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Sumário

I. Não obsta à afirmação do impedimento inscrito na al. l) do n.º 1 do art.º 55.º do CCP a circunstância de a validade do ato sancionatório em que assenta o dito impedimento estar a ser judicialmente discutida. II. Esta problemática foi dissolvida, em sede de reenvio prejudicial, pelo Tribunal de Justiça da União Europeia no conhecido Acórdão Meca, proferido em 19/06/2019 no processo C-41/18, e que concluiu que o art.º 57.º, n.º 4, al.s c) e g) da Diretiva 2014/24/EU, na sua interpretação, proíbe o afastamento da verificação, pela entidade adjudicante, da ocorrência dos impedimentos em causa mesmo que esteja pendente ação jurisdicional em que se discute a existência dos factos e a validade dos atos em que assenta a verificação dos citados impedimentos. III. E o Tribunal de Justiça da União Europeia revisitou esta Jurisprudência no Acórdão Indaco, proferido em 20/11/2019 no processo n.º C-552/18. IV. A interpretação firmada pela Instância Europeia nos sobreditos Arestos vincula este Tribunal, em consonância com o que deriva dos art.ºs 4.º e 19.º, n.º 3, al. b) do Tratado da União Europeia e 267.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, pelo que não pode este Tribunal de Apelação deixar de aplicar a citada Jurisprudência ao caso versado. V. Assim, como dimana da Jurisprudência europeia citada, a entidade adjudicante está, no caso do impedimento em discussão, obrigada a proceder à verificação da subsistência do mesmo, apresentando-se despiciente a circunstância dos factos em que assenta o dito impedimento estarem a ser discutidos judicialmente. E a ratio de tal imposição funda-se na competência da entidade adjudicante que lhe foi atribuída pelo direito europeu. VI. Escrutinado o Acórdão RTS, proferido em 14/01/2021 no processo C-387/19 pelo Tribunal de Justiça da União Europeia, deriva indubitavelmente do mesmo que a Diretiva 2014/24/EU, no seu art.º 57.º, n.ºs 5, 6 e 7, nada estipula quanto ao momento em que deve ser declarada ou reconhecida a existência do impedimento- mormente, o descrito na al. g) do n.º 4 do mesmo preceito-, bem assim como nada estabelece quanto ao momento em que deve ser solicitado ou espoletado o mecanismo de relevação daquele mesmo impedimento. VII. O que quer significar que, na economia da Diretiva, a invocação e prova das medidas de self cleaning tanto pode suceder por iniciativa dos próprios operadores económicos, como pode ser desencadeada pela entidade adjudicante, do mesmo modo que tanto pode ser exercida no momento de apresentação da candidatura ou proposta, como numa fase posterior do procedimento, desde que em tempo útil, ou seja, em oportunidade que permita a reversão do projeto de decisão de adjudicação ou da própria decisão de adjudicação. VIII. Do mesmo modo, deriva do sobredito Aresto que a obrigação de declarar o impedimento e fazer prova das medidas corretivas no momento de apresentação da candidatura ou proposta apenas será consentânea com o disposto no art.º 57.º, n.ºs 5, 6 e 7 da Diretiva interpretado à luz dos princípios do direito europeu, se tal obrigação estiver expressamente prevista na regulamentação nacional e nas peças do procedimento, em harmonia com os princípios, especialmente, da igualdade dos participantes, da transparência, da proporcionalidade e da lealdade. IX. Decorre, também, da interpretação fixada pelo TJUE que o operador económico visado deve ter a possibilidade, antes de a entidade adjudicante tomar a decisão de exclusão, de invocar e de fazer examinar as medidas corretivas que, em seu entender, permitem remediar um motivo de exclusão que lhe diga respeito, podendo esperar e contar que a entidade adjudicante, em consideração do direito de defesa, possibilite efetivamente ao operador económico visado o debate sobre a existência do impedimento e da tomada de medidas corretivas adequadas antes da emissão da decisão de exclusão daquele operador do procedimento concursal. X. Concomitantemente, impera salientar, considerando a Jurisprudência vertida pelo TJUE em sede de reenvio prejudicial no Acórdão HSC Baltic, proferido em 26/01/2023 no processo C-682/21, que o direito de audição e de defesa do operador económica visado pelo impedimento abarca, claramente, a situação em que a sanção contratual pretérita lhe tenha sido aplicada em conjunto com outro operador económico, quer a participação no concurso tenha ocorrido por via de agrupamento, quer por via de consórcio, sendo certo que, nestes casos, “não se pode admitir que esse operador económico seja, em caso de rescisão desse contrato em razão de deficiências significativas ou persistentes no momento da sua execução, automaticamente qualificado de não fiável e seja objeto de exclusão temporária sem que o seu comportamento tenha sido previamente avaliado, concreta e individualizadamente, à luz de todos os elementos pertinentes”, dado que “(…) independentemente da responsabilidade jurídica solidária dos membros desse agrupamento, a aplicação do motivo facultativo de exclusão previsto no artigo 57.º, n.º, alínea g), da Diretiva 2014/24 deve basear‑se no caráter culposo ou negligente desse comportamento individual.” XI. A legislação nacional em matéria de contratos públicos, especialmente os art.ºs 55.º, n.º 1, al. l) e 55.º-A do CCP- normativos estes que densificam o regime vertido no art.º 57.º, n.ºs 4, al. g), 5, 6 e 7 da Diretiva 2014/24/EU- não estabelecem qualquer momento de caducidade temporal ou procedimental para a invocação ou declaração da existência de impedimento, nem para o exercício do direito a requerer a relevação do impedimento, assim como não determinam a obrigação do operador económico visado, do concorrente, de declarar a existência de impedimento. XII. Acresce que, quanto ao caso concreto, inexiste nas peças do concurso qualquer disposição normativa que regule temporalmente a invocação ou declaração da existência de impedimento, e do exercício do mecanismo de relevação, seja por parte do concorrente suscetível de estar impedido, seja por parte da entidade adjudicante. XIII. O que significa, em harmonia com a interpretação extraída pelo TJUE dos n.ºs 5, 6 e 7 do art.º 57.º da Diretiva 2014/24/EU, que é incorreta e claramente ilegal a afirmação da subsistência de tal obrigação declarativa por banda do operador económico visado, bem como a estipulação de uma preclusão procedimental nos momentos de apresentação de candidatura ou proposta e de audiência prévia. XIV. Acrescente-se que, sob pena de violação do direito de defesa da Recorrente, a decisão de a excluir do procedimento em questão não poderia ser tomada sem que o Recorrente Município ouvisse especifica e previamente aquela Recorrente sobre os factos que materializam a existência do impedimento, e sobre a adoção de medidas valorizáveis para efeitos de relevação do impedimento. Veja-se, neste ensejo, o afirmado pelo TJUE nos considerandos 37 e 38 do acórdão Delta Antrepriza, proferido em 03/10/2019 no processo C-267/18, bem como o considerando 37 do acórdão RTS, proferido em 14/01/2021 no processo C-387/19. XV. Verificando-se que até ao momento da edição do ato adjudicatório não foi concedida à Recorrente a possibilidade de requerer a relevação do impedimento- nem, aliás, tinha de o ser em face da tramitação procedimental concreta-, é forçoso concluir que apenas em resposta à reclamação administrativa apresentada pela Recorrida é que foi conferida à Recorrente a faculdade de rechaçar a existência de impedimento e de requerer a relevação do mesmo, tendo sido nesta oportunidade que esta Recorrente exerceu o respetivo direito de defesa. XVI. E a circunstância de já ter sido emitido o ato de adjudicação não desvirtua o cariz defensivo da pronúncia apresentada pela Recorrente, nem o efeito útil do mecanismo de relevação, dado que, por efeito da reclamação administrativa apresentada, sempre seria possível alterar o conteúdo do ato adjudicatório, nomeadamente, reconhecer a existência de um impedimento à participação do concorrente adjudicatário no procedimento pré-contratual e, por essa via, excluí-lo do procedimento e selecionar um novo concorrente adjudicatário. XVII. Subsistindo, no caso versado, razões para crer na inexistência de impedimento no momento em que a Recorrente apresentou a sua posposta ao procedimento concursal agora em discussão, e no momento da audiência prévia, não é de atender a uma eventual imputação de falsas declarações, até porque a problemática em exame nos autos não é suscetível de se enxertar na causa de exclusão descrita na al. m) do n.º 2 do art.º 146.º do CCP, mas na al. c) do mesmo preceito. XVIII. O julgado firmado pelo acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo em 18/02/2021 no processo n.º 807/19.4BELRA não forma caso julgado nos presentes autos- nem formal, nem material- atenta a diversidade de partes e de causa de pedir entre aquele processo e o vertente, em conformidade com o disposto nos art.ºs 581.º, 620.º e 621.º do CPC. XIX. E, de todo o modo, o juízo de indagação da ocorrência do impedimento deve ser realizado pela entidade adjudicante em atenção ao circunstancialismo individual e concreto do operador económico relativamente ao qual pode verificar-se o impedimento, e por referência também ao concreto procedimento pré-contratual em curso. Dito doutro modo, o juízo de verificação, num determinado procedimento, de um impedimento facultativo como o ora em apreço não pode ser aproveitado e transposto, sem mais, para qualquer outro procedimento précontratual, ainda que estejam em causa os mesmos factos fundadores do impedimento. XX. Esta asserção encontra arrimo, fundamentalmente, nos princípios da concorrência e da proporcionalidade, como decorre explicitamente da Jurisprudência do TJUE vertida nos Acórdãos Meca, proferido em 19/06/2019 no processo C-41/18, Delta Antrepriza, proferido em 03/10/2019 no processo C-267/18, Indaco, proferido em 20/11/2019 no processo C-552/18 (em especial, considerandos 24 e 26), Tim SpA, proferido em 30/01/2020 no processo C-395/18, Rad Service, proferido em 03/06/2021 no processo C-210/20 e HSC Baltic, proferido em 26/01/2023 no processo C-682/21. XXI. Daí que, embora tenha sido formulado noutro procedimento um juízo positivo de impedimento por um órgão jurisdicional, a verdade é que tal juízo não é vinculante para todos os procedimentos pré-contratuais ulteriores em que o operador económico visado venha a participar. XXII. Ponderando que a segunda parte da previsão da al. l) do n.º 1 do art.º 55.º do CCP (“…tendo tal facto conduzido…” até “… outras sanções equivalentes.”) elenca, de modo aberto, uma coleção de situações que completam a primeira parte da previsão da mesma norma, deve considerar-se que a referência aos valores máximos das sanções aplicáveis nos termos do art.º329.º, n.ºs 2 e 3 não remete para a totalidade da previsão destes normativos, antes tendo somente em vista uma leitura no contexto da própria norma inserta na dita al. l) do n.º 1 do art.º 55.º. XXIII. Neste seguimento, será mais correto, adequado e satisfatório dos objetivos que presidem à estipulação deste impedimento concluir que a referência ao atingimento dos «valores máximos aplicáveis» pretende apenas significar que a soma das sanções aplicadas- seja uma única ou mais do que uma- deve alcançar, pelo menos, 20% do preço contratual, sendo que, se as sanções perfizerem mais do que 30% do preço contratual, então o fundamento do impedimento já não é a grandeza das sanções contratuais pecuniárias, mas sim a resolução do contrato por incumprimento, em concordância com o disposto no art.º 329.º, n.º 1 e 333.º, n.º 1, al. e) do CCP. XXIV. Por conseguinte, a indicação, na al. l) do n.º 1 do art.º 55.º, da exigência do atingimento dos valores máximos aplicáveis às sanções pretende abranger as sanções contratuais pecuniárias que atinjam pelo menos o valor de 20% do preço contratual e não ultrapassem o valor de 30% do preço contratual, dado que, se não alcançarem os 20% do preço contratual não há, em princípio, causa para a verificação do impedimento, e se ultrapassarem os 30% do preço contratual, então o fundamento do impedimento é a resolução do contrato por incumprimento e não a aplicação de sanções pecuniárias. XXV. A verificação do impedimento não decorre automaticamente da emissão, por parte do contraente público, de um ato sancionatório da atuação ilícita do cocontratante, ou seja, da atuação inadimplente deste. XXVI. O afastamento do carácter automático na verificação da existência de impedimento decorrente da prática de ilícitos contratuais pretéritos tem sido proclamada pela Jurisprudência europeia, por tal se apresentar incompatível com o princípio da proporcionalidade e inviabilizar, de certo modo, a operatividade do mecanismo de self cleaning. Veja-se, a este propósito, as explicitações prolatadas pelo TJUE nos Acórdãos Delta Antrepriza, proferido em 03/10/2019 no processo C-267/18, Tim SpA, proferido em 30/01/2020 no processo C-395/18, Rad Service, proferido em 03/06/2021 no processo C-210/20 e HSC Baltic, proferido em 26/01/2023 no processo C-682/21. XXVII. Assim, para concluir pela subsistência do impedimento descrito na al. l) do n.º 1 do art.º 55.º do CCP, cumpre averiguar que tipo de atuação assumiu o contraente inadimplente na execução do contrato, designadamente, se as falhas de execução identificadas respeitam a aspetos essenciais do contrato e se são de molde a amputar a relação de confiança entre o contraente público e o operador económico e afetar a fiabilidade deste. Cumpre, também, examinar os danos ou impactos que o interesse público sofreu na sequência da atuação do operador económico incumpridor, especialmente, no que tange à escala de gravidade. XXVIII. Adicionalmente, é de clarificar que, na situação em que a execução do contrato público é confiada a um agrupamento ou a um consórcio, a responsabilidade de cada uma das empresas agrupadas ou consorciadas deve ser objeto de apreciação imparcial, individualizada e concreta, como determina o Acórdão HSC Baltic, proferido pelo TJUE em 26/01/2023 no processo C-682/21. XXIX. Finalmente, se se concluir positivamente pela verificação do impedimento atinente ao mau desempenho contratual pretérito, impõe-se permitir ao operador económico em causa apresentar provas que demonstrem que as medidas corretivas por ele tomadas são suficientes para evitar a repetição da irregularidade que deu origem à sanção do contrato público anterior e que, por conseguinte, são suscetíveis de demonstrar a sua fiabilidade, apesar da existência de um motivo facultativo de exclusão pertinente. XXX. Examinando os factos pertinentes do caso posto, é credivelmente de assumir que a Recorrente não causou, nem contribuiu, para o atraso na execução do contrato celebrado com o IFAP em 16/04/2018, atraso esse que ficou a dever-se, fundamentalmente, à ocorrência de imprevistos absolutamente exteriores à vontade e domínio da Recorrente. XXXI. E os prejuízos e impactos que advieram do atraso na execução do contrato para o interesse público traduzem-se, somente, no atraso no início das tarefas de revisão regular do parcelário e de controlos no local, que estavam calendarizadas para o segundo semestre, inexistindo aparentemente qualquer outro dano ou impacto, não se sabendo, de resto, se foram muitas ou poucas as tarefas que se iniciaram mais tarde, e se as mesmas puderam ou não ser concluídas em tempo útil. XXXII. Por conseguinte, não pode ter-se por verificada a existência do impedimento descrito no art.º 55.º, n.º 1, al. l) do CCP no que se refere à Recorrente. XXXIII. Mas ainda que, porventura, se alcançasse conclusão positiva quanto à ocorrência do impedimento atinente ao mau desempenho contratual pretérito, sempre se impunha possibilitar à Recorrente o exercício da faculdade de requerer a relevação do impedimento, nos termos do preceituado no art.º 55.º-A, n.ºs 2, 3 e 4 do CCP, e em decorrência do Acórdão Rad Service, proferido em 03/06/2021 no processo C-210/20 pelo TJUE, a propósito da interpretação do n.º 6 do art.º 57.º da Diretiva 2014/24/EU. XXXIV. O direito a acionar o mecanismo de relevação constitui uma exigência dos princípios da proporcionalidade e da concorrência, princípios estes que consubstanciam algumas das traves-mestras do direito europeu da contratação pública. XXXV. Em suma, a Recorrente não poderia ser excluída do procedimento pré-contratual, por não ocorrer o impedimento enumerado no art.º 55.º, n.º 1, al. l) do CCP. E mesmo que ocorresse, era forçoso que tal impedimento fosse relevado face ao circunstancialismo dos autos.