Documento R07

Meritíssimo Conselheiro Presidente do Tribunal Constitucional R-07/02 (A6) Assunto: Enfem1agem; Funç&10Pública; Sistema retributivo; Invers&10das posições relativas o Provedor de Justiça, no uso da sua competência prevista no artigo 281.°, n.O 2, alíne~ d), da Constituição da República Portuguesa, vem requerer ao Tribunal Constitucional a fiscalização abstracta sucessiva da constitucionalidade das normas resultantes da aplicação conjunta do artigo 12.°, alínea b), 2.a parte, do Decreto-Lei n.o 437/91, de 8 de Novembro, na sua redacção actual, com o constante da tabela I a este anexa e do qual faz parte integrante, bem como as resultantes da conjugação do artigo 2.°, n.os 4 e ~, e do artigo 11.° do Decreto-Lei n.o 412/98, de 30 de Dezembro, Icom o constante dos mapas da tabela a este anexa, alterados de acordo c°n1 o anexo I ao Decreto-Lei n.o 411/99, de 15 de Outubro. Entende o frovedor de Justiça violarem essasnormas as contidas nos artigos 13.°, n.o 1} e no artigo 59.°, n.o 1, alínea a), da Constituição, pelas razões adiante aduzidas. 1.0 O Decreto-~ei n.o 437/91, de 8 de Novembro, veio aprovar o regime legal da carreira de enfermagem, no desenvolvimento e adaptação das soluções vertidas, nesta matéria, no Decreto-Lei n.o 353-A/89, de 16 de Outubro. I 2.° De acordo tom o disposto no artigo 3.°, n.o 1, do Decreto-Lei n.o 437/91, de 8 de Novembro, a carreira de enfermagem desenvolve-se em três grandes áreas de actuação, designadamente, "prestação de cuidados de saúde, gestão e assessoriatécnica". ! 3 o Desta form6, estabelece o n.O 2 daq~ele preceito que a carreira em causa encontra-se estruturada "por categorias, agrupadas em níveis, as quais implicam formação adequada e a que correspondem funções diferenciadas pela sua naturezal âmbito e nível remuneratórioll. I 4.0 No seguimento da norma atrás invocada, dispõe o artigo 4.0 daquele diploma integrarem o nível 1 da carreira em apreço as categorias de enfermeiro !e de enfermeiro graduado. O artigo 5.i , n.o 2, do mesmo diploma, 5.0 na redacção dada pelo art.o 1.0 do DL 412/98, postula que "às categorias indicadas no artigo anterior correspond m as remunerações base constantes da tabela I anexa ao presente dilj)loma, que dele faz parte integrante". I 6.0 A i matéria I relativa ao ingresso, acesso e progressão na carreira de enfermage encontra-se regulada no capítulo 111 do Decreto-lei n.o 437/91, d 8 de Novembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto- lei n.o 41 /98, de 30 de Dezembro, designadamente e no que respeita ao escalão de lintegraçãO após promoção e progressão na mesma, nos artigos 12.0 e 17. ~ respectivamente. I 7.° De acordo tom a alínea a) do art.o 12.°, o acessoa categoria superior faz-se "para o escalão 1 da categoria para a qual se faz a promoção". I 8.0 Postula, P9r seu turno, a alínea b) do mesmo artigo, que a promoção poderá ser acompanhada, com a concomitante integração na respectiva escala indiciária, pela entrada "para o escalão a que na estrutura remuneratória da categoria para a qual se faz a promoção corresponda o índice superior mais aproximado, se o interessado vier já auferindo remuneração igualou superior à do escalão 1, ou para o escalão seguinte, sempre que a remuneração que caberia em caso de progressão na categoria fosse superior". 9.0 Determina, por sua vez, o artigo 1 7.0 do diploma legal em causa, como regra geral a observar nesta matéria, que a mudança de escalão se processa por módulos de três anos em cada escalão, desde que a avaliação de desempenho seja de "satisfaz", realçando-se assim a importância de que se reveste o tempo de serviço prestado para esseefeito. I 10.0 Da análise 'da tabela salarial anexa ao Decreto-Lei n.o 437/91, de 8 de Novembro, resulta a existência de sobreposição dos índices dos vários escalões nas categorias, constatando-se assim, que em categorias inferiores existem índices superiores aos dos escalõesdas categorias superiores. 11.0 Esta situação manteve-se inalterada nos mapas salariais constantes da tabela anexa ao Decreto-Lei n.o 412/98, de 30 de Dezembro, assim como no anexo I ao Decreto-Lei n.o 411/99, de 1 5 de Outubro, que introduziu alterações neste domínio. I 12.° Tal facto, conjugado com os preceitos oportunamente referidos, designadamente o artigo 12.°, alínea b), leva a que, na aplicação deste diploma, situações haja em que venha a ser atribuído escalão mais alto aos funcionários que foram promovidos, mais tarde, a uma mesma categoria. I 13.0 Na verdade, resulta da aplicação deste regime legal, como em exemplo que me foi apresentado em reclamação, que um funcionário da carreira de enfermagem (A), por exemplo promovido, por força de concurso, à categoria de enfermeiro graduado em 2 de Dezembro de 1993, então integrado no escalão 3, índice 130, vem a ser ultrapassado, a nível remuneratório, por colega (B) que, opositor naquele mesmo concurso e então integrado no mesmo escalão e índice, apenas em 22 de Abril de 1994, veio a ser efectivamente posicionado naquela categoria, em inversão das posições relativas por aqueles detidas, na mesma categoria, e no âmbito da mesma carreira. 4.0 De facto, o funcionário B, opositor, com a categoria de enfermeiro, posicionado no escalão 5, índice 130, ao concurso aberto em 1992, apenas veio a ser promovido à categoria de enfermeiro graduado em Abril de 1994, tendo naquela data sido posicionado no escalão 4, índice 155, com base no disposto no artigo 12.°, alínea b), in fine, uma vez que a remuneraçãp a perceber, em caso de progressão, na categoria de enfermeiro,! seria superior àquela que o mesmo viria a auferir caso viesse a ser posicio~ado no índice superior mais aproximado, uma vez que vinha já auferindo remuneração igualou superior à do escalão 1 da categoria de enfermeiro graduado. I 15.0 Na verdade, encontrando-se o enfermeiro A integrado, em Dezembro de 1993, no escalão 3, Índice 1 3D, da categoria de enfermeiro graduado, veio a ser posici,onado, em 2 de Dezembro de 1996, por força das regras de progressão ivertidas no artigo 17.0 do Decreto-Lei n.o 437/91, de 8 de Novembro,! no escalão 4, Índice 155, daquela categoria, de acordo com a tabela I aneka ao diploma em apreço. I 16.0 Por sua vez. conforme acima enunciado, veio o Decreto-Lei n.o 412/98, de 30 de Dezembro, a introduzir alterações ao Decreto-Lei n.o 437/91, de 8 de Novembro, ditadas pela experiência da sua aplicação, procedendo ainda a uma revalorização salarial. 7.° Tendo em vista este último desiderato, determina o artigo 2.°, n.O 3, daquele di,loma, sob a epÍgrafe de "transições", que JJos enfermeiros graduados, ! enfermeiros especialistas, enfermeiros-chefes e enfermeiros- supervisore~ transitam na categoria e no escalão actualmente detidos". I 18.0 Determina, i por sua vez, o n.o 4 do mesmo artigo, que "os enfermeiros integrados ha categoria de enfermeiro e posicionados nos escalões 3, 4, 5, 6, 7, 8 el 9 transitam para categoria de enfermeiro graduado, sendo posicionadqs, respectivamente nos escalões 1, 1, 2, 3, 4, 5 e 7". 19.° Concomitantemente, e tendo em vista a concretização do objectivo de revalorização salarial preambularmente anunciado, veio o artigo 5.°, n.o 1, do Decreto-Lei n.o 412/98, de 30 de Dezembro, a estabelecer que a aplicação dos novos índices remuneratórios obedeceria a um processo de  faseamento) a observar de acordo com o disposto nos mapas a IV, anexos àquele diploma, e do qual fazem parte integrante. 20.0 Considerad o lapso de tempo a observar, tendo em vista a conclusão do processo d faseamento anunciado, estabelece o n.o 2 do citado art.O 5.0 que o mes o "não prejudica a normal progressão e promoção na carreira", garantindo aplicação, naquelas situações, do valor do índice remuneratório então em vigor. Estabelece,Jpor sua vez, o artigo 11.0 o diploma em apreço, Que o mesmo 2. do produz "to os os efeitos remuneratórios à data de 1 de Julho de 1998". i 22.0 Resulta assit" do exposto que, voltando ao exemplo dado e no âmbito do concurso acima mais bem caracterizado, se alguns candidatos vieram a ser imediatam i te promovidos à categoria de enfermeiro graduado, outros houve que, de acordo com a vacatura dos lugares em causa, vieram a ser sucessivam nte posicionados naquela categoria em momento posterior, havendo ai da um terceiro grupo de candidatos que veio a ficar colocado fora das vagas postas a concurso. I 23.° Estes últim,s funcionários vieram a progredir, na categoria de enfermeiro, tendo vindo a ser promovidos, de forma automática, porquanto fora do concurso alberto em 1992 e sem precedência de mecanismo daquela natureza, a~ abrigo do disposto no artigo 2.°, n.o 4, do Decreto-Lei n.o 412/98, d 30 de Dezembro, com os efeitos remuneratórios reportados, por força d disposto no artigo 11.° deste diploma, a 1 de Julho de 1998. I 24.0 Encontrandb-se em 1996 o funcionário A, promovido, em Dezembro de 1993 à categoria de enfermeiro graduado, no escalão 4, índice 155, por aplicaçãodf S regras de progressão vertidas no citado artigo 1 7.0 do diploma de 1991, penas em 1999 veio a ser posicionado no escalão 5, com o índice 1 7S 1  I 25.0 Por sua vezr o enfermeiro 8, colega daquele primeiro funcionário, opositor ao concurso aberto em 1992 mas posicionado fora das vagas então existentes, veio a progredir na categoria de enfermeiro, encontrando-se integrado, Jm Janeiro de 1997, no escalão 7, ao qual então correspondia o índice 155J I 26.0 Resulta assim da aplicação do disposto nas regras de transição acima mais bem eXPlan~das, designadamente do estabelecido no n.o 4 do artigo 2.0 do diploma de 1998, ter vindo o funcionário B a ser posicionado, com efeitos reportados a 1 de Julho de 1998, no escalão 4, índice 157, na categoria de enferme ro graduado. 27.0 Ora, de a ordo com as regras de progressão vertidas no artigo 1 7.0 do Decreto-lei n.o 437/91, de 8 de Novembro, na redacção a este dada pelo Decreto-lei n.o 412/98, de 30 de Dezembro, o funcionário A, promovido à categori de enfermeiro graduado em 1993, então posicionado no escalão 3, índice 140, veio a progredir para o escalão 4, índice 155, em Dezembro r e 1996, e para o escalão 5, índice 172, em Dezembro de 1999 (Mapa II do Anexo II ao Decreto-lei n.o 411/99, de 15 de Outubro). J 28.° Posteriorm nte, por força do disposto no n.o 3 do artigo 2.° do diploma de 1998, veio o mesmo a transitar na categoria e no escalão detidos à data da respectiva publicação, ou seja, no escalão 4, índice 1 57, este último por força da solução legal resultante da conjugação do disposto no já citado artigo 5.°, ~.os 1 e 2 e no artigo 11.°, ambos daquele diploma. I 29.° Sendo cert? que, da aplicação qua tale das normas legais acima enunciadas, não resulta~ em concreto, a inversão das posições relativas detidas pelos funcionário$ em causa, a conjugação daquelas com o disposto no artigo 2.°, n.O 5 e 6 dp Decreto-Lei n.o 421/98, de 30 de Dezembro, determiná-la-á.  I 30.0 Estabelece o n.o 5 do preceito atrás citado, que "os enfermeiros abrangidos pelo número anterior que beneficiassem de uma expectativa de progressão mais favorável relativamente à respectiva regra de transição têm direito (...) a ser reposicionados no escalão imediatamente superior da categoria para a qual transitam". 31.0 Decorre as~im do preceituado nestes moldes que, tendo o funcionário B vindo a ser posicionado na carreira de enfermeiro, no escalão 7, índice 155, no dia 1 de Janeiro de 1997, veio o mesmo a progredir, por força das disposições citadas, conjugadas com o mecanismo de progressão vertido no artigo 17.0 do Decreto-Lei n.o 437/91, de 8 de Novembro, no dia 1 de Janeiro de 2000, para o escalão 5, índice 172, de acordo com a tabela de faseamento ianexa ao Decreto-Lei n.o 411/99, de 1 5 de Outubro, que veio a alterar o IDecreto-Lei n.o 437/91, de 8 de Novembro, na redacção até então a este dada pelo Decreto-Lei n.o 412/98, de 30 de Dezembro. 32.0 Tal facto, cbnjugado com os preceitos oportunamente referidos, leva a que, na aplicaçã9 deste diploma, se atribua escalão mais alto aos trabalhadores que foram promovidos na categoria de enfermeiro graduado mais tarde, no caso concreto cerca de 4 anos e seis mesesmais tarde, por mero decurso de tempo e sem outra razão que materialmente o justifique. I 33.0 Resulta assi~ do exposto, de forma indubitável, a existência de situações de injustiça relativa, traduzidas no facto de enfermeiros graduados, com maior antiguidade nesta categoria, auferirem menor remuneração relativamente a outros comi menor antiguidade e idênticas qualificações. 34.° De acordo tom o previsto no artigo 14.°, n.o s 1 e 2, do Decreto-Lei n.o 184/89, de 2 de Junho, o juízo de equidade interna assume-se como um dos princípios estruturantes do sistema retributivo da função pública, cujo principal objectivo se centrará em "salvaguardar a relação de proporcionalidade entre as responsabilidades de cada cargo e as correspondentes remuneraçõts e, bem assim, garantir a harmonia remuneratória entre cargos no âmbito da ~dministração". I 35.0 l Por esta raz~o, com a criação de situações de inversão das posições relativas, estar-se-á esde logo a violar o princípio enunciado nos termos que antecedem, ao. promover-se a desarmonia remuneratória dentro de uma mesma cat gorla. Determina } ositivamente o princípio36.° da igualdade, vertido no artigo 3.°, n.o 1 da C nstituição da República Portuguesa, um tratamento igual do que é igual, e u", tratamento diverso do que é, de facto, distinto, ao abrigo de um juízo d~ igualdade material, e em detrimento de um juízo de igualdade formalmen~ traçado (cfr. Miranda, Jorge, Manual de Direito Constitucional, VoIIV, p~. 226-227; Canotilho, Gomes, Direito Constitucional e Teoria da Constituiçã~, 3a edição, pg. 400 Impõe-se, ~ 37.0 assim, que seja efectivamente dado tratamento desigual a situações d siguais, mas substancial e objectivamente desiguais, impostas pela desigu~ldade das circunstâncias ou pela natureza das coisas, violando-se este coman~o quando a solução dada pelo legislador surja como arbitrária ao tratar igualmente o que é desigual ou, tratando desigualmente o que é igual (cfr. f iranda, Jorge, loco cit., pg. 226-228; Canotilho, Gomes, loco cit.). Enquanto ~orolário do princípio 38.° constitucional enunciado nos termos que antecedem, estabelece o artigo 59.°, n.o 1, alínea a) da lei Fundamental, ao nível d~ relação jurídica laboral, que para trabalho igual salário igual, consideran o que a trabalho igual em quantidade, natureza, e qualidade, deverá cor sponder igual retribuição. Postula assit este princípio 39.0 constitucional que a remuneração do trabalho, obedecend a princípios de justiça material, seja diferente, retribuindo-se naturalmente mais a quem tiver melhores habilitações ou mais tempo de serviço (cf~. Acórdão do Tribunal Constitucional n.o 548/98, proferido no âmbito do processo 456/98, publicado no Diário da República -Série li, de 30 de Março de 1999). I 40.0 ~ Por esta ~azão, entende-se pôr em causa o princípio constituciO da igualdade 'almente consagrado nos termos que antecedem, a norma que venha per itir, através da sua aplicação, a atribuição Ii aos funcionários melhor da sificados num concurso (...) imediatamente promovidos à categoria s~perior, de vencimento inferior ao que vem a ser atribuído aos outros funl ionáriOS (...) que permaneceram na categoria inferior, só ulteriormen e vindo a ser promovidos, no âmbito do mesmo concurso, a que todos e apresentaram posicionados no mesmo escalão" (cfr. Acórdão do Tribuna Constitucional n.o 426/01, proferido no âmbito do processo 470/2000). I 41.0 Em bom ri~or, impondo o princípio constitucional invocado, que a trabalho igual corresponda salário igual, proíbe o mesmo, na sua dimensão negativa, o estabelecImento de diferenciações desprovidas de fundamento racional, que consub~tanciem discriminações que, por serem destituídas de qualquer relação co~ a natureza, características ou capacidades e qualificações prOfiSSional .dos funcionários, se revelam manifestamente arbitrárias e, como tal, constitucionalmente inadmissíveis (neste sentido, Acórdão do Tribunal C nstitucional n.o 254/2000, de 23 de Maio, publicado no Diário da Repúbli a, n.o 119 -Série I-A). 42.0 Não se sus itando qualquer critério materialmente acolhido na Constituição que funda ente as situações de diferenciação enunciadas, não parece razoável de aceitar tal solução normativa, pondo em causa o princípio da igualdade. Na verdad i , não há qualquer fundamento 43.0 racional, critério objectivo ou valor const tucionalmente consagrado para, por força da lei, uma diferença salarial de r ue beneficiava funcionário colocado em categoria superior ser convertida m diferença salarial que o coloca em plano inferior ao de outros funcionário com menor tempo de serviço na mesma categoria. Termos em que se requer ao Tribunal Constitucional a dedaraçao de inconstituclonalidadecom força obrigatória geral das normas resultantesda conjugaçaodos artigo 12.°, alínea b), in fine, do Decreto-Lei n.o 437/91, de 8 de Novembro, com o constanteda tabela I a este anexae do qual faz parte integrante, bem como as resultantesda conjugaçaodos artigo 2.°, n.os 4 e 5 e dq artigo 11.° do Decreto-Lei n.o 412/98, de 30 de Dezembro, que veio ai alterar aquele, com o constante dos mapas da tabela a esta anexa, alteradas de acordo com o Decreto-Lei n.o 411/99, de 1 5 de Outubro, 'na medida em que permitem a inversao de posiçOes remuneratólrias,por violaç30 do princípios constantesdos artigos 13.°, n.O 1, e 59.°, ~.o 1, alíneaa), da Constituiçao. H. Nascimento Rodrigues