1131/2021

ACÓRDÃO Nº 271/2023 Processo n.º 1131/2021 3ª Secção Relatora: Conselheira Joana Fernandes Costa Acordam na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional I – Relatório 1. No âmbito dos presentes autos, vindos do Tribunal Central Administrativo Norte, em que é recorrente o Ministério Público e recorrida A., S.A., foi interposto recurso, ao abrigo do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei do Tribunal Constitucional (em seguida, «LTC»), do acórdão proferido por aquele Tribunal em 15 de abril de 2019, que julgou inconstitucional, por violação «do artigo 112.º, n.º 7 (artigo 115.º à data) da CRP», o artigo 44.º, n.º 2, do Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças Municipais do Município de Boticas, publicado no Diário da República, II Série n.º 49, de 28 de fevereiro de 2000, através do Aviso n.º 1383/2000, recusando a sua aplicação ao caso sub judice. 2. Por sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, em 15 de dezembro de 2008, foi julgada improcedente a impugnação judicial deduzida pela ora recorrida, tendo em vista a anulação da liquidação pelo Município de Boticas da taxa de ocupação de subsolo, devida pela instalação de condutas, no montante de € 165.804,94. Inconformada, a ora recorrida interpôs recurso desta sentença para o Tribunal Central Administrativo Norte que, por acórdão proferido em 15 de abril de 2021, lhe concedeu provimento, revogando a sentença recorrida e julgando a impugnação judicial procedente, com consequente anulação do ato de liquidação controvertido nos autos. 3. No que aqui particularmente releva, consta do acórdão recorrido a seguinte fundamentação: «[…] conforme se colhe do processo administrativo e do aditamento ao probatório, a liquidação do montante de €165.806,94 resultou da aplicação do Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças Municipais, concretamente do artigo 44.º, n.º 3 (capítulo VIII, secção II, subsecção I, sob as epígrafes “Ocupação da via pública”; “Outras ocupações”; “Licenças”, respetivamente), que respeita a uma taxa devida pelo licenciamento da ocupação do domínio público com cada instalação de tubos, condutas, cabos condutores e semelhantes, por metro linear ou fração e por uma só vez, estando indicado na tabela respetiva que o valor por metro linear é de 7,30€ para o ano de 2006 – cfr. ponto 7 da decisão da matéria de facto. Nas observações a este Capítulo (4.ª observação), pode ainda ler-se: “Sem prejuízo da natureza precária de concessão, as taxas previstas no n.º 3, do artigo 44.º podem ser liquidadas e pagas por períodos superiores a um ano, podendo ficar reservada com o pagamento de vinte anuidades, de uma só vez”. Em face dos elementos fornecidos pelos autos, não residem, portanto, dúvidas que foi aplicada esta norma do Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças Municipais do Município de Boticas, publicado em 28/02/2000, na situação sub judice. Precisamente por isso, no âmbito da atividade jurisdicional, este tribunal tem, em razão da sua competência [cfr. artigo 204.º da Constituição da República Portuguesa (CRP)], o dever de examinar se as normas relevantes para a decisão da questão submetida à sua apreciação estão ou não em conformidade com as normas e princípios constitucionais. Logo, a questão da inconstitucionalidade formal que se coloca na decisão do presente caso deve ser desde já conhecida e respondida por este tribunal, isto porque nos assiste este direito-dever de desaplicação neste caso concreto desta norma do Regulamento referido, na medida em que ela é relevantíssima na hipótese de decisão de acolhimento da sua inconstitucionalidade, dado que a liquidação impugnada se fundou em norma desse Regulamento, como vimos. De todo o modo, não podemos deixar de acentuar que, se viermos a efetuar um juízo de inconstitucionalidade, ele relevará somente para o presente caso concreto, não afetando a posição da norma na ordem jurídica. O tribunal recorrido entendeu não estar perante caso de inconstitucionalidade formal do Regulamento por falta de menção da lei habilitante, pois, aquando da sua aprovação, em 30/11/1995, pela Assembleia Municipal, referiu-se à competência conferida pelo artigo 242.º da CRP e o artigo 11.º da Lei n.º 1/87, de 6 de janeiro, pelo que as sucessivas alterações se vão integrando no Regulamento aprovado e cada alteração não demanda que, antes da mesma, se aponha a menção da lei habilitante. Vejamos, para melhor compreensão, o decidido na sentença recorrida: “(…) Inconstitucionalidade formal - lei habilitante Diz a impugnante que o regulamento no qual a taxa se funda é ilegal, por inconstitucionalidade formal, uma vez que nem da leitura do aviso publicado nem do texto do regulamento consta a lei habilitante que permita a sua aprovação. Nos termos do artigo 112º, n.º 7 da CRP, na redação dada pela Lei Constitucional 1/2005, de 12 de agosto (artigo 115º à data da publicação do regulamento) «os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjetiva e objetiva para a sua emissão.». Este normativo visa apenas impor que aos destinatários de regulamento seja dado a conhecer, por qualquer forma, a respetiva lei habilitante para que «saibam em que norma se funda o poder com base nas quais são editadas, já que isso constitui garantia de segurança e transparência», constituindo «uma boa pratica que do texto do Regulamento conste expressamente a norma habilitante que permitiu sua publicação» não estando no entanto «ferido de inconstitucionalidade formal se através da ata da reunião em que o mesmo foi aprovado ou do edital que fez a sua publicitação se fizer saber aos seus destinatários qual a sua norma habilitante» - Acórdão do STA de 12-05-2004, processo n.º 0233/04, também, citado pelo Município na contestação. No caso, e como bem referente o contestante, a versão do Regulamento de Taxas e Licenças do Município de Boticas a que a impugnante se reporta, nada mais é do que uma mera alteração ao texto inicial aprovado em sessão da Assembleia Municipal de 30 de novembro de 1995 e publicitado por edital de 15 de dezembro do mesmo ano. Assim, como alteração que é, a versão a que alude a impugnante teve por base - como pressuposto e fundamento - a versão originária, em relação à qual está umbilicalmente ligada. E no texto original, a lei habilitante vem indicada expressamente no artigo 1º da deliberação preambular que aprova o Regulamento. De notar que o carácter de simples alteração ao Regulamento resulta expressamente do proémio do texto em causa com a menção “2.ª alteração”. O Regulamento não padece da ilegalidade apontada. (…)” De facto, como explicita a sentença recorrida, nos termos do n.º 7 do artigo 112.º da CRP, os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar. O princípio da primariedade ou precedência da lei é, assim, claramente afirmado no n.º 7, onde se estabelece: a) a precedência da lei relativamente a toda a atividade regulamentar; b) o dever de citação da lei habilitante por parte de todos os regulamentos. Esta dupla exigência torna ilegítimos não só os regulamentos carecidos de habilitação legal, mas também os regulamentos que, embora com provável fundamento legal, não individualizam expressamente este fundamento – cfr. J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira in CRP anotada, volume II, 4.ª Edição Revista, Coimbra Editora, agosto de 2010, página 75. Devendo os regulamentos – todos os regulamentos – mencionar as leis que os legitimam, é problemática a consequência da falta dessa menção. Essa deficiência traduz-se na ausência de um elemento formal constitucionalmente necessário, pelo que tais regulamentos padecem de inconstitucionalidade formal – cfr., a título de exemplo, os Acórdãos do Tribunal Constitucional n.ºs 209/87, 75/88, 148/00, 501/00, 502/00 ou 28/01. Isso é assim, mesmo quando seja possível identificar a lei habilitante, pois a função da exigência de identificação expressa consiste não apenas em disciplinar o uso do poder regulamentar, mas também em garantir a segurança e a transparência jurídicas, sobretudo relevante à luz da principiologia do Estado de direito democrático. A explicitação da lei habilitante basta-se com a referência no preâmbulo ou articulado do regulamento (cfr. Acórdãos do Tribunal Constitucional n.ºs 357/99 e 117/06), mas já é insuficiente, como se acabou de dizer, a simples possibilidade de identificação dessa mesma lei desde que não encontre uma qualquer expressão textual no regulamento – cfr. J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, obra citada, página 77. Admitimos que numa alteração ao regulamento originário se possa verificar um aligeirar da imposição constitucional, na medida em que o regulamento inicial tenha cumprido com a menção da lei habilitante nos moldes referidos. Porém, ao invés do decidido em primeira instância, não encontramos condições para concluir que o regulamento publicado em 28/02/2000 no Diário da República, aqui em apreço e que fundamenta de direito a liquidação da taxa impugnada, seja uma mera alteração ao texto inicial do regulamento referido no ponto 6 do probatório e publicitado por edital de 15 de dezembro de 1995. Realmente, o Município Recorrido, com a sua contestação, juntou dois documentos: um edital datado de 15/12/1995 (doc. n.º 1) e aquele que considera ser o texto original do regulamento, acompanhado de um projeto de alteração ao mesmo (doc. n.º 2). Observando o texto integral publicitado no Diário da República de 28/02/2000 e comparando-o com o texto do regulamento alterado (projeto), que foi junto com o regulamento originário aos autos – cfr. fls. 84 a 96 do processo físico em articulação com fls. 49 a 83, verificamos que os dois textos são apenas parcialmente coincidentes. Isto é, o Regulamento com fundamento no qual foi liquidada a taxa impugnada, publicado no Diário da República de 28/02/2000, não corresponde à tal alteração ao regulamento publicitado em 1995 e que consta dos autos como apelidado de “projeto de regulamento e tabela de taxas e licenças municipais – 2.ª alteração”. Este documento ínsito a fls. 84 a 96 do processo físico foi presente em reunião da Câmara Municipal de Boticas de 11/12/1998, conforme ponto 9 do probatório aditado por este tribunal à decisão da matéria de facto. Não sabemos se tal texto chegou a ser aprovado em Assembleia Municipal, mas tinha, de facto, como intuito proceder a alterações ao regulamento, conforme se verifica do teor do seu artigo 4.º. De todo o modo, os documentos carreados para o processo não se apresentam de molde a chegar às conclusões a que a sentença recorrida apurou; os mesmos são imprestáveis e não são adequados a sustentar que o que foi, de facto, publicado no Diário da República em 28/02/2000 era uma mera alteração ao regulamento de 1995. Vejamos. O Aviso n.º 1383/2000, publicado em 28/02/2000, aponta para a existência de várias incorreções na sua redação, pois torna pública uma intenção do Senhor Presidente da Câmara de Boticas assinada em 11 de novembro de 2000, quando a 2.ª Série do Diário da República n.º 49 foi emitida e publicitada em fevereiro de 2000. Também o mesmo aviso torna público que a Assembleia Municipal de Boticas, em sessão ordinária realizada em 27 de setembro, sob proposta da Câmara Municipal, aprovada, por sua vez, em reunião realizada em 22 de setembro do corrente ano (leia-se 2000), aprovou o Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças Municipais – 2.ª alteração. Ou seja, tudo foi aprovado e efetuado depois da publicação no Diário da República em 28/02/2000. Com tantos lapsos, certamente de escrita, provavelmente também a referência no aviso a uma “2.ª alteração” poderá ser um erro. E esta afirmação baseia-se no próprio texto do regulamento publicado em anexo ao Aviso n.º 1383/2000, de 28/02/2000, uma vez que o seu artigo 1.º expressamente clarifica que o presente Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças é aplicável em todo o município e revoga qualquer outro que tenha vigorado até à sua entrada em vigor – cfr. ponto 8 aditado à decisão da matéria de facto. Compulsando o texto integral publicado no Diário da República, em nenhum passo do mesmo se poderá retirar tratar-se de uma alteração a regulamento preexistente, antes pelo contrário, revoga expressamente outro regulamento que estivesse vigente até à data. Dizemos, por isso, que também a referência a “2.ª alteração” poderá ser um lapso ostensivo, dado que tal menção é totalmente contrariada pelo próprio texto do Regulamento anexo ao aviso em apreço, que antes aponta para um novo regulamento. Salientamos que, em momento algum, se identifica qual o regulamento originário que estaria em causa, para que se pudesse concluir tratar-se de uma simples alteração desse. Efetivamente, o ato impugnado foi praticado ao abrigo do Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças do Município de Boticas, publicitado no Diário da República de 28/02/2000, mas não é possível colher do respetivo aviso a (real) data da aprovação pela Assembleia Municipal, tão-pouco a (efetiva) data da aprovação do projeto em reunião de câmara, uma vez que as datas mencionadas no aviso são posteriores à data da publicação e entrada em vigor do próprio Regulamento. O edital que consta dos autos referir-se-á ao regulamento aprovado em 1995, uma vez que está datado de 15/12/1995 (e o regulamento aplicado nos autos é de 28/02/2000). Tudo visto, quer o regulamento em apreço quer o citado edital não contêm a indicação da lei habilitante, não sendo possível identificar as atas das reuniões de aprovação, por terem datas posteriores à publicação no Diário da República – cfr. docs. de fls. 10, 47 a 96 do processo físico. Assim, os documentos juntos aos autos nada comprovam relativamente à alegação, e apesar do esforço do Recorrido, de que quer o Regulamento, quer a deliberação respetiva, contêm os elementos necessários a garantir pelo Recorrente o conhecimento dos fundamentos e base legal habilitante do regulamento e da taxa que lhe pretende aplicar. O Regulamento publicado no Diário da República em 28/02/2000 não contém qualquer referência à norma habilitante, que permita ao destinatário verificar a legalidade da liquidação da taxa impugnada. Apesar da referência a “2.ª alteração”, não é identificado o regulamento originário, não se detetam as alterações (muito menos por conferência com a proposta que consta de fls. 84 a 96, por falta de correspondência com esse texto presente em 1998 em reunião de câmara) e expressamente se revoga o regulamento anteriormente existente, o que é juridicamente incompatível com uma simples alteração a esse mesmo diploma. Por último, não são conhecidas, nem é possível chegar à identificação das deliberações que aprovaram o Regulamento publicado em 28/02/2000, na medida em que as datas indicadas no aviso são posteriores à publicitação do próprio Regulamento. Logo, não se mostra cumprido o imperativo constitucional de indicação da lei habilitante nem no Aviso n.º 1383/2000, nem em texto preambular, nem na própria redação do regulamento ou noutro texto que pudesse, através da sua consulta, verificar-se o cumprimento do artigo 112.º, n.º 7 (artigo 115.º à data) da CRP. Tal não acontecendo, como é o caso, padece o Regulamento subjacente à liquidação em análise de inconstitucionalidade formal – cfr., neste sentido, entre outros, os Acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 220/2001, de 22/05/2002, e do STA, de 02/11/2006, no recurso n.º 516/06, e de 08/07/2009, proferido no âmbito do processo n.º 0964/08. Do exposto, resulta, claramente, que as normas do Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças Municipais do Município de Boticas são inconstitucionais e inaplicáveis neste caso. Consequentemente, o ato impugnado, ao fundar a liquidação nesse Regulamento, enferma de ilegalidade, justificando a sua anulação, por desaplicação ao caso concreto da norma do artigo 44.º, n.º 3 do referido Regulamento publicado em 28/02/2000. A solução jurídica desta questão prejudica a apreciação das demais questões suscitadas, respeitantes à legalidade do ato tributário de liquidação impugnado, praticado com fundamento em norma regulamentar inquinada de inconstitucionalidade formal. Nesta conformidade, urge conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e julgar a impugnação judicial procedente.» 4. O recurso foi interposto através de requerimento com o seguinte teor: «O Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal, notificado do teor do acórdão de fls. 329 e seguintes, porque está em tempo e tem legitimidade para tal, vem dele interpor recurso de constitucionalidade para o Tribunal Constitucional nos termos dos artigos 280.º n.º 1 a) da Constituição da República e artigos 70.º n.º 1 a), 72.º n.º 1 a), 75.º n.º 1 e 75.º A n.º 1 da Lei do Tribunal Constitucional para apreciação da constitucionalidade formal do: a) - Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças Municipais do Município de Boticas, publicado pelo Aviso n.º 1383/2000 no DR II Série n.º 49 de 29 de fevereiro de 2000, designadamente o seu artigo 44.º n.º 3 b) - Regulamento esse que o acórdão recorrido não aplicou com fundamento na sua inconstitucionalidade formal por falta de indicação da lei habilitante, que não consta da redação do Regulamento, do seu texto preambular ou do Aviso 1383/2000 c) - Foi assim violado o disposto no art. 115.º n.º 7 (atual art.º 112.º n.º 7 ) da Constituição da República Portuguesa, que obriga os regulamentos a indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjetiva e objetiva para a sua emissão O Tribunal Constitucional já se pronunciou sobre a constitucionalidade formal de outros Regulamentos por violação do art. 115.º n.º 7 ( atual 112.º n.º 7 ) da C.R.P., designadamente pelos acórdãos n.º 148/2000, publicado no DRII Serie de 9/10/2000 e 220/2001 de 22 de Maio de 2002.» 5. Por despacho proferido em 20 de dezembro de 2021, as partes foram notificadas para alegações, com indicação de que objeto do recurso seria integrado pelo ««artigo 44.º, n.º 3», do «Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças Municipais do Município de Boticas, publicado pelo Aviso n.º 1383/2000, no DR II Série n.º 49 de 29 de fevereiro de 2000»». 6. O recorrente produziu alegações, concluindo nos seguintes termos: «[…] 1. Interpôs o Ministério Público, em 19 de abril de 2021, a fls. 217 dos autos supre epigrafados, recurso para este Tribunal Constitucional, do teor do douto Acórdão de fls. 204 a 213, proferida no Processo de Impugnação Judicial n.º 23/08.1BEMDL, pelo Tribunal Central Administrativo Norte, “(…) nos termos dos artigos 280º nº1 a) da Constituição da República Portuguesa e artigos 70º, nº1, a), 72º, nºs 1, a), 75º, nº 1, e 75º-A, nº 1da Lei do Tribunal Constitucional (…)”. 2. Este recurso tem por objeto as normas do “(…) Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças Municipais do Município de Boticas, publicado pelo Aviso nº1383/2000 no DR II Série nº49 de 29 de fevereiro de 2000, designadamente o seu artº44º nº3”. 3. O parâmetro constitucional violado é descrito como o “art. 115º/7 [ atual art. 112º/7], da Constituição da República Portuguesa”. 4. A., S.A., pessoa coletiva n.º …., com sede em Vila Real, interpôs recurso jurisdicional da sentença proferida peio Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, em 15/12/2008, que julgou improcedente a Impugnação Judicial deduzida contra a taxa de ocupação de subsolo, relativa a condutas por si instaladas nas vias municipais, liquidada pelo Município de Boticas, no montante de €165.804,94 5. Nas suas alegações de recurso, a Recorrente defendeu, para além do mais, conforme invocou na petição inicial, que o Regulamento, no qual se baseou a liquidação impugnada, enferma de inconstitucionalidade formal, por falta de indicação da lei habilitante 6. Sobre a matéria aqui relevante, a da inconstitucionalidade das normas identificadas, afirmou o Tribunal “a quo”: «O Regulamento publicado no Diário da República em 28/02/2000 não contém qualquer referência à norma habilitante, que permita ao destinatário verificar a legalidade da liquidação da taxa impugnada. Apesar da referência a "2ª alteração", não é identificado o regulamento originário, não se detetam as alterações (muito menos por conferência com a proposta que consta de fis. 84 a 96, por falta de correspondência com esse texto presente em 1998 em reunião de câmara) e expressamente se revoga o regulamento anteriormente existente, o que é juridicamente incompatível com uma simples alteração a esse mesmo diploma. Por último, não são conhecidas, nem é possível chegar à identificação das deliberações que aprovaram o Regulamento publicado em 28/02/2000, na medida em que as datas indicadas no aviso são posteriores à publicitação do próprio Regulamento. Logo, não se mostra cumprido o imperativo constitucional de indicação da lei habilitante nem no Aviso nº 1383/2000, nem em texto preambular, nem na própria redação do regulamento ou noutro texto que pudesse, através da sua consulta, verificar-se o cumprimento do artigo 112º, nº7 (artigo 115.º à data) da CRP. Tal não acontecendo, como é o caso, padece o Regulamento subjacente à liquidação em análise de inconstitucionalidade formal - cfr., neste sentido, entre outros, os Acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 220/2001, de 22/05/2002, e do STA, de 02/11/2006, no recurso n." 516/06, e de 08/07/2009, proferido no âmbito do processo nº0964/08. Do exposto, resulta, claramente, que as normas do Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças Municipais do Município de Boticas são inconstitucionais e inaplicáveis neste caso. 7. Decidindo, a final, declarou o douto tribunal recorrido que: «Nesta conformidade, urge conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e julgar a impugnação judicial procedente». 8. Muito embora o Tribunal Constitucional não tenha tido, até ao momento, oportunidade de se pronunciar sobre a compatibilidade constitucional do Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças Municipais do Município de Boticas, teve, ainda assim, ensejo de se pronunciar sobre a questão jurídico-constitucional abstrata que subjaz ao presente litígio, fazendo-o em termos que se revelam, porque totalmente transponíveis para o presente dissídio, adequados à sua boa decisão. 9. Efetivamente, o Tribunal Constitucional tem vindo, ao longo dos anos, a fixar uma jurisprudência inequívoca, no que concerne à “questão da inconstitucionalidade dos regulamentos por violação das exigências formais constantes do artigo 112.º, n.º 7, da CRP”, cuja evolução se encontra bem espelhada, por exemplo, no douto Acórdão n.º 624/16 e no marcante Acórdão n.º 212/08. 10. Concluindo o seu excurso, afirma o Tribunal, no douto Acórdão n.º 624/16, citando outro aresto seu, que: “(…) em termos conclusivos, retome-se também o afirmado no Acórdão n.º 144/2009 (cfr. II. Fundamentação, 5.): «São, assim, inconstitucionais tanto os regulamentos carecidos da necessária habilitação legal como aqueles que não a indiquem expressamente. Os regulamentos emitidos sem prévio ato legislativo habilitante são inconstitucionais por violação do princípio da precedência da lei, ínsito no n.º 7 do artigo 112.º da Constituição, n.º 7 do artigo 115.º na versão considerada, (neste sentido, Acórdão n.º 184/89, Diário da República, I Série, de 9 de março de 1989); os que não o indiquem expressamente são formalmente inconstitucionais por violação do disposto na mesma norma constitucional (neste sentido, entre muitos outros, o Acórdão n.º 666/06, Diário da República, I Série, de 4 de janeiro de 2007)»”. 11. Ou seja, há que concluir, acompanhando o Tribunal Constitucional, que, sem embargo de estarmos, por um lado, perante regulamentos complementares ou regulamentos independentes, e, por outro, de inexistir lei habilitante ou de ela, unicamente, não ser expressamente indicada no próprio regulamento, sempre teremos que concluir, num caso como o vertente, em que um regulamento de taxas e licenças municipais omite qualquer referência expressa à lei definidora da competência para a sua emissão (ou a qualquer lei que, hipoteticamente, vise regulamentar), pela verificação da violação do princípio da precedência da lei, plasmado no n.º 7, do artigo 115.º (na versão vigente à data da publicação do regulamento e que corresponde, presentemente, ao artigo 112.º, n.º 7), da Constituição da República Portuguesa. 12. Acompanhando o teor da douta decisão transcrita e enfatizando a adequação da sua transponibilidade para a boa decisão do caso vertente, aditaremos, ainda, alguns dos contributos aportados pelo Ministério Público ao Processo n.º 732/15, no âmbito do qual foi prolatado o mencionado Acórdão n.º 624/16. 13. Aí, reputou o Ministério Público, para além do mais, o que passamos a transcrever: 14. “Segundo a definição proposta por Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, a páginas 248 e 249 de Direito Administrativo Geral, Tomo III, Dom Quixote, 2010: “O regulamento é uma decisão de um órgão da administração pública que, ao abrigo de normas de direito público, visa produzir efeitos jurídicos em situações gerais e abstratas. Esta definição, resultante da modificação, nos termos pertinentes, da definição de ato administrativo constante do art. 120.º CPA(…), permite identificar os aspetos integrantes do conceito de regulamento: da sua caracterização como decisão decorre que se trata de um ato positivo, imaterial e unilateral; o facto de ser emitido por um órgão administrativo implica que se trata de um ato da administração; sendo emitido ao abrigo de normas de direito público, é necessariamente um ato de gestão pública; se visa produzir efeitos jurídicos, trata-se de um ato jurídico; se esses efeitos se produzem em situações gerais e abstratas, trata-se de um ato normativo (…)”. 15. Por seu lado, de acordo com o expendido por J.J. Gomes Canotilho, a páginas 833 do Direito Constitucional e Teoria da Constituição, Almedina, 2003: “O regulamento é uma norma emanada pela administração no exercício da função administrativa e, regra geral, com carácter executivo e/ou complementar da lei. É um ato normativo e não um ato administrativo singular; é um ato normativo mas não um ato normativo com valor legislativo”. 16. Na mesma obra, e descrevendo as relações entre as leis e os regulamentos, define o autor, a páginas 835 a 838, os princípios da preferência ou preeminência da lei, da precedência da lei e da complementaridade ou acessoriedade dos regulamentos, nos seguintes termos: “O regulamento não pode contrariar um ato legislativo ou equiparado. A lei tem absoluta prioridade sobre os regulamentos, proibindo-se expressamente os regulamentos modificativos, suspensivos ou revogatórios das leis (cfr. art. 112.º/6). O princípio da preeminência da lei significa a inadmissibilidade, no direito constitucional português vigente, de «regulamentos delegados» ou «autónomos» em qualquer das suas manifestações típicas. (…) Para restringir o amplo grau de liberdade de conformação normativa da administração, pouco compatível com um Estado de direito democrático, a CRP utilizou três instrumentos: (1) a reserva de lei (…); (2) congelamento do grau hierárquico (…); (3) precedência da lei ou primariedade da lei (= reserva vertical da lei), pois não existe exercício de poder regulamentar sem fundamento numa lei prévia anterior (art. 112.º/[7]). O último princípio (o que agora particularmente nos interessa), encontra-se consagrado no art. 112.º/[7] da CRP, onde se estabelece: (1) a precedência da lei relativamente a toda a atividade regulamentar; (2) o dever de citação da lei habilitante por parte de todos os regulamentos. Esta disciplina é, em princípio, extensiva a todas as espécies de regulamentos, incluindo os chamados regulamentos independentes (cfr. art. 112/7 e 8), ou seja, aqueles cuja lei se limita a definir a competência subjetiva e objetiva para a sua emissão. (…) O regulamento é sempre um ato normativo da administração sujeito à lei e complementar da lei”. 17. Ora, considerando que o n.º 7, do artigo 115.º, do Texto Fundamental (presentemente, o n.º 7, do artigo 112.º) determina que “[o]s regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjetiva e objetiva para a sua emissão”, resulta evidente que, sob pena de invalidade, é sempre necessária a referência à lei habilitante. 18. Entre muitos outros, elucidam José Eduardo Figueiredo Dias e Fernanda Paula Oliveira, em Noções Fundamentais de Direito Administrativo, Almedina, 2008, a páginas 136, que: “Isto significa que os regulamentos administrativos (os externos) têm de possuir um título, têm que assentar em normas jurídicas, têm de corresponder a um poder constitucional ou legalmente definido, porque não há poder regulamentar externo sem norma que o preveja e regule, sendo esse o seu fundamento jurídico. Significa isto que o regulamento tem que identificar esse título, ou seja, a lei que visa regulamentar ou, pelo menos, no caso dos regulamentos autónomos, a norma legal (ou constitucional) que define a competência objetiva (isto é, a matéria sobre a qual pode incidir o regulamento) e a competência subjetiva (isto é, a autoridade administrativa competente para emitir o referido regulamento)”. 19. A matéria exposta tem merecido abundante tratamento por parte do Tribunal Constitucional, o qual, densificando o conceito de indicação expressa da lei habilitante, foi fixando o seu entendimento, nos termos descritos no douto Acórdão n.º 212/2008 (e já transcrita no ponto 9 desta alegação). 20. Assim, na sequência do exposto, e acrisolando o anteriormente decidido, dilucidou o Tribunal Constitucional, no seu douto Acórdão n.º 144/2009, que: “São, assim, inconstitucionais tanto os regulamentos carecidos da necessária habilitação legal como aqueles que não a indiquem expressamente. Os regulamentos emitidos sem prévio ato legislativo habilitante são inconstitucionais por violação do princípio da precedência da lei, ínsito no n.º 7 do artigo 112.º da Constituição (…) (neste sentido, Acórdão n.º 184/89, Diário da República, I Série, de 9 de Março de 1989); os que não o indiquem expressamente são formalmente inconstitucionais por violação do disposto na mesma norma constitucional (neste sentido, entre muitos outros, o Acórdão n.º 666/06, Diário da República, I Série, de 4 de Janeiro de 2007)”. 21. Não restam, pois, dúvidas, de que o Regulamento (…), ao omitir qualquer referência à lei habilitante, viola o disposto no n.º 7, do artigo 115.º (presentemente, n.º 7, do artigo 112.º), da Constituição da República Portuguesa”. 22. Recolhidos os patenteados elementos jurisprudenciais e doutrinários e confirmando, pelo cotejo com o Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças Municipais do Município de Boticas que dele não consta qualquer referência à lei habilitante, não poderemos deixar de inferir, seguindo o, consistentemente, decidido pelo Tribunal Constitucional, que as normas impugnadas, constantes daquele regulamento são formalmente inconstitucionais. 23. De igual forma, e tal como entendido pelo Tribunal a quo, e pelos motivos por este adiantados, ao invés do decidido em primeira instância, não encontramos condições para concluir que o regulamento publicado em 28/02/2000 no Diário da República, aqui em apreço e que fundamenta de direito a liquidação da taxa impugnada, seja uma mera alteração ao texto inicial do regulamento referido no ponto 6 do probatório e publicitado por edital de 15 de dezembro de 1995. 24. Compulsando o texto integral publicado no Diário da República, em nenhum passo do mesmo se poderá retirar tratar-se de uma alteração a regulamento preexistente, antes pelo contrário, revoga expressamente outro regulamento que estivesse vigente até à data. 25. Concluindo, e reiterando o anteriormente defendido, entende o recorrente que se verifica, no caso vertente, a ocorrência da violação da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, com a consequente violação do princípio da precedência da lei, plasmado no artigo 115.º, n.º 7 (artigo 112.º, n.º 7, após renumeração), da Constituição da República Portuguesa. 26. Por força do exposto entende o Ministério Público que deverá ser tomada decisão no sentido de julgar formalmente inconstitucionais as normas jurídicas contidas no Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças Municipais do Município de Boticas mantendo-se a douta decisão “a quo”, negando-se, consequentemente, provimento ao presente recurso Nos termos do acabado de explanar, deverá o Tribunal Constitucional negar provimento ao presente recurso, assim fazendo a costumada JUSTIÇA.» 7. Apesar de para o efeito notificada, a recorrida não contra-alegou. Cumpre apreciar e decidir. II – Fundamentação 8. Conforme referido supra, o objeto do presente recurso é integrado pela norma constante do n.º 3 do artigo 44.º do Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças Municipais do Município de Boticas, publicado no Diário da República, II Série, n.º 49, de 28 de fevereiro de 2000, através do Aviso n.º 1383/2000. No seu 44.º o referido Regulamento dispunha o seguinte: «Ocupações diversas: 1) Dispositivos destinados a anúncios ou reclamos, por metro quadrado ou fração e por ano 2000$; 2) Mesas e cadeiras, por metro quadrado ou fração e por mês 200$; 3) Tubos, condutas, cabos condutores e semelhantes, cada instalação, por metro linear ou fração e por uma só vez 1400$; 4) Outras ocupações da via pública, por metro quadrado ou fração e por ano 1400$. […]» (itálico aditado) A decisão recorrida recusou a aplicação da norma constante do n.º 3 do artigo 44.º do aludido Regulamento, que fundamentou o ato de liquidação impugnado pela ora recorrida, por considerá-la desconforme ao «artigo 112.º, n.º 7 (artigo 115.º à data) da CRP». Tal juízo teve na sua base a constatação de que o Regulamento em causa «não contém qualquer referência à norma habilitante», sendo que, «[a]pesar da referência [à] “2.ª alteração”, não é identificado o regulamento originário, não se detecta[ndo] as alterações (muito menos por conferência com a proposta […], por falta de correspondência com esse texto presente em 1998 em reunião de câmara) e expressamente se revoga o regulamento anteriormente existente, o que é juridicamente incompatível com uma simples alteração a esse mesmo diploma». Levando ainda em conta que «não são conhecidas, nem é possível chegar à identificação das deliberações que aprovaram o Regulamento publicado em 28/02/2000, na medida em que as datas indicadas no aviso são posteriores à publicitação do próprio Regulamento», o Tribunal recorrido concluiu que «não se mostra cumprido o imperativo constitucional de indicação da lei habilitante nem no Aviso n.º 1383/2000, nem em texto preambular, nem na própria redação do regulamento ou noutro texto que pudesse, através da sua consulta, verificar-se o cumprimento do artigo 112.º, n.º 7 (artigo 115.º à data) da CRP». 9. A questão de inconstitucionalidade colocada nos presentes autos prende-se exclusivamente com a conformidade do Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças Municipais do Município de Boticas em que se integra a norma que serviu de base à liquidação da taxa de ocupação de subsolo relativa ao ano de 2006 impugnada pela ora recorrida às exigências decorrentes do princípio da precedência da lei, concretamente ao dever de citação da respetiva lei habilitante, consagrado no n.º 7 do artigo 112.º da Constituição. O Regulamento em causa foi publicitado, conforme referido já, através do Aviso n.º 1383/2000, publicado no Diário da República, II Série, de 28 de fevereiro de 2000. Na versão contemporânea da publicação do Aviso n.º 1383/2000, a Constituição dispunha, no n.º 8 do respetivo artigo 112.º, que «[o]s regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjetiva e objetiva para a sua emissão». Tratava-se da redação resultante da Lei n.º 1/97, de 29 de setembro, que, coincidindo com a formulação constante do n.º 7 do artigo 115.º na versão que emergiu da Lei n.º 1/82, de 30 de setembro, transitou sem alterações para o n.º 7 do artigo 112.º do texto atualmente em vigor na sequência da revisão levada a cabo pela Lei n.º 1/2004, de 24 de julho. Desde a revisão operada pela Lei n.º 1/82, a Constituição vem acolhendo assim sem desvios o princípio da precedência da lei na dupla dimensão assinalada por Gomes Canotilho e Vital Moreira, isto é, estabelecendo: «(a) a precedência da lei relativamente a toda a atividade regulamentar; (b) o dever de citação da lei habilitante por parte de todos os regulamentos». A consequência da inobservância do referido princípio é a mesma, seja qual for a dimensão concretamente desconsiderada: como notado ainda pelos referidos autores, «[e]sta dupla exigência torna ilegítimos não só os regulamentos carecidos de habilitação legal, mas também os regulamentos que, embora com provável fundamento legal, não individualizem expressamente este fundamento» (Constituição da República Portuguesa Anotada, Volume II, 4.ª ed., 2010, Coimbra, Coimbra Editora, p. 75). Não é outra, de resto, a orientação desde há muito firmada na jurisprudência deste Tribunal. Dessa jurisprudência, relativa ao princípio da precedência da lei, enquanto fundamento e parâmetro de validade do exercício do poder regulamentar, deu particular nota o Acórdão n.º 212/2008 nos termos que se seguem: «O Tribunal Constitucional tem, sobre esta matéria, uma jurisprudência extensa e clara. Entende o Tribunal, como pode ler-se no Acórdão n.º 375/94 (in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 28º volume, p. 215), que “ao impor o dever de citação da lei habilitante, o que a Constituição pretende é garantir que a subordinação do regulamento à lei (e, assim, a precedência da lei relativamente a toda a atividade administrativa) seja explícita (ostensiva)”. No Acórdão n.º 188/00 (cfr. Acórdãos do Tribunal Constitucional, 46.º vol., p. 775), explica-se, ainda, que a “orientação do Tribunal frisa, portanto, que – conforme se pode ler na norma constitucional que prevê tal exigência –, a indicação da lei que se visa regulamentar ou que define a competência objetiva ou subjetiva para sua emissão há-de ser expressa (questão, esta, da forma de citação que é, como se sabe, diversa da de saber se se devem admitir autorizações legais implícitas para a emissão de regulamento, relativa à forma da autorização legal)”. É por esta razão, e nos termos do Acórdão n.º 665/94, que (cfr. Acórdãos do Tribunal Constitucional, 29.º vol., p. 339) se considera que “’ainda que se pudesse identificar, com elevado grau de probabilidade, as normas legais que habilitavam a aprovação do regulamento em causa’, ‘a verdade é que a inconstitucionalidade formal se mantém, pois a função da exigência da identificação expressa consiste não apenas em disciplinar o uso do poder regulamentar (obrigando o Governo e a Administração a controlarem, em cada caso, a habilitação legal de cada regulamento), mas também em garantir a segurança e a transparência jurídicas, sobretudo à luz da principiologia do Estado de direito democrático’ (cfr. J.J. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª Ed., Coimbra Editora, 1983, pág.516)”. Em todo o caso, como se disse no Acórdão n.º 357/99 (publicado no Diário da República II Série, de 2 de Março de 2000), “não impõe a lei constitucional que a indicação da lei definidora da competência conste de um qualquer trecho determinado do Regulamento”, exigindo-se porém, como já se referiu, que tal menção seja “expressa” e assim se recusando qualquer referência implícita à base legal autorizante (v. Acórdão n.º 345/01, disponível em www.tribunalconstitucional.pt). Atente-se, também, com manifesto interesse para o caso sub judicio, no que se firmou no acórdão n.º 76/88 (Diário da República I Série, de 21 de abril de 1988) quanto à teleologia funcional da norma do artigo 115.º, n.º 7, da CRP: “É, pois, claro, […] que abrangidos pela regra bidirecional do n.º 7 do artigo 115.º [n.º 7 do artigo 112.º] da Constituição da República Portuguesa estão todos os regulamentos, nomeadamente os que provenham do Governo […] e dos órgãos próprios das autarquias locais […]. Todos esses regulamentos, de um ou de outro modo, estão umbilicalmente ligados a uma lei, à lei que necessariamente precede cada um deles, e que, por força do disposto no n.º 7 do artigo 115.º da Constituição da República Portuguesa, tem de ser obrigatoriamente citada no próprio regulamento. O papel dessa lei precedente – di-lo o n.º 7 do artigo 115.º – não é sempre o mesmo. Umas vezes a lei a referir é aquela que o regulamento visa regulamentar. Será esse o caso dos regulamentos de execução stricto sensu ou dos regulamentos complementares. Outras vezes a lei a indicar é a que define a competência subjetiva e objetiva para a sua emissão. De facto, no exercício do poder regulamentar têm de ser respeitados diversos parâmetros, e assim é que «cada autoridade ou órgão só pode elaborar os regulamentos para cuja feitura a lei lhe confira competência, não podendo invadir a de outras autoridades ou órgãos (competência subjetiva)» e nessa «feitura deverá visar-se o fim determinante da atribuição do poder regulamentar (competência objetiva)» – Afonso Rodrigues Queiró, «Teoria dos regulamentos», Revista de Direito e Estudos Sociais, ano XXVII, nºs 1-2-3-4, p. 19 (...)”». Num caso como no outro, a falta de indicação expressa da lei habilitante torna o regulamento que desse vício padeça formalmente inconstitucional por violação do disposto n.º 7 do artigo 112.º da Constituição, independentemente de qual seja a respetiva entidade emissora. Como houve oportunidade de esclarecer logo no Acórdão n.º 76/1988, a exigência de citação da lei habilitante então prevista no n.º 7 do artigo 115.º da Constituição refere-se a «regulamentos tout court, sujeitando assim, todo e qualquer regulamento, independentemente da consideração do órgão ou da autoridade donde tiverem emanado, à imposição de tipo alternativo nele prevista», o mesmo é dizer, à exigência de indicação expressa da lei que visa regulamentar caso se trate de um regulamentos executivo, ou, estando em causa um regulamento independente, da lei que define a competência subjetiva e objetiva para a sua emissão. Enquanto refração do princípio da precedência da lei, a exigência de indicação expressa da lei que habilita o exercício do poder regulamentar participa necessariamente do fundamento material que subjaz ao princípio da legalidade e, neste sentido, da ideia de subordinação da Administração à lei. Na verdade, «ao impor o dever de citação da lei habilitante, o que a Constituição pretende é garantir que a subordinação do regulamento à lei (e, assim, a precedência da lei relativamente a toda a atividade administrativa) seja explícita (ostensiva)» (Acórdão n.º 375/1994), em claro benefício quer do princípio da segurança jurídica, quer da controlabilidade judicial das normas editadas no exercício do poder regulamentar (v. Acórdão n.º 66/2018). O que, para além de afastar a possibilidade de «referências meramente implícitas à base legal habilitante» (Acórdão n.º 345/2001), explica que, ainda que «se pudessem identificar, com elevado grau de probabilidade, as normas» legais que habilitavam a aprovação do regulamento em causa, «a inconstitucionalidade formal se mant[eria]», tendo em conta que «“[…] a função da exigência de identificação expressa consiste, não apenas em disciplinar o uso do poder regulamentar (obrigando o Governo e a Administração a controlarem, em cada caso, a habilitação legal de cada regulamento), mas também em garantir a segurança e a transparência jurídicas, sobretudo relevantes à luz da principiologia do Estado de direito democrático (...)” (Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., 2º vol., pág. 67)» (Acórdão n.º 160/1993; no mesmo sentido, v., entre outros, os Acórdãos n.ºs 655/1994, 212/2008, 624/2016 e 66/2018). 10. Tal como constatado no acórdão recorrido, o Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças Municipais do Município de Boticas que contempla a norma cuja aplicação foi recusada no acórdão recorrido não identifica a respetiva lei habilitante, o mesmo sucedendo com o Aviso n.º 1383/2000, que o publicitou. Tendo em conta o teor de um e de outro, não é, além do mais, possível concluir, como notou também o Tribunal a quo, que aquele Regulamento consubstancie uma simples alteração do Regulamento e Tabela de taxas e licenças municipais publicitado pelo edital de 15 de dezembro de 1995, junto pelo Município de Boticas a fls. 47 a 83 dos presentes autos, que referia ter sido aprovado «[n]o uso da competência conferida pelo art. 242.º da Constituição da República Portuguesa, e pelo art. 11.º, da Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro», que, por sua vez, especificava à data a natureza das contraprestações pelas quais poderiam ser cobradas taxas pelos municípios. Na realidade, para além das incongruências cronológicas evidenciadas pelo teor do próprio Aviso n.º 1383/2000 — designadamente o facto de se encontrar datado de «11 de Novembro de 2000» quanto certo é que a respetiva publicação em Diário da República ocorreu em 28 de fevereiro de 2000, data também anterior a «22 de Setembro do corrente ano» [leia-se 2000], ali referido como o dia em que terá sido aprovada a «proposta da Câmara Municipal» sob a qual «a Assembleia Municipal de Boticas, em sessão ordinária realizada em 27 de Setembro» viria a aprovar o dito Regulamento —, a qualificação do Regulamento aprovado como uma «2.ª alteração» do «Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças Municipais», que consta igualmente do Aviso, é incompatível com o estatuído no artigo 1.º do diploma aprovado, onde se refere que «[o] presente Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças […] revoga qualquer outro que tenha vigorado até à sua entrada em vigor». O que não deixa qualquer dúvida de que o Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças Municipais do Município de Boticas, tornado público através do Aviso n.º 1383/2000, consubstancia, para todos os efeitos, um diploma novo, aprovado sem indicação das normas legais que habilitariam a Assembleia Municipal de Boticas àquele concreto exercício do poder regulamentar — que seriam as normas constantes do artigo 19.º da Lei n.º 42/98, de 6 de agosto, em vigor à data — e por isso incompatível com o dever de citação da lei habilitante que decorre do princípio da precedência da lei, tal como consagrado no n.º 7 do artigo 112.º da Constituição. Por esse motivo, o presente recurso deverá ser julgado improcedente, confirmando-se a inconstitucionalidade formal da norma contida no n.º 3 do artigo 44.º do Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças Municipais do Município de Boticas, publicitado através do Aviso n.º 1383/2000, no Diário da República, II série n.º 49, de 28 de fevereiro de 2000, que serviu de base ao ato de liquidação impugnado pela ora recorrida e cuja aplicação foi recusada no caso sub judice. III – Decisão Em face do exposto, decide-se: a)Julgar inconstitucional, por violação do n.º 8 do artigo 112.º da Constituição, na versão resultante da Lei n.º 1/97, de 29 de setembro (correspondente ao n.º 7 do artigo 112.º do texto atualmente em vigor), a norma do n.º 3 do artigo 44.º do Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças Municipais do Município de Boticas, publicado no Diário da República, II Série, n.º 49, de 28 de fevereiro de 2000, através do Aviso n.º 1383/2000; e, em consequência, b)Julgar improcedente o presente recurso. Sem custas, por não serem legalmente devidas. Lisboa, 19 de maio de 2023 - Joana Fernandes Costa - Afonso Patrão - Carlos Medeiros de Carvalho - João Carlos Loureiro - José João Abrantes