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Manuel Meirinho Martins Jorge de Sá Ficha Técnica Título: O exercício do direito de queixa como forma de participação política – O caso do Provedor de Justiça (1992-2004) Autores: Manuel Meirinho Martins e Jorge de Sá Edição: Provedoria de Justiça – Divisão de Documentação Composição, paginação, impressão e acabamento: Macau’s, Lda. Tiragem: 500 exemplares Depósito legal: 233.077/05 ISBN: 972-8879-01-6 Provedoria de Justiça, Rua do Pau de Bandeira, 7-9, 1249-088 Lisboa Telefone: 21 392 66 00, Telefax: 21 396 12 43 provedor@provedor-jus.pt http://www.provedor-jus.pt  Em Portugal, se assistimos durante algum tempo a um déficit participativo dos cidadãos na defesa e promoção dos seus interesses, encontramos actualmente uma expressão muito saliente de queixas, protestos e reclamações e outras formas de intervenção (…), traduzindo, na generalidade dos casos, um empenhamento cívico firme, em contraste com algum conjuntural declínio das tradicionais formas de militância partidária e sindical (…). José Menéres Pimentel, 1997. A primeira e nuclear função do Provedor radica, pois, no dever de recepção, instrução e decisão das queixas ou reclamações que lhe são dirigidas pelas pessoas singulares ou colectivas. É a elas que tem de responder em primeira linha, é com as suas queixas que se deve preocupar em primeira mão, é do cidadão que tem de ser o defensor empenhado. Henrique Nascimento Rodrigues, 2001. 3  Índice Prefácio .............................................................................................. 13 Abertura ............................................................................................ 19 Aspectos metodológicos.................................................................... 21 1. Âmbito de análise ........................................................................... 21 2. Conceito operacional de queixa...................................................... 22 3. Conceito operacional de participação política................................ 24 4. Comparação dos dados ................................................................... 25 5. Operações relativas ao inquérito de opinião .................................. 25 5.1. A informação recolhida ........................................................... 26 5.2. Tarefas metodológicas ............................................................. 26 5.3. Universo e Amostra ................................................................. 27 5.4. As variáveis.............................................................................. 29 Introdução ......................................................................................... 35 5  O exercício do direito de queixa como forma de participação política CAPÍTULO 1 O Provedor de Justiça como instrumento de participação política ........................................................................................... 43 1. O Provedor de Justiça no quadro legal português.......................... 43 2. Natureza jurídica do Provedor de Justiça ....................................... 44 3. O Provedor de Justiça e as capacidades dos sistemas políticos ..... 48 3.1. A função de regulação ............................................................. 49 3.2. A função de resposta................................................................ 49 4. O Provedor de Justiça e as funções de conversão.......................... 50 4.1. A função de expressão indirecta de interesses ........................ 50 4.2. A expressão directa de interesses ............................................ 52 4.3. Agregação de interesses .......................................................... 52 5. O Provedor de Justiça e as funções de adaptação .......................... 53 5.1. A função de comunicação política .......................................... 53 5.2. A função de socialização política............................................ 54 6. O Provedor de Justiça como instrumento de participação política ..... 56 CAPÍTULO 2 O direito de queixa como forma de participação política ............ 59 1. Uma forma convencional................................................................ 63 2. Uma forma indirecta....................................................................... 64 3. Modo de acção/actividade de contacto........................................... 64 4. Âmbito dos resultados .................................................................... 65 5. Esfera de acção ............................................................................... 66 6. Grau de esforço exigido à sua prática ............................................ 67 7. Eficácia e influência associada....................................................... 68 8. Visibilidade social........................................................................... 69 9. Frequência de utilização ................................................................. 70 6  Índice CAPÍTULO 3 Participação política através do exercício do direito de queixa ....................................................................................... 73 1. Evolução do recurso ao direito de queixa ...................................... 73 2. Características dos reclamantes ...................................................... 78 2.1. Caracterização pelo género .................................................... 78 2.2. Caracterização pela profissão................................................. 79 2.3. Caracterização pela origem geográfica das queixas.............. 81 3. Natureza dos interesses em causa................................................... 84 4. Caracterização das queixas colectivas quanto à origem ................ 85 5. Tipo de assuntos em causa ............................................................. 87 6. Entidades visadas nas queixas ........................................................ 92 6.1. Tipo de entidades..................................................................... 92 6.2. Distribuição das queixas na Administração Central .............. 94 6.3. Distribuição das queixas por “outras entidades” .................. 95 6.4. Distribuição das queixas pela Administração Local .............. 96 7. Eficácia de acção do Provedor de Justiça ...................................... 96 CAPÍTULO 4 Caracterização dos reclamantes e avaliação do Provedor de Justiça ...................................................................................... 99 1. Caracterização sociológica dos reclamantes .................................. 99 1.1. Reclamantes e População........................................................ 99 2. Experiências dos reclamantes no recurso ao Provedor de Justiça.... 103 3. Estrutura sociológica dos reclamantes............................................ 105 4. Razões do recurso ao Provedor de Justiça ..................................... 114 4.1. Codificação das razões de recurso ......................................... 114 5. Análise sociológica das razões de recurso ao Provedor de Justiça............................................................................................. 118 7  O exercício do direito de queixa como forma de participação política Conclusões ......................................................................................... 127 1. Uso do direito de queixa................................................................. 127 2. Traços principais de imagem do Provedor de Justiça .................... 128 2.1. Oposição entre a “imparcialidade” e o “conselho de amigos” ................................................................................... 130 2.2. Oposição entre “último recurso” e “imparcialidade” e “capacidade de pressão”..................................................... 130 2.3. Oposições no terceiro factor ................................................... 131 3. Síntese da imagem do Provedor de Justiça .................................... 131 Bibliografia........................................................................................ 133 8  Índice de quadros, gráficos e figuras ÍNDICE DE QUADROS Aspectos metodológicos Quadro 1. Distribuição do género e da região no Universo e na Amostra...................................................................... 28 Quadro 2. Distribuição da idade dos inquiridos................................. 30 Quadro 3. Nível de instrução concluído pelos inquiridos.................. 30 Quadro 4. Nível de escolaridade dos inquiridos ................................ 31 Quadro 5. Situação sócio-profissional dos inquiridos........................ 31 Quadro 6. Agrupamento de regiões.................................................... 32 Quadro 7. Distribuição dos inquiridos pela região............................. 33 Capítulo 3 Quadro 1. Evolução do tipo de queixas quanto à forma da sua formulação ........................................................................ 76 Quadro 2. Profissão dos reclamantes ................................................. 79 Quadro 3. Evolução das queixas pela profissão dos reclamantes ...... 80 9  O exercício do direito de queixa como forma de participação política Quadro 4. Número de queixas por 10 mil habitantes....................... 82 Quadro 5. Evolução das queixas por distrito/região ........................ 83 Quadro 6. Evolução das queixas pela natureza dos interesses em causa .......................................................................... 84 Quadro 7. Queixas colectivas ........................................................... 86 Quadro 8. Evolução das queixas colectivas (entidades mais representativas) .............................................................. 86 Quadro 9. Queixas por assunto......................................................... 87 Quadro 10. Evolução das queixas por tipo de assunto em causa....... 89 Quadro 11. Evolução do número de queixas (direitos fundamentais) .. 90 Quadro 12. Distribuição das queixas por áreas de assessoria ............ 91 Quadro 13. Queixas pelas entidades visadas (1992-1998)................. 92 Quadro 14. Evolução das queixas pelas entidades visadas (1992-1998) .................................................................... 93 Quadro 15. Evolução das queixas pelas entidades visadas (2000-2004) .................................................................... 93 Quadro 16. Evolução das queixas (Administração Central) .............. 94 Quadro 17. Evolução das queixas (entidades independentes e outras) . 95 Quadro 18. Evolução das queixas (Administração Local)................. 96 Quadro 19. Evolução dos rácios de eficácia da intervenção do Provedor de Justiça ........................................................ 97 Capítulo 4 Quadro 1. Reclamantes e População (variação por género) .............. 100 Quadro 2. Reclamantes e População (variação por idade)................. 100 Quadro 3. Reclamantes e População (variação pela instrução) ......... 101 Quadro 4. Reclamantes e População (variação pela situação profissional)...................................................................... 101 Quadro 5. Reclamantes e População (variação pela região) .............. 102 Quadro 6. Experiência dos Reclamantes no recurso ao Provedor de Justiça .......................................................................... 103 Quadro 7. Hipótese de independência da experiência de recurso...... 104 Quadro 8. Experiência, Sexo e Instrução ........................................... 104 10  Índice de quadros, gráficos e figuras Quadro 9. Variação dos Reclamantes segundo o género e a idade ..... 106 Quadro 10. Variação dos reclamantes segundo o género e a instrução. 106 Quadro 11. Variação dos reclamantes segundo o género e actividade.. 107 Quadro 12. Variação dos reclamantes segundo o género e a região .. 108 Quadro 13. Variação dos reclamantes segundo a idade e a instrução ... 109 Quadro 14. Variação dos reclamantes segundo o género e as habilitações....................................................................... 110 Quadro 15. Associação entre a idade e a região ................................ 112 Quadro 16. Associação entre o grau de escolaridade e a região........ 112 Quadro 17. Grelha de codificação das categorias .............................. 115 Quadro 18. Novas categorias – razões de recurso ao Provedor de Justiça.......................................................................... 117 Quadro 19. Hierarquia das razões de recurso ao Provedor de Justiça .. 117 Quadro 20. Variação das razões de recurso ao Provedor de Justiça pela região........................................................................ 118 Quadro 21. Razões de recurso em destaque....................................... 120 Quadro 22. Razões de recurso ao Provedor de Justiça (variação por género) ............................................................................. 121 Quadro 23. Razões de recurso ao Provedor de Justiça (variação por idade) ............................................................................... 122 Quadro 24. Razões de recurso ao Provedor de Justiça (variação pela actividade) ....................................................................... 122 Quadro 25. Razões de recurso ao Provedor de Justiça (variação pela escolaridade) .................................................................... 123 ÍNDICE DE GRÁFICOS Capítulo 3 Gráfico 1. Evolução do número de queixas ....................................... 76 Gráfico 2. Evolução das queixas por género...................................... 78 Gráfico 3. Evolução do peso dos distritos/regiões mais representativos ................................................................... 83 Gráfico 4. Evolução da natureza das queixas..................................... 85 11  O exercício do direito de queixa como forma de participação política ÍNDICE DE FIGURAS Capítulo 1 Figura 1. Contribuição da perspectiva funcionalista para a análise da participação política ............................................................ 48 Figura 2. Fluxo de relações entre os cidadãos e a Provedoria de Justiça e entre esta e o sistema político .............................. 57 Capítulo 2 Figura 1. Sintese das dimensões de análise da noção de participação política ................................................................................. 61 Figura 2. Índice de participação social ............................................... 62 Figura 3. Caracterização do direito de queixa como forma de participação política .......................................................... 71 12  Prefácio 1. De que se queixam os cidadãos ao Provedor de Justiça? Quantas queixas recebe anualmente? Qual a proveniência geográfica destas? E são os homens ou as mulheres quem mais reclama? Que entidades públicas são mais visadas nas queixas? Como é o perfil sociológico dos reclamantes? E o que os leva a recorrer ao Provedor de Justiça? A estas e outras importantes questões procura-se responder nesta obra. Ela é inovatória na abordagem preliminar que, do ponto de vista da ciência política, introduz, encarando o Provedor de Justiça como um contributo para a realização da democracia participada e realçando a informalidade dos seus procedimentos como facilitadora da participação política. Ou o é, ainda, quando sublinha que, ao impulsionar o reforço de valores como a legalidade, a igualdade, a justiça, a imparcialidade, a informação e a desburocratização, o Provedor de Justiça desempenha uma função de socialização directa junto dos poderes públicos que são objecto da sua intervenção. A ciência política enquadra, assim, o Provedor de Justiça à luz dos seus conceitos próprios, mas compagina-se, enlaça-se e desemboca em horizontes que a lei também “diz” na sua linguagem de articulados. É como que a Ciência Política e o Direito fossem janelas de quartos diferentes, através das quais se espraiasse a vista pelo mesmo rio, com olhares convergentes. 13  O exercício do direito de queixa como forma de participação política 2. Mas a obra é também valiosa por oferecer uma análise político- -sociológica das queixas, do perfil dos cidadãos, das razões por que acodem ao Provedor de Justiça, das matérias sobre que incidem as suas reclamações. O trabalho repousa, naturalmente, nos relatórios anuais de actividade do Provedor de Justiça apresentados ao Parlamento, tratando os dados neles contidos de uma forma global e procurando prescrustá-los à luz do período considerado (1992-2004), escolhido pelos Autores. Mas, pela primeira vez, procede-se a uma caracterização social mais fina dos reclamantes, bem como ao estudo das razões que os levam a dirigir-se ao Provedor de Justiça, o que se faz com base em questionários preparados e enviados aos reclamantes a partir de 2001. As dificuldades que ofereceu o tratamento destes inquéritos, de resposta anónima, foram superadas com felicidade e isso permitiu soprar alguma névoa que a mera experiência do trabalho quotidiano do Provedor de Justiça não consentia dissipar. 3. Que o volume de queixas tem aumentado, ainda que de forma não linear, é um facto. Ele indicia ou uma progressiva melhor visibilidade da instituição, ou movimentos circunstanciais de reclamações, ocasionados por reacção a infracções a direitos ou a expectativas legítimas dos cidadãos, ou a disfuncionalidades administrativas graves na aplicação das leis, a que reagem grupos alargados de cidadãos. O Gráfico 1 do Capítulo 3 mostra esta evolução, mas há que ter cautela na sua inter- pretação. Por exemplo, há anos de “pico” (1999 e 2001), originados por queixas “em cascata”, como há anos em que foi decidido não contabi- lizar totalmente estas queixas repetidas. Por isso, a partir de 2003 deixaram de ser computadas nas estatísticas constantes dos relatórios anuais do Provedor de Justiça, precisamente para as não empolar. Daí a aparente quebra para 5.113 queixas nesse ano, em que foram registados (pela primeira vez) 14.140 reclamantes e para 5.784 processos de queixas em 2004, com 8.801 reclamantes. Isto significa, pois, que, até 2003, o número de processos de queixa organizados é idêntico, ou relativamente aproximado, ao número de reclamantes; mas, a partir daí, é forçosamente inferior, por mudança do critério estatístico. 14  Prefácio 4. O estudo desenvolve e afina as conclusões anuais extraídas dos relató- rios do Provedor de Justiça, nomeadamente nas seguintes vertentes: ± os homens reclamam mais do que as mulheres (na proporção de quase dois por três reclamantes); ± a média de idades dos reclamantes é bastante superior à da população, notoriamente a partir dos 40 anos; ± o nível de instrução dos reclamantes é também, em média, superior ao da população, em especial a partir do ensino secundário; ± são os cidadãos da Área Metropolitana de Lisboa, das Regiões Autónomas (com enfoque particular para os Açores) e do Grande Porto que revelam maior desenvoltura no acesso ao Provedor de Justiça, por contraste, relativamente à população do País, com os cidadãos do interior e do litoral-norte e, em menor medida, com os do litoral-centro sul*; ± as queixas envolvem, pela natureza da sua titularidade, a defesa de interesses individuais, por contraposição a interesses de grupo, ou gerais. Também aqui, porém, há que acautelar esta leitura dos dados, que as estatísticas não traduzem fielmente. Em regra, queixas apresentadas por colectivos de cidadãos, associa- ções, sindicatos, comissões, espelham interesses supra-particula- res. E, em numerosos casos, o Provedor de Justiça arranca de uma queixa individual para a defesa de interesses mais gerais, evoluindo de uma postura reactiva para uma atitude pró-activa. 5. E sobre que assuntos incidem as queixas dos cidadãos? Costumo dizer, a este propósito, que o Provedor de Justiça é como um caleidoscópio que, diariamente, gira de um assunto para outra matéria. Em todo o caso, no período 1992-98, evidenciam-se tendências: as questões atinentes às condições de trabalho dos funcionários públicos sobrelevam nitidamente, seguindo-se as queixas sobre atrasos nos tribu- * Um milhão de folhetos informativos sobre o Provedor de Justiça estão a ser distribuídos, em 2005, nas caixas de correio dos residentes nas regiões em que se detectou um recurso menos frequente ao Provedor de Justiça, na decorrência de protocolo celebrado com a CTT. 15  O exercício do direito de queixa como forma de participação política nais, conservatórias e notários e perfilando-se, depois, as reclamações referentes aos vários sistemas e sub-sistemas de segurança social**. Já no período 2000-2004, agora sob grelha classificatória dife- rente, é possível constatar que os assuntos relevando das condições de trabalho na função pública e os da segurança social mantêm predo- minância, com a ressalva dos dois últimos anos, em que sobressaem as questões fiscais e perdem peso as da função pública. Mas torna-se sensível um acréscimo acentuado de outras tipologias de queixas, como as relacionadas com o urbanismo, o ordenamento do território e o ambiente, os direitos dos consumidores, os assuntos de imigração, por exemplo, revelando outras preocupações dos cidadãos, mais conexio- nadas com o desenvolvimento sócio-económico do País. A recondução das queixas a estas grandes tipologias padronizadas não deve, porém, obscurecer o facto de que, sob cada uma delas, prepassam miríades de reclamações diferenciadas e que cada queixa é, afinal, o cidadão e o seu caso. É isto que faz a riqueza da instituição e traça a marca impressiva do seu serviço à cidadania. 6. A Administração Central posiciona-se, inquestionavelmente, como a estrutura de organização pública mais visada, seguindo-se a Adminis- tração Indirecta e Autónoma e a Administração Local. Na Administração Central, os Ministérios das Finanças e da Educação assumem lugar cimeiro, logo seguidos pelo da Justiça. Deve ter-se presente que esta classificação não é simétrica da que se reporta aos assuntos tratados nos processos de queixa. Assim, queixas de contribuintes e de funcionários da Administração Fiscal, bem diferentes pela sua natureza, são dirigidas ao Ministério das Finanças enquanto entidade visada; queixas de educadores de infância e professores quanto às suas condições de trabalho, assim como reclamações sobre acção social escolar ou sobre equivalência de habilitações têm como desti- ∗∗ É curioso recordar o relatório do Provedor de Justiça, referente a 1976: “Assim, as questões relativas ao trabalho (função pública, sobretudo), segurança social e habitação” (neste caso, as ocupações e despejos, produto da época revolucionária) constituíram quase dois terços das queixas endereçadas ao Provedor de Justiça nesse ano. Este fio condutor perdurou em grande medida no tocante às duas primeiras tipologias. 16  Prefácio natário comum o Ministério da Educação; em contrapartida, queixas referentes a denegação de subsídios sociais ou pensões de reforma, por exemplo, são tratadas, em termos classificatórios, como dirigidas a entidades da Administração Indirecta (Centros Distritais de Segurança Social, Instituto da Segurança Social), não surgindo, por isso, o Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social como entidade visada. De novo se impõe, pois, uma leitura cautelosa destes dados. 7. Índice do maior relevo para a apreciação da actividade do Provedor de Justiça advém do grau de eficácia obtido na sua acção. Deste ponto de vista, é de assinalar que as taxas de resolução e de sucesso se mantêm em patamares elevados entre 1996-2004: médias de 84% e de 79%, respectivamente. O estudo não incidiu – por tal não ter sido solicitado – na aprecia- ção dos graus de eficiência quanto à pendência anual de processos não concluídos e à celeridade no tempo médio de conclusão das queixas. O leitor interessado poderá recorrer, para esse efeito, aos últimos relatórios do Provedor de Justiça, que atestam índices muito satisfatórios desse ponto de vista. 8. É especialmente interessante o tratamento da caracterização socio- lógica dos reclamantes, feito com base, como se referiu, nos resultados de inquéritos remetidos, desde 2001, aos queixosos pela Provedoria de Justiça. Procedeu-se, com base nas respostas, a um aprofundamento da caracterização dos reclamantes no que toca à frequência do recurso à queixa ao Provedor de Justiça, em função do género, idade, habilitações literárias, situação perante o trabalho, habitat e outras variáveis. São particularmente curiosas as conclusões, de que destaco estas: ± as mulheres reclamantes são, em média, mais jovens do que os homens; ± os reclamantes mais velhos (acima dos 60 anos) têm um peso relativo superior ao do respectivo grupo etário na estrutura populacional; ± a actividade profissional dos reclamantes não se diferencia segundo o género; 17  O exercício do direito de queixa como forma de participação política ± as mulheres reclamantes apresentam níveis de escolaridade mais elevados do que os homens a partir do ensino secundário; ± é superior o peso relativo dos reclamantes com escolaridade completa ao nível dos ensinos médio e superior, que representam um em cada três reclamantes, enquanto na população a propor- ção é de um para cada oito portugueses; ± são residentes na Área Metropolitana de Lisboa os reclamantes detentores de maior nível de escolaridade; ± as mulheres residentes na Área Metropolitana de Lisboa superam os homens no recurso ao Provedor de Justiça. 9. De realçar, enfim, que a obra permite-nos, de forma inovadora, aferir com alguma consistência as motivações dos cidadãos na opção do seu recurso ao Provedor de Justiça. Baseados em 800 questionários, aleato- riamente escolhidos de entre os 6.373 disponibilizados, os Autores proce- deram a uma codificação das respostas, fixando em sete as razões daquele recurso: imparcialidade, capacidade de pressão, competência de actuação, reparação de injustiças, aconselhamento, última alternativa e confiança/prestígio. Destas sete razões, sobressai nitidamente a imagem do Provedor de Justiça como instância de reparação de injustiças. É uma conclusão que revela a sintonia da análise político-sociológica com a lei, que confirma a percepção advinda do trabalho quotidiano do Provedor de Justiça e insufla energias para manter a senda que o mandato constitucional lhe demarcou. O aprofundamento da análise destas sete razões através do seu cruzamento com as variáveis utilizadas demonstra que os reclamantes vêem a instituição com enfoques aqui e ali diferenciados, em função da sua própria situação social. Todavia, como referem os Autores, “a repre- sentação social do Provedor de Justiça projecta a imagem de impar- cialidade e de capacidade de actuação”. É uma síntese que faz juz a estes 30 anos de vida da instituição. H. Nascimento Rodrigues 18  Abertura Este livro resulta de uma investigação que teve por objectivo a análise da expressão do direito de queixa, do ponto de vista individual e colectivo, junto do Provedor de Justiça, entre 1992 e 2004, e a caracterização social dos reclamantes, a partir de 6373 inquéritos aplicados pela Provedoria de Justiça entre Janeiro de 2001 e Setembro de 2004, bem como a análise das razões que levam os respondentes a considerar esta instituição como a mais adequada à defesa dos interesses que suportam as respectivas queixas. Com este estudo pretende-se, ainda que de forma exploratória, alargar as perspectivas de análise do fenómeno da participação pública dos cidadãos que, neste caso, remete para o modo como os indivíduos e os grupos se relacionam com o sistema político, recorrendo a instituições concretas que funcionam como intermediárias da sua acção. Uma parte significativa do trabalho que agora se apresenta só foi possível graças à colaboração da Provedoria de Justiça, nomeadamente pela cedência de informação sobre a expressão do direito de queixa ao longo do período assinalado, bem como pela disponibilidade em esclarecer aspectos técnicos e processuais relativos ao seu tratamento. Um agradecimento especial é devido ao actual Provedor de Justiça, Dr. Henrique Nascimento Rodrigues que, desde o início, apoiou o estudo, 19  O exercício do direito de queixa como forma de participação política acedendo a que os autores explorassem os dados contidos nos questio- nários enviados, de forma anónima, aos reclamantes, tendo em vista a sua caracterização mais detalhada e a análise do modo como aqueles interpretam a acção do Provedor de Justiça. Os autores agradecem ainda a disponibilidade do Provedor de Justiça em publicar o estudo, enquadrando-o no âmbito das comemora- ções do trigésimo aniversário da instituição. Manuel Meirinho Martins Jorge de Sá 20  Aspectos metodológicos 1. Âmbito de análise O estudo comporta duas vertentes de análise que são antecedidas por um enquadramento teórico que incide na abordagem ao Provedor de Justiça como estrutura de participação política e social (capítulo 1) e na caracterização do direito de queixa no âmbito de alguns vectores de tipificação dos instrumentos de intervenção pública dos cidadãos (capítulo 2). A primeira vertente (capítulo 3) trata da expressão do direito de queixa junto do Provedor de Justiça, quer tenha origem em cidadãos individualmente considerados quer em grupos de cidadãos não organizados ou mesmo em entidades colectivas. Nesta decorrência, pretende-se, a partir dos dados publicados nos relatórios de actividade do Provedor de Justiça, entre 1992 e 2004, caracterizar, dentro das possibilidades de exploração desses dados, o uso desta forma de participação política e social1. Para o efeito, seguiu-se a 1 Esta dimensão temporal corresponde ao período em que é possível comparar alguns indicadores de participação de forma sistemática dado que, a partir de 1992, o Provedor de Justiça tem integrado no seu relatório anual de actividades um conjunto de dados relativos à caracterização do exercício do direito de queixa. Para o período anterior, em face da ausência de dados, não é possível efectuar qualquer caracterização. 21  O exercício do direito de queixa como forma de participação política estrutura de indicadores de caracterização constante nos referidos relatórios, embora tenhamos agrupado essa estrutura em duas dimensões: i) a dimensão referente à expressão das queixas por parte dos cidadãos — incluindo-se os aspectos relativos ao grau de recurso às queixas, a caracterização social dos reclamantes, a natureza dos interesses em causa, a caracterização das queixas individuais e colectivas, o tipo de assuntos objecto de reclamação, e as entidades visadas2; ii) a dimensão institu- cional referente ao modo de actuação do Provedor de Justiça — engloba aspectos relativos à eficácia da sua intervenção. A segunda vertente (capítulo 4) incide na caracterização dos reclamantes, a partir dos resultados de um inquérito preenchido pelos próprios, mas anónimo, administrado pela Provedoria de Justiça, ao qual responderam 6373 indivíduos, entre 1 de Janeiro de 2001 e 30 de Setembro de 2004. A partir dos dados foi possível completar a caracte- rização dos reclamantes no que respeita à frequência de uso do direito de queixa, ao género, à idade, às habilitações literárias, à situação perante o trabalho e ao habitat. Os resultados permitiram ainda avaliar as razões pelas quais os inquiridos consideram o Provedor de Justiça como a entidade adequada para fazer valer os seus direitos em relação às enti- dades que são objecto de queixa. 2. Conceito operacional de queixa Para efeitos do presente estudo considera-se queixa, as reclamações apresentadas pelos cidadãos portugueses ou estrangeiros, de forma indivi- dual ou colectiva, junto do Provedor de Justiça, bem como as decorrentes da iniciativa própria ou as transmitidas pela Assembleia da República, relativamente a acções ou omissões, ilegais ou injustas, dos poderes públicos3, independentemente dos resultados. 2 Uma primeira análise desta vertente, para o período de 1992 a 2000, encontra-se em Manuel Meirinho Martins, Participação Política e Democracia – O caso português (1976-2000), Lisboa, Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas, 2003 (polic.). 3 Consideram-se, neste caso, as entidades públicas (Administração Central e Regional, autar- quias, empresas públicas) ou com poderes públicos (empresas concessionárias de serviços 22  Aspectos metodológicos Daqui decorre que a queixa corresponde a um acto concreto de um determinado indivíduo, de um grupo, da Assembleia da República ou do próprio Provedor de Justiça que visa assegurar a legalidade e a justiça da actuação dos poderes públicos. Este acto, em particular quando se refere a indivíduos e a grupos, expressa-se numa reclamação formulada nos termos regulamentares4, o que não significa que, por si só, possa conside- rar-se como queixa. Daqui decorre que é a substância da reclamação e não a forma da sua comunicação que é determinante para a admitir como queixa. Nestes termos, para efeitos operacionais, considera-se queixa «toda e qualquer comunicação, independentemente da sua forma, apresentada por um ou mais reclamantes, na qual é solicitada a intervenção do Provedor de Justiça, sobre questões da sua competência»5. Assim sendo, não são consi- deradas queixas as comunicações que se reportem a meras exposições6. Com efeito, as comunicações que são arquivadas liminarmente7 por não corres- ponderem aos requisitos anteriores, e as que são objecto de arquivo por motivos administrativos, não são consideradas queixas. públicos ou de exploração de bens do domínio público), as Forças Armadas e os institutos públicos. O âmbito de actuação do Provedor de Justiça pode ainda incidir em relações entre particulares que impliquem uma especial relação de domínio no âmbito da protecção de direitos, liberdades e garantias. Rigorosamente, só estão excluídas a função política e a função judicial. Cf. art.º 2.º, art.º 22.º e art.º 20, 1, b) do Estatuto do Provedor de Justiça, Cf. Provedor de Justiça – Estatuto e Lei Orgânica, Lisboa, Provedoria de Justiça, 2001. 4 O art. 25.º do Estatuto do Provedor de Justiça prescreve a forma oral ou escrita (remetida directamente, por via postal ou por correio electrónico), contendo a identidade, a morada e, se possível, a assinatura; a redução a auto em caso de apresentação oral. As queixas também podem ser remetidas a qualquer agente do Ministério Público. Ibidem. 5 Cf. art.º 11.º da Ordem de Serviço n.º 1/PJ/2002. 6 Nos termos da Ordem de Serviço indicada na nota anterior, são consideradas meras exposições as comunicações anónimas (incluindo-se as recebidas por correio electrónico que não contenham a identificação do reclamante ou não a permitam a partir do endereço), as que não pretendam qualquer intervenção (limitando-se a dar conhecimento ao Provedor de Justiça, isolada ou conjuntamente com outras entidades, de determinados factos ou situações) e as de índole genérica (sem concretização de factos ou situações que contendam com direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos). Ibidem. 7 Os fundamentos do arquivamento liminar estão previsto no art.º 31.º do Estatuto do Provedor de Justiça, Cf. Provedor de Justiça – Estatuto e Lei Orgânica, op. cit. 23  O exercício do direito de queixa como forma de participação política Em face do exposto, consideramos duas dimensões operacionais do conceito. A primeira corresponde a uma dimensão formal, na medida em que esta elimina as queixas que não reúnem as condições estabelecidas na lei. A segunda corresponde a uma dimensão mais abrangente, porquanto engloba todas as queixas formuladas por indivíduos e por grupos, estejam ou não em conformidade com as regras formais. Nestes termos, a noção operacional seguida privilegia o modo e o grau de uso do direito de queixa, independentemente da consciência do utilizador (individual ou colectivo) de que a queixa reúne condições para ser aceite. 3. Conceito operacional de participação política Neste estudo optou-se por uma noção abrangente de participação política. Com efeito, como adiante se tratará em maior detalhe (Cf. Cap. 2., infra), consideramos como participação política as acções levadas a cabo pelos cidadãos e pelos grupos, directa ou indirectamente, de forma autónoma ou mobilizada, por meios consentidos ou não consentidos, dirigidas aos governantes e às instituições públicas, por forma a influen- ciar a formação das políticas públicas ou modificar as decisões já tomadas e implementadas, sejam de âmbito individual ou colectivo, independen- temente do resultado conseguido pelos seus promotores directos ou indirectos. Esta noção abrange a expressão do direito de queixa, porquanto inclui actos concretos e observáveis dos cidadãos, dos agrupamentos e dos grupos, que de forma indirecta (via Provedor de Justiça) e indepen- dentemente da natureza dos interesses em causa (individual ou colectiva) e dos resultados alcançados, procuram influenciar a acção das autoridades públicas (excluem-se, neste caso, os órgãos de soberania – função política e função judicial) do ponto de vista da modificação dos seus actos ou das suas omissões. Destaca-se, assim, a vertente objectiva da participação política que incide sobre as actividades directamente observáveis, ou seja, sobre as actividades que expressam comportamentos efectivos dos cidadãos dirigi- 24  Aspectos metodológicos das ao sistema político8. Não se consideram, portanto, nesta noção, as atitudes, uma vez que elas traduzem não uma participação manifesta mas uma participação latente9. Em face do âmbito de análise traçado, não se abordam neste estudo os aspectos processuais relacionados com a formulação das queixas e com o funcionamento interno da Provedoria de Justiça. Apesar disso, justifica- -se uma referência sintética ao âmbito de acção do Provedor de Justiça, como também se impõe um breve enquadramento teórico sobre o exer- cício do direito de queixa como forma de participação política, no quadro de uma abordagem ampla das possibilidades de acção directa e indirecta a que os cidadãos recorrem para influenciar o processo de tomada de decisão política. 4. Comparação dos dados Importa referir que se detectaram algumas insuficiências quanto ao rigor dos dados publicados anualmente pela Provedoria de Justiça. Com efeito, os critérios de classificação dos dados não se têm mantido unifor- mes e, em muitos casos, a informação disponível através das queixas não garante a objectividade necessária à sua sistematização. Daí que, nos últimos seis anos, de 1999 a 2004, dada a mudança de critérios de classifi- cação, algumas das rubricas não podem ser comparadas. No entanto, as insuficiências apontadas não inviabilizam os objectivos da presente análise, atendendo ao seu carácter exploratório e descritivo. 5. Operações relativas ao inquérito de opinião A informação recolhida em papel foi sujeita a diferentes controlos, originando um ficheiro informático de cujo tratamento resultaram os 8 Nos termos sugeridos, entre outros, por Robert Dahl, Cf. Análise Política Moderna, 4.ª Ed., Brasília, Editora Universidade de Brasília, 1981, p. 105. 9 Cf. Samuel Barnes e Max Kaase, Political Action – Mass Participation in Five Nations, Beverly Hills, Sage Publications, 1979. 25  O exercício do direito de queixa como forma de participação política apuramentos que se analisam mais adiante. Note-se que não se trata de procedermos a uma análise das queixas efectuadas, mas tão só de estudar- mos o perfil sociológico dos queixosos e das razões que os conduziram a apelar para o Provedor de Justiça. 5.1. A informação recolhida O questionário que os cidadãos que se dirigiram ao Provedor de Justiça foram convidados a preencher, de forma anónima, ocupava uma folha A4 com algumas questões que são da responsabilidade exclusiva da Provedoria de Justiça. Para além da recolha do grupo etário e do género dos queixosos, o questionário incluía, igualmente, questões relativas às habilitações literárias frequentadas e concluídas, à situação sócio-pro- fissional e ao concelho de residência dos inquiridos. No mesmo documento constavam, ainda, perguntas sobre o número de vezes em que cada queixoso se tinha dirigido antes ao Provedor de Justiça e sobre as razões pelas quais (o queixoso) julgou «ser o Provedor de Justiça a entidade adequada para fazer valer os seus direitos em relação às entidades de quem se queixa». Esta última questão era apresentada aos inquiridos sob a forma de pergunta aberta, dispondo cada respondente do espaço de quatro linhas para expor as suas razões de apresentação da queixa. 5.2. Tarefas metodológicas Em termos de modelo, seguimos uma metodologia assente na descri- ção das variáveis resultantes da informação recolhida, procurando estabe- lecer ligações de tipo correlacional entre as razões com que os inquiridos justificaram as suas queixas e as variáveis sócio-demográficas disponíveis. Os trabalhos iniciaram-se com uma revisão dos questionários em papel, controlando a qualidade do seu preenchimento e assegurando-a, com vista às tarefas de registo informático das respostas obtidas. Seguidamente, efectuou-se a codificação do concelho de residência e finalmente recolhido o conteúdo das respostas à pergunta sobre as razões justificativas da queixa apresentada. Esta última recolha foi reali- 26  Aspectos metodológicos zada a partir de oitocentos questionários seleccionados aleatoriamente entre os mais de seis mil disponíveis. Esta informação foi sujeita a técnicas de análise de conteúdo temática, após levantamento dos conceitos que organizavam o discurso correspondente às respostas obtidas. Daqui resultou uma primeira grelha de vinte e uma categorias de resposta, para as quais foi vertida a informação escrita pelo punho dos respondentes aos questionários. O documento estava, assim, em condições de ser gravado em suporte informático, o que foi integralmente realizado duas vezes, de forma independente uma da outra e sem que a informação de um mesmo questionário fosse registado da segunda vez pela mesma pessoa que o havia efectuado inicialmente. Sempre que se verificaram diferenças entre os dois registos do mesmo questionário, recorreu-se ao documento de base, não se efectuan- do qualquer correcção automática de erros de registo encontrados. A própria operação de registo da informação foi preparada com controlo dos “campos de registo” não permitindo a gravação de dados sempre que no espaço de uma mesma informação já existisse um registo anterior. Uma vez realizados todos os registos, o ficheiro obtido foi sujeito a um último controlo de qualidade através de software adequado para o efeito e preparado expressamente para o ficheiro em causa. Testou-se, assim, a validade lógica de toda a informação registada, corrigindo-se os erros encontrados. Eliminaram-se os questionários em que não havia respostas nem às razões, nem ao género sexual, idade, instrução e região. Do conjunto dos controlos de qualidade efectuados resultou a anulação de alguns questionários, pelo que o número final de registos do ficheiro validado é de 6 373. Refira-se que todos os questionários não continham qualquer informação que identificasse o respondente, pelo que se garantiu o seu total anonimato. 5.3. Universo e Amostra Os questionários validados que suportam a amostra de reclamantes, objecto de análise neste estudo, só foram preenchidos por parte dos cidadãos que apresentaram queixas ao Provedor de Justiça. 27  O exercício do direito de queixa como forma de participação política Apesar da grande dimensão amostral e mesmo da considerável proporção de inquiridos relativamente à totalidade de reclamantes, coloca-se a questão da representatividade desta amostra em relação ao universo de reclamantes no período considerado para este trabalho (anos de 2001, 2002, 2003 e parte de 2004). No caso presente, esta questão é ainda mais pertinente, dado que os inquiridos não foram seleccionados aleatoriamente entre os reclamantes daquele período temporal, mas resultam daqueles que, tendo apresentado queixa, aceitaram preencher um formulário com várias informações que analisaremos adiante. Esta questão da representatividade não é facilmente controlável em situações como a presente, já que não dispomos, no universo do estudo, das distribuições de frequência das variáveis disponíveis na amostra, à excepção do género sexual e dos distritos de residência dos reclamantes. Quadro 1. Distribuição do género e da região no Universo e na Amostra (em %) Reclamantes Universo (2001 a 2004) Amostra Género Feminino 35,3 35,5 Masculino 64,7 64,5 Região (*) Norte 25,1 23,1 Centro 16,1 15,9 Lisboa 36,3 35,1 Sul (inclui Regiões Autónomas) 22,5 25,9 (*) Como dispunhamos unicamente de dados distritais, a região Norte junta os distritos a norte do Douro, na Região Centro os distritos entre e Douro e Tejo, a Lisboa corresponde o respectivo distrito e na Região Sul os restantes, incluindo-se aqui as duas Regiões Autónomas e o distrito de Santarém. Os dados deste quadro revelam que existe uma grande proximidade entre as frequências relativas das categorias de género e de região do universo e da amostra. Aliás, a hipótese de independência entre universo e amostra no que respeita ao género sexual não é rejeitada, dado o valor 28  Aspectos metodológicos do respectivo qui quadrado, que é de 0,06 (1 g.l.). No entanto, no que se relaciona com a região, o valor do qui quadrado que lhe diz respeito atinge 30,67 (3 g.l.), o que significa que a hipótese de rejeição da independência é aceite (erro 1.ª espécie de 0,01). Por esta razão decidimos reequilibrar a amostra segundo as categorias de região que constam do quadro acima, de forma a dar-lhe a propor- cionalidade encontrada no universo, que diz respeito aos anos de 2001 a 2004. Apesar desta operação de reequilíbrio amostral, as condições de obtenção da amostra global e o desconhecimento da distribuição de outras variáveis no universo do estudo não permitem que se considere, sem mais, que esta amostra seja representativa do universo de onde provém. Assim, sempre que na análise que apresentaremos adiante nos referirmos a “reclamantes” ou a “queixosos” deve considerar-se que se trata de reclamantes que preencheram os questionários já referidos, embora seja possível que as conclusões que a amostra permite não se apresentem substancialmente distintas das que se obteriam a partir de uma amostra construída de acordo com as regras desta área de investigação. É com base neste raciocínio que consideramos aplicáveis aos dados algumas técnicas estatísticas que, no entanto, requerem a equiprobabili- dade na selecção amostral, condição fundamental para a sua represen- tatividade em relação ao universo de onde foi extraída. Preferimos correr esse risco dado que a alternativa, neste caso concreto, seria limitar o tratamento estatístico dos resultados relativa- mente a instrumentos poderosos de análise. Em qualquer caso, a amostra de que dispomos coincide com o universo dos reclamantes que preencheram o questionário elaborado pela Provedoria de Justiça, pelo que a restrição do âmbito do estudo a este último universo põe um ponto final na discussão sobre a aplicabilidade das técnicas de inferência estatística. 5.4. As variáveis Quase todas as variáveis disponíveis respeitam a características sócio-demográficas dos queixosos. Denomina-se por “sexo” a que se prende com o género sexual, constatando-se que dos 6 373 respondentes 29  O exercício do direito de queixa como forma de participação política válidos, 307 não forneceram informação sobre esta matéria. Dos restantes 64,5% são homens e 35,5% são do sexo feminino. Outra das variáveis disponíveis respeita à idade. A informação foi recolhida em oito categorias, que reagrupamos em cinco, após análise da distribuição dos efectivos. No caso da idade, houve 311 questionários válidos em que esta informação não existia. Dos inquiridos que indicaram o seu escalão etário obteve-se a seguinte distribuição: Quadro 2. Distribuição da idade dos inquiridos (em %) 18 a 39 anos 25,4 40 a 49 anos 22,0 50 a 59 anos 22,8 60 a 75 anos 17,8 Mais de 75 anos 11,9 As habilitações literárias dos inquiridos permitiram a criação de uma variável resultante do cruzamento das respostas directas obtidas, com a informação de uma outra pergunta em que o inquirido respondia se tinha, ou não, completado o grau de ensino que havia referido como habilitações literárias. Assim, construímos a variável instrução, correspondente ao nível de instrução efectivamente concluído pelos reclamantes. Quadro 3. Nível de instrução concluído pelos inquiridos (em %) Sem habilitações 12,5 Básico (1.º ciclo) 16,3 Básico (2.º ciclo) 12,3 Secundário (inclui o 3.º ciclo) 24,8 Superior (inclui o Médio) 34,1 À excepção da categoria “instrução superior”, as restantes foram directamente recolhidas, pelo que, por exemplo, o grau de “instrução 30  Aspectos metodológicos secundário” corresponde aos reclamantes que indicavam esse nível de habilitações literárias e que referiram, igualmente, ter concluído esse grau. A abrangência desta categoria fica a dever-se às limitações impostas pelos dados disponíveis. A categoria “instrução superior” resulta, por sua vez, da junção de quatro outras: bacharelato (9,5%), licenciatura (17,8%), pós-graduação ou mestrado (5,5%) e doutoramento (1,3%). A opção por esta categoria justifica-se pela elevada proporção de licenciados, que deixa entre si e o secundário, um grupo de inquiridos que não chegam a atingir 10%. Aliás, para possibilitar um nível de análise mais robusto, decidimos construir uma outra variável relativa ao nível de instrução, mas com apenas três categorias, cuja distribuição é a seguinte: Quadro 4. Nível de escolaridade dos inquiridos (em %) 4.ª classe ou menos 28,8 Da 4.ª classe ao 12.º ano 37,1 Superior 34,1 Para além das variáveis já assinaladas foi também recolhida infor- mação respeitante à actividade profissional e à região de residência dos reclamantes. Quanto à actividade profissional, a grelha utilizada no ques- tionário condicionou de forma decisiva as respostas, pelo que não se tornou possível outro agrupamento de categorias do que o que agora se apresenta para a variável “situação sócio-profissional”. Quadro 5. Situação sócio-profissional dos inquiridos (em %) Trabalhador da Função Pública ou de Empresa com capitais públicos 27,8 Trabalhador de Empresa Privada 23,6 Outros activos 9,3 Reformados 29,1 Outros inactivos 10,2 31  O exercício do direito de queixa como forma de participação política Tal como procedemos com a variável relativa ao nível de instrução, também em relação à situação sócio-profissional optámos pela construção de uma variável com menos categorias, aliás reduzida a duas: activos (61,2%) e não activos (38,8%). Finalmente, por junção dos concelhos de residência, construímos a variável “região”, com base, primeiro, na identificação das respectivas Nut’s 30 e, em seguida, aglomerando essas Nut’s de modo a obter um número limitado de regiões. A identificação deste número limitado de regiões resulta, por um lado, da prática seguida, há já dezenas de anos, nos estudos de mercado em Portugal com as designadas “Regiões Nielsen”, e, por outro lado, de dois estudos que realizámos em finais dos anos setenta sobre esta matéria10, para além, obviamente, da evolução do ordenamento político- administrativo de todo o país e, particularmente, da região da chamada “Grande Lisboa”. Assim definimos seis regiões no Continente, consti- tuídas conforme se descreve no quadro seguinte. Quadro 6. Agrupamento de regiões (em %) Região Nut’s 30 (ou concelhos) Litoral Norte Minho, Lima, Cávado, Ave, Entre Douro e Vouga Grande Porto Grande Porto Interior Norte Tâmega, Alto Trás-os-Montes, Douro, Dão Lafões, Pinhal Interior Norte, Serra da Estrela, Cova da Beira, Beira Interior Norte Litoral Centro Sul Baixo Vouga, Baixo Mondego, Pinhal Litoral, Oeste (sem o concelho de Mafra) e Alentejo Litoral Área Metropolitana Grande Lisboa, Península de Setúbal e concelhos da Azambuja de Lisboa (da Nut Lezíria do Tejo) e de Mafra (da Nut Oeste) Interior Sul Pinhal Interior Sul, Beira Interior Sul, Médio Tejo, Lezíria do Tejo (sem o concelho da Azambuja), Alto Alentejo, Baixo Alentejo e Algarve Regiões Autónomas Açores e Madeira 10 “Estudo Sócio-Económico de Portugal, por Concelhos”, in Aplicações e Estudos n.º 2, Lisboa, Centro de Estatísticas e Aplicações/INIC, 1977; “Tipologia Social e Economia dos Concelhos Portugueses” in Análise Social, vol. 15, Lisboa, Instituto de Ciências Sociais, 1979. 32  Aspectos metodológicos A distribuição dos reclamantes de acordo com a variável “região” é a seguinte: Quadro 7. Distribuição dos inquiridos pela região (em %) Litoral Norte 5,7 Grande Porto 12,2 Interior Norte 11,6 Litoral Centro Sul 10,3 Área Metropolitana de Lisboa 41,6 Interior Sul 12,6 Regiões Autónomas 6,0 Uma última variável foi obtida a partir das respostas à pergunta aberta relativa às “razões” que justificaram o seu contacto com o Provedor de Justiça. Os pressupostos de construção desta variável, assim como a sua distribuição percentual entre os queixosos, são objecto de análise detalhada no capítulo 4. 33  Introdução Em Portugal, na última década, temos assistido a múltiplos diagnósticos que apontam para uma crise generalizada de participação política, destacando-se, entre outros aspectos, o crescimento das taxas de abstenção eleitoral e a diminuição dos indicadores relativos à filiação partidária. Contudo, tais diagnósticos raramente são suportados por evidências empíricas numa perspectiva de longo prazo e, não menos raramente, têm em conta as múltiplas formas de relacionamento dos cidadãos com o sistema político, tal como não consideram o significado das formas de participação política convencionais e não convencionais no funcionamento das democracias actuais. Em regra, pode dizer-se que tais diagnósticos assumem que a redução dos indicadores tradicionais de participação são negativos para o funcionamento e para a estabilidade das democracias, enfatizando, assim, concepções normativas sobre a necessidade de uma maior intervenção pública dos cidadãos, como condição essencial para a realização do indivíduo e, consequentemente, para a concretização da democracia participativa1. 1 Esta abordagem encontra argumentos na chamada teoria catastrófica da democracia que, genericamente, antecipa a decadência e até o colapso da democracia representativa como resultado de uma reconhecida crise de participação política, nomeadamente a de tipo convencional. Sobre 35  O exercício do direito de queixa como forma de participação política Como é sabido, no nosso país, as taxas de abstenção eleitoral têm vindo a aumentar. Mas, apesar de tudo, esse aumento não é muito dife- rente do padrão registado nas democracias europeias com voto obrigató- rio, sendo que, no nosso caso, tendo por base os eleitores inscritos no recenseamento eleitoral, a taxa média atinge os 23%2. Ora, os níveis de abstenção eleitoral, juntamente com as quebras constatadas, entre 1976 e 2000, nos indicadores de filiação partidária3, por si só não comprovam a existência de uma crise generalizada de participação política em Portugal. É de sublinhar que o valor da abstenção é um pouco menos elevado se tivermos em conta a população em idade de votar. Por exemplo, para o período atrás indicado, a abstenção média é de 19%. Contudo, se é verdade que Portugal apresenta uma taxa de abstenção média semelhante à das outras democracias europeias sem voto obrigatório, o facto é que, na década de 90, Portugal foi o país onde se registou um ritmo de crescimento mais acentuado da abstenção, logo seguido da Alemanha, o que não deixa de ser significativo em termos de avaliação da participação eleitoral (participação convencional)4. este assunto e sobre as diferentes interpretações aos efeitos da participação política sobre o funcionamento das democracias, Cf. Manuel Meirinho Martins, “Participação política e estabilidade das democracias”, in Cultura, Revista de História e Teoria das Ideias (número temático dedicado à Ciência Política), n.º 16, Lisboa, Centro de História da Cultura da Univer- sidade Nova de Lisboa, Abril de 2004. 2 André Freire e Pedro Magalhães, A Abstenção Eleitoral em Portugal, Lisboa, Instituto de Ciências Sociais da Universidade de Lisboa, 2002. 3 É certo que, com base nos dados oficiais dos partidos, se registam quebras significativas da filiação partidária em alguns partidos (caso do PCP). Apesar disso, os dados conhecidos apontam para um aumento ligeiro do rácio filiados/eleitores, no conjunto dos partidos, facto que demonstra que Portugal, ressalvadas algumas dúvidas quanto ao rigor dos dados disponibilizados pelos partidos, não acompanha ainda a tendência generalizada de diminuição do indicador de filiação partidária registada nas democracias consolidadas. Sobre este assunto, Cf. Manuel Meirinho Martins, Participação Política e Democracia – o caso português (1976-2000), Lisboa, Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas, 2004. Para uma actualização dos dados sobre a filiação partidária em Portugal, Cf. Manuel Meirinho Martins e Conceição Pequito Teixeira, O modo de funcionamento dos partidos e a participação das mulheres na vida política e partidária em Portugal, Lisboa, Comissão para a Igualdade e para os Direitos das Mulheres, 2005. 4 André Freire e Pedro Magalhães, A Abstenção Eleitoral em Portugal, op. cit. Note-se, a propósito da divergência entre a abstenção oficial e a abstenção declarada pelos eleitores, o valor 36  Introdução Os resultados de várias pesquisas efectuadas em Portugal sobre o comportamento eleitoral e as atitudes políticas dos portugueses sugerem que alguns sinais de “mal-estar político” dos cidadãos, apesar de revelarem um descontentamento político marcado por «sentimentos negativos em relação à actuação do governo e ao estado da economia» não indiciam «algo parti- cularmente perturbador em termos da estabilidade e qualidade da democra- cia portuguesa»5. Alguns investigadores alertam mesmo para a conveniência em não dramatizar a abstenção eleitoral, uma vez que ela não significa «automática ou necessariamente o colapso da arquitectura institucional do Estado ou a deslegitimação da ordem política que lhe subjaz»6. Outros apontam para a necessidade de autonomizar as dimensões normativa, afectiva e performativa no que respeita às percepções que os indivíduos têm acerca da forma como a representação política é assegu- rada. E se, nas duas últimas dimensões, se constatam alguns sinais de avaliação negativa, o mesmo não se passa relativamente à primeira dimensão7. Outros, ainda, salientam que as três dimensões da cultura política portuguesa (legitimidade, descontentamento, desafeição) são empirica- mente independentes, facto que leva, desde logo, a «afastar algumas das interpretações mais pessimistas que poderiam ser feitas acerca da insatisfação política que hoje prevalece entre os públicos das democracias industrializadas, em geral, e o português, em particular»8. da abstenção oficial nas eleições legislativas de 2002 (37,2%) e o apurado no âmbito do Estudo Eleitoral Nacional em Portugal (23,7%). Cf. José Manuel Leite Viegas e Sérgio Faria, “A abstenção nas eleições legislativas de 2002”, in André Freire, Marina Costa Lobo e Pedro Magalhães (orgs.), Portugal a Votos – As eleições legislativas de 2002, Lisboa, Instituto de Ciências Sociais, 2004, p. 234. Note-se que o valor da abstenção oficial, considerando os resultados definitivos das eleições legislativas de 2002 publicados no Diário da República, é de 38,5%. Cf. Diário da República, n.º 77 (Suplemento), I Série-A, de 2 de Abril de 2002. 5 André Freire, Marina Costa Lobo e Pedro Magalhães (orgs.), op. cit., p. 366. 6 José Manuel Leite Viegas e Sérgio Faria, op. cit., p. 254. 7 Manuel Villaverde Cabral, “Confiança, mobilização e representação política em Portugal”, in André Freire, Marina Costa Lobo e Pedro Magalhães (orgs.), op. cit., p. 326. 8 Pedro Magalhães, “Democratas, descontentes e desafectos: as atitudes dos portugueses em relação ao sistema político”, in André Freire, Marina Costa Lobo e Pedro Magalhães (orgs.), op. cit., p. 333. 37  O exercício do direito de queixa como forma de participação política No mesmo sentido foram as nossas conclusões a propósito do relacionamento dos cidadãos com o sistema político português e em particular com os seus agentes. Com efeito, importa desmistificar a ideia de que existe uma crise de participação política, uma vez que não se verifica uma diminuição da importância atribuída pelos cidadãos às instituições políticas nem se constata a existência de uma crise generalizada no que respeita à relação dos cidadãos com o sistema político e com as instituições representativas. O facto de se verificar um decréscimo do apoio à forma como conjunturalmente os governantes e os dirigentes políticos actuam não configura qualquer patologia grave da democracia portuguesa no que respeita à participação política9. Aliás, no caso português, o modo como os cidadãos se envolvem em actividades políticas e sociais parece seguir a tendência verificada nas diversas democracias consolidadas10. As observações de longo prazo demonstram que não se regista um declínio significativo das formas tradicionais de participação política, rejeitando assim as teses catastró- ficas acerca da intervenção pública dos cidadãos, como também dão conta da emergência de novas formas de envolvimento político. É o que conclui Pippa Norris num dos estudos empíricos mais importantes sobre a evolução de alguns dos indicadores de activismo político no Mundo. Em síntese, a autora sugere que, por influência de vários factores, entre os quais destaca os processos de modernização social, a participação demo- crática convencional pode estar a ser reinventada com a prática crescente de novas formas de envolvimento cívico e político11. Os resultados do programa de pesquisa da Fundação Europeia de Ciência, publicados em 1995, em particular os relativos à avaliação da relação dos cidadãos com o sistema político (participação eleitoral; prática de outras formas de participação para além do voto; relação com os 9 Manuel Meirinho Martins, Participação Política e Democracia…, op. cit., p. 722. 10 Sobre este assunto, Cf. Richard Topf, “Beyond Electoral Participation”, in Hans-Dieter Klingemann e Dieter Fuchs (eds.), Citizens and the State, Nova Iorque, Oxford University Press, 1998, p. 90. 11 Pippa Norris, Democratic Phoenix: Political Activism Worlwide, Nova Iorque, Cambridge University Press, 2002, (polic.). 38  Introdução partidos e com outras organizações sociais; atitudes face aos governantes, às instituições políticas e ao sistema democrático no seu conjunto), rejei- tam a hipótese central do estudo relativa ao declínio acentuado das formas de participação convencional12. Contrariamente, os resultados apontam para uma estabilização (considerando o longo prazo) dos indicadores de participação eleitoral, ainda que em alguns países se registe um declínio pouco acentuado, que deve analisar-se no quadro das transformações ocorridas em termos de composição do eleitorado13. Entre os vários resultados apurados no estudo, assinalam-se os relativos ao envolvimento dos cidadãos em actividades políticas e sociais para além do voto. Com efeito, o recurso a várias formas de participação não convencionais tem vindo a aumentar na maioria dos países europeus, evidenciando também uma igualdade crescente nos níveis de envolvimento dos cidadãos, por exemplo, em função do género, da idade e da educação14. Por outra via, estes resultados atestam a possibilidade de os cida- dãos recorrerem a uma espécie de “reserva potencial de participação”, reformulando, em determinadas circunstâncias, os modos do seu relacio- namento com o sistema político15. Dito de outra forma, o decréscimo do interesse dos cidadãos pela actividade política, confirmado por alguns indicadores, pode não ter em devida conta as transformações operadas no 12 Hans-Dieter Klingemann e Dieter Fuchs (eds.), Citizens and the State, op. cit.,. 13 Richard Topf, “Beyond Electoral Participation”, op. cit., p. 27. 14 Idem, ibidem, p. 78. O que contrasta com as conclusões de alguns estudos sobre a participação política convencional, onde é sublinhada a crescente desigualdade nos níveis de participação dos cidadãos em função do género, da educação e sobretudo da idade. É interessante notar que, no caso português, estudos recentes confirmam que, no que respeita à prática de formas de participação política convencionais, as desigualdades de género são mínimas. Cf. Michael Baum e Ana Espírito–Santo, “Desigualdades de género em Portugal: a participação política das mulheres”, in André Freire, Marina Costa Lobo e Pedro Magalhães (orgs.), Portugal a Votos…, op. cit., p. 290 e, também no mesmo sentido, Manuel Meirinho Martins e Conceição Pequito Teixeira, O funcionamento dos partidos e a participação das mulheres na vida política e partidária em Portugal, op. cit.,. 15 Cf. Gianfranco Pasquino, “Participazione politica, gruppi e movimenti”, in Gianfranco Pasquino, et al., Manuale di scienza della politica, Bolonha, Il Mulino, 1986. 39  O exercício do direito de queixa como forma de participação política seio das democracias – metamorfoses do governo representativo, na expressão de Manin16 –, em particular as que se reportam ao desloca- mento das prioridades de interacção entre os indivíduos e as instituições sociais e políticas. Em suma, o que muitos investigadores assinalam é que se consta- tam mudanças significativas na natureza da interacção entre os cidadãos e os actores políticos, marcadas pelo alargamento do repertório de acção política a novas e múltiplas formas de participação, facto que sugere estarmos perante um processo denominado de transformação democrá- tica17. Este processo corresponde, nos mesmos termos, às evidências apuradas por Norris, quando fala na reinvenção democrática, justificando, assim, o título da obra “Democratic Phoenix”. Os resultados do estudo de Norris e de outros investigadores aconselham a adoptar uma perspectiva multidimensional da participação política, no sentido de integrar na sua análise o vasto repertório de acção política e social, evitando perspectivas parciais ou mesmo etnocêntricas do fenómeno. Neste aspecto, seguimos a perspectiva de Kaase e Barnes a propósito do conceito de “repertório de acção política”, que se refere ao conjunto das actividades disponíveis para que os cidadãos possam influenciar o processo de tomada e de implementação de decisões gover- namentais18. Os autores admitem que estas actividades são conhecidas dos cidadãos e que estes estão preparados para as utilizar, reconhecendo, nos termos avançados por Inglehart, a existência de um crescente sentido de mobilização cognitiva nos indivíduos e a sua influência no incremento 16 A análise da essência do governo representativo e das suas transformações (do parlamen- tarismo à democracia de partidos e desta à democracia de audiência) é de grande utilidade para compreender a relação entre governantes e governados, também do ponto de vista da participação política. Sobre este assunto ver a excelente reflexão de Bernard Manin: The Principles of representative government, Cambridge, Cambridge University Press, 1997, pp. 193-236. 17 Hans-Dieter Klingemann e Dieter Fuchs (eds.), Citizens and the State, op. cit., p. vii. 18 Max Kaase e Alan Marsh, “Background of Political Action”, in Samuel H. Barnes e Max Kaase (eds.), Political Action: Mass participation in five Western Democracies, Beverly Hills (Calif.), Sage Publications, 1979. 40  Introdução da participação política de tipo não convencional recorrendo, assim, à já referida “reserva potencial de participação”19. Ainda de acordo com Kaase e Barnes, «os dados empíricos demons- tram, que nos anos recentes, sem dúvida que a expansão do repertório de acção política para lá do campo das formas tradicionais de participação é um fenómeno universal nas sociedades ocidentais desenvolvidas». Apesar disso, não deixam de assinalar que o conceito de repertório de acção política per- mite aferir o grau de activismo dos cidadãos que, no seu entender, vai desde a inactividade (a inacção é considerada uma forma manifesta de actividade) até ao máximo envolvimento político a que se pode associar a prática de actividades convencionais e de actividades não convencionais. É neste âmbito de reflexão que se enquadra o presente estudo. Trata-se de uma abordagem preliminar à intervenção dos cidadãos com recurso a formas tradicionais e intermediadas de participação política, cujo aprofundamento, alargado a outras organizações e a outras formas de participação política e cívica (p.e.: petições, reclamações, iniciativa legislativa), permitirá caracterizar, em maior detalhe, o modo como os cidadãos se relacionam com o sistema político, através de instituições de natureza análoga à do Provedor de Justiça, que facilitam a interacção dos indivíduos e dos grupos com o sistema político. Do ponto de vista das abordagens teóricas ao fenómeno da partici- pação política e cívica, especialmente no que respeita aos factores que a determinam em menor ou maior grau, este estudo enquadra-se na abordagem institucional, dado que se centra na influência das instituições (neste caso, o Provedor de Justiça), na forma como os indivíduos e grupos definem e defendem os seus interesses políticos e sociais com recurso a determinadas organizações. É comummente reconhecido, especialmente pela corrente neo- institucionalista20, que a estrutura de oportunidades constitui uma das 19 Sobre este assunto, Cf. Ronald Inglehart, Culture Shift in Advanced Industrial Society, Princeton, Princeton University Press, 1990. 20 Bo Rothstein, “Political Institutions: An Overview”, in Robert Goodin e Hans-Dieter Klingemann (eds.), A New Handbook of Political Science, Nova Iorque, Oxford University Press, 2000, p. 134. 41  O exercício do direito de queixa como forma de participação política dimensões de análise da participação política e social, nomeadamente no que respeita à influência das instituições políticas e sociais – entendidas quer como conjuntos articulados de “regras do jogo”, quer como proces- sos informais que expressam os modos de acção dos agentes políticos21 – na forma e no grau em que os cidadãos se envolvem na vida política e cívica. Neste caso, não se trata de uma análise dos efeitos da estrutura institucional do sistema político português no grau e no modo de expressão do direito de queixa, mas de destacar, no quadro daquela, o modo em que se manifesta a acção dos cidadãos face ao sistema político através da intermediação de uma instituição particular (estrutura constitucional). O que se pretende relevar é, sobretudo, a influência dos canais de acesso ao sistema político numa perspectiva institucional (regras do jogo) e não numa perspectiva organizacional. Isto porque o recurso ao Provedor de Justiça exclui, pela especificidade da sua natureza, qualquer tipo de pertença dos cidadãos a esta organização, o que elimina os efeitos da acção directa das organizações sociais e políticas sobre o comportamento individual, entendidas como redes de mobilização dos indivíduos às quais pertencem ou nas quais se envolvem em maior ou menor grau (ex.: parti- dos, sindicatos, grupos de interesses e de pressão, associações cívicas, etc). 21 Guy Peters, “Political Institutions, Old and New”, in Robert Goodin e Hans-Dieter Klingemann, (eds.), A New Handbook…, op. cit., p. 206. 42  CAPÍTULO 1 O Provedor de Justiça como instrumento de participação política 1. O Provedor de Justiça no quadro legal português O Provedor de Justiça foi criado pelo Decreto-Lei n.º 212/75 de 21 de Abril, na sequência do plano de acção do Ministério da Justiça, que então evidenciou a necessidade de instituir a figura do Ombudsman1, em articulação com os movimentos espontâneos de petições e de queixas recebidos em diversos ministérios2. Posteriormente, a Constituição de 1976 consignou a figura do Provedor de Justiça como entidade independente, com poder para apreciar e dirigir recomendações aos órgãos competentes decorrentes das queixas dos cidadãos baseadas em acções ou omissões dos poderes públicos3. 1 Vocábulo utilizado em 1809 com a criação, na Suécia, do primeiro “provedor de justiça”, na altura um comissário parlamentar independente da Coroa, do Governo e dos Tribunais. Para mais detalhes sobre o contexto que motivou a criação do “Ombudsman” na Suécia, Cf. Menéres Pimentel, “Do Ombudsman ao Provedor de Justiça”, in Relatório do Provedor de Justiça à Assembleia da República – 1993, pp. 401-405. 2 Cf. Relatório do Provedor de Justiça à Assembleia da República – 1995, p. 448. 3 Cf. Constituição da República Portuguesa, 1976, artigo 24.º, in Jorge Miranda, As Constituições Portuguesas – De 1882 ao texto da actual Constituição, Lisboa, Livraria Petrony, 1993, p. 426. 43  O exercício do direito de queixa como forma de participação política O estatuto que consignou os princípios gerais, atribuições e compe- tências do Provedor de Justiça foi estabelecido no Decreto-Lei nº 81/77 de 22 de Novembro, posteriormente revogado pela Lei n.º 9/91 de 9 de Abril que, por sua vez, foi alterada pela n.º Lei 30/96 de 14 de Agosto. Nos termos do estatuto, esta instituição é um órgão do Estado, eleito pela Assembleia da República, que tem por função principal a defesa e a promoção dos direitos, liberdades, garantias e interesses legítimos dos cidadãos, assegurando através de meios informais e gratuitos a justiça e a legalidade do exercício dos poderes públicos. Em síntese, são funções do Provedor de Justiça, a par de outros órgãos, a garantia dos princípios da legalidade, da justiça, da constitucio- nalidade e do correcto funcionamento dos serviços públicos, isto no quadro de uma função principal que é a de defender e promover os direitos, liberdades, garantias e interesses dos cidadãos4. Em termos formais compete-lhe: i) receber as queixas respeitantes a actos e omissões dos poderes públicos atentatórios de direitos, liberda- des, garantias e interesses legítimos dos cidadãos; ii) dirigir recomen- dações tendo em vista a correcção de actos ilegais ou injustos ou a melhoria dos serviços prestados pela Administração; iii) assinalar deficiências detectadas na legislação vigente e sugerir a adopção de legislação nova; iv) promover a divulgação do conteúdo de cada um dos direitos fundamentais e do seu papel institucional; v) integrar o Conselho de Estado; vi) requerer ao Tribunal Constitucional a declaração de incons- titucionalidade ou de ilegalidade de normas e a apreciação e verificação de inconstitucionalidade por omissão; vii) elaborar e enviar à Assembleia da República relatórios sobre a sua actividade. 2. Natureza jurídica do Provedor de Justiça Para melhor enquadrar o Provedor de Justiça no âmbito da nossa perspectiva de análise, i.e., como instrumento de participação política, 4 Cf. Artigo 1.º da Lei n.º 30/96 de 14 de Agosto, in Provedor de Justiça – Estatuto e Lei Orgânica, Lisboa, Provedoria de Justiça, 1998, p. 9. 44  O Provedor de Justiça como instrumento de participação política importa referir, sucintamente, os principais elementos que marcam a sua natureza jurídica resultante da respectiva constitucionalização, seguindo, a este propósito, a síntese de Filipe Boa Baptista5. Uma primeira vertente destaca o Provedor de Justiça como estrutura institucional do sistema político. Nas palavras de Boa Baptista, este órgão assume «um significado especial na concretização de um princípio estruturante do Estado Português, aprofundando a dimensão participativa do princípio democrático — que não é essencial ao sistema político, mas que complementa o núcleo essencial da democracia representativa»6. Resulta desta vertente que o Provedor de Justiça integra a vasta rede de instituições do sistema político, com a especificidade de constituir uma espécie de placa giratória entre os cidadãos e as instituições públicas, contribuindo, pela sua particularidade funcional, para a realização de uma democracia mais participada, sem colocar em causa os fundamentos da democracia representativa. Justifica-se, neste quadro, que se trate de um órgão aberto à expressão de interesses dos cidadãos, elemento que parece constituir um critério essencial do seu código genético: o acesso amplo, directo e tendencialmente incondicionado dos cidadãos7. Como adiante se verá, esta característica, em particular, a da informalidade, é determinante da facilitação da participação política. Uma segunda vertente destaca o carácter autónomo e independente, elementos que marcam a ausência de controlos externos por parte de outras estruturas do sistema político, o que, em boa parte, determina a capacidade de intervenção da instituição. Noutro plano, esta vertente situa o Provedor de Justiça fora do quadro da luta pela aquisição e conservação do poder, não constituindo, por isso, uma força política ou uma instituição sujeita à pressão dos eleitores, dos grupos de interesses, dos media, das oposições políticas, 5 Cf. Filipe Boa Baptista, “O modelo de unidade e a criação de instituições afins do Ombudsman: uma tensão recorrente na experiência parlamentar”, in O Cidadão, o Provedor de Justiça e as Entidades Administrativas Independentes, Lisboa, Provedoria de Justiça, 2002, pp. 15-28. 6 Idem, Ibidem, p. 19. 7 Idem, Ibidem, p. 15. 45  O exercício do direito de queixa como forma de participação política etc. Como refere Menéres Pimentel, o Provedor de Justiça não «deve servir de apoio, quer ao poder instituído, quer às oposições. É sua função defender o cidadão, na sua integralidade, fiscalizando objectivamente a actividade da administração pública no respeito pela Lei e pela Justiça»8. Uma terceira vertente releva o limite da acção do Provedor de Justiça, não do ponto de vista do critério material de intervenção (equidade, enquanto expressão de uma norma superior de justiça, de acordo com Boa Baptista), mas nos termos em que se concretiza essa acção. Com efeito, a ausência de poder de decisão assinala um eixo cardeal da natureza da instituição, porquanto os efeitos das suas decisões «não são susceptíveis de alterar directa e imediatamente a situação jurídica que é objecto de queixa»9. Esta característica leva, no nosso entender, a situar o Provedor de Justiça no âmbito da noção de agentes políticos, entendimento que é suportado pela perspectiva estruturo-funcionalista10, ao considerar estes agentes como estruturas políticas que desempenham funções ao nível da execução, legitimação, ratificação e implementação de decisões políticas; controlo do processo político, competição pelo poder, mobilização, e facilitação política11. É certo que o Provedor de Justiça não desempenha muitas das funções referidas, dado que não assume uma natureza criadora (não exerce funções legislativas, executivas e judiciais). Mas, a sua natureza essencialmente garantística — patente nas funções de controlo e de orientação política —, a que acresce as funções de mobilização indirecta e de facilitação política, não lhe retiram o carácter de agente político12. 8 Menéres Pimentel, “Intervenção do Provedor de Justiça na inauguração da Extensão da Provedoria na Região Autónoma da Madeira”, in Relatório do Provedor de Justiça à Assembleia da República – 2000, p. 680. 9 Filipe Boa Baptista, op. cit., p. 16. 10 Cf. Gabriel Almond e Bingham Powell, Comparative Politcs Today – A World View, 6.ª ed., Nova Iorque, Addison Wesley Longman, 1996, pp. 26-30. 11 Idem, Ibidem. 12 Nos termos de Almond e Powell o Ombusdman integra-se no conjunto das estruturas de controlo externo e formal dos aparelhos burocráticos públicos. Cf. Gabriel Almond e Bingham Powell, Comparative Politics, System, Process and Policy, 2.ª ed., Boston, Little Brown and Company, 1978, p. 277. 46  O Provedor de Justiça como instrumento de participação política Também é certo que a perspectiva jurídica enfatiza a especificidade da função de controlo político cometida ao Provedor de Justiça. Neste caso, de acordo com Boa Baptista, será, por um lado, um órgão de controlo, na medida em que o seu juízo se situa entre uma decisão tomanda e uma decisão tomada, advindo-lhe, por comparação, a possibilidade de participar na correcção ou prevenção/conformação dos sentidos efectivos futuros, situação que lhe permite assumir um papel criativo. Por outro lado, é um órgão de controlo cooperante, dado que a eficácia da sua acção depende da cooperação de outros órgãos, ainda que não deixe de ser um órgão político, conferindo racionalidade política ao modo de exercício do poder, uma vez que no exercício das suas funções «formula critérios paralelos aos das entidades a que se dirige, fundados na ideia de Justiça material»13. Aceitando a perspectiva jurídica, julgamos útil enquadrar aqui a perspectiva da Ciência Política, por forma a alargar o âmbito de análise do papel do Provedor de Justiça no quadro do sistema político português. Dada a especificidade funcional do órgão, ancoramos esta breve análise na abordagem funcionalista aplicada à Ciência Política, considerando o mapa de funções (desempenho de actividades por parte dos agentes políticos, em relação aos quais se criam expectativas que influenciam a relação dos cidadãos com o sistema político) atribuídas aos sistemas políticos que sintetizamos na figura seguinte. 13 Filipe Boa Baptista, op. cit., p. 20. 47  O exercício do direito de queixa como forma de participação política Figura 1. Contribuição da perspectiva funcionalista para a análise da participação política Fonte: Manuel Meirinho Martins, 2004. 3. O Provedor de Justiça e as capacidades dos sistemas políticos No quadro da perspectiva funcionalista, o Provedor de Justiça integra o conjunto das instituições do sistema político, o qual, como se disse, não inclui somente instituições governamentais. Num primeiro plano, integra o nível das capacidades do sistema político (relações dos sistemas com o meio ambiente em que se inserem) no que respeita à função de regulação e à função de resposta. 48  O Provedor de Justiça como instrumento de participação política 3.1. A função de regulação Esta função reporta-se ao sistema de regras a observar na concretização do exercício do direito de queixa, quer quanto ao modo da sua expressão (critérios de formulação das queixas), quer quanto ao seu âmbito (especificidade funcional da acção do Provedor de Justiça , i.e., âmbito e limites de intervenção). Embora o acesso à instituição seja amplo e praticamente incondicionado por parte dos cidadãos e dos grupos, e esta actue essencialmente numa lógica de informalidade e de facilitação burocrática na admissão das queixas, o processo de expressão deste direito encontra-se regulado nos termos do respectivo estatuto (regulação formal e regulação substantiva)14. À regulação formal acresce a regulação informal, aspecto que se prende directamente com o modo de funcionamento interno da Prove- doria e que se associa à função de resposta. 3.2. A função de resposta Esta função é aqui entendida não no quadro das funções de conversão associadas às funções governamentais (na medida em que o Provedor de Justiça não produz decisões desta natureza), mas, antes, é associada à actividade específica da instituição; i.e.: recepção, instrução e decisão no que respeita às queixas, entendendo-se estes três vectores como integrantes do conceito de resposta. Queremos com isto dizer que esta função se relaciona com a ideia genérica de outputs: acções através das quais a instituição procura responder às solicitações do meio ambiente, neste caso às queixas dos indivíduos e dos grupos. Daí que o modo de recepção das queixas (entrada no sistema), constitua, por si só, um elemento de resposta, tal como o modo da sua instrução (mecanismos de processamento) e o resultado da acção do Provedor de Justiça (decisão em sentido restrito). 14 Cf. Artigo 25.º do Estatuto do Provedor de Justiça. 49  O exercício do direito de queixa como forma de participação política Esta função é particularmente assumida pela instituição com base no entendimento de que um dos eixos determinantes do Provedor de Justiça é a sua eficácia de acção, facto que remete, no quadro da nossa análise, para o tempo e para a capacidade de resposta às exigências de participação dos cidadãos. Este entendimento justifica a eleição da eficácia (entendida como celeridade) como prioridade de acção do Provedor de Justiça, que é bem explícita nas palavras de Nascimento Rodrigues: «a primeira e nuclear função do Provedor de Justiça radica, pois, no dever de recepção, instrução e decisão das queixas ou reclamações que lhe são dirigidas pelas pessoas singulares ou colectivas. É a elas que tem de responder em primeira linha, é com as suas queixas que se deve preocupar em primeira mão, é do cidadão que tem de ser o defensor empenhado»15. 4. O Provedor de Justiça e as funções de conversão Num segundo plano, o Provedor de Justiça integra o nível das funções de conversão, uma vez que assume funções que, em maior ou menor grau, se prendem com o modo de funcionamento interno dos sistemas políticos. 4.1. A função de expressão indirecta de interesses Destaca-se, em primeiro lugar, a função de expressão de interesses, ainda que por via indirecta, através da qual se possibilita aos cidadãos a formulação de exigências explícitas ou difusas, gerais ou particulares, instrumentais ou afectivas, dirigidas a determinadas instituições do sistema político para que aquelas implementem ou modifiquem decisões. Parece-nos, pois, que o Provedor de Justiça desempenha um papel importante na dinâmica do processo político, na medida que este se inicia 15 Henrique Nascimento Rodrigues, in Relatório do Provedor de Justiça à Assembleia da República, 2001, p. 13. 50  O Provedor de Justiça como instrumento de participação política com a expressão das pretensões e expectativas dos cidadãos e dos grupos e respectiva canalização para o sistema político (inputs) sendo, depois, homogeneizadas por estruturas específicas de agregação de interesses16. Importa frisar que, neste caso, as exigências políticas relacionam-se, em grande parte, com a reacção dos cidadãos e dos grupos aos outputs gerados pelo próprio sistema, i.e., pelas instituições que são objecto de queixa. É neste quadro que o Provedor de Justiça faz parte do conjunto de instrumentos institucionais que reforçam a capacidade de os cidadãos e de os grupos corrigirem actos do próprio sistema político. No âmbito da perspectiva funcionalista, o Provedor de Justiça constitui assim um canal legitimado ou institucionalizado de acesso dos cidadãos ao sistema político. Tratando-se de um canal formal, pode desempenhar outras funções sociais e políticas para além da expressão de interesses17. É com base neste entendimento que Menéres Pimentel viu a sua acção fundamentalmente orientada para coadjuvar os cidadãos: i) no acesso ao direito, à informação e à consulta jurídica; ii) no esclarecimento sobre o direito de resistência; iii) no direito de efectivar a responsa- bilidade civil do Estado; iv) no direito de petição e exercício de acção popular; v) no direito de participação na formação de decisões que lhes digam respeito, quer no que respeita à actividade administrativa, quer no que respeita à defesa dos chamados direitos de segunda geração (ambiente, defesa face à informática, consumo, património cultural, condição feminina, menores, tutela de interesses difusos, humanização das relações entre o fisco e os contribuintes)18. Em suma, o Provedor de Justiça aumenta não só a capacidade de os cidadãos formularem exigências políticas como facilita a entrada dessas exigências no sistema político, ao mesmo tempo que garante maiores possibilidades de desencadear os respectivos processos de decisão ou de modificar decisões já tomadas e implementadas. 16 Sobre este assunto pode ver-se: Gabriel Almond e James Coleman, The Politics of the Developing Areas, Princeton, New Jersey, Princeton University Press, 1960. 17 Cf. Gabriel Almond e Bingham Powell, Comparative Politcs Today, op. cit., p. 87 18 Relatório do Provedor de Justiça à Assembleia da República – 1992, pp. 15-16. 51  O exercício do direito de queixa como forma de participação política 4.2. A expressão directa de interesses O Provedor de Justiça funciona também como instrumento directo de expressão de exigências dado que o seu estatuto lhe confere autonomia e independência para agir por iniciativa própria. É que o Provedor «não depende do consentimento de ninguém para proceder às suas investi- gações, pelo que pode actuar de forma espontânea, seja com base em notícias publicadas na comunicação social, em relatórios de colabora- dores, em exposições anónimas e mesmo pela sua experiência pessoal»19. Dado que não se trata de um órgão jurisdicional nem de uma autoridade administrativa com poderes de decisão, a expressão directa de interesses é efectivada através das recomendações dirigidas aos poderes públicos que visam a correcção de actos ilegais ou injustos, a melhoria dos respectivos serviços ou ainda a indicação de deficiências legislativas, recomendando, neste caso, a sua alteração ou revogação20. 4.3. Agregação de interesses O Provedor de Justiça também executa, meramente do ponto de vista formal e sem intervir ao nível da homogeneização ou hierarquização dos inputs, a função de agregação de interesses, já que reduz a totalidade das queixas ao conjunto das que reúnem determinadas condições, exercendo assim uma função de depuração das exigências dirigidas ao sistema político. Nesta acepção funciona, na expressão de Easton, como gatekeeper institucional21. Apesar de tudo, o Provedor de Justiça não cria qualquer dificuldade à entrada das exigências formuladas pelos cidadãos. Assim, o processo de filtragem não se assemelha ao avançado pela perspectiva sistémica, no sentido em que esta considera este processo como um mecanismo que 19 Menéres Pimentel, “Ombudsman: suas origens e competências”, in Relatório do Provedor de Justiça – 1997, p. 912. 20 Cf. Artigo 20.º do Estatuto do Provedor de Justiça. 21 Cf. David Easton, A Framework for Political Analysis, Nova Jérsia, Prentice Hall, 1965, pp. 86-99. 52  O Provedor de Justiça como instrumento de participação política permite a entrada de certas exigências e a eliminação de outras. O Provedor de Justiça só efectua filtragem na medida em que as queixas formuladas não cumprem determinados requisitos formais que impedem o seu seguimento22. Assinale-se, no entanto, que o processo de filtragem no que respeita à fundamentação das queixas pode ocorrer com base numa intervenção ampla do Provedor de Justiça que pode, para efeitos de julgamento da sua procedência ou improcedência, efectuar visitas de inspecção, com ou sem aviso, a qualquer sector da actividade da administração central, regional e local sujeitas ao seu controlo. Do mesmo modo, o Provedor de Justiça pode efectuar inquéritos e investigações para recolha e produção de provas, bem como fixar prazos para prestação de esclarecimentos e convo- car cidadãos, agentes administrativos, funcionários públicos ou titulares de órgãos sujeitos ao seu controlo, para prestação de esclarecimentos23. 5. O Provedor de Justiça e as funções de adaptação No âmbito da perspectiva funcionalista as funções de adaptação não se relacionam directamente com o processo de produção e de implementação de políticas públicas, mas são vitais para o reforço da adaptação e da manutenção dos sistemas políticos. Exceptuando a função de recrutamento político, o Provedor de Justiça não deixa de se enquadrar nas funções de comunicação e de socialização política. 5.1. A função de comunicação política Integrada no âmbito das relações entre governantes e governados, seja em regimes autoritários ou democráticos, a comunicação política é considerada um elemento cardeal para o estabelecimento de relações 22 O facto de a depuração abarcar a forma e o conteúdo, a acção do Provedor coincide com o sugerido por Easton, quando assinala dois tipos de depuração ou redução de exigências: a formal e a substantiva. Cf. David Easton, A System Analysis of Political Life, 2.ª ed., Chicago, The University of Chicago Press, 1979, pp. 128-149. 23 Cf. Artigos 21.º, 29.º e 30.º do Estatuto do Provedor de Justiça. 53  O exercício do direito de queixa como forma de participação política entre uma multiplicidade de agentes políticos, entendidos como estruturas políticas (partidos, grupos de interesses, parlamentos, governos, tribunais, serviços administrativos) que desempenham funções relativas à execução, legitimação, ratificação e implementação de decisões; ao controlo do processo político; à competição pelo poder e à mobilização política e socialização. Nestes termos, a comunicação política é vital ao funcio- namento global e parcelar dos sistemas políticos, uma vez que as relações entre os seus diversos elementos se estruturam na base da comunicação24. O Provedor de Justiça faz chegar ao sistema político a expressão de interesses dos indivíduos e dos grupos, constituindo-se assim como um canal directo de transmissão de fluxos de informação entre a sociedade e, em particular, as entidades objecto de queixa. Assume-se, nestes termos, como rede formal de recolha, processamento e transmissão de informação com características bidireccionais (dos cidadãos para o sistema e do sistema para os cidadãos). Trata-se também de uma função assumida pela instituição, não só do ponto de vista formal (recepção, processamento, resposta, no que às queixas diz respeito), mas também do ponto de vista da própria essência da instituição. Daí que se considere o Provedor de Justiça como um instituto que assume funções de mediação entre o cidadão e o Estado, uma espécie de «cidadão maior que actua em nome dos indivíduos e grupos», facilitando-lhes o acesso às instituições políticas e económicas, por forma a conseguir uma resposta mais célere às suas reivindicações25. 5.2. A função de socialização política Genericamente, a socialização política decorre de processos de socialização amplos que incluem a forma como, ao longo da vida, o indivíduo aprende e interioriza os elementos socioculturais do meio em 24 Cf. Gabriel Almond e Bingham Powell, Comparative Politcs Today, op. cit., pp. 27-30. 25 Uma preocupação que consta das deliberações tomadas na reunião de Provedores Ibero- Americanos, Porto, 24 a 27 de Setembro de 1998. Cf. Relatório do Provedor de Justiça à Assembleia da República – 1998, Lisboa, Provedoria de Justiça, 1999, p. 892. 54  O Provedor de Justiça como instrumento de participação política que se insere, bem como a forma como os integra na estrutura da sua personalidade sob a influência de diversos agentes sociais, adaptando-se assim ao ambiente social em que deve viver. Na vertente política, é comum destacar-se a formação de atitudes políticas e a transmissão e transformação da cultura política que inclui elementos afectivos, cognitivos e avaliativos que se transmitem de forma directa, ou através da experiência, podendo conduzir à resocialização política quando essa experiência provoca alterações significativas nas atitudes e comportamentos políticos26. Neste quadro, e numa primeira vertente, esta instituição, ao contribuir para o reforço de valores como a legalidade, a igualdade, a justiça, a propor- cionalidade, a imparcialidade, a participação, a informação e a desburo- cratização27, desempenha uma função de socialização directa junto das entidades que são objecto da sua intervenção e uma função de socialização indirecta que se alarga às restantes instituições do sistema político, por via das relações sistémicas entre os vários agentes políticos e sociais. Numa segunda vertente, o Provedor de Justiça contribui para o reforço da dimensão participativa das democracias representativas, na medida em que possibilita aos cidadãos uma intervenção mais ampla e mais eficaz no sistema político em que se inserem. Ao possibilitar experiências de intervenção junto de alguns aparelhos governamentais, acaba por promover uma cultura de participação, por oposição a uma cultura de sujeição ou de desinteresse e, quando assim é, funciona como instituição integradora dos cidadãos na sociedade. Acresce ainda que as experiências, sobretudo quando o resultado da acção é eficaz, geram maior conhecimento dos problemas e do modo de actuação das entidades públicas podendo, em consequência, levar a um envolvimento activo no processo político e a uma maior aproximação dos cidadãos aos seus representantes: por exemplo, fazendo exigências através de manifestações e petições ou fornecendo apoios através da obediência às leis, da confiança nas instituições, etc. 26 Cf. Gabriel Almond, et al., Comparative Polítics – A Theoretical Framework, Nova Iorque, Harper Collin College Publishers, 1993. 27 Cf. Relatório do Provedor de Justiça à Assembleia da República – 1993, p. 370. 55  O exercício do direito de queixa como forma de participação política Este plano é claramente assumido pelos responsáveis da instituição. Como exemplo, nas palavras de Menéres Pimentel, o Provedor de Justiça, para além de desempenhar as funções consignadas da lei, pode também contribuir para reduzir «a distância que separa os cidadãos dos seus representantes, os governantes e governados»28, ou ainda, esta instituição foi «criada para estabelecer uma ligação estreita entre o administrado e o administrador, tentando diminuir o fosso que normalmente existe entre quem governa e quem é governado (…) agora que tanto se fala em separação entre a classe política e particulares, nada mais positivo existe do que a instituição do ombudsman para reganhar a confiança dos cidadãos»29. 6. O Provedor de Justiça como instrumento de participação política Em suma, o Provedor de Justiça, enquanto instituição que promove e facilita a acção dos cidadãos no que respeita à formulação de exigências junto dos decisores políticos, funciona como um instrumento de participação de que os cidadãos se podem socorrer para intervir, pela via institucional, de forma mais activa na resolução de problemas e interesses pessoais ou colectivos. Destaca-se, assim, como instituto de promoção da cidadania nas suas múltiplas dimensões, não só porque incentiva a acção individual e colectiva, mas também porque a sua acção se pauta pela defesa de valores cardeais necessários à adaptação dos sistemas políticos. A dimensão participativa expressa-se ainda indirectamente. Por um lado, funciona como um substituto do cidadão em matéria de supervisão e de responsabilização das instituições públicas, na medida em que procura que a acção governativa corresponda às necessidades e às 28 Menéres Pimentel, “O Provedor de Justiça e a Administração Pública”, intervenção no seminário sobre o Código do Processo Administrativo, in Relatório do Provedor de Justiça à Assembleia da República – 1992, p. 201. 29 Menéres Pimentel, intervenção do Provedor de Justiça na inauguração da Extensão da Provedoria de Justiça na Região Autónoma da Madeira, in Relatório do Provedor de Justiça à Assembleia da República – 2000, p. 680. 56  O Provedor de Justiça como instrumento de participação política expectativas daqueles. Por outro lado, quer por via das queixas formuladas pelos cidadãos, quer por via da sua acção directa, introduz exigências nos aparelhos governativos que carecem de respostas. Assim sendo, exerce influência (uma dimensão importante da participação política) sobre os agentes políticos, cuja reacção às exigências não deixa de ter benefícios e custos. É que «se o provedor não for ouvido não são ouvidos os cidadãos e estes quando forem chamados a votar, terão isso em linha de conta»30. O esquema seguinte sintetiza o fluxo de relações entre os cidadãos e o Provedor de Justiça, e entre este e o sistema político. Figura 2. Fluxo de relações entre os cidadãos e o Provedor de Justiça e entre este e o sistema político 30 Idem, in Relatório do Provedor de Justiça à Assembleia da República – 1992, p. 226. 57  CAPÍTULO 2 O direito de queixa como forma de participação política O direito de queixa inclui-se no conjunto dos instrumentos que permitem a acção política. Deste ponto de vista, pode considerar-se uma forma de participação no sentido em que expressa comportamentos dos cidadãos, quer no plano individual, quer no plano colectivo, que, pela via da queixa, pretendem influenciar o processo de decisão política, tanto na sua fase preparatória como após a tomada e implementação das decisões. Num plano, o grau e o modo em que os indivíduos recorrem a este direito expressam um determinado nível de actividade política e cívica, uma vez que o seu uso reflecte um modo activo de intervenção pública, porquanto os cidadãos não se comportam como meros espectadores ou meros receptores das decisões governamentais. Noutro plano, a sua prática, aliada aos resultados da acção do Provedor de Justiça, alerta para a necessidade de relativizar a importância das formas de participação no que respeita ao seu impacto nas decisões dos aparelhos governativos e administrativos, em função das caracterís- ticas dos indivíduos e dos grupos que as praticam, da forma como são exercidas e do contexto em que ocorrem. As formas de participação política agrupam-se em diversos tipos, por referência ao conjunto de actividades que apresentam um cariz idên- tico, nomeadamente quanto à sua natureza1. No entanto, embora não se 1 Cf. Russel Dalton, Citizen Politics – Public Opinion and Political Parties in Advanced Western Democracies, Nova Jérsia, Chatham House Publishers, 1988, p. 41. 59  O exercício do direito de queixa como forma de participação política registem divergências quanto ao reconhecimento de um vasto conjunto de formas de intervenção política, o mesmo já não acontece quanto aos critérios que determinam a sua tipificação. Sendo muitas as dimensões de análise da noção de participação política (Cf. figura 1, infra) e muitos os critérios utilizados para caracte- rizar as formas de participação, não se justifica aqui tratar das diferentes perspectivas e dos diferentes argumentos que sustentam as muitas tipologias de formas de participação sugeridas pelos investigadores2. Justifica-se, tão só, uma caracterização mais detalhada do direito de queixa como forma de participação, que inclua as dimensões mais impor- tantes de análise dos instrumentos de intervenção política e cívica. Para o efeito, consideramos o tipo de forma, o âmbito dos resultados, a esfera de acção, o grau de esforço exigido à sua prática, a eficácia associada, a visibilidade social e a frequência de utilização. Releva-se, ainda, que esta caracterização não visa estabelecer qual- quer comparação com outras formas de participação nem muito menos apontar qualquer hierarquização entre elas; por exemplo, do ponto de vista do seu impacto na tomada ou modificação de decisões dos agentes políticos e administrativos. A este propósito, partilhamos da contribuição de Huntington acerca da impossibilidade, quer em estabelecer uma hierarquia de importância das formas de participação, quer em atribuir-lhes significados qualitativos superiores ou inferiores a cada uma. É que, por exemplo, o facto de a maior parte dos estudos se concentrar na análise dos níveis de participa- ção com base na expressão do voto e de a participação eleitoral constituir uma das formas mais visíveis e de mais fácil medição, isso não significa que as restantes não tenham importância. Do mesmo modo, não se pode estabelecer uma relação directa entre o aumento dos níveis de participa- ção numa qualquer forma e o consequente aumento nas restantes3. Nesta linha de reflexão, importa ainda destacar as dificuldades em aferir a intensidade da utilização de cada uma das formas e em as compa- rar em termos de importância, bem como em as juntar num índice que 2 Para uma análise mais detalhada destes assuntos, pode ver-se Manuel Meirinho Martins, Participação Política e Democracia, op. cit., Vol 1., cap. 1 e cap. 5. 3 Cf. Samuel Huntington e Joan Nelson, No Easy Choice – Political Participation in Developing Countries, Harvard, Harvard University Press, 1976, p. 14. 60  O direito de queixa como forma de participação política reflicta a participação política total. É que um eventual índice só teria significado se todas as formas de participação apresentassem as mesmas características. Neste caso, um acréscimo ou um decréscimo da partici- pação, entendidos como resposta às causas que determinam um e outro, teria consequências idênticas para o sistema político. Ora, o que se com- prova é que nem todas as actividades apresentam características idênticas, quer em termos do grau da sua utilização, quer em termos das suas consequências para o funcionamento dos sistemas políticos. Figura 1. Síntese das dimensões de análise da noção de participação política Fonte: Manuel Meirinho Martins, 2004. 61  O exercício do direito de queixa como forma de participação política Apesar das dificuldades assinaladas em construir um índice que reflicta a participação política total, têm sido desenvolvidos, em Portugal, alguns esforços para estabelecer índices de participação social. No caso do presente estudo, dada a sua especificidade e tendo em conta a matéria abordada no quarto capítulo, merece referência o índice de participação social desenvolvido pela empresa Aximage, a partir de uma sondagem realizada em Abril de 2003 junto de uma amostra de 601 pessoas, representativa da população maior de idade residente em Portugal. Nesta investigação foram apurados dados relativos a vários indicadores respeitantes a matérias que vão desde a participação política e eleitoral, à participação em associações e outras instituições da vida social e cultural, incluindo, igualmente, de forma genérica, a audiência de meios de comuni- cação social. A partir da informação recolhida foi elaborado o índice de participação social, e que se mantém inédito até à presente publicação4. Figura 2. Índice de participação social (em %) 4 Outros índices associados a vários aspectos da relação dos cidadãos com o sistema político têm sido desenvolvidos por outros investigadores. Referimos, por exemplo, os índices de confiança 62  O direito de queixa como forma de participação política Como se verifica pela leitura dos valores do quadro anterior, o índice revela um maior nível de participação por parte dos cidadãos que habitam as maiores áreas urbanas, pelos homens, pelos que têm idades entre os 45 e 59 anos, pelos que possuem um maior nível de escolaridade e pelos que são profissionalmente activos. 1. Uma forma convencional No quadro das diversas tipologias que opõem as formas de participação política convencionais (legítimas/consentidas) às formas não convencionais (ilegítimas/não consentidas)5, o exercício do direito de queixa junto do Provedor de Justiça enquadra-se no primeiro tipo. Com efeito, trata-se de uma forma de participação que é exercida com recurso a vias consentidas por um determinado quadro legal, já que a sua prática, para além de ser reconhecida constitucionalmente como um instrumento que visa a correcção dos actos dos poderes públicos e a defesa dos direitos, liberdades e garantias dos cidadãos, é também sujeita a procedimentos que a condicionam. Do ponto de vista normativo, o direito de queixa equipara-se, na sua vertente instrumental, a muitos outros direitos inscritos na ordem legal que conferem aos indivíduos a possibilidade de intervenção no processo político, entendido em sentido amplo (exs.: direito de voto, direito de associação, direito de reunião e manifestação, direito de candidatura a cargos electivos, direito de iniciativa legislativa). Ainda no quadro da distinção entre formas convencionais e não convencionais, há que referir que, embora o direito de queixa se situe no âmbito da primeira tipologia, não se trata de uma forma de apoio ao social e política, de compreensão e eficácia, de exposição aos media, de mobilização cognitiva, de interesse pela política e pelas eleições, de mobilização, aplicados por Manuel Villaverde Cabral. Cf. “Confiança, mobilização e representação política em Portugal”, op. cit., pp. 305-313. 5 Nem sempre esta distinção é pacífica a partir dos critérios indicados, uma vez que a aferição do que é legítimo ou ilegítimo varia de cultura para cultura. Ver, sobre este assunto, Geraint Parry, et al., Political Participation and Democracy in Britain, Cambridge, Cambridge University Press, 1992, p. 18. 63  O exercício do direito de queixa como forma de participação política sistema político ou a determinadas instituições, como são, por exemplo, o exercício do voto, o financiamento de partidos, a participação em campa- nhas eleitorais, etc6. Contrariamente, o seu exercício reflecte aquilo que Milbrath denominou de postura de outtakes7, por referência a comportamentos associados a expectativas sobre determinado tipo de respostas que o sistema político deve observar (ex.: justiça, ordem pública, etc.) e que se transformam em inputs, i.e., em comportamentos observáveis associados a exigências concretas, quando as queixas são formuladas junto do Provedor de Justiça. 2. Uma forma indirecta A oposição entre formas directas e indirectas de participação baseia-se no critério da existência ou não de intermediação na relação entre quem pratica um determinado acto e o destinatário dessa acção. Ora, o exercício do direito de queixa não pressupõe uma relação directa entre os cidadãos ou os grupos que a ele recorrem e os destinatários da queixa. O facto de ser o Provedor de Justiça o mediador, traz a esta forma características particulares. Na verdade, o Provedor de Justiça, não sendo em regra o iniciador da acção, funciona como um substituto do queixoso na sua relação com as entidades destinatárias da queixa e vice-versa. 3. Modo de acção/actividade de contacto Seguindo a tipologia de Milbrath, o exercício do direito de queixa pode inscrever-se nos modos de acção individual ou colectiva relacio- nados com os contactos especializados, embora os destinatários directos 6 Note-se que, em alguns casos, as formas convencionais se associam à expressão de apoios ao sistema político, aos governantes e às instituições e, contrariamente, as formas não convencionais associam-se à expressão de exigências. 7 Cf. Lester Milbrath e M. Goel, Political Participation – How and Why Do People Get Involved in Politics, Nova Iorque, University Press of America, 1976, p. 6. 64  O direito de queixa como forma de participação política não sejam exclusivamente os eleitos (como sugere o autor) mas uma multiplicidade de entidades que, por força das exigências processuais relativas à formulação das queixas, são identificadas de forma objectiva8. É o enquadramento normativo que determina o modo de expressão deste direito que o tipifica nas actividades de contacto, na medida em que pressupõe uma relação directa de contacto entre o queixoso e o Provedor de Justiça, independentemente de ser mais ou menos formal. A inclusão deste direito nestas actividades deriva também do facto de elas, em regra, se associarem a acções dos cidadãos que visam obter respostas específicas das autoridades públicas a necessidades ou expecta- tivas individuais, aspecto que se relaciona também com a característica seguinte. 4. Âmbito dos resultados Dado situar-se fora do contexto eleitoral e do contexto relacionado com actividades de natureza organizacional (ex.: envolvimento em activi- dades partidárias), o exercício de direitos próximos do direito de queixa tende a privilegiar ou a facilitar a expressão de interesses individuais. A este propósito, parece existir um consenso entre os investigadores destas matérias em aceitar que este tipo de actividades – independen- temente de estarem ou não sujeitas a mecanismos formais de expressão – se associam a interesses individuais e a interesses de grupos restritos em detrimento de interesses gerais. Assim sendo, é de esperar que o recurso ao direito de queixa se faça essencialmente com objectivos de resolver problemas de natureza individual e que o seu grau de utilização seja mais incidente entre os indivíduos do que entre os grupos. Note-se que esta dimensão releva o facto de a acção governativa não visar só a realização de fins colectivos mas abarcar também a realização de interesses individuais ou de grupos específicos. Daí que, quando estes interesses são postos em causa, os lesados tendam a recorrer 8 A classificação aponta as actividades activas não convencionais de protesto e as convencionais (actividades comunitárias, actividades partidárias, actividades de comunicação/consumo de informação; actividades de contacto). Idem, ibidem, pp. 18-19. 65  O exercício do direito de queixa como forma de participação política a esta forma de participação. É neste sentido que o exercício do direito de queixa não envolve um alto grau de cooperação entre os participantes. Nos termos avançados por Verba, a dimensão da cooperação relaciona-se directamente com o resultado esperado9. Ora, se o exercício do direito de queixa se associa preferencialmente à defesa de interesses particulares é de esperar uma menor ocorrência de actividades de cooperação. Por outro lado, a dimensão da cooperação pode também ser minimizada pelo facto de se tratar de uma forma indirecta de acção política. Pela mesma razão, trata-se de uma forma que não implica um grau significativo de conflito entre os participantes, porquanto a defesa de interesses individuais muito específicos não tem como consequência resultados prejudiciais relativamente aos interesses colectivos ou gerais. Numa dimensão mais ampla e na linha do proposto por Schewerin, a ausência de conflito associa-se ainda, de acordo com a sua tipologia, ao tipo de formas transformadoras (ex.: novas formas de exercício do voto, referendos, iniciativa legislativa, reclamações, petições), no sentido em que os seus efeitos não são reformistas mas transformadores10. Dito de outra forma, podem levar à mudança no modo de acção dos agentes políticos e sociais sem implicar rupturas significativas na estrutura do sistema político. 5. Esfera de acção Na decorrência das características anteriores, será de esperar que o exercício do direito de queixa tenha um âmbito de acção muito diversificado, tanto quanto forem as áreas de interesses individuais e de grupos restritos que sejam afectadas pelas decisões das instituições políticas e sociais. Nestes termos, é possível que a sua prática se alargue prioritariamente a áreas não incluídas na esfera dos direitos políticos tradicionais, privilegiando aspectos materiais e sociais e, eventualmente, novos direitos de cidadania. 9 Cf. Sidney Verba, et al., Participation and Political Equality – A Seven Nation Comparison, Chicago, University of Chicago Press, 1987, p. 53. 10 Cf. Eduard Schewerin, Meditiation, Citizen Empowerment and Transformation Politics, Westport, Praeger Publishers, 1995, p. 67. 66  O direito de queixa como forma de participação política Evidencia-se, aqui, uma eventual relação entre a crescente prática de formas de participação associadas à realização de interesses individuais e o decréscimo da prática de formas associadas à realização de interesses colectivos ou gerais, explicada pela lógica das recompensas sociais. Conforme é evidenciado por Lane, há que ter em conta que os resultados do empenhamento político e cívico podem ser mais úteis à sociedade do que ao indivíduo11. Isto significa que, em muitos casos, os cidadãos consideram que os eventuais ganhos, por exemplo, da participa- ção eleitoral, são remotos e contingentes, enquanto que o empenhamento na resolução dos seus interesses específicos tem recompensas imediatas e concretas. Considerando esta perspectiva, é de esperar que o grau de utilização do direito de queixa se relacione directamente com o grau de afectação dos interesses materiais de cada indivíduo, decorrente das políticas públicas adoptadas. Assim, sempre que ocorrem modificações significa- tivas na estrutura de direitos adquiridos nas mais diversas áreas de activi- dade que sejam entendidas como lesivas pelos cidadãos, é de antever um aumento do recurso a este direito. 6. Grau de esforço exigido à sua prática Uma das dimensões de análise das formas de participação sugerida por Verba relaciona-se com o grau de esforço e de iniciativa requerido a um acto de participação política. Por outras palavras, trata-se do “custo de uso”, que se refere à quantidade e à complexidade de obstáculos que é necessário ultrapassar para utilizar um instrumento de participação, independentemente do sucesso ou insucesso da acção. De acordo com este critério, o exercício do direito de queixa requer poucos recursos materiais e técnicos ao queixoso, resumindo-se, pratica- mente, à iniciativa de apresentar a reclamação. Esta, mesmo assim, é bastante facilitada, uma vez que os mecanismos de recepção (para além 11 Cf. Robert, Lane, Political Life – Why People Get Involved in Politics, The Free Press of Glencoe, 1959, p. 130. 67  O exercício do direito de queixa como forma de participação política da forma escrita as queixas podem ser apresentadas verbalmente) facili- tam a expressão de exigências. Um exemplo da facilitação da expressão de interesses está patente no informalismo processual que o Provedor de Justiça adopta. A instrução é, tanto quanto possível, orientada por princípios de informalidade, não se sujeitando a nenhum dos regimes legais de produção de prova. Noutro plano, o exercício do direito de queixa não exige conheci- mentos avultados por parte dos queixosos. O facto de se tratar de uma forma indirecta de participação política faz recair no Provedor de Justiça, quer as exigências respeitantes à apreciação da fundamentação das reclamações, quer as respeitantes à sua formulação técnica junto das entidades visadas. Deste modo, o Provedor de Justiça funciona como uma extensão do cidadão, colmatando as suas eventuais insuficiências técnicas e materiais (a sua acção é gratuita), uma vez que este, individualmente considerado, dificilmente dispõe de recursos suficientes para instruir devidamente um processo de queixa. Daí que a intermediação de instituições que preen- cham essa lacuna constitua um instrumento de incentivo à participação política e social. Mesmo considerando a facilidade de acesso ao Provedor de Justiça e o facto de este assumir um papel determinante na condução técnica e jurídica dos processos relativos às queixas, é de esperar que o grau de utilização deste direito seja particularmente incidente entre indivíduos com baixos recursos sociais (ex: educação e rendimento). Isto porque, dada a natureza das áreas de actividade cobertas por este direito e o tipo de instituições abrangidas, é mais difícil aos cidadãos com menores recursos sociais conseguirem resol- ver com eficácia os assuntos que motivam as queixas. 7. Eficácia e influência associada O exercício do direito de queixa pela via do Provedor de Justiça tende a minimizar a fraca capacidade de acesso a mecanismos de influên- cia destinados a fazer valer os interesses dos cidadãos, considerados individualmente. É que a intermediação do Provedor de Justiça tende a igualizar os recursos dos reclamantes, uma vez que o tratamento das 68  O direito de queixa como forma de participação política queixas é objecto de uma padronização. Isto porque, embora os recursos dos cidadãos possam ser diferenciados, logo que as queixas são formula- das, o seu tratamento é objecto de uma afectação idêntica das capacidades técnicas dos serviços da Provedoria de Justiça. Dado o carácter especializado e profissional que é depositado no encaminhamento das recomendações, é de esperar que se verifique uma eficácia significativa da acção do Provedor de Justiça. Ora, sendo eficaz o Provedor de Justiça é, ainda que indirectamente, eficaz o cidadão, uma vez que quando as recomendações são acatadas, o beneficiário é o cida- dão e não o Provedor de Justiça12. A este propósito, é útil recordar, na linha de Huntington, que as actividades de participação que envolvem contactos institucionais (se bem que o autor não refira as que são intermediadas por instituições deste tipo), do ponto de vista da relação entre a intensidade (variável quali- tativa) e o alcance (variável quantitativa), tendem a ter um menor alcance e uma maior eficácia13. Precisamente porque se trata de acções indivi- duais dirigidas a autoridades e que se destinam a obter benefícios só para uma pessoa ou para grupos restritos. Em substância, a existência do Provedor de Justiça assenta no reconhecimento de que da acção directa dos cidadãos junto dos poderes públicos resulta pouca ou nenhuma influência, no que respeita ao resul- tado efectivo das suas exigências. Assim, o Provedor de Justiça funciona como instrumento que possibilita aos cidadãos exercer, por via indirecta, a influência que não conseguem por via directa. 8. Visibilidade social Recorrendo ao critério da visibilidade das formas de participação avançado por Sani, o direito de queixa, quando exercido individualmente, 12 Este vector corresponde plenamente à visão que o actual Provedor de Justiça tem do funcionamento da instituição ao eleger a eficácia como aspecto central da sua actuação. Cf. Henrique Nascimento Rodrigues, in Relatório do Provedor de Justiça à Assembleia da República – 2001, pp. 14-23. 13 Cf. Samuel Huntington e Joan Nelson, No Easy Choice, op. cit., pp. 12-13. 69  O exercício do direito de queixa como forma de participação política tem em regra fraca ou nula visibilidade social, uma vez que se processa por vias formais, é espontâneo e não envolve grupos significativos de pessoas, pelo que é raramente objecto de exploração mediática14. A visibilidade social tende a aumentar, por um lado, à medida que o exercício do direito de queixa é protagonizado por entidades colectivas, bem como à medida que aumenta o número de cidadãos que a ele recorrem, embora o façam individualmente, como resposta a situações que afectam interesses comuns, mas de forma indiferenciada. Por outro lado, o aumento de visibilidade associa-se a situações em que se verifica uma mobilização significativa dos cidadãos por parte de organizações sociais e políticas que fazem valer interesses específicos e que não dispensam o alargamento da sua actuação a terrenos mediáticos. 9. Frequência de utilização O exercício do direito de queixa não é sujeito a limitações quanto à frequência de utilização, como outras formas de participação cuja perio- dicidade de utilização é regulada em termos de frequência e de quantidade (ex.: o voto, para o primeiro caso e o financiamento de partidos, para o segundo caso). Daí que o seu uso dependa, basicamente, da iniciativa dos cidadãos ou de grupos restritos, não se encontrando condicionada por constran- gimentos institucionais que regulam a acção política e social dos indiví- duos, tal como não depende da acção mobilizadora dos agentes políticos e sociais, uma vez que não implica pertença a organizações daquela natureza. No quadro seguinte, sintetizam-se as principais características desta forma de participação. 14 Cf. Giacomo Sani, “The Political Culture of Italy: Continuity and Change”, in Gabriel Almond e Sidney Verba (eds.), The Civic Culture Revisited, Newbury Park (California), Sage Publications, 1989, pp. 273-324. 70  O direito de queixa como forma de participação política Figura 3. Caracterização do direito de queixa como forma de participação política 71  CAPÍTULO 3 Participação política através do exercício do direito de queixa 1. Evolução do recurso ao direito de queixa Este indicador permite aferir o grau em que os cidadãos recorrem ao Provedor de Justiça para expressarem os seus interesses, independente- mente da natureza individual ou colectiva dos mesmos. Trata-se de um indicador que não expressa o número de cidadãos envolvidos, uma vez que não se verifica uma correspondência entre o número de queixas apresentadas e o número de indivíduos envolvidos. A este propósito, é de referir que o número de cidadãos que usam este direito é substancialmente superior ao número de queixas apresen- tadas, porquanto se constata um número significativo de queixas que são subscritas por muitos cidadãos. Como exemplo, note-se que em 1996 se registou uma queixa subscrita por 14 mil pessoas relacionada com o funcionamento dos centros de saúde e de quatro hospitais da região do Porto. Salientamos que, para a análise da evolução deste indicador, não se incluiu o número de queixas iniciadas pelo Provedor de Justiça1. No 1 A exclusão das queixas iniciadas pelo Provedor de Justiça prende-se com o facto de o eixo de análise deste estudo incidir especificamente sobre o recurso a esta forma de participação por parte dos cidadãos (em termos individuais e colectivos). 73  O exercício do direito de queixa como forma de participação política entanto, considerámos algumas situações extraordinárias, desde que devidamente contabilizadas, como a que resultou, em 1999, da recepção de 1 445 queixas oriundas da Região Autónoma dos Açores cujo conteúdo se reportou a chamadas de valor acrescentado. Mesmo assim, não é de todo possível analisar o comportamento do indicador por referência exclusiva às queixas com origem em cidadãos ou em entidades, bem como expurgá-lo de algumas variações extraordinárias dado que, em determinados casos, a Provedoria de Justiça optou pela sua não contabilização. Como exemplo, em 2001 o relatório de actividades refere a ocorrência de queixas de massa relacionadas com a importação de DVD´s (demora na alfândega e exigibilidade de direitos), com a execução da recuperação de pensões degradadas e com as pensões dos trabalhadores dos CTT, com um concurso pendente na DGCI e com a nova tabela emolumentar dos registos e notariado2. Como se verifica no gráfico seguinte, a evolução do número de queixas regista, em termos globais, um aumento significativo quando comparamos o ano de 2004 com o ano base (1992), atingindo os 67%. A evolução do indicador regista variações anuais de forte crescimento face ao ano anterior em 1996 (68,9%), em 1999 (24,3%) e 2001 (23,1%) e decréscimos significativos em 2000 (-20,7%) e 2002 (-30,4%). Nos últimos dois anos constata-se um aumento face a 2002: em 2003 este aumento foi de 12,9% e em 2004 foi de 27,7%. 2 Cf. Relatório do Provedor de Justiça à Assembleia da República – 2001, p. 711. É de assinalar que, em 2003, é já possível conhecer o número real de reclamantes (indicador que, efectivamente, caso fosse possível apurá-lo para o passado, permitiria uma análise mais rigorosa face aos objectivos deste trabalho). Com efeito, o Relatório de Actividades apresenta o total de reclamantes que atinge os 14 140, sendo que 448 são pessoas colectivas e 13 692 são pessoas singulares. Este indicador é já possível em face das alterações introduzidas no início de 2003 na classificação das queixas. No exercício de 2003, considera-se o indicador de “processo principal”, fazendo corresponder a um único processo uma questão que possa abranger um ou vários reclamantes. Na verdade, parece-nos uma opção mais consentânea com a expressão do direito de queixa, dado que permite aferir, em simultâneo, o número de queixas (por referência ao seu objecto) e o número de reclamantes (por referência à intervenção dos cidadãos em determinado processo). Para mais detalhes sobre as alterações a que nos referimos: Cf. Henrique Nascimento Rodrigues, Introdução ao Relatório do Provedor de Justiça à Assembleia da República – 2003. Note-se que, em 2004, o número de queixas foi de 5784 e o número de reclamantes foi de 8081. 74  Participação política através do exercício do direito de queixa Os decréscimos relacionam-se, eventualmente, por um lado, com variações de natureza conjuntural, uma vez que o maior ou menor recurso à queixa se associa directamente ao grau de afectação dos interesses dos cidadãos que decorre de modificações muito específicas no quadro legislativo que incide sobre aspectos sociais e económicos. Por outro lado, há que ter em conta as alterações na estrutura de oportunidades geradas, também conjunturalmente, pela instituição, como são exemplos a abertura de novas Extensões da Provedoria, o aumento da visibilidade social da instituição, a criação de novos instrumentos de canalização das queixas (ex.: via correio electrónico), etc.. É ainda possível observar o comportamento deste indicador em três períodos. Num primeiro período, entre 1992 e 1995, as variações não são muito significativas, sendo que o número médio de queixas apresentadas é de 3501. Num segundo período, entre 1996 e 20013, para além do aumento substancial do recurso a este direito, a tendência é para uma relativa estabilização do número de queixas nos anos respectivos, sendo que a média atinge as 5773. No terceiro período, entre 2002 e 2004, regista-se um decréscimo ligeiro face ao período anterior, já que a média se cifra em 5142 queixas. No quadro seguinte (quadro 1) apresenta-se uma análise mais detalhada da evolução do número de queixas, considerando também as que foram iniciadas pelo Provedor de Justiça, bem como as que transi- taram do período compreendido entre 1976 e 1991 e que foram objecto de apreciação em 1992. 3 Tal como já referido, em 1999 consideraram-se 1 445 queixas oriundas da Região Autónoma dos Açores e que se incluem no tipo de queixas em cascata. Chama-se a atenção para o facto de a não contabilização deste tipo de queixas, até 2003, impossibilitar a comparação absoluta da evolução deste indicador (cf. gráfico 1). Como se referiu na nota anterior, os critérios de classificação das queixas foram alterados a partir de 2003. 75  O exercício do direito de queixa como forma de participação política Gráfico 1. Evolução do número de queixas Como se constata, considerando exclusivamente as queixas apresentadas pelos cidadãos e por entidades, em média são apresentadas por ano 4944 queixas, sendo privilegiada a forma escrita da sua formula- ção, que representa 88,3% do total. É de assinalar o crescimento muito significativo das queixas que são enviadas por correio electrónico: 246 em 2002; 420 em 2003 e 605 em 2004, valores que se encontram incluí- dos nas queixas escritas. Quadro 1. Evolução do tipo de queixas quanto à forma da sua formulação Tipo de queixas Iniciadas Proc. Ano Escritas Verbais pelo Provedor reabertos Total Variação (%) de Justiça Entre 1976 e 1987 (*) 1 429 1988 (*) 608 1989 (*) 456 1990 (*) 888 (Cont.) 76  Participação política através do exercício do direito de queixa Tipo de queixas Iniciadas Proc. Ano Escritas Verbais pelo Provedor reabertos Total Variação (%) de Justiça 1991 (*) 3 480 1992 2 986 407 67 3 460 1993 3 085 372 54 3 511 1,5 1994 3 375 381 55 3 811 8,5 1995 3 127 272 28 3 427 -10,1 1996 5 359 408 22 5 789 68,9 1997 4 656 356 26 5 038 -13,0 1998 5 061 271 30 5 362 6,4 1999 4 839 1801 24 6 664 24,3 2000 4 859 411 13 5 283 -20,7 2001 6 088 395 19 6 502 23,1 2002 3 891 275 26 316 4 528 -30,4 2003 4 377 288 23 425 5 113 12,9 2004 4 889 397 24 474 5 784 13,1 Média (em %) 88,3 9,1 0,7 1,8 100 Legenda: (*) Processos transitados. O elevado número de queixas verbais registado em 1999 prende-se com chamadas de valor acrescentado. Globalmente, os dados reflectem o recurso já muito significativo por parte dos cidadãos a esta forma de intervenção pública. De acordo com Menéres Pimentel, o aumento significativo do recurso à queixa a partir de 1995 deveu-se à consolidação da reestruturação dos serviços e procedimentos internos que conferiram maior eficácia e visibilidade à instituição4. Em nosso entender, este acréscimo pode também associar-se ao decréscimo de utilização de outras formas convencionais de participa- ção (ex.: voto e filiação partidária) cujos indicadores, no caso português, são mais expressivos na década de 90. Disso esteve consciente Menéres Pimentel quando declarou: «Em Portugal se assistimos durante algum tempo a um déficit participativo dos cidadãos na defesa e promoção dos seus interesses, encontramos actual- 4 Cf. Relatório do Provedor de Justiça à Assembleia da República – 1995, p. 11 e Relatório do Provedor de Justiça à Assembleia da República – 1996, p. 13. 77  O exercício do direito de queixa como forma de participação política mente uma expressão muito saliente de queixas, protestos e reclamações e outras formas de intervenção, a título singular ou colectivo, traduzindo, na generalidade dos casos, um empenhamento cívico firme, em contraste com algum conjuntural declínio das tradicionais formas de militância partidária e sindical que os analistas registam»5. 2. Características dos reclamantes 2.1. Caracterização por género Tendo por base os valores relativos às entidades individuais, constata-se um predomínio das queixas apresentadas por homens (cerca de dois terços) face às queixas apresentadas pelas mulheres, situação que não difere muito do observado a propósito de outras formas convencio- nais de participação política (ex.: filiação partidária). Em termos de evolução regista-se o decréscimo ligeiro do recurso à queixa por parte das mulheres no período entre 1992 e 1995 (39%) para o período seguinte (35,7%). É também notória a estabilização da parti- cipação de ambos os sexos, entre 2000 e 2003. Gráfico 2. Evolução das queixas por género (em %) 5 Cf. Relatório do Provedor de Justiça à Assembleia da República – 1997, p. 948. 78  Participação política através do exercício do direito de queixa 2.2. Caracterização pela profissão Em relação à caracterização das queixas individuais aferida pela situação sócio-profissional dos reclamantes, só é possível analisar este indicador entre 1992 e 1999, uma vez que, a partir de 1999, os relatórios de actividade da Provedoria não incluem esta rubrica. No período indicado, constata-se um peso determinante das queixas de trabalhadores da administração central, regional e local que represen- tam, em termos médios, 31,9% do total. Como se demonstrará, o maior peso desta categoria apresenta uma relação directa com o tipo de assuntos que são objecto de queixa. Não considerando a categoria “profissão não declarada”, que repre- senta 28%, em termos médios, e que regista um aumento significativo de ano para ano, importa destacar o peso dos aposentados (10%), facto que é também associado directamente ao tipo de assuntos a que se reportam as queixas. Quadro 2. Profissão dos reclamantes (1992-1999) Profissão Total % média Trabalhadores da Administ. Central, Regional e Local 8 164 31,5 Profissão não declarada 7 201 27,8 Aposentado 2 427 9,4 Outros 1 638 6,3 Recluso 1 303 5,0 Profissão liberal 1 206 4,7 Trabalhadores do Sector Privado 1 038 4,0 Militar 792 3,1 Estudante 740 2,9 Desempregado 372 1,4 Proprietário 207 0,8 Comerciante 210 0,8 Doméstica 170 0,7 (Cont.) 79  O exercício do direito de queixa como forma de participação política Profissão Total % média Agricultor 127 0,5 Industrial 101 0,4 Trabalhadores de empresas públicas nacionalizadas 104 0,4 Emigrante 78 0,3 Totais 25 878 100 Legenda: A distribuição das profissões apresentada neste quadro deve considerar-se como meramente indicativa. Isto porque, até 1999, este indicador resultava ou da própria queixa ou de declaração do reclamante. Em termos de evolução ao longo do período das categorias mais representativas, nota-se alguma instabilidade da variação do peso entre os trabalhadores da Administração Central, Regional e Local, facto que se pode relacionar com factores conjunturais. Apesar desta suposição, atente-se no facto de, em 1994, se ter registado o maior peso desta categoria (43%) e de o Relatório de Actividades do Provedor de Justiça desse ano não referir nenhum acontecimento conjuntural que possa ajudar a explicar aquele peso6. O maior crescimento verifica-se entre os queixosos que não indicam profissão, facto que invalida qualquer análise relativa a este indicador. É de notar a tendência clara de diminuição do peso dos aposentados que, em 1999, contribuem com menos 60% das queixas face a 1992. No quadro seguinte apresenta-se a evolução da variação do peso de todas as categorias. Quadro 3. Evolução das queixas pela profissão dos reclamantes (1992-1999, em %) Profissão 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Trab. Ad. Cent/Reg/Local 36 30 43 32 25 32 27 30 Profissão não declarada 2 26 25 32 36 38 28 37 Aposentado 15 14 10 10 7 7 7 6 (Cont.) 6 Sabe-se, por informação apurada nos serviços da Provedoria, que foram de várias centenas as queixas de trabalhadores não docentes do Ministério da Educação. 80  Participação política através do exercício do direito de queixa Profissão 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Outros 22 0 4 5 5 5 5 5 Recluso 4 5 3 2 6 5 8 4 Profissão liberal 6 4 4 4 4 4 7 5 Trabalhadores/sector privado 4 6 3 3 3 4 4 4 Militar 1 2 1 2 8 2 4 2 Estudante 1 3 1 5 3 2 4 2 Desempregado 1 2 3 1 1 1 1 1 Proprietário 1 1 1 1 1 1 1 0 Comerciante 2 2 1 1 0 0 1 1 Doméstica 1 1 1 0 0 0 1 1 Agricultor 1 1 1 0 0 0 0 0 Industrial 0 1 0 0 0 0 0 0 Trab. Emp.Púb./Nacionalizada 1 1 1 0 0 0 0 0 Emigrante 1 1 1 0 0 0 0 0 Totais 100 100 100 100 100 100 100 100 Legenda: Idem quadro anterior. 2.3. Caracterização pela origem geográfica das queixas Em relação à origem geográfica das queixas, ponderada pelo número de habitantes, destaca-se o distrito de Lisboa (ocupa em onze anos o primeiro lugar e em dois anos o segundo lugar) e a Região Autónoma dos Açores, nomeadamente a partir de 1998, (ocupa em três anos o primeiro lugar e em três anos o segundo lugar). Neste caso, a entrada em funcionamento da Extensão da Provedoria de Justiça no arquipélago, em 1996, poderá justificar esta posição, como aliás é reconhecido no relatório de actividade de 19987. Referência ainda para o distrito de Coimbra que, à excepção de 1998, ocupa, na maioria dos anos, a terceira posição. 7 Cf. Relatório do Provedor de Justiça à Assembleia da República – 1998, p. 10. 81  O exercício do direito de queixa como forma de participação política Quadro 4. Número de queixas por 10 mil habitantes (cinco primeiros lugares) Lugar Ano 1.º 2.º 3.º 4.º 5.º 1992 Lisboa Bragança Coimbra Porto Santarém 1993 Lisboa Coimbra Setúbal Vila Real V. Castelo 1994 Lisboa Setúbal Coimbra Vila Real Porto 1995 Lisboa Vila Real Coimbra Santarém Setúbal 1996 Lisboa Setúbal Coimbra Açores Leiria 1997 Lisboa Coimbra Açores C. Branco Faro 1998 Açores Portalegre Lisboa Bragança Coimbra 1999 Açores Lisboa Coimbra Setúbal Faro 2000 Açores Lisboa Santarém Madeira Setúbal 2001 Lisboa Açores Coimbra Portalegre C. Branco 2002 Lisboa Açores Évora Faro Porto 2003 Lisboa Açores Coimbra Setúbal Santarém 2004 Lisboa Porto Setúbal Santarém Braga O recurso a este direito encontra-se distribuído de forma muito desigual no que respeita à origem geográfica dos reclamantes. A evolução das queixas apresentadas entre 1992 e 2004 por distritos e regiões autónomas evidencia uma concentração muito significativa das queixas em quatro distritos (Lisboa, Porto, Setúbal e Coimbra) e na Região Autónoma dos Açores, onde se concentram quase dois terços do total (64%). Este facto é ainda mais evidente porquanto só o distrito de Lisboa representa um terço do total (33,5%) e juntamente com o distrito do Porto e de Setúbal, representam mais de metade das queixas (54,5%), conforme se descreve no quadro seguinte. 82  Participação política através do exercício do direito de queixa Quadro 5. Evolução das queixas por distrito/região (% média 1992-2004) Distritos % Distritos % Lisboa 33,6 Viseu 2,2 Porto 14,0 Vila Real 1,7 Setúbal 7,1 Viana do Castelo 1,7 Coimbra 4,6 Castelo Branco 1,7 Região Autónoma dos Açores 4,4 Região Autónoma da Madeira 1,4 Estrangeiro e n/identificados 4,7 Bragança 1,1 Braga 4,2 Guarda 1,1 Aveiro 4,0 Évora 1,1 Santarém 3,8 Portalegre 0,9 Faro 2,9 Beja 0,9 Leiria 2,8 Macau 0,2 Apesar do peso relativo dos distritos indicados, a evolução do indicador revela uma tendência de decréscimo em Lisboa, Porto e Setúbal, verificando-se o contrário na Região Autónoma dos Açores. Gráfico 3. Evolução do peso dos distritos/regiões mais representativos 83  O exercício do direito de queixa como forma de participação política 3. Natureza dos interesses em causa Os dados confirmam que esta forma de participação favorece a intervenção individual dos cidadãos na defesa dos seus direitos e interesses. Com efeito, em termos médios, a grande maioria das queixas (83,8%) reporta-se a interesses individuais e só 15,7% se relacionam com interesses de grupo. As queixas relativas a interesses gerais não têm praticamente expressão, embora entre 1997 e 2004 não sejam disponibili- zados dados para esta categoria. Quadro 6. Evolução das queixas pela natureza dos interesses em causa (em %) Natureza dos interesses Ano Individuais De grupo Gerais 1992 78,7 19,4 1,9 1993 66,7 31,6 1,7 1994 70,4 28,5 1,1 1995 71,1 28,1 0,8 1996 72,0 27,7 0,3 1997 92,8 7,2 1998 90,7 9,3 1999 93,5 6,5 2000 85,8 14,2 2001 94,2 5,8 2002 89,9 10,1 2003 90,4 9,6 2004 93,6 6,4 Peso médio por categoria 83,8 15,7 0,5 A propósito deste indicador, refira-se ainda que a expressão de interesses individuais revela uma tendência de crescimento enquanto que a expressão de interesses colectivos, neste caso de grupos, apresenta uma tendência contrária, facto que reforça a evidência anterior. 84  Participação política através do exercício do direito de queixa O decréscimo do peso dos interesses de grupos é mais incidente no período compreendido entre 1993 e 1999, diminuindo de 31,6% para 6,5%, notando-se, posteriormente, uma recuperação ligeira que não contraria a maior relação desta forma de intervenção pública com a defesa de interesses privados. Gráfico 4. Evolução da natureza das queixas 4. Caracterização das queixas colectivas quanto à origem As queixas colectivas8 têm origem sobretudo nos sindicatos e nas associações sindicais representando, em termos médios, mais de um quarto das reclamações (26,8%). Agregando os sindicatos/associações sindicais, as associações pro- fissionais e as comissões de trabalhadores, cujo conjunto perfaz 50,8%, é de esperar que a maioria das queixas com origem nestas entidades se 8 Nesta análise, e para efeitos de uniformidade da comparação do tipo de entidades, excluiu-se a referência às Associações (embora os relatórios não refiram a sua natureza), cuja categoria só surge a partir de 2000. O número de casos registado é de 139 em 2000, 101 em 2001, 123 em 2002 e 98 em 2003, Cf. Relatórios de Actividade nos anos indicados. 85  O exercício do direito de queixa como forma de participação política relacionem com questões de natureza laboral, com especial incidência na função pública. Quadro 7. Queixas colectivas (1992-2004) Entidades Total % média Sindicatos e associações sindicais 1 713 26,8 Sociedades 1 496 20,4 Comissões de moradores 915 13,6 Outros 704 11,0 Associações profissionais 730 10,4 Entidades públicas 677 9,7 Comissões de trabalhadores 469 6,5 Partidos políticos 110 1,8 Total 6 814 100,0 Considerando a evolução da origem das queixas a partir das seis entidades mais representativas (com exclusão dos “outros”), conclui-se pela ausência de um padrão no que respeita a tendência de aumento ou de decréscimo em qualquer delas. Os registos indicam flutuações, em alguns casos significativas, no peso relativo de cada categoria, o que indicia o efeito conjuntural na expressão deste direito por parte das entidades colectivas. Quadro 8. Evolução das queixas colectivas (entidades mais representativas – em %) 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 A) 27 33 33 29 21 29 26 25 15 35 29 21 24 B) 11 12 12 16 31 25 21 28 17 17 28 30 16 C) 11 10 14 16 15 18 23 20 5 15 14 7 9 D) 6 2 9 14 12 13 13 10 10 12 11 7 8 E) 3 4 5 11 12 6 10 8 3 6 8 29 31 F) 2 2 4 2 4 4 3 1 41 5 5 3 8 Legenda: A) Sindicatos e associações sindicais; B) Sociedades; C) Comissões de moradores; D) Entidades públicas; E) Associações profissionais; F) Comissões de trabalhadores. 86  Participação política através do exercício do direito de queixa 5. Tipo de assuntos em causa Este indicador permite aferir o tipo de problemas que estão na base da intervenção dos cidadãos, expressando assim a sua esfera de acção. Dado que a estrutura de classificação das queixas de acordo com o assunto sofreu alterações em 2000, procedemos à sua análise a partir das duas estruturas disponíveis. Com base na primeira estrutura de classificação analisa-se o período compreendido entre 1992 e 1998, que regista, por um lado, uma concentração dos assuntos em três categorias (52,9%) e, por outro lado, uma manifesta pulverização por diversas áreas9. Os resultados evidenciam que o direito de queixa é essencialmente utilizado por cidadãos com o objectivo de resolver questões laborais (Função Pública). Com efeito, regista-se um peso muito significativo de queixas (31,4%) relacionadas com questões de trabalho ao nível da Administração Central, Regional e Local, essencialmente em matérias relacionadas com concursos, carreiras, remunerações e admissões. No caso da Administração da Justiça são mais numerosas as queixas relativas ao processo penal, cível e laboral e reportam-se, essencialmente, a atrasos dos tribunais, das conservatórias e dos serviços de notariado. Quanto à segurança social, os aspectos que são objecto de maior queixa são os que se relacionam com a aposentação e com a reforma, sendo menos referidas as matérias relativas a abonos de família e pensões de sobrevivência. Quadro 9. Queixas por assunto (% média 1992-1998) Assuntos % Assuntos % Trabalho (Função Pública) 31,4 Saúde Pública 2,0 Administração da Justiça 11,0 Registos e Notariado 1,3 Segurança Social 10,5 Seguros e Bancos 1,8 (Cont.) 9 No ano de 1999, o relatório de actividades não apresenta a distribuição das queixas por assunto, motivo pelo qual não se inclui na análise do indicador. Cf. Relatório do Provedor de Justiça à Assembleia da República – 1999, Vol. I. 87  O exercício do direito de queixa como forma de participação política Assuntos % Assuntos % Direitos Fundamentais 7,2 Polícia/GNR 2,5 Urbanismo e Obras Públicas 4,6 Transportes e Comunicações 1,2 Habitação 4,3 Expropriação/req. de bens 0,7 Contribuições e Impostos 4,2 Agricultura e Pecuária 0,7 Diversos 3,6 Empresas 0,6 Educação e Ensino 3,9 Crime 0,5 Administração Pública 2,6 Comércio, Indústria, Energia 0,6 Administração Local 2,3 Descolonização 0,2 Regime Prisional 2,3 Em termos de evolução, o principal assunto que é motivo de queixa, apesar de ter decrescido em 1998 quando comparado o seu peso com o do ano anterior, evidencia um padrão estável entre 1992 e 1997, o que significa que as questões laborais10 representam uma dimensão estrutu- rante no exercício deste direito. A mesma dimensão é válida para os assuntos relacionados com a Administração da Justiça e para os assuntos relacionados com a Segurança Social, embora no primeiro caso se evidencie uma tendência ligeira de crescimento, nomeadamente a partir de 1996 e, no segundo caso, se manifeste uma tendência, também pouco acentuada, de decréscimo. Relativamente às restantes categorias de assuntos, apesar da sua diminuta expressão, é de assinalar idêntico padrão ao das categorias anteriores no que respeita aos direitos fundamentais e uma tendência de crescimento das queixas relacionadas com assuntos de urbanismo e licenciamento de obras que duplica o seu peso entre 1992 e 1998, tal como nos assuntos relativos ao regime prisional que quadruplica o seu peso no mesmo período. No quadro seguinte apresenta-se a evolução para todas as cate- gorias. 10 Quando nos referimos a “questões laborais”, queremos relevar que elas se reportam, essencialmente, à Função Pública. 88  Participação política através do exercício do direito de queixa Quadro 10. Evolução das queixas por tipo de assunto em causa (em %) Assuntos 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Trabalho (Função Pública) 32,9 28,9 32,9 32,9 34,6 32,6 24,7 Administração da Justiça 10,1 11,1 10,5 9,3 9,0 11,6 15,8 Segurança Social 13,6 12,6 12,1 9,5 7,2 9,4 8,8 Direitos Fundamentais 6,3 6,6 11,5 6,2 6,1 6,1 8,0 Urbanismo e Obras Públicas 3,6 3,4 3,8 4,5 4,0 6,2 6,6 Habitação 4,3 4,8 5,0 5,2 4,2 3,8 3,0 Contribuições e Impostos 4,0 4,1 4,5 4,1 5,2 4,4 2,9 Educação e Ensino 1,8 4,0 2,9 6,2 5,4 3,2 3,7 Diversos 6,1 7,6 1,6 3,6 3,1 0,7 2,5 Administração Pública 3,4 2,6 0,6 3,0 4,0 2,2 2,3 Regime Prisional 1,1 1,0 1,3 1,3 3,7 3,3 4,2 Polícia/GNR 2,6 3,2 2,8 2,3 2,1 1,8 2,6 Administração Local 1,9 2,9 1,1 2,7 1,8 2,3 3,1 Saúde Pública 1,9 1,7 2,3 1,9 1,7 2,3 2,2 Registos e Notariado 0,6 0,8 0,9 0,8 1,1 2,9 2,3 Transportes e Comunicações 1,2 0,5 1,0 1,1 1,4 1,7 1,4 Bancos 0,7 0,7 0,7 1,2 0,6 1,5 1,2 Seguros 0,9 0,9 0,9 0,8 0,8 0,9 0,8 Agricultura e Pecuária 0,4 0,5 1,4 0,9 0,7 0,8 0,5 Expropriação/requis. de bens 0,8 0,5 1,1 0,9 0,6 0,5 0,8 Empresas 0,7 0,7 0,2 0,4 1,2 0,7 0,4 Crime 0,3 0,1 0,1 0,6 0,7 0,4 1,1 Comércio 0,3 0,2 0,5 0,4 0,3 0,5 0,2 Indústria e Energia 0,4 0,3 0,2 0,1 0,1 0,3 0,1 Descolonização 0,1 0,2 0,1 0,2 0,1 0,1 0,6 É de salientar, na categoria “direitos fundamentais” que representa 7,2% dos assuntos das queixas (Cf. quadro 10, supra), o crescimento e a representação das reclamações relacionadas com matérias adstritas ao ambiente e à qualidade de vida. 89  O exercício do direito de queixa como forma de participação política Este facto pode encontrar explicação em algumas abordagens ao fenómeno da participação política que sugerem a crescente preocupação dos cidadãos com valores pós-materialistas. No entanto, neste caso, o maior peso em termos globais das matérias relacionadas com aspectos materiais não confirma ainda uma preocupação significativa dos cidadãos portugueses com matérias deste tipo. Note-se ainda o peso insignificante das queixas relacionadas com os direitos políticos. Quadro 11. Evolução do número de queixas relacionadas com direitos fundamentais e percentagem média Direitos 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 % Ambiente e Qualidade de Vida 96 101 102 89 145 155 175 40,6 Ensino 3 3 1 3 0,6 Liberdade de Informação 3 5 6 4 16 5 12 2,2 Políticos 1 1 3 1 0,3 Informação e acesso a documentos 0 26 2 3 1,2 Propriedade 0 25 12 16 2,1 Acesso à justiça 0 25 7 6 1,5 Integridade física e moral 25 0,8 Consumidor 33 1,1 Outros 116 123 328 116 119 125 157 49,4 Totais 219 233 440 213 356 306 427 100 A análise deste indicador com base na segunda estrutura de classificação dos assuntos inclui o período entre 2000 e 2004, no qual as queixas passaram a ser reportadas às áreas de assessoria que se referenciam no quadro seguinte. Como se constata, não é possível comparar os quatro anos, uma vez que em 2002 foram introduzidas alterações na composição das áreas de assessoria e, em 2003, foi implementado um novo método de classificação da distribuição dos processos. Apesar disso, a nova distribuição evidencia claramente o maior peso das queixas relacionadas com assuntos de organi- 90  Participação política através do exercício do direito de queixa zação administrativa e função pública (área 4) e com assuntos sociais (área 3), confirmando a tendência registada no período de análise anterior. Quadro 12. Distribuição das queixas por áreas de assessoria (2000-2003, em %) Legenda: Nos anos de 2000 e de 2001 os valores não somam 100%, dado que não se incluíram as rubricas: “sem área determinada”, (processos não distribuídos às áreas funcionais por motivos de arquivamento liminar); “Gabinete”; Linha Verde Recados da Criança; Linha do Cidadão Idoso. Nestes casos, a base de cálculo teve em conta o total de processos, independentemente de terem sido ou não distribuídos às áreas funcionais. Nos anos de 2002, 2003 e 2004, a base de cálculo só considera o total de processos distribuídos às áreas funcionais. O somatório das respectivas colunas não perfaz 100%, dado que se excluíram os valores das rubricas: “Gabinete”; Linha Verde Recados da Criança; Linha do Cidadão Idoso, dada a sua diminuta expressão. 91  O exercício do direito de queixa como forma de participação política 6. Entidades visadas nas queixas 6.1. Tipo de entidades Dada a alteração no agrupamento das queixas por entidades visadas efectuada em 2000, este indicador é também analisado em dois perío- dos11. O primeiro vai de 1992 a 1998 e o segundo de 2000 a 2004. Quanto ao primeiro período, é evidente a discrepância entre o peso da Administração Central e o peso da Administração Local. Em média, quase 60% das queixas são dirigidas à Administração Central, enquanto que só 12,6% são dirigidas à Administração Local, facto que coincide com a maior expressão do tipo de queixas relacionadas com situações de trabalho (Função Pública), de administração da justiça (atrasos nos tribu- nais, nas conservatórias e nos serviços de notariado) e com a segurança social12. Quadro 13. Queixas pelas entidades visadas (1992-1998) Entidades Total de queixas % média Administração Central 17 912 59,1 Outras Entidades 7 783 25,5 Administração Local 3 852 12,6 Empresas Públicas 432 1,8 Administração Regional e Macau 349 1,0 Total 30 328 100 Em termos de evolução deste indicador não se constatam variações muito significativas, facto que confirma o peso estruturante da Adminis- 11 Para análise detalhada da distribuição das entidades visadas, por categorias, nos dois períodos, pode ver-se, para o primeiro período, Relatório do Provedor de Justiça à Assembleia da República – 1998, pp. 20-21 e, para o segundo período, Relatório do Provedor de Justiça à Assembleia da República – 2000, pp. 21-23. 12 O Relatório de Actividades de 1999 não apresenta a distribuição das queixas por entidades visadas. 92  Participação política através do exercício do direito de queixa tração Central, o que aliás consideramos natural dada a maior afectação dos outputs das múltiplas estruturas deste sector na vida dos cidadãos. Quadro 14. Evolução das queixas pelas entidades visadas (1992-1998, em %) Entidades 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Administração Central 59,8 48,3 62,8 65,0 57,9 61,5 58,2 Outras Entidades 23,9 29,3 25,0 22,0 29,4 22,5 26,1 Administração Local 10,7 14,5 11,4 12,5 11,4 14,4 13,7 Empresas Públicas 5,4 7,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Administração Regional e Macau 0,2 0,8 0,8 0,5 1,3 1,6 2,1 O maior peso da Administração Central confirma-se no segundo período. Com efeito, 52,1% das queixas são dirigidas ao Governo e à estrutura de Ministérios que o integram. Nas restantes entidades, é de assinalar a Administração Indirecta e Autónoma e a Administração Local com pesos muito semelhantes (15,2% e 14,2%, respectivamente), embora a primeira registe uma tendência de crescimento. Quadro 15. Evolução das queixas pelas entidades visadas (2000-2004, em %) Entidades 2000 2001 2002 2003 2004 Média Administração Central Directa 52,0 58,3 48,6 52,4 49,0 52,1 Administração indirecta e Autónoma 10,5 16,6 17,1 14,4 17,5 15,2 Administração Local 12,9 9,6 16,5 16,2 15,7 14,2 Entidades independentes e outras 13,0 10,1 9,7 8,8 10,2 10,4 Entidades particulares e estrangeiras 7,5 4,2 5,9 6,3 6,1 6,0 Administração Regional 4,2 1,2 2,2 1,9 1,4 2,1 Total 100 100 100 100 100 100,0 93  O exercício do direito de queixa como forma de participação política 6.2. Distribuição das queixas na Administração Central O exercício do direito de queixa concentra-se, por ordem de impor- tância, em dois segmentos de matérias. Num primeiro segmento surge a educação e as finanças e, num segundo segmento, a justiça, a segurança social, a saúde e a administração interna. Com efeito, de entre as entidades da Administração Central, destaca- se um conjunto de seis Ministérios que concentram, em média, 83% do total das queixas formuladas nesta categoria que, como se assinalou, representa mais de metade das queixas efectuadas entre 1992 e 2004. Deste conjunto destaca-se o Ministério das Finanças, apresentando variações ao longo do período, o que evidencia o efeito de modificações conjunturais nestas matérias sobre o exercício deste direito e o Ministério da Educação (21%), assinalando-se, neste caso, uma tendência de decrés- cimo do seu peso, a partir de 1995. No Ministério da Justiça a situação é muito semelhante, embora se verifique uma tendência de aumento do seu peso, a partir de 2000. No caso do Ministério do Emprego e Segurança Social (10%) a evolução das queixas marca uma tendência de decréscimo do seu peso. Os ministérios da Saúde e da Administração Interna ocupam posi- ções idênticas (9% respectivamente), distanciando-se significativamente dos dois primeiros ministérios. No primeiro caso, constata-se uma estabi- lidade do número de queixas entre 1992 e 2004 e no segundo caso regista- -se uma variação conjuntural deste indicador. Quadro 16. Evolução das queixas (Administração Central, 1992-2004, em %) Entidades 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 2000 2001 2002 2003 2004 Méd. Finanças 22 22 17 15 18 20 16 17 14 24 37 28 21 Educação 24 12 24 38 28 25 20 22 14 13 9 14 20 Justiça 5 11 11 8 14 16 19 11 12 20 21 20 14 Emprego e 24 16 10 10 12 12 13 12 2 6 11 2 10 Seg. Social Saúde 11 10 9 9 9 10 9 10 4 9 8 7 9 Administração 1 14 13 7 6 6 7 10 4 10 10 16 9 Interna Nota: Não existe, necessariamente, uma relação directa entre os Ministérios (enquanto destinatá- rios das queixas) e a matéria concreta a que se reporta a queixa. 94  Participação política através do exercício do direito de queixa 6.3. Distribuição das queixas por “outras entidades” Dada a modificação do agrupamento das queixas por entidades, já assinalada, é útil aferir o peso das queixas pela categoria “outras entida- des”, que se manteve uniforme entre 1992 e 1998. Para os anos seguintes, à excepção de 199913, apesar de os relatórios apresentarem uma distribui- ção diferente, foi possível integrar as entidades comparáveis. Como se constata, os Tribunais destacam-se das restantes entidades, representando 43,7% das queixas. Note-se que os Tribunais, em conjunto com as entida- des particulares (engloba sindicatos, bancos, seguradoras, estabelecimen- tos de ensino e de saúde, sociedades comerciais), representam 73% das queixas desta rubrica. Quadro 17. Evolução das queixas (entidades independentes e outras, em %) Entidades Outras Assembleia Forças E. Públicas e Ministério Tribunais particulares da República Armadas Soc. cap. público Público 1992 45 19 34 0 2 0 0 1993 45 19 34 0 2 0 0 1994 37 40 9 1 0 11 1 1995 39 39 4 1 6 8 0 1996 28 30 0 1 32 7 1 1997 44 30 2 1 3 15 1 1998 41 40 1 1 6 7 0 2000 43 35 7 5 0 0 9 2001 27 29 2 41 0 0 1 2002 51 38 0 2 0 0 8 2003 46 43 0 2 0 0 8 2004 82 3 0 5 0 0 9 Média 43,7 30,4 7,7 4,9 4,2 3,9 3,1 13 O Relatório de Actividades de 1999 não apresenta a distribuição das queixas por entidades visadas. 95  O exercício do direito de queixa como forma de participação política 6.4. Distribuição das queixas pela Administração Local A distribuição das queixas pela Administração Local mostra o peso muito significativo das câmaras municipais (84,6% em termos médios). Quanto à evolução entre 1992 e 2004, evidencia-se um fluxo relativa- mente estável de queixas. Note-se, no entanto, que o peso relativo das entidades que se integram nesta categoria é, em termos médios, pouco representativo (13%). Quadro 18. Evolução das queixas (Administração Local, em %) Câmaras Juntas de Serviços Governos Municipais Freguesia Municipalizados Civis 1992 84 7 6 4 1993 86 5 6 2 1994 86 7 4 3 1995 86 6 3 5 1996 84 6 5 4 1997 89 5 3 3 1998 83 9 5 3 2000 86 6 4 5 2001 84 7 5 3 2002 82 7 5 5 2003 85 6 6 3 2004 83 7 7 2 Média 84,8 6,5 5,0 3,7 7. Eficácia da acção do Provedor de Justiça A eficácia de acção do Provedor de Justiça pode aferir-se de acordo com vários critérios, como sejam o nível de processos pendentes, o tempo médio de duração na instrução dos processos e o tempo médio de resposta das entidades visadas nas queixas. No entanto, os critérios que melhor 96  Participação política através do exercício do direito de queixa caracterizam o grau de sucesso da instituição respeitam às taxas de estudo e de resolução e, essencialmente, à taxa de sucesso14. No quadro seguinte apresenta-se a evolução destas taxas, entre 1996 e 2004. A comparação das taxas neste período é possível porque foi introduzido, em 2000, um novo método de cálculo da taxa de estudo e foram refeitos os resultados dos anos posteriores a 1995 com base no novo método15. A taxa média de estudo é de 89,7%, a taxa média de resolução é de 84,1% e a taxa média de sucesso é de 78,7%. A variação da taxa de sucesso entre cada ano considerado é pouco significativa, à excepção do aumento de 14% registado em 2002 face a 2001. Estes valores atestam, por um lado, o elevado grau de eficácia da intervenção do Provedor de Justiça e, por outro lado, confirmam uma das características desta forma de participação política, especificamente a que se relaciona com o facto de o recurso a instituições mediadoras especiali- zadas, que actuam em nome dos cidadãos na defesa dos seus interesses e dos seus direitos, ser mais eficaz do que a acção directa destes junto dos destinatários das queixas. Nestes termos, a eficácia da acção do Provedor de Justiça pode incrementar o uso desta forma de participação política. Quadro 19. Evolução dos rácios de eficácia da intervenção do Provedor de Justiça (em %) Rácios 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Média Taxa de estudo 92,6 94,2 93,3 97,6 88,7 88,1 82,1 86,0 85,0 89,7 Taxa de resolução 82,7 89,9 90,5 87,6 80,6 79,7 83,9 83,1 79,0 84,1 Taxa de sucesso 76,8 82,9 85,2 79,1 75,5 71,2 81,0 79,4 77,0 78,7 Variação da taxa de 8 3 -7 -5 -6 14 -2 -3 sucesso (em %) Nota: A partir de 2000 o maior rigor nos arquivamentos liminares, em resultado de maior disponibilização de meios internos para o efeito, faz diminuir a “taxa de estudo”, que não engloba aquele tipo de arquivamentos. 14 Seguimos aqui o entendimento do Provedor de Justiça quanto aos critérios de eficácia. Cf. Henrique Nascimento Rodrigues, Introdução ao Relatório de Actividades de 2001, op. cit., pp. 15-24. 15 Cf. Relatório do Provedor de Justiça à Assembleia da República – 2000, p. 19. 97  O exercício do direito de queixa como forma de participação política Legenda: Taxa de estudo = (total de processos organizados – processos arquivados liminarmente – processos arquivados por motivos administrativos) / (total de processos organizados). Taxa de resolução = (processos resolvidos com intervenção essencial do Provedor de Justiça com recomendação acatada ou sem recomendação + mais processos resolvidos sem intervenção essencial do Provedor de Justiça + mais processos arquivados por formulação de pedido de declaração de inconstitucionalidade) / [total de processos – ( queixas arquivadas liminarmente + queixas sem fundamento + queixas que são objecto de encaminhamento + queixas arquivadas por motivos administrativos). Taxa de sucesso = (queixas resolvidas com intervenção essencial do Provedor de Justiça + queixas arquivadas por formulação de pedido de inconstitucionalidade) / [total de queixas – (queixas arquivadas liminarmente + queixas sem fundamento + queixas encaminhadas + queixas resolvidas sem intervenção essencial do Provedor de Justiça + queixas arquivadas por motivos administrativos). 98  CAPÍTULO 4 Caracterização dos reclamantes e avaliação do Provedor de Justiça 1. Caracterização sociológica dos reclamantes Começamos esta abordagem pela comparação entre as distribuições dos cidadãos que apresentavam queixas ao Provedor de Justiça e as da população, segundo as variáveis já definidas. Continuaremos com o estudo das estruturas que explicam a propensão para apresentar queixas à Provedoria. 1.1. Reclamantes e População Como seria de esperar, tendo em conta os efeitos, em geral, da cultura dominante e, em particular, os níveis de participação cívica dos homens e das mulheres, também no que se refere à apresentação de queixas ao Provedor de Justiça existe uma clara maioria de reclamantes do sexo masculino. Efectivamente, enquanto que os homens representam metade da população portuguesa com mais de 18 anos, o sexo masculino atinge o valor de quase dois em cada três reclamantes. 99  O exercício do direito de queixa como forma de participação política Aliás, o valor do índice correspondente ao cociente entre as duas proporções, revela que a dos homens reclamantes é superior, em 30%, à proporção dos homens na população residente. Quadro 1. Reclamantes e População (variação por género) % % Índice Género População Reclamantes (recl./pop.) (≥ 18 anos) Homens 64,5 49,7 1,30 Mulheres 35,5 50,3 0,71 Quanto à idade, verifica-se, igualmente, uma grande desproporção entre a estrutura etária dos reclamantes e a da população em geral, sendo a média de idades dos reclamantes bastante superior à da população. Quadro 2. Reclamantes e População (variação por idade) % % Índice Idade Reclamantes População (recl./pop.) 18 a 39 anos 25,4 41,5 0,61 40 a 49 anos 22,0 17,5 1,26 50 a 59 anos 22,8 15,4 1,48 60 a 75 anos 17,8 16,9 1,05 Mais de 75 anos 11,9 8,7 1,37 O nível de instrução dos reclamantes é, também, em média, clara- mente superior ao da população em geral. 100  Caracterização dos reclamantes e avaliação do Provedor da Justiça Quadro 3. Reclamantes e População (variação pela instrução) % % Índice Instrução Reclamantes População (recl./pop.) Sem habilitação 12,5 21,2 0,59 Básico (1.º) 16,3 34,9 0,47 Básico (2.º) 12,3 12,3 1,00 Secundário (+B3) 24,9 19,4 1,28 Superior (+ Médio) 34,1 12,2 2,80 É facilmente perceptível o peso relativo considerável dos reclamantes com escolaridade completa ao nível médio ou superior, que representam um em cada três cidadãos que se dirigem ao Provedor de Justiça, enquanto que na população os cidadãos com iguais habilitações literárias não atingem a proporção de um em cada oito portugueses. Este facto deverá estar intimamente associado ao maior grau de participação social e cívica por parte dos cidadãos que conseguiram obter níveis maiores de escolaridade. Quanto à situação profissional dos reclamantes, o modo como a infor- mação foi recolhida dificulta a comparação com a população em geral. Quadro 4. Reclamantes e População (variação pela situação profissional) % Situação % Índice População profissional Reclamantes (recl./pop) (≥ 15 anos) Activos 61,2 52,6 1,16 Inactivos 38,8 47,4 0,82 A proporção de activos é maior entre os reclamantes do que na população, o que não deverá deixar de ser lido em relação à estrutura 101  O exercício do direito de queixa como forma de participação política etária dos reclamantes, que vimos ser mais velha que a da população em geral. Esta constatação indica que, entre os reclamantes, estarão sobre representados, entre os activos, os grupos etários que possuem um maior grau de participação cívica (indivíduos entre os 45 anos e os 60 anos). Em relação à região, existe uma clara sobre representação da Grande Lisboa entre os reclamantes que se dirigiram ao Provedor de Justiça. Quadro 5. Reclamantes e População (variação pela região) % % Índice Região Reclamantes População (recl./pop.) Litoral Norte 5,7 13,7 0,42 Grande Porto 12,2 12,2 1,00 Interior Norte 11,6 16,3 0,71 Litoral Centro Sul 10,3 13,7 0,75 A. M. Lisboa 41,6 25,9 1,61 Interior Sul 12,6 13,5 0,93 Regiões Autónomas 6,0 4,7 1,28 A par da área metropolitana de Lisboa, também nas regiões autónomas (com especial incidência nos Açores) existe um nível de apelo ao Provedor de Justiça que está acima do “peso” destas regiões no conjunto do país. Aliás, é nas regiões do norte do País (no interior e, particularmente, no litoral) e na região do Litoral Centro-Sul que existe um “défice” de reclamantes relativamente à população que aí reside. Uma vez mais, encontramos uma maior intensidade de queixas ao Provedor de Justiça (A. M. Lisboa), onde, de um modo geral, é maior o nível de participação cívica (homens, idade madura, instruídos, urbanos, Lisboa). O caso da Região Autónoma dos Açores, que se destaca claramente da Região Autónoma da Madeira, poderá estar associado a fenómenos particulares de carácter endógeno à região, em que a situação periférica das ilhas e a presença próxima das autoridades poderá conduzir a uma relativa maior propensão em apresentar a sua queixa a uma entidade exterior e de carácter protector. 102  Caracterização dos reclamantes e avaliação do Provedor da Justiça 2. Experiência dos reclamantes no recurso ao Provedor de Justiça O contacto com o Provedor de Justiça nos casos analisados, foi o primeiro para cerca de 79,4% dos reclamantes. Dos restantes 20,6%, quase metade tinha recorrido anteriormente ao Provedor de Justiça uma única vez (10,0% do total), um número um pouco inferior entre duas e cinco vezes (8,6% do total) e os restantes, já tinham apresentado queixas mais de cinco vezes (2,0% do total). No quadro seguinte dá-se conta da distribuição dos contactos de acordo com as variáveis de segmentação utilizadas. Quadro 6. Experiência dos reclamantes no recurso ao Provedor de Justiça (em %) 1.ª vez Já tinha reclamado Total 79 21 Homens 78 22 Género Mulheres 89 11 18/39 anos 90 10 40/49 anos 81 19 Idade 50/59 anos 77 23 60/75 anos 78 22 Mais de 75 82 18 Sem habilitações 63 37 Básico (1.º) 85 15 Habilitações Básico (2.º) 88 16 Secundário 82 18 Médio e Superior 78 22 Activos 78 22 Actividade Inactivos 81 19 Litoral Norte 84 16 Grande Porto 81 19 Interior Norte 80 20 Região Litoral Centro Sul 77 23 A. M. Lisboa 80 20 Interior Sul 79 21 Regiões Autónomas 82 18 103  O exercício do direito de queixa como forma de participação política Os resultados dos testes de hipóteses de independência entre a experiência de recurso dos reclamantes e as variáveis de segmentação constituem o objecto do quadro seguinte. Quadro 7. Hipótese de independência da experiência de recurso Variável Graus de liberdade Qui quadrado Conclusão Sexo 1 102,60 Rejeitada Idade 4 103,86 Rejeitada Instrução 4 168,68 Rejeitada Actividade 1 9,79 Rejeitada Região 6 7,38 Não rejeitada Nota: A conclusão assentou num erro de 1.ª espécie de 0,01, ou seja uma probabilidade de 99%. Como se conclui da leitura dos dois quadros anteriores, o recurso pela primeira vez ao Provedor de Justiça é maior por parte das mulheres, simultaneamente pelos mais novos e pelos mais velhos, pelos que possuem uma escolaridade intermédia (4.ª classe ao 12.º ano) e pelos inactivos. O sexo e a idade dos reclamantes dirige-os no mesmo sentido: em qualquer dos escalões etários as mulheres são sempre mais inexperientes no recurso ao Provedor de Justiça, atingindo a categoria “1.ª vez” 95% no caso das mulheres que já completaram os 60 anos. O comportamento dos homens e mulheres que reclamaram também se apresenta indistinto quando analisado em conjunto com o grau de instrução. Quadro 8. Experiência, Sexo e Instrução (em %) Sem habilitações Básico 1.º Básico 2.º Secundário Superior Homens 80 80 80 79 73 Mulheres 84 94 92 87 86 Nota: Percentagem da 1.ª vez. 104  Caracterização dos reclamantes e avaliação do Provedor da Justiça Com efeito, a experiência de recurso ao Provedor de Justiça pela 1.ª vez é mais elevada, tanto nos homens, como nas mulheres, quando o seu grau de escolaridade não ultrapassou o ensino obrigatório actual. A menor experiência relativa dos mais velhos no recurso ao Provedor de Justiça não é uniforme segundo o grau de instrução que possuem. Efectivamente, no caso dos mais idosos que possuem um grau de escolaridade médio ou superior atinge 32% a proporção dos que já possuíam experiência de reclamar junto do Provedor de Justiça. No entanto, a proporção dos “experientes” entre os outros mais velhos, praticamente não varia com os diferentes graus de instrução. Já em relação aos mais novos, o seu grau de experiência sobe, consisten- temente, à medida que aumenta o seu grau de instrução, apresentando os valores mais baixos mesmo entre os “sem habilitações”. A relação entre a actividade profissional e a escolaridade também permite encontrar diferenças sensíveis: a maior experiência dos activos fica a dever-se, principalmente, aos que não ultrapassaram o 1.º ciclo do nível básico (ex.: 4.ª classe), situação que é inversa no caso dos inactivos com idêntico grau de instrução. 3. Estrutura sociológica dos reclamantes Vimos anteriormente as distribuições dos reclamantes segundo o género e a idade, mas de forma independente uma da outra. O quadro seguinte revela que as mulheres reclamantes são, em média, mais jovens que os homens. No que concerne aos reclamantes mais velhos (após os 60 anos), o seu peso relativo é superior ao que este grupo etário tem na estrutura da população portuguesa maior de idade. As diferenças pouco significativas de estrutura encontradas são, no entanto, suficientes para afirmar que o género e a idade são indepen- dentes, apesar da acentuada menor participação global das mulheres. Para este facto poderão, eventualmente, contribuir, no caso das mulheres mais novas, os avanços consideráveis, em termos de participação social, que as mulheres portuguesas têm vindo a conquistar nos últimos trinta anos. 105  O exercício do direito de queixa como forma de participação política Quadro 9. Variação dos reclamantes segundo o género e a idade (em %) Género Idade Total Homens Mulheres 18 a 39 anos 25 24 28 40 a 49 anos 22 20 25 50 a 59 anos 23 24 22 60 a 75 anos 18 20 13 Mais de 75 anos 12 12 12 Quanto às mais idosas, isto é, após os 75 anos, o seu peso relativo entre os reclamantes (igual ao dos homens como se vê no quadro anterior) poderá justificar-se por um eventual maior apoio por parte de familiares e amigos, com maior conhecimento das funções da instituição Provedor de Justiça, mas a introdução, na análise, do nível de instrução não deixará de ser reveladora da sua motivação à queixa. Precisamente, do estudo do nível de instrução dos reclamantes pode constatar-se que o seu maior nível de escolaridade em relação à população deve-se um pouco mais às mulheres do que aos homens. Quadro 10. Variação dos reclamantes segundo o género e a instrução (em %) Género Instrução Total(*) Homens Mulheres Sem habilitações 9 10 9 Básico (1.º) 17 18 14 Básico (2.º) 13 13 12 Secundários (+ B3) 26 25 27 Superior (+ Médio) 35 34 38 (*) Os valores percentuais da coluna total apresentam ligeiras diferenças com os que foram apresentados anteriormente. Este facto deve-se à eliminação, na tabulação, dos reclamantes que não indicaram o seu género sexual e que, como se vê, possuem, em média, um grau de instrução mais baixo do que os restantes. 106  Caracterização dos reclamantes e avaliação do Provedor da Justiça Efectivamente, entre os reclamantes, as mulheres possuem uma relativa maior escolaridade que os homens, tanto a nível do ensino secundário, como ao nível do ensino médio e superior, o que permite concluir pela existência de uma associação entre o género e o grau de escolaridade dos reclamantes, no sentido acima referido. A actividade profissional dos reclamantes não se diferencia segundo o género sexual, o que tende a confirmar as conclusões anteriores sobre o maior nível de escolaridade das mulheres entre todos aqueles que se dirigiram ao Provedor de Justiça. Quadro 11. Variação dos reclamantes segundo o género e actividade (em %) Género Actividade Total (*) Homens Mulheres Activos 60 60 60 Inactivos 40 40 40 (*) A eliminação, nesta tabulação, dos reclamantes que não indicaram o género originou diferenças entre os valores percentuais da coluna total e os já anteriormente apresentados para a variável actividade. Na população maior de 18 anos a presença dos homens na população activa continua a ser significativamente superior à das mulheres, o que, entre os reclamantes, não se verifica. Este facto pode dever-se a uma relativa maior propensão das mulheres profissio- nalmente activas para a apresentação de queixas, o que não surpreende devido ao maior grau de participação social que a actividade profissional potencia, em reforço do facto de as mulheres reclamantes possuírem, como vimos, um relativo maior grau de escolaridade. Na distribuição regional dos reclamantes, as diferenças quanto ao género não são significativas. 107  O exercício do direito de queixa como forma de participação política Quadro 12. Variação dos reclamantes segundo o género e a região (em %) Género Região Total Homens Mulheres Litoral Norte 6 6 6 Grande Porto 12 13 12 Interior Norte 9 12 11 Litoral Centro-Sul 12 10 10 A. M. Lisboa 42 40 44 Interior Sul 10 13 12 Região Autónomas 7 6 5 A única diferença mais visível respeita à principal área urbana portuguesa: a área Metropolitana de Lisboa, onde as mulheres estão um pouco acima da média de reclamantes. Aliás, as diferenças encontradas não são suficientes para rejeitar a hipótese de independência entre a região de residência dos reclamantes e o seu género sexual. As sociedades dos países da OCDE conhecem desde há longos anos um aumento sensível da escolaridade média dos cidadãos. As exigências do nosso tempo transformaram o conhecimento num “activo” decisivo para o desenvolvimento socio-económico, na medida em que a própria ciência se tornou uma força produtiva directa. Apesar do seu atraso estrutural, nomeadamente em matéria de escolaridade e de níveis conseguidos de instrução, Portugal não deixa de estar incluído neste largo movimento característico dos países considerados mais desenvolvidos. Ainda há quarenta anos a maioria da população entrava aos dez anos no mercado de trabalho, quando hoje uma proporção mais elevada se mantém, obrigatoriamente, até aos quinze anos no sistema de ensino, ao mesmo tempo que as portas do ensino superior se abriram considera- velmente a camadas sociais menos favorecidas, com o consequente prolongamento da adolescência social que chega a ultrapassar os 24 ou 25 anos de idade. Não será portanto, surpreendente encontrar uma associação forte entre a idade e o nível de escolaridade dos cidadãos que procuraram o Provedor de Justiça. 108  Caracterização dos reclamantes e avaliação do Provedor da Justiça Quadro 13. Variação dos reclamantes segundo a idade e a instrução (em %) Idade Instrução 18/39 40/49 50/59 60/75 Total(*) + 75 anos anos anos anos Sem habilitações 9 4 6 10 16 15 Básico (1.º) 17 9 13 19 26 22 Básico (2.º) 13 15 11 11 13 15 Secundário (+ B3) 26 23 26 27 21 35 Superior (+ Médio) 35 49 43 33 24 13 (*) Ver nota relativa ao quadro anterior (cruzamento da instrução e género). As diferenças visíveis neste quadro são largamente suficientes para que se rejeite a hipótese de independência entre a idade e a escolaridade (qui2 = 618,89). Mas a associação entre o nível de instrução e a idade dos reclamantes não se fica a dever exclusivamente ao fenómeno geral de aumento global da escolaridade. Haverá igualmente que considerar as associações existentes entre o sexo, a idade e a escolaridade dos recla- mantes, que, como se viu, existe em todas as situações em que se consi- derem estas variáveis duas a duas. Com efeito, o facto de 48% dos reclamantes com mais de 75 anos terem completado o ensino secundário ilustra claramente as considera- ções produzidas: há cinquenta anos a proporção de portugueses com tais habilitações literárias era, certamente, bastante inferior à taxa de cidadãos que possuem hoje um grau académico do ensino superior. Basta, aliás, ter em conta que actualmente só 22% dos portugueses concluíram o ensino secundário, facto que nos coloca, neste aspecto, no penúltimo lugar da União Europeia, apenas à frente de Malta. Só assim se compreende a presença significativa de reclamantes com idade tão avançada: o nível de instrução compensa, como “alavanca” da participação cívica, a resignação e a passividade que a idade avançada (particularmente entre as mulheres) provoca1. 1 Entre as mulheres com mais de 75 anos que apresentaram queixa, 58% concluíram o secundário versus 46% dos homens deste mesmo grupo etário. 109  O exercício do direito de queixa como forma de participação política As más condições de existência, nomeadamente a nível socio- -económico, que atinge os nossos idosos ajudará, provavelmente, à moti- vação para a não resignação e a queixa activa dos mais velhos, mas o nível de instrução constitui, sem dúvida, o catalisador maior desta partici- pação cívica que o recurso ao Provedor de Justiça ilustra. A associação entre a actividade profissional e a idade decorre da própria definição da primeira, sendo, consequentemente, evidente. O facto de 90% dos reclamantes profissionalmente activos ter menos de 60 anos e de 67% dos inactivos já ter alcançado esta idade justifica a associação encontrada entre o nível de instrução e a situação profissional. Quadro 14. Variação dos reclamantes segundo o género e as habilitações (em %) Homens Mulheres Instrução Activo Inactivo Activa Inactiva Sem habilitações 6 14 3 17 Básico (1.º) 14 25 8 22 Básico (2.º) 12 15 11 13 Secundário (+ B3) 25 26 23 33 Superior (+ Médio) 43 20 55 15 Os valores deste quadro, para além da óbvia associação global entre a escolaridade e a actividade profissional dos reclamantes (em que a idade constitui o elemento explicito decisivo), revelam que, no caso das mulheres que apelaram ao Provedor de Justiça, a associação entre instrução e actividade é ainda mais forte que para os homens. Este facto sugere que, no caso das mulheres que ainda não atingi- ram os sessenta anos, a sua capacidade de participação cívica, ilustrada, neste caso, pela apresentação de queixas ao Provedor de Justiça, tem na sua actividade profissional um poderoso catalisador positivo dessa mesma capacidade, provavelmente associado ao seu grau de instrução. 110  Caracterização dos reclamantes e avaliação do Provedor da Justiça A segmentação das variáveis do quadro anterior, segundo o limite etário dos 60 anos, confirma esta conclusão. Com efeito, os 43% de reclamantes do sexo masculino e profissionalmente activos que possuem um grau de instrução médio ou superior resultam de valores muito próximos: 43% se têm menos de 60 anos e 44% se já atingiram esta idade. Já o mesmo não se passa quando analisamos a situação das mulhe- res. Efectivamente, os 55% de reclamantes profissionalmente activas que completaram o ensino médio ou superior “escondem” uma realidade bastante diferente: têm este grau de instrução 58% das mulheres activas com menos de 60 anos versus 28% no caso das sexagenárias profissio- nalmente activas. Quanto às reclamantes que atingiram os 60 anos, mas que são profissionalmente inactivas, deve realçar-se que 38% completaram o secundário (contra 25% das inactivas que ainda não chegaram aos 60 anos), o que explica o valor de 33% da última coluna do quadro anterior. Este facto revela que no caso das reclamantes sexagenárias profissionalmente inactivas, se não é um grau do ensino superior que as “empurra” (como no caso das activas) à maior participação cívica (queixa ao Provedor de Justiça), é a conclusão do ensino secundário que as impulsiona na defesa do que entendem ser os seus direitos como cidadãs. Como se verificou anteriormente a região de residência dos reclamantes apresenta uma distribuição consideravelmente diferente do modo como a população residente ocupa o espaço nacional. Concre- tamente, constatou-se a primazia da maior área metropolitana nacional, a de Lisboa, que, tendo 25,9% da população, apresenta 41,6% dos recla- mantes. A esta região juntam-se as Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores (com especial destaque para este arquipélago), cujos habitantes representam 4,7% da população residente no país, enquanto que nessas Regiões Autónomas se encontram 6,0% dos reclamantes. Anteriormente, também se analisou, para o conjunto dos recla- mantes, a associação entre o género e a região, concluindo-se pela sua não existência. Conclui-se de igual modo quanto a uma hipotética associação entre a região de residência e a idade dos reclamantes. 111  O exercício do direito de queixa como forma de participação política Quadro 15. Associação entre a idade e a região (em %) Idade Região 18/39 anos 40/59 anos 60 anos e mais Litoral Norte 6 6 5 Grande Porto 11 13 12 Interior Norte 12 12 11 Litoral Centro-Sul 9 11 11 A. M. Lisboa 42 41 42 Interior Sul 12 12 14 Regiões Autónomas 7 6 5 Já no que diz respeito à associação entre as variáveis grau de escolaridade e região conclui-se facilmente que não existe independência entre estas duas variáveis. Quadro 16. Associação entre o grau de escolaridade e a região (em %) Escolaridade Região Até à Do básico Médio ou 4.ª classe ao 12.º ano superior Litoral Norte 9 4 5 Grande Porto 11 12 14 Interior Norte 13 11 11 Litoral Centro-Sul 11 10 10 A.M. Lisboa 34 44 45 Interior Sul 15 13 11 Regiões Autónomas 8 6 4 A associação entre a região e escolaridade resulta, no fundamental, do maior grau médio de instrução dos reclamantes residentes na área 112  Caracterização dos reclamantes e avaliação do Provedor da Justiça metropolitana de Lisboa e de um nível de escolaridade inferior à média por parte dos residentes fora das duas principais metrópoles portuguesas. Temos assim, quanto aos maiores níveis de recurso ao Provedor de Justiça de Justiça, que este apelo se desenvolve em termos regionais onde é maior o índice de urbanização do espaço, em associação com o nível de instrução que, como já vimos, constitui a “poderosa alavanca” do recurso às queixas. Quanto ao relativamente elevado índice de reclamantes com residência nas regiões autónomas não se constata a “ajuda” do nível de escolaridade, mas a maior “juventude” da estrutura etária dos seus reclamantes (a par da percentagem de activos que é um pouco maior entre os cidadãos das ilhas que recorrem ao Provedor de Justiça) poderá constituir o catalizador que explica a sua maior capacidade de concretização activa da sua insatisfação. Esta análise fica mais clara quando se procede à segmentação das variáveis região e escolaridade pela idade dos reclamantes. Na área metropolitana de Lisboa, à medida que aumenta a idade dos reclamantes sobe o seu nível de escolaridade superior (respectivamente 40%, 47% e 59% dos reclamantes dos 18 aos 39 anos, dos 40 aos 59 anos e dos sexagenários) e desce o ensino básico (4.ª classe): 42% dos reclamantes mais jovens, 31% dos do escalão etário seguinte e 30% dos que já chegaram ou ultrapassaram os 60 anos. Dir-se-ia que um maior grau de escolaridade vai compensando o vigor que se perde com a idade, no que respeita aos impulsionadores da motivação de queixa dos lisboetas. Nas Regiões Autónomas não encontramos esta estrutura: a pro- porção de reclamantes com grau de ensino superior desce sensivelmente com a idade, tal como para o conjunto da população aí residente, como que a sugerir que nestas regiões é necessário reunir as duas condições (maior juventude e maior instrução) para apresentar uma maior probabilidade de recurso ao Provedor de Justiça. O Grande Porto apresenta uma situação mais próxima da área metropolitana de Lisboa no que respeita ao aumento do grau de instrução com a idade dos reclamantes, embora concentre ainda um elevado número de bacharéis e de licenciados entre os reclamantes mais jovens, à semelhança do que se verifica nas Regiões Autónomas. 113  O exercício do direito de queixa como forma de participação política 4. Razões do recurso ao Provedor de Justiça Como já se referiu, a propósito das tarefas metodológicas, o tratamento da questão relativamente às razões com que os reclamantes justificaram o seu recurso ao Provedor de Justiça iniciou-se com o levantamento das respostas obtidas a uma única pergunta aberta em cerca de 800 questionários escolhidos ao acaso. 4.1. Codificação das razões de recurso Ao levantamento integral das respostas destes questionários seguiu- se a aplicação de técnicas de análise de conteúdo à informação recolhida. No caso presente, optou-se por uma análise temática com identificação de palavras, reportando-se a dimensões conceptuais e destas a conceitos. A principal dificuldade resultou da diferença de discurso provocado por níveis de escolaridade muito diversos entre os reclamantes. A análise cruzada e simultânea entre os construtores de indicadores (palavras-chave), dimensões e conceitos, permitiu o estabelecimento da melhor correspondência entre o léxico mais utilizado pelos diversos grupos sociais e os seus significados. Sem entrar na análise simbólica dos discursos produzidos pelos inquiridos, o trabalho prosseguiu mesmo assim, utilizando marginal- mente, aqui e ali, a contextualização discursiva das respostas no espaço linguístico simbólico determinado pelas pertenças ou referências a grupos sociais dominantes e dominados. De todo este trabalho, que contou com um considerável empenhamento directo e exclusivo dos autores, resultou uma grelha destinada à codificação das respostas produzidas por mais de quatro mil inquiridos. O trabalho de codificação foi totalmente efectuado com identificação, em cada questionário, da razão principal de recurso ao Provedor de Justiça, de forma a atribuir a cada reclamante uma única razão – a principal – justificativa do seu apelo ao Provedor de Justiça. A grelha de codificação teve vinte e uma categorias numeradas de 1 a 21 como se pode ver no quadro seguinte. 114  Caracterização dos reclamantes e avaliação do Provedor da Justiça Quadro 17. Grelha de codificação das categorias Código Categoria Código Categoria 1 Independente da Política 12 O Provedor de Justiça está 2 Igual no tratamento dos cidadãos consagrado na lei 3 Fiscal das entidades oficiais 13 Imparcialidade 4 Competência de actuação 14 Defensor dos desprotegidos 5 Confiança no Provedor de Justiça 15 Não saber mais a quem recorrer 6 Capaz de fazer cumprir a lei 16 Eficaz no tratamento das queixas 7 Reparador de injustiças 17 Conselho de amigos/conhecidos 8 Facilidade de acesso ao Poder 18 Última alternativa 9 Capacidade de pressionar o Poder 19 Honesto/idóneo 10 Prestígio da instituição 20 Não indica a razão mas o motivo 11 Isenção face ao Poder da queixa 21 Lentidão dos tribunais Destes diferentes tipos de razões com que os inquiridos justificaram o seu recurso ao Provedor de Justiça, o que tem o código 20 não corresponde a uma razão efectiva de tal recurso. Na realidade, um número significativo de reclamantes, em vez de aproveitar o espaço disponível para responder ao que lhes era solicitado (razão por que considerava o Provedor de Justiça como a entidade mais adequada para apresentação da sua queixa), optou por descrever sumariamente não a razão que o levou a apresentar uma determinada queixa, mas um resumo da queixa propriamente dita. Apesar de não se tratar, obviamente, do objecto deste estudo, optámos pela sua codificação de modo a permitir, no futuro, o estudo do perfil sócio-demográfico dos reclamantes que optaram por este tipo de resposta. Quanto às restantes vinte verdadeiras categorias de codificação, sujeitámo-las a uma análise hierárquica, de forma a criar um menor grupo de razões, facilitando a sua análise. O resultado desta análise (gráfico seguinte) permite a identificação de sete novas categorias obtidas por junção das vinte anteriores. 115  O exercício do direito de queixa como forma de participação política 116  Caracterização dos reclamantes e avaliação do Provedor da Justiça A denominação destas novas categorias e a sua origem em função das anteriores é apresentada no quadro seguinte. Quadro 18. Novas categorias – razões de recurso ao Provedor de Justiça Novas categorias Categorias iniciais Imparcial + independente da política + isento face ao poder Imparcialidade político + igual no tratamento dos cidadãos + lentidão dos tribunais Capaz de pressionar o poder + Fiscal das entidades oficiais Capacidade de pressão + Facilidade de acesso ao Poder + Capaz de fazer cumprir a lei Competência de actuação Competência de actuação + Eficaz no tratamento das queixas Reparação de injustiças Reparador de injustiças + Defensor dos desprotegidos Conselho Conselho de amigos/conhecidos Última alternativa Última alternativa + Não saber mais a quem recorrer Confiança no Provedor de Justiça + Prestígio da instituição Confiança/Prestígio + O Provedor de Justiça está consagrado na lei + Honesto/ /idóneo Destas sete razões, o recurso ao Provedor de Justiça como reparador de injustiças ou defensor dos desprotegidos lidera, destacadamente, conforme se pode ver no quadro seguinte. Quadro 19. Hierarquia das razões de recurso ao Provedor de Justiça (em %) Imparcialidade 15,0 Capacidade de pressão 13,9 Competência de actuação 12,9 Reparação de injustiças 24,3 Aconselhamento 9,1 Última alternativa 14,9 Confiança/Prestígio 9,9 117  O exercício do direito de queixa como forma de participação política 5. Análise sociológica das razões de recurso ao Provedor de Justiça A análise detalhada das razões de recurso ao Provedor de Justiça permite, de algum modo, compreender a imagem que este tem junto dos cidadãos que a ele recorrem. Efectivamente, o Provedor de Justiça é, nalguns casos, visto como a última oportunidade dos reclamantes defen- derem o que entendem ser os seus direitos e, neste sentido, as expectativas que a figura do Provedor de Justiça gera são bastante elevadas. Para outros, o recurso ao Provedor de Justiça assume um carácter instrumental, desencadeado, ou não, pelo aconselhamento de amigos ou conhecidos, assente na ideia que o Provedor de Justiça tem uma grande capacidade de pressão sobre as autoridades, que o cidadão, isoladamente ou mesmo através de associações profissionais, não consegue atingir. Mas a imagem de reparador de injustiças eleva de novo os níveis de expectativas relativamente a alguém que, deste modo, também pode ser visto acima do sistema: imparcial, competente e de confiança. A segmentação destas razões revela que ela não é homogénea segundo algumas das variáveis definidas anteriormente. Para esta análise, optámos por iniciá-la segundo a região de residência dos reclamantes. Quadro 20. Variação das razões de recurso ao Provedor de Justiça pela região (em %) Região Razões Lit. G. Int. Lit. A.M. Int. Regiões Norte Porto Norte Centro Sul Lisboa Sul Autón. Imparcialidade 16 16 16 14 13 11 14 Capacidade de Pressão 9 13 15 14 14 17 14 Competência 8 14 13 11 13 13 17 Reparação de Injustiças 33 26 25 25 23 28 16 Aconselhamento 7 6 7 8 13 7 6 Última Alternativa 16 15 14 16 14 15 23 Confiança/Prestígio 11 10 10 13 10 9 11 118  Caracterização dos reclamantes e avaliação do Provedor da Justiça O teste de independência relativo à matriz original desta tabela permite concluir (qui2 = 112,49) que a distribuição das razões evocadas pelos reclamantes não é independente da região em que residem. Na área metropolitana de Lisboa, região onde, como vimos, residem 42% dos reclamantes, a estrutura de razões não se diferencia sensivel- mente da média nacional, a não ser pela situação de uma relativa maior incidência do aconselhamento de contacto com o Provedor de Justiça por parte de amigos ou conhecidos. A estrutura de razões referidas pelos reclamantes residentes no Grande Porto é diferente da que corresponde à região de Lisboa: na área da “Cidade Invicta” o aconselhamento pesa menos e a ideia de reparação de injustiças pelo Provedor de Justiça está um pouco mais presente no espírito dos reclamantes. A questão do aconselhamento ao recurso ao Provedor de Justiça é, também, relativamente menos referida pelos reclamantes das Regiões Autónomas, área onde vimos que o recurso à Provedoria é significativo, especialmente no caso dos Açores. Mas as principais diferenças dos reclamantes das Regiões Autónomas assentam, comparativamente mais, na imagem do Provedor de Justiça como o último recurso e, comparati- vamente menos, no conceito de reparação de injustiças. Note-se que em Lisboa e nas Ilhas, as duas regiões onde é relativa- mente maior o recurso ao Provedor de Justiça, os destaques nas causas de tal recurso vão exactamente em sentido contrário, tanto a propósito do aconselhamento como no do último recurso. Nas restantes regiões do litoral e do interior, onde o recurso ao Provedor de Justiça é menos intenso, verificam-se, no entanto, algumas diferenças sensíveis: o Provedor de Justiça é bastante mais visto no Litoral Norte como um “reparador de injustiças” e relativamente menos pela atribuição de “competência”; no Interior Sul o “quixotismo” (repara- ção de injustiças) é comparativamente mais referido, enquanto que a imparcialidade o é bastante menos. Os do Litoral Centro Sul destacam-se pela relativa maior valorização da confiança no Provedor de Justiça e menor no que respeita à competência que lhe é atribuída como razão principal do recurso apresentado. Os reclamantes do Interior Norte apresentam um perfil de razões bastante próximo da média nacional. 119  O exercício do direito de queixa como forma de participação política O aprofundamento das principais características relativas à associação entre as razões de apresentação de queixa ao Provedor de Justiça e a região de residência, permite esclarecer que a relativa maior referência ao “aconselhamento” por parte dos reclamantes da Grande Lisboa resulta mais das mulheres do que dos homens, mais dos mais jovens do que dos restantes, mais dos activos do que dos inactivos e bastante mais dos menos instruídos, como aliás se pode ver no quadro junto que resume os resultados desta análise mais detalhada, nas diversas regiões, em relação às razões que aí mais se destacam. Quadro 21. Razões de recurso em destaque Região e razões que aí Quem mais contribui para a diferença nas razões mais se distinguem (*) Sexo Idade Instrução Actividade Litoral Norte + Reparação de Injustiças Mulheres 60 e + Até 12.° Inactivos - Competência Homens 60 e + 4.ª classe Inactivos Grande Porto + Reparação de Injustiças Todos 60 e + Até 12.° Inactivos - Aconselhamento Homens 60 e + Todos Inactivos Litoral Centro Sul + Confiança Todos Até 60 Todos Activos - Competência Homens 60 e + Até 12. ° Inactivos A. M. Lisboa + Aconselhamento Mulheres Até 39 4.ª classe Activos - Última alternativa Todos Até 39 12.° e + Activos Interior Sul + Reparação de Injustiças Todos 60 e + 4.ª classe Inactivos - Imparcialidade Mulheres 40 e + 4.ª classe Todos Regiões Autónomas + Última Alternativa Mulheres 40 a 59 4.ª classe Activos - Reparação de Injustiças Todos 60 e + 4.ª classe Inactivos (*) As razões indicadas com “+” e com “-” em cada região resultam das maiores diferenciações de cada item relativamente à sua média nacional; na região interior norte nenhum item se diferenciou. 120  Caracterização dos reclamantes e avaliação do Provedor da Justiça Ainda a título de exemplo, note-se que a maior referência à “última alternativa” pelos reclamantes insulares teve uma relativa maior contribuição por parte das mulheres, dos que possuem idades compreendidas entre os 40 e 59 anos, daqueles que não ultrapassam a 4.ª classe e, finalmente, dos activos. Ao nível nacional, o género sexual dos reclamantes origina pequenas diferenças na estrutura das razões de recurso ao Provedor de Justiça , que, mesmo assim, colocam a hipótese de independência entre “razões” e “género” no limiar da sua rejeição (qui2 = 17,15, o que corresponde a um valor significativo a 95% de probabilidade, mas não significativo a 99%). Mantendo o mesmo critério já usado, conclui-se que há independência entre a estrutura de razões de recurso ao Provedor de Justiça e o género sexual dos reclamantes. Esta conclusão traduz-se na aceitação de que, a nível global, não existem diferenças sensíveis no modo como homens e mulheres justificam o seu recurso ao Provedor de Justiça. Quadro 22. Razões de recurso ao Provedor de Justiça (variação por género – em %) Sexo Razões Homens Mulheres Imparcialidade 16 14 Capacidade de Pressão 14 14 Competência 13 12 Reparação de Injustiças 24 25 Aconselhamento 8 11 Última Alternativa 15 14 Confiança/Prestígio 10 10 No entanto, dado que a conclusão contrária também seria aceitável, devem ser assinaladas as diferenças de relevo. Estas dizem respeito a uma maior referência feminina ao aconselhamento por amigos ou conhecidos e a uma ligeiramente maior sensibilidade à imparcialidade do Provedor de Justiça por parte dos homens. Quanto à idade constata-se uma diferenciação mais acentuada das causas que motivam o recurso ao Provedor de Justiça. 121  O exercício do direito de queixa como forma de participação política Quadro 23. Razões de recurso ao Provedor de Justiça (variação por idade – em %) Idade Razões 18/39 anos 40/59 anos 60 anos e mais Imparcialidade 16 17 11 Capacidade de Pressão 15 13 14 Competência 13 13 13 Reparação de Injustiças 21 24 28 Aconselhamento 11 7 10 Última Alternativa 13 16 14 Confiança/Prestígio 10 10 10 Rejeita-se a hipótese de independência entre a idade dos reclaman- tes e as razões pelas quais apresentam a queixa ao Provedor de Justiça (qui2 = 57,91). A associação entre “idade” e “razões” fica a dever-se, no fundamental, ao facto que a “imparcialidade” é bastante menos referida pelos mais velhos (60 anos e mais), cuja imagem do Provedor de Justiça assenta relativamente mais na “reparação de injustiças”. A análise das razões que justificam a apresentação das queixas entregues na Provedoria de Justiça segundo a situação profissional dos reclamantes confirma as conclusões obtidas pela análise segundo a idade que acabámos de produzir. Quadro 24. Razões de recurso ao Provedor de Justiça (variação pela actividade – em %) Actividade Razões Activo Inactivo Imparcialidade 17 12 Capacidade de Pressão 15 13 Competência 13 12 Reparação de Injustiças 22 28 Aconselhamento 7 12 Última Alternativa 15 14 Confiança/Prestígio 11 9 122  Caracterização dos reclamantes e avaliação do Provedor da Justiça Actividade profissional e razões de recurso ao Provedor de Justiça não são independentes (qui2 = 73,98). Efectivamente, os reclamantes que são profissionalmente activos privilegiam relativamente mais as razões que se prendem com a impar- cialidade do Provedor de Justiça e menos as que dizem respeito à repara- ção de injustiças e ao aconselhamento de amigos ou de conhecidos. A escolaridade é das variáveis consideradas aquela que mais dife- renciação provoca na estrutura de razões apresentadas pelos reclamantes para justificarem o seu recurso ao Provedor de Justiça. Quadro 25. Razões de recurso ao Provedor de Justiça (variação pela escolaridade – em %) Escolaridade Razões Até à Do básico Médio ou 4.ª classe ao 12.º ano superior Imparcialidade 13 14 17 Capacidade de Pressão 10 13 18 Competência 13 13 13 Reparação de Injustiças 25 26 22 Aconselhamento 11 10 6 Última Alternativa 18 15 13 Confiança/Prestígio 10 9 11 Dadas as diferenças observadas no quadro anterior, é óbvio que a hipótese de independência entre estas duas variáveis é rejeitada, consta- tando-se um elevado nível de associação entre elas (qui2 = 95,66). Os reclamantes que completaram um grau de ensino médio ou superior dão maior importância relativa à imparcialidade e à capacidade do Provedor de Justiça em poder pressionar as autoridades. Ao contrário, quem, entre os reclamantes, não ultrapassa a 4.ª classe (hoje, 1.º ciclo do ensino básico) vê mais o Provedor de Justiça como a sua última alter- nativa para poder fazer valer o que entende ser os seus direitos. 123  O exercício do direito de queixa como forma de participação política A um grau de ensino médio ou superior corresponde, igualmente, uma menor referência ao aconselhamento como via de chegada ao Provedor de Justiça. A imparcialidade é uma razão que é menos evocada, como vimos, pelos mais velhos e é-o praticamente qualquer que seja o género sexual dos reclamantes. Já a imagem do Provedor de Justiça como reparador de injustiças (que, como vimos, aumenta sensivelmente com a idade dos reclamantes) resulta relativamente mais da opinião das mulheres do que da dos homens. Aparentemente não deveria ser assim, já que esta razão é, como vimos, evocada por 24% dos homens e 25% das mulheres. Mas, de facto, quando se passa do grupo etário dos 18 anos aos 39 anos, deste para o que vai até aos 59 anos e depois para o que é consti- tuído pelos reclamantes que já chegaram aos 60, entre os homens, a proporção dos que se referem ao Provedor de Justiça como reparador de injustiças, passa, respectivamente, de 21% para 23% e para 26%, enquanto que nas mulheres o mesmo percurso vai de 19% para 24% e desta proporção sobe a 33% entre as mulheres com 60 anos ou mais. A capacidade de pressão atribuída ao Provedor de Justiça tem, aparentemente, de acordo com a idade dos reclamantes, igual expressão entre os mais novos e os mais velhos. Na realidade, nada é mais enganador, já que tal capacidade é, simultaneamente mais referida pelos homens mais velhos (13%, 13% e 16% quando a idade sobe) e pelas mulheres mais novas (18%, 12% e 12% à medida que a sua idade aumenta). As referências à competência não se diferenciam nem pela idade nem pelo sexo, mantendo-se homogéneas quando se cruzam estas duas variáveis. O mesmo se passa relativamente à confiança e prestígio do Provedor de Justiça como causa do recurso dos reclamantes. Mas, em relação à visão do Provedor de Justiça como derradeira esperança (aparentemente não associada, como vimos, à idade dos reclamantes), verifica-se que, no caso dos homens, ela sobe com a idade, enquanto que desce sensivelmente quando aumenta a idade das mulheres. Quando o recurso ao Provedor de Justiça teve como principal razão o aconselhamento de amigos ou conhecidos, a estabilidade que parece 124  Caracterização dos reclamantes e avaliação do Provedor da Justiça estar associada com a idade é também aparente: os homens mais jovens indicaram-no mais (12%) que os restantes reclamantes (7%), enquanto que as mulheres mais velhas (60 anos e mais) o referem (17%) bastante mais do que as restantes. A associação encontrada entre o nível de escolaridade e a estrutura das razões com que os reclamantes justificaram o seu recurso ao Provedor de Justiça ganha em ser simultaneamente analisada, segundo o género sexual e a idade dos mesmos. Como se viu, a imparcialidade e a capacidade de pressão atribuídas ao Provedor de Justiça aumentam sensivelmente com o nível de escolaridade. Se o género sexual não interfere na associação entre a idade e a capacidade de pressão, já o mesmo não se verifica com a imagem de imparcialidade do Provedor de Justiça que resulta bastante mais dos homens mais instruídos do que das mulheres com graus de ensino equivalentes. A imagem quixotesca do Provedor de Justiça, assente na ideia de defensor dos desprotegidos, que vimos ser menor entre os mais escolarizados, é menos manifesta neste grupo de instrução, mais pelos homens do que pelas mulheres, passando-se o mesmo em relação à consideração do Provedor de Justiça como última alternativa. Por seu lado, o aconselhamento é bastante mais referido pelas mulheres que não ultrapassam o ensino secundário. Quanto à conjugação da instrução com a estrutura etária, verifica-se que o aumento, com a idade, da referência à imparcialidade é mais fruto dos mais novos (até ao 39 anos) que dos restantes reclamantes, sendo neutra a idade na associação entre a escolaridade e a capacidade de pressão atribuída ao Provedor de Justiça. A diminuição, à medida que sobe a instrução, das referências às razões aconselhamento e última alternativa deve-se mais ao grupo dos 40 a 59 anos, no caso desta última categoria, e mais aos mais velhos (60+) quando se trata do aconselhamento. 125  Conclusões 1. Uso do direito de queixa Globalmente, os dados disponíveis reflectem um recurso crescente e já significativo por parte dos cidadãos a esta forma de intervenção pública, nomeadamente a partir de 1995. Este facto alerta, por um lado, para a necessidade de abordar a forma como os cidadãos se relacionam com o sistema político numa perspectiva multidimensional que considere não só os modos de intervenção política mas, também, os modos de intervenção social. Por outro lado, alerta ainda para a necessidade de relativizar a ideia instalada de “crise de participação política”, no sentido em que podemos assistir a uma diminuição do interesse dos cidadãos por questões políticas, entendidas em sentido restrito e, simultaneamente, a um aumento da sua intervenção em áreas sociais, de âmbito mais específico e mais directamente relacionadas com os interesses e as expectativas individuais. Não surpreende que os indicadores relativos ao uso desta forma de participação expressem claramente níveis elevados de intervenção individual dos cidadãos na defesa dos seus direitos e interesses em detrimento da defesa de interesses gerais. 127  O exercício do direito de queixa como forma de participação política Com efeito, o direito de queixa é essencialmente utilizado por cida- dãos com o objectivo de resolver questões laborais no âmbito da Função Pública (concursos, carreiras, remunerações e admissões) ao nível da admi- nistração central, regional e local e questões relacionadas com a justiça (atrasos nos tribunais, nas conservatórias e nos serviços de notariado) e com a segurança social, quer do sector privado, quer da Função Pública. Nestes termos, e ressalvando o facto de não se poder estabelecer uma relação directa entre a entidade destinatária da queixa e a matéria concreta a que ela se reporta, também não é inesperado constatar-se que, de entre as entidades visadas, se destaque a Administração Central, que concentra 60% das queixas e que, no âmbito desta, o direito de queixa se concentre, por ordem de importância, em três segmentos de matérias: i) educação e economia (em particular os assuntos de natureza fiscal); ii) justiça e segurança social; iii) saúde e administração interna. Referência ainda para o claro predomínio das queixas apresentadas por homens (facto que também se verifica em outras formas de participação política e que também é comprovado pela expressão do índice de participação social referido). A expressão dos indicadores que atestam o sucesso da acção do Provedor de Justiça revela o elevado grau de eficácia da instituição e confirma uma das características desta forma de participação política, especificamente a que se relaciona com o facto de o recurso a instituições intermediárias especializadas que actuam em nome dos cidadãos na defesa dos seus interesses ser mais eficaz. Com efeito, o recurso à intervenção do mediador social – Provedor de Justiça – é mais eficaz do que a acção directa dos reclamantes junto dos destinatários das queixas. Tendo em conta as características do direito de queixa e o modo do seu uso por parte dos cidadãos, a eficácia da acção do Provedor de Justiça pode levar à sua crescente utilização. 2. Traços principais de imagem do Provedor de Justiça A conclusão da análise efectuada relativamente à caracterização dos traços principais de imagem do Provedor de Justiça junto dos cidadãos 128  Conclusões que lhe apresentaram as suas queixas pode efectuar-se a partir dos resultados de uma Análise de Correspondências que se apresentam de seguida. Da matriz formada pelo cruzamento das razões usadas pelos reclamantes para justificarem o seu recurso ao Provedor com as variáveis de caracterização sócio-demográfica utilizadas, resulta um primeiro plano factorial que resume cerca de três quartos da informação global dessa matriz. O gráfico junto permite visualizar o posicionamento das sete razões evocadas e das variáveis que caracterizam os reclamantes. Análise de Correspondências: Imagem do Provedor de Justiça 129  O exercício do direito de queixa como forma de participação política 2.1. Oposição entre a “imparcialidade” e o “conselho de amigos” O primeiro factor (eixo horizontal) resume, por si, só 55% da informação, enquanto que ao segundo factor (eixo vertical) cabe 20% da variância total. No primeiro factor opõe-se, claramente, duas razões: a imparcialidade e o conselho de amigos ou de conhecidos1. Quanto às variáveis sócio-demográficas, do lado da imparcialidade destacam-se o ensino superior e a actividade profissional, enquanto que do lado do aconselhamento se evidenciam a idade mais avançada (mais de 75 anos) e a inactividade profissional. No seu conjunto, estas quatro categorias contribuem em 65% para o primeiro factor. Esta situação, aliada ao facto de as variáveis região e sexo quase não interferirem na definição de primeiro factor (só 13% de contribuição absoluta do conjunto das regiões consideradas e 5% do género sexual), conduz-nos a interpretar este factor como um eixo relativo ao Status Social, em que se opõem, por um lado, os integrados e, por outro, os desprotegidos. 2.2. Oposição entre “último recurso” e “imparcialidade” e “capacidade de pressão” Quanto ao segundo factor, nele estão em clara oposição a razão que se prende com a imagem do Provedor de Justiça como a última alternativa dos reclamantes versus duas razões, intelectualmente mais sofisticadas, relativas à imparcialidade e à capacidade de pressão do Provedor junto das autoridades2. As variáveis que mais contribuem para este segundo factor são os diferentes graus de instrução e a idade mais elevada (mais de 75 anos). Já do lado do “último recurso”, em oposição ao ensino superior, estão as catego- 1 Estas duas razões justificam 85% do primeiro factor (contribuição absoluta). A imparcialidade e o conselho “dão” a este factor, respectivamente 74% e 88% da informação que possuem (contribuições relativas). 2 Estas três razões contribuem em 87% para o segundo factor (contribuição absoluta), sendo que, sozinha, a última alternativa “colabora” em 53%. A contribuição relativa desta razão é de 73%. 130  Conclusões rias sem habilitações e primeiro ciclo do ensino básico (ex.: 4.ª classe). Globalmente estes três graus de ensino explicam 53% do segundo factor, sendo que, a par destes, a categoria etária mais de 75 anos acresce mais 18%. A variável região não intervém na definição deste factor, à excepção da Madeira e dos Açores, cuja contribuição absoluta é de 10%, contra 2% do conjunto das restantes seis regiões. O género sexual e a dicotomia activo/não activo não interferem com a construção do segundo factor, que, claramente se relaciona com a Escolaridade, onde se opõem a confiança no sistema (assente em razões conceptualmente mais elitistas: imparcialidade e capacidade de pressão) ao desespero daqueles que têm dificuldades de relacionamento com a opacidade do sistema social. 2.3. Oposições no terceiro factor Acrescente-se, ainda, que num terceiro factor (12% da informação global), cuja análise não desenvolvemos, se constata uma oposição entre, por um lado, os mais velhos (mais de 75 anos) e os residentes no Litoral Norte e, por outro lado, os mais novos (18 a 39 anos) e os habitantes da área metropolitana de Lisboa. Neste factor, os mais velhos estão associados a uma ideia quixotesca (protecção dos desprotegidos) do Provedor de Justiça, enquanto que os mais novos se movem mais, nesta oposição, pelo conselho de amigos ou conhecidos. 3. Síntese da imagem do Provedor de Justiça Em resumo, a representação social do Provedor de Justiça projecta a imagem de imparcialidade e de capacidade de actuação. Trata-se, para os cidadãos que a ela recorrem, de uma instituição que vêem de forma diferenciada conforme a sua própria situação social. Se os reclamantes são socialmente mais integrados é a confiança institucional que é eleita como alicerce da imagem que guardam do Provedor. Já no caso dos socialmente mais desprotegidos o Provedor de Justiça é relativamente mais visto como um recurso instrumental, sendo 131  O exercício do direito de queixa como forma de participação política que os idosos desprotegidos tenderiam a valorizar mais a componente “justiceira”, enquanto que os desprotegidos mais novos procurariam mais a oportunidade de fazerem valer, através do Provedor, aquilo que, por outra via, lhes seria difícil ou mesmo impossível de obter. Resta ainda uma terceira componente de imagem do Provedor, assente na razão mais evocada pelos reclamantes para justificar o seu recurso, que privilegia a dimensão da “última alternativa”, após a qual só poderia restar o desespero. Em qualquer destas situações, o Provedor é visto como um elemento fundamental da coesão social, seja por parte dos que confiam no sistema, seja como recurso dos desprotegidos e dos desesperados, para quem a instituição constituiria a “porta estreita” por onde teriam ainda a esperança de fazer vingar os seus direitos, num sistema social com o qual convivem mal. Às expectativas elevadas que os cidadãos que recorrem ao Provedor de Justiça manifestam, tem esta instituição que responder com eficácia, cabendo ao Estado a responsabilidade de salvaguardar a capacidade e a operacionalidade de intervenção do Provedor, sob pena de, não o fazendo, poder contribuir para alimentar a desintegração, ou mesmo, a desagre- gação social. 132  Bibliografia ALMOND Gabriel, et al., Comparative Polítics – A Theoretical Framework, Nova Iorque, Harper Collin College Publishers, 1993. — e Bingham Powell, Comparative Politcs Today – A World View, 6.ª ed., Nova Iorque, Addison Wesley Longman, 1996. — e Bingham Powell, Comparative Politics, System, Process and Policy, 2.ª ed., Boston, Little Brown and Company, 1978. — e James Coleman, The Politics of the Developing Areas, Princeton, Nova Jérsia, Princeton University Press, 1960. BARNES, Samuel e KAASE, Max, Political Action – Mass Participation in Five Nations, Beverly Hills, Sage Publications, 1979. 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