1122/2024

ACÓRDÃO Nº 161/2026 Processo n.º 1122/2024 1.ª Secção Relatora: Conselheira Maria Benedita Urbano Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional I – RELATÓRIO 1. A., como consta da sentença a seguir referida, veio «propor ação administrativa contra o Ministério DA SAÚDE, com sede na Avenida João Crisóstomo, n.º 9, 1049-062, concelho de Lisboa, ao abrigo da qual formula os seguintes pedidos: “[...] Temos em que deverá a presente ação ser considerada integralmente procedente, por provada, e em consequência: i) Ser declarado nulo ou anulado o ato de indeferimento do pedido de autorização para o exercício de Medicina do Trabalho apresentado pelo Autor junto da Direção-Geral de Saúde, por assentar numa interpretação inconstitucional e ilegal do bloco de juridicidade aplicável e, consequentemente, ser inválido; ii) Ser o Réu condenado a emanar uma decisão de autorização do Autor para o exercício de Medicina do Trabalho, por se encontrarem preenchidos os requisitos legais para o efeito [...]». Em 01.11.2024, no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto (TAF do Porto), foi proferida sentença em que, no que aqui releva, se escreveu e decidiu o seguinte: «[…] V. Fundamentação de Direito Na senda do que ficou sintetizado em sede de relatório, temos que, no epicentro do presente litígio, está a sucessão no tempo de um conjunto de diplomas legais reguladores do exercício, pelos Médicos, da Medicina do Trabalho, em particular dos requisitos de cuja verificação depende o exercício dessa área da medicina. Para o adequado enquadramento do dissídio que opõe as partes, importa que se atenda às disposições normativas em confronto, e que se proceda à enunciação da factualidade relevante para a boa compreensão das questões suscitadas pelo Autor, na petição inicial, particularmente da que se prende com a inconstitucionalidade da norma ínsita no artigo 23.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 29/94, de 01 de fevereiro, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 109/2000, de 30 de junho, mantida pelo artigo 103º da Lei n.º 102/2009, de 10 de setembro. Vejamos, pois. O Autor é licenciado em Medicina desde o ano de 1982. Está inscrito na Ordem dos Médicos, e detém a cédula profissional n.º 27046. Desde 1990, é detentor da Especialidade Médica em Saúde Pública. Pois bem. O Decreto-Lei n.º 26/94, de 01 de fevereiro veio estabelecer o regime de organização e funcionamento das atividades de segurança, higiene e saúde no trabalho. De acordo com o artigo 23.º, n.º 2 do referido diploma, entendia-se por médico do trabalho “[…] o licenciado em Medicina com a formação complementar de medicina do trabalho reconhecida por entidade competente” [sublinhado nosso]. Os n.ºs 3 e 4 estabeleciam, ainda, o seguinte: “[...] 3 - Considera-se, ainda, médico do trabalho aquele a quem foi reconhecida idoneidade técnica para o exercício das respetivas funções, ao abrigo do § 1.º do artigo 37.º do Decreto n.º 47512, de 25 de janeiro de 1967. 4 - No caso de insuficiência comprovada de médicos do trabalho qualificados nos termos referidos nos números anteriores, poderão ser autorizados pela Direcção-Geral da Saúde a exercer as respetivas funções licenciados em Medicina, os quais, no prazo de três anos a contar da respetiva autorização, deverão apresentar diploma do curso de Medicina do Trabalho, sob pena de lhes ser vedada a continuação do exercício das referidas funções [...]”. O Decreto-Lei n.º 26/94, de 01 de fevereiro viria a ser alterado, ainda na década de 1990, pela Lei n.º 7/95 de 29 de março e pela Lei n.º 118/99 de 11 de agosto, sem que tais diplomas houvessem introduzido qualquer modificação ao n.º 2 do artigo 23.º, atrás enunciado. Entre 1999 e 2001, o Autor frequentou, e concluiu com aproveitamento, o 8º Curso de Medicina do Trabalho, ministrado pelo Departamento de Clínica Geral da Faculdade de Medicina do Porto, aprovado pela Portaria n.º 402/89, de 06 de junho. Mais resultou provado que o Autor frequentou e concluiu o referido curso, tendo em vista o regular exercício de Medicina do Trabalho. De referir que a Portaria n.º 820/91, de 12 de agosto veio estabelecer que o curso de Medicina do Trabalho para graduados em Medicina, criado pela Portaria n.º 402/89, de 6 de junho, é considerado habilitação profissional suficiente para o exercício da medicina do trabalho”. Sucede que, em 01-01-2000 [cf. o artigo 34.º do Decreto-Lei n.º 109/2000, de 30 de junho], entrou em vigor o Decreto-Lei n.º 109/2000, de 30 de junho, que veio alterar o Decreto-Lei n.º 26/94, de 01 de fevereiro, designadamente, e para o que agora releva, o seu artigo 23.º. Assim, a partir do dia 01-01-2000 [isto é, quando o Autor já se encontrava a frequentar o 8.º Curso de Medicina do Trabalho], o artigo 23.º do Decreto-Lei n.º 26/94, de 01 de fevereiro passou a considerar como médico do trabalho “[...] o licenciado em Medicina com especialidade de medicina do trabalho reconhecida pela Ordem dos Médicos”. Ou seja, se pelo menos entre 01-01-1994 [artigo 32.º do Decreto-Lei n.º 26/94] e 30-09-2000 [artigo 34.º do Decreto-Lei n.º 109/2000], para o exercício regular da Medicina do Trabalho, o legislador exigia aos licenciados em Medicina a frequência e a conclusão de uma formação complementar de medicina do trabalho reconhecida por entidade competente [como o era a formação complementar que o Autor se encontrava, desde 1999, a realizar, nos termos já anteriormente explicitados], a partir do dia 01-10-2000, passou a impor que, além da licenciatura em Medicina, os médicos que pretendessem exercer a Medicina do Trabalho detivessem essa especialidade, devidamente reconhecida pela Ordem dos Médicos. O Decreto-Lei n.º 109/2000, de 30 de junho não previa quaisquer disposições transitórias a respeito da aplicação da nova redação dada ao artigo 23.º do Decreto-Lei n.º 26/94, de 01 de fevereiro. Vejamos, ainda. O Decreto-Lei n.º 26/94, de 01 de fevereiro viria a ser revogado pela Lei n.º 102/2009, de 10 de setembro, entrada em vigor em 01-10-2009 [cf. o artigo 121.º], que aprovou o regime jurídico da promoção da segurança e saúde no trabalho. Sobre as condições para o exercício da Medicina do Trabalho, versava [e versa, ainda hoje] o artigo 103º da Lei n.º 102/2009, com a redação seguinte: “[...] 1 - Para efeitos da presente lei, considera-se médico do trabalho o licenciado em Medicina com especialidade de medicina do trabalho reconhecida pela Ordem dos Médicos. 2 - Considera-se, ainda, médico do trabalho aquele a quem seja reconhecida idoneidade técnica para o exercício das respetivas funções, nos termos da lei. 3 - No caso de insuficiência comprovada de médicos do trabalho qualificados nos termos referidos nos números anteriores, o organismo competente do ministério responsável pela área da saúde pode autorizar outros licenciados em Medicina a exercer as respetivas funções, os quais, no prazo de quatro anos a contar da respetiva autorização, devem apresentar prova da obtenção de especialidade em medicina do trabalho, sob pena de lhes ser vedada a continuação do exercício das referidas funções”. O artigo 103.º, citado, estava integrado na secção VII, do capítulo VI da Lei n.º 102/2009, inexistindo, nesse diploma, qualquer disposição transitória relativa a tal artigo. Sem prejuízo do exposto, em 16-03-2010, o então Diretor-Geral de Saúde elaborou a Circular Informativa n.º 9/DSPPS/DCVAE, com o assunto “Autorização para o exercício de Medicina do Trabalho ao abrigo do Artigo 103º da Lei n.º 102/2009, de 10 de setembro”, a fim de ser a mesma difundida junto dos serviços do Ministério da Saúde e empresas. E, de acordo com essa circular informativa, era explicitado que “[...] aos diplomados com o curso de medicina do trabalho ou outra habilitação legal, obtida antes da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 109/2000 de 30 de junho, é reconhecida legitimidade para a continuidade do exercício pleno da atividade de medicina do trabalho […]. No entanto, para os demais médicos que não houvessem concluído, até 01-10-2000, o curso de medicina do trabalho, ou obtido outra habilitação legal, aplicava-se, de acordo com o entendimento emanado pela Direção-Geral de Saúde, o regime consagrado no artigo 103.º da Lei n.º 102/2009, isto é, exigia-se, em regra, que o exercício da Medicina de Trabalho só pudesse ser levado a efeito por licenciados em Medicina, com especialidade de medicina do trabalho reconhecida pela Ordem dos Médicos. Previa-se, ainda assim, um regime de exceção, nos casos de insuficiência comprovada de médicos do trabalho qualificados. De facto, ao abrigo do n.º 3 do artigo 103.º, nas situações atrás descritas, o organismo competente do ministério responsável pela área da saúde pode autorizar outros licenciados em Medicina a exercer as respetivas funções, os quais, no prazo de quatro anos a contar da respetiva autorização, devem apresentar prova da obtenção de especialidade em medicina do trabalho, sob pena de lhes ser vedada a continuação do exercício das referidas funções”. Foi ao abrigo desse artigo 103.º, n.º 3 da Lei n.º 102/2009 que o Autor solicitou, junto da Direção-Geral de Saúde, autorização para o exercício de Medicina do Trabalho. Nos seus requerimentos, quando solicitava tal autorização, o Autor apelava à “[...] sua particular situação e o parecer jurídico solicitado à Ordem dos Médicos, por alguns dos colegas, e cujo âmbito abrange todos os que com ele frequentaram e concluíram o 8º Curso de Medicina do Trabalho (1999-2001), instituído pelo Departamento de Clínica Geral da Faculdade de Medicina do Porto pela Portaria 402/89 de 6 de julho […]. Ou seja, nesses requerimentos, o Autor peticionava a apreciação das circunstâncias concretas do seu caso, por ter frequentado e concluído, entre 1999 e 2001, o 8º Curso de Medicina do Trabalho, ministrado pela Faculdade de Medicina do Porto, atento o parecer da Ordem dos Médicos, que versou sobre esse tema. De recordar que, conforme se anota na matéria de facto provada, em 26-08-2003, o Departamento Jurídico do Conselho Nacional Executivo, da Ordem dos Médicos, elaborou um parecer, tendo por base requerimentos apresentados por um conjunto de Médicos, nos quais era pedida a declaração inequívoca do entendimento daquela Ordem, no sentido de que o Decreto‑Lei n.º 109/2000, de 30 de junho não lhes era aplicável, por terem iniciado a frequência do Curso de Medicina do Trabalho da Faculdade de Medicina do Porto, antes da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 109/2000. Nesse parecer, o Departamento Jurídico do Conselho Nacional Executivo, da Ordem dos Médicos, concluiu que o artigo 23.º do Decreto-Lei n.º 26/94, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 109/2000, era inconstitucional “[...] por violação do princípio da confiança e segurança jurídica, quando interpretado no sentido de não ser possível o exercício da medicina do trabalho aos médicos que sé encontravam inscritos num curso de Medicina do Trabalho em 1 de Outubro de 2000 ou o tenham concluído até dessa data”, e que a interpretação que reputavam de “correta” ia no sentido de que “[...] os médicos que, em 01 de outubro de 2000 estavam a frequentar um curso de Medicina do Trabalho ou já o tinham concluído, estão legalmente habilitados ao exercício desta atividade, com fundamento na não retroatividade da lei e, bem assim, no princípio da salvaguarda das expectativas legitimamente adquiridas (art.º 12.º do Código Civil)”. Pois bem. Conforme mencionamos anteriormente, foi ao abrigo do artigo 103.º, n.º 3 da Lei n.º 102/2009 que o Autor requereu, junto da Direção-Geral de Saúde, autorização para exercer Medicina do Trabalho. Por duas vezes, essa autorização foi concedida com base nos seguintes pressupostos: (1) A duração de cada uma das autorizações era de 04 anos a contar do mês em que a declaração autorizativa havia sido emitida, (2) O Autor só podia exercer Medicina do Trabalho em serviços de saúde do trabalho/saúde ocupacional internos, comuns ou externos desde que estes tenham nos seus quadros um médico especialista de medicina do trabalho; (3) Findo o prazo de 04 anos, o Autor deveria apresentar prova de obtenção do grau de especialista em Medicina do Trabalho, sob pena de lhe ser vedado o exercício profissional nessa área. Tais autorizações foram concedidas em março de 2010 e em dezembro de 2013, sendo certo que a última delas cessava os seus efeitos no mês de dezembro de 2017. Assim, em 01-11-2017, o Autor requereu, junto da Direção-Geral de Saúde, autorização para o exercício da Medicina do Trabalho, nos mesmos termos em que o havia feito anteriormente, isto é, tendo por base o n.º 3 do artigo 103º da Lei n.º 102/2009, de 10 de setembro, e fazendo especial apelo à sua “[...] particular situação e o parecer jurídico solicitado à Ordem dos Médicos, por alguns dos colegas e cujo âmbito abrange todos os que com ele frequentaram e concluíram o 8º Curso de Medicina do Trabalho (1999-2001), instituído pelo Departamento de Clínica Geral da Faculdade de Medicina do Porto pela Portaria 402/89 de 6 de Julho”. Sucede que, no que se refere a este último pedido, foi prolatada decisão de indeferimento, atendendo a que, ao Autor, já tinham sido concedidas duas autorizações para o exercício de Medicina do Trabalho, de 04 anos cada uma, sem que este houvesse iniciado o plano transitório de formação (“PTF”) com vista à obtenção do grau de especialista em Medicina do Trabalho. Pelo ofício de referência “DGS/DSAO”, datado de 31-01-2018, a Diretora dos Serviços de Prevenção da Doença e Promoção da Saúde, da Direção-Geral de Saúde, informou o Autor, na pessoa do seu Mandatário, de que, por força do disposto no artigo 103.º da Lei n.º 102/2009, de 10 de setembro, não podia ser concedida “[…] uma nova autorização transitória do exercício de medicina do trabalho" ao interessado. No aludido ofício, explicitou-se que aos diplomados com o curso de medicina do trabalho ou outra habilitação legal, obtida antes da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 109/2000, de 30 de junho, era reconhecida legitimidade para a continuidade do exercício pleno das atividades de medicina do trabalho, mas que o Autor não preenchia essas condições. Mais se asseverou que as autorizações anteriormente concedidas ao Autor eram transitórias, e demandavam que o médico tivesse obtido o grau de especialista em Medicina do Trabalho, o que não se verificava, concluindo-se, assim, que não dispunha de idoneidade para o exercício dessa especialidade médica. É, no fundo, quanto a este entendimento que o Autor se insurge. Para tanto, refere que quando ingressou, em 1999, no 8.º Curso de Medicina do Trabalho tinha em vista o exercício regular de Medicina do Trabalho, posto que, ao abrigo da legislação vigente àquela data [Decreto-Lei n.º 26/94], bastava que fosse licenciado em Medicina, e detivesse formação complementar de medicina do trabalho, reconhecida por entidade competente. Refere, depois, que já se encontrava a frequentar aquele curso quando a legislação foi alterada, no sentido de passar a exigir o título de especialista em Medicina do Trabalho, reconhecido pela Ordem dos Médicos. Assevera que o legislador não acautelou, como lhe competia, as posições subjetivas dos Médicos que, como ele, se encontravam a frequentar o 8.º Curso de Medicina do Trabalho, na expectativa, fundada no Decreto-Lei n.º 26/94, de poderem exercer, de forma regular, a atividade de Medicina do Trabalho, o que, segundo aduz, deveria ter sido feito, desde logo, através da fixação de um regime transitório. Mais afirma que a Direção-Geral de Saúde, por banda da Circular Informativa n.º 9/DSPPS/DCVAE, de 16-03-2010, apenas acautelou a situação dos Médicos que, na data da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 109/2000, já haviam concluído o Curso de Medicina do Trabalho. Essa atuação traduz, segundo refere, uma incorreta interpretação da letra da lei. Sustenta, assim, que, nem o legislador, nem a Direção-Geral da Saúde, respeitaram as legítimas expectativas geradas junto dos Médicos que, como ele, iniciaram a sua formação no Curso de Medicina do Trabalho, ministrado pela Faculdade de Medicina da Universidade do Porto, no pressuposto de, com base no quadro legal então vigente, poderem exercer Medicina do Trabalho. Considera, assim, que o legislador, mas também a Direção-Geral da Saúde, ao lhe exigirem o preenchimento dos requisitos consagrados no artigo 23º do Decreto-Lei n.º 26/94, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 109/2000, mantidos no artigo 103.º da Lei n.º 102/2009, para poder exercer a atividade de médico de Medicina do Trabalho, afrontaram os princípios da igualdade, da proporcionalidade, e da segurança jurídica, e impuseram uma restrição ilegítima à liberdade de escolha de profissão, conforme esta vem consagrada no artigo 47º, n.º 1 da CRP. Nessa linha, afirma que são inaplicáveis à sua situação [mas também aos casos dos demais Médicos que, como ele, já estivessem a frequentar o Curso de Medicina do Trabalho em 01-10-2000, quando entrou em vigor o Decreto-Lei n.º 109/2000] todos os regimes legais que sucederam o Decreto-Lei n.º 26/94, no que a tal matéria respeita, em particular no que tange à imposição dos requisitos adicionais que foram sendo introduzidos para o regular exercício da atividade de Médico de Medicina do Trabalho. Tal inaplicabilidade emerge diretamente, segundo afirma, do princípio da irretroatividade das leis restritivas de direitos, liberdades e garantias, desde logo da liberdade de escolha de profissão, conforme resulta da leitura conjugada dos artigos 47.º, n.º 1 e 18º, n.ºs 2 e 3 da CRP. Mais refere que, no contexto das autorizações concedidas pela Direção-Geral da Saúde até ao ano de 2017, não lhe foi imposta a realização de qualquer plano transitório de formação como condição para a manutenção do exercício da Medicina do Trabalho, concluindo que, também por esse motivo, a decisão impugnada é ilegal. Termina, asseverando que a ED deve ser condenada a praticar um novo ato administrativo que defira o pedido de autorização para o exercício de Medicina do Trabalho, nos termos por si requeridos em 01-11-2017. A Entidade Demandada conclui, na contestação, pela legalidade da decisão impugnada, sustentando que a mesma se estribou nos requisitos normativos previstos no artigo 103.º da Lei n.º 102/2009, de 10 de setembro, e nas clarificações constantes da Circular Informativa n.º 9/DSPPS/DCVAE, de 16-03-2010. Aduz que não pode ser condenada a autorizar o Autor a exercer a atividade de Médico de Medicina do Trabalho, uma vez que o interessado não obteve, como lhe era exigido, o grau de especialista nessa área, nem apresentou prova de ter encetado diligências no sentido de o obter. Sobre a inconstitucionalidade dos artigos 23.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 26/94, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 109/2000, e 103.º, n.º 1 da Lei n.º 102/2009, não se pronunciou o Ministério Demandado. Vejamos. Num primeiro momento, importa atender a que, a haver alguma desconformidade da decisão impugnada com o ordenamento jurídico, a mesma não advirá da alegada natureza não condicionada das autorizações para o exercício de Medicina do Trabalho concedidas ao Autor, pelo então Diretor-Geral de Saúde, em 2010 e em 2013. Na verdade, sobrevoando o probatório, resulta incontroverso que nas declarações autorizativas com os n.ºs 27/2010 e 59/2013, a autorização para o exercício de Medicina do Trabalho, pelo aqui Autor, foi concedida com a condição de que, findo o período de 04 anos de vigência da aludida autorização, o Médico apresentasse prova de ter obtido o grau de especialista em Medicina do Trabalho, sob pena de lhe ser vedado o exercício dessa atividade, condição que, de resto, tem consagração legal expressa no artigo 103.º, n.º 3, in fine da Lei n.º 102/2009, de 10 de setembro. Desse ponto de vista, nenhuma censura pode ser dirigida ao ato administrativo impugnado. Não é, porém, apenas esse o fundamento aflorado na petição inicial em ordem a sustentar a pretensão condenatória do Autor. O que o Autor pretende, em suma, é que o Tribunal, na apreciação da pretensão de tutela que subjaz à presente ação administrativa, não aplique o disposto nos artigos 23.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 26/94, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 109/2000, de 30 de julho, e 103.º, n.º 1 da Lei n.º 102/2009, de 10 de setembro, na parte em que os mesmos exigem a detenção, pelos médicos, da especialidade de Medicina do Trabalho, reconhecida pela Ordem dos Médicos, por entender que as referidas disposições normativas infringem, pelo menos no seu caso concreto, os princípios constitucionais da igualdade, da proporcionalidade, e da segurança jurídica, pois impuseram uma restrição ilegítima à liberdade de escolha de profissão, consagrada no artigo 47.º, n.º 1 da CRP. Ora, a Constituição da República Portuguesa consagra, efetivamente, o princípio da fiscalização judicial da constitucionalidade, dimensionando o processo de fiscalização da constitucionalidade também numa perspetiva concreta e difusa ou desconcentrada (artigo 204.º da CRP). O juiz dos tribunais administrativos e fiscais é, também ele, um juiz constitucional, estando investido, pela CRP, do poder-dever de fiscalizar a constitucionalidade das normas, desaplicando-as quando estas infrinjam algum normativo ou princípio com assento constitucional. Obviamente, os tribunais não estão autorizados a declarar, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade de normas, visto que a fiscalização abstrata da inconstitucionalidade de normas legais não se enquadra no âmbito de competência material [diríamos até, no espectro de jurisdição] dos tribunais administrativos e fiscais, estando confiada, por determinação da Lei Fundamental, unicamente ao Tribunal Constitucional (c/ o artigo 281.º, n.º 1 da CRP). Conforme relembram JJ. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, de acordo com o que vem estatuído no artigo 204.º da CRP, o único direito que é subtraído aos tribunais pela Constituição “[é] o direito de declaração da inconstitucionalidade em termos abstractos e com força obrigatória geral [...]. Em síntese, este preceito [artigo 204.º da CRP] significa que a função jurisdicional integra também a fiscalização da constitucionalidade e que os tribunais – todos e cada um deles – têm o poder e o dever de confrontar com a constituição as nomas infraconstitucionais que sejam chamados a aplicar, tendo de recusar-se a aplicar essas normas se não forem compatíveis com ela” (cf. dos autores, Constituição da República Portuguesa Anotada, Volume II, 4. edição revista, Coimbra Editora, pp. 518 e 519). Como refere o primeiro dos autores citados, a questão suscitada perante o juiz a quo tem de ser uma questão concreta de inconstitucionalidade, isto é, tratar-se da questão da desconformidade constitucional de um ato normativo a aplicar num caso submetido a decisão perante o juiz da causa; (ii) consistir numa questão objetiva; (iii) tratar-se de uma questão de inconstitucionalidade que careça, pois, de um juízo de conformidade ou desconformidade de um ato normativo com normas e princípios dotados de estalão constitucional; (iv) consistir numa questão suscitada no decurso do processo (v. J.J. Gomes CANOTILHO, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª edição, 2003, Almedina, pp. 985 e ss.). Portanto, a questão da inconstitucionalidade deve ser relevante para a decisão da causa, isto é, para o feito submetido a julgamento, no sentido de a norma reputada de inconstitucional poder vir a ser aplicável ao caso sob apreciação jurisdicional. Tendo em atenção que o Autor pretende, com a presente ação, que o Ministério demandado seja condenado a prolatar um ato administrativo que o autorize a exercer a atividade de médico de Medicina do Trabalho, e que, para que o Tribunal possa responder positiva ou negativamente a tal pretensão, carece de ponderar o preenchimento, ou o não preenchimento, dos pressupostos legais de que depende o exercício dessa atividade, que se acham hodiernamente [e desde 2009] consagrados na Lei n.º 102/2009, de 10 de setembro [diploma legal que revogou o Decreto-Lei n.º 26/94, de 01 de fevereiro, que até então regulava essa matéria], não há dúvidas de que as normas que o A. reputa de inconstitucionais são relevantes para a composição do presente litígio, impondo-se que este Tribunal administrativo fiscalize, numa perspetiva concreta e difusa ou desconcentrada, a inconstitucionalidade dos normativos em apreço. Está em causa a conformidade constitucional dos artigos 23.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 26/94, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 109/2000, de 30 de julho, e 103º, n.º 1 da Lei n.º 102/2009, de 10 de setembro, na parte em que os mesmos exigem aos médicos que tenham iniciado, antes da entrada em vigor do referido Decreto-Lei n.º 109/2000, a sua formação complementar em Medicina do Trabalho reconhecida por entidade competente, a detenção da especialidade de Medicina do Trabalho, reconhecida pela Ordem dos Médicos, para o regular exercício da atividade de médicos de Medicina do Trabalho. Discute-se, em concreto, a infração, por essas disposições normativas, do princípio geral da segurança jurídico, ínsito no artigo 2.º da CRP, pelo facto de, alegadamente, as mesmas contenderem com a proibição de retroatividade das normas restritivas de direitos, liberdades e garantias, que promana do artigo 18.º, n.º 3 da Constituição, em concreto, com a norma do artigo 47.º, n.º 1 do Texto Fundamental, que consagra a liberdade de escolha de profissão. Postula o artigo 2.º da CRP que “[a] República Portuguesa é um Estado de direito democrático, baseado na soberania popular, no pluralismo de expressão e organização política democráticas, no respeito e na garantia de efetivação dos direitos e liberdades fundamentais e na separação e interdependência de poderes, visando a realização da democracia económica, social e cultural e o aprofundamento da democracia participativa”. O artigo 18.º da Constituição da República Portuguesa prevê, no seu n.º 2, que “[a] lei só pode restringir os direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo as restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos bu interesses constitucionalmente protegidos”. O n.º 3 estatui, ainda, que a haver leis restritivas de direitos, liberdades e garantias, as mesmas terão de revestir carácter geral e abstrato, não podendo ter efeito retroativo, nem diminuir a extensão e o alcance do conteúdo essencial dos preceitos constitucionais. Já o artigo 47.º, n.º 1 da CRP consagra o direito de os cidadãos de escolherem livremente a profissão ou o género de trabalho, salvas as restrições legais impostas pelo interesse coletivo ou inerentes à sua própria capacidade. Pois bem. Como se sabe, a segurança jurídica conexiona-se mais firmemente com elementos objetivos da ordem jurídica, como sejam a garantia de estabilidade jurídica, segurança de orientação e realização do Direito, ao passo que a proteção da confiança se liga com os componentes subjetivos da segurança, particularmente com a calculabilidade e previsibilidade dos indivíduos em relação aos efeitos jurídicos dos atos dos poderes públicos [cf. JJ. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, Coimbra, 2003, p. 257], É, por isso, objetivamente compreensível que exista significativa tensão entre o poder de autorrevisibilidade das leis – natural num Estado de Direito plural e democrático –, que está cometido ao Estado-legislador, e o princípio da segurança jurídica, uma vez que, não raras vezes, as novas soluções normativas não se limitam a produzir os seus efeitos para o futuro, mas afetam situações jurídicas já constituídas, ou cuja formação se iniciou em momento prévio a entrada em vigor da lei nova. Na senda do decidido pelo Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 575/2014, de 14-08- 2014 [acessível em www.tribunalconstitucional.pt]: “[...] A segurança exige que os cidadãos saibam com o que podem contar, sobretudo nas suas relações com os poderes públicos. Saber com o que se pode contar em relação aos atos da função legislativa do Estado é coisa incerta ou vaga, precisamente porque o que é conatural a essa função é a possibilidade, que detém o legislador, de rever ou alterar, de acordo com as diferentes exigências históricas, opções outrora tomadas. Contudo, a possibilidade de alteração dessas opções, se é irrestrita (uma vez cumpridas as demais normas constitucionais que sejam aplicáveis) quando as novas soluções legislativas são pensadas para valer apenas para o futuro, não pode deixar de ter limites sempre que o legislador decide que os efeitos das suas escolhas hão de ter, por alguma forma, certa repercussão sobre o passado. [...] É, com efeito, evidente que a repercussão sobre o passado das novas escolhas legislativas, qualquer que seja a forma ou o grau de que se revista, diminui ou fragiliza a faculdade, que os cidadãos de um Estado de direito devem ter, de poder saber com o que contam, nas relações que estabelecem com os órgãos de poder estadual. Precisamente por isso, a Constituição proibiu expressamente o recurso, por parte do legislador, à retroatividade forte, sempre que a medida legislativa que a ela recorre implicar intervenções gravosas na liberdade e (ou) no património das pessoas, assim sucedendo quando estejam em causa restrições a direitos, liberdades e garantias (artigo 18.º, n.º 3) [...]. A razão pela qual a Constituição exclui a possibilidade de existência de leis retroativas nesses casos reside precisamente na intensidade da condição de insegurança pessoal que do contrário resultaria no quadro de um Estado de direito democrático como é aquele que o artigo 2.º institui [...]”. Haverá, assim, de distinguir as situações em que a lei nova tem a pretensão de ser aplicada a situações jurídicas pré-existentes, totalmente formadas ou consolidadas [retroatividade pura ou autêntica] daquelas em que a lei nova tenha a vocação de ser aplicada a situações jurídicas duradouras ou a factos complexos já parcialmente realizados, mas ainda não consolidados [retrospetividade ou retroatividade inautêntica]. Conforme é sintetizado no Aresto do Tribunal Constitucional n.º 128/2024, de 20-02-2024, no caso da retroatividade autêntica, “[...] a lei nova pretende produzir os seus efeitos sobre factos ocorridos no passado (factos pretéritos) – ou, mais especificamente, antes da sua entrada em vigor –, factos esses que produziram todos os seus efeitos igualmente no passado”. Na retrospetividade é possível vislumbrar dois tipos de situações: “[...] a primeira delas verificar-se-á quando a lei nova se pretende aplicar a factos que nasceram no passado, mas que ainda estão em formação no momento em que a nova lei entra em vigor. A segunda reporta-se a situações em que o facto ocorreu integralmente no passado, mas os respetivos efeitos ainda não se esgotaram no momento em que a nova lei entra em vigor”. Tal como se explanou supra, temos que, na vigência do Decreto-Lei n.º 26/94, de 01 de fevereiro, ao abrigo do n.º 2 do seu artigo 23.º, entendia-se por médico do trabalho “[...] o licenciado em Medicina com a formação complementar de medicina do trabalho reconhecida por entidade competente” [sublinhado nosso]. Essas foram, pois, as condições legalmente impostas para o regular exercício de Medicina do Trabalho, pelos médicos que exercessem a sua atividade em território português, pelo menos entre 01-01-1994 [artigo 32.º do Decreto-Lei n.º 26/94] e 30-09-2000 [artigo 34.º do Decreto-Lei n.º 109/2000]. O 8.º Curso de Medicina do Trabalho, ministrado pelo Departamento de Clínica Geral da Faculdade de Medicina do Porto, que o Autor frequentou e concluiu entre 1999 e 2001, foi aprovado pela Portaria n.º 402/89, de 06 de junho. De acordo com o disposto na Portaria n.º 820/91, de 12 de agosto, esse curso era considerado habilitação profissional suficiente para o exercício da Medicina do Trabalho. Entretanto, em 01-01-2000, quando o Autor ainda frequentava o aludido curso de formação complementar, entrou em vigor o Decreto-Lei n.º 109/2000, de 30 de junho, que veio alterar o Decreto-Lei n.º 26/94, de 01 de fevereiro, entre o mais, no seu artigo 23.º, passando a considerar-se como médico do trabalho “[...] o licenciado em Medicina com especialidade de medicina do trabalho reconhecida pela Ordem dos Médicos”. O Decreto-Lei n.º 26/94, de 01 de fevereiro foi, depois, revogado pela Lei n.º 102/2009 de 10 de setembro, entrada em vigor em 01-10-2009 [cf. o artigo 121.º], que aprovou o regime jurídico da promoção da segurança e saúde no trabalho. Sobre as condições para o exercício da Medicina do Trabalho, versava [e versa, ainda hoje] o artigo 103º da Lei n.º 102/2009, com a redação seguinte: “[…] 1 - Para efeitos da presente lei, considera-se médico do trabalho o licenciado em Medicina com especialidade de medicina do trabalho reconhecida pela Ordem dos Médicos. 2 - Considera-se, ainda, médico do trabalho aquele a quem seja reconhecida idoneidade técnica para o exercício das respetivas funções, nos termos da lei. 3 - No caso de insuficiência comprovada de médicos do trabalho qualificados nos termos referidos nos números anteriores, o organismo competente do ministério responsável pela área da saúde pode autorizar outros licenciados em Medicina a exercer as respetivas funções, os quais, no prazo de quatro anos a contar da respetiva autorização, devem apresentar prova da obtenção de especialidade em medicina do trabalho, sob pena de lhes ser vedada a continuação do exercício das referidas funções”. Nem o Decreto-Lei n.º 109/2000, de 30 de junho, nem a Lei n.º 102/2009 de 10 de setembro, continham quaisquer disposições transitórias a respeito da aplicação, respetivamente, da nova redação do artigo 23º, n.º 2º Decreto-Lei n. 26/94, de 01 de fevereiro, nem do artigo 103º, n.º 1 daquele segundo diploma legal. Ou seja, o legislador ordinário não procedeu à criação de uma disciplina própria destinada a regular as situações jurídicas iniciadas e/ou consolidadas na vigência da lei antiga, por forma a mitigar os efeitos inovadores trazidos pela lei nova, nem remeteu, de forma transitória, em certo tipo de situações, devidamente definidas, para a regulação dada por um regime material anterior. Nas palavras do Professor BAPTISTA MACHADO, as disposições transitórias formais são aquelas que se limitam a determinar qual das leis [a lei antiga ou a lei nova] é aplicável a determinadas situações, ao passo que as leis transitórias materiais visam estabelecer uma regulamentação própria, não coincidente nem com a lei antiga, nem com a lei nova, para certas situações que se encontram na fronteira entre as duas leis [cf., do autor, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Coimbra, 1990, p. 230]. Todavia, o legislador não se ancorou em qualquer das técnicas legislativas atrás enunciadas para regular a aplicação das disposições legais em apreço. Prosseguindo. De acordo com a jurisprudência consolidada do Tribunal Constitucional, estando em causa uma medida de imposição de condições ou requisitos substanciais de acesso a determinada atividade profissional, tal medida reveste recorte restritivo da liberdade de escolha de profissão [cf., entre outros, os Acórdãos do TC, com os n.ºs 255/2002, 368/2003, 355/2005, 3/2011, 362/2011, 88/2012, 89/2012 e 851/2014, in www.tribunalconstitucional.pt]. Na situação em apreço, resulta clarividente que o legislador ordinário, ao exigir que os médicos obtenham a especialidade de Medicina do Trabalho, reconhecida pela Ordem dos Médicos, para poderem exercer a atividade de médico de Medicina do Trabalho, está a restringir ou a comprimir o acesso, por parte desses profissionais de saúde, ao exercício dessa atividade. Afigura-se, assim, que o legislador procede, através de uma legislação como a atrás mencionada, à intensificação de uma das condições de que depende o exercício de tal atividade profissional, posto que, até à entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 109/2000, de 30 de junho, não era exigida a obtenção do grau de especialista em Medicina do Trabalho, reconhecida pela Ordem dos Médicos, mas apenas a conclusão de uma formação complementar, lecionada por entidade acreditada para o efeito. O Autor não questiona, note-se, que essa restrição não se funde em boas razões, ou que não tenha por base a salvaguarda do interesse público, mais não invocando que a solução adotada no referido Decreto-Lei n.º 109/2000, de 30 de junho, e depois mantida na Lei n.º 102/2009 de 10 de setembro, seja desrazoável, desproporcional ou desnecessária. De resto, não se vê que o estabelecimento de tal restrição ao acesso à profissão de médico de Medicina do Trabalho seja desproporcional, no sentido constitucionalmente previsto, pois existem evidentes benefícios para o interesse público decorrentes do acompanhamento da promoção da segurança e saúde do trabalho, da proteção de trabalhadoras grávidas puérperas ou lactantes, e da proteção dos trabalhadores menores de idade, por médicos que sejam especializados, do ponto de vista formativo e técnico, nesse ramo da Medicina, e que tal especialização seja reconhecida/atestada pela associação pública profissional representativa de todos aqueles que exercem a profissão de médico, a quem cabe aferir da idoneidade desses profissionais para o exercício da atividade médica, nas suas diferentes áreas de especialidade. Não é, no entanto, com tal alcance que vem enquadrada a questão de inconstitucionalidade invocada, nestes autos, pelo Autor. A questão suscitada prende-se, como dissemos, na não previsão de um regime transitório que acautelasse a posição jurídica daqueles que, como o Autor, iniciaram um certo percurso formativo com vista à obtenção das qualificações necessárias para o exercício da atividade profissional de médico de Medicina do Trabalho, em momento anterior à entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 109/2000, de 30 de junho, e da Lei n.º 102/2009, de 10 de setembro, ancorados no leque de condições de acesso ao exercício dessa profissão, que estava em vigor no momento em que deram início àquela formação. Isto porque, tal como vimos expendendo, o Autor afirma que só se inscreveu naquele curso de formação complementar – acreditado, à data, para esse efeito – com base na expectativa que tinha, fundada no artigo 23.º do DL n.º 26/94, de 01 de fevereiro, na sua redação originária, de que a frequência e a conclusão, com aproveitamento, desse curso, o habilitariam a exercer, de forma regular, a atividade de médico de Medicina do Trabalho. Sobrevoada a sucessão de leis no tempo, já sobejamente descrita e analisada, afigura-se nos igualmente evidente que a norma ínsita no artigo 23.º, n.º 2 Decreto-Lei n.º 26/94, com a redação dada pelo Decreto-Lei n.º 109/2000, que foi mantida pelo artigo 103.º, n.º 1 da Lei n.º 102/2009, configura uma norma retrospetiva, isto é, uma disposição legal suscetível de afetar situações jurídicas iniciadas ao abrigo da lei antiga [i.e., da redação inicial do artigo 23.º do DL n.º 26/94], cuja conformação continuou já na vigência da lei nova. Tal compreende-se pela circunstância de o curso de formação complementar que o Autor frequentou e concluiu, entre 1999 e 2001, prefigurar uma situação jurídica duradoura, e não instantânea. A referida norma jurídica revela-se, por isso, apta a afetar ou condicionar o processo de consolidação do acesso, pelo Autor, ao exercício profissional regular da atividade de médico de Medicina do Trabalho, sendo certo que o mesmo, pese embora ainda não totalmente concluído à data da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 109/2000, de 30 de junho, já havia sido iniciado em momento anterior a 01-10-2000. A retrospetividade da lei – atenta a ampla margem de conformação do legislador ordinário, ditada pela liberdade constitutiva que lhe é constitucionalmente reconhecida, e a autorrevisibilidade das leis – não é expressamente proibida pela Constituição, mas exige uma ponderação destinada a aquilatar da eventual lesão do princípio da segurança jurídica. É, pois, o que decorre da leitura conjugada dos artigos 2.º e 18.º, n.ºs 2 e 3 da Constituição da República Portuguesa. Tal como se escreveu no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 556/03, de 12-11-2003 [disponível em www.hibunalconstitucional.pt], o princípio do Estado de Direito contido no artigo 2.º da CRP implica “[…] um mínimo de certeza e de segurança no direito das pessoas e nas expectativas que a elas são juridicamente criadas”, pelo que “[...] a normação que, por sua natureza, obvie deforma intolerável, arbitrária ou demasiado opressiva àqueles mínimos de certeza e segurança (...), terá de ser entendida como não consentida pela lei básica”. Serão, assim, violadoras do princípio da segurança jurídica, constitucionalmente consagrado, as afetações da confiança dos cidadãos na definição legal das suas situações jurídicas, que se considerem inadmissíveis, arbitrárias ou demasiado onerosas. Na esteira do propugnado pelo Tribunal Constitucional [entre outros, nos Arestos com o n.º 355/2013, de 27-06-2013, e n.º 128/2024, de 20-02-2024]: “[...] a conclusão pela inadmissibilidade de uma medida legislativa à luz do princípio da proteção da confiança dependerá, em primeiro lugar, de um juízo sobre a legitimidade das expectativas dos cidadãos visados, que deverão ser fundadas em boas razões, e cuja consistência carece, de acordo com a jurisprudência constitucional, da exteriorização de uma conduta estadual concludente e apta a gerar expectativas de continuidade, por um lado, e da materialização ou tradução em atos (“planos de vida”) da confiança psicológica dos particulares, por outro. Comprovada essa legitimidade, segue-se, em segundo lugar, um juízo quanto à prevalência do interesse público subjacente à medida sobre o interesse individual (a expectativa legítima) sacrificado pela mesma (cfr. Acórdão n.º 556/03, disponível em www.tribunalconstitucional.pt). Mesmo quando as alterações legislativas evidenciem aquela prevalência, é ainda necessário apurar se a afetação da confiança assim implicada não é desrazoável ou excessiva, ou seja, “se o fim do legislador podia ser alcançado por via menos agressiva da confiança e dos interesses dos particulares – por exemplo, através da previsão de disposições transitórias ou indemnizatórias” (JORGE REIS NOVAIS, Os princípios constitucionais estruturantes da República Portuguesa, Coimbra Editora, 2011, p. 269) [...]” [sublinhados nossos]. Seguindo a doutrina do Professor citado, a final, no excerto que agora se recorta, ainda que o princípio da segurança jurídica possa ser mobilizado, também, nas situações de retrospetividade, nesses casos a resistência do legislador constitucional à “retroatividade” será de menor intensidade, pelo que o juízo de inconstitucionalidade ficará essencialmente dependente da ponderação dos bens e/ou interesses em confronto [v., do autor, obra cit., p. 266], Ingressando, então, na enunciada análise, afigura-se que o legislador encetou comportamentos capazes de gerar no Autor, e nos demais médicos que, antes de 01-10-2000 pretendiam exercer a atividade profissional de médico de Medicina do Trabalho, expectativas de continuidade do regime normativo que, para o exercício da aludida profissão, apenas exigia, além da licenciatura em Medicina, uma formação complementar de Medicina do Trabalho reconhecida por entidade competente. Note-se que a previsão dessas condições [licenciatura em Medicina, acompanhada de uma formação complementar de medicina do trabalho por entidade acreditada para tanto] perdurou, com suporte no Decreto-Lei n.º 26/94, de 01 de fevereiro, durante quase 07 anos, mais precisamente entre 01-01-1994 [artigo 32.º do Decreto-Lei n.º 26/94] e 30-09-2000 [artigo 34.º do Decreto-Lei n.º 109/2000], No entanto, a coberto de outros diplomas, o enquadramento do exercício da Medicina do Trabalho era feito com base nesses mesmos pressupostos, cuja consagração no nosso ordenamento jurídico remonta à década de 1960. Note-se que já o Decreto-lei 47511, de 25 de janeiro de 1967 [revogado pelo Decreto-Lei n.º 26/94, de 01 de fevereiro – cf. artigo 31.º] previa, no § único do seu artigo 2.º que eram médicos do trabalho os licenciados em Medicina diplomados com o curso de Medicina do Trabalho, criado pelo Decreto 45160, de 25 de Julho de 1963, e remodelado pelo Decreto 45992, de 23 de Outubro de 1964, ou efetuado na Escola Nacional de Saúde Pública e de Medicina Tropical, criada pelo Decreto-Lei 47102, de 16 de julho de 1966”. Tratava-se, àquela data, de uma formação complementar em Medicina do Trabalho ministrada pelo Instituto Superior de Higiene do Dr. Ricardo Jorge [v. o Decreto n.° 45992, de 23 de outubro]. Ora, se considerarmos que durante mais de 30 anos o legislador foi mantendo inalterado o corpo de requisitos de cuja verificação dependia o regular exercício, pelos médicos, da atividade profissional de Medicina do Trabalho, estabilizando-os na detenção do grau de licenciado em Medicina, devidamente complementado com uma formação em Medicina do Trabalho, ministrada por entidade acreditada para o efeito, não pode senão concluir-se que foram geradas, nestes profissionais, expectativas legítimas no sentido de que a reunião de tais habilitações tornaria possível o exercício da sobredita atividade profissional médica. O facto de a solução consagrada no ordenamento jurídico português, quanto a esta matéria, remontar à década de 1960, e de ter assim perdurado até 01-10-2000, torna aquela expectativa, partilhada pelo aqui Autor, numa expectativa legalmente fundada, que não uma mera expectativa de continuidade de uma qualquer solução jurídica abraçada em determinado momento circunscrito da história legislativa do Estado Português. A consolidação, durante um hiato temporal tão longo, de uma determinada norma jurídica, é apta a gerar expectativas sólidas, legítimas e fundadas em boas razões, por parte dos seus destinatários [ainda que potenciais] da continuidade da solução normativa ali encerrada. Para mais, verifica-se que foi em função desse quadro jurídico-normativo, vigente durante mais de três décadas, que o Autor investiu na sua formação, tendo frequentado e concluído, entre 1999 e 2001, o curso de formação complementar na área da Medicina do Trabalho que, note-se, até 01-10-2000, e desde 1967, lhe permitia, a par da sua licenciatura, exercer a atividade profissional de médico de Medicina do Trabalho. Na verdade, quando se deu a compressão dos requisitos legais legitimadores do exercício da Medicina do Trabalho, com a entrada em vigor, em 01-10-2000, do Decreto-Lei n.º 109/2000, o Autor já estaria a mais de meio da formação complementar destinada ao exercício daquela atividade profissional, não tendo o legislador, na instituição desse novo regime legal, procedido a uma qualquer justa conciliação com as expectativas geradas junto dos médicos que iniciaram a formação destinada àquele fim antes da entrada em vigor daquele novo diploma [e concluído a mesma em momento ulterior], nem previsto soluções gradualistas capazes de atenuar o impacto da previsão de condições mais apertadas para o exercício de tal atividade. Ademais, como bem se recorda no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 851/2014, de 10-12-2014, “[...] a história recente demonstra a existência, entre nós, de uma tradição legislativa nos termos da qual a imposição de novos requisitos para o exercício de uma atividade profissional vem geralmente acompanhada de um regime transitório que permite, durante um determinado período, a inscrição em associações públicas por parte daqueles que, sem cumprir esses requisitos, vêm fazendo dessa atividade a sua profissão. Foi isso que ocorreu com os técnicos oficiais de contas (cfr. o acórdão n.º 355/2005, disponível em www.tribunalconstitucional.pt), e também, como se viu, com os funcionários judiciais relativamente à possibilidade de, cessando as suas funções, virem a inscrever-se na Câmara dos Solicitadores Aqui volvidos, tendo presente a argumentação fático-jurídica vinda de desenvolver temos que a intensificação das condições de cuja verificação depende o exercício da Medicina do Trabalho, por parte dos médicos, com a exigência de que estes se tornem especialistas nesse ramo da Medicina, devidamente reconhecidos como tal pela Ordem dos Médicos, por banda do artigo 23º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 26/94, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 109/2000 e, posteriormente, do artigo 103º, n.º 1 da Lei n.º 102/2009, configura uma restrição ao exercício da liberdade de escolha de profissão que se mostra fundada em boas razões, e se mostra apta a beneficiar o interesse público daí decorrente, transparecido na especialização técnica e científica dos médicos que acompanham, em contexto laboral e profissional, as medidas de promoção da segurança e saúde do trabalho, a proteção de trabalhadoras grávidas puérperas ou lactantes, e a proteção dos trabalhadores menores de idade. No entanto, a consagração dessas condições – mais exigentes, para o exercício da atividade profissional de Medicina do Trabalho – introduzidas no ordenamento jurídico português pelo Decreto-Lei n.º 109/2000, de 30 de junho, e depois mantida na Lei n.º 102/2009 de 10 de setembro, também aos licenciados em Medicina que, à data da entrada em vigor daquele primeiro diploma, já se encontravam a frequentar a formação complementar em Medicina do Trabalho, ministrada por um estabelecimento de ensino acreditado/reconhecido por entidade competente para o efeito – que, até então, era a formação necessária para o exercício da atividade profissional de médico da Medicina do Trabalho, a par da licenciatura em Medicina –, e que depois a concluíram, desacompanhada de quaisquer disposições destinadas a atenuar o impacto da nova regulação dessa atividade, ultrapassa o estritamente necessário para salvaguardar aquele interesse público, além de se revelar apta a ferir, de forma desrazoável e inaceitável, a liberdade de acesso à profissão por parte de tais profissionais que, como o Autor, de forma legitimamente fundada, tinham a expectativa de, uma vez terminada a aludida formação complementar, exercerem profissionalmente a Medicina do Trabalho. Temos, assim, que, no concreto caso do aqui Autor, que iniciou a sua formação complementar em Medicina do Trabalho, junto de uma entidade reconhecida como apta para ministrar essa formação, numa altura em que a mesma era tida pelo legislador como habilitação profissional suficiente para o exercício da medicina do trabalho, a par da licenciatura em Medicina, que também detinha, a aplicação do disposto nos artigos 23.º, n.º 2 Decreto-Lei n.º 26/94, com a redação dada pelo Decreto-Lei n.º 109/2000, e 103.º, n.º 1 da Lei n.º 102/2009, no sentido de lhe exigir que, sem qualquer especial acautelamento da formação anteriormente frequentada, à luz do regime legal à data instituído, tenha de obter agora o grau de especialista em Medicina do Trabalho, reconhecida pela Ordem dos Médicos, se revela excessiva, desproporcionada e demasiado onerosa, quando comparada pelas finalidades de interesse público prosseguidas por aquelas normas. Diante os fundamentos fático-jurídicos expostos, impõe-se que o Tribunal desaplique, ao caso concreto do aqui Autor, a norma ínsita no artigo 23.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 26/94, de 01 de fevereiro, com a redação dada pelo Decreto-Lei n.º 109/2000, de 30 de junho, mantida pelo artigo 103.º, n.º 1 da Lei n.º 102/2009, de 10 de setembro, pela circunstância de esse normativo, lido no sentido de que ao Autor, que frequentou e concluiu, entre 1999 e 2001, o 8.º Curso de Medicina do Trabalho, lecionado por uma entidade reconhecida como apta para ministrar essa formação, numa altura em que a mesma era tida como habilitação profissional suficiente para o exercício da medicina do trabalho, atenta a redação originária do artigo 23.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 26/94, de 01 de fevereiro, devem ser aplicadas as condições de acesso à profissão de Médico de Medicina do Trabalho introduzidas a partir de 01-10-2000, mais concretamente a obrigatoriedade de deter o título de especialista em Medicina do Trabalho reconhecida pela Ordem dos Médicos, infringir o princípio da segurança jurídica, ínsito no artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa, na medida em que restringe, de forma excessiva, desproporcionada e demasiado onerosa, a liberdade de acesso à profissão, nos termos e para os efeitos da leitura conjugada dos artigos 47.º, n.º 1 e 18,º, n.º 3 da CRP. Em face da decisão atrás prolatada a propósito da questão da inconstitucionalidade suscitada pelo Autor, importa apreciar se deve a Entidade Demandada ser condenada a praticar o ato administrativo que, conforme peticionado, o autorize a exercer a atividade de médico de Medicina do Trabalho. Atendendo a que, por força do decidido supra, deverá atender-se ao normativo ínsito no artigo 23.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 26/94, de 01 de fevereiro, na sua redação originária, e considerando que: (i) nos termos dessa disposição legal, se entende por médico do trabalho “[…] o licenciado em Medicina com a formação complementar de medicina do trabalho reconhecida por entidade competente"; (ii) o Autor é licenciado em Medicina desde 1982; (iii) o Autor é Médico com inscrição junto da Ordem dos Médicos, detendo a cédula profissional n.º 27046; (iv) o Autor frequentou, e concluiu com aproveitamento, o 8.º Curso de Medicina do Trabalho, lecionado pelo Departamento de Clínica Geral da Faculdade de Medicina do Porto, aprovado pela Portaria n.º 402/89, de 06 de junho; (v) nos termos da Portaria n.º 820/91, de 12 de agosto, “[...] o curso de Medicina do Trabalho para graduados em Medicina, criado pela Portaria n.º 402/89, de 6 de junho, é considerado habilitação profissional suficiente para o exercício da medicina do trabalho”; (vi) tem de concluir-se que o Autor preenche os pressupostos legais aplicáveis ao seu caso, de que depende a autorização, pela Entidade Demandada, para o exercício da atividade profissional de médico de Medicina do Trabalho, sem necessidade de acorrer às disposições normativas consagradas nos n.ºs 2 e 3 do artigo 102.º da Lei n.º 102/2009, de 10 de setembro, na medida que a sua aplicação pressupõe que o profissional em causa não seja, nos termos da lei, considerado Médico do Trabalho. Nesta conformidade, deverá a Entidade Demandada ser condenada a praticar, em substituição da decisão impugnada, um ato administrativo que autorize o aqui Autor a exercer, como Médico do Trabalho, a atividade profissional de Medicina do Trabalho. Ao que, em conformidade, se provirá em sede de dispositivo. […] VI. Decisão Nos termos e com os fundamentos fático-jurídicos acima expostos, e com esteio nos poderes confiados pelo artigo 202.º, n.ºs 1 e 2 da Constituição da República Portuguesa: – Desaplico, ao caso concreto do aqui Autor, a norma ínsita no artigo 23,º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 26/94, de 01 de fevereiro, com a redação dada pelo Decreto-Lei n.º 109/2000, de 30 de junho, mantida pelo artigo 103º, n.º 1 da Lei n.º 102/2009, de 10 de setembro, pela circunstância de esse normativo, lido no sentido de que ao Autor, que frequentou e concluiu, entre 1999 e 2001, o 8º Curso de Medicina do Trabalho, lecionado por uma entidade reconhecida como apta para ministrar essa formação, numa altura em que a mesma era tida como habilitação profissional suficiente para o exercício da medicina do trabalho, atenta a redação originária do artigo 23.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 26/94, de 01 de fevereiro, devem ser aplicadas as condições de acesso à profissão de Médico de Medicina do Trabalho introduzidas a partir de 01-10-2000, mais concretamente a obrigatoriedade de deter o título de especialista em Medicina do Trabalho reconhecida pela Ordem dos Médicos, infringir o princípio da segurança jurídica, ínsito no artigo 2° da Constituição da República Portuguesa, na medida em que restringe, de forma excessiva, desproporcionada e demasiado onerosa, a liberdade de acesso à profissão, nos termos e para os efeitos da leitura conjugada dos artigos 47º, n.º 1 e 18.º, n.º 3 da CRP; – Julgo a presente ação administrativa procedente e, em consequência, condeno a Entidade Demandada a praticar, em substituição da decisão impugnada, um ato administrativo que autorize o aqui Autor a exercer, como Médico do Trabalho, a atividade profissional de Medicina do Trabalho; […]». 2. O Ministério Público veio interpor recurso (obrigatório) para o Tribunal Constitucional (TC) pela forma a seguir reproduzida: «[…] A magistrada do Ministério Público junto deste tribunal, notificada que foi da douta sentença proferida nos autos, na qual foi decidido recusar a aplicação da “norma ínsita no artigo 23.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 26/94, de 01 de fevereiro, com a redação dada pelo Decreto-Lei n.º 109/2000, de 30 de junho, mantida pelo artigo 103.º, n.º 1 da Lei n.º 102/2009, de 10 de setembro, pela circunstância de esse normativo, lido no sentido de que ao Autor, que frequentou e concluiu, entre 1999 e 2001, o 8.º Curso de Medicina do Trabalho, lecionado por uma entidade reconhecida como apta para ministrar essa formação, numa altura em que a mesma era tida como habilitação profissional suficiente para o exercício da medicina do trabalho, atenta a redação originária do artigo 23.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 26/94, de 01 de fevereiro, devem ser aplicadas as condições de acesso à profissão de Médico de Medicina do Trabalho introduzidas a partir de 01-10-2000, mais concretamente a obrigatoriedade de deter o título de especialista em Medicina do Trabalho reconhecida pela Ordem dos Médicos, infringir o princípio da segurança jurídica, ínsito no artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa, na medida em que restringe, de forma excessiva, desproporcionada e demasiado onerosa, a liberdade de acesso à profissão, nos termos e para os efeitos da leitura conjugada dos artigos 47.º, n.º 1 e 18.º, n.º 3 da CRP”, vem interpor recurso obrigatório para o Tribunal Constitucional da referida decisão, para apreciação da declarada inconstitucionalidade do artigo 23.º, n.º 2, do DL n.º 26/94, de 01-02, na redação do DL n.º 109/2000, de 30-06, ao abrigo do disposto nos artigos 280.º, n.º 1, alínea a), e n.º 3 da Constituição da república Portuguesa e dos artigos 70.º, n.º 1, al. a), 72.º, n.º 1, al. a) e n.º 3 (1.ª parte), 75.º, n.º 1, e 75.º-A, n.º 1, da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional (Lei n.º 28/82, de 15-11). Assim, requer a admissão do recurso, seguindo o regime dos recursos de apelação em Processo Civil, sendo as alegações produzidas no Tribunal Constitucional – artigos 78.º e 79.º, n.º 1, da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional. […]». 3. O recurso foi admitido no TAF do Porto, com efeito suspensivo, sendo que, já no TC, os sujeitos processuais foram notificados para produzir alegações. 4. Apenas o Ministério Público, aqui recorrente alegou, concluindo essas alegações pelo seguinte modo: «1. O Ministério Público interpôs o presente recurso obrigatório da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto em 1 de novembro de 2024, nos termos do artigo 280º nº 1, a) e nº 3da Constituição da República Portuguesa (CRP) e dos artigos 70º nº 1, a) e nº 3 (I parte), 75º, nº 1 e 75º-A, da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional (LTC). 2. O recurso tem por objeto a recusa da aplicação da norma ínsita no artº 23º n.º 2 do Decreto-Lei nº 26/94, de 1 de fevereiro, com a redação dada pelo Decreto-lei nº 109/2000, de 30 de junho, mantida pelo artigo 103º, nº 1, da Lei 102/2009, de 10 de setembro, pela circunstância de esse normativo, lido no sentido de que o Autor, que frequentou e concluiu entre 1999 e 2001, o 8º Curso de Medicina no Trabalho, lecionado por uma entidade reconhecida como apta para ministrar essa formação, numa altura em que a mesma era tida como habilitação profissional suficiente para o exercício da medicina do trabalho, atenta a redação originária do artigo 23º nº 2 do Decreto-Lei nº 26/94, de 1 de fevereiro, devem ser aplicadas as condições de acesso à profissão de médico de medicina do trabalho introduzidas a partir de 1 de outubro de 2000, mais concretamente a obrigatoriedade de deter o título de especialista em medicina do trabalho reconhecido pela Ordem dos Médicos, infringir o princípio da segurança jurídica, ínsito no artº 2º da CRP, na medida em que restringe de forma excessiva, desproporcionada e demasiado onerosa a liberdade de acesso à profissão, nos termos e para os efeitos da leitura conjugada dos artigos n.º 47º nº 1 e 18º nº 3 da CRP. 3. A questão subjacente à decisão do recurso é em resumo a seguinte: até à entrada em vigor do Decreto-Lei 109/2000, de 30 de junho vigorava a redação do artº 23º nº 2 do DL 24/91, de 1/2, segundo a qual bastava para ser médico de trabalho, além da licenciatura em medicina, a formação complementar em medicina de trabalho reconhecida por entidade competente; com a entrada em vigor DL 109/2000 (que alterou DL 24/91, designadamente o seu artigo 23º n. 2) os requisitos para exercer medicina do trabalho alteraram-se: passou a exigir-se, além da licenciatura em medicina, a especialidade de medicina de trabalho reconhecida pela Ordem dos Médicos 4. Quando a nova redação entrou em vigor, o Autor frequentava um curso de Medicina do Trabalho, lecionado pelo Departamento de Clínica Geral da Faculdade de Medicina do Porto que (se completado) constituía habilitação suficiente para exercer medicina do trabalho. 5. O Autor terminou esse curso, mas não obteve a especialidade de medicina de trabalho reconhecida pela Ordem dos Médicos. 6. O Autor requereu duas vezes, a partir de 2010, à Direção-Geral da Saúde, autorização para exercer medicina de trabalho, o que lhe foi concedido em ambas as vezes, por um período de quatro anos, na expressa condição de “apresentar prova da obtenção da especialidade em medicina do trabalho, sob pena de lhe ser vedada a continuação do exercício das referidas funções”. 7. A sentença considerou que a norma em causa operou restrições do exercício da profissão, nos termos do artº 18º n.º 3 e 47º n.º 1 da CRP, mas não vislumbrou que a restrição seja desproporcional, atento o interesse público prosseguido; considerou, também, que a norma em causa é retrospetiva, o que exige uma ponderação destinada a aquilatar da eventual lesão do principio da segurança jurídica; que o legislador criou legítimas e sólidas expetativas de manutenção dos requisitos de exercício da profissão; que a alteração do regime, sem disposições que atenuassem o impacto da nova regulamentação, ultrapassa o necessário para salvaguardar o interesse público e fere de forma desrazoável e inaceitável a liberdade de acesso à profissão de quem, como o Autor, tinha a expetativa de, terminada a formação complementar, exercer a medicina do trabalho. 8. Entende o MP que, apesar de a sentença posta em crise definir corretamente a questão a decidir e a enquadrar (em regra) corretamente, erra ao considerar a norma inconstitucional; 9. A norma em causa, apesar de restringir a liberdade de escolha e exercício de profissão (artº 47º da CRP) não afeta qualquer princípio ou disposição constitucional relativo a irretroatividade da lei, designadamente o que consiste na proibição da retroatividade de leis restritivas de direitos, liberdades e garantias do artº 18º n.º 3 da CRP. 10. Desde logo, porque não é uma lei retroativa – não dispõe diretamente para o passado (ou também para o passado) determinando a produção de efeitos novos em relação a situações jurídicas já findas; 11. Também porque, sendo, pelo menos, duvidoso que tenha efeitos retrospetivos, ainda que os tenha, a retroatividade e a retrospetividade não são situações análogas pelo que não seria de aplicar a esta o regime de proibição do n.º 3 do artº 18º da CRP. 12. Não afeta, também, o princípio da segurança jurídica (resultante do artº 2º da CRP) que postula a ideia de confiança do cidadão e da comunidade na ordem jurídica e na atuação do Estado. 13. Esse princípio não pode anular a liberdade constitutiva que assiste ao legislador democrático e esta compreende, necessariamente, a autoreversibilidade das leis. 14. A confiança jurídica só beneficia da proteção constitucional se os interesses na estabilidade dos regimes jurídicos devam prevalecer sobre o interesse público na transformação da ordem jurídica e na sua adaptação às novas ideias de ordenação social, o que não sucedeu no caso em análise. 15. Não foi posto em causa e parece evidente que a norma e a alteração do regime que estabeleceu visou o interesse público legítimo, na transformação da ordem jurídico e a sua adaptação às novas ideias de ordenação social. 16. Ao exigir maior especialização e reconhecimento como especialista pela Ordem dos Médicos, ela visa obter benefícios, prosseguindo valores e interesses também consagrados constitucionalmente, como o da promoção da segurança e saúde no trabalho e o direito à prestação do trabalho em condições de higiene, segurança e saúde (artºs 60º e 59º da CRP). 17. Como contraponto, as expetativas na manutenção do regime criadas no autor e nas pessoas que estejam na sua situação não são suficientemente justificadas nem merecedoras de tutela jurídica constitucional. Ou seja, não são suficientes para se poder considerar violado o princípio constitucional da confiança. 18. O investimento de confiança feito pelo Autor não é juridicamente relevante – para efeitos de proteção constitucional – quer porque as expetativas são de grau fraco, em virtude de o autor não ter no momento da entrada em vigor da nova lei quaisquer direitos adquiridos ou situações minimamente consolidadas, mas apenas a inscrição de um curso, ainda não terminado. 19. Quer porque as características “líquidas” da sociedade moderna e da área da medicina, incluindo a medicina do trabalho, com marcada evolução feita através de frequentes alterações do regime, são de molde a considerar mais facilmente como normal a alteração do regime e a mudança do que como imprevisível e, por isso, mais improvável serem catalisador de quebra de confiança, 20. Quer porque o “plano de vida” que a alteração dos requisitos teria gorado não parece ter-se alterado de modo significativo, não só por a alteração de requisitos não ter sido radical, como porque, afinal, o plano de vida que consistiria em exercer medicina do trabalho concretizou-se, pelo menos durante oito anos, com base em autorizações da Direção-Geral de Saúde. 21. Aliás, as condições que essas autorizações expressamente referiam – apresentação de prova de obtenção do grau de especialista em medicina do trabalho sob pena de lhe ser vedado o exercício profissional – , contrariamente ao que o autor referiu, não podem ter contribuído para reforçar as suas expetativas; pelo contrário, só podem ter tornado claro para o autor – se necessidade disso tivesse havido – que não eram possíveis expetativas de exercer medicina de trabalho sem os requisitos da nova lei. 22. Portanto, a norma em causa não obviou de forma intolerável, arbitrária ou demasiado opressiva aos mínimos de certeza e segurança, não restringiu de forma excessiva, desproporcionada e ordenada a liberdade de acesso à profissão e, desse modo, não afetou negativamente qualquer princípio constitucional, designadamente o da segurança jurídica, incluindo a proteção da confiança dos cidadãos, consagrado no artº 2º da CRP e o da liberdade de acesso à profissão, consagrado no artº 47º n. 1 da CRP». 5. Cumpre apreciar e decidir. II – FUNDAMENTAÇÃO 6. O presente recurso foi interposto nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (Lei n.º 28/82, de 15.11 – LTC), nos termos da qual «Cabe recurso para o Tribunal Constitucional, em secção, das decisões dos tribunais: a) Que recusem a aplicação de qualquer norma, com fundamento em inconstitucionalidade», sendo que «O recurso é obrigatório para o Ministério Público quando a norma cuja aplicação haja sido recusada, por inconstitucionalidade ou ilegalidade, conste de convenção internacional, ato legislativo ou decreto regulamentar (…)» (artigo 72.º, n.º 3, 1.ª parte, da LTC). In casu, o tribunal a quo recusou a aplicação de uma determinada norma, por a considerar constitucionalmente desconforme; mais concretamente desaplicou «a norma ínsita no artigo 23.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 26/94, de 01 de fevereiro, com a redação dada pelo Decreto-Lei n.º 109/2000, de 30 de junho, mantida pelo artigo 103º, n.º 1 da Lei n.º 102/2009, de 10 de setembro, pela circunstância de esse normativo, lido no sentido de que ao Autor, que frequentou e concluiu, entre 1999 e 2001, o 8º Curso de Medicina do Trabalho, lecionado por uma entidade reconhecida como apta para ministrar essa formação, numa altura em que a mesma era tida como habilitação profissional suficiente para o exercício da medicina do trabalho, atenta a redação originária do artigo 23.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 26/94, de 01 de fevereiro, devem ser aplicadas as condições de acesso à profissão de Médico de Medicina do Trabalho introduzidas a partir de 01-10-2000, mais concretamente a obrigatoriedade de deter o título de especialista em Medicina do Trabalho reconhecida pela Ordem dos Médicos». Como já visto, a decisão recorrida mobiliza, como parâmetro de controlo, o «princípio da segurança jurídica, ínsito no artigo 2º da Constituição da República Portuguesa, na medida em que restringe, de forma excessiva, desproporcionada e demasiado onerosa, a liberdade de acesso à profissão, nos termos e para os efeitos da leitura conjugada dos artigos 47º, n.º 1 e 18.º, n.º 3 da CRP». Antes de avançar para a apreciação do objeto do presente recurso, deve destacar-se que no sistema português de fiscalização concreta da constitucionalidade o TC não tem como função pronunciar-se sobre qual será a interpretação mais correta, de entre as várias possíveis, dos preceitos objeto de controlo (assim, entre tantos outros, escreveu-se no Acórdão n.º 186/00, que «não cabe a este Tribunal deliberar sobre as virtualidades de interpretações concorrentes, em quanto não contendam com a Lei Fundamental»). Efetivamente, cabe-lhe unicamente o julgar da conformidade da norma/interpretação normativa adotada na decisão recorrida com a CRP, não competindo a este Tribunal aferir se a interpretação do direito infraconstitucional deverá conduzir a um diferente resultado hermenêutico. 7. In casu, está em causa a sucessão de regimes legais relativos ao exercício das funções de médico do trabalho, inicialmente regulada, esta específica matéria, pelo Decreto-Lei n.º 26/94, de 01.02, que estabelecia «o regime de organização e funcionamento das atividades de segurança, higiene e saúde no trabalho». Nos termos da redação original do artigo 23.º deste diploma, «1 - A responsabilidade técnica da vigilância da saúde cabe, em qualquer caso, ao médico do trabalho. 2 - Considera-se médico do trabalho o licenciado em Medicina com a formação complementar de medicina do trabalho reconhecida por entidade competente. 3 - Considera-se, ainda, médico do trabalho aquele a quem foi reconhecida idoneidade técnica para o exercício das respetivas funções, ao abrigo do § 1.º do artigo 37.º do Decreto n.º 47512, de 25 de janeiro de 1967. 4 - No caso de insuficiência comprovada de médicos do trabalho qualificados nos termos referidos nos números anteriores, poderão ser autorizados pela Direcção-Geral da Saúde a exercer as respetivas funções licenciados em Medicina, os quais, no prazo de três anos a contar da respetiva autorização, deverão apresentar diploma do curso de Medicina do Trabalho, sob pena de lhes ser vedada a continuação do exercício das referidas funções». O aqui recorrido encontrava-se a frequentar um curso de formação complementar quando entraram em vigor alterações ao Decreto-Lei n.º 26/94 operadas pelo o Decreto-Lei n.º 109/2000, de 30.06, designadamente ao seu artigo 23.º, tendo-se passado a exigir a obtenção da especialidade de Médico de Família para os licenciados em Medicina que queiram operar nesta particular área clínica. O preceito em questão passou a ter a seguinte redação: «1 - ... 2 - Considera-se médico do trabalho o licenciado em Medicina com especialidade de medicina do trabalho reconhecida pela Ordem dos Médicos. 3 - ... 4 - No caso de insuficiência comprovada de médicos do trabalho qualificados nos termos referidos nos números anteriores, poderão ser autorizados pela Direcção-Geral da Saúde a exercer as respetivas funções licenciados em Medicina, os quais, no prazo de três anos a contar da respetiva autorização, deverão apresentar prova da obtenção de especialidade em medicina do trabalho, sob pena de lhes ser vedada a continuação do exercício das referidas funções. 5 - O médico do trabalho exerce as suas funções com independência técnica e em estrita obediência aos princípios da deontologia profissional». O Decreto-Lei n.º 109/2000 não consagrou um regime transitório que regulasse, para o que aqui interessa, a situação daqueles que se encontravam a frequentar um curso de formação complementar ao abrigo do regime legal anterior. A aplicação da nova solução normativa à situação do aqui recorrido foi considerada como um caso de retrospetividade, e não de retroatividade autêntica, haja em vista que, quando entrou em vigor, o curso de formação ainda não estava concluído, ou seja, que o facto que determinaria o preenchimento da condição necessária para o exercício da especialidade de Medicina do Trabalho ainda estava em formação. Resta lembrar que o aqui recorrido chegou a exercer como médico do trabalho, não porque possua a devida habilitação própria (antes, a frequência e conclusão de um curso de formação complementar, desde 2000, a obtenção da especialidade na área da Medicina do Trabalho), mas porque beneficiou de um regime excecional («No caso de insuficiência comprovada de médicos do trabalho»), o qual, de forma expressa, determina que «os quais, no prazo de três anos a contar da respetiva autorização, deverão apresentar prova da obtenção de especialidade em medicina do trabalho, sob pena de lhes ser vedada a continuação do exercício das referidas funções». 8. Passando, agora, à análise do parâmetro de controlo, cabe referir, no que se refere ao princípio da segurança jurídica, que este Tribunal já teve a ocasião de se debruçar, por diversas vezes, sobre o princípio da segurança jurídica e, em particular, sobre a diferença que intercede entre situações de retroatividade (retroatividade autêntica) e de retrospetividade (retroatividade inautêntica ou parcial). Veja-se, de entre outros, o Acórdão n.º 128/2024: «10.1. O princípio geral da segurança jurídica é um dos subprincípios concretizadores do princípio do Estado de direito proclamado no artigo 2.º da CRP. O princípio da segurança jurídica e o da proteção da confiança «andam estreitamente associados, a ponto de alguns autores considerarem o princípio da proteção da confiança como um subprincípio ou como uma dimensão específica da segurança jurídica. Em geral, considera-se que a segurança jurídica está conexionada com elementos objetivos da ordem jurídica – garantia de estabilidade jurídica, segurança de orientação e realização do direito – enquanto a proteção da confiança se prende mais com as componentes subjetivas da segurança, designadamente a calculabilidade e previsibilidade dos indivíduos em relação aos efeitos jurídicos dos atos dos poderes públicos. A segurança e a proteção da confiança exigem, no fundo: (1) fiabilidade, clareza, racionalidade e transparência dos atos do poder; (2) de forma que em relação a eles o cidadão veja garantida a segurança nas suas disposições pessoais e nos efeitos jurídicos dos seus próprios atos» (cfr. J. J. Gomes canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, Coimbra, 2003, p. 257). Além da consagração genérica deste princípio no artigo 2.º e sendo certo que, em regra e “Nas constituições modernas, porém, o princípio da não retroatividade não assume foros de princípio constitucional, a não ser num domínio específico: no domínio do Direito Penal» (J. Baptista Machado, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, reimpressão, Coimbra, 1995, p. 228), a nossa Constituição prevê hoje em dia três situações de proibição da retroatividade associadas, cada uma delas, a um determinado tipo de leis: leis restritivas de direitos, liberdades e garantias (artigo 18.º, n.º 3), leis penais menos favoráveis (artigo 29.º, n.º 4) e leis fiscais (artigo 103.º, n.º 3). O Tribunal Constitucional conta com uma já vasta jurisprudência sobre o princípio geral da segurança jurídica, designadamente na sua vertente específica de proteção da confiança. A título meramente ilustrativo, no Acórdão n.º 568/2016 foi dito o seguinte a propósito do princípio da segurança jurídica e da proteção da confiança: «Decerto que o Estado de direito é, também, um Estado de segurança jurídica (cfr. os Acórdãos n.ºs 108/2012, 575/2014 e 241/2015). E, como este Tribunal tem afirmado, à garantia de segurança jurídica inerente ao Estado de direito corresponde, numa vertente subjetiva, a ideia de proteção da confiança dos particulares relativamente à continuidade da ordem jurídica. Com efeito, a proteção da confiança é uma norma com natureza principiológica que deflui de um dos elementos materiais justificadores e imanentes do Estado de direito: a segurança jurídica dedutível do artigo 2.º da Constituição (cfr. o Acórdão n.º 862/2013). Enquanto associado e mediatizado pela segurança jurídica, o princípio da proteção da confiança prende-se com a dimensão subjetiva da segurança – o da proteção da confiança dos particulares na estabilidade, continuidade, permanência e regularidade das situações e relações jurídicas vigentes. Mas o mesmo Estado de direito também é democrático e pluralista, uma vez que a ordem jurídico-constitucional se funda, desde logo, nos procedimentos próprios de uma democracia plural. Daí o reconhecimento do poder de autorrevisibilidade das leis, que, não sendo ilimitado, postula que os limites sejam traçados a partir da concordância entre o princípio do pluralismo democrático e outros princípios constitucionais, como, por exemplo, os da segurança, da igualdade e da proporcionalidade. A tutela constitucional da segurança jurídica e da confiança emanam, assim, do princípio do Estado de direito consagrado no artigo 2.º da Constituição (cfr. a jurisprudência constante deste Tribunal expressa, por exemplo, nos Acórdãos n.os 287/90, 128/2009, 3/2010, 154/2010, 862/2013 ou 294/2014). Essa tutela é evidente nos casos de leis retroativas – de resto, hoje proibidas no domínio fiscal (cfr. o artigo 103.º, n.º 3, da Constituição) –, mas não está ausente em todos os outros casos em que a lei nova projeta os seus efeitos sobre situações constituídas no passado: “[A] segurança exige que os cidadãos saibam com o que podem contar, sobretudo nas suas relações com os poderes públicos. Saber com o que se pode contar em relação aos atos da função legislativa do Estado é coisa incerta ou vaga, precisamente porque o que é conatural a essa função é a possibilidade, que detém o legislador, de rever ou alterar, de acordo com as diferentes exigências históricas, opções outrora tomadas. Contudo, a possibilidade de alteração dessas opções, se é irrestrita (uma vez cumpridas as demais normas constitucionais que sejam aplicáveis) quando as novas soluções legislativas são pensadas para valer apenas para o futuro, não pode deixar de ter limites sempre que o legislador decide que os efeitos das suas escolhas hão de ter, por alguma forma, certa repercussão sobre o passado. […] É, com efeito, evidente que a repercussão sobre o passado das novas escolhas legislativas, qualquer que seja a forma ou o grau de que se revista, diminui ou fragiliza a faculdade, que os cidadãos de um Estado de direito devem ter, de poder saber com o que contam, nas relações que estabelecem com os órgãos de poder estadual. Precisamente por isso, a Constituição proibiu expressamente o recurso, por parte do legislador, à retroatividade forte, sempre que a medida legislativa que a ela recorre implicar intervenções gravosas na liberdade e (ou) no património das pessoas, assim sucedendo quando estejam em causa restrições a direitos, liberdades e garantias (artigo 18.º, n.º 3), a definição de comportamentos criminalmente puníveis (artigo 29.º, n.º 1), ou a criação de impostos ou definição dos seus elementos essenciais (artigo 103.º, n.º 3). A razão pela qual a Constituição exclui a possibilidade de existência de leis retroativas nesses casos reside precisamente na intensidade da condição de insegurança pessoal que do contrário resultaria no quadro de um Estado de direito democrático como é aquele que o artigo 2.º institui. Dito isto, resta concluir que o facto de não haver uma proibição constitucional explícita de, noutros casos, se recorrer às formas graduais e muito variáveis de «retroatividade própria» ou «imprópria» não significa que o recurso a qualquer uma destas formas esteja sempre e em qualquer circunstância à disposição do legislador ordinário. O princípio segundo o qual o poder legislativo está genericamente habilitado pela Constituição a atribuir às suas decisões, por diferentes formas e em diferentes graus, eficácia para o passado, conhece limites. E estes decorrem da necessária convivência entre este princípio e o princípio do Estado de direito, na sua dimensão de «segurança jurídica” (v. o Acórdão n.º 575/2014). No Acórdão n.º 287/90, o Tribunal estabeleceu já os limites do princípio da proteção da confiança na ponderação da eventual inconstitucionalidade de normas dotadas de «retroatividade inautêntica, retrospetiva». De acordo com essa jurisprudência sobre o princípio da segurança jurídica na vertente material da confiança, para que esta última seja tutelada é necessário que se reúnam dois pressupostos essenciais: a) A afetação de expectativas, em sentido desfavorável, será inadmissível, quando constitua uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas dela constantes não possam contar; e ainda b) Quando não for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalecentes (devendo recorrer-se, aqui, ao princípio da proporcionalidade”. Atente-se, ainda, no que foi dito no Acórdão n.º 355/2013: “[…] As normas em crise – os artigos 11.º, n.ºs 4 e 6 e 15.º, n.º 5 – são, pois, normas retrospetivas, isto é, normas que afetam situações constituídas no passado e que continuam em formação na vigência da lei nova. Isto é assim porque a candidatura ao ensino superior é um processo de formação contínua, pelo que as normas visadas vêm, no fundo, afetar ou condicionar um processo ainda não concluído, cujas bases ou pressupostos se iniciaram em momento anterior à respetiva entrada em vigor (v., entre outros, o Acórdão n.º 399/2010, disponível em www.tribunalconstitucional.pt). Ora, fora dos casos de retroatividade proibida expressamente previstos na Constituição, o juízo-ponderação de que o Tribunal Constitucional vem lançando mão para apreciar as restantes situações potencialmente lesivas do princípio da segurança jurídica assenta no pressuposto de que o princípio do Estado de Direito contido no artigo 2.º da CRP implica “um mínimo de certeza e de segurança no direito das pessoas e nas expectativas que a elas são juridicamente criadas”. Neste sentido, “a normação que, por sua natureza, obvie de forma intolerável, arbitrária ou demasiado opressiva àqueles mínimos de certeza e segurança (...), terá de ser entendida como não consentida pela lei básica” (cfr. Acórdão n.º 556/03, disponível em www.tribunalconstitucional.pt). Tudo está em saber, portanto, em que circunstâncias a afetação da confiança dos cidadãos deve ser considerada “inadmissível, arbitrária e demasiado onerosa”, sendo sobejamente conhecidos os critérios que a jurisprudência constitucional estabilizou a este propósito (cfr., por exemplo, os Acórdãos n.ºs 287/90, 303/90 e 399/10, todos disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt). Assim, a afetação de expectativas, em sentido desfavorável, será inadmissível quando constitua uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas dela constantes não pudessem contar (i); e quando não for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalentes, o que remete para uma ponderação a efetuar nos termos do princípio da proibição do excesso (ii). Por outras palavras, a conclusão pela inadmissibilidade de uma medida legislativa à luz do princípio da proteção da confiança dependerá, em primeiro lugar, de um juízo sobre a legitimidade das expectativas dos cidadãos visados, que deverão ser fundadas em boas razões, e cuja consistência carece, de acordo com a jurisprudência constitucional, da exteriorização de uma conduta estadual concludente e apta a gerar expectativas de continuidade, por um lado, e da materialização ou tradução em atos (“planos de vida”) da confiança psicológica dos particulares, por outro. Comprovada essa legitimidade, segue-se, em segundo lugar, um juízo quanto à prevalência do interesse público subjacente à medida sobre o interesse individual (a expectativa legítima) sacrificado pela mesma (cfr. Acórdão n.º 556/03, disponível em www.tribunalconstitucional.pt). Mesmo quando as alterações legislativas evidenciem aquela prevalência, é ainda necessário apurar se a afetação da confiança assim implicada não é desrazoável ou excessiva, ou seja, “se o fim do legislador podia ser alcançado por via menos agressiva da confiança e dos interesses dos particulares – por exemplo, através da previsão de disposições transitórias ou indemnizatórias” (Jorge Reis Novais, Os princípios constitucionais estruturantes da República Portuguesa, Coimbra Editora, 2011, p. 269). […]”. Quanto especificamente à distinção entre retroatividade autêntica e retroatividade inautêntica ou retrospetividade, veja-se o Acórdão do TC n.º 285/2011, onde se escreveu o que de imediato se passa a transcrever: “[…] 7. No entendimento do tribunal a quo, o artigo 3.º da Lei n.º 14/2009 seria inconstitucional por violação do princípio da segurança jurídica, já que se trataria de uma norma retroativa violadora das expectativas dos cidadãos. Mas há que começar por questionar a qualificação do artigo 3.º como autêntica norma retroativa. Importa distinguir os casos de retroatividade autêntica dos casos em que a norma apenas pretende vigorar para o futuro, mas que acaba por tocar em situações, direitos ou relações jurídicas desenvolvidas no passado, mas ainda existentes. Ora, ainda que a ação de investigação da paternidade se encontrasse instaurada e pendente à data de entrada em vigor da Lei n.º 14/2009, certo é que o hipotético direito do investigante a conhecer a identidade do seu progenitor ainda não se encontrava consolidado, pois apenas no momento do trânsito em julgado da sentença que determinasse a correção do registo de paternidade é que tal situação jurídica se consolidaria. Nesse sentido, precisamente a propósito do princípio da confiança, este Tribunal já afirmou, através do Acórdão n.º 287/90 (Diário da República, Iª Série, de 20 de fevereiro de 1991): «Nesta matéria, a jurisprudência constante deste Tribunal tem-se pronunciado no sentido de que ‘apenas uma retroatividade intolerável, que afete de forma inadmissível e arbitrária os direitos e expectativas legitimamente fundados dos cidadãos, viola o princípio da proteção da confiança, ínsito na ideia de Estado de direito democrático (cfr. o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 11/83, de 12 de Outubro de 1982, Acórdãos do Tribunal Constitucional, 1º vol., pp. 11 e segs.; no mesmo sentido se havia já pronunciado a Comissão Constitucional, no Acórdão n.º 463, de 13 de Janeiro de 1983, publicado no Apêndice ao Diário da República de 23 de Agosto de 1983, p. 133 e no Boletim do Ministério da Justiça, n. 314, p. 141, e se continuou a pronunciar o Tribunal Constitucional, designadamente através dos Acórdãos nºs. 17/84 e 86/84, publicados nos 2º e 4º vols. dos Acórdãos do Tribunal Constitucional, a pp. 375 e segs. e 81 e segs., respetivamente)». (…) Não há, com efeito, um direito à não-frustração de expectativas jurídicas ou à manutenção do regime legal em relações jurídicas duradoiras ou relativamente a factos complexos já parcialmente realizados. Ao legislador não está vedado alterar o regime de casamento, de arrendamento, do funcionalismo público ou das pensões, por exemplo, ou a lei por que se regem processos pendentes.» Assim sendo, a aplicação de determinadas normas a situações jurídicas pré-existentes – como é o caso das leis que se aplicam a processos pendentes – não pode ser integrada nos fenómenos de «retroatividade autêntica», mas apenas na categoria de «mera retrospetividade» ou de «retroatividade inautêntica». Só se o artigo 3º da Lei n.º 14/2009 determinasse a aplicação do prazo de dez anos a processos judiciais já findos e transitados em julgado é que se poderia falar de «retroatividade autêntica», sem qualquer margem para dúvidas. No que toca a esta forma de aplicação da lei no tempo, tem-se afirmado que a proteção do princípio da confiança reveste, nestes casos, uma menor intensidade (assim, J.J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, Almedina, 1998, p. 255). No mesmo sentido, refere Jorge Reis Novais que «a não consolidação plena das situações a que a nova lei se pretende aplicar gera uma diminuição do peso dos interesses relativos à segurança jurídica e à proteção da confiança dos cidadãos” (As Restrições aos Direitos Fundamentais…, p. 819). E, de facto, mesmo no que toca à retroatividade autêntica, é de entender que está vedado que uma nova normação possa ter implicações quanto ao conteúdo de anteriores relações/ situações criadas pela lei antiga mesmo quando a estatuição vier dispor num verdadeiro sentido retroativo; tudo depende, em concreto, da ponderação dos vários interesses em conflito. Veja-se, nesse sentido, o Acórdão nº 156/95 (“Acórdãos do Tribunal Constitucional”, 30º vol., págs. 753 e segs.): “Tem este Tribunal, aliás na esteira de uma jurisprudência já perfilhada pela Comissão Constitucional (…), defendido que o princípio do Estado de direito democrático (proclamado no preâmbulo da Constituição e, após a Revisão Constitucional de 1982, consagrado no seu artigo 2º) postula "uma ideia de proteção da confiança dos cidadãos e da comunidade na ordem jurídica e na atuação do Estado, o que implica um mínimo de certeza e de segurança no direito das pessoas e nas expectativas que a elas são juridicamente criadas", razão pela qual "a normação que, por sua natureza, obvie de forma intolerável, arbitrária ou demasiado opressiva àqueles mínimos de certeza e segurança que as pessoas, a comunidade e o direito têm de respeitar, como dimensões essenciais do Estado de direito democrático, terá de ser entendida como não consentida pela lei básica» (palavras do Acórdão nº 303/90, publicado na 1ª Série do Diário da República de 26 de Dezembro de 1990) (…)”. Todavia, isso não leva a que seja vedada por tal princípio a estatuição jurídica que tenha implicações quanto ao conteúdo de anteriores relações ou situações criadas pela lei antiga, ou quando tal estatuição venha dispor com um verdadeiro sentido retroactivo. Seguir entendimento contrário representaria, ao fim e ao resto, coartar a “liberdade constitutiva e a auto revisibilidade” do legislador, características que são “típicas”, “ainda que limitadas”, da função legislativa (cfr. Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constituição da República Portuguesa, 309). Haverá, assim, que proceder a um justo balanceamento entre a proteção das expectativas dos cidadãos decorrente do princípio do Estado de direito democrático e a liberdade constitutiva e conformadora do legislador, também ele democraticamente legitimado, legislador ao qual, inequivocamente, há que reconhecer a licitude (senão mesmo o dever) de tentar adequar as soluções jurídicas às realidades existentes, consagrando as mais acertadas e razoáveis, ainda que elas impliquem que sejam «tocadas» relações ou situações que, até então, eram regidas de outra sorte. Um tal equilíbrio, como o Tribunal tem assinalado, será alcançado nos casos em que, ocorrendo mudança de regulação pela lei nova, esta vai implicar, nas relações e situações jurídicas já antecedentemente constituídas, uma alteração inadmissível, intolerável, arbitrária, demasiado onerosa e inconsistente, alteração com a qual os cidadãos e a comunidade não poderiam contar, expectantes que estavam, razoável e fundadamente, na manutenção do ordenamento jurídico que regia a constituição daquelas relações e situações. Nesses casos, impor-se-á que atue o subprincípio da proteção da confiança e segurança jurídica que está implicado pelo princípio do Estado de direito democrático, por forma a que a nova lei não vá, de forma acentuadamente arbitrária ou intolerável, desrespeitar os mínimos de certeza e segurança que todos têm de respeitar. Como reverso desta proposição, resulta que, sempre que as expectativas não sejam materialmente fundadas, se mostrem de tal modo enfraquecidas “que a sua cedência, quanto a outros valores, não signifique sacrifício incomportável” (cfr. Acórdão nº 365/91 no Diário da República, 2ª Série, de 27 de agosto de 1991), ou se não perspetivem como consistentes, não se justifica a referida proteção em nome do primado do Estado de direito democrático”. A admissibilidade de normas retroativas resulta, portanto, de um balanceamento entre vários fatores: a solidez e justificação das expectativas jurídicas dos particulares e a liberdade conformadora do legislador. A norma inovadora, mesmo que retroativa, só será ilegítima se se concluir que não é ditada pela necessidade de proteger interesses prevalecentes. E a verdade é que “nesta avaliação devem ser devidamente tidos em conta dados como o merecimento e dignidade objetiva de proteção da confiança que o particular depositava no sentido de inalterabilidade de um quadro legislativo que o favorecia, o peso relativo dos interesses dos particulares e a intensidade da sua afetação e, não menos importante, a própria margem de livre conformação que deve ser deixada ao legislador democrático em Estado de Direito” (Jorge Reis Novais, Os Princípios Constitucionais …, p. 264). No mesmo sentido, o Acórdão n.º 307/90 (Diário da República, IIª Série, 1991, n.º 52) afirma: “para se demonstrar a afetação do princípio da confiança não basta provar que a nova norma afetou (só afetou) um dado direito ou expectativa; necessário é a concorrência das demais circunstâncias atrás indicadas (a dignidade das expectativas criadas, o não peso suficiente dos interesses sociais e de bem comum desejados prosseguir pela nova lei de sorte a não derrogar aquelas expectativas, e a não intolerabilidade, arbitrariedade ou opressividade da afetação). […]”. Em síntese, embora as construções jurídicas que se encontram na doutrina e na jurisprudência não sejam totalmente coincidentes, podemos distinguir dois grandes tipos de retroatividade: a autêntica ou forte e a inautêntica, imprópria, fraca ou parcial, também conhecida como retrospetividade. No primeiro caso, a lei nova pretende produzir os seus efeitos sobre factos ocorridos no passado (factos pretéritos) – ou, mais especificamente, antes da sua entrada em vigor –, factos esses que produziram todos os seus efeitos igualmente no passado. No segundo caso é possível vislumbrar dois tipos de situações. A primeira delas verificar-se-á quando a lei nova se pretende aplicar a factos que nasceram no passado, mas que ainda estão em formação no momento em que a nova lei entra em vigor. A segunda reporta-se a situações em que o facto ocorreu integralmente no passado, mas os respetivos efeitos ainda não se esgotaram no momento em que a nova lei entra em vigor». 9. No caso sub judicio, o Decreto-Lei n.º 26/94 veio exigir que os médicos do trabalho fossem, nos termos do seu artigo 23.º, n.os 2 e 3, licenciados «em Medicina com a formação complementar de medicina do trabalho reconhecida por entidade competente» ou, ainda, médicos «a quem foi reconhecida idoneidade técnica para o exercício das respetivas funções, ao abrigo do § 1.º do artigo 37.º do Decreto n.º 47512, de 25 de janeiro de 1967» (diploma que dispunha, nesse artigo, que «Os lugares de médicos do trabalho só poderão ser providos por diplomados com o curso de Medicina do trabalho. § 1.º São dispensados desta exigência os médicos que, não sendo diplomados com o curso de Medicina do Trabalho, apresentem na Direcção-Geral de Saúde documento comprovativo de terem sido considerados pela Ordem dos Médicos com idoneidade técnica para o exercício das funções de médico do trabalho. Esta faculdade só pode ser utilizada no prazo de três anos, a contar da publicação deste decreto. § 2.º No caso de insuficiente número de médicos do trabalho qualificados nos termos referidos, poderão ser autorizados pela Direcção-Geral de Saúde a exercer as respetivas funções licenciados em Medicina, os quais, no prazo de três anos, a contar da despectiva autorização, deverão apresentar diploma do curso de Medicina do Trabalho, sob pena de lhes ser vedada a continuação do exercício destas funções»). Por sua vez, o n.º 4 do artigo 23.º do Decreto-Lei n.º 26/94 tinha origem, bem vistas coisas, no já citado artigo 37.º, § 2.º, do Decreto n.º 47512, de 25 de Janeiro de 1967, que dispunha, como visto, pelo seguinte modo: «No caso de insuficiência comprovada de médicos do trabalho qualificados nos termos referidos nos números anteriores, poderão ser autorizados pela Direcção-Geral da Saúde a exercer as respetivas funções licenciados em Medicina, os quais, no prazo de três anos a contar da respetiva autorização, deverão apresentar diploma do curso de Medicina do Trabalho, sob pena de lhes ser vedada a continuação do exercício das referidas funções». A Lei n.º 109/2000 alterou parcialmente o status quo então vigente, uma vez que passou a exigir que os médicos do trabalho fossem licenciados «em Medicina com especialidade de medicina do trabalho reconhecida pela Ordem dos Médicos» (nova redação do n.º 2 do artigo 23.º do Decreto-Lei n.º 26/94, mantendo-se inalterado o n.º 3, e passando o aludido n.º 4 a ter a seguinte redação: «No caso de insuficiência comprovada de médicos do trabalho qualificados nos termos referidos nos números anteriores, poderão ser autorizados pela Direcção-Geral da Saúde a exercer as respetivas funções licenciados em Medicina, os quais, no prazo de três anos a contar da respetiva autorização, deverão apresentar prova da obtenção de especialidade em medicina do trabalho, sob pena de lhes ser vedada a continuação do exercício das referidas funções». Ora, conforme já antecipado, aquando da entrada em vigor das alterações operadas pela Lei n.º 109/2000 (no «1.º dia do 4.º mês seguinte à data da sua publicação» – artigo 34.º), o recorrido encontrava-se a frequentar um curso de formação complementar que, nos termos do regime anterior, lhe conferia a possibilidade de vir a exercer as funções de médico do trabalho. De resto, a situação manteve-se idêntica com a vigência do artigo 103.º da Lei n.º 102/2009, dado que os seus n.os 1 e 2 correspondem ao que já resultava do Decreto-Lei n.º 26/94, prevendo-se agora, no seu n.º 3, que «No caso de insuficiência comprovada de médicos do trabalho qualificados nos termos referidos nos números anteriores, o organismo competente do ministério responsável pela área da saúde pode autorizar outros licenciados em Medicina a exercer as respetivas funções, os quais, no prazo de quatro anos a contar da respetiva autorização, devem apresentar prova da obtenção de especialidade em medicina do trabalho, sob pena de lhes ser vedada a continuação do exercício das referidas funções». Com isto, o que temos é que, não tendo ainda o aqui recorrido concluído o necessário curso de formação complementar no momento da entrada em vigor do novo regime (não estando, pois, habilitado a exercer as funções de médico do trabalho), não tendo sido previsto um regime transitório que abarcasse a sua situação específica e consubstanciando o seu caso concreto, no que à aplicação da lei respeita, uma situação de retrospetividade, ele só poderia exercer como médico do trabalho nos termos do n.º 4 do artigo 23.º do Decreto-Lei n.º 26/94 – o que, de resto, terá sucedido, mas sem que o autor/recorrido tenha, ao que tudo indica, obtido a especialidade em medicina do trabalho. Mais, mesmo que tenha concluído o tal curso de formação complementar, à luz do regime jurídico entretanto entrado em vigor esse curso já não era suficiente para o habilitar para o exercício da Medicina do Trabalho. Resta, deste modo, ponderar se a aplicação retrospetiva do novo regime legal é constitucionalmente conforme. 10. Posto isto, duas notas se impõem. Em primeiro lugar, tratando-se de uma situação de retrospetividade, e em termos de segurança jurídica, é de aplicar a proteção conferida pelo artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), orientação que corresponde à posição maioritária deste Tribunal, e não a do n.º 3 do artigo 18.º da CRP. Em segundo lugar, cabe sublinhar que a tutela constitucional que merecem as alterações legislativas retrospetivas é menos robusta por comparação com o que sucede com as alterações legais retroativas, devendo o princípio da segurança jurídica ser combinado com outros princípios constitucionais, em especial com o princípio da proporcionalidade, de tal como que só devam merecer a tutela constitucional, prima facie, aquelas situações em que as expetativas jurídicas dos titulares de um direito tenham sido afetadas de forma excessiva. A este propósito, atente-se no que foi dito no Acórdão n.º 862/2013: «[…] O princípio da proteção da confiança pode pois ser mobilizado nas situações da chamada retrospetividade, ainda que o valor jurídico da confiança possa ter aí um menor peso do que nas situações de verdadeira retroatividade. Nestes casos, refere Reis Novais, “a resistência à retroatividade apresenta uma menor intensidade normativa: o juízo de inconstitucionalidade dependerá essencialmente de uma ponderação de bens ou interesses em confronto” (cfr. Os Princípios Constitucionais Estruturantes da República Portuguesa, Coimbra Editora, pág. 266). Daí que não haja, com efeito, “um direito à não-frustração de expectativas jurídicas ou à manutenção do regime legal em relações jurídicas duradoiras ou relativamente a factos complexos já parcialmente realizados. Ao legislador não está vedado alterar o regime de casamento, de arrendamento, do funcionalismo público ou das pensões, por exemplo, ou a lei por que se regem processos pendentes” (Acórdão n.º 287/90). […]». Passemos, agora, à apreciação das expetativas de quem, como o aqui recorrido, tinha já iniciado a sua formação para ficar habilitado a exercer as funções de médico do trabalho. Para isso, é importante atentar nos testes que foram desenvolvidos pela jurisprudência deste Tribunal e que foram explicitados, entre muitos outros, no Acórdão do TC n.º 408/2015: «[…] O princípio da proteção da confiança assume, na jurisprudência constitucional portuguesa, um conteúdo normativo preciso, que faz depender a tutela da confiança legítima dos cidadãos da verificação de alguns requisitos ou testes cumulativos. Tais requisitos foram analiticamente apontados e sistematizados pelo Acórdão n.º 129/2008, a partir de critérios elaborados em jurisprudência anterior (máxime, o Acórdão n.º 287/90, n.º 27-28). Desde aí vêm sendo reiteradamente utilizados pela jurisprudência do Tribunal, constituindo hoje um lastro aplicativo de acentuado valor no controlo da atividade do legislador (cfr., entre muitos outros, os Acórdãos n.ºs 176/2012 [n.º 7], 187/2013 [n.º 26, 31-32, 55, 57, 65], 355/2013 [n.º 3], 862/2013 [n.º 25 ss.], 202/2014 [n.º 4], 413/2014 [n.º 57 ss., 91 ss.], 575/2014 [n.º 22 ss.]). Os primeiros testes procuram escrutinar a consistência e a legitimidade das expetativas dos cidadãos afetados por uma alteração normativa, havendo de concluir-se que aquela existe quando (1) o legislador tenha encetado comportamentos capazes de gerar nestes cidadãos expetativas de continuidade, (2) estas expetativas sejam legítimas, justificadas e fundadas em boas razões, (3) e as pessoas tenham feito planos de vida tendo em conta a perspetiva de continuidade do comportamento estadual. Caso todas estas condições se verifiquem, o percurso decisório quanto ao princípio da proteção da confiança culmina num exercício de ponderação entre interesses contrapostos, levado a cabo de acordo com o princípio da proporcionalidade em sentido estrito: de uma parte, a confiança (legítima) dos particulares na continuidade do quadro normativo vigente e, de outra, as razões de interesse público que motivaram a alteração. […]». Cumpre transpor estes testes para o caso vertente, procurando verificar se a norma sub judicio merece censura constitucional, atentando, para o efeito, nas considerações que se passam a expor. Desde logo, cumpre relevar que estas modificações legais vêm estabelecer uma maior exigência quanto às habilitações necessárias para o exercício das funções de médico do trabalho, (maior) exigência legítima e compreensível, uma vez que está em causa a necessidade de tutelar outros direitos e interesses constitucionalmente consagrados, já referidos supra, o que justifica plenamente consagrar a Medicina do Trabalho como uma das especialidades da Ordem dos Médicos, impondo-se um maior e mais apertado processo formativo e avaliativo, propiciando também, em resultado disso, uma melhor prestação de cuidados de saúde aos trabalhadores. Por sua vez, deve destacar-se que não está em causa nos presentes autos alguém que estivesse já devidamente habilitado a exercer as funções de médico do trabalho e/ou que já as tivesse efetivamente exercido e que deixasse de o poder fazer em virtude deste novo regime legal, mas antes o caso de alguém que, em pleno processo formativo para ficar habilitado para poder vir ser médico do trabalho (se completasse o curso de formação complementar em que estava inscrito), é confrontado com uma alteração legislativa, nunca tendo chegado a possuir, no anterior (por não ter ainda completado essa formação na sua vigência) e no novo regime (por esse curso complementar já não ser suficiente para o efeito), as habilitações necessárias para ser médico do trabalho e só tendo exercido essas funções ao abrigo de um regime excecional constante do diploma legal mais recente. De resto, é também necessário mencionar que não está em jogo, mais propriamente ou pelo menos de forma direta, a liberdade de escolha de profissão (artigo 47.º da CRP) – pois que o autor é médico, sendo essa a sua profissão e nunca tendo sido impedido de a exercer –, mas algo diverso – o acesso a uma das atuais especialidades dessa profissão ou, anteriormente, a uma função específica dentro da mesma. Isto é, este novo regime não afeta o cerne da liberdade de escolha de profissão – no caso, a de médico –, não impedindo o exercício da mesma, apenas restringindo o acesso ao que é agora uma especialidade médica em que se decompõe essa profissão, o que se justifica, de um lado, em face da especificidade dessas funções e, do outro, em virtude da necessidade de tutelar outros direitos e bens constitucionais, sendo certo que, como referem J. J. Gomes Canotilho/Vital Moreira (ob. cit., p. 653), «[…] A liberdade de escolha de profissão (epígrafe e nº 1) é um direito fundamental complexo, comportando vários componentes. Enquanto direito de defesa a liberdade de profissão significa duas coisas: (a) não ser forçado a escolher (e a exercer) uma determinada profissão; (b) não ser impedido de escolher (e exercer) qualquer profissão para qual se tenham os necessários requisitos, bem como de obter estes mesmos requisitos”, sendo que o “direito de escolha livre da profissão apresenta também uma dimensão positiva, conexionada com o direito ao trabalho e com o direito ao ensino, e que consiste designadamente em: (a) direito à obtenção dos requisitos legalmente exigidos para o exercício de determinada profissão, nomeadamente as habilitações escolares e profissionais; (b) direito a obter as condições de acesso em condições de igualdade a cada profissão. […]». A jurisprudência constitucional vem destacando que a liberdade de escolha de profissão não corresponde a um «direito[s] absoluto[s] e legalmente incondicionáve[is]el, mas antes – nos termos expressos, tanto do artigo 47.º, n.º 1 (…), no seu exercício, às “restrições legais impostas pelo interesse coletivo ou inerentes à […] própria capacidade dos interessados” (artigo 47.º, n.º 1) ou ao enquadramento legalmente definido (artigo 61.º, n.º 1)”, “Não podendo assim pôr-se em dúvida a legitimidade de princípio do legislador para condicionar ou restringir o exercício dos direitos fundamentais em causa, segue-se que uma regulamentação legal condicionante ou restritiva, seja do acesso a determinada atividade ou profissão, seja da iniciativa económica privada em determinado domínio, só será constitucionalmente censurável se não puder de todo em todo credenciar-se à luz do especificamente determinado nos citados artigos 47.º, n.º 1, e 61.º, n.º 1 (mormente no primeiro), ou se extravasar os limites que a Constituição, no seu artigo 18.º, n.os 2 e 3, põe, em geral, às normas restritivas de direitos, a saber: – o da necessidade e proporcionalidade da restrição; – o do seu carácter geral e abstrato, e não retroativo; – e o do respeito pelo conteúdo essencial do preceito constitucional consagrador do direito» – cfr. Acórdão n.º 474/89. Finalmente, deve também destacar-se que o novo regime jurídico não impediu que o autor/recorrido exercesse as funções de médico do trabalho durante muitos anos e até em data posterior à alteração legal operada Decreto-Lei n.º 109/2000, sempre a título transitório e excecional, e sempre fazendo depender essa possibilidade da obrigação de o autor concluir, num prazo alargado e que foi até prorrogado, a respetiva especialidade, o que não sucedeu. Se o autor tinha, ainda na vigência do regime jurídico anterior, expetativas legítimas em ficar habilitado, no final do curso de formação complementar que iniciou, para exercer as funções de médico do trabalho (tanto mais quanto se tratava de um regime legal que se mantinha inalterado há muitos anos), a verdade é que, já no decurso da frequência desse curso, foi logo confrontado com a alteração legal que passou a exigir a obtenção do grau de especialidade nesta específica área da Medicina, devendo saber, antes de concluir a sua formação, que não chegaria a ficar habilitado para o efeito em virtude dessa modificação legal, que visava, por sua vez, tutelar outros direitos e prosseguir interesses constitucionalmente consagrados. E, seguidamente, o autor pôde ainda exercer, por muitos anos e inclusivamente com prorrogações, as funções de médico do trabalho, exercício esse sempre dependente da conclusão, num prazo razoável, da nova especialidade de Medicina do Trabalho, o que não ocorreu e só será imputável ao próprio autor, não se vendo também que se trate de uma condição irrealizável ou de uma imposição excessivamente onerosa e desproporcionada. De certa forma, pode concluir-se que o regime excecional do n.º 4 do artigo 23.º do Decreto-Lei n.º 109/2000, de que o aqui recorrido amplamente beneficiou, funcionou, na prática, como um regime transitório, permitindo que licenciados em Medicina exercessem como médicos do trabalho, mesmo não possuindo habilitação legal bastante, enquanto providenciavam a obtenção da necessária especialidade. Em resumo, e tendo presente todos estes aspetos, «a norma ínsita no artigo 23.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 26/94, de 01 de fevereiro, com a redação dada pelo Decreto-Lei n.º 109/2000, de 30 de junho, mantida pelo artigo 103º, n.º 1 da Lei n.º 102/2009, de 10 de setembro», desaplicada pelo tribunal a quo, não deve ser julgada desconforme com a Constituição, não obstante impor uma sua aplicação, em parte, retrospetiva (retroatividade inautêntica). Por um lado, porque a sua imposição pelo legislador ordinário corresponde a um fim legítimo, visando a sua aplicação imediata prosseguir finalidades e interesses constitucionalmente protegidos, ligados ao bem saúde e ao direito fundamental à saúde (artigo 64.º da CRP), e finalidades essas que correspondem a tarefas fundamentais do Estado (cfr. artigo 9.º, alínea d), da CRP). Por outro lado, porque não se verifica uma compressão excessiva das legítimas expetativas dos destinatários da norma cuja constitucionalidade foi questionada – que puderam exercer ou continuar a exercer como médicos do trabalho, mesmo sem possuir a devida habilitação legal, e desde que, num prazo que se afigura razoável, obtivessem habilitações necessárias para o efeito, o que o autor, aqui recorrido, não fez – e, muito menos, não se vislumbra que tenha sido violado o conteúdo essencial da liberdade de escolha de profissão do artigo 47.º da CRP. Por assim ser, deve concluir-se no sentido da conformidade com a Constituição da interpretação normativa aqui questionada. 11. Nos termos e pelos fundamentos expostos, considera-se que «a norma ínsita no artigo 23.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 26/94, de 01 de fevereiro, com a redação dada pelo Decreto-Lei n.º 109/2000, de 30 de junho, mantida pelo artigo 103º, n.º 1 da Lei n.º 102/2009, de 10 de setembro» é conforme à CRP, nada mais restando do que decidir nesse mesmo sentido, procedendo o presente recurso. III – Decisão Em face do exposto, decide-se: a) Julgar procedente o presente recurso de constitucionalidade e não julgar inconstitucional a norma ínsita no artigo 23.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 26/94, de 01.02 (com a redação dada pelo Decreto-Lei n.º 109/2000, de 30.06, mantida pelo artigo 103º, n.º 1, da Lei n.º 102/2009, de 10.09), interpretado no sentido de que a um médico que frequentou e concluiu um curso de medicina do trabalho lecionado por uma entidade reconhecida como apta para ministrar essa formação e iniciado numa altura em que essa formação era tida como habilitação profissional suficiente para o exercício da medicina do trabalho, devem ser aplicadas as condições de acesso à especialidade de Medicina do Trabalho introduzidas a partir de 01.10.2000, mais concretamente a obrigatoriedade de deter o título de especialista em Medicina do Trabalho reconhecida pela Ordem dos Médicos; e em consequência, b) Conceder provimento ao recurso, e c) Determinar a reforma da decisão recorrida em conformidade com o precedente juízo de não inconstitucionalidade. Sem custas, por não serem devidas, uma vez que o presente recurso não se enquadra nos recursos previstos no artigo 70.º, n.º 1, alíneas b) e f) da LTC (nos termos dos artigos 84.º, n.os 1 e 2, da LTC, a contrario sensu, e 4.º, n.º 2, igualmente a contrario sensu, do Decreto Lei n.º 303/98, de 07.10, na sua redação atual e sempre aplicável por remissão do artigo 84.º, n.º 5, da LTC). Lisboa, 10 de fevereiro de 2026 - Maria Benedita Urbano A relatora, que participou na sessão por meios telemáticos, atesta o voto de conformidade do Senhor Conselheiro Rui Guerra da Fonseca, do Senhor Conselheiro Vice-Presidente João Carlos Loureiro (que também participou por meios telemáticos) e do Senhor Conselheiro Presidente José João Abrantes. Maria Benedita Urbano