribuição mínima mensal garantida, o referencial determinante da fixação,
cálculo e atualização dos apoios sociais do Estado e, bem
assim, de quaisquer outras despesas e receitas por este realizadas ou cobradas
(artigos 2.º e 8.º, n.º 1, da referida Lei). Tendo em conta esta sua
função, o valor do IAS é atualizado anualmente com efeitos a partir do
dia 1 de janeiro de cada ano, ponderados os seguintes indicadores de
referência: (i) o crescimento real do produto interno bruto
(PIB), correspondente à média da taxa do crescimento médio anual dos últimos
dois anos, terminados no 3.º trimestre do ano anterior àquele a que se reporta
a atualização ou no trimestre imediatamente anterior, se aquele não estiver
disponível à data de 10 de dezembro; e (ii) a variação média
dos últimos 12 meses do índice de preços no consumidor (IPC), sem habitação,
disponível em dezembro do ano anterior ao que reporta a atualização, ou em 30
de novembro, se aquele não estiver disponível à data da assinatura do diploma
de atualização (artigo 4.º da Lei n.º 53-B/2006, com as alterações introduzidas
pelo Decreto-Lei n.º 254-B/2015, de 31 de dezembro).
Na medida em que o direito à justa
reparação por acidentes de trabalho continua a ser perspetivado no
ordenamento jurídico nacional, «não como um direito à segurança social
destinado a proteger os cidadãos em situações de falta ou insuficiência de
meios de subsistência ou de capacidade para o trabalho, mas como um direito dos
trabalhadores no âmbito da legislação do trabalho, baseado num regime de
responsabilidade civil do empregador tendo em vista a recuperação do
sinistrado, segundo o princípio da restauração natural, ou a fixação de uma
compensação pecuniária em caso de morte ou incapacidade para o trabalho, e que
pressupõe, como garantia de pagamento, a obrigatoriedade de transferência da
responsabilidade do empregador para uma instituição seguradora» (Acórdão n.º
161/2011), pode desde logo questionar-se a adequação funcional do IAS para
intervir como referencial de cálculo na determinação do limite máximo da
prestação suplementar para assistência a terceira pessoa.
Com efeito, como se disse no Acórdão n.º
699/2022, «prima facie, não deixa de ser estranho que se
tenha entendido vincular o valor inicial desta prestação pecuniária e das suas
posteriores atualizações a um “indexante” ligado a pensões e prestações sociais
pagas pela Segurança Social, quando aqui está em causa, pelo menos no que diz
respeito ao acidentes de trabalho, um verdadeiro aliud – uma
prestação que não é paga, em regra, pelo Estado ou pela Segurança Social, mas
antes por entidades privadas (desde logo, as próprias seguradoras para quem
usualmente deve ser transferida a responsabilidade pelo ressarcimento dos danos
infortunísticos laborais). De igual modo, mostra-se estranho o afastamento da
relação anteriormente existente entre o seu montante e a retribuição mínima
mensal garantida para o serviço doméstico, que se compreendia e justificava uma
vez que seria essa a referência (mínima) para contratar alguém que preste essa
assistência permanente».
De resto, e como se observou também no
referido aresto, a doutrina não deixou, desde logo, de apontar a incongruência
desta solução legal e a sua possível inconstitucionalidade, como decorre da
análise levada a cabo por Viriato Reis (cfr. A Lei de Acidentes de
Trabalho. Aspetos controversos da sua aplicação, disponível em
https://www.asf.com.pt/NR/rdonlyres/4A25731F-B02D-4285-A23B-C2BEA6078707/0/F34_Art5.pdf),
que notou o seguinte:
“Na Lei n.º 98/2009, de 4 de setembro (LAT
de 2009), que está em vigor desde 01-01-2010, foram mantidas todas aquelas prestações
complementares, as quais constam das seguintes normas: 1. no art.º 54.º, a
prestação suplementar para assistência de terceira pessoa; 2. no art.º 65.º, o
subsídio por morte; 3. no art.º 66.º, o subsídio por despesas de funeral; 4. no
art.º 67.º, o subsídio por situação de elevada incapacidade permanente; 5. no
art.º 68.º, o subsídio para readaptação de habitação. Todavia, diferentemente
do que sucede na LAT de 1997, o referencial para o seu cálculo deixou de ser a
RMMG para passar a ser o valor de 1,1 do Indexante dos Apoios Sociais (IAS).
Ora, sendo em 2014 o valor do IAS de 419,22 €, o montante de 1,1 IAS é de
461,14 €. Por sua vez, o valor da RMMG em vigor em 2014 é de 485,00 €.
Constata-se, assim, que da LAT de 1997 para a de 2009 se verificou uma redução
dos montantes de todas aquelas prestações que têm agora como referencial para o
seu cálculo o valor de 1,1 IAS em substituição da RMMG.
(…)
Foi, assim, apresentado o Projeto de Lei
n.º 786/X, no qual o referencial para o cálculo daqueles subsídios e prestações
complementares já previstos no regime jurídico anterior (da LAT de 1997) passou
a ser o valor de 1,1 IAS, o que, como se sabe, veio a ser consagrado na LAT de
2009. Ora, também quanto a esta opção o legislador não deu qualquer explicação,
sendo que na exposição de motivos do Projeto de Lei surgem elencados alguns dos
aspetos que os deputados proponentes entenderam que mereciam destaque, sem
mencionar esta alteração a que estamos a fazer referência, e tendo,
simultaneamente, deixado escrito que não se visava romper com o regime jurídico
anterior. Considerando os valores já acima referidos, de 485,00 € para a RMMG e
de 461,14 € correspondente a 1,1 IAS, atualmente em vigor, facilmente se
concluiu que a alteração legislativa redundou numa significativa redução do
montante desses complementos da pensão. Essa diminuição do valor assume um
especial significado no caso da prestação suplementar para assistência de
terceira pessoa., a qual se destina a compensar os encargos com assistência de
terceira pessoa, em face da situação de dependência do sinistrado, conforme se
prevê no n.º 1, do art.º 54.º da LAT de 2009. Com efeito, tendo presentes os
valores atualmente em vigor da RMMG, por um lado, e de 1,1 IAS, por outro,
acima mencionados, teremos como consequência que o valor da prestação
suplementar sofra uma redução relativamente ao modo de cálculo que estava
previsto na LAT de 1997, cujo montante anual pode atingir 334,00 €. Para
beneficiar dessa assistência por terceira pessoa o sinistrado terá, em princípio,
de contratar um(a) trabalhador(a) para exercer essa atividade e considerando «a
natureza dos serviços a prestar, tal contratação revestirá, por norma, a
natureza de um contrato de trabalho do serviço doméstico».
Ora, cumprindo as suas obrigações legais e
contratuais, o sinistrado deverá necessariamente pagar à pessoa contratada para
lhe prestar assistência a retribuição mensal, a retribuição de férias e os
subsídios de férias e de Natal, pelo que os pagamentos devem ser feitos 14
vezes no ano, sendo que o valor da retribuição não pode ser inferior ao da
RMMG, como naturalmente resulta das leis laborais. Assim sendo, o valor mensal
da prestação suplementar para assistência a terceira pessoa, calculada com base
em 1,1 IAS, não é suficiente para compensar o sinistrado dos encargos que terá
de suportar com o pagamento da retribuição à pessoa contratada, nem sequer
quanto ao montante correspondente ao da RMMG. O que permite colocar
seriamente a questão de saber se a norma atualmente em vigor, a do art.º 54.º,
n.º 1, da LAT, respeita o direito constitucional à assistência e justa
reparação devida aos sinistrados, previsto na al. f), do n.º 1, do art.º 59.º
da Constituição da República Portuguesa” (itálico aditado).
Tenha-se presente que, no ano de
2010 - o primeiro em que vigorou a Lei n.º 98/2009 ¾, o IAS fixava-se em € 419,22 (Portaria
n.º 1514/2008, de 24 de dezembro), valor que se manteve até ao ano de 2017 (cf.
Decreto-Lei n.º 323/2009, de 24 de dezembro; Lei n.º 55-A/2010, de 31 de
dezembro; Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro; Lei n.º 66-B/2012, de 31 de
dezembro; Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro; Lei n.º 82-B/2014, de 31 de
dezembro e Decreto-Lei n.º 253/2015, de 30 de dezembro); no ano de 2017, o IAS
voltou a ser atualizado, tendo sido fixado em € 421,32 (Portaria n.º 4/2017, de
3 de janeiro); no ano de 2018, foi atualizado para € 428,90 (Portaria n.º
21/2018, de 18 de janeiro) e, no ano de 2019, para € 435,76 (Portaria n.º
24/2019, de 17 de janeiro); no ano de 2020, subiu para € 438,81 (Portaria n.º
27/2020, de 31 de janeiro), valor que se manteve em 2021; no ano de 2022 foi
atualizado para €443,20 (Portaria n.º 294/2021, de 13 de dezembro), tendo
subido para € 480,43 em 2023 (Portaria n.º 298/2022, de 16 de dezembro) e para
€ 509,26 em 2024 (Portaria n.º 421/2023, de 11 de dezembro).
O estabelecimento de uma retribuição
mínima mensal garantida (RMMG) resulta, por sua vez, da concretização
pelo Estado da incumbência enunciada na alínea a) do n.º 2 do
artigo 59.º da Constituição. Assim, a lei garante aos trabalhadores uma
retribuição mínima mensal, seja qual for a modalidade praticada, cujo valor é
determinado anualmente por legislação específica, ouvida a Comissão Permanente
de Concertação Social, tendo em conta, entre outros fatores, as necessidades
dos trabalhadores, o aumento de custo de vida e a evolução da produtividade,
tendo em vista a sua adequação aos critérios da política de rendimentos e
preços (artigo 273.º, n.ºs 1 e 3, do Código do Trabalho). De acordo com essa
ponderação, a RMMG foi fixada: para o ano de 2010 em € 475,00 (Decreto-Lei n.º
5/2010, de 15 de janeiro); para o ano de 2011 em € 485,00 (Decreto-Lei n.º
143/2010, de 31 de dezembro), valor que só voltou a ser atualizado em 2014,
subindo para € 505,00, valor que se manteve em 2015 (Decreto-Lei n.º
144/2014, de 30 de setembro); no ano de 2016 foi fixada em € 530,00
(Decreto-Lei n.º 254-A/2015, de 31 de dezembro); no ano de 2017 em € 557,00
(Decreto-Lei n.º 86-B/2016, de 29 de dezembro); no ano de 2018 em € 580,00
(Decreto-Lei n.º 156/2017, de 28 dezembro); no ano de 2019 em € 600,00
(Decreto-Lei nº 117/2018, de 27 dezembro); no ano de 2020 em € 635,00
(Decreto-Lei nº 167/2019, de 21 novembro); no ano de 2021 em € 665,00
(Decreto-Lei n.º 109-A/2020, de 31 de dezembro); no ano de 2022, em € 705,00
(Decreto‑Lei n.º 109‑B/2021, de 7 de dezembro); no ano de 2023, em
€ 760,00 (Decreto-Lei n.º 85-A/2022 de 22 de dezembro); e, finalmente, €
820,00 (Decreto-Lei n.º 107/2023 de 17 de novembro).
Confrontando os valores que, desde a
entrada em vigor da Lei n.º 98/2009, foram correspondendo a 1,1 IAS com aqueles
que resultaram da atualização da RMMG, verifica-se que os primeiros se situam
consideravelmente aquém dos segundos. A tendência é mesmo para
a acentuação dessa diferença, como comprovam os anos de 2021 a 2024: em 2021, o
diferencial era de € 182,31 (€ 665,00 - € 438,81x1,1), ascendendo a €
217,48 em 2022 (€ 705 - €443,20x1,1), subindo para € 231,53 em 2023 (€ 760
- €480,43x1,1) e aumentando para € 259,82 em 2024 (€ 820 - €509,26x1,1).
14. Sabendo-se que, no âmbito da Lei n.º 100/97, o valor da
prestação suplementar tinha com limite máximo o montante da retribuição mínima
mensal garantida (cf. supra, o n.º 11), a confrontação da norma
sindicada com o direito consagrado na alínea f) do n.º 1 do artigo
59.º da Constituição, como observou o Acórdão n.º 151/2022, pode, à partida,
ocorrer por uma de duas vias.
A primeira corresponde a um controlo de
constitucionalidade baseado na proibição do retrocesso social: alcançado
já um certo nível de realização do direito à justa reparação dos trabalhadores,
quando vítimas de acidente de trabalho, o simples facto de o legislador
retroceder nesse nível de efetivação seria suficiente para se ter por
constitucionalmente vedada a substituição da solução que constava do artigo
19.º, n.º 1, da Lei n.º 100/97, por aquela que atualmente resulta do n.º 1 do
artigo 54.º do RAT.
Tal perspetiva não pode ser, todavia,
aceite. Como este Tribunal vem assinalando, «[s]ó seria assim se se admitisse
uma proibição geral de retrocesso social, em matéria de direitos sociais, no
sentido de que nunca poderia ser criado um novo regime legal que pudesse afetar
qualquer situação jurídica que se encontrasse abrangida pela lei anterior», o
que acarretaria a destruição da «autonomia da função legislativa, cujas
características típicas, como a liberdade constitutiva e a autorevisibilidade,
seriam praticamente eliminadas se, em matérias tão vastas como os direitos
sociais, o legislador fosse obrigado a manter integralmente o nível de realização
e a respeitar em todos os casos os direitos por ele criados» (Acórdão n.º
575/2014).
Negada a «autonomia normativa da proibição
do retrocesso» ¾ isto é,
assente que «dela não se retira qualquer parâmetro próprio de controlo da
afetação negativa dos direitos sociais» (Acórdão n.º 794/2013) ¾, isso significa que a
inconstitucionalidade da norma sindicada, a verificar-se, não resultará do
simples facto de o legislador de 2009, através da substituição dos referenciais
que operou, ter permitido que o montante máximo da prestação suplementar para
assistência a terceira pessoa retrocedesse para um valor significativamente
aquém daquele que se obtinha por aplicação da solução anterior; só poderá
resultar de uma resposta afirmativa à questão de saber se, nesse retrocesso,
foi ou não indevidamente afetado o próprio direito à justa reparação dos
trabalhadores, quando vítimas de acidente de trabalho.
15. Conforme relatado supra (v. o
n.º 4), o Tribunal respondeu positivamente a essa questão em todos os casos em
que foi chamado a pronunciar-se sobre a conformidade constitucional da
norma constante do n.º 1 do artigo 54. º da Lei
n.º 98/2009, «na medida em que permite que o limite máximo da prestação
suplementar para assistência de terceira pessoa seja inferior ao valor da
retribuição mínima mensal garantida». Em todos esses julgamentos,
concluiu-se que tal solução veio fragilizar a posição jurídica do trabalhador
vítima de acidente laboral em termos incompatíveis com o acesso a uma reparação
que possa ser considerada justa, nos termos impostos pelo artigo 59.º, n.º 1,
alínea f), da Constituição.
Como notado una vez mais no Acórdão n.º
151/2022, nos casos em que, em consequência da lesão em que se materializou o
risco inerente à prestação laboral, o trabalhador se vê simultaneamente
confrontado com supressão da sua plena capacidade de ganho e a perda da
autonomia funcional necessária à satisfação das necessidades básicas diárias, a
efetivação do direito à justa reparação a que alude a alínea f) do
n.º 1 do artigo 59.º da Constituição não pode deixar de pressupor a atribuição
de uma prestação suplementar da pensão em valor congruente com
a necessidade de contratação da assistência de terceira
pessoa. Congruência essa que obriga a que aquele limite máximo,
a existir, leve em conta não menos do que o valor da retribuição mínima mensal
garantida praticada no mercado de trabalho — isto é, aquele com que o
sinistrado terá, ele próprio, de assegurar sempre que a situação de
dependência originada pela lesão resultante de acidente de trabalho exija a
assistência permanente de terceira pessoa durante oito horas diárias (artigo
203.º, n.º 1, do Código de Trabalho). É esse o referencial pressuposto pelo
direito à justa reparação em caso de acidente de trabalho,
conclusão especialmente evidente se não se perder de vista que o limite máximo
da pensão suplementar tenderá a ser atingido apenas nos casos mais graves,
graduando-se em sentido inverso o restante universo de casos (cf. supra,
o n.º 9).
Resta assim concluir, uma vez mais, que a
norma sindicada é incompatível com o que dispõe o artigo 59.º, n.º 1,
alínea f), da Lei Fundamental e, nessa medida, declará-la
inconstitucional nos termos previstos no n.º 3 do artigo 281.º da
Constituição».
Ora, como concluiu o Tribunal a quo,
estes fundamentos são transponíveis para a questão de inconstitucionalidade a
apreciar no presente recurso.
10. Em apertada síntese, o que se extrai do Acórdão n.º
380/2024 é uma censura jurídico-constitucional à opção tomada pelo legislador
ordinário no sentido de utilizar o
indexante dos apoios sociais como referencial para a fixação do limite máximo
da prestação suplementar para assistência a terceira pessoa, por tal solução
não garantir o direito à justa reparação nas situações em que o sinistrado, em
consequência do acidente, depende do auxílio de terceiro para os cuidados do dia a dia.
A razão é clara. Quando a gravidade das sequelas do
acidente impõe a necessidade de assistência permanente, o sinistrado vê-se, na
prática, obrigado a contratar um trabalhador de serviço doméstico a tempo
inteiro, ao qual terá de pagar, pelo menos, a retribuição mínima mensal
garantida. Assim, ao não permitir que a prestação inicial seja fixada tendo por
referência a retribuição mínima mensal garantida, o regime legal não assegura
uma reparação efetiva. Com efeito, ou o sinistrado se vê impossibilitado, por
insuficiência económica, de contratar a assistência de que necessita, ou é
obrigado a afetar parte da pensão paga pela seguradora para suportar essa
despesa. Em qualquer dos casos, concluiu o Acórdão n.º 380/2024, fica comprometido o direito à justa reparação constitucionalmente
garantido. E se assim é quanto à fixação inicial da prestação, o mesmo
raciocínio se impõe relativamente às respetivas atualizações. Neste caso, a impossibilidade
legal de que a atualização possa atingir o valor da retribuição mínima mensal
garantida – quando o sinistrado, em razão da perda de autonomia decorrente do
acidente, necessita de assistência de terceira pessoa – conduz às mesmas
consequências que fundamentaram o juízo de inconstitucionalidade formulado no
Acórdão n.º 380/2024: Ou o sinistrado não consegue contratar a assistência
necessária, ou tem de destinar parte da pensão para suportar essa despesa. Em qualquer das hipóteses, e pelas razões
adiantadas no Acórdão n.º 380/2024, é violado o direito à justa reparação direito à justa reparação consagrado na
alínea f) do n.º 1 do artigo 59.º da Constituição».
8. É esta
fundamentação que se reitera. Sendo constitucionalmente vedada a fixação da
prestação para assistência de terceira pessoa em montante inferior ao valor da
retribuição mínima mensal, tal desvalor tanto existe na norma que fixa inicialmente
o valor da prestação como na que fixa as suas atualizações.
Importa, pois, confirmar o juízo positivo de
inconstitucionalidade formulado na decisão recorrida e negar provimento ao
recurso.
III. Decisão
Pelos fundamentos supra expostos, decide-se:
a) Julgar
inconstitucional, por violação do artigo 59.º, n.º 1, alínea f), da
Constituição, a norma constante do artigo 54.º, n.º 4, da Lei 98/2009, de 4 de
setembro, na medida em que permite que o valor resultante da atualização da
prestação suplementar para assistência a terceira pessoa seja inferior ao valor
da retribuição mínima mensal garantida; e, consequentemente,
b) Negar
provimento ao recurso.
Sem
custas, por não serem legalmente devidas.
Lisboa, 24 de março de
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